políticas de transferencias monetarias en argentina: una evaluación de su impacto sobre la pobreza...

Políticas de transferencias monetarias en Argentina: Una evaluación de su impacto sobre la pobreza y la desigualdad y de sus

costos

Proyecto: Una respuesta nacional a los desafíos sociales de la globalización. OIT- Oficina Bs. As.

Roxana Maurizio UNGS -CONICET

Motivación Motivación

• Desde 2003 consolidación del crecimiento económico y mejora en los indicadores laborales.

• La pobreza se redujo a la mitad entre 2003 y 2006 mientras que la indigencia lo hizo en un 70%.

• El mercado de trabajo ha tenido un rol fundamental en la reducción de la pobreza, tanto a través de la generación de empleo como de la recuperación salarial.

Sin embargo:• No todos los hogares se beneficiaron por igual del mejoramiento en las

condiciones macroeconómicas y laborales. Para muchos hogares esta mejora no fue suficiente para sacarlos de la pobreza.

• La pobreza continua siendo elevada. En 2006, 27% de las personas eran pobres y casi 9% indigentes.

• Una parte importante de los nuevos puestos a los que accedieron los pobres han sido como asalariados no registrados en la seguridad social.

Por lo tanto:Por lo tanto:

• Es necesario avanzar hacia un esquema de protección dirigido a los grupos más vulnerables. Estrategia de impulso a la reducción de la brecha de la pobreza y de la indigencia en tanto se consolide un mercado de trabajo con un grado mayor de inclusión al empleo formal.

• Dado el desempleo y la precariedad, las políticas dirigidas sólo a los trabajadores formales deja a un amplio conjunto de la población fuera de su alcance.

• Entre los grupos de riesgo se encuentran los menores, los desocupados y los adultos sin percepción de jubilación.

Objetivo y metodologíaObjetivo y metodología

• Evaluar los impactos sobre la pobreza, indigencia, distribución del ingreso y costos fiscales de diferentes esquemas de políticas de transferencias monetarias.

• Para ello se aplican técnicas de microsimulación utilizando los microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares del segundo semestre de 2006. Expansión al total país.

Dinámica de la Dinámica de la

pobreza durante pobreza durante

2003-20062003-2006

Evolución Pobreza e IndigenciaEvolución Pobreza e Indigencia

Pobreza e indigencia en personas 28 aglomerados urbanos

35.938.3

53.0

57.554.7 54

47.844.3

40.2 38.5

33.831.4

26.9

11.613.6

24.827.5 26.3 27.7

20.517.0

15.0 13.6 12.2 11.28.7

0

10

20

30

40

50

60

70

M01 O01 M02 O02 M03 1 S 03 2 S 03 1 S 04 2 S 04 1 S 05 2 S 05 1 S 06 2 S 06

Pobreza Iindigencia

Heterogeneidad de la pobrezaHeterogeneidad de la pobreza

Salidas de la pobrezaSalidas de la pobreza

• Entre 2003-2006 casi el 80% de los hogares pobres experimentó algún episodio “positivo” que potencialmente los saca de la pobreza. De ese total, sólo el 43% efectivamente salieron de la pobreza.

• La mitad de las salidas se explica por episodios laborales. Importancia del aumento de los salarios y del empleo.

• Entre los hogares pobres se observa una mayor generación de puestos no registrados lo que reduce las posibilidades de salir de la pobreza frente a la obtención de un empleo.

• Los hogares con menores tienen mas dificultades para salir de la pobreza como consecuencia de un evento “positivo” que el resto de las familias.

PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS SIMULADOS • Asignación universal a hogares con niños

• Asignaciones no contributivas a adultos mayores que no perciben jubilaciones ni pensiones

• Asignaciones no contributivas a desocupados que no perciben seguro de desempleo

Esquemas de

transferencias a los

menores

Modificaciones dentro del esquema contributivo

0.0

01.0

02.0

03

0 500 1000 1500ipcf

Con Asignaciones Familiares Sin Asignaciones Familiares

Ingreso per capita familiar - Hogares con menores

Universo I (con restricción de ingresos)

Universo II (sin restricción de ingresos)

(i) (ii) (iii)Total de hogares 2,675,479 2,708,706 3,030,864 % Pobres 13% 52% 46%% Indigentes 1% 19% 17%Categoría ocupacional del jefe o cónyugeAsalariados registrados 96% 0% 4%

Asalariado no registrado 0% 43% 38%Cuenta propia 0% 29% 27%Patrón 0% 5% 6%Desocupado 0% 6% 6%Inactivo 4% 16% 19%Total 100% 100% 100%

Sin Asignaciones FamiliaresCon asignaciones

Familiares


Con asignaciones Reg.2006

Con Asignaciones Reg. 2007

Variación respecto a situación inicial

INDICADORES (i) (ii) (iii)=(ii)/(i)

Tasa de Pobreza (hogares) 19.6 18.9 -4%Tasa de Indigencia (hogares) 6.5 6.3 -2%Tasa de Pobreza (personas) 27.5 26.2 -4%Tasa de Indigencia (personas) 9.0 8.6 -4%Nº de hogares pobres 2,272,196 2,190,994 -4%Nº de personas pobres 10,683,470 10,205,696 -4%

Cuadro 5. Impacto del aumento en el monto de asignaciones familiares entre 2006 y 2007. Total País


POBRE 13%NO POBRE 87%Total 100%

Distribucion de Hogares Beneficiarios Régimen 2006

Pobres No pobresInicialmente pobres 72% 28%Brecha inicial 0.41 0.08

Transferencia a los menoresTransferencia a los menores

• Objetivo: ampliar la cobertura de la asignación familiar por hijo y constituirlo en un régimen de carácter universal para los niños.

• Para ello se plantea un esquema no contributivo pero manteniendo la conexión con el sistema contributivo en el sentido de que el transferencia se interpreta como una “extensión” de las asignaciones familiares dirijida a aquellos hogares que no las perciben por estar fuera del mercado de trabajo formal.

Transferencia a los menoresTransferencia a los menoresDos Universos de hogares

- Universo I. Con restricción de ingresos. Transferencia monetaria a todos los hogares con menores no cubiertos por asignaciones familiares y que al menos un miembro percibe ingresos de hasta $2600/$4000.

- Universo II. Sin restricción de ingresos. Todos los menores no cubiertos por asignaciones familiares sin restricción de ingresos.

Montos de las transferencias

- Según el monto de Asignaciones Fliares vigente en 2006/2008 ($60/ $100)

- Plan Familias ($155 por un hijo más $30 por hijo adicional)

- Combinación de ambos criterios ($155 por un hijo más $60/$100 por hijo adicional)

- Combinación de ambos criterios ($155 por un hijo, $200 por 2 hijos, $100 por hijo adicional)

Tres grupos etareos

- Menores de 6 años



Nº de simulación Descripción de la transferencia Año

I $60 por hijo. Universo I 2006II $60 por hijo. Universo II 2006III $155 + $30 por hijo. Universo I 2006IV $155 + $30 por hijo. Universo II 2006V $155 + $60 por hijo. Universo I 2006VI $155 + $60 por hijo. Universo II 2006VII $100 por hijo. Universo I 2006VIII $100 por hijo. Universo II 2006IX $155 + $100 por hijo. Universo I 2006X $155 + $100 por hijo. Universo II 2006XI $155, $200 + $100 por hijo. Universo I 2006XII $155, $200 + $100 por hijo. Universo II 2006XIII $100 por hijo. Universo I 2008XIV $100 por hijo. Universo II 2008XV $155 + $100 por hijo. Universo I 2008XVI $155 + $100 por hijo. Universo II 2008XVII $155, $200 + $100 por hijo. Universo I 2008XVIII $155, $200 + $100 por hijo. Universo II 2008XIX $60 por hijo. Sólo a los hogares pobres 2006XX $155 + $60 por hijo. Sólo a los hogares pobres 2006XXI Erradicación de la pobreza en hogares 2006XXII Erradicación de la pobreza en menores de 18 años 2006XXIII Erradicación de la indigencia en menores de 18 años 2006XXIV Reasignación del costo de esquemas para menores de 18 a menores de 6 años. Universo I 2006XXV Reasignación del costo de esquemas para menores de 18 a menores de 6 años. Universo II 2006

Transferencia a los hogares con presencia de menores

Transferencia a menores

TOTAL POBRES INDIGENTES Benef. Totales

Benef. Pobres

Benef. Indigentes

Benef. Totales

Benef. Pobres

Benef. Indigentes

ESQUEMAS PARA MENORES DE 18 AÑOSHogares 11.6 2.3 0.7 2.7 1.4 0.5 3.0 1.4 0.5 Personas 38.9 10.7 3.5 13.0 7.4 2.9 14.5 7.4 2.9 Menores de 18 12.1 5.0 1.8 6.2 3.9 1.7 6.7 3.9 1.7



Universo I (con restric. Ingresos) Universo II (sin restric. Ingresos)

Beneficiarios de Transferencias a los hogares con presencia de menores (en millones)

Transferencia a menores (18 años)

Universo I. Con restricción de ingresos Universo II. Sin restricción de ingresos

BENEFICIARIOSNO

BENEFICIARIOSTOTAL BENEFICIARIOS

NO BENEFICIARIOS

TOTAL

POBRES 3.9 1.1 5.0 POBRES 3.9 1.1 5.078% 22% 100% 78% 22% 100%

64% 58%

NO POBRES 2.2 4.9 7.1 NO POBRES 2.8 4.3 7.136% 42%

TOTAL 6.2 5.9 12.1 TOTAL 6.7 5.4 12.151% 49% 100% 56% 44% 100%

100% 100%

Universo I. Con restricción de ingresos Universo II. Sin restricción de ingresos

BENEFICIARIOSNO


NO BENEFICIARIOS

TOTAL

INDIGENTES 1.7 0.1 1.8 INDIGENTES 1.7 0.1 1.893% 7% 100% 93% 7% 100%

27% 25%

NO INDIGENTES 4.5 5.8 10.3 NO INDIGENTES 5.1 5.2 10.373% 75%

TOTAL 6.2 5.9 12.1 TOTAL 6.7 5.4 12.151% 49% 100% 56% 44% 100%

100% 100%

ALCANCECOBERTURAFOCALIZACIÓN

Universo II. Sin restricción de ingreso

<6 <15 <18 <6 <15 <18 <6 <15 <18 <6 <15 <18Hogares -3% -8% -9% -6% -12% -14% -5% -14% -18% -8% -18% -22%Personas Totales -3% -8% -10% -6% -12% -13% -6% -15% -19% -8% -19% -23%Menores de 18 -11% -14% -22% -26%Menores de 15 -10% -11% -14% -14% -20% -22% -24% -27%Menores de 6 -8% -12% -13% -14% -16% -17% -15% -24% -26% -20% -29% -31%

2006 2008(I) $60 por hijo. (III) $155+ $30 por hijo. (XIII) $100 por hijo. (XV) $155 + $100 por hijo.

Universo I. Con restricción de ingreso


(I) $60 por hijo. (III) $155+ $30 por hijo.2006 2008

(XIII) $100 por hijo. (XV) $155 + $100 por hijo.

Impacto sobre la tasa de pobrezaImpacto sobre la tasa de pobreza

Universo II. Sin restricción de ingreso



Universo I. Con restricción de ingreso



Impacto sobre la tasa de indigenciaImpacto sobre la tasa de indigencia

Reducción de pobreza y costos estimados – Reducción de pobreza y costos estimados – Universo I. Con restricción de ingresosUniverso I. Con restricción de ingresos

COSTOHogares Beneficiarios (millones)

1.4 2.4 2.7 1.4 2.4 2.7 1.4 2.5 2.8 1.4 2.5 2.8

Asignacion promedio por hogar $

83 124 136 167 187 192 139 207 227 194 260 278

COSTO ANUAL en millones 1,382 3,610 4,432 2,763 5,424 6,248 2,381 6,222 7,642 3,323 7,841 9,393

% de PIB (2006 y extrapolado con crec. pob. 06-08)

0.2% 0.6% 0.7% 0.4% 0.8% 1.0% 0.3% 0.9% 1.1% 0.5% 1.1% 1.4%

RELACION COSTO-BENEFICIOCosto por reducción de 1 p.p (en miles)En pobreza en personas 1,607 1,727 1,724 1,625 1,700 1,731 1,620 1,575 1,560 1,568 1,597 1,587

Costo por reducción de 1 pobreEn pobreza en personas 4,136 4,454 4,437 4,190 4,377 4,451 2,220 3,022 3,138 2,498 3,210 3,303

2006 2008(I) $60 por hijo. (XIII) $100 por hijo (XV) $155 + $100 por hijo (III) $155+ $30 por hijo.

Reducción de pobreza y costos estimados – Reducción de pobreza y costos estimados – Universo II. Sin restricción de ingresosUniverso II. Sin restricción de ingresos

COSTOHogares Beneficiarios (millones)

1.5 2.7 3.0 1.5 2.7 3.0 1.5 2.7 3.0 1.5 2.7 3.0


83 122 134 166 186 191 138 205 224 193 258 276

COSTO ANUAL en millones 1,520 3,948 4,856 3,060 6,000 6,943 2,515 6,516 8,012 3,516 8,232 9,878

% de PIB (2006 y extrapolado con crec. pob. 06-08)

0.2% 0.6% 0.7% 0.5% 0.9% 1.1% 0.4% 1.0% 1.2% 0.5% 1.2% 1.4%

RELACION COSTO-BENEFICIOCosto por reducción de 1 p.p (en miles)

En pobreza en personas 1,747 1,854 1,846 1,769 1,852 1,892 1,677 1,625 1,619 1,628 1,653 1,652

Costo por reducción de 1 pobre

En pobreza en personas 4,524 4,758 4,751 4,550 4,765 4,860 2,320 3,129 3,259 2,609 3,335 3,446


Dimensión RegionalImpacto de las transferencias a los menores según región del país.Menores de 18 años. Simulación I.

RegiónTasa de Pobreza Inicial en menores

Incluidas las transferencias

VariaciónDistribución de las

transferenciasDistribución de

los menores

GBA 40% 36% -9% 32% 31%NOA 53% 47% -10% 17% 15%NEA 60% 56% -7% 10% 8%CUYO 39% 33% -15% 9% 9%PAMPEANA 36% 32% -12% 30% 31%PATAGONIA 22% 19% -12% 3% 5%

Total 41% 37% -10% 100% 100%

Menores de 18 años. Simulación I. Escenario II.Alcance Focalización Cobertura

Total País 56% 58% 78%GBA 58% 55% 80%NOA 60% 69% 79%NEA 61% 75% 76%CUYO 54% 57% 79%PAMPEANA 53% 54% 78%PATAGONIA 44% 36% 72%

Otros ejercicios adicionales

II COSTOEliminar la pobreza en

menores de 18Eliminar la indigencia en

menores de 18

Hogares Beneficiarios (millones)

1.7 0.6


462 207

COSTO ANUAL en millones de $

9,649 1,375

% de PIB (2006) 1.5% 0.2%

Esquemas de


adultos mayores

2006Jubilación Mínima ($470) a varones mayores 64 años y mujeres mayores de 59 años pobresII

2006Jubilación Mínima ($470) a varones mayores 64 años y mujeres mayores de 59 añosI

Transferencia a los adultos sin jubilación ni pensión

2006Jubilación Mínima ($470) a varones mayores 64 años y mujeres mayores de 59 años pobresII

2006Jubilación Mínima ($470) a varones mayores 64 años y mujeres mayores de 59 añosI

Transferencia a los adultos sin jubilación ni pensión

Adultos mayores

TOTAL POBRES INDIGENTES Benef. Totales

Benef. Pobres

Benef. Indigentes

Esquema para total inactivos Hogares 11.6 2.3 0.7 1.7 0.3 0.1 Personas 38.9 10.7 3.5 5.2 1.3 0.4 Mayores inactivos 3.8 0.4 0.1 1.9 0.4 0.1

Esquema para inactivos pobresHogares 11.6 2.3 0.7 0.3 0.3 0.1 Personas 38.9 10.7 3.5 1.3 1.3 0.4 Mayores inactivos 3.8 0.4 0.1 0.4 0.4 0.1

Esquemas para el total de mayores inactivos

BENEFICIARIOSNO


NO BENEFICIARIOS

TOTAL

POBRES 0.4 0.0 0.4 INDIGENTES 0.1 0.0 0.191% 9% 100% 99% 1% 100%

20% 7%

NO POBRES 1.5 1.8 3.3 NO INDIGENTES 1.8 1.8 3.680% 93%

TOTAL 1.9 1.8 3.8 TOTAL 1.9 1.8 3.851% 49% 100% 51% 49% 100%

100% 100%

ALCANCECOBERTURAFOCALIZACIÓN

Adultos mayoresINDICADORES

Situación Inicial 2006

(I) Jubilación Minima a todos los inactivos sin jubilación

(II) Jubilación Minima sólo a inactivos sin jubilación pobres

HOGARES Y POBLACIÓN TOTAL

Hogares 11,596,065 Personas 38,924,061

Mayores inactivos(1) 3,764,291

Mayores con jubilacion o pensión 2,691,267

Mayores con jubilacion o pension < minima 854,300

Mayores sin jubilacion o pensión 1,073,024 TASAS DE POBREZA

Hogares 19.59 17.53 17.53 Personas 27.45 25.47 25.47 Mayores de 59 11.40 3.16 3.16 Variación (%) respecto de la situación inicial

Hogares -11% -11%Personas -7% -7%Mayores de 59 -72% -72%TASAS DE INDIGENCIA

Hogares 6.46 5.62 5.62Personas 8.96 8.17 8.17Mayores de 59 3.38 0.30 0.30Variación (%) respecto de la situación inicial

Hogares -13% -13%Personas -9% -9%Mayores de 59 -91% -91%COSTOHogares Beneficiarios totales 1,717,761 331,072 Asignacion promedio por hogar $ 346 441

Costo ANUAL en $ 7,139,508,744 1,750,372,764

% de PIB (2006) 1.1% 0.3%

3.4% 0.8%% de Gasto Público Social (2006)

simulacion Nº6 simulacion Nº7

Esquemas de


desocupados

I $225 a todos los jefes de hogar desocupados 2006II $225 a todos los jefes de hogar desocupados y no registrados en la seguridad social a tiempo parcial 2006III $225 a todos los desocupados 2006IV $225 a todos los desocupados mayores a 24 años 2006V $225 a todos los desocupados y no registrados en la seguridad social a tiempo parcial 2006VI $225 a todos los desocupados y no registrados en la seg. social a tiempo parcial mayores a 24 años 2006VII $225 a todos los desocupados 2008VIIII $225 a todos los desocupados y no registrados en la seguridad social a tiempo parcial 2008

Transferencia a los desocupados

Desocupados

I II III IV V VI VII

INDICADORESJefes

desocupados

Jefes desocupados y no registrados a tiempo parcial

Total desocupados

Desocupados mayores 24

años

Desocupados y no registrados a tiempo parcial

Desocupados y no registrados + cuenta

propia a tiempo parcial

Desocupados y no registrados a tiempo parcial, mayores 24

años

ALCANCE

% Hogares beneficiarios / Total de hogares 3% 9% 11% 7% 27% 33% 19%

FOCALIZACION% Hogares pobres beneficiarios/ Total hogares beneficiarios

53% 39% 41% 41% 32% 31% 33%

% Hogares indigentes beneficiarios/ Total hogares beneficiarios

30% 18% 17% 20% 11% 11% 12%

COBERTURA% de hogares pobres beneficiarios/ total hogares pobres

8% 18% 24% 15% 44% 52% 32%

% de hogares indigentes beneficiarios/ total hogares indigentes 14% 26% 30% 21% 47% 55% 36%

Alcance, focalización y cobertura de transferencias a desocupados

Desocupados

INDICADORESSituación Inicial

2008(VIII) Jefes

desocupados

(IX) Jefes desocupados y no registrados a tiempo

parcial(X) Desocupados

(XI) Desocupados mayores 24 años

(XII) Desocupados y no registrados a tiempo

parcial

(XIII) Desocupados y no registrados + cuenta

propia a tiempo parcial

(XIV) Desocupados y no registrados a tiempo parcial, mayores 24

años

VALORES ABSOLUTOS. TOTAL PAIS

Hogares 11,836,658

Personas 39,736,449

Variación POBREZA

Hogares -2% -5% -6% -3% -17% -19% -11%Personas -1% -4% -6% -3% -16% -16% -9%Variación INDIGENCIA

Hogares -6% -15% -18% -10% -33% -36% -23%Personas -5% -12% -17% -9% -32% -36% -21%

262,961 989,835 1,147,942 679,343 2,981,139 3,782,130 2,140,587

225 225 257 233 279 289 250

59,166,225 222,712,875 294,591,993 158,543,779 831,890,415 1,094,389,573 534,225,655

709,994,700 2,672,554,500 3,535,103,919 1,902,525,343 9,982,684,984 13,132,674,870 6,410,707,865

0.1% 0.4% 0.5% 0.3% 1.5% 2.0% 1.0%

302,472 1,029,346 1,309,298 704,639 3,697,291 4,863,954 2,374,336

COSTO

Hogares Beneficiarios totales


Beneficiarios Directos

Costo Total Mensual en $

COSTO TOTAL

% de PIB

Algunas consideraciones Algunas consideraciones adicionalesadicionales

• Condicionalidades o derechos de los niños? - Más que condicionalidad reforzar la idea de derechos universales de los

niños. - Importante tener en cuenta la existencia de oferta de centros de salud y de

educación- Los montos pueden no ser suficientes para lograr plenamente los objetivos

que se establecen de este tipo de programas. No sólo se requiere montos superiores a los simulados aquí sino una política integral que incorpore otros elementos más allá de la transferencia monetaria.

- Medeiros et al. (2008). Efecto independiente de las condicionalidades.

• Transferencias monetarias a la niñez o a emprendimientos productivos?

• Cuando salir del programa?

Posibles efectos sobre el mercado Posibles efectos sobre el mercado de trabajode trabajo

• Se suele argumentar que las transferencias monetarias a los hogares pueden tener ciertos impactos (que son considerados negativos) sobre el mercado de trabajo: (1) desincentiva la participación en el mercado de trabajo; (2) reduce los incentivos por parte del trabajador a la registración; (3) presiona al alza de salarios por el mayor costo de oportunidad que tienen quienes obtienen un beneficio de este tipo.

• Respecto de (1) existen otros argumentos: - Oferta de trabajo con pendiente negativa.- Duración del desempleo, “moral hazard” y “matching”.- Efecto positivo. “Levantar” barreras a la entrada a ciertas actividades económicas.- No siempre la reducción en la participación es un aspecto negativo.

• Respecto de (2) caben ciertos argumentos:- El efecto depende de si el trabajador es quien toma voluntariamente la decisión de permanecer

en la informalidad o no.- Aún en el este caso la decisión estará influenciada por la diferencia entre los ingresos que

obtendría en un puesto registrado y un puesto informal.

• Respecto de (3):- Depende del monto de la transferencia.

Posibles efectos sobre el mercado Posibles efectos sobre el mercado de trabajode trabajo

• En muchos casos estos argumentos no están basados en evidencia empírica.

• Es necesario tener en cuenta que los montos promedio de transferencia en los diferentes esquemas son de entre $200 y $250. El ingreso promedio de un asalariado registrado era en 2006 de $1300, de un no registrado era de $560 y de $800 de un cuenta propia.

• El módulo de informalidad (2005) sugiere que la registración/no registración no es una decisión del trabajador.

• El 77% de los trabajadores independientes que no realizan aportes plantea como motivo la falta de dinero.

Reflexiones finales

• Dada la magnitud de los problemas sociales el logro de niveles razonables de bienestar a partir sólo de la buena performance macroeconómica y del mercado de trabajo no es posible, al menos en el corto plazo.

• Por lo tanto, el objetivo de reducir significativamente los niveles de pobreza requiere implementar políticas públicas que atiendan explícitamente las necesidades más urgentes de la población.

• Importancia de basar las políticas en criterios universales y no sólo en relación a la inserción en el mercado de trabajo de los jefes de hogar. Los esquemas que focalizan sólo en los desocupados o que tienen impacto sólo sobre los ocupados en puestos cubiertos dejan a un conjunto muy importante de la población fuera de su alcance.

Reflexiones finales

• Necesidad de avanzar hacia un sistema de protección social integrado y coordinado de modo de maximizar el impacto positivo de los beneficios que reciben las familias, de suprimir duplicaciones y de direccionar correctamente los fondos.

• Una de las condiciones iniciales para ello es la disponibilidad de información confiable y actualizada.

políticas de transferencias monetarias en argentina: una evaluación de su impacto sobre la pobreza...

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