león y otros - son efectivas las transferencias monetarias en la reducción de pobreza

8/16/2019 León y Otros - Son Efectivas Las Transferencias Monetarias en La Reducción de Pobreza

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Secretaría Técnica del Frente Social

SIISE - Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador

BORRADOR PARA COMENTARIOSFAVOR NO CITAR

¿SON EFECTIVOS LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIASMONETARIAS PARA COMBATIR LA POBREZA?

EVALUACION DE IMPACTODEL BONO SOLIDARIO EN EL ECUADOR

Mauricio León G., Rob Vos y Wladymir Brborich

SIISE-ISS

Quito - La Haya,

Abril 2001


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© Mauricio León, Rob Vos y Wladymir Brborich, 2001

Estudio preparado para la Red para la Reducción de la pobreza y la Protección Social del BancoInteramericano de Desarrollo, Washington D.C. El documento es un borrador. Los comentarios son

bienvenidos. Favor dirigir a: Rob Vos, Institute of Social Studies, P.O. Box 29776, 2502 LT The Hague,The Netherlands, e-mail: [email protected] o a Mauricio León, Proyecto SIISE, Edificio Banco del Austro 5to.

piso, Av. Amazonas y Santa María, Quito-Ecuador, e-mail: [email protected]

Mauricio León y Wladymir Brborich son consultores del Sistema Integrado de Indicadores Sociales delEcuador-Proyecto SIISE. Rob Vos es Vice-Rector del Institute of Social Studies de La Haya, Holanda.Las opiniones expresadas son las de los autores y no necesariamente coinciden con las de las institucionesa las que representan.


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CONTENIDO

1.- INTRODUCCION 1

2.- ECUADOR: CRISIS, VULNERABILIDAD Y DOLARIZACION 4

3.- EVALUACION DEL PROGRAMA BONO SOLIDARIO 7

3.1 Descripción del programa Bono Solidario 7

3.2 Los subsidios a la energía 11

3.3 La focalización del programa Bono Solidario 12

3.4 Evaluación de impacto del Bono Solidario sobrela pobreza actual y la pobreza futura 16

4.- CONCLUSIONES 30

5.- BIBLIOGRAFIA 33

6.- ANEXOS 35


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¿Son efectivos los programas de transferencias monetarias para combatir la pobreza?Evaluación de impacto del Bono Solidario en el Ecuador

Mauricio León G., Rob Vos y Wladymir Brborich

“ El bono nos dieron a mi y a mi marido por unos cuatro meses. Por lo que salió dos meses alto la luz nos quitaron. En el banco nos dijeron que estaba

suspendido, lo mismo a mi marido. Será orden del gobierno mismo que

hicieron alzar altísimo el consumo de la luz, y por ese motivo ya me quede sin bono.”

(Quito, mujer de la tercera edad del barrio urbano marginal ATUCUCHO.CEPLAES,1999).

“Si es una buena ayuda, porque antes yo trabajaba, pero ya se hizo más

difícil ahora ir a trabajar, no estoy trabajando ahora. Yo tengo a mi niña

que está en el Colegio y me toca pagar el recorrido del bus, pagamos latienda y ya nos quedamos sin plata. Si me ayuda a pagar el recorrido del

bus de mi hija que es 50.000,oo.....Me alcanza también para mi otra niña que

tengo pagar 70.000 sucres, también pago con el bono. Es decir, cuando

tengo pago yo, cuando tiene mi esposo paga él. Si es una ayuda, yo si estoyagradecida, si fuera por mí que no se acabara”

(Quito, madre de familia del barrio urbano marginal ATUCUCHO.CEPLAES, 1999).

“ Bueno, prácticamente ese bono no ha llegado a todos los pobres sino a los

que no son tan pobres. Por ejemplo aquí en el recinto hay bastantes familias

pobres y ellos no se han capacitado en el cobro del bono. Cobran los queantes no son demasiado pobres. Cobran personas que son más capacitadas

que nosotros y nosotros que somos verdaderamente pobres solo cogimos unavez y como debíamos en el banco, nos cortaron. Decían que como

trabajamos en el banco (tiene préstamo como agricultor) éramoscapacitados de otra manera, pero, como le digo yo, se fueron todas las

pertenencias de nosotros. Hemos quedado peor que pobres, más que pobres”

(RECINTO RIOCHICO - PAJAN, agricultor. CEPLAES, 1999).

RESUMEN

Los programas de transferencias monetarias son instrumentos ampliamente utilizados para proveer protección alingreso de los pobres. Este estudio analiza un vasto programa de transferencias monetarias en el Ecuador, el cual seha convertido en la columna vertebral de la red de protección social en el país durante la crisis económica de 1998-

2000. El programa está focalizado en las familias pobres sin ingresos salariales y, en particular, en las mujeres conhijos menores de edad, en los ancianos y en los discapacitados. La eficiencia de la focalización del programa no esmuy alta, pero beneficia principalmente a los pobres. La investigación aplica un método de evaluación cuasi-experimental para evaluar el impacto del programa sobre la pobreza. Los resultados muestran que el programa

proporciona alguna protección al ingreso de los más pobres de los pobres, pero que los beneficiarios cercanos a lalínea de pobreza reducen su esfuerzo laboral y reciben menos apoyo financiero familiar y, por tanto, tienden a tenermenor bienestar que el grupo de comparación conformado por los no beneficiarios. Un hallazgo más positivo es quela tasa de matrícula parece haberse incrementado debido a la transferencia monetaria. Este resultado sugiere que lastransferencias monetarias no condicionadas están ya alcanzando los objetivos de los nuevos programas detransferencias monetarias que condicionan la transferencia a la inversión de los hogares en capital humano. Los

programas de transferencias monetarias condicionadas se han vuelto opciones populares de política en AméricaLatina; sin embargo, los hallazgos de este estudio plantean ciertas dudas acerca de si la introducción de tales

programas en el Ecuador induciría una reducción adicional en la pobreza estructural.


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1.- INTRODUCCION

Desde inicios de la década del ochenta, a raíz de la crisis de la deuda, distintosgobiernos ecuatorianos adoptaron medidas de ajuste fiscal, consistentes en el aumento de los

precios de la gasolina, gas de uso doméstico y electricidad. Estas medidas encontraron siempreuna fuerte oposición social, que fue creciendo en el tiempo debido a la incapacidad de losmandatarios de consolidar la estabilización de la economía y tener que recurrir reiteradamente anuevos ajustes. La oposición a los ajustes de estos precios se convirtió en un referentetrascendental de la lucha social. En tal contexto, surgió la necesidad de que futuras medidaseconómicas de este tipo contaran con un mecanismo efectivo de compensación social quefacilitara políticamente su adopción. Se discutieron varias alternativas tales como subsidioscruzados, cilindros de gas de uso doméstico de diferente tamaño y color para la población pobre,directorios de pobres, entre otros. No obstante, ninguna de estas alternativas logró ser

implementada.

Generalmente, los ajustes de precios en los bienes antes indicados, implicaban comomedida de compensación social únicamente incrementos salariales, lo cual dejaba a una parteimportante de la población sin compensación directa alguna. En 1998, el frente económico delgobierno de Jamil Mahuad, a los pocos meses de posesionado el gobierno, instituyó el programa“Bono Solidario” como un mecanismo para compensar a la población pobre no asalariada por elestablecimiento de precios reales en el gas de uso doméstico, la electricidad y los combustibles.Adicionalmente, se incrementaron también los salarios. Este tipo de compensación tanto para

asalariados y no asalariados, por primera vez consideró la heterogeneidad estructural delmercado laboral ecuatoriano1. El “Bono Solidario” constituye desde entonces, una transferencia

monetaria mensual a sus beneficiarios sin que medie contraprestación alguna por parte de éstos.En la actualidad, el programa cubre a cerca de 1,3 millones de beneficiarios, que corresponden a

su vez a alrededor del 45% de los hogares ecuatorianos. Esto determina que actualmenteconstituya el programa social no tradicional de mayor importancia.

La implementación del “Bono Solidario” desde finales de 1998, incorporó un nuevo

elemento en la discusión sobre la política social en el Ecuador, que es la transferencia directa deingresos. En mucho el “Bono Solidario” fue factible debido a que su diseño e implantaciónestuvo a cargo del frente económico del gobierno y no del frente social. La tradición y prácticasdel sector social gubernamental posiblemente hubieran determinado una compensación social no

monetaria. Desde entonces, el “Bono Solidario” ha recibido varias críticas. Quizá la más

importante es aquella que lo considera especialmente un programa de tipo “asistencialista” o decompensación social, incapaz de contribuir en forma más estructural a la lucha contra la pobreza. No obstante, a pesar de la existencia de cuestionamientos al programa, estudios a profundidad,tanto desde una perspectiva conceptual como operativa, son limitados en el país. De allí laimportancia de investigar diferentes alternativas para el caso ecuatoriano.

1El 24% de la población económicamente activa ocupada está conformado por trabajadores por cuenta

propia y el 26% por trabajadores familiares o no familiares sin remuneración. En el caso de la PEA ocupadafemenina, los porcentajes son 25% y 37% respectivamente, es decir, más del 60% de las mujeres ocupadas seencuentran en estas dos categorías.


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Por otro lado, el dramático impacto social de la crisis que afronta actualmente elEcuador, ha determinado que el “Bono Solidario” sea considerado como un eje importante en la política social, principalmente atando determinados beneficios sociales al mismo grupo

beneficiario del bono. En tal sentido, es un reto para el Ecuador encontrar la mejor definición deeste programa en el contexto de crisis económica que vive el país y de cara a la construcción de

un sistema de protección de social. El Ecuador hoy en día no cuenta con un sistema de protección social sino con un conjunto de acciones y programas sociales sin coordinación yobjetivos precisos, y el debate acerca de la importancia de contar con un sistema de este tiporecién se ha iniciado (Vos et. al., 2000; Banco Mundial, 2000a). Al mismo tiempo, el BancoMundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han estado negociando con el gobierno programas de transferencias monetarias complementarios, los cuales, a diferencia del Bono,serían condicionados a la inversión en capital humano, tales como un programa de becasescolares (Beca Escolar) y uno de transferencias por maternidad y chequeos médicos de los niños(Bono Materno-infantil). Estos programas buscan prevenir la “destrucción” irreversible de

capital humano como consecuencia de la crisis. Luego de que han pasado dos años de una profunda crisis, estos programas, en particular la Beca Escolar, están todavía bajo discusión. Ental contexto, se plantearon las siguientes preguntas en este estudio: ¿en qué medida el BonoSolidario ha protegido a los pobres durante la crisis? ¿Son los programas complementarioscondicionados a la inversión en capital humano complementos o sustitutos deseables a los programas de transferencias monetarias no condicionadas?

Las transferencias monetarias focalizadas son instrumentos interesantes en lasestrategias de reducción de la pobreza. Los esquemas de subsidios uniformes (alimenticios) a

menudo han favorecido a los no pobres en lugar de los pobres. La idea de que la focalización delas transferencias gubernamentales puede volverse más efectiva para combatir la pobreza es, por

tanto, atractiva. Sin embargo, aun cuando las transferencias monetarias estén perfectamentefocalizadas en los pobres, se puede cuestionar su efectividad para reducir la pobreza. El análisis

estándar de la incidencia de tales transferencias compararía los niveles de ingreso y pobrezaantes y después de la intervención gubernamental. No obstante, la existencia de transferencias

generalmente provoca cambios de comportamiento en los beneficiarios. Por ejemplo, los hogares pueden decidir reducir el esfuerzo laboral o dejar de recibir ayuda de las redes familiares y

sociales, tal que el efecto sobre la pobreza es menor que el que se esperaría del tamaño de latransferencia (Cox y Jakubson 1995; Sahn y Alderman 1995). Tales desincentivos, que estaríanasociados con las transferencias monetarias, proveerían un argumento para preferir lastransferencias en especie, tales como la distribución de alimentos y la provisión subsidiada de

servicios de educación y salud. Varios estudios han mostrado, sin embargo, que los incentivos

negativos también pueden estar asociados con las transferencias en especie y la asignación derecursos al interior del hogar (Cuesta 2001), en tanto que la oferta mejorada de servicios deeducación y salud puede no ser efectiva si la inseguridad económica u otros factores relacionadosal hogar obstaculizan el acceso de los pobres a tales servicios. Mientras que los esquemas desubsidios han ido desapareciendo en los países en desarrollo, el problema de implementartransferencias monetarias directas efectivas está todavía en agenda. Debido a la crisis asiática y ala persistente volatilidad del ingreso en América Latina, el interés acerca de la inseguridad y losefectos sociales de las crisis económicas y los desastres naturales ha conducido a nuevas

reflexiones acerca de la idoneidad de los sistemas de protección social en los países endesarrollo. Los denominados programas focalizados de desarrollo humano (BID 2000) son parte

de las respuestas a dichas preocupaciones. Estos programas transfieren efectivo (o servicios) a


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los hogares pobres y condicionan la transferencia al compromiso de los hogares de invertir en elcapital humano de sus hijos (mediante la asistencia escolar o el chequeo médico en centros desalud). El apoyo al ingreso reduce la pobreza inmediata (resultante de la crisis) y combate la

pobreza intergeneracional mediante el condicionamiento de las transferencias a la inversión encapital humano.

Para evaluar el impacto de las transferencias de efectivo, en este estudio se aplica elmétodo de evaluación cuasi-experimental desarrollado por James Heckman y colaboradores.Específicamente, se usa la técnica de “matching comparisons” que consiste en identificar ungrupo de beneficiarios y un grupo de comparación conformado por no beneficiarios elegibles al programa. Los individuos del grupo de comparación son emparejados con los beneficiarios sobrela base de un “propensity score” que refleje la probabilidad estimada de participar en el programa dado un conjunto de características observables. Mientras más cercana la probabilidadestimada, mejor el emparejamiento. Luego de obtener el emparejamiento, el impacto del Bono

Solidario sobre la pobreza es evaluado comparando los indicadores de impacto para los gruposde beneficiarios y no beneficiarios. El impacto sobre el bienestar se evalúa a partir de la Encuestade Condiciones de Vida-ECV. La ECV cuarta ronda 1998-99, incorpora entre las preguntas deingresos si se recibe o no la transferencia del “Bono Solidario” y cuánto reciben. Dado que el programa es de amplia cobertura nacional, cerca del 45% de los hogares del Ecuador, la muestrade beneficiarios incluida en la ECV es suficientemente grande. Los impactos sobre la pobreza seevalúan utilizando como medidas de pobreza la incidencia, brecha y severidad La comparaciónde la pobreza con y sin el programa, se complementa con pruebas de dominancia estocástica paraverificar si los resultados son robustos, es decir, se determina si el impacto del programa es o no

ambiguo.

La investigación encuentra que, en el total, el programa de transferencias monetarias hainducido incentivos negativos y que tales efectos negativos sobre el ingreso excedieron el

tamaño de la transferencia. Según el análisis contrafactual, la incidencia de la pobreza habríasido menor en ausencia del programa. Esta conclusión es matizada por dos otros importantes

hallazgos. Primero, se encuentra que los beneficiarios del Bono tienen tasas de matrículamayores que el grupo de comparación, lo cual significa que el programa parece haber generado

efectos positivos sobre la reducción de la pobreza intergeneracional mediante la inversión encapital humano. Segundo, aunque el programa incrementó la incidencia de la pobreza, haconducido a una pequeña reducción en la brecha de la pobreza y, ha mejorado sin ambigüedadlos ingresos de los beneficiarios más pobres. Este resultado es explicado en parte por el hecho de

que en la cola inferior de la distribución el Bono ha producido efectos positivos sobre el esfuerzo

laboral. Se encuentran tanto efectos positivos como negativos sobre el esfuerzo laboral, lo cualsugiere la existencia de una curva de oferta laboral discontinua. Se plantea la hipótesis de queeste resultado está asociado con la composición del hogar y con la negociación de recursos alinterior del hogar y que, por tanto, es de relevancia quienes reciben la transferencia. En el casodel Bono, son principalmente las mujeres las beneficiarias del programa. Se obtienen variasconclusiones de política a partir de esto.

Finalmente, existen varios estudios recientes sobre la crisis y la protección social en el

Ecuador, que incluyen análisis sobre el programa “Bono Solidario” (Banco Mundial, 2000a; Voset. al., 2000; León, 1999). Estos estudios se han centrado básicamente en delinear el contenido de

un sistema de protección para el Ecuador y, respecto al “Bono Solidario”, en evaluar la eficiencia


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de la focalización de la transferencia de ingresos bajo su diseño actual. No obstante, hasta elmomento ningún estudio ha analizado el Programa “Bono Solidario” respecto a su objetivooriginal consistente en sustituir subsidios generalizados a los precios de los combustibles, gas de

uso doméstico y electricidad, por subsidios focalizados en los pobres. Tampoco se ha evaluado elimpacto del programa sobre las condiciones de vida de los beneficiarios. Otra limitación de estos

análisis es que fueron efectuados a partir de bases de datos preliminares y parciales de laEncuesta de condiciones de vida cuarta ronda, debido a que ésta fue levantada a lo largo de unaño y en el momento en que se realizaron dichos estudios no se contaba con la base completa.

El estudio está compuesto de tres capítulos adicionales. En el capítulo 2 se realiza una breve caracterización de la crisis económica por la que está atravesando el Ecuador y susimpactos sociales. Además, se describen varios factores que determinan la vulnerabilidad de este país. En el capítulo 3, se evalúa el programa “ Bono Solidario” bajo su diseño actual. Por último,en el capítulo 4 se exponen las conclusiones y recomendaciones de esta investigación.

2.- ECUADOR: CRISIS, VULNERABILIDAD Y DOLARIZACION

En este capítulo se describirán brevemente las principales características de la crisiseconómica que actualmente afronta el Ecuador y sus impactos sociales. Adicionalmente, sedetallarán varios factores que explican la vulnerabilidad económica y social del Ecuador. Porúltimo, se analizarán las implicaciones que la reciente implantación de un esquema dedolarización oficial de la economía tiene sobre la vulnerabilidad del país y la política social.

Desde 1995, el Ecuador empezó a acumular múltiples desequilibrios que lo han sumidoen una de las peores crisis de su historia. El surgimiento de un conjunto de problemas políticos

condujeron a un relajamiento del ajuste fiscal y de la restricción monetaria que desembocó enuna aceleración de la inflación y una disminución en la confianza para invertir en actividades

productivas. La falta de disciplina fiscal, el conflicto bélico con el Perú, los daños económicoscausados por el fenómeno de El Niño2, la caída del precio del petróleo en 1997-983 y la crisis del

sistema financiero nacional4, fueron factores detrás de una situación económica que se deteriorórápidamente. En 1999, la economía decreció en más del 7% respecto del año anterior, el

desempleo en las ciudades se duplicó entre 1995 y 19995 y la inflación en el 2000 superó el100% anual. En especial, el mayor deterioro se produjo a partir de 1998. Efectivamente, el PIB per cápita decreció en –1,6% en 1998 y en –9,0% en 1999. Durante el año 2000 la economíatuvo un crecimiento nulo en términos per cápita. Las perspectivas futuras no son muy

alentadoras. Aún bajo el supuesto optimista de que el PIB real crecerá en un 5% a partir de 2001,

2Ver Vos (2001) para un análisis de la política económica en ese período y Vos, Velasco y De Labastida

(1998) para un análisis de los efectos económicos y sociales del fenómeno de El Niño en 1997-98.3

El precio del barril del petróleo cayó en un 41% al reducirse de un promedio de US$ 15,50 en 1997 a un promedio de US$ 9,20 en 1998, llegando a cotizarse hasta en US$ 7 en diciembre de 1998.4

Aquí no es el lugar para entrar en un análisis de las causas de la crisis financiera, pero hay que mencionarque ya existió una situación de fragilidad del sistema bancario a fines de los años ochenta, con la virtual insolvenciade los bancos comerciales domésticos encubierta por el flujo continuo de créditos del Banco Central hacia los

bancos privados. Ver Izurieta (2000) para un análisis detallado de cómo se acumularon los problemas en el sectorfinanciero desde los años setenta.5

Según la Encuesta Urbana de Empleo, Subempleo y Desempleo del INEC, la tasa de desempleo nacionalurbana aumentó de 6,9% en noviembre de 1995 a 14,4% en noviembre de 1999 .


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al país le tomará por lo menos cuatro años adicionales alcanzar los niveles de producción porhabitante anteriores a 1998. La profundidad de la crisis económica implica que el sector formaltendrá un rezago muy importante en la reabsorción de la mano de obra que perdió su empleo

durante la crisis.

El súbito deterioro económico ha afectado a toda la población ecuatoriana, pero tienemayores repercusiones en los sectores de escasos recursos; es más, la crisis ha sumido en la pobreza a muchos ecuatorianos que antes tenían expectativas de mejorar sus niveles de vida. Lamedición reciente de la pobreza según la capacidad de consumo de los hogares muestra que la pobreza en el país en 1999 es 1,6 veces superior a la de 1995. La proporción de la población quevive en hogares cuyo consumo es inferior al valor de la línea de pobreza aumentó del 34% en1995, al 46% en 1998 y, finalmente, al 56% en 1999. La incidencia de la extrema pobreza oindigencia también aumentó significativamente. Entre 1995 y 1999, subió del 12% al 22% entodo el país. Esto es, hoy en día, uno de cada cinco ecuatorianos vive en hogares que ni siquiera

logran cubrir sus necesidades alimenticias. Un fenómeno particularmente destacable durante1999 es la aparición de “nuevos” pobres, principalmente en las ciudades. Entre 1998 y 1999, la pobreza reciente

6 creció de 9 a 14% (ver anexo No. 1), una muestra del impacto de la crisis sobre

las condiciones de vida de la población.

Pero no solo se ha incrementado el número de ecuatorianos/as que vive en situación de pobreza, sino que hoy los pobres son más pobres que antes. La brecha de la pobreza –una medidadel déficit de consumo de la población pobre— muestra un aumento del 11% al 22% entre 1995y 1999; este incremento implica que mientras en 1995 el déficit agregado de consumo de la

población pobre representaba el 4% del PIB, en 1999, esta cifra subió al doble (8% del PIB).Asimismo, en el mismo período, la severidad de la pobreza –una medida de desigualdad entre la

población pobre— se incrementó del 5% al 11%.

Cuadro No. 1Evolución de la Pobreza en el Ecuador basada en el método de Consumo

Incidencia Brecha Severidad

1995 1998 Oct/98-mar/99

abr/99-sep/99

1995 1998 oct/98-mar/99

abr/99-sep/99

1995 1998 Oct/98-mar/99

abr/99-sep/99

Nacional 33,9% 46,4% 46,7% 55,9% 11,2% 17,5% 17,2% 21,7% 5,2% 8,9% 8,6% 11,2% Urbano 19,0% 30,2% 31,8% 42,0% 5,0% 9,2% 9,5% 12,8% 2,0% 4,0% 3,9% 5,5% Rural 55,6% 68,8% 68,0% 76,6% 20,2% 29,0% 28,1% 34,9% 9,8% 15,6% 15,1% 19,8%

Evolución de la Extrema Pobreza en el Ecuador basada en el método de Consumo

Nacional 11,8% 16,8% 16,0% 21,0% 3,2% 4,8% 4,5% 6,4% 1,2% 2,0% 1,9% 2,9% Urbano 4,3% 7,0% 7,0% 9,0% 0,9% 1,6% 1,3% 2,0% 0,3% 0,5% 0,4% 0,8% Rural 22,7% 30,2% 28,0% 38,0% 6,4% 9,2% 9,1% 12,9% 2,6% 4,1% 4,1% 6,0%

Fuente: SIISE a partir de INEC, ECV varias rondas. Nota: Las líneas de pobreza aplicada son: US$ 24 en 1995, US$ 27 en 1998 y US$ 21 en 1999 por persona porquincena. Las líneas fueron calculadas a base del consumo calórico alimenticio de los hogares y el coeficiente deEngel.

6 Este concepto fue calculado a base de la tipología de Katzman, que permite clasificar a la población encuatro categorías: pobreza crónica, pobreza reciente, pobreza inercial y no pobres. Ver Katzman, 1989 o Izurieta yVos, 1995.


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Una deducción lógica de los párrafos anteriores, es que el Ecuador es un país vulnerablea varios tipos de crisis

7. Esta vulnerabilidad se explica por factores económicos, geográficos e

institucionales. Los factores económicos están relacionados, en primer lugar, con la estructura

productiva del país fuertemente dependiente de pocos productos de exportación tales como el petróleo, banano y camarón. Las políticas de ajuste estructural implementadas hasta ahora han

tenido poco éxito en diversificar significativamente las exportaciones ecuatorianas. El segundofactor económico tiene que ver con el proceso de globalización, en especial la liberalización delos mercados financieros. Actualmente, toda la economía mundial es más vulnerable a crisis provocadas por salidas repentinas de capitales financieros. La alta volatilidad de los ciclosfinancieros influyen fuertemente en los ciclos reales de la economía. El tercer factor económicoes la condición de subdesarrollo del país que determina que buena parte de su infraestructura nose haya construido técnicamente y sea, por tanto, inadecuada. Este hecho implica, en el caso dedesastres naturales, que sea generalmente difícil separar el impacto propiamente generado, porejemplo, por el fenómeno de El Niño de aquel derivado de lo inadecuado de la infraestructura

(Vos et. al., 1999).

El principal factor geográfico que ayuda a explicar la vulnerabilidad del Ecuador es suubicación geográfica. Esta lo vuelve vulnerable a desastres naturales como aquellos provocados por el fenómeno de El Niño, que tiene un carácter cíclico y que afecta, entre otros, a cultivos deexportación como el banano, café y cacao. Por último, los factores institucionales de lavulnerabilidad ecuatoriana están relacionados con la débil institucionalidad democrática, que semanifiesta en la dificultad de procesar los conflictos sociales. En la última década el Ecuador hacontado con seis gobiernos, sin considerar un gobierno de pocos días y otro de pocas horas. Otro

factor institucional es la ausencia de una cultura de la prevención en las autoridades, y en la población en general, que determina una mayor vulnerabilidad al embate de las crisis. A esto se

suma la falta de capacidad y eficiencia en la ejecución de las respuestas a las crisis. Estasdebilidades institucionales son factores determinantes de la condición de vulnerabilidad del país,

al igual que la falta de continuidad en las políticas sociales y sus arreglos institucionales.

Finalmente, la adopción de una u otra política macroeconómica, en particular delesquema monetario y cambiario, determina distintos grados de vulnerabilidad. La reciente

dolarización oficial de la economía ecuatoriana, ha servido para detener el deterioro del tipo decambio, pero es un esquema que vuelve más vulnerable al país frente a choques exógenos, seanestos provocados por razones económicas o naturales. Bajo la dolarización de la economía, elgobierno pierde la posibilidad de utilizar el tipo de cambio como una variable de ajuste frente a

crisis externas y, de esta manera, amortiguar sus impactos. Un deterioro de los términos de

intercambio, provocado, por ejemplo, por una caída de los precios de alguno de los principales productos de exportación, o una salida repentina de capitales, no solo que generaría un efectonegativo en la balanza de pagos, sino que desmonetizaría la economía, en la medida en que eldólar es la única moneda de circulación oficial. En este caso, la economía se ajustaría mediantedeflación y recesión. Es decir, la crisis se transmitiría directamente al sector real. Si bien ladolarización minimiza a la inflación como uno de los mecanismos de transmisión de las crisis,

7Si sólo se pasa revista a los últimos veinte años, se observan dos fuertes impactos del fenómeno de El Niño

(1982-83 y 1997-98), dos conflictos bélicos con el Perú (1981 y 1995), la crisis de la deuda en 1982, choquesdebidos a la caída de los precios del petróleo (1986 y 1998), un terremoto en 1987 que dañó el oleoducto einterrumpió durante 6 meses las exportaciones petroleras, una importante sequía en 1995 y, recientemente en 1998 y1999, una crisis económica y financiera con fuertes connotaciones sobre el deterioro económico y social.


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podría magnificar el aumento del desempleo y la precarización de las condiciones de trabajo. Enotras palabras, bajo este esquema se reduce el riesgo de devaluación pero se incrementa el riesgosocial. Este nuevo esquema monetario obliga a pensar la política social mucho más desde la

óptica de la vulnerabilidad a choques externos.

En tal contexto, la discusión sobre la función de las transferencias de ingresos cobrarelevancia, ya sea como mecanismo de compensación social o como un instrumento másestructural en la lucha contra la pobreza. Existen varios aspectos que sustentan la opinión demantener el “Bono Solidario” como un mecanismo de compensación social frente a ajusteseconómicos, crisis económicas o crisis provocadas por fenómenos naturales. Al mismo tiempo,el problema de la pobreza en el Ecuador es generalizado, y no se lo puede reducir a la carenciade ingresos o la baja capacidad de consumo de bienes y servicios. En mucho la pobreza se debe ala carencia de infraestructura económica y social adecuada y al acceso y disponibilidad deservicios sociales públicos. Por tanto, es imprescindible encontrar un diseño institucional de los

programas de transferencias de ingresos que permitan atacar estos dos aspectos, vulnerabilidad y pobreza estructural, simultáneamente. En las próximas secciones, se abordará este desafío,evaluando el impacto del “Bono Solidario” sobre la pobreza corriente y la pobreza estructural.

3.- EVALUACION DEL DISEÑO ORIGINAL DEL PROGRAMA BONO SOLIDARIO

El “Bono Solidario” no fue creado como parte de una política estructural de luchacontra la pobreza sino como un mecanismo de compensación monetaria a la eliminación de lossubsidios a los precios del gas de uso doméstico, gasolinas y electricidad. Posteriormente, debido

a la profundización de la crisis económica y social se lo ha considerado también como unmecanismo importante de compensación a los pobres frente a la crisis. Como se discutió antes,

este diseño del “Bono Solidario” se justifica en tanto el Ecuador es un país vulnerable a unconjunto de eventos económicos y extraeconómicos. Bajo esta perspectiva, el objetivo del

programa debe ser asegurar un ingreso mínimo a la población vulnerable en períodos difíciles.Al mismo tiempo, se debe buscar la flexibilidad suficiente del programa para actuar rápidamente

durante las crisis, aumentando los beneficios y ampliando la cobertura, y para reducirse cuandola situación económica mejore. No obstante, si bien el “Bono Solidario”, bajo su diseño actual,

no tiene un objetivo explícito de combatir la pobreza estructural, la transferencia de ingresos enlos hogares puede tener efectos positivos sobre la acumulación de capital humano de susmiembros, ya sea mejorando su alimentación, los cuidados de la salud o la educación. Por tanto,es necesario evaluar el impacto del programa en estos rubros y determinar si tiene o no un

carácter más estructural en la erradicación de la pobreza.

En este capítulo, se evaluará el “Bono Solidario” bajo su diseño actual y se indagará enque medida el programa ha protegido a sus beneficiarios durante la crisis de 1998-99.Adicionalmente, se estimará el impacto sobre la pobreza estructural.

3.1.- Descripción del programa Bono Solidario:

El programa se inició simultáneamente en todo el país en septiembre de 1998 y no tiene

una fecha explícita de terminación. El objetivo del diseño original del “Bono Solidario” consistióen sustituir subsidios generalizados a los precios de la electricidad, gas de uso doméstico y

gasolina por un subsidio directo a la población pobre. Es decir, consistió en compensar


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monetariamente (mediante transferencias en efectivo) a la población pobre por la eliminación delos subsidios a los precios de la energía.

La población objetivo del programa está compuesta de tres grupos de población:?? Madres de familia pobres con al menos un hijo menor de 18 años, cuyo ingreso familiar

mensual no supere un millón de sucres (actualmente equivalente a US$ 40), siempre que

ni ellas ni su cónyuges, si lo tuvieren, perciban salario fijo, ni estén afiliados al IESS.

?? Personas mayores de 65 años de edad, cuyo ingreso familiar mensual no supere un millón

de sucres (actualmente equivalente a US$ 40), siempre que el beneficiario no percibasalario fijo.

?? Personas que tengan un grado de discapacidad de por lo menos el 70%, cuya edad seencuentre entre los 18 y 65 años. Este grupo de población fue incorporado desde abril de1999.

Actualmente, el programa cubre a 1,3 millones de beneficiarios de los cuales, el 80,7%

son madres, 18,7% ancianos y 0,6% discapacitados. El total de beneficiarios equivalen aaproximadamente 1.150.000 hogares, que a su vez representan aproximadamente el 45% de loshogares del Ecuador (ver cuadro No. 2).

El programa se inició con una transferencia de US$ 15,10 mensuales a cada madre beneficiaria y de US$ 7,60 a cada anciano beneficiario. El beneficio no es automáticamente

corregido por inflación, aunque varios incrementos nominales fueron decretados posteriormente para compensar la pérdida del poder adquisitivo. A pesar de que el valor en Sucres de la

transferencia se incrementó en tres oportunidades -la primera en abril de 1999, la segunda en junio de 2000 y la tercera en enero de 2001- como se puede apreciar en el Cuadro No. 3, estosincrementos no fueron suficientes para conservar el valor de la transferencia en dólares. A iniciosde 2001 las madres recibían US$ 11,50 mensuales, en tanto que los ancianos y los discapacitadosrecibían US$ 7,00, es decir, un 24% y un 8% menos que al inicio del programa respectivamente.

Cuadro No. 2Beneficiarios del Bono Solidario

a agosto de 2000 REGION Madres Ancianos Discapacitados Total

SIERRA 428.192 124.237 3.438 555.867INSULAR 623 106 - 729COSTA 603.245 118.683 4.217 726.145

AMAZONIA 45.480 6.559 268 52.307PAIS 1.077.540 249.585 7.923 1.335.048REGION Madres Ancianos Discapacitados Total

SIERRA 77,0% 22,4% 0,6% 100,0% INSULAR 85,5% 14,5% 0,0% 100,0% COSTA 83,1% 16,3% 0,6% 100,0% AMAZONIA 86,9% 12,5% 0,5% 100,0% PAIS 80,7% 18,7% 0,6% 100,0%

Fuente: BANRED, Red de Bancos Privados


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Cuadro No. 3Valor de las transferencia del Bono Solidario

Sucres corrientes mensuales

Oct-98 Abr-99 Jun-00 Ene-01Madres 100.000 150.000 262.500 287.500

Ancianos 50.000 75.000 150.000 175.000

Discapacitados 75.000 150.000 175.000

US dólares corrientes mensuales

Oct-98 Abr-99 Jun-00 Ene-01

Madres 15,10 16,00 10,50 11,50

Ancianos 7,60 8,00 6,00 7,00

Discapacitados 8,00 6,00 7,00

En el Gráfico No. 1, que presenta el poder de compra de la transferencia en sucresconstantes, se observa que el incremento de abril de 1999 mejoró la capacidad adquisitiva de lastransferencias respecto a los niveles correspondientes al inicio del programa. La posterioraceleración de la inflación determinó un drástico deterioro del valor real de las transferencias, lascuales, con el segundo incremento realizado en junio de 2000, se recuperaron a nivelessemejantes a los del inicio del programa. El incremento de enero de 2001, también permitiórecuperar el poder de compra de la transferencia, que se había deteriorado debido a la persistencia del proceso inflacionario durante el segundo semestre de 2000. La transferencia percibida por los ancianos y discapacitados se recuperó a niveles ligeramente superiores a los deinicios del programa. En cambio, la transferencia recibida por las madres beneficiarias, a pesardel aumento, aún se mantiene un 15% por debajo del nivel de inicios del programa. La diferenciaentre los valores en dólares y en sucres se debe a que la devaluación de la moneda durante 1999e inicios del 2000 fue mucho más rápida que la inflación.

Gráfico No. 1 Poder de compra de las transferencias del Bono Solidario

(sucres constantes de sep-94/ago-95)

-

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

O c

t - 9 8

D i c

- 9 8

F e

b - 9

9

A b

r - 9 9

J u n

- 9 9

A g o

- 9 9

O c

t - 9 9

D i c

- 9 9

F e

b - 0

0

A b

r - 0 0

J u n

- 0 0

A g o

- 0 0

O c

t - 0 0

D i c

- 0 0

F e

b - 0

1

Madres Ancianos


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El pago a los beneficiarios es inmediato, a través de la red bancaria nacional-BANRED.Los beneficiarios pueden cobrar la transferencia en cualquier agencia bancaria, en cualquierlugar del país. Actualmente, operan en el sistema de pago del “Bono Solidario” más de veinte

bancos. El costo del servicio proporcionado por el sistema bancario es de US$ 0,38 portransacción, de los cuales US$ 0,25 se destinan a los bancos privados y US$ 0,13 a BANRED. El

costo anual de este servicio, con el número actual de beneficiarios registrados en BANRED,alcanza los 6,1 millones de dólares. Por otro lado, el costo del personal administrativo encargadodel programa es de aproximadamente US$ 100.000 anuales. Es decir, el costo administrativototal del “Bono Solidario” representa aproximadamente el 4% del valor total de las transferenciasa los beneficiarios del programa. Por tanto, con cerca de 6,2 millones de dólares anuales setransfiere a la población más de US$ 160 millones anuales.

La capacidad de respuesta del programa a la crisis es inmediata en términos de larapidez en que los beneficios o la ampliación de los mismos pueden llegar a los actuales

beneficiarios. No obstante, en términos de ampliar su cobertura el programa ha sido inflexible.Cualquier inclusión de nuevos beneficiarios ha implicado la exclusión de beneficiarios actualesque no son elegibles según controles indirectos como el consumo de electricidad, tenencia devehículo y afiliación a la seguridad social. Este proceso ha operado solo a pequeña escala.

El marco institucional del programa “Bono Solidario” ha tenido varios cambios. Fuediseñado y puesto en marcha por el Consejo Nacional de Modernización del Estado-CONAM.Luego estuvo a cargo del Ministerio de Finanzas y Crédito Público. En junio de 2000, el programa fue transferido legalmente al Ministerio de Bienestar Social. No obstante estos

cambios, el CONAM ha continuado proporcionando apoyo técnico al programa.

El programa “Bono Solidario” se financia con recursos fiscales del Presupuesto delEstado. El costo mensual con el número de beneficiarios actuales (según BANRED) alcanza los

US$ 14,2 millones y el anual US$ 170 millones. En 1999, el presupuesto alcanzó los US$ 164millones (1.920 miles de millones de sucres), es decir, aproximadamente el 1,2% del PIB de ese

año. Este valor representó el 15% de la brecha agregada del consumo de 1999, que alcanzó un8% del PIB. Desde una perspectiva de análisis estático, esto implica que el “Bono Solidario”

tendría que quintuplicarse para eliminar la pobreza de consumo. En el año 2000, la importanciadel Bono en relación al tamaño de la economía disminuyó a 0,9% del PIB. No obstante, esimporte resaltar que actualmente el Bono Solidario constituye el segundo rubro en importanciaen el gasto social del gobierno central, luego del gasto en educación. En efecto, el Bono

representa alrededor del 20% del gasto social (ver cuadro No. 4).

En términos del efecto del programa sobre la eficiencia económica, se puede indicar quela transferencia de ingresos puede desestimular la búsqueda de empleo o el número de horastrabajadas. Adicionalmente, el Bono puede haber reducido las transferencias privadas (deamigos, familiares u ONGs) que recibían las personas antes de ser beneficiarias del programa.Por otro lado, al utilizarse como criterio de rechazo al programa la afiliación al seguro social,algunos beneficiarios actuales o potenciales pueden evitar su incorporación al sistema deseguridad social. Algunos de estos efectos serán analizados posteriormente.


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Cuadro No. 4Gasto social del gobierno central en el Ecuador

1999 2000 1999 2000 1999 2000

Sector Millones de dólares % del PIB Composición sectorialEducación 360,2 292,1 2,6% 2,1% 51,0% 45,2%

Bienestar Social 68,7 78,0 0,5% 0,6% 9,7% 12,1%Trabajo 2,7 3,4 0,0% 0,0% 0,4% 0,5%Salud 102,4 109,4 0,7% 0,8% 14,5% 16,9%Vivienda 7,9 35,4 0,1% 0,3% 1,1% 5,5%

Bono Solidario 163,8 127,6 1,2% 0,9% 23,2% 19,8%Total 705,8 645,9 5,1% 4,6% 100,0% 100,0%

Fuente: Ministerio de Economía-UNICEF

3.2 Los subsidios a la energía

Como se indicó antes, el objetivo original de la creación del “Bono Solidario” consistióen sustituir subsidios generalizados como los subsidios a los precios del gas de uso doméstico,electricidad y gasolinas, por subsidios monetarios directos dirigidos a la población pobre. En esta parte, por tanto, se analizan los resultados de este objetivo, comparando las distribuciones porquintiles de consumo per cápita de los subsidios mencionados anteriormente con la distribucióndel “Bono Solidario” y la distribución del consumo. Los subsidios a la energía han sidocriticados por beneficiar principalmente a la clase media urbana y a los grupos de mayores

ingresos. Este argumento se mantiene, en particular, para el subsidio a las gasolinas, cuyadistribución es regresiva comparada con la distribución del consumo de los hogares. En cambio,

la distribución de los subsidios al gas de uso doméstico y a la electricidad es progresiva en

relación a la distribución del consumo, aunque beneficia en una gran proporción a los quintilesmás ricos.

Cuadro No. 5Distribución de los subsidios por quintiles de consumo per cápita

1999Quintiles Gas

domésticoElectricidad Gasolina Consumo

totalBono

solidario

20% más pobre 13,2% 23,1% 0,5% 7,7% 33.1%

Quintil 2 20,3% 24,3% 1,9% 12,3% 29.7%

Quintil 3 21,9% 20,6% 5,5% 15,5% 22.4%

Quintil 4 22,6% 18,4% 15,6% 21,2% 12.1%

20% más rico 21,9% 13,6% 76,6% 43,3% 2.7%

País 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100.0%

199520% más pobre 14,9% 12,4% 2,4% 8,8%

Quintil 2 19,5% 16,7% 4,3% 13,5%

Quintil 3 21,7% 20,1% 11,8% 16,7%

Quintil 4 22,7% 23,0% 21,3% 22,4%

20% más rico 21,2% 27,8% 60,2% 38,6%

País 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuestas de Condiciones de Vida 1995 y 1999.


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En efecto, en 1995, tres años antes de la implantación del “Bono Solidario”, lossubsidios a los precios del gas de uso doméstico, electricidad y gasolina, se destinabanmayoritariamente a los estratos más ricos. El 2,4% del monto total del subsidio a la gasolina8, el

12.4% del subsidio a la electricidad y el 14,9% del subsidio al gas de uso doméstico9, sedestinaban al 20% más pobre de los hogares ecuatorianos, en tanto que el 60,2%, 27,8% y el

21,2% respectivamente, se destinaban al quinto más rico de los hogares. En 1999, el efectodistributivo del subsidio al gas de uso doméstico fue más o menos el mismo que en 1995, aquelde la electricidad (mediante el uso de tarifas cruzadas) 10 fue más progresivo, en tanto que elsubsidio a la gasolina fue más regresivo que antes. La introducción del “Bono Solidario” enseptiembre de 1998, como mecanismo de compensación monetaria a la eliminación de estossubsidios, logró su objetivo de dirigirse en mayor proporción a la población más pobre que lossubsidios anteriores. Efectivamente, en 1999, el 33,1% del monto total de las transferenciasmonetarias otorgadas por el “Bono Solidario” estuvo dirigido al 20% más pobre de los hogares yel 62,8% al 40% más pobre. Aunque el Bono es progresivo respecto de la distribución del

consumo, los resultados también sugieren una sustancial filtración a los no pobres. Cerca del15% de las transferencias benefician a los dos quintiles más ricos.

La eliminación de los subsidios a los precios de la energía en 1998 no implicó unaliberalización de precios, razón por la cual la aceleración de la inflación y la rápida devaluaciónde la moneda durante 1999 determinaron la reaparición de los subsidios implícitos, nuevamentecon un carácter generalizado. Al mismo tiempo, estos precios no podían ser aumentados dadoque el gobierno de Jamil Mahuad acordó con los movimientos sociales, en particular con losgrupos indígenas, no ajustarlos hasta junio de 2000. Este compromiso fue asumido también por

el nuevo presidente del Ecuador, Gustavo Noboa. En junio de 2000 se ajustó el precio de lasgasolinas, pero se mantuvo constante el precio del gas de uso doméstico. Concomitantemente, se

incrementaron las transferencias del “Bono Solidario”. En enero de 2001, se incrementaronnuevamente las transferencias, pero esta vez solo para compensar el aumento del precio del gas

de uso doméstico y no el aumento en el precio de las gasolinas. En estas oportunidades,nuevamente el “Bono Solidario” ha continuado actuando como un mecanismo de compensación

social frente a una política de ajuste fiscal.

3.3 La focalización del programa Bono Solidario

3.3.1 Tipo de focalización: la focalización del programa operó a través de unmecanismo de autoselección. Las personas que se consideraban candidatos llenaron una

autodeclaración juramentada en las iglesias católicas y evangélicas, que consistió de un

formulario con datos personales y socioeconómicos del beneficiario. Las iglesias no realizaron

8En este estudio se analiza únicamente las gasolinas extra, eco y super, que son las gasolinas principalmente

consumidas por los hogares y cuyo consumo es declarado en las Encuestas de Condiciones de Vida.9

En esta investigación, el subsidio al gas de uso doméstico se calculó únicamente para el consumo de gas

para cocinar. Las Encuestas de condiciones de vida no permiten registrar el uso de gas doméstico en otrasactividades como, por ejemplo, calentar agua mediante calefones.10

En la electricidad se introdujo un nuevo esquema de tarifas cuyo propósito consistía en eliminar el subsidio

por parte del Estado y crear un subsidio cruzado entre los abonados al servicio eléctrico. Bajo este esquema, losconsumidores con mayor nivel de consumo subsidiaban a aquellos con menor consumo. El subsidio cruzado mostróestar distribuido de una forma más progresiva que antes. Ahora, el 23,1% del subsidio se dirige al 20% más pobre dela población y el 47,4% al 40% más pobre.


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control de calidad de dichos formularios, los cuales una vez llenados, se digitaron en una base dedatos a cargo de BANRED, una red de bancos privados. Esta base de datos tampoco tuvo un buen control de calidad, por lo que presenta inconsistencias significativas, que impiden realizar

un análisis adecuado de las variables incluidas. Posteriormente, esta base de datos se cruzó conlas bases de datos del Seguro Social, de las empresas eléctricas, de los bancos y de la Dirección

de Tránsito, a fin de excluir a personas que tenían trabajo estable, consumían electricidad másallá de un determinado nivel, tenían créditos o eran garantes, o tenían vehículo. No se hanrealizado verificaciones directas sobre el nivel de ingresos familiares de los beneficiarios.

3.3.2 Eficiencia en la focalización según las condiciones de elegibilidad delprograma: existen varios conceptos para evaluar la eficiencia de la focalización tales como elerror de inclusión, error de exclusión, subcobertura y filtración (Grosh, 1992). Estos comparan la pertenencia o no de un individuo a un determinado programa con su elegibilidad o no al mismo.Todos estos conceptos fueron calculados utilizando los datos de la Encuesta de Condiciones de

Vida cuarta ronda 1998-99 (ECV), que incorpora una pregunta en la que se averigua si elentrevistado recibe o no la transferencia del “ Bono Solidario” y cuánto recibe. Igualmente, a partir de la ECV, se determinó la población elegible de acuerdo con los criterios de elegibilidadestablecidos en la base legal del “Bono Solidario” (ver sección 3.1).

El cuadro No. 6 muestra la existencia de un error de exclusión (Tipo I) de 17,9% y unerror de inclusión (Tipo II) de 33,4%. Así mismo, evidencia una subcobertura del 48,1% y unafiltración del 63,4%. Es decir, cerca de 1 de cada 2 personas elegibles para el “Bono Solidario”no reciben este beneficio, en tanto que 6 de cada 10 individuos que reciben el bono son no

elegibles11.

3.3.3 Eficiencia en la focalización según pobreza de consumo: Si se asume comocondición de elegibilidad para el programa el ser pobre según la capacidad de consumo, los

resultados de la eficiencia de la focalización son menos severos que aquellos obtenidos con lacondición de elegibilidad por ingresos familiares menores a un millón de sucres mensuales (ver

cuadro No. 7). Efectivamente, en este caso el error de exclusión es 21,2% y el error de inclusiónes 18,3%. Por su parte, la subcobertura alcanza un 38,1% y la filtración un 34,6%. Como se

puede observar, el error de inclusión y la filtración son significativamente menores comparadoscon los resultados correspondientes obtenidos según el ingreso familiar.

Por otro lado, se tiene que el 23% de las madres y el 18% de los ancianos beneficiarios

del programa pertenecen a hogares indigentes y que el 44% y el 39% respectivamente,

pertenecen a hogares pobres no indigentes. En cambio, el 35% del total de beneficiarios pertenecen a hogares no pobres. Esta última cifra es especialmente elevada en los ancianos. El43% de los ancianos beneficiarios son no pobres (ver cuadro No. 8).

11Bajo estos mismos criterios de elegibilidad, Parandekar encuentra una filtración de 54% y una

subcobertura de 41% (Parandekar, 2000). La diferencia se explica, probablemente, por diferencias en la definicióndel universo de beneficiarios y porque Parandekar utilizó una base parcial y provisional de la ECV.


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Cuadro No. 6Eficiencia de la focalización según elegibilidad del programa (1999)

Ef iciencia por inclusión/exclusión

Elegibles No elegibles TOTAL Reciben el bono 19,3% 33,4%

(error deinclusión)

52,7%

No reciben el bono 17,9%(error de

exclusión)

29,5% 47,3%

TOTAL 37,1% 62,9% 100,0%

Ef iciencia por coberturaElegibles No elegibles TOTAL

Reciben el bono 51,9% 53,1% 52,7% No reciben el bono 48,1%

( subcobertura)

46,9% 47,3%

TOTAL 100,0% 100,0% 100,0%

Ef iciencia por fi ltr aciónElegibles No elegibles TOTAL

Reciben el bono 36,6% 63,4%(filtración)

100,0%

No reciben el bono 37,7% 62,3% 100,0% TOTAL 37,1% 62,9% 100,0%

Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.

Cuadro No. 7Eficiencia de la focalización según pobreza de consumo (1999)

Ef iciencia por inclusión/exclusión Pobres No pobres TOTAL

Reciben el bono 34,5% 18,3%(error de

inclusión)

52,7%

No reciben el bono 21,2%(error de

exclusión)

26,1% 47,3%

TOTAL 55,7% 44,3% 100,0%

Ef iciencia por coberturaPobres No pobres TOTAL

Reciben el bono 61,9% 41,2% 52,7%

No reciben el bono 38,1%(subcobertura)

58,8% 47,3%

TOTAL 100,0% 100,0% 100,0%

Ef iciencia por fi ltr ación Pobres No pobres TOTAL

Reciben el bono 65,4% 34,6%(filtración)

100,0%

No reciben el bono 44.9% 55.1% 100.0% TOTAL 55.7% 44.3% 100.0%



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Cuadro No. 8Beneficiarios del Bono Solidario

según condición de pobreza Ancianos/as Madres Total

Indigentes 33.728 214.571 248.299Pobres no indigentes 71.633 407.455 479.089No pobres 78.735 306.620 385.355

Total 184.097 928.646 1.112.743Ancianos/as Madres Total

Indigentes 18,3% 23,1% 22,3% Pobres no indigentes 38,9% 43,9% 43,1% No pobres 42,8% 33,0% 34,6%

Total 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.

La utilización del ingreso familiar total como criterio de selección determina quealgunos no pobres sean elegibles para el programa, puesto que la pobreza se define, en cambio,en términos del consumo del hogar por persona o del ingreso familiar per cápita. Este hechoreduce el impacto del programa sobre la reducción de la pobreza.

Actualmente, basados en las experiencias del SISBEN colombiano y la ficha CASchilena, el Ecuador está implementando un sistema de identificación individual de beneficiariosde programas sociales. Se concluyó la prueba piloto del cuestionario y se inició ya la fase delevantamiento definitivo de información.

No obstante los problemas de focalización, las transferencias provenientes del BonoSolidario representan el 10% de los ingresos totales del quinto más pobre de los hogaresecuatorianos y solo el 0,1% de los ingresos totales del quinto más rico. Este resultado enfatiza laimportancia de este programa como mecanismo redistributivo, aunque no puede ser vistodirectamente como un indicador del impacto del Bono sobre la pobreza o la distribución delingreso. Esto asumiría que los beneficiarios del Bono no alteran su comportamientosocioeconómico en respuesta a la transferencia monetaria. Luego se analizará en que medida los beneficiarios del Bono han ajustado su comportamiento.

Cuadro No. 9Importancia relativa del Bono Solidario

en los ingresos del hogar Quintiles de pobrezasegún el ingreso per

cápitaIngresolaboral

BonoSolidario Otros Total

20% más pobre 65,3% 9,9% 24,7% 100,0%

2do. Quintil 78,4% 5,2% 16,3% 100,0%

3er. Quintil 82,1% 2,9% 15,1% 100,0%

4to. Quintil 84,4% 1,1% 14,6% 100,0%

20% más rico 80,7% 0,1% 19,2% 100,0%

Total 80,7% 1,6% 17,7% 100,0%Fuente: SIISE a partir de INEC, Encuesta de condiciones de vida 1999.


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3.3.4 El Bono Solidario en relación a otros programas sociales.

Otra forma de medir la eficiencia de la focalización del “Bono Solidario” consiste encomparar la distribución, por quintiles de consumo per cápita, de los beneficiarios del programa

con las distribuciones correspondientes a los beneficiarios de otros programas sociales. Las cifrasrevelan que el 50% de los beneficiarios del “Bono Solidario” pertenece al 40% más pobre de la población y que el 8% corresponde al 20% más rico de la población. No obstante, existen otros programas sociales como el Desayuno Escolar Gratuito, el Seguro Social Campesino y laeducación fiscal primaria que están mejor focalizados en la población pobre. En efecto, el 76%de los beneficiarios del desayuno gratuito pertenecen al 40% más pobre de la población.

Cuadro No. 10Distribución de los beneficiarios de programas sociales

según quintiles de consumo per cápitaBONO

SOLIDARIO DESAYUNO GRATUITO SEGURO SOCIAL

Quintiles Escolar Preescolar Campesino General

20% más pobre 23,3% 49,1% 41,2% 40,3% 5,0% 2 Quintil 26,5% 26,6% 29,0% 29,0% 10,9% 3 Quintil 23,0% 13,7% 16,3% 13,6% 19,0% 4 Quintil 19,2% 7,6% 8,1% 13,8% 26,7%

20% más rico 7,9% 3,0% 5,4% 3,3% 38,4% País 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

AtenciónInstitucional

de Salud

EDUCACION FISCAL

Quintiles PRIMARIA SECUNDA-RIA

UNIVERSITA-RIA

TODAS

20% más pobre 19,7% 36,7% 15,0% 5,9% 27,4% 2 Quintil 25,6% 29,6% 26,5% 12,6% 27,2% 3 Quintil 20,8% 17,3% 27,1% 21,0% 20,6% 4 Quintil 20,8% 11,6% 22,8% 31,7% 16,7%

20% más rico 13,1% 4,9% 8,6% 28,8% 8,1% País 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%


3.4.- Evaluación de impacto del Bono Solidario sobre la pobreza actual y la pobreza futura.

La evaluación de impacto de un programa social busca determinar si el programa tuvolos efectos deseados atribuibles a la intervención, así como también determinar si huboconsecuencias no previstas, sean positivas o negativas, sobre los beneficiarios. En el caso del programa Bono Solidario no es evidente cuál fue el impacto deseado. Como se señaló antes, el programa fue originalmente diseñado para compensar a los hogares pobres por la reducción enlos subsidios a los precios de la energía. Sin embargo, inmediatamente luego de suimplementación, el programa fue percibido –por el gobierno y la población– como la base del programa de protección social y como un mecanismo para aliviar la pobreza durante la crisis


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económica. Tomando esto en consideración, esta sección se concentrará en evaluar el impactodel Bono Solidario sobre la pobreza.

Un aspecto adicional que se considerará es la crisis económica. Cuando está ausente unmecanismo apropiado de protección social, los pobres pueden hacer frente a las condiciones

adversas de varias maneras, tales como la migración, búsqueda de apoyo en amigos y familiares(transferencias privadas) y cambios en la participación laboral. Un estudio sobre las respuestasde los hogares en las áreas urbanas pobres del Ecuador encontró que el principal mecanismo queutilizan para enfrentar la crisis es el incremento de la participación laboral, particularmente demujeres y niños (Moser 1996). El fortalecimiento de los mecanismos de apoyo familiar fuetambién importante, pero claramente imponiendo cargas desiguales al interior de los hogaresdebido a que las mujeres tienden a llevar el mayor peso. Ya que las transferencias del Bono hanestado dirigidas principalmente a las mujeres, la hipótesis básica podría ser que el programa hareducido la necesidad de tales mecanismos para enfrentar la crisis y que los beneficiarios

mostrarían menores tasas de participación laboral para mujeres y niños, y menores ingresos porconcepto de transferencias privadas que el grupo comparable de no beneficiarios. Tal respuesta podría tener un efecto positivo, por ejemplo, en términos de la asistencia escolar. El aspectonegativo sería que sin el programa, los ingresos provenientes de fuentes diferentes a lastransferencias podrían haber sido mayores.

El Bono Solidario, en tanto un programa de transferencias monetarias a los hogares,tiene un impacto directo sobre los ingresos corrientes de éstos, así como en decisionesintrafamiliares como la asignación del tiempo a labores productivas o reproductivas, la

acumulación de capital humano de sus miembros, entre otras. Recibir el beneficio a través delBono Solidario en principio aumentaría el ingreso familiar en el monto del Bono. Sin embargo,

pueden haber reacciones en respuesta al programa que alteren la participación laboral, recepciónde otros ingresos (o transferencias) o sustitución de productos de consumo que influyen sobre el

bienestar del hogar. Los efectos del programa de transferencias sobre el comportamiento de loshogares pueden ser tanto positivos como negativos. Un efecto positivo sería, por ejemplo, que

incentive la acumulación de capital humano tanto vía mayor educación como mejor alimentacióno cuidado de la salud. Pueden haber también efectos positivos sobre la participación laboral (el

contar con más dinero puede favorecer la posibilidad de cubrir los costos de transacción queimplica buscar un empleo). Entre los efectos negativos se puede tener que desincentiva la búsqueda de empleo, reduce el número de horas trabajadas, disminuye la recepción de otrastransferencias (otros hogares pueden dejar de enviar transferencias a los hogares beneficiarios del

bono). No tomar en cuenta dichas reacciones puede llevar a subestimar (o sobrestimar) el efecto

verdadero del Bono sobre la pobreza.

Esto conduce a plantear la necesidad de encontrar el contrafáctico correcto del ingresodel hogar y otros indicadores en el evento de que el programa de transferencias monetarias nohubiera sido introducido. Una posibilidad sería concentrarse en las respuestas de la oferta laboralusando los modelos estándar de oferta laboral individual tal como ha sido realizado en parte de laliteratura (ver, por ejemplo, Sahn y Alderman 1995). Los resultados de estos modelos son muysensibles a los supuestos adoptados acerca de la asignación de recursos al interior del hogar (ver

Cuesta 2001 para una discusión). Adicionalmente, los procedimientos de estimación requierenconsiderar adecuadamente los problemas relativos a una posible doble causalidad (o

endogeneidad) de las decisiones de los hogares que son tanto causa y efecto de la generación y la


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distribución del ingreso, y encontrar las maneras para corregir los sesgos de selección muestral ylos datos perdidos (missing data). Alternativamente, y permitiendo considerar varios efectos, se podría usar grupos de comparación y control. El grupo de comparación, que consiste de

individuos elegibles al programa pero que no reciben los beneficios, será comparado con elgrupo de tratamiento que está conformado por los beneficiarios reales. En este estudio se sigue

este enfoque.

Para que la comparación funcione, el grupo de comparación debe asemejarse al grupode tratamiento tanto como sea posible, siendo la única diferencia entre los dos grupos el hecho deser o no beneficiario de la transferencia monetaria. En el enfoque cuantitativo para la evaluaciónde los beneficios de un programa, el diseño aleatorio (experimental) es visto como óptimo(Heckman y Robb 1985). Sin embargo, los diseños experimentales son difíciles de implementartanto por problemas de disponibilidad de datos como por razones éticas y de política (Baker1999). Respecto a lo último, podría ser inaceptable negar aleatoriamente los beneficios de un

programa a la población elegible solo por propósitos de evaluación. Aunque hay maneras parasobrellevar tales limitaciones (Pradhan, Rawlings y Ridder 1998), la carencia de informaciónimpide que se siga este enfoque en esta investigación. Los diseños cuasi-experimentales proveenuna segunda mejor opción. Aquí se aplicará el método de emparejamiento (matchingcomparisons), que debe su desarrollo al trabajo pionero de James Heckman (Heckman, Ichimuray Todd 1997). Se estimarán las probabilidades de participar en el programa (propensity score) para alcanzar el mejor emparejamiento posible

12. Está técnica estima la probabilidad de

participar en el programa dado un conjunto de características socioeconómicas. Este enfoque puede ser aplicado incluso en ausencia de una línea de base antes de la implementación del

programa.

En este estudio los grupos de tratamiento y de comparación fueron seleccionados luegode la introducción del programa usando métodos no aleatorios. A fin de evitar los sesgos de

selección, una sofisticada técnica de emparejamiento es aplicada para asegurar que el grupo decomparación sea lo más similar posible al grupo de beneficiarios. La ventaja de este método es

que permite confiar en las fuentes de datos existentes (encuesta de condiciones de vida). La posible desventaja del método es que la confiabilidad de los resultados se verá reducida debido a

que la metodología es estadísticamente menos robusta y a que el problema del sesgo de selecciónnecesita ser considerado.

El problema del sesgo puede ser doble. Podría haber un sesgo debido a diferencias en

las características observables o a problemas de medición, y un sesgo debido a diferencias en las

características no observables. El primero puede estar relacionado a la diferencia en el criterio deselección (por ejemplo, localización geográfica), mientras que el segundo podría deberse a un proceso de selección conducido políticamente. Tales sesgos podrían rendir resultados inexactosdel impacto estimado del programa. Mediante la modelización del proceso de selección, eldiseño cuasi-experimental trata de arribar a una estimación insesgada usando datos noexperimentales. Aquí se tratará de alcanzar esto manteniendo el proceso de selección constantecuando se compara los beneficiarios y los no beneficiarios. Obviamente, la validez del modelodepende de cuan bien éste sea especificado.

12 Ver Rosenbaum y Rubin (1985), Heckman, Ichimura y Todd (1997, 1998), y Jalan y Ravallion (1999) para otrasaplicaciones y discusión adicional acerca de la técnica de emparejamiento.


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Aquí, con el propósito de medir el impacto del programa sobre la pobreza, se utiliza

como medida de bienestar el ingreso per cápita debido, principalmente, a que la transferencia

otorgada por el Bono Solidario es una transferencia monetaria. El utilizar como medida de bienestar el ingreso per cápita tiene la limitación de que no toma en cuenta como se distribuyen

los recursos al interior del hogar, lo cual es muy importante en el caso del Bono Solidario debidoa que la transferencia es recibida por la madres. Es decir, en esta investigación se asume que elingreso proveniente del Bono se distribuye igualitariamente entre los miembros del hogar.

El contrafactual busca conocer cual hubiera sido el ingreso de los beneficiarios enausencia del programa. Para el efecto, no basta con únicamente restar el valor de la transferenciarecibida del programa al ingreso total del hogar sino considerar también las decisiones que loshogares hubieran tomado de no existir o no haber sido aceptados en el programa. Es factible quelos hogares al no tener acceso al Bono Solidario hubieran trabajado más horas para aumentar sus

ingresos o dejado de enviar sus hijos a la escuela. En el primer caso existiría un ingreso“perdido” actual producto de la participación en el programa, lo cual reduce el impacto del programa sobre la pobreza corriente, y en el segundo una desacumulación de capital humano queafecta la generación de ingresos futuros y, por tanto, tiende a aumentar la pobreza futura. En elcaso de los ingresos, el problema radica en estimar el “ingreso perdido”. Se quiere llegar a unaestimación no sesgada de dicha variable.

Esta sección está compuesta de cinco partes. En la primera se discuten las característicasy limitaciones de la fuente primaria, y la metodología utilizada para realizar las evaluación de

impacto. En la segunda se presenta un perfil descriptivo de los beneficiarios del Bono Solidario.En la tercera se presentan los resultados de estimar las probabilidad de participar en el programa.

La cuarta parte presenta el impacto del programa sobre el ingreso y la pobreza

3.4.1 Base de datos y metodología.-

No existe una línea de base para evaluar el programa Bono Solidario. Sin embargo, laEncuesta de Condiciones de Vida –cuarta ronda 1998-99 (ECV)- incorpora entre las preguntas

de ingresos si el individuo recibe o no la transferencia del Bono Solidario y cuánto recibe poreste concepto. La ECV cuarta ronda se levantó a lo largo de un año –desde octubre de 1998 hastaseptiembre de 1999- en muestras trimestrales con representación nacional. El período en que selevantó la ECV –octubre de 1998 a septiembre de 1999- genera dos limitaciones para los

propósitos de este estudio. La primera es que la muestra correspondiente al trimestre octubre a

diciembre de 1998 coincide con el período de implementación del Bono Solidario, especialmentecon la fase de inscripciones. Esta restricción fue superada excluyendo esta parte de la muestra para las estimaciones del impacto del programa. La segunda es que la muestra correspondiente aenero-septiembre de 1999 coincide con un período de crisis en la economía ecuatoriana y es un período inmediatamente posterior a la implementación del programa. Esta restricción no erafactible de ser sobrellevada. Por lo tanto, a pesar de que esta investigación se basa en un análisisde corte transversal, es difícil aún establecer si las posibles diferencias de comportamiento son ono adaptaciones estructurales al programa Bono Solidario. No obstante, la ventaja de la

coincidencia con el período de crisis es que sugiere que las diferencias de adaptación estánrelacionadas con la condición de pertenecer o no al programa. Es decir, no se puede conocer aún

si en ausencia de la crisis económica los cambios de comportamiento debidos al Bono Solidario


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serían similares a los encontrados en este estudio.

Dado que el programa es de amplia cobertura nacional –cerca del 45% de los hogares

del Ecuador- la muestra de beneficiarios incluida en la ECV es también lo suficientementegrande como para adoptar metodologías cuantitativas cuasi-experimentales que permitan realizar

análisis contrafactuales mediante la conformación de grupos de intervención y comparación(Baker, 1999).

Se obtienen resultados consistentes de la comparación (‘matching estimates’) si13

: (i) los beneficiarios y los individuos del grupo de control tienen la misma distribución de característicasno observadas (si no, existiría un problema de sesgo de selección); (ii) tienen la mismadistribución de características observadas; (iii) se aplica el mismo cuestionario para ambosgrupos tal que los resultados y las características son medidas de las misma manera; y (iv) losdos grupos se encuentran en el mismo tipo de contexto económico. Si estas condiciones no se

cumplen, la diferencia entre el ingreso promedio del grupo de beneficiarios y el grupo decomparación sería un estimador sesgado del impacto del Bono. El hecho de que tanto el grupo de beneficiarios del Bono como el grupo de no beneficiarios se obtuvieron de la misma encuesta, permitió eliminar los sesgos provenientes de la utilización de cuestionarios y encuestadoresdistintos. La localización del programa en todo el país, lo cual está reflejado en la encuesta, permite evitar el sesgo (iv). La técnica de emparejamiento de acuerdo a las característicasobservables permite reducir el sesgo (ii). Sin embargo, no es posible excluir la posible influenciadel sesgo (i) sobre los resultados. Tal como señala la literatura econométrica reciente sobreevaluación de programas, pruebas aleatorias podrían haber sido usadas para sobrellevar este

sesgo. Sin embargo, se asume, bajo la autoridad de Heckman, que el énfasis sobre el primer tipode sesgo podría ser exagerado y que los aspectos (ii – iv) tienden a ser más importantes en la

mayoría de aplicaciones (Heckman, Ichimura y Todd 1997).

Se desea obtener un contrafáctico de los “ingresos perdidos” de los beneficiarios,debido a que ellos responden a las transferencias monetarias mediante cambios en la

participación laboral, en la recepción de transferencias privadas, entre otros. Así, la ganancianeta de ingresos (G) sería:

)( y F T G bono ??

donde: T bono es el ingreso o la transferencia por concepto del Bono y F(y) es el ingreso “perdido”debido a ajustes en el comportamiento del hogar en respuesta a tener acceso al programa del

Bono. El ingreso contrafactual (Y*) de los beneficiarios es, por tanto, igual a la suma del ingresosin el Bono (Y ) y la “ganancia neta” contrafactual (G):

Y* = Y + G

El ingreso “perdido” para cada hogar beneficiario del Bono se estima al tomar suingreso sin el Bono y compararlo con “su pareja” del grupo de comparación. Con estosresultados se puede simular el efecto “verdadero” del impacto del Bono sobre la pobreza (esdecir simulando el efecto de G). A fin de realizar el emparejamiento de los beneficiarios con los

13 Heckman, Ichimura y Todd (1997: 606).


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no beneficiarios elegibles de características similares, se estimó la probabilidad de participar enel programa como función de un conjunto de variables explicativas. La estimación se realizó conun modelo Logit donde la variable dependiente es 1 si el individuo participa efectivamente en el

programa y 0 si es elegible y no participa. Se define la probabilidad de ser beneficiario del programa del Bono como:

??

?? ii X e

P ?

1

1

donde X i son las características observables de los beneficiarios y no beneficiarios, y ? i loscoeficientes de las variables respectivas. La probabilidad de ser beneficiario es P y de no ser beneficiario (1-P ).

Para la estimación de la probabilidad de participar en el programa, se consideraroncomo elegibles a las madres con hijos menores de 18 años y a las y los ancianos mayores de 65años. Es decir, los hombres menores de 65 años, y las mujeres menores de 65 años y que no son

madres tienen probabilidad cero de participar en el programa. Las otras dos restricciones para participar en el programa – el no percibir ingresos fijos y tener ingresos familiares inferiores a un

millón de sucres- no fueron consideradas para establecer la población elegible debido a que estascondiciones no fueron controladas en el momento de la inscripción al programa y, por tanto,

existen beneficiarios que no las satisfacen. Otro grupo de beneficiarios, a partir de abril de 1999,fueron los discapacitados con más de 70% de discapacidad. Esta situación no es posibleidentificar en la ECV, por lo que se restringió el análisis a los dos primeros grupos.

Una vez estimada la regresión Logit, para realizar el emparejamiento se utilizaron los“propensity scores” de cada beneficiario y no beneficiario. Los “propensity scores” son las probabilidades de participar en el programa estimadas por el modelo. Dado que el rango de las probabilidades entre los beneficiarios y los no beneficiarios no coincide, especialmente en elextremo inferior de la distribución, se eliminaron los casos de no beneficiarios con probabilidades estimadas menores al menor valor de las probabilidades estimadas para los beneficiarios. En el caso del tramo superior de la distribución no fue necesario realizar ajustealguno.

Luego de establecido un rango común de probabilidades, se realizó el emparejamiento(matching) mediante el “odds ratio” que se define como:

??

??

??

?

ii

ii

X

X i

ii e

e P

P p

?

?

1

)1(

donde P i es la probabilidad estimada de participar en el programa para el individuo i. En esteestudio se calculó el estimador de impacto que compara el ingreso de cada beneficiario con elingreso promedio de sus cinco vecinos más cercanos. Para la realización del emparejamiento se permitió reemplazo, es decir, un mismo no beneficiario puede ser la pareja de varios

beneficiarios. Se encontraron los cinco no beneficiarios j con los “odds ratio” más cercanos acada uno de los beneficiarios i, definidos como aquellos que minimizan [p(X i ) – p(X j )]

2 sobre

todos los j del conjunto de no participantes, donde p(X k ) es el odds ratio predicho para la


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observación k . Una vez encontrados los cinco vecinos más cercanos a cada uno de los participantes en el programa, se promedió los correspondientes indicadores de impacto a serevaluados. El promedio de los cinco vecinos más cercanos se comparó con el respectivo

indicador del beneficiario emparejado a fin de obtener el impacto del programa sobre cada unode los participantes:

??

?

??

5

1

01

5

1 j

j

iji Y Y G

donde Y i1 es el ingreso post-intervención del hogar del participante i y Y ij0 es el ingreso pre-intervención de los vecinos más cercanos. Los subíndices 1 y 0 se refieren a los beneficiarios yno beneficiarios respectivamente. Luego de que se obtuvo el impacto para cada beneficiario, secalculó el estimador del impacto medio del programa:

? ??

?

???

?

?

??

?

???

P

i

j

j

iji N Y Y G1

5

1

0 /5

1

donde N es el número total de beneficiarios.

Una vez calculado el impacto medio sobre el ingreso total del hogar, se estimó elimpacto del programa Bono Solidario sobre la pobreza. Los impactos sobre la pobreza se

evaluaron utilizando como medidas de pobreza la incidencia, brecha y severidad. Lacomparación de la pobreza con y sin el programa se complementó con pruebas de dominancia

estocástica para verificar si los resultados fueron robustos, es decir, se determinó si el impactodel programa fue o no ambiguo.

A fin de obtener mayores luces sobre los factores que podrían explicar el impactoestimado del programa, se utilizó el mismo procedimiento para evaluar otros indicadores deimpacto tales como el ingreso per cápita del hogar, la tasa de matrícula del hogar de los niños

entre 6 y 17 años de edad14

, la tasa global de participación, la tasa de ocupación, las horastrabajadas por el hogar y las transferencias privadas.

Las estimaciones contrafactuales del impacto sobre el ingreso rinden casos conresultados negativos y positivos. Tales casos existen tanto para ganancias netas positivas ynegativas (G > 0 y G < 0) como para “ingresos perdidos” positivos y negativos ( F(y) > 0 y F(y)< 0). En el caso de las ganancias netas negativas (G < 0), los ingresos perdidos (por ejemplo,debidos al efecto desincentivo en la oferta laboral) son mayores que el valor de la transferenciamonetaria. Algunos estudios (Jalan y Ravallion 1999) excluyen tales casos del impacto medioglobal. No es claro el porqué habría que excluirlos.

3.4.2 Resultados de la evaluación de impacto.-

14 Se escogió la tasa de matrícula del hogar en lugar de la escolaridad, debido a que la evaluación del programa se

realizó con una base de datos levantada inmediatamente luego de implementado el programa, por lo que no se puedeaún captar cambios en la escolaridad efectiva de los niños; sin embargo, sí es factible captar cambios en las tasas dematrícula.


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3.4.2.1 Perfil de los beneficiarios del Bono Solidario.-

A fin de determinar las variables más relacionadas con la probabilidad de participar enel programa, primero se elaboró un perfil de las características socioeconómicas observadas de

los beneficiarios del Bono Solidario, seleccionando únicamente la población elegible: madrescon hijos menores de 18 años y ancianas(os) mayores de 65 años (ver Anexo No. 2). Este es unanálisis descriptivo que no controla un determinado resultado por sus posibles determinantes, portanto, pueden algunos de ellos diferir de los resultados obtenidos mediante la regresión Logit para estimar la probabilidad de participar en el programa, los cuales se presentan más adelante.

Las empleadas domésticas, jornaleras, cuentapropistas, trabajadoras no remuneradas einactivas y desocupadas, en ese orden, tienen mayor posibilidad de participar en el programa quelos asalariados. Este resultado es consistente con la restricción aplicada en la inscripción del

programa: no percibir ingresos fijos. Otra restricción de ingreso al programa estableció que podían participar solo aquellas personas que vivían en hogares con ingresos familiares menores aun millón de sucres. En efecto, la tasa de participación en el programa es mayor en aquelloshogares con ingresos familiares monetarios inferiores a dicho umbral, 51%. En cambio, la tasacorrespondiente para los hogares con ingresos familiares superiores a un millón es 35%. Elanálisis respecto a la pobreza de consumo es también consistente con este resultado. En efecto, latasa de participación en el programa es mayor entre quienes son pobres según su capacidad deconsumo (52%), que entre aquellos que no son pobres (29%). El 66% del total de beneficiariosson pobres según consumo. Estos datos muestran que el programa está más orientado hacia la

población pobre, ya sea según su ingreso o según su capacidad de consumo. En las condicionesde elegibilidad del programa se estableció también el no ser afiliado a la seguridad social. Los

resultados son consistentes con esta restricción. En efecto, la población no asegurada tiene mayor posibilidad de participar en el programa (46%) que aquella asegurada (25%).

Mientras mayor es el tamaño del hogar, mayor es la posibilidad de participar en el

programa. El porcentaje de beneficiarios entre la población que vivía en hogares con 6 o másmiembros fue 45%, con 4 a 5 miembros el 40% y con 1 a 3 miembros el 36%. Las personas con

educación primaria tienen mayor posibilidad de participar en el programa (48%) que aquelloscon ninguna educación (40%) o con educación secundaria (40%) o superior (17%). Esta últimacifra indica que aquellos con altos niveles de escolaridad tienen menos posibilidad de participaren el programa. Mientras más joven es la persona, tiene mayor posibilidad de participar en el

programa. Cerca del 60% de los beneficiarios se concentra en las edades comprendidas entre 25

y 49 años y el 77% entre 15 y 49 años. Estos datos están correlacionados con la edad fértil de lasmujeres, lo cual tiene sentido en tanto una restricción del programa consistió en ser madre de unhijo menor de 18 años. En contraste, aunque el programa está también dirigido a los ancianos yancianas, su tasa de participación (30%), es muy inferior a las correspondientes a los otrostramos de edad, que superan el 40%. La posibilidad de participar en el programa es mayor paraquienes residen en el área rural (46%), que para aquellos del área urbana (38%). Igualmente, latasa de participación fue mayor para quienes viven fuera de Quito y Guayaquil. Aquellas personas cuyo estado civil es “Unión Libre” tienen mayor posibilidad de participar en el

programa (54%). Siguen en importancia aquellas que son solteras, divorciadas o viudas (43%).La población que tiene mayor posibilidad de participar en el programa es aquella que no tiene

acces

león y otros - son efectivas las transferencias monetarias en la reducción de pobreza

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