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Programa de Apoyo a la Política Sectorial para implementar el Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca en Bolivia (PAPS) DISEÑO DE UN PLAN DE ACCIÓN PARA

OPTIMIZAR LA CANALIZACIÓN DE RECURSOS DE LA INVERSIÓN PÚBLICA,

HACIA EL NIVEL SUBNACIONAL

BOLIVIA

La Paz, Noviembre 2011

Este proyecto está financiado por la Unión Europea

Este proyecto está ejecutado por INTEGRATION International Management Consultants GmbH en cooperación con Agroconsulting

INFORME FINAL Agosto 2009

Experto: Javier Revollo

Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad de los consultores y en ningún momento expresan la opinión de la Unión Europea o de

la contraparte del Gobierno de Bolivia

PROGRAMA DE APOYO A LA POLÍTICA

SECTORIAL PAPS

DISEÑO DE UN PLAN DE ACCIÓN PARA OPTIMIZAR LA CANALIZACIÓN DE

RECURSOS DE LA INVERSIÓN PÚBLICA, HACIA EL NIVEL SUBNACIONAL

LA PAZ, BOLIVIA

DISEÑO DE UN PLAN DE ACCIÓN PARA OPTIMIZAR LA CANALIZACIÓN DE RECURSOS DE LA INVERSIÓN PÚBLICA, HACIA

EL NIVEL SUBNACIONAL

ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 5

II. METODOLOGÍA ............................................................................................................ 8

CAPÍTULO 1 FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA ....................... 10 1.1. TGN ................................................................................................................................................ 11 1.2. Recursos Específicos ...................................................................................................................... 14 1.3. Recursos Externos ......................................................................................................................... 14 1.4. Cofinanciamiento .......................................................................................................................... 15 1.5. Reglas Fiscales Subnacionales ....................................................................................................... 16 1.6. Financiamiento de los Municipios del Área de Intervensión ........................................................ 17

CAPÍTULO 2 PROCEDIMIENTO DE LAS PRINCIPALES FUENTES DE FINANCIAMINTO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA MUNICIPAL .................................................................................. 19

2.1. Transferencias por Coparticipación de Impuestos Nacionales...................................................... 20 2.2. Transferencias por Coparticipación del IDH .................................................................................. 22 2.3. Recursos Contravalor .................................................................................................................... 24 2.4. Recuros HIPC II .............................................................................................................................. 26 2.5. Créditos del FNDR.......................................................................................................................... 28 2.6. Transferencias FPS ......................................................................................................................... 31 2.7. Recursos por Donaciones .............................................................................................................. 33 2.7.1. Venezuela .................................................................................................................................... 33 2.7.2. Otras Donaciones ........................................................................................................................ 35

CAPÍTULO 3 LA INVERSIÓN PÚBLICA, ASPECTOS OPERATIVOS Y PRESUPUESTARIOS ...... 38 3.1. Orientación de la Inversión Pública ............................................................................................... 39 3.2. Dificultades en las fases del ciclo de la Inversión, relevancia de la Planificación .......................... 41 3.2.1. Preinversión .................................................................................................................................. 42 3.2.2. Financiamiento ............................................................................................................................. 42 3.2.3. Ejecución ....................................................................................................................................... 43 3.2.4. Planificación .................................................................................................................................. 44

CAPÍTULO 4 PROBLEMAS IDENTIFICADOS EN LA PERCEPCIÓN DE FONDOS PÚBLICOS .... 46 4.1. Problemas en la Percepcion de Fondos ......................................................................................... 47 4.2. Otros Problemas Operativos de la Inversión Pública .................................................................... 51

CAPÍTULO 5 APOYO PRESUPUESTARIO DE LA UNIÓN EUROPEA ..................................... 52 5.1. Procedimiento del Flujo de Recuros .............................................................................................. 53 5.2. Modalidad APS, Problemas y Opciones de Política ....................................................................... 56 5.3. Procedimiento Alternativo para el Manejo de los Recursos APS .................................................. 59

CAPÍTULO 6 PLANES DE ACCIÓN .................................................................................... 60

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................... 94

AGRADECIMIENTOS ...................................................................................................... 95

ANEXOS

ANEXOS _____________________________________________________________________ 69

Anexo 1 Cuestionario Sistema de Presupuestos, Inversión y Planificación ____________ 70

Anexo 2 Transferencias IDH __________________________________________________ 73

Anexo 3 Procedimientos de Formulación Presupuestaria, Flujo de Recursos y Desembolos Modalidad APS _____________________________________________________________ 74

Abreviaciones y Acrónimos

AN: Aduana Nacional APS: Apoyo Presupuestario Sectorial ATI: Asistencia Tecnica Internacional BCB: Banco Central de Bolivia Bs.: Bolivianos CPE: Constitución Política del Estado CUT: Cuenta Única del Tesoro DAF: Director Administrativo Financiero DS: Decreto Supremo DUE: Delegación de la Unión Europea en Bolivia €: Euro EI: Estudio de Identificación FAM: Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia FNDR: Fondo Nacional de Desarrollo Regional FONADAL: Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo FPS: Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social HIPC: Recursos del alivio de la deuda, sigla ingles “Países Altamente Endeudados” IDH: Impuesto Directo a los Hidrocarburos IPB y V: Impuesto a la Propiedad de Bienes y Vehículos LMAD: Ley Marco de Autonomías y Descentralización MDRyT: Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras MEFP: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas MM: Millones MPD: Ministerio de Planificación del Desarrollo PAPS: Programa de Apoyo a la Política Sectorial NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas PDM: Plan de Desarrollo Municipal PEI: Plan Estratégico Institucional PGE: Presupuesto General del Estado PND: Plan Nacional de Desarrollo POA: Programa de Operaciones Anual RM: Resolución Ministerial RS: Resolución Suprema SAFCO: Sistema de Administración Financiera y Control Gubernamental SIGMA: Sistema de Gestión y Modernización Administrativa SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública SIN: Servicio de Impuestos Nacionales SUMI: Seguro Universal Materno Infantil TESA: Estudios Técnicos, Económicos, Sociales y Ambientales TGN: Tesoro General de la Nación UFV: Unidades de Fomento de Vivienda US$: Dólares Americanos VTCP: Viceministerio del Tesoro y Crédito Público VCDI: Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral VIPFE: Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo YPFB: Yacimientos Petrolíferos Fiscales

DISEÑO DE UN PLAN DE ACCIÓN PARA OPTIMIZAR LA CANALIZACIÓN DE RECURSOS DE LA INVERSIÓN PÚBLICA,


DISEÑO DE UN PLAN DE ACCIÓN PARA OPTIMIZAR LA CANALIZACIÓN DE RECURSOS DE LA INVERSIÓN PÚBLICA, HACIA EL NIVEL

SUBNACIONAL

Introducción



I. Introducción

En el marco de la nueva Estrategia Nacional de Desarrollo Integral con Coca, convertido en

un instrumento que orienta la inversión pública y privada, el Programa de Apoyo a la

Política Sectorial PAPS en el ámbito de sus actividades previstas, ha contratado una

consultoría para diseñar un Plan de Acción que priorice las iniciativas más importantes

buscando optimizar la canalización de los recursos de la inversión pública hacia el nivel

subnacional.

Este desafió comprende además elaborar un mapeo de las normas y procedimientos

asociados para captar los recursos de inversión pública, a través de un análisis de coyuntura,

así como la elaboración de los principales flujogramas descriptivos que identifique cuellos de

botella que afectan la gestión del financiamiento de la inversión subnacional, con enfoque

en los Gobiernos Municipales Autónomos.

Los Gobiernos Municipales Autónomos a partir de la nueva Constitución Política del Estado

(CPE) y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), amplían sus

competencias y se enfrentan a un nuevo escenario que exige una mayor responsabilidad en

su gestión. Con el propósito de responder adecuadamente a este reto, es necesario optimizar

los procesos de canalización de recursos para alcanzar niveles óptimos de ejecución

presupuestaria, calidad de gasto, transparencia y eficiencia en la gestión de los fondos

públicos.

En todo proceso de descentralización sobresalen las disparidades de desarrollo regional,

marcados desequilibrios económicos y sociales en departamentos y municipios, en

consecuencia amerita analizar el comportamiento de la inversión pública en sus diferentes

etapas y los problemas enfrentados, considerando que la inversión pública es el instrumento

de política económica que concreta el Plan Nacional de Desarrollo (PND)1, en un escenario

de desarrollo integral.

Asimismo, es indispensable referirse a la modalidad de Apoyo Presupuestario Sectorial

(APS) que, sin ser una fuente de financiamiento, construye una herramienta innovadora en

la cooperación al desarrollo, vine utilizando la Unión Europea en varios programas

implementados por su delegación en Bolivia. A través de esta herramienta se canalizan

fondos europeos de inversión pública.

La inversión pública contribuye a la provisión de un conjunto de prestaciones en diversos

sectores de actividad (salud, educación, infraestructura, servicios básicos, etc.) ofrece un

soporte insustituible en el proceso de superación de la pobreza y de crecimiento con

equidad. Por otra parte, las decisiones de inversión por su naturaleza son complejas, la

particularidad de los proyectos, disponibilidad de recursos demandados, entre otros,

requieren un análisis detallado para su evaluación.

El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)2 tiene el objetivo de contribuir a mejorar la

calidad de la inversión pública, lograr una eficiente asignación y administración de los

recursos públicos, fortaleciendo la capacidad institucional; el Sistema de Información Sobre

Inversiones (SISIN) y el Sistema de Gerencia de Proyectos (SGP) son instrumentos

informáticos del SNIP que apoyan la gestión del programa de inversión pública y de los

proyectos de inversión permitiendo recopilar, almacenar, procesar y difundir la información

de carácter financiero y no financiero, relativo al ciclo de vida de cada proyecto y su

financiamiento, es de uso y aplicación obligatoria por todas las entidades del sector público.

1 El PND (2006‐2011) aprobado por DS Nº 29272 de 12/09/2007, con los objetivos de solucionar los problemas económicos, políticos, sociales y culturales de la mayoría de la población boliviana, con una visión de país de largo, mediano y corto plazo. Identifica cuatro pilares para tal definición: i) Bolivia Digna construcción de una sociedad socialmente integrada, sin exclusión, ii) Bolivia Democrática amplia democratización de la vida política, sobre la base de la constitución de un Estado Plurinacional, iii) Bolivia Productiva impulso al desarrollo económico sobre la base del crecimiento de sectores estratégicos (básicamente, aquéllos para los que Bolivia cuenta con ventajas comparativas) y sectores generadores de ingreso y empleo y iv) Bolivia Soberana: inserción autónoma en el contexto internacional. 2 La Resolución Suprema Nº 216768 de 18 de junio de 1996, aprueba el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) como un conjunto de normas, instrumentos y procedimientos para todas las entidades del sector público mediante los cuales se relacionan y coordinan entre sí para formular, evaluar, priorizar, financiar y ejecutar proyectos de inversión pública en el marco de los planes de desarrollo nacional, departamentales y municipales. Su objetivo más importante es lograr una eficiente asignación y administración de los recursos públicos destinados a la inversión, maximizando sus beneficios socioeconómicos. La Resolución Ministerial Nº 29 de 26 de febrero de 2007, aprueba el Reglamento Básico de Preinversión orientado a simplificar la preinversión, vigente a partir de la norma del SNIP, reduciendo la fases, al Estudio de Identificación (EI) para proyectos de inversión pública menores que no excede a Bs. 1.000.000 y al Estudio Integral Técnico Económico, Social y Ambiental (TESA) para proyectos con un costo mayor al monto mencionado.

La estructura de este documento se inicia con una breve introducción sobre el alcance de la

consultoría y un resumen de la metodología utilizada, el capítulo 1 sintetiza las fuentes de

financiamiento de la inversión pública; para continuar con la descripción de los

procedimientos de las principales fuentes de financiamiento de la inversión pública

subnacional, capítulo 2; posteriormente en el capítulo 3 se ilustra los aspectos operativos y

presupuestarios de la inversión pública. En el capítulo 4 se ofrece un detalle de problemas

identificados en la percepción de los fondos públicos; el capítulo 5 describe los procesos

vigentes de apoyo presupuestario de la Unión Europea y problemas en la operativa actual y

opciones de política; finalizando en el capítulo 6, con el planteamiento de los planes de

acción.

En el transcurso de la elaboración de esta consultoría, se sostuvieron reuniones con

Directores Administrativos Financieros y los responsables de la elaboración de proyectos de

inversión subnacional, de los municipios del área de intervención del programa PAPS, en

dos viajes realizados, Coroico en el que también participó el municipio de Palos Blancos y

Clulumani, con la intervención de los municipios de Yanacachi, e Irupana; adicionalmente

se tuvieron reuniones con el Director de Gestión de Financiamiento y Planificación del

Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL), responsables del área administrativa

financiera y de proyectos del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral (VCDI), personal

técnico del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP), del Banco Central de

Bolivia (BCB) y del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN); de la misma manera se

intercambiaron opiniones con representantes de la ATI del PAPS, con expertos en finanzas

públicas de la DUE y descentralización del Reino de los Países Bajos y el responsable técnico

del programa GESPRO de la FAM. El consultor agradece todas las atenciones recibidas y el

intercambio y discusión sobre la temática.

II. Metodología

Con el propósito de identificar los procedimientos de la gestión de los fondos públicos, se ha

elaborado un cuestionario, adjunto en el anexo 1, que permitió recolectar la información

detallada de los municipios de las zonas de intervención del programa PAPS. En la

elaboración del cuestionario se tuvieron en cuenta aspectos formales para hacerlo atractivo y

fácil de responder, además de elaboró un resumen del justificativo de la consultoría objeto

del estudio, presenta preguntas abiertas de los sistemas de Presupuestos, Inversión Pública y

Planificación que permitieron identificar las dificultades en los procesos de asignación de

recursos, así como los problemas existentes en las fases de preinversión y ejecución de la

inversión y las causas que dificultan el proceso de la ejecución presupuestaria, calidad de

gasto y transparencia de la gestión.

De esta manera se ha conseguido que los diferentes encuestados se centren en las mismas

interrogantes y así, poder confrontar las diferentes visiones y perspectivas desde ópticas

distintas. Se explicó que los informantes claves para completar el cuestionario deberían ser,

por un lado los Directores Administrativos Financieros (DAF’s) y los responsables del

manejo de proyectos, en consecuencia se obtuvieron en todos los casos, información

homogénea por los responsables directos.

Adicionalmente se ha recolectado información a través de entrevistas a funcionarios

técnicos de las diferentes reparticiones del Estado, responsables del manejo de los procesos

de captación de los recursos públicos.




SUBNACIONAL

Capítulo 1.‐ Fuentes de Financiamiento de la Inversión Pública Municipal

Capítulo 1.‐ Fuentes de Financiamiento de la Inversión Pública Municipal

El financiamiento de los proyectos de inversión pública, se lleva a cabo mediante distintas

modalidades, originadas principalmente por las condiciones de restricción fiscal en las que

operan. Se recurre a diferentes posibilidades de financiamiento, desde las tradicionales,

recursos propios, coparticipación de impuestos nacionales y/o la búsqueda de fuentes

alternativas, cofinanciamiento, donaciones y/o créditos externos e internos.

Las Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública determinan las siguientes

fuentes de financiamiento para la inversión pública: (i) Recursos del Tesoro General de la

Nación; (ii) Recursos Específicos de las Entidades Públicas; (iii) Recursos Externos y (iv)

mecanismos de Cofinanciación. La tabla Nº 1 resume y detalla la composición de éstas

fuentes:

Tabla Nº 1: Fuentes de Financiamiento de la Inversión

RECURSOS RECURSOSESPECÍFICOS EXTERNOS

Transferencias por Coparticipación de Impuestos Nacionales Recuros Propios Creditos Externos FNDRTransferencias por Coparticipación del IDH - IPB y V Donaciones Externas FPSRecursos de Contravalor -Tasas -HIPC II

-Patentes

TGN COFINANCIAMIENTO

Fuente: Elaboración propia en base a la clasificación del SNIP. Se consideran los más relevantes para el estudio.

1.1 TGN: son recursos del Tesoro General de la Nación administrados por el nivel central del

Estado, se originan principalmente por recaudaciones tributarias; en el caso de impuestos

nacionales son transferidos a las entidades territoriales autónomas a través del sistema de

coparticipación, de acuerdo a normas legales y factores comunes (ver gráfico Nº 1); su

asignación es en bloque y automática del 20% de la recaudación en efectivo de ocho

impuestos nacionales3 distribuida a los municipios de acuerdo a población; no son sujetos de

3 Impuesto al Valor Agregado IVA, Impuesto a las Utilidades de las Empresas IUE, Impuesto a las Transacciones IT, RC‐IVA, Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado RC‐IVA, Impuesto a los Consumos Específicos ICE, Gravamen Arancelario GA, Impuesto a las Salidas Aéreas al Exterior ISAE y el Impuesto a Transmisión Gratuita de Bienes TGB.

transferencia por coparticipación las recaudaciones en certificados de crédito fiscal

denominados “papeles”4.

Forma parte de esta clasificación las transferencias por coparticipación del Impuesto Directo

a los Hidrocarburos (IDH), aplicado en todo el territorio nacional a la producción de

hidrocarburos en Boca de Pozo. La base imponible es idéntica a las regalías y participaciones

del sector, se aplica sobre el total de los volúmenes de los hidrocarburos producidos. Del

62% de los ingresos percibidos por cada departamento de la recaudación total, el 42% es

para el total de los municipios de departamento, el cual es distribuido entre los beneficiarios

de acuerdo al número de habitantes de su jurisdicción municipal establecido en el censo

vigente; adicionalmente distribuye un fondo compensatorio del 9,5% para los municipios y

universidades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz; el criterio de distribución es de 46.19%

para La Paz, 36.02% Santa Cruz y 17.79% Cochabamba , detalles en el anexo Nº 2.

Recuadro 1 Transferencias por Coparticipación de Impuestos Nacionales Las Transferencias por Coparticipación de Impuestos Nacionales son participaciones de un ingreso, constituyen traslados de recursos entre distintos niveles de gobierno todas ellas sin contraprestación directa por parte de los beneficiarios, no devolutivos, son motivados por redistribución de ingresos y la búsqueda eficiencia en la provisión de bienes públicos locales. Los fondos que perciben los municipios autónomos por la participación en los impuestos nacionales, destinan a satisfacer el conjunto de obligaciones establecidas en las competencias bajo su responsabilidad transferidas por la CPE y la LMAD. La participación en los impuestos se hace efectiva mediante la entrega de recursos, en forma automática a través de la red bancaria, a cuentas fiscales de las entidades territoriales autónomas que se benefician con estos recursos Si bien no existen preasignaciones de transferencias condicionadas5 en primera instancia, el nivel central del Estado, estructura una regla fiscal de destinar el 25% para atender gastos corrientes y el 75% con destino a los gastos de capital; asimismo instruye asignaciones impuestas por ley, a manera de ejemplo, aportaciones del 3% para el desarrollo deportivo6.

4 Existen dos tipos de “papales”. Los primeros denominados notas de crédito fiscal, autorizadas a partir del DS 21060, son emitidos por el TGN utilizados para el pago de las obligaciones vencidas, con entidades públicas y privadas endosables y no endosables, negociables, con vencimiento a la vista y/o diferidos; el tenedor solo puede utilizar para el pago de obligaciones tributarias. Los segundos emitidos por Impuestos Nacionales, basados en el principio de neutralidad impositiva, a favor de los exportadores de mercancías y servicios, reciben la devolución de los impuestos internos al consumo y los aranceles de importación (IVA, ICE y el GA), que incorporan en los costos y gastos vinculados a la actividad exportadora, son de este tipo el Certificado de Devolución Impositiva CEDEIM. 5 Se utilizan para gastos concretos, destinado a fin específico que distribuido con criterios adecuados, contribuye a reducir las desigualdades entre gobiernos subnacionales. Sujetas a nivelación, Por ejemplo porcentajes para atender Becas Escolares, Subsidio Nutricional, Bono Alimentario, etc. 6 Ley del Deporte 2770 de 07/07/2004.

Gráfico Nº 1: Transferencias por Coparticipación de Impuestos Nacionales

TRANSFERENCIAS

IMPUESTOS

ImpuestosNacionales

(IVA, IT, RCIVA, IUEISAE, ICE, TGB, GA)

TGN75%

Municipios20%

Universidades5%

TGN75%

Gobernaciones25%

TGN27%

Gobernaciones15%

Municipios49%

F Indígena5%

TGN70%

Gobernaciones15%

ImpuestoEspecial a los

Hidr. y Derivados(IEHD)

ImpuestoDirecto a losHidrocarburos

IDH

Impuesto a laParticipación en

Juegos (IPJ)

%Población

50% Población50% /9 Depart.

Universidades7% Producción

Petróleoy Gas Natural.

Imp. a las Trans.Financieras (ITF)

Impuesto Juego (IJ)Alícuotas Extras ICE

Municipios15%

TGN100%

60% Población40% Pobreza

Fuente: Elaboración propia en base a la normativa vigente. El IDH incluye la Renta Dignidad

Adicionalmente se asocia a esta fuente de financiamiento los recursos de contravalor

administrados por el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE),

se originan en convenios de cooperación financiera (donaciones y préstamos) de organismos

internacionales o gobiernos extranjeros, considerados en algunos casos como contraparte

local.

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización7 (LMAD) en su disposición transitoria

tercera reglamenta las transferencias del nivel central del Estado, en el caso de la

coparticipación de impuestos nacionales; la Ley de Hidrocarburos y sus Decretos

Reglamentarios8 regulan las transferencias por coparticipación tributaria del IDH y el DS Nº

29894 de 07/02/2009 Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo del Estado Plurinacional

autoriza al VIPFE programar y administrar los recursos de contravalor provenientes de

donaciones externas y monetizaciones.

7 Ley 031 de 09/07/2010. 8 Ley de Hidrocarburos 031 de 19/07/201 y DS 28421 de 21/10/2005, DS 29322 de 24/10/2007 y DS 29565 de 14/05/2008 reglamentarios.

1.2 Recursos Específicos: denominados también recursos propios, son aquellos que de

acuerdo a las disposiciones legales vigentes, perciben y administran directamente por los

municipios y se utilizan para financiar sus presupuestos. Esta categoría comprende una

amplia gama de importantes fuentes de recursos.

Recuadro 2 Recursos Específicos Son recaudados directamente por los municipios, principalmente por concentos de impuestos, tasas, patentes y otros. Impuestos: impuesto a la propiedad de bienes y vehículos e impuesto a las transacciones municipales; tasas: servicios de higiene y saneamiento, servicios técnicos, servicios administrativos, alumbrado público, recolección de basura, tarifas, teatros, terminal de autobuses, cementerios, mataderos, estacionamientos, mingitorios, bono de viajes, mercados, faeneo de ganado, venta de formularios, venta de valores municipales, contribuciones especiales y contribución de mejoras; patentes: industria general, patente anual de funcionamiento, patente mínima, patente de publicidad, derechos de asentamiento eventual; otros: multas e intereses, multas por intendencia, multas por incumplimiento, valores municipales, comprobante de caja, licitaciones públicas. Incluye los ingresos por la venta de bienes y/o servicios.

1.3 Recursos externos: son recursos que provienen de préstamos y donaciones,

contratados por el VIPFE como órgano rector del SNIP, de Organismos Financieros

Multilaterales, Agencias de Cooperación Internacional y Gobiernos; los préstamos son

transferidos vía convenio subsidiario9 a las entidades del sector público para financiar sus

programa de inversión pública, de conformidad a los procedimientos establecidos en las

normas básicas, sus reglamentos y lo establecido en los respectivos convenios de

financiamiento.

Recuadro 3 Apoyos Presupuestarios Forma parte de esta clasificación los apoyos presupuestarios de la Unión Europea, como modalidad de cooperación. Asistencia externa directamente al gobierno, a través de sus propios procesos de administración financiera, presupuestos, tesorería, compras y contrataciones, contabilidad y rendición de cuentas. El apoyo presupuestario abarca una serie de instrumentos que proponen diferentes condicionamientos. Son también fuentes de financiamiento externas los recursos provenientes del HIPC II10

libera recursos destinados al servicio de la deuda externa para el financiamiento de gastos en

sectores sociales de acuerdo a lo establecido en la Ley del Diálogo Nacional 2000. Estos

recursos se transfieren a los municipios bajo criterios de pobreza mediante la metodología

9 Documento suscrito entre el MEFP y un municipio, en este caso, por lo cual el prestamista, el Estado (acreedor) se obliga a poner a disposición del prestatario o trasfiere, a un municipio (deudor) una determinada suma de dinero, la cual será devuelta de acuerdo a condiciones de reembolso fijadas en el mismo. 10 Los recursos que el Estado deja de pagar por efecto del alivio de la deuda externa a que accedió el país, en el marco de la iniciativa internacional de alivio de la deuda para los Países Pobres Altamente Endeudados, se constituyen en recursos especiales para la reducción de la pobreza. Ley 2235 de 31/07/2001 del Diálogo 2000.

de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y no pueden ser destinados a gastos

corrientes de los municipios11.

Gráfico Nº 2: Transferencias de Recursos HIPC II

SERVICIO DE LA DEUDASERVICIO DE LA DEUDASERVICIO DE LA DEUDA

HIPC II - BIDHIPC II - BID HIPC II - BMHIPC II - BM HIPC II - FMIHIPC II - FMI HIPC II - BILATERALHIPC II - BILATERAL

Fondo de Alivio HIPC IIFondo de Alivio HIPC II

Fondo SolidarioEducación y SaludFondo Solidario

Educación y SaludCuenta Especial

Dialogo 2000Cuenta Especial

Dialogo 2000

Fondo SolidarioNacional

Min. Salud (10% - SUMI)

Fondo SolidarioNacional

Min. Salud (10% - SUMI)

Distribución aMunicipios

(90%)

Distribución aMunicipios

(90%)

CUTLibreta

Educación

CUTLibreta

Educación

CUTLibretaSalud

CUTLibretaSalud

B.C.B.

B.B.C.C.B.B.

BANCOS

BBAANNCCOOSS

20% Educación20% Educación

70% Infraestructura70% Infraestructura

10% Salud10% Salud

$us. - 27.000.000/año Saldo

$us. 18.500.000.-(68%)

InsumosMedicamentos(Municipios)

Índices de

Pobreza

$us. 8.500.000.-(32%)

Fuente: Elaboración propia en base a la normativa vigente

1.4 Cofinanciamiento12: a través de los fondos de desarrollo13; entidades financieras que

trasfieren recursos a los municipios condicionados a la existencia de proyectos de inversión

y la aportación de capital de contraparte local, especialmente para cubrir los costos

administrativos y operativos imputables a los proyectos. Fondo Nacional de

Productividad Social FPS, recursos externos distribuidos por el FPS en virtud a la Ley del

Diálogo. Este fondo trabaja mediante operaciones exclusivas de transferencias no

11 Los recursos del alivio del HIPC II son asignados para: (i) cubrir el déficit en ítems en educación y salud (US$ 27 millones por año durante 15 años) depositados en el Fondo Solidario Municipal para la Salud Pública y Educación y (ii) el resto es transferido automáticamente para diseñar e implementar programas y proyectos bajo jurisdicción municipal: 20% para educación (basada en la población escolar), 10% para salud (basado en población) y 70% para infraestructura social y productiva, aplicando el criterio de equidad definido en la Ley del Diálogo Nacional. 30% de los fondos de alivio del HIPC II son distribuidos en forma igualitaria por departamento y dentro de cada departamento su asignación entre los municipios se basa en indicadores de pobreza (acceso a educación y salud). El restante 70% se distribuye entre todos los municipios a partir de indicadores de pobreza. 12 Concurrencia de dos o más instituciones de crédito a las necesidades de un municipio otorgadas para la ejecución de un programa o proyecto. 13 Entidades financieras que canalizan recursos a los gobiernos subnacionales. Las funciones de las entidades financieras son: obtener recursos; asignarlos mediante procedimientos estandarizados y recuperar los recursos.

reembolsables (donaciones). Fondo Nacional de Desarrollo Regional FNDR, la Ley del

Diálogo establece que este fondo trabaja con municipios y también con mancomunidades,

mediante operaciones exclusivas de crédito, dentro los límites de endeudamiento permitidos

por el órgano rector, utilizando fuentes de recursos externos. Estos recursos originados a

través de los fondos de desarrollo no pueden ser destinados a gastos corrientes.

La codificación de fuentes de financiamiento mayormente utilizadas en los presupuestos se

resume en la tabla Nº 2.

Tabla Nº 2: Código de Fuentes de Financiamiento RECURSOS RECURSOS

ESPECÍFICOS EXTERNOS10 Tesoro General de la Nación 20 Recursos Específicos 70 Crédito Externo41 Transferencias T.G.N. 42 Transferencias de Recursos Específicos 43 Transferencias de Crédito Externo

80 Donación Externa44 Transferencias de Donación Externa

TGN

Fuente: Elaboración propia en base al clasificador presupuestario del MEFP y los presupuestos de los municipios

1.5 Reglas Fiscales Subnacionales.‐ Los gobiernos subnacionales están sujetos a distintas

reglas fiscales, principalmente en lo relacionado a la política presupuestaria y a los niveles

de endeudamiento.

Con relación a la política presupuestaria, los controles están establecidos básicamente en el

uso de recursos para atender los gastos corrientes y de capital; en el caso del endeudamiento

a controlar niveles óptimos y prudentes el endeudamiento. La LMAD en el capítulo

relacionado a la administración de recursos de las entidades territoriales autónomas,

menciona que para contratación de endeudamiento público interno o externo, las entidades

territoriales autónomas deberán justificar técnicamente las condiciones más ventajosas en

términos de tasas, plazos y monto, así como demostrar la capacidad de generar ingresos para

cubrir el capital y los intereses, para el efecto, con carácter previo, deben registrar ante el

MEFP el inicio de sus operaciones de crédito público. Por otra parte cuando una entidad

territorial autónoma entre en riesgo de insolvencia fiscal y/o financiera, podrá solicitar un

convenio con el MEFP para establecer metas que permitan definir políticas para controlar el

nivel de endeudamiento y mejorar su desempeño fiscal14.

14 El MEFP está autorizado a suscribir convenios denominados “Programas de Desempeño Institucional y Financiero PDIF”. Estos programas son un compromiso financiero, diseñado para hacer un estricto seguimiento y control del endeudamiento, permitiendo un saneamiento de la deuda y un ajuste fiscal a nivel subnacional, establecen metas de reducción del déficit,

Recuadro N º 3: Reglas Fiscales Municipales Política presupuestaria.‐ Para la elaboración y gestión de sus presupuestos, los controles están establecidos básicamente en el uso de recursos para atender los gastos corrientes y de capital. El límite para el gasto de inversión es el 75% en un concepto amplio y el 25% restante en gastos corrientes, para fines de este cálculo se aplica sobre el total de todos los ingresos generados como las transferencias por coparticipación tributaria y los ingresos municipales propios. Los recursos del IDH sólo pueden destinarse para atender gastos en los sectores de educación, salud, caminos, desarrollo productivo y todo lo que contribuya a la generación de fuentes de trabajo (Ley de Hidrocarburos). De otro lado existen recursos de los fondos de desarrollo (FNDR y FPS) que trasfiere capital a los municipios, condicionado a la existencia de proyectos de inversión y la aportación de capital de contraparte y los recursos del alivio de la deuda (HIPC II)15, ambos no pueden ser destinados a gastos corrientes de los municipios. El objetivo de esta regla fiscal es que los gobiernos subnacionales no incrementen sus gastos corrientes. Sin embargo la definición que se utiliza para considerar los gastos de inversión es algo original, ya que incluye los gastos de amortización de la deuda pública. Límites de Endeudamiento.‐ Los controles administrativos formales para la gestión de deuda están establecidos en la Ley Nº 2042 de Administración Presupuestaria y la RS Nº 218041 Norma Básica del sistema de crédito público que regulan los niveles de endeudamiento. El servicio de la deuda (amortizaciones a capital, intereses y comisiones) comprometido anualmente, no puede exceder el 20% de los ingresos corrientes recurrentes percibidos en la gestión anterior y el valor presente de los flujos descontados de la deuda total, no puede exceder el 200% de los ingresos corrientes recurrentes percibidos en la gestión anterior. Estos indicadores son denominados, Ratio del Servicio de la Deuda y Ratio del Valor Presente de la Deuda respectivamente; ambos exigen el cumplimiento de una serie de aspectos técnicos, relativos tanto al numerador como al denominador de las expresiones. Con carácter obligatorio y previo a la contratación de cualquier endeudamiento interno y/o externo, se debe registrar ante el TGN el inicio de sus operaciones de endeudamiento, para su autorización correspondiente. Este proceso es una formalidad administrativa, con la finalidad de reportar, entre otros, el tipo de operación y la capacidad para atender el servicio de la deuda, demostrando el gobierno subnacional su posición económica financiera. 1.6 Financiamiento de los Municipios del Área de Intervención.‐ Las fuentes de

financiamiento de la inversión pública que recurren los municipios observados del área de

intervención del PAPS, se resume en el gráfico Nº 3.

De acuerdo al presupuesto de la gestión 2011, cerca de 2/3 del financiamiento de la inversión

pública, proceden de recursos externos y de cofinanciamiento; esta proporción ha crecido en

los últimos años.

mediante el fortalecimiento y modernización de las bases tributarias, la reducción de los gastos corrientes y principalmente el compromiso de pago de las deudas contraídas. 15 Los recursos que el Estado deja de pagar por efecto del alivio de la deuda externa a que accedió el país, en el marco de la iniciativa internacional de alivio de la deuda para los Países Pobres Altamente Endeudados, se constituyen en recursos especiales para la reducción de la pobreza. Ley 2235 de 31/07/2001 del Diálogo 2000.

Gráfico Nº 3: Financiamiento de la Inversión de Municipios del Área de Intervención

CréditoInternoFNDR

Otras Transferencias

Donaciones

Municipios

Apoyo Presupuestario UE PAPS

Venezuela (Evo Cumple)

Recursos Específicos

IDH

Impuestos Municipales

Venta de Servicios, Tasas, Patentes, Otros

Transferencias por Coparticipación

Impuestos Nacionales FPS (Proyecto “Mi Agua”)

Italia (Agua Sana)

USAID

Programa HIPC

Salud Educación Infraestructura

VIPFERecursos de Contravalor

Fuente: Elaboración propia en base a los presupuestos de los municipios vigente

El 1/3 restante de la inversión municipal es ejecutada directa y autónomamente por los

municipios, donde los fondos por coparticipación16 son los más significativos, se ha

observado una ligera participación de los recursos propios; la mayoría de los municipios

destinan íntegramente estos recursos a gastos corrientes.

16 Esta denominación, comprenden a las transferencias por coparticipación de impuesto nacionales y la del IDH.




SUBNACIONAL

Capítulo 2.‐ Procedimientos de las Fuentes Principales de Financiamiento de la Inversión Pública Municipal

Capítulo 2.‐ Procedimientos de las Fuentes Principales de Financiamiento de la Inversión Pública Municipal

Esta sección describe los procedimientos de las principales fuentes de financiamiento

detallando cuatro aspectos: (i) breve explicación del proceso; (ii) objetivo del proceso; (iii)

normas legales que respaldan el proceso y; (iv) unidades administrativas que intervienen.

La descripción de los procesos permitirá conocer el detalle de las acciones y los responsables

en cada una de las etapas para la captura de los ingresos, hasta el abono en cuentas fiscales

del municipio.

2.1 Transferencias por Coparticipación de Impuestos Nacionales

Gráfico Nº 4: Flujo Transferencias por Coparticipación de Impuestos Nacionales

Banco Central de BoliviaBCB

Traspasa a las cuentas Traspasa a las cuentas de las entidadesde las entidadesBeneficiariasBeneficiarias

Banco 2Banco 2

ContribuyentesContribuyentesPagan sus obligaciones Pagan sus obligaciones tributariastributarias

SINSIN

Banco 1Banco 1

Cuenta Tributos Fiscales Distribución, %

establecido

TGNTGN MUNICIPIOSMUNICIPIOS

CUTCuenta

ParticipaciónPopular

Banco1

Banco2

Banco3

Fuente: Elaboración propia en base a los procesos vigentes

(i) Explicación breve del Proceso: Recepción de los Recursos de Coparticipación Tributaria

1. Contribuyentes, en forma diaria y de acuerdo a calendario impositivo, cumplen con sus obligaciones tributarias, utilizando el formulario de liquidación por tipo de impuesto, realizan el pago en la red bancaria autorizada por el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana Nacional (AN). Los pagos también se pueden realizar en las oficinas del SIN.

2. Red Bancaria y SIN, reciben los formularios de liquidación de impuestos y efectúan el cobro

correspondiente en efectivo, centraliza todos los recursos en una cuenta de su casa matriz y posteriormente es traspaso a una cuenta denominada “Tributos Fiscales” en el Banco Central de Bolivia donde el titular es cada banco de la red; de acuerdo a la distancia de las sucursales del banco tienen un plazo de 24 a 72 horas para depositar los recursos en el BCB, descontando previamente las comisiones por servicios establecidas en contrato.

3. BCB, recepciona los recursos en efectivo de la recaudación de impuestos a través de las cuentas

“Tributos Fiscales” y en el día y en forma automática, cumple la distribución de acuerdo a norma para todos los beneficiarios, TGN 75%, Municipios 20% y Universidades 5%, a los municipios y universidades se liquidan por el número de habitantes de su jurisdicción municipal y departamental.

4. Municipios, reciben los recursos en sus cuentas fiscales en los bancos delegados17 de las cuales son sus

titulares, el TGN en la Cuenta Única del Tesoro (CUT) y los municipios en la cuenta exclusivamente habilitada para el abono de estos ingresos, cuenta de “Participación Popular”.

(ii) Objetivo del Proceso

Explicar todas las acciones establecidas por norma para determinar los ingresos en efectivo

de las transferencias por coparticipación de impuestos nacionales a favor de los municipios,

de manera que puedan contar con disponibilidades para atender sus obligaciones corrientes

y de capital. El proceso detalla los pasos desde que el contribuyente cumple con sus

obligaciones tributarias, hasta el abono en cuentas del TGN y los municipios como

beneficiarios.

(iii) Normas que respaldan el Proceso Ley 843 texto ordenado a diciembre de 2004, actualizado a diciembre de 2005, que

crea los impuestos de dominio nacional y establece un régimen de coparticipación de

impuestos nacionales.

17 La Ley 1670 “Ley del Banco central de Bolivia” y la Ley 2042 “Ley de Administración Presupuestaria”, obligan a todas las entidades del sector público a depositar sus fondos en cuentas fiscales del BCB, a su vez este puede delegar mediante mecanismos competitivos, la administración de los depósitos a otros bancos y entidades financieras privadas. La Ley Nº 062 que apruebe el presupuesto de la gestión 2011 exceptúa al BCB la aplicación de la Ley 1670 e instruye al MEFP realizar la contratación directa del Banco Unión S.A. para la prestación de los servicios financieros de la Administración Pública.

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), que especifica a las

transferencias por coparticipación en efectivo como recursos de las entidades

territoriales autónomas municipales y determina el 20% como recaudación para este

nivel de gobierno que es distribuido de acuerdo al número de habitantes de la

jurisdicción de la entidad territorial autónoma, en función a los datos del último

Censo Nacional de Población y Vivienda.

(iv) Unidades que Intervienen

Bancos Autorizados del Sistema Financiero

Servicio de Impuestos Internos (SIN) y la Aduna Nacional (AN)

Banco Central de Bolivia (BCB)

Tesoro General del a Nación (TGN)

Municipios

2.2 Transferencias por Coparticipación del IDH

Gráfico Nº 5: Flujo Transferencias por Coparticipación del IDH

YPFB

RedBancaria

BCB

Beneficiarios

Descuenta su comisiónTraspasa los recursos a sus cuentas en el BCB

Se abonan los recursos en cuentas “Tributos Fiscales”Liquida en base a factores de Ley Traspasa los recursos a cuentas Beneficiarios

Liquida el Impuesto

Reciben los recursosTGN CUTMunicipios Cuenta IDH


(i) Explicación breve del Proceso: Recepción de los Recursos por Coparticipación

del IDH 1. Contribuyente, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPFB) como propietario de la totalidad de los

hidrocarburos en representación del Estado, mensualmente hasta el día 20 de cada mes, cumplen con el pago de este impuesto a través de la red bancaria autorizada por el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN).

2. Red Bancaria, recibe el formulario de liquidación de este impuesto y realiza el cobro correspondiente

en efectivo y deposita dentro las 24 horas a una cuenta en el BCB, denominada “Tributos Fiscales”, donde los titulares son los bancos recaudadores, descontando previamente las comisiones establecidas en contrato.

3. BCB, recepciona los recursos en efectivo de la recaudación del IDH en las cuenta “Tributos Fiscales” y

en el día y en forma automática, efectúa la distribución de acuerdo a norma para todos los beneficiarios, departamentos productores y no productores (municipios, gobernaciones, universidades) y el TGN.

4. Beneficiarios, reciben los recursos en sus cuentas fiscales en los bancos delegados de las cuales son sus

titulares, el TGN en la Cuenta Única del Tesoro (CUT) y los municipios en la cuenta exclusivamente habilitada para el abono de estos ingresos denominada cuenta “IDH”


Describir las actividades para canalizar los recursos fiscales, generados por el IDH, hacia los

gobiernos subnacionales; se describe los pasos desde que el contribuyente YPFB, cumple con

su obligación tributaria hasta el ingreso en cuenta de los beneficiarios (TGN municipios) a

través de la red bancaria, que permita programar las obligaciones de pago.

(iii) Normas que respaldan el Proceso

Ley 3058 de 17/05/2005 de Hidrocarburos, crea el Impuesto Directo a los

Hidrocarburos (IDH), aplicable en todo el territorio nacional a la producción de

hidrocarburos en Boca de Pozo, su distribución por departamentos productores y no

productores y el destino de los recursos para los sectores de educación, salud y

caminos, desarrollo productivo y todo lo que contribuya a la generación de fuentes

de trabajo.

Los DS Nº 28233 de 27/06/2005, DS 28333 de 12/10/2005, DS Nº 28421 de 21/10/2005,

DS 29322 de 24/10/2007 y DS Nº 29565 de 14/05/2008, que reglamentan la

distribución de los recursos del IDH y determinan las competencias que financian

estos recursos.

La Ley 031 de 19/07/2010 Marco de Autonomías y Descentralización, que especifica a

las transferencias por participaciones en la recaudación en efectivo del Impuesto

Directo a los Hidrocarburos, como recurso de las entidades territoriales autónomas

municipales.


Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB)

Bancos Autorizados del Sistema Financiero


Tesoro General del a Nación (TGN)

Municipios

2.3 Recursos Contravalor

Gráfico Nº 6: Flujo de Recursos Contravalor

Gestión de los recursosSolicita apertura de Cuenta al BCBSolicitudes de Pago

MEFP

BCB

VIPFE

Municipios

Apertura de Libretas en la CUT Requerimientos de desembolsosAbona Cuenta de los Beneficiarios

Apertura Cuenta Exclusiva Contravalor Requerimientos de Traspaso de Cuenta

Requerimiento de financiamiento

Solicitud de Apertura Libretas en la CUT

Requerimientos de desembolsos


(i) Explicación breve del Proceso: Recursos Contravalor 1. Municipios, como alternativa de financiamiento solicitan al VIPFE, administrador de esta fuente de

financiamiento, la posibilidad de acceder a estos recursos, que se consideran en algunos casos como contraparte local. Una vez aceptado el requerimiento gestionan la apertura de una libreta en la CUT para el manejo exclusivo de estos recursos. Aprobado el presupuesto anual se inicia los requerimientos de los desembolsos al VIPFE. Los recursos contravalor forman parte de los recursos del TGN, destinados al financiamiento del Presupuesto de Inversión Pública.

2. VIPFE, gestiona los recursos ante los Organismos Internacionales o Gobiernos Extranjeros. Solicita la apertura de una cuenta exclusiva ante el BCB en moneda de origen. Ante requerimiento de las entidades instruye al BCB como titular de la cuenta el débito y abono a la CUT libreta18 de la entidad solicitante.

3. BCB, a solicitud del VIPFE apertura un cuenta especial en moneda de origen; posteriormente a petición

del titular efectúa los traspasos a la CUT en bolivianos libretas de las entidades que se benefician de estos recursos.

4. MEFP a través del TGN, a petición de las entidades beneficiarias apertura las libretas en la CUT; recibe

los requerimientos de desembolso de los beneficiarios a través del formulario C‐3119, abona los recursos a las cuentas de los beneficiarios en los bancos delegados, afectando la libreta aperturada para este propósito.


Especifica las actividades más relevantes para contar con los ingresos que se generan por el

Contravalor, fondos que se originan en convenios de cooperación financiera (Donaciones y

Préstamos) de Organismos Internacionales o Gobiernos Extranjeros y que conforman

recursos de contrapartida asociados a la fuente de financiamiento TGN. El proceso resume

los pasos desde la solicitud de financiamiento al VIPFE, hasta el abono en cuenta del

municipio.


Resolución Suprema Nº 216768 de 18/06/1996 Normas Básicas del Sistema Nacional

de Inversión Pública, que menciona como función del Órgano Rector del SNIP, el

monetizar y administrar los recursos de contravalor de libre disponibilidad.

18 Cuentas nominales creadas en el SIGMA, reemplazan a las cuentas corrientes bancarias que las entidades mantienen en los bancos autorizados, reflejan las disponibilidades financieras de las entidades. Estas cuentas no tienen movimiento real en los bancos; son desagregaciones de la CUT. 19 Este formulario se denomina “Registro de Ejecución de Gastos” C‐31; tiene el propósito de documentar los registros de ejecución presupuestaria en instancia de Preventivo y los momentos contables de Compromiso, Devengado y Regularización.

El DS Nº 29894 de 07/02/2009 Estructura organizativa del Poder Ejecutivo del Estado

Plurinacional, autoriza al VIPFE programar y administrar los recursos de contravalor

provenientes de donaciones externas y monetizaciones.


Municipios

Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE)


Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) a través del Tesoro General de

la Nación (TGN)

2.4 Recursos HIPC II

Gráfico Nº 7: Flujo Traspaso de recursos HIPC II

Cuenta Municipios

CuentaEspecial

Fondo deAlivio

MEFP

Cumple Cronograma del servicio de la Deuda Capital e Interés

Abona a la Cuenta Fondo de Alivio

VTCP debita la cuenta Fondo Alivio y Abona US$ 27 MM para ítems de salud y educación a la Cuenta Fondo Solidario y el saldo a la Cuenta Especial

VTCP debita la Cuenta Especial abona Cuenta Municipio

Previamente descuenta 10% SUMI

10% Salud20% Educación70% Infraestructura

Índices de Pobreza


(i) Explicación breve del Proceso: Recursos HIPC II 1. MEFP, sobre la base de cronograma del servicio de la deuda con los acreedores multilaterales20 y

bilaterales21 condonados efecto del alivio de la deuda externa, cumple con los pagos de capital e intereses a una cuenta fiscal denominada “Fondo de Alivio HIPC II”; cuenta en UFV22

2. Viceministerio del Tesoro y Crédito Público (VTCP), cada fin de mes debita la cuenta “Fondo de Alivio

HIPC II” y en base a estimaciones propias abona recursos a la cuenta “Fondo Solidario” y a la cuenta “Diálogo 2000” ambas en UFV. Es importante señalar que el monto abonado a la cuenta “Fondo Solidario” debe alcanzar a US$ 27 millones año y el saldo a la cuenta “Diálogo 2000”. Como se efectúan estimaciones mensuales, cada fin de año se concilia las cifras para que la cuenta “Fondo Solidario” y la cuenta “Diálogo 2000” terminen la gestión con saldo “cero”.

3. La cuenta “Fondo Solidario” mensualmente se debita y se abona a la Cuenta Única del Tesoro (CUT)

libreta de Educación hasta completar US$ 18,5 millones y libreta de Salud hasta completar US$ 8,5 millones anuales, con destino a cubrir el déficit de ítems del personal docente del servicio de educación pública y del personal médico y paramédico del servicio de salud pública.

4. Una vez realizada la apropiación de recursos para el “Fondo Solidario” para la educación Escolar y Salud

Públicas, se procede a la asignación de recursos a la cuenta “Diálogo 2000” a los municipios del país. Estos recursos, previamente descontado el 10% para el SUMI, se distribuyen (i) Cuenta “Mejoramiento de Calidad de Servicios de Educación “ 20%; (ii) Cuenta “Mejoramiento de Calidad de Servicios de Salud” 10% y (iii) Cuenta “Obras de Infraestructura Productiva y Social” 70%; todas de titularidad de los municipios.


Mostrar los procesos más relevantes para percibir los ingresos que se generan por los

recursos que el Estado deja de pagar por efecto del alivio de la deuda externa a que accedió

el país, en el marco de la iniciativa internacional de alivio de la deuda para los Países Pobres

Altamente Endeudados, que se constituyen en recursos especiales para la reducción de la

pobreza. Se detalla las etapas desde el cumplimiento del servicios de la deuda, hasta el

abono en la cuenta el abono en la cuentas de los municipios.


Ley 2235 de 31/07/2001 del Diálogo Nacional 2000 define los criterios de distribución

de los recursos provenientes del programa de alivio de la deuda externa multilateral

y las competencias institucionales responsables de la ejecución de los programas

destinados a los programas de reducción de la pobreza.

20 BID, FMI, CAF, FIDA, FOMPLATA, Fondo de Desarrollo Nórdico, Banco Mundial. 21 Francia, Bélgica, Inglaterra, Holanda, Italia, Dinamarca, Austria, Japón, Canda, Alemania, Suecia, EEUU y España. 22 Unidad de Fomento a la Vivienda, cuenta para mantener el valor de los montos denominados en moneda nacional y proteger su poder adquisitivo, es determinado por el BCB, sobre la base del Índice de Precios al Consumidor IPC, calculado por el Instituto Nacional de Estadística INE. Creada mediante Decreto Supremo Nº 26390.

El programa HIPC libera recursos destinados al servicio de la deuda externa para el

financiamiento de gastos en sectores sociales: educación (20%), salud (10%) y obras

en infraestructura productiva y social (70%), recursos transferidos a municipios bajo

criterios de pobreza.


Ministerio de Economía y Finanzas Pública (MEFP)

Viceministerio del Tesoro y Crédito Público (VTCP), a través del Tesoro General de

la Nación (TGN) 23,

Municipios

2.5 Créditos FNDR

Gráfico Nº 8: Flujo Traspaso de recursos del FNDR

MUNICIPIOS FNDR BCB MEFP

Solicitan Recursos de Financiamiento

Acompañan Proyectos, Estados Financieros,

Solicitan al MEFP el inicio de Operaciones de Crédito Público

Efectúan el proceso de contratación de licitación pública

Traspasan los recursos de Contraparte

Emiten el Certificado de Inicio de Operaciones de Crédito Público

A solicitud del FNDR previa presentación del Form. C-31 ejecuta al beneficiario final

Aperturan la Cuenta Solicitada por el FNDR

A solicitud del titular de la cuenta realizan los traspasos a la CUT Libreta FNDR

Solicitan Apertura de cuenta especial en el Banco Central

Aprueban Solicitudes de Financiamiento previo análisis de la capacidad de endeudamiento

Reciben los recursos de contraparte de los municipios

Contra avance físico proceden a los desembolsos

Solicita los pagos al MEFP


23 El VTCP tiene entre sus funciones principales: Administrar los ingresos y recursos fiscales para programar la ejecución del Presupuesto General del Estado. Programar periódicamente los desembolsos del TGN destinados a la ejecución presupuestaria, de acuerdo con la disponibilidad de recursos sobre la base de la política fiscal de endeudamiento y asignar periódicamente las cuotas de compromiso a todas las entidades del sector público sobre la base de disponibilidad de recursos.

(i) Explicación breve del Proceso: Recursos del FNDR

1. Municipios, con el objeto de buscar medios de financiamiento solicitan recursos de crédito al FNDR, acompañando proyectos a nivel TESA24 y los estados financieros que garantizan la sostenibilidad financiera. Firma un contrato de financiamiento que garantiza el prepago a través de un plan de pagos y asegura una contraparte con recursos internos.

2. Por otra parte requieren al MEFP el inicio de operaciones de crédito público para cada solicitud de

endeudamiento, de la misma manera acompañan sus estados financieros. Una vez autorizado el endeudamiento y emitido el “Certificado de Inicio de Operaciones de Crédito Público” es remitido al FNDR para su incorporación al requerimiento del financiamiento. Autorizado el financiamiento, se incorpora los recursos de contraparte en el presupuesto institucional y a solicitud de la unidad ejecutora se inicia el proceso de contratación de licitación pública. El responsable de todo pago es el FNDR, para su cumplimiento exige el traspaso de recursos de la contraparte. El municipio verificando el avance de obra realiza el abono de recursos, previa imputación contable a cuentas que previamente le instruye el FNDR.

3. FNDR, para el manejo de estos recursos solicita la apertura de una cuenta fiscal en el BCB, que

periódicamente instruye su débito y abono a la CUT a una libreta exclusiva que opera estos fondos.

Previo análisis de sostenibilidad financiera y la capacidad de endeudamiento del municipio aprueban la solicitud de financiamiento, incorpora estos recursos en el presupuesto institucional incluyendo la contraparte del municipio. Contra avance físico y financiero proceden a los desembolsos previa verificación del abono de contraparte por parte de los municipios.

Todo pago, necesariamente es efectuado a través de la CUT administrada por el TGN dependiente del MEFP, previa presentación del formulario C‐31 a cuentas de los contratistas.

4. BCB, a solicitud del FNDR apertura un cuenta especial para el manejo de estos recursos; posteriormente a petición del titular efectúa los traspasos a la CUT en bolivianos libreta donde el titular es el FNDR

5. MEFP, como órgano rector del sistema de crédito público tiene la facultad de emitir un “Certificado de

Inicio de Operaciones e Crédito Público” cuando verifica en base a la información de los estados financieros la sostenibiildad fiscal y la capacidad de endeudamiento del municipio.

El TGN recibe los requerimientos de desembolsos del FNDR a través del SIGMA que acompaña el formulario C‐31, y abona los recursos a las cuentas de los contratistas.


Detallar las acciones principales para contar con los ingresos que se generan a través de

operaciones de endeudamiento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que canaliza los

recursos de la de la cooperación internacional mediante operaciones exclusivas de crédito

hacia los municipios y gobernaciones, destinan estos recursos a financiar programas y

proyectos de inversión pública. El proceso resume los pasos desde la solicitud de

financiamiento al FNDR, hasta el abono en cuenta de los municipios como beneficiarios.

24 (TESA) Estudio Integral Técnico Económico, Social y Ambiental; generalmente el FNDR financia proyectos con un costo mayor a Bs. 1.000.000.‐


Ley 2235 de 31/07/2001 “Ley del Diálogo Nacional 2000”, transforma al FNDR

inicialmente creado por Ley Nº 926 del 25/03/1997 en una entidad financiera no

bancaria de desarrollo de carácter descentralizado. Tiene como particularidad la

función de un banco, canaliza los recursos de la cooperación internacional mediante

operaciones exclusivas de crédito hacia las entidades subnacionales destinado a

financiar programas y proyectos de inversión pública.


de Inversión Pública, que determina las funciones en relación al SNIP de los Fondos

de Inversión y Desarrollo, entre ellos, cofinanciar proyectos en sus fases de

preinversión e inversión con los municipales y realizar el seguimiento físico y

financiero de los proyectos cofinanciados.

El DS Nº 29894 de 07/02/2009 que establece la estructura organizativa del Poder

Ejecutivo del Estado Plurinacional, le autoriza al VIPFE ejercer tuición sobre los

Fondos de Inversión y Desarrollo.


Municipios

Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)



la Nación (TGN)

2.6 Transferencias FPS

Gráfico Nº 9: Flujo Traspaso de recursos del FPS

AMunicipios

C BCB

BFPS

Solicitan Recursos de Transferencias al FPS

Se Acompañan Proyectos que buscan financiamiento

Efectúan el proceso de contratación de licitación pública

Traspasan los recursos de Contraparte

D MEFP

Solicitan Apertura de cuenta especial en el Banco Central

Aprueban Solicitudes de Transferencias

Reciben los recursos de los municipios

Contra avance físico proceden a los desembolsos

Solicita los pagos al MEFP

Aperturan la Cuenta Solicitada por el FPS

A solicitud del titular de la cuenta realizan los traspasos a la CUT Libreta FPS

A solicitud del FPS previa presentación del Form. C-31 traspasa los recursos al beneficiario final


(i) Explicación breve del Proceso: Recursos del FPS

1. Municipios, solicitan recursos exclusivos de transferencia al FPS, acompañando proyectos a nivel EI25 y

TESA y asegurando una contraparte con recursos internos.

Autorizada la transferencia de recursos, se incorpora la contraparte en el presupuesto institucional y a requerimiento de la unidad ejecutora se inicia el proceso de contratación de licitación pública. El responsable de todo pago es el FPS, para su cumplimiento exige el traspaso de recursos de la contraparte. El municipio verificando el avance de obra realiza el abono de recursos, previa imputación contable a cuentas que previamente le instruye el FPS.

2. FPS, para el manejo de los recursos fiscales solicita la apertura de una cuenta fiscal en el BCB, que periódicamente instruye su débito y abono a la CUT a una libreta exclusiva que opera estos recursos.

Contra avance físico y financiero proceden a los desembolsos de recursos previa verificación del abono de contraparte por parte de los municipios. Todo pago necesariamente es efectuado a través de la CUT administrada por el TGN dependiente del MEFP, previa presentación del formulario C‐31 a cuentas de los contratistas.

3. BCB, a solicitud del FPS apertura un cuenta especial para el manejo de estos recursos; posteriormente a petición del titular efectúa los traspasos a la CUT en bolivianos libreta donde el titular es el FPS.

4. MEFP, a través del TGN recibe los requerimientos de desembolsos del FPS a través del SIGMA que

acompaña el formulario C‐31, y abona los recursos a las cuentas de los contratistas.

25 (EI) Estudio de Identificación


Expresar las operaciones fundamentales para efectivizar los ingresos que se crean por las

transferencias realizadas por el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social, que tiene la

misión de implementar acciones destinadas a la reducción de la pobreza y el desarrollo

institucional municipal a través de operaciones no reembolsables mediante financiamiento a

inversiones. Se detallan las actividades resumidas desde el requerimiento de recursos de

cofinanciamiento, hasta su efectivización en cuentas de los municipios.


Ley 2235 de 31/07/2001 “Ley del Diálogo Nacional 2000”, constituye el FPS como una

entidad descentralizada, tiene la misión de contribuir a la implementación de las

acciones destinadas a la reducción de la pobreza y estimular el desarrollo

institucional municipal a través de operaciones exclusivas de transferencias no

reembolsables, mediante financiamiento a inversiones y estudios de responsabilidad

municipal en el marco de la Política de Compensación.


de Inversión Pública, que determina las funciones en relación al SNIP de los Fondos

de Inversión y Desarrollo, entre ellos, cofinanciar proyectos en sus fases de

preinversión e inversión con los municipales y realizar el seguimiento físico y

financiero de los proyectos cofinanciados.


Ejecutivo del Estado Plurinacional, le autoriza al VIPFE ejercer tuición sobre los

Fondos de Inversión y Desarrollo.


Municipios

Fondo Nacional de Inversión y Productiva y Social (FPS)



la Nación (TGN)

2.7 Recursos de Donaciones

2.7.1 Donación Venezuela Gráfico Nº 10: Flujo Traspaso de recursos de Donación Venezuela

Procede al desembolso de recursos a una cuenta aperturada para este fin.

A solicitud de la URPE apertura una cuenta fiscal.

Transfiere los recursos a la cuenta fiscal de la URPE en el Banco Delegado

Donante BCBBanco Delegado

UPRE MunicipioBeneficiario

Requiere la apertura de una cuenta fiscal en BCB y el Banco delegado

Previa a informe técnico procede a la emisión de cheques al beneficiario (municipio ócontratista)

Recibe el cheque y deposita en su cuenta fiscal

Fuente: Elaboración propia en base a la información a la cual se pudo acceder

(i) Explicación breve del Proceso: Donación Venezuela 2. Donante, firma con la Unidad de Proyectos Especiales – UPRE, dependiente del Ministerio de la

Presidencia un convenio de financiamiento y desembolsa los recursos periódicamente. 3. BCB y Banco Delegado, solicitud de la UPRE el BCB apertura un cuenta especial para el manejo de estos

recursos; posteriormente a petición del titular efectúa los traspasos a cuenta del Banco Delegado. 4. UPRE, solicita al BCB la apertura de una cuenta especial para el manejo de estos recursos y previa

presentación de un informe técnico procede a la emisión del cheque al beneficiario.

Cuando el ejecutor de un proyecto es realizado por administración directa, el cheque es emitido a favor del municipio; por otra parte si el proyecto es ejecutado por contrato, el cheque es emitido directamente al contratista.

5. Municipio, recibe el cheque y deposita en su cuenta fiscal.


Describe las actividades más relevantes para contar con los ingresos que genera el programa

“Bolivia Cambia Evo Cumple” a través de la Unidad de Proyectos Especiales, que apoya las

gestiones que lleva adelante el Presidente del Estado para implementar proyectos especiales

en el ámbito municipal. El proceso resume las acciones desde el abono de recursos por el

donante, hasta la entrega del cheque a los municipios.

(iii) Normas que respaldan el Proceso La Ley 031 de 19/07/2010 Marco de Autonomías y Descentralización, que especifica a

los legados, donaciones y otros ingresos similares, como recursos de las entidades

territoriales autónomas municipales.


Ejecutivo del Estado Plurinacional, autoriza al VIPFE a gestionar, negociar y suscribir

convenios de financiamiento externo, de Cooperación Económica y Financiera

Internacional, en el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social y llevar su

registro.

DS 29091 de 04/04/2007 crea la Unidad de Proyectos Especiales – UPRE, dentro de la

estructura organizativa del Ministerio de la Presidencia, como institución pública

desconcentrada, tiene como función apoyar en la parte técnica, logística y operativa

a los proyectos especiales que el Presidente de la República lleva a cabo durante su

gestión.

DS 0913 de 15/06/2011 reglamenta la asignación de recursos del Programa “Bolivia

Cambia” y sus mecanismos de ejecución y autoriza al Ministerio de Planificación del

Desarrollo a través del VIPFE, registrar los proyectos de inversión a solicitud de la

UPRE.

(iv) Unidades que Intervienen Donante

Banco Central de Bolivia (BCB) y Banco Delegado

Unidad de Proyectos Especiales (URPE) dependiente del Ministerio de la

Presidencia.


Municipios

2.7.2 Otras Donaciones

Gráfico Nº 11: Flujo Traspaso de recursos de Otras Donación

Firma de Convenio de Financiamiento

Solicita al MEFP la apertura una cuenta fiscal en el banco autorizado

Solicita los desembolsos al Donante

Instruye los pagos afectando la cuenta aperturada

DONANTE

BCB

Solicitud

MUNICIPIO MEFP Banco Delegado

Firma Convenio de financiamiento

Transfiere los recursos en moneda nacional, a la cuenta aperturada en el banco autorizado

Instruye la apertura la cuenta solicitada por el municipio al banco delegado

Apertura la cuenta instruida por el MEFP

Recibe los recursos del donante

Traspasa los ingresos a los beneficiarios (contratistas)

Transferencia

Recursos

Apertura de Cuenta

Traspasa

Recursos


(i) Explicación breve del Proceso: Otras Donaciones

1. Municipio, firma el convenio de financiamiento donde se determina la naturaleza y objeto de la

intervención, el financiamiento, el período de ejecución, las condiciones generales y las disposiciones técnicas y administrativas.

Solicita al MEFP la apertura de una cuenta exclusiva fiscal en el banco autorizado y periódicamente solicita al donante los desembolsos. Contra avance de obra instruye los pagos afectando la cuenta aperturada.

2. Donante, de la misma manera firma con el beneficiario el convenio de financiamiento. Posteriormente a solicitud del municipio efectúa los traspasos a la cuenta fiscal en moneda nacional.

3. MEFP, a través del TGN instruye la apertura de la cuenta solicitada por el municipio al banco delegado, como órgano rector del sistema de tesorería.

4. Banco delegado, a solicitud del MEFP apertura una cuenta exclusiva para el manejo de estos recursos;

recibe los recursos del donante y a solicitud del titular de la cuenta traspasa los recursos al beneficiario (contratistas).


Especificar las actividades más importantes para recibir los ingresos que se generan por

otras Donaciones de la Cooperación Internacional (USAID, Italia). El proceso detalla las

agencias de cooperación y las entidades públicas que participan, especificando su

compromiso desde la firma del convenio, el abono en cuentas del BCB por el donante, hasta

su efectivización en cuentas de los municipios.

(iii) Normas que respaldan el Proceso La Ley 031 de 19/07/2010 Marco de Autonomías y Descentralización, que especifica a




Ejecutivo del Estado Plurinacional, autoriza al VIPFE a gestionar, negociar y

suscribir convenios de financiamiento externo, de Cooperación Económica y

Financiera Internacional, en el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social y

llevar su registro.

El DS Nº 29308 de 10/10/2007 norma para la gestión y ejecución de recursos externos

y determina las modalidades de Donación.





Municipio

Donantes



la Nación (TGN)




SUBNACIONAL

Capítulo 3.‐ La Inversión Pública Aspectos Operativos y Presupuestarios

Capítulo 3.‐ La Inversión Pública, Aspectos Operativos y Presupuestarios

3.1 Orientación de la Inversión Pública.‐ El Sistema de Inversión Pública está regulado a

través de la Ley 1178 SAFCO26, define las estrategias y políticas que deben ser ejecutadas

mediante los Sistemas de Administración y Control, se elaboran con los planes de corto,

mediano y largo plazo, el órgano rector es el Ministerio de Planificación del Desarrollo

(MPD). El Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) es

responsable de plantear políticas y estrategias de inversión pública y financiamiento para el

desarrollo nacional, así como la formulación del programa de inversión pública.

Los recursos destinados a la inversión pública se encuentran ligados estrechamente al

comportamiento de los ingresos nacionales del nivel central del Estado, principalmente por

las transferencias por coparticipación de impuestos nacionales incluyendo el IDH; situación

que es favorable en la actualidad por el comportamiento de la economía y principalmente

por la coyuntura internacional que se refleja en el sector de los hidrocarburos, por tal razón,

la ejecución de la inversión pública se encuentra expuesta a los cambios de estos ingresos;

otro fuente importante de financiamiento son los recursos externos, que en promedio los

últimos cuatro años representan más del 30%, de los cuales las donaciones significan el 8%.

Los niveles de ejecución de la inversión pública total sobrepasaron las cifras presupuestadas

hasta la gestión 2006; pero el promedio de ejecución de las últimas cuatro gestiones 2007‐

2010 se situó en el orden de 70% promedio (ver tabla Nº 3), comparando con el presupuesto

vigente. Si bien esto es atribuible en parte al incremento sustancial del presupuesto inicial,

parte ello se debe también a deficiencias en la programación y ejecución de la inversión

pública. El presupuesto total del sector público de la gestión 2011 muestra un incremento

importante de 34% con relación a la ejecución de la gestión 2010.

Tabla Nº 3: Inversión Pública Presupuesto y Ejecución ( En MM de US$) PRESUPUESTO PRESUPUESTO PRESUPUESTO % DE EJEC/ % DE EJEC/

AÑO INICIAL VIGENTE EJECUTADO PRESUPUESTO VIGENTE2007 1.103,5 1.334,9 1.005,4 91% 75%2008 1.271,6 2.325,1 1.351,2 106% 58%2009 1.850,8 2.441,9 1.439,4 78% 59%2010 1.806,6 1.806,6 1.520,7 84% 84%

Fuente: Elaboración propia en base a los datos del VIPFE

26 De 20 de julio de 1990.

Desde la aplicación de la Ley de Hidrocarburos de 2005 el volumen de inversión municipal

se ha incrementado sustancialmente, en el año 2003 la inversión pública fue de US$ 92,2

millones, en 2010 alcanza a US$ 395 millones y en el 2011 el presupuesto de inversión previsto

en el presupuesto es US$ 682,2 millones con un incremento adicional de 73% con relación a

la ejecución de la gestión 2010. Ver tabla Nº 4.

Tabla Nº 4: Inversión Pública Municipal en MM de US$

EJECUCIÓNAÑO MM de US$ INCREMENTO2003 92,22004 174,9 90%2005 94,3 -46%2006 198,2 110%2007 262,1 32%2008 490,6 87%2009 419,9 -14%2010 395,0 -6%2011 682,2 73%

Nota.‐ El año 2011 corresponde al presupuesto Fuente: Elaboración propia en base a los datos del VIPFE

El comportamiento de la ejecución de la inversión pública en los últimos años, ha

ocasionado un incremento de saldos en las cuentas fiscales de los gobiernos subnacionales;

en el caso de los municipios, los saldos en cuenta de la gestión 2003 que representaba

aproximadamente Bs. 591 millones, alcanzó a incrementarse a Bs. 4.235 millones en el año

2010, como acumulación de depósitos, mostrando una limitada capacidad de absorción de

los recursos con los que cuenta. La tabla Nº 5 muestra los saldos importantes en el período

de análisis.

Tabla Nº 5: Saldos en Bancos Municipios en MM de Bs. AÑO SALDO INCREMENTO2003 590,92004 584,8 -1%2005 1.136,2 94%2006 2.208,8 94%2007 2.777,3 26%2008 3.228,5 16%2009 2.655,2 -18%2010 4.235,4 60%

Fuente: Elaboración propia en base a los datos del BCB

Los municipios del área de intervención del programa PAPS observados, no podían estar al

margen de esta realidad; por una parte la ejecución promedio de la gestión 2009 representó

79% y la gestión 2010 cerca del 61%, tal como presenta la tabla Nº 6; por otra parte se ha

comprobado también la existencia importante de niveles de depósitos, incrementándose en

los 5 municipios observados, 145% entre las gestiones 2009 y 2010, como muestra la tabla Nº

7.

Tabla Nº 6: Ejecución de la Inversión, Municipios Área de Intervención

MUNICIPIOS 2.009 2010Yanacachi 86% 8%Chulumani 63% 87%Irupana 71% 82%Coroico 94% 69%

PRESUPUESTARIA EJECUCIÓN

Fuente: Elaboración propia en base a los datos de los Municipios

Tabla Nº 7: Saldos en Bancos Municipios en MM de Bs. DETALLE 2008 2009 2010Yanacachi 0,6 0,2 2,1Chulumani 4,5 3,5 5,5Irupana 2,4 1,2 7,0Coroico 1,4 0,7 6,0Palos Blancos 2,6 6,1 8,1TOTAL LA PAZ 11,3 11,7 28,7Incremento 3,1% 145,4%

Fuente: Elaboración propia en base a los datos del BCB El financiamiento de la inversión pública de los municipios del área de intervención del

programa PAPS, tal como se mencionó, más del 65% se financia con recursos externos y de

cofinanciamiento; para la gestión 2010 en promedio cerca del 35% son financiados con

donaciones. Se tiene menos participación de los recursos propios, que ante posibles

variaciones de las dos principales fuentes de financiamiento (coparticipación de impuestos y

recursos externos) existen mínimas posibilidad de amortiguar efectos adversos por su

limitada participación.

3.2 Dificultades en las fases del ciclo de inversión, relevancia de la Planificación Varios son los aspectos que dificultan el comportamiento de la inversión pública que se

reflejan en la ejecución presupuestaria y en la acumulación de los depósitos en cuentas,

estos implican aspectos institucionales, procedimentales y financieros, los que se citan a

continuación en cada fase del ciclo de los proyectos de inversión pública y su relación con el

sistema de planificación.

3.2.1 Preinversión.‐ Etapa en el ciclo de inversión que abarca los estudios que se realizan

sobre un proyecto, desde que es identificado como idea hasta que se toma la decisión de su

ejecución, tiene el objetivo de decidir entre alternativas de proyecto factible que se somete a

la selección; los problemas que se han identificado en esta fase son:

Normativa de preinversión no muy dinámica

Capacidades Institucionales limitadas para elaborar Estudios de Identificación (EI) y

Estudios Técnicos, Económicos, Sociales y Ambientales (TESA)

En algunos casos las especificaciones técnicas no son muy claras (Pliegos de

Especificaciones)

Incompatibilidad entre los estudios de Preinversión y los Términos de Referencia.

Problemas en los procesos de contratación de servicios de consultoría

Problemas de ejecución de los estudios de preinversión en el tiempo óptimo

Gastos mínimos en estudios de preinversión, con deficiencias en sus estudios

Disponibilidades presupuestarias, en algunos casos malas apropiaciones de partidas

Se carece de una cartera de estudios de preinversión

3.2.2 Financiamiento.‐ Si bien las normas del SNIP consideran al financiamiento dentro de

la fase de ejecución dentro el ciclo de los proyectos de inversión pública, por su importancia

y los propósitos de la consultoría lo analizamos por separado.

El financiamiento constituye una de las prioridades para los municipios ya que sus proyectos

son presentados a una o más entidades financieras que potencialmente pueden estar

interesados en financiar un emprendimiento. Los principales problemas detectados para

canalizar fondos se detallan:

Fragilidad del financiamiento de la inversión pública, dependencia de muchos

factores exógenos para la canalización de los recursos

Presentación de fondos concursables (FONADAL para proyectos PAPS) a mitad de

año; no existe la capacidad institucional para la elaboración de los proyectos dentro

una gestión fiscal

Dificultad en el financiamiento de la contraparte local a mitad de año (generalmente

20%) cuando los ingresos de una gestión ya se encuentran comprometidos.

Recuadro 3 Alternativas de Financiamiento Existen otras alternativas de financiamiento de proyectos de inversión poco recurridas por los municipios del área de intervención del programa PAPS; entre ellos se citan a iniciativas compartidas con municipios vecinos o la gobernación del departamento destinado a proyectos concurrentes en diferentes sectores, asimismo mecanismos de endeudamiento externo e interno, dentro los márgenes establecidos por el órgano rector, finalmente otra opción constituyen los recursos “contravalor” poco utilizados considerados en algunos casos como contraparte local27 y recursos del proyecto de desarrollo concurrente regional28 administrados por el Ministerio de Autonomías. El siguiente esquema describe las ventanas alternativas de financiamiento (Grafico Nº 12)

Gráfico Nº 12 Ventanas Alternativas de Financiamiento

Municipios

Concurrencia

Gobernaciones

Otros Municipios

CréditosExternos

Multilaterales

Bilaterales

CréditosInternos

Emisión de Títulos valores

Recursosde Contravalor

VIPFEDirección de

Financiamiento Externo

RecursosPDCR

Ministerio de Autonomías

Fuente: Elaboración propia en base al financiamiento de la inversión de los Municipios

3.3.3. Ejecución.‐ Fase que abarca, desde la decisión de ejecutar el proyecto de inversión

pública y se extiende hasta que termina su implementación; el mismo está en condiciones

de iniciar su operación. En esta fase se deben elaborar los términos de referencia para

concretar la ejecución, realizar la programación física y financiera de la ejecución y ejecutar

físicamente el proyecto, los principales problemas detectados que dificultan su ejecución

son:

27 Sólo el municipio de Palos Blancos registra este tipo de financiamiento 28 PDCR, incentiva al cofinancimiento y a la concurrencia entre el nivel central y subnacional para la inversión productiva.

Formulación y modificaciones presupuestarias centralizadas en el MEFP

El presupuesto durante una gestión, sufre alteraciones en su priorización por parte

de las comunidades

Procesos de contratación complejos

No se cuenta con una metodología de priorización de la inversión

Retrasos en las planillas de avance de obra y ordenes de cambio

Deficiencias en la programación financiera y física de la inversión, dentro el año

fiscal

Se carece de una estimación de requerimientos de inversión y de programación de

inversiones anual o multianual

Se ve afectado en algún grado la aplicación de la norma que implementa la Ley de

lucha contra la corrupción, enriquecimiento ilícito e investigación de fortunas

“MARCELO QUIROGA SANTA CRUZ”29 que tiene su impacto en la gestión de la

inversión

La rigidez de la regla fiscal 25% para gastos corrientes y 75% para gastos de capital,

ocasiona en algunos casos reorientar, gasto corriente en inversión

Los recursos que se transfieren al FNDR y del FPS como aporte de los municipios se

contabiliza como “transferencias de capital” y no como “gasto de capital”

Existe limitaciones en la evaluación presupuestaria ex post, que permita observar el

impacto y efecto de los proyectos (falta de líneas de base e indicadores). No existe

monitoreo independiente de calidad de los proyectos

3.3.4. Planificación.‐ Adicionalmente se ha podido verificar que los instrumentos de

Planificación principalmente el Plan de Desarrollo Municipal PDM, en la mayoría de los

casos están desactualizados, en otros no existe la practica de su elaboración como es el caso

del Plan Estratégico Institucional. Aquellos municipios que cuentan con el PDM vienen a

constituirse en un marco meramente referencial para las decisiones de los municipios en

materia de políticas y gasto de inversión.

De acuerdo a la información obtenida en el trabajo de campo, se ha comprobado que la

elaboración anual de los presupuestos responden a prácticas tradicionales, en cuanto a la

fijación de techos de gasto corriente e inversión, respondiendo más al desempeño de la

29 Ley Nº 004 de 31/032010

ejecución de la gestión anterior, requerimiento de las comunidades y de la previsión de

ingresos (en su mayoría calculados por el MEFP) qué a los objetivos y estrategias del PDM.

En resumen las herramientas de planificación se encuentran formuladas a un nivel

básicamente conceptual y cualitativo. Su instrumentación requiere la puesta en marcha de

acciones de carácter operativo.

Al respecto, se ha identificado los siguientes problemas en esta área:

Excesivos instrumentos de planificación (Plan Nacional de Desarrollo PND, Plan

Sectorial PS, Plan de Desarrollo Municipal PDM Plan de Ordenamiento Territorial y

de uso de suelos, Plan Estratégico Institucional PEI y Programa de Operaciones

Anual POA)

Limitada capacidad institucional para elaborar estos instrumentos de planificación;

los municipios que cuentan con el PDM han sido elaborados con el apoyo técnico de

la cooperación internacional

No existe una articulación ágil entre los sistemas de administración financiera y

Planificación

Divorcios de equipos técnicos, entre planificadores y presupuestadores.

Gráfico Nº 13: Resumen de problemas en cada ciclo del Proyecto

Preinversión Gestión del Financiamiento

Ejecución

FormulaciónFalta de recursos humanos

especializadosNormativa no muy dinámicaPliego de especificaciones

técnicas no clarasIncompatibilidad entre los

estudios de Preinversión y los TdR.

Contratación de consultoríaGastos mínimos en estudios

con deficienciasEvaluación Económica

Problemas en la elaboración de las planillas parametrizadas

Dificultada en la Evaluación Proyectos Sociales

Fragilidad del financiamiento del la inversión pública

Retrasos en los desembolso de los financiadores

Excesivo Instrumentos de Planificación

Créditos presupuestarios, apropiaciones de partidas.

Gastos de Inversión apropiados en gastos corrientes

Modificaciones presupuestariaDivorcios equipos técnicos,

presupuestadores y planificadoresDeficiencias en la programación

financiera y física en el añoProcesos de Contratación

ComplejosRetrasos en planillas de avance

de obraOrdenes de cambio. Reajustes

por variaciones de precios

Fuente: Elaboración propia en base al financiamiento de la inversión de los Municipios




SUBNACIONAL

Capítulo 4.‐ Problemas Identificados en la Percepción de Fondos Públicos

Capítulo 4.‐ Problemas Identificados en la Percepción de Fondos Públicos

4.1 Problemas en la Percepción de Fondos.‐ Varios son los aspectos que pueden destacar,

acerca del proceso de la percepción de los fondos públicos con destino a la inversión, que en

algunos casos requieren intervención; unos más como amenazas y otros que pueden

obstaculizar el normal proceso de flujo de recursos y comprometer la sostenibilidad fiscal.

Esto indica que queda un trecho por recorrer, en términos de alternativas de financiamiento,

ajustes en los procedimientos y en algunos casos modificaciones de las normas legales

vigentes que optimicen la captación de los recursos para la inversión municipal.

Transferencias por Coparticipación de Impuestos Nacionales

Problema 1: Dependencia de factores macroeconómicos.‐ El comportamiento de los

ingresos que se generan vía transferencias por coparticipación de impuestos que se

constituyen en la principal fuente de financiamiento de la inversión municipal, responden a

las fluctuaciones de las variables macroeconómicas que se traducen en la recaudación de

impuestos nacionales, por lo tanto es predecible que cualquier modificación de estos

aspectos influirán en el normal flujo de recursos que de forma directa o indirecta llegan a los

municipios.

Problema 2: Crecimiento de la recaudación en Notas de Crédito Fiscal.‐ La

coparticipación de impuestos de acuerdo a las normas vigentes, se realiza sobre la

recaudación en efectivo; es decir no son sujetos de coparticipación de los impuestos

nacionales, la recaudación en certificados de crédito fiscal denominados “papeles”30. La

emisión de estos “papeles” han sufrido un notorio incremento que es perjudicial para los

beneficiaros, entre ellos los municipios, según la cantidad y equivalencia monetaria de la

emisión de estos instrumentos. (Ver gráfico 14).

30 Existen dos tipos de “papales”. Los primeros llamados Notas de Crédito Fiscal, autorizadas a partir del DS 21060, son emitidos por el TGN utilizados para el pago de las obligaciones vencidas, con entidades públicas y privadas endosables y no endosables, negociables, con vencimiento a la vista y/o diferidos; el tenedor solo puede utilizar para el pago de obligaciones tributarias. Los segundos, emitidos por Impuestos Nacionales, basados en el principio de neutralidad impositiva, a favor de los exportadores de mercancías y servicios, reciben la devolución de los impuestos internos al consumo y los aranceles de importación (IVA, ICE y el GA), que incorporan en los costos y gastos vinculados a la actividad exportadora, son de este tipo el Certificado de Devolución Impositiva CEDEIM.

Gráfico Nº 14. Recaudación en Certificados de Crédito Fiscal (en MM de Bs.)

Recaudación en "Papeles"

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fuente: Elaboración propia con la información del Servicio de Impuestos Nacionales

Transferencias por Coparticipación del IDH

Problema 1: Dependencia de una fuente volátil.‐ Otra fuente importante de recursos son

las transferencias derivadas de los ingresos del petróleo, gas licuado de petróleo y del gas

natural, a través del IDH. Este ingreso responde a los volúmenes de producción y las

fluctuaciones de los precios internacionales, a manera de ejemplo, los supuestos de los

precios en la presente gestión, se encuentra por encima de los precios estimados en el

presupuesto, es por tanto predecible que el flujo de recursos que de forma directa llegan a

los municipio se incremente notoriamente; el mismo puede cambiar de tendencia en el

transcurso del tiempo por su comportamiento volátil, con un efecto directo en el

financiamiento de los proyectos de inversión.

Los municipios en comparación con el nivel central del Estado, tienen menos posibilidad de

amortiguar efectos adversos de una volatilidad, por contar con mínimos ingresos propios y

alta dependencia de recursos generados por transferencias por coparticipación de

impuestos.

Gráfico Nº 15. Serie de Precios del petróleo

Fuente: Oilnergy

Recursos HIPC II

Problema 1: Vigencia de la Ley del Diálogo 2000.‐ Una parte importante del

financiamiento de la inversión son los recursos denominados HIPC II, que los municipios

utilizan en proyectos de salud educación e infraestructura social productiva, a través de

transferencias a sus cuentas, sin requisitos para el desembolso.

Estos recursos son trasferidos de acuerdo a la Ley del diálogo 2000 que fue aprobada el

31/07/2001 y tiene una vigencia de 15 años, es decir hasta el 31/07/2016; fecha a partir de la

cual, estos recursos dejarán de ser percibidos por los municipios con un efecto directo en el

financiamiento de los proyectos que utilizan esta fuente.

Problema 2: Desembolsos mensuales concentrados en el mes de diciembre.‐ Por otra

parte se ha podido comprobar que del monto presupuestado anualmente por este concepto,

41% en la gestión 2009 y más del 20% en la gestión 2010, son trasferidos en le mes de

diciembre, tal como muestra el gráfico Nº 16, lo que produce una asimetría entre la

disponibilidad de los recursos y la programación de gastos de la inversión pública,

ocasionando acumulación de deuda flotante y/o postergación de pagos.

Gráfico Nº 16. Ejecución Mensual Recursos HIPC Municipios (MM de Bs.)

TRANSFERENCIAS A MUNICIPIOS HIPC MENSUAL

0

50

100

150

200

250

dic-08

feb-09

abr-0

9jun-0

9

ago-09

oct-09

dic-09

feb-10

abr-1

0jun-1

0

ago-10

oct-10

dic-10

feb-11

MM

DE

Bs

Fuente: Elaboración propia con la información del MEFP

Recursos FNDR

Problema 1: Concentración de la Inversión en municipios Importantes.‐ Desde la

creación del FNDR ha dirigido los fondos de crédito para financiar proyectos de inversión a

municipios y gobiernos departamentales importantes, provocando en algunos casos un alto

nivel de endeudamiento, no se ha podido llegar a financiar municipios pequeños31, de los

municipios visitados sólo Chulumani y Coroico cuentan con estos recursos que financian

generalmente proyectos de compra de maquinaria.

Problema 2: Irregularidad en el registro del gasto de inversión.‐ Por política del FNDR,

inscribe los proyectos financiados a los municipios en su presupuesto institucional. Para la

ejecución exige al municipio la entrega de recursos de la contraparte, el mismo que es

presupuestado como una transferencia de capital y no como gasto en proyectos, sin

considerar que el municipio es el ejecutor, responsable del proceso de contratación y el que

asume la obligación de pago (pasivo contraído).

31 En Bolivia hay cuatro categorías de municipios, según el número de población (i) categoría A, hasta los 5.000 habitantes, en el cual se ubican 84 municipios; (ii) categoría B, de 5.000 a 15.000 habitantes, en el cual se ubican 84 municipios; (iii) categoría C, de 15.000 a 50.000 habitantes, en la que figuran 89 municipios y (iv) categoría D, más de 50.000 habitantes, con 17 municipios. Los municipios del área de intervención visitados pertenecen a la categoría B a excepción de Palos Blancos que forma parte de la categoría C.

Recursos FPS

Problema 1: Transferencias con algún componente discrecional.‐ La transferencia de

recursos del FPS, responde en algunos casos a lineamientos políticos y no precisamente a la

priorización de proyectos por los actores sociales.

Problema 2: Irregularidad en el registro del gasto de inversión.‐ De la misma manera

que el caso del FNDR, el FPS inscribe los proyectos que son financiados con transferencias a

los municipios en su presupuesto institucional. Para la ejecución le exige al municipio la

entrega de recursos de contraparte, el mismo que es presupuestado como una transferencia

de capital y no como gasto en proyectos, sin considerar que el municipio es el ejecutor y

responsable del proceso de contratación.

4.2 Otros Problemas Operativos de la Inversión Pública.‐ Se detallan otros aspectos

identificados en el trabajo de campo:

Problema 1: Limitadas capacidades institucionales.‐ Se ha comprobado que existe

limitaciones institucionales para la elaboración de los proyectos de inversión en todas las

fases del ciclo del proyecto

Problema 2: No existe un vínculo entre planificación y el presupuesto.‐ Los PDM de

aquellos municipios que lo tienen vigente, no constituye un marco de referencia efectivo;

estos planes y el presupuesto, operen en caminos paralelos, en tal sentido se aconseja la

incorporación de instrumentos de gestión que permita un proceso interactivo.




SUBNACIONAL

Capítulo 5.‐ Apoyo Presupuestario de la Unión Europea

Capítulo 5.‐ Apoyo Presupuestario de la Unión Europea Este capítulo específica los procedimientos vigentes de la modalidad de financiamiento que

se denomina apoyo presupuestario de la Unión Europea del programa PAPS, siguiendo el

mismos procedimiento que se describió en el capítulo 2 para otras fuentes de

financiamiento, identifica los problemas actuales, opciones de política en la percepción de

fondos y una alternativa de procedimiento para el manejo de fondos bajo modalidad de

APS. Cabe hacer notar que el APS utiliza recursos de donación externa.

El APS es una herramienta financiera que efectúa el donante (UE) al Tesoro Nacional del

país receptor. El APS es un medio para apoyar el desarrollo sostenible de los países

beneficiarios promoviendo las políticas públicas sectoriales destinadas a la reducción de la

pobreza.

5.1 Procedimiento del flujo de Recursos Gráfico Nº 17: Flujo Traspaso de recursos Apoyo Presupuestario UE

MEFPMEFP

BCBBCB

MDRyTMDRyT

UniUnióón European EuropeaFirma Convenio de Financiamiento

Desembolsa los recursos a requerimiento del beneficiario a unacuenta aperturada en el BCB para este fin en moneda de origen (€)

MUNICIPIOMUNICIPIO

Firma Convenio de Financiamiento

Solicita al BCB la apertura de una cuenta fiscal en moneda de origen (€) y al MEFP la apertura de una libreta en la CUT

Mediante carta orden instruye al BCB los depósitos a la CUT

A requerimiento del Beneficiario apertura una cuenta en moneda de origen (€)

Por instrucciones del titular procede a debitar la cuenta y abonar a la CUT libreta específica

A requerimiento del Beneficiario apertura Libretas en la CUT una moneda nacional

Precia presentación de los form C-31 (fuente 80 organismo 371) por el MDRyT a través del FONADAL procede a los desembolsos a los Municipios.

Reciben los recursos en cuentas fiscales de la banca delegada aperturada exclusivamente para este fin .


(i) Explicación breve del Proceso: Recepción de los Recursos Donación UE PAPS32

1. Donante, firma con el beneficiario (MDRyT) un convenio de financiamiento que es implementado bajo

la modalidad de apoyo presupuestario, donde se determina la naturaleza y objeto de la intervención, el financiamiento, el período de ejecución, las condiciones generales y las disposiciones técnicas y administrativas.

Periódicamente, a solicitud del MDRyT cumplimiento de las condiciones establecidas en convenio se realizan los desembolsos a la cuenta aperturada para este fin al BCB en moneda de origen (€)

2. MDRyT, a través del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral (VCDI) firma el convenio de

financiamiento con el organismo financiador.

Solicita al BCB, vía el MEFP la apertura de una cuenta fiscal en moneda de origen (€) e instruye los depósitos a la CUT libretas exclusivas del MDRyT (VCDI y FONADAL). Previo cumplimiento de las condiciones generales de desembolso, periódicamente solicita al Donante el traspaso de recursos a la cuenta fiscal en el BCB aperturada exclusivamente para este fin.

3. BCB, a solicitud del MDRyT apertura un cuenta especial33 en moneda de origen (€). A requerimiento del

titular MDRyT efectúa los traspasos a la CUT en bolivianos libretas del VCDI y del FONADAL como entidad que promueve procesos de desarrollo integral mediante el financiamiento de proyectos priorizados.

4. MEFP a través del TGN, a requerimiento del MDRyT como entidad beneficiaria, apertura las libretas en

la CUT, recibe los requerimientos de desembolso de los beneficiarios utilizando el formulario C‐31, (fuente 80 organismo financiador 371) debita las libretas de la CUT y abona los recursos a las cuentas de los municipios.

5. Municipios del área de intervención, reciben los recursos en su cuenta fiscal exclusivamente aperturada

para este fin en un banco del sistema financiero delegado por el órgano rector.


Presentar los pasos vigentes más relevantes para percibir los recursos que son financiados

por el Apoyo Presupuestario Sectorial de la Unión Europea a través del Programa PAPS.

Detalla las acciones y las unidades administrativas que intervienen precisando su

responsabilidad y participación desde la firma del convenio de financiamiento, el abono en

cuentas en el BCB por donante, hasta su efectivización en cuentas de los municipios.

32 Este es el mismo procedimiento para todos los APS en ejecución con fondos comunitarios. 33 Cuentas fiscales en el BCB en moneda extranjera autorizadas por el MEFP de ingresos y gastos, donde el movimiento esta autorizado por el titular de la cuenta. Son utilizadas principalmente para el manejo de Créditos Externos y/o Donaciones, previo convenio de financiamiento.






Ejecutivo del Estado Plurinacional, le autoriza al VIPFE a gestionar, negociar y

suscribir convenios de financiamiento externo, de Cooperación Económica y

Financiera Internacional, en el marco del Plan de Desarrollo Económico y Social y

llevar su registro.

El DS Nº 29308 de 10/10/2007 norma para la gestión y ejecución de recursos externos

y determina las modalidades de Donación.

Convenio de Financiamiento DCI/2007/19207 “Programa de Apoyo al Plan Nacional

de Desarrollo Integral con Coca 2006 – 2010” entre la Comunidad Europea y el

Estado Plurinacional de Bolivia que establece las condiciones del financiamiento.

El objetivo del programa es apoyar al Gobierno de Bolivia en su lucha contra el

narcotráfico en un marco de concertación y paz social.


Unión Europea (UE) a través del PAPS como Donante

Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT) y su unidad desconcentrada

FONADAL



la Nación (TGN)

Municipios del área de intervención

5.2 Modalidad APS, Problemas y Opciones de Política El convenio de financiamiento claramente establece que el PAPS debe ser implementado

bajo la modalidad de Apoyo Presupuestario Sectorial, con procedimientos de gestión

centralizada; estos fondos son canalizados a través del Banco Central de Bolivia y del TGN.

Toda transferencia de recursos incluye los siguientes elementos: (i) asignación de recursos a

través del Presupuesto General del Estado (PGE); (ii) traspaso de recursos al Banco Central;

(iii) abono en la Cuenta Única del Tesoro en moneda local y; (iv) se caracteriza por su

fungibilidad34 y su no trazabilidad35.

La modalidad de ejecución se basa en el cumplimiento de dos tramos: un tramo fijo

relacionado principalmente al comportamiento de las principales variables

macroeconómicas, los avances relacionados a la gestión de las finanzas públicas y la

evaluación de la política sectorial; y un tramo variable qué se desembolsa en función al

cumplimiento de los indicadores sectoriales previamente identificados.

Para optar por apoyos presupuestarios, se debe alcanzar tres criterios generales de

elegibilidad (i) política y estrategia nacional; (ii) la estabilidad macroeconómica y (iii) la

gestión de las finanzas pública; además existen cuatro niveles adicionales que deben ser

tomados en cuenta como parte de una estrategia coherente para asegurar la elegibilidad

para el apoyo presupuestario (i) marco del gasto público a mediano plazo; (ii) medición del

desempeño; (iii) coordinación de los donantes y; (iv) evaluación institucional y desarrollo de

capacidades.

Un nuevo criterio de elegibilidad está siendo introducido por la Comisión Europea, se refiere

a la disponibilidad pública de la información presupuestaria para que tengan acceso de

manera libre cualquier entidad o persona. Asimismo, se espera enfatizar en la generación de

información y calidad de datos.

34 Tienen un mismo poder liberatorio; pueden ser remplazados con otros fondos para el cumplimiento de las obligaciones institucionales. 35 Es la capacidad de no identificar un recurso una vez ingresado a las cuentas del tesoro nacional.

El concepto de apoyo presupuestario se utiliza para describir la asistencia externa

directamente dirigida al gobierno nacional, a través de sus propios procesos y sistemas de

asignación, gestión financiera, adquisición de bienes y servicios, contabilidad y los sistemas

de control.

En general, el apoyo presupuestario es especialmente adecuado para aquellos países que

dependen en gran medida de la ayuda, pero cuentan con una gestión macroeconómica y una

política sectorial relativamente buena y disponen de una correcta gestión de las finanzas

públicas.

El trabajo de campo permitió identificar los problemas en la operativa actual, bajo esta

modalidad y plantear opciones de política para su adecuación. Necesitan un análisis

detallado de cada uno de ellos:

Problemas en la Operativa Actual Problema 1: Registro presupuestario de las donaciones en forma tradicional, sin

considerar la modalidad APS.‐ Se ha comprobado con la información presupuestaria y el

manejo de los fondos en la gestión 2011, los recursos de donación son registrados y operados

de la forma tradicional (proyectos), es decir presupuestan los recursos con la fuente de

financiamiento 80 Donación Externa y organismo financiador 317 correspondiente a la

Unión Europea en el MDRyT y que son cedidos a los municipios a través de Transferencias

de Capital respetando la fuente de financiamiento y el organismo financiado; por su parte el

manejo de los fondos se realiza a través de las libretas aperturadas dentro la CUT donde el

titular es el MDRyT. No se toma en cuenta el Convenio de Financiamiento y el Plan de

Acción para la Mejora de la Gestión de las Finanzas Públicas aprobada por RM Nº 341 de

02/12/201036 que puntualiza que la modalidad de apoyos financieros de donación será

administrada por el MEFP.

36 Fueron puestos de manifiesto los siguientes procesos de la Gestión de las Finazas Públicas susceptibles de mejoramiento: i) Generación, procesamiento y seguimiento de información presupuestaria; (ii) Supervisión del riesgo fiscal; (iii) Previsiones fiscales multianuales; (iv) Gestión de tesorería, y (v) Auditorías a la ejecución presupuestaria

Opciones de Política.‐ 1.‐ La readecuación del presupuesto y el manejo de fondos bajo modalidad APS, que exige

asignación de recursos a través del PGE respetando principios de fungibilidad y no

trazabilidad, implicará ajustar procesos y en algunos casos modificar la normativa legal

sobre administración financiera, esto permitirá garantizar que los recursos fluyan a los

ejecutores en forma oportuna y garantizar el cumplimiento de los indicadores; los más

importantes se citan a continuación:

i. Sugerir al órgano rector del sistema de presupuesto (MEFP) la creación de un

organismo financiador37 exclusivo para el manejo de recursos de APS y la apertura

de una libreta exclusiva en la CUT “Apoyo Presupuestario Sectorial”, titular TGN.

ii. Proponer la incorporación de un artículo en el Decreto Supremo Nº 29881 de

07/01/2009 que reglamenta las modificaciones presupuestarias, autorizando que

los recursos del APS tengan el mismo tratamiento que las donaciones.

iii. Modificar los procedimientos del TGN “Solicitud de Cuotas de Compromiso

Trimestral con Asignación Mensual” para que el trámite de desembolsos de los

recursos del APS, estén excluidos de estos requisitos de la misma forma que las

donaciones externas.

Con esta nueva modalidad, los recursos luego de cumplir condiciones de desembolso

previamente pactadas serán trasferidos al TGN; posteriormente los ejecutores gestionarán

los recursos de acuerdo con su propio presupuesto, bajo procedimientos internos con

destino a programas y proyectos sectoriales.

Problema 2: Acumulación de depósitos en cuentas de las entidades públicas que

intervienen en el proceso de canalización de los recursos. La información que se

muestra en las tablas Nº 8 y 9, detallan que las entidades públicas que intervienen en el

proceso de ejecución de recursos de donación UE PAPS, mantienen saldos importantes en

37 La creación de un organismo financiador se realiza a través de una Resolución Ministerial, que incorpore al “Clasificador de Organismos Financiadores”

cuentas fiscales (BCB y bancos delegados) y libretas de la CUT, mostrando su limitada

capacidad de ejecución.

Tabla Nº 8. Saldos en Cuentas y Libretas

En (€)CUENTA LIBRETA

DETALLE BCB CUTMDRAYMA FONADAL

Al 31/12/2009 6.759.980 7.174.223Al 31/12/2010 0 77.114.465Al 27/07/2011 0 51.501.074

En Bs

Fuente: Elaboración propia con la información del BCB y del MEFP

Tabla Nº 9. Saldos en Cuentas (En Bs.)

%MUNICIPIOS TOTAL AP-UE TOTALYanacachi 2.140.461 590.806 28%Chulumani 5.505.047 3.659.000 66%Irupana 6.973.992 2.210.838 32%Coroico 5.960.000 3.753.868 63%Nota.- Saldos al 31/12/2010

SALDOS BANCOS

Fuente: Elaboración propia con la información del BCB y de cada Municipio

Opciones de Política.‐ Se deben ajustar los procesos de ejecución presupuestaria con todos los actores, MDRyT,

VCDI, FONADAL y los municipios ejecutores, desde la presentación de los fondos

concursables hasta la conclusión de los proyectos; los municipios visitados sienten la

ausencia del FONADAL en apoyo técnico, principalmente en la preparación, formulación de

proyectos de inversión, limitándose a proporcionar incentivos financieros.

A pesar de los problemas descritos en los procedimientos de asignación de recursos y de los

existentes en todo el ciclo de los proyectos, el apoyo presupuestario de la Unión Europea ha

cumplido con los desembolsos acordados y espera que estos sean ajustados en el corto plazo

para la optimización de los fondos.

5.3 Procedimiento Alternativo para el manejo de los recursos APS El anexo 3 detalla el proceso presupuestario, el manejo de fondos vigente y desembolsos

(modalidad proyecto) y alternativas para su adecuación a lo exigido bajo la modalidad APS,

el mismo que es adecuado a partir de los procesos descritos en la consultoría “Elaboración

de un Instrumento Informativo sobre Modalidad de Apoyo Presupuestario Sectorial”.




SUBNACIONAL

Capítulo 6.‐ Planes de Acción

Capítulo 6.‐ Planes de Acción

Los planes de acción que se describen buscan garantizar la sostenibilidad financiera,

optimizar los procesos de captación de recursos de la inversión pública y mejorar la gestión

administrativa en los municipios del área de intervención del programa PAPS; dota de

acciones que deberán ser evaluados para su aplicación:

6.1 Plan de Acción: Incremento de los Recursos Propios La coyuntura actual agregada por nuevas obligaciones y desafíos a partir de la promulgación

de la nueva CPE y la LMAD, exige a los municipios a caminar hacia la independencia fiscal,

por lo que existe la necesidad de incrementar los recursos propios, reduciendo la tendencia

de generar pereza fiscal38 dentro de su gestión recaudatoria. Propiciar una mayor

importancia a los temas de recaudación de impuestos y tasas municipales; debe constituirse

en un potencial importante para mejorar los ingresos propios.

Líneas de Acción

Conformar y mantener un registro de bienes inmuebles y vehículos automotores

actualizados; garantizar la seguridad jurídica con el derecho de propiedad; con el

propósito de reducir la evasión del Impuesto a la Propiedad de Bienes y Propiedad de

Vehículos.

Estudiar la creación de impuestos a los hechos generadores establecidos en la Ley de

clasificación de impuestos39.

Elaborar un diagnóstico del comportamiento recaudatorio de las Tasas Municipales,

proponer su actualización y estudiar alternativas de nuevas contribuciones en virtud

de la CPE.

38 Se menciona cuando las autoridades locales prefieren financiarse por medio de transferencias en lugar de ingresos recaudados en el ámbito local debido a que genera disconformidad en la ciudadanía y, por ende, mella la popularidad del gobernante local. (Raich 2001). 39 Ley 154 de 14/07/2011

Responsabilidad Institucional

Municipios del Área de Intervención

6.2 Plan de Acción: Mecanismos de Control para Garantizar las Transferencias por

Coparticipación de Impuestos

Se hace necesario garantizar las transferencias por coparticipación de impuestos,

mínimamente los establecidos en los presupuestos anuales, ya que se constituyen en la

principal fuente de recursos con las que cuenta los municipios.

Líneas de Acción

Proponer un mecanismo que limite la emisión de certificados de crédito fiscal

denominado “papeles” que afectan notoriamente las transferencias por

coparticipación de impuestos; esto permitirá evitar que los recursos que reciben las

entidades subnacionales resulten mermados por esta causa.

Elaborar una propuesta de norma legal que garantice que los recursos generados por

este concepto fluyan a los beneficiarios íntegramente.


Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y Municipios del Área de Intervención.

6.3 Plan de Acción: Financiamiento alternativo a los recursos HIPC y ajuste al

cronograma de desembolsos anual Las condonaciones en el marco del HIPC II liberan al país de los pagos al exterior a los

acreedores internacionales, sin embargo se mantiene la obligación de efectuar los pagos del

servicio de la deuda internamente a las cuentas autorizadas por la Ley del Diálogo, entre

ellas a las de los municipios del área de intervención; los pagos mediante este mecanismo

expira el año 2016.

Líneas de Acción

Buscar alternativas de financiamiento que sustituyan estos recursos o en su caso

tramitar una Ley a través de la Asamblea Legislativa que amplié el plazo de este

mecanismo de asignación de recursos, siempre que el cronograma del servicio de la

deuda multilateral y bilateral condonada sobrepase el plazo establecido.

Ajustar el cronograma de desembolsos dentro una gestión fiscal concentrados en el

mes de diciembre; coordinar la distribución del presupuesto en doce cuotas iguales,

en vista que el servicio de la deuda condonada es conocida al inicio de cada ejercicio

fiscal.


Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

6.4 Plan de Acción: Reorientación del Financiamiento y del Registro Presupuestario

de los Fondos de Inversión

Se hace necesario que los recursos generados a través de los Fondos de Inversión y

Desarrollo (FNDR y FPS) localice la inversión pública en sectores estratégicos, así evitar

desequilibrios horizontales ocasionados por la distribución de estos recursos, entre

entidades del mismo nivel de gobierno. Por otra parte se debe ajustar el registro

presupuestario de los proyectos, en los municipios que gestionan esta fuente de

financiamiento.

Líneas de Acción

Proponer a los Fondos de Inversión y Desarrollo reorientar su estratégica de

financiamiento (FNDR) a los municipios de categoría A y B donde existen los

mayores niveles de pobreza, previo análisis de sostenibilidad fiscal y capacidad de

pago; por otra parte reencaminar la estrategia de transferencias (FPS) a los

municipios; se hace necesario retomar la política nacional de compensación.

Coordinar con los Fondos de Inversión y Desarrollo el registro presupuestario en la

entidad ejecutora (municipios del área de intervención) y no limitarse a inscribir

solamente la contraparte como transferencias de capital. Por practica presupuestaria

es de responsabilidad la ejecución de un proyecto, la entidad que financia un

emprendimiento, indistintamente los recursos utilizados, sean estos internos o

externos; en consecuencia el presupuesto debe estar inscrito en la entidad ejecutora

como gasto de inversión.


Fondos de Inversión y Desarrollo (FNDR y FPS), MEFP y MPD a través del

Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo y Municipios del Área

de Intervención.

6.5 Plan de Acción: Mayor conocimiento y socialización de los procesos de APS

En el trabajo de campo, en los municipios del área de intervención, se ha podido constatar,

la falta de conocimiento de la modalidad APS, alcances, principios y las principales

diferencias con la modalidad tradicional de proyectos en el manejo de los recursos.

Líneas de Acción

Elaborar una “Guía de Procedimientos de Desembolso Modalidad APS”, que permita

conocer el funcionamiento de este nuevo procedimiento respecto a la descripción

del circuito local desde el abono de los fondos al BCB, hasta el ingreso a cuentas de

los municipios como ejecutores bajo modalidad APS.

Este instrumento de gestión, permitirá emprender tareas de simplificación y

optimización de los desembolsos, análisis de tiempo, delegación de autoridad, para

fortalecer el proceso de canalización de los recursos, se podrá además controlar el

cumplimiento de las rutinas de trabajo y evitar alteraciones arbitrarias, facilitará las

labores de auditoría principalmente la evaluación del control interno,

adicionalmente posibilitará aumentar la eficiencia de los empleados, indicándoles lo

que deben hacer y cómo deben hacer y finalmente apoyará a la coordinación de las

actividades para evitar duplicidades.


Delegación de la Unión Europea (DUE) a solicitud o en coordinación con el

Ministerio Sectorial y el Órgano Rector.

6.6 Plan de Acción: Fortalecimiento de la Gestión de la Administración Financiera e

Inversión.

Con el propósito de mejorar el desempeño y la gestión municipal y lograr que los recursos

humanos cuente con instrumentos actualizados, es necesario la capacitación de los

funcionarios del área financiera y de planificación de los municipios, principalmente en las

áreas responsables de la elaboración de proyectos bajo normas SNIP, ejecución de proyectos,

metodologías de programación financiera multianual, programación de operaciones anual,

presupuestos y tesorería.

Líneas de Acción

Elaborar un programa de capacitación a los funcionarios públicos de los municipios

del área de intervención, en las fases del ciclo de los proyectos de inversión,

planificación y su relación con la administración financiera. No se trata de tomar

todos los cursos existentes o contratar especialistas en todas las áreas, sino priorizar

los temas que requieren su actualización, mejoramiento e implementación.

Las capacitaciones sugeridas no deben constituirse en clases magistrales, deben estar

orientados a casos prácticos utilizando la información de cada municipio, no pueden

ser considerados como programas aislados, por el contrario deben interactuar con la

información que actualmente se genera.


Municipios del Área de Intervención.

6.7 Plan de Acción: Mejorar el nivel de ejecución de la Inversión Pública

Los municipios del área de intervención muestran un nivel de ejecución presupuestaria de la

inversión pública cerca del 61% promedio anual para la gestión 2010, adicionalmente

importantes niveles de depósitos en cuentas fiscales; aspectos que no permiten cumplir con

sus objetivos institucionales.

Líneas de Acción

Sobre la base de los problemas identificados en cada una de las etapas del ciclo de

inversión detallados en la sección 3.2, se debe establecer los cuellos de botella más

relevantes que dificultan la gestión de la inversión pública.

Una vez identificados los cuellos de botella, proponer a los órganos rectores MPD y

MEFP medidas correctivas o arreglos institucionales que permitan agilizar la

ejecución de la inversión pública.

Gestionar el acceso al programa de apoyo a la gestión de la inversión pública

municipal GESPRO, administrado por la Federación de Asociaciones Municipales de

Bolivia FAM, que apoya en la ejecución o implementación de los proyectos, desde la

elaboración del estudio técnico hasta la ejecución de la obra del proyecto con un

costo mínimo.


Municipios del Área de Intervención, MEFP y MPD.

6.8 Plan de Acción: Fortalecimiento de la relación Planificación Administración

Financiera

En el marco de la Ley SAFCO, que regula los sistemas de administración y de control de los

recursos del Estado y su relación con los sistema de planificación bajo un modelo de

administración por resultados, coadyuvando al desarrollo de una gestión pública con

criterios de eficacia, eficiencia, responsabilidad y transparencia, se debe dotar de

herramientas para una relación continua entre la Planificación y la Administración

Financiera.

Gráfico 18: Visión Estratégica Sistema de Planificación y Administración Financiera

Sistema de Planificación y Administración FinancieraVisión Integrada

Programar y

organizarPND Ejecutar

Tesorería

PEI

RRHH

POAPOA PPTOPPTO

Cumplimiento

Seguimiento y Evaluación

RecursosHumanos

Contabilidad

PDM

Bienesy Servicios

Notas: PND Plan Nacional de Desarrollo; PEI Plan Estratégico Institucional; POA Programa de Operaciones Anual; PPTO Presupuestos.

Líneas de Acción

Diseñar herramientas que permitan articular permanente entre el POA y el

Presupuesto y el programa financiero multianual con el PDM, bajo la

correspondencia, Planificación ‐ Administración Financiera.

Estos instrumentos deben estar articulados con el PND; los objetivos estratégicos del

PDM en estrecha relación con los objetivos de gestión de los POAs anuales y el

financiamiento acorde a un programa financiero multianual; los POAs a su vez

deben transmitir información a los presupuestos anuales relacionados con la

estructura programática.


Municipios del Área de Intervención.

ANEXOS

Anexo 1.- Cuestionario

SISTEMAS DE PRESUPUESTOS ‐ INVERSIÓN‐ PLANIFICACIÓN

I. PRESUPUESTOS

1. ¿A cuanto asciende el presupuesto de Inversión en la gestión 2011? detalle sus fuentes de

financiamiento desagregando proyectos de preinversión y de continuidad. 2. ¿Cuáles fueron los porcentajes de ejecución presupuestaria de las dos últimas gestiones

2009 y 2010? ¿Qué fuentes de financiamiento fueron las que menos se ejecutaron? 3. ¿Cuales son las causas principales para no ejecutar el presupuesto total de inversión en

una gestión? enumere algunas. 4. ¿A cuanto asciende los saldos en Caja y Bancos al 31/12/2010? ¿Cuanto de estos

representan saldos de la Donación de la Unión Europea? ¿Cuales son las causas principales para mantener estas disponibilidades importantes?

5. Describa brevemente como se canalizan los recursos y los cuellos de botella para su

recepción, de las principales fuentes de financiamiento de la inversión: Coparticipación Tributaria (Participación Popular), IDH, Donaciones (Unión Europea), Crédito Externo, FPS (proyecto mi agua), Contravalor, FNDR, otros.

6. El Presupuesto es utilizado como un instrumento de Planificación o como un

instrumento de “Administración de Techos de Gasto”? ¿el Presupuesto es formulado con autonomía o se relaciona al marco estratégico del PDM o del PND?.

7. ¿Cómo se distribuyen las asignaciones presupuestarias para la inversión? ¿Existe una

metodología de priorización? 8. ¿Como evalúa la vinculación entre el PND y el Presupuesto, estableciendo para cada

línea presupuestaria una correspondencia con los objetivos generales del PND, a través del código ASPE? (Área, Sector, Política y Estrategia).

9. ¿Los gastos de inversión y los gastos corrientes asociados se realizan conjuntamente o

independientemente? ¿Su opinión de la regla fiscal 25% gastos Corrientes y 75% gastos de Capital?

10. ¿Cuáles son las estrategias de Financiamiento de la Inversión Pública (mediano y largo

plazo)?, ¿Se identifica las necesidades de financiamiento? 11. ¿Existen dificultades en financiar las nuevas competencias transferidas a partir de la

nueva Ley de Autonomías?

II. INVERSIÓN PÚBLICA 1. ¿Como se construye su cartera de proyectos? ¿el PDM contiene criterios de priorización

para las decisiones? ¿Cómo incorpora criterios de priorización de la inversión? 2. ¿Existen estimaciones de requerimientos de inversión a nivel anual o multianual?

¿Cuentan con una programación plurianual de inversiones? 3. Detalle brevemente los planes de inversión futuros y su posible financiación ¿Existe

financiamiento para las inversiones futuras? ¿Qué porcentaje de la cartera de proyectos cuenta con financiamiento asegurado?

4. ¿Cual es la metodología para la evaluación de proyectos ex ‐ post? ¿Se realizan

monitoreos de la calidad de los proyectos formulados y evaluados? ¿Se realizan análisis de indicadores socioeconómicos y resultados?

5. ¿En la etapa de formulación como se determinan los techos por sector? ¿En la etapa de

ejecución existen reasignaciones entre sectores? 6. ¿Como de canaliza las demandas sociales? ¿cual es el proceso de priorización? ¿difiere

entre los sectores? 7. ¿En la formulación de los proyectos se busca concurrencia de esfuerzos con los

Gobiernos Departamentales u Otros Municipios? 8. ¿Identifique cuales son los principales problemas de la preinversión tanto para el Estudio

de Identificación (EI) y los Estudios Técnicos, Económicos, Sociales y Ambientales (TESA)?

9. ¿Detalle los principales problemas en las fases de gestión del Financiamiento de la

Inversión y la Ejecución de los proyectos de Inversión? 10. ¿Cuentan con un banco de proyectos municipal para concertar con la sociedad civil? 11. ¿Existen imposiciones de proyectos de inversión de algún sector o del gobierno central?

¿Existe coordinación con el gobierno central para los proyectos de inversión, por ejemplo, se construyen escuelas previamente asignado los profesores?

12. Desde su perspectiva enumere cuales son los problemas más importantes del SINCON,

SISIN (opcional) y del GESPRO. ¿Estos sistemas captura la información del ciclo del proyecto?

III. PLANIFICACIÓN

1. ¿Se ha implantado el Sistema de Planificación en el Municipio? ¿Se ha instaurado parcial o totalmente los instrumentos PDM, PEI, POA? ¿Por qué no se han cubierto? ¿Cuáles son los planes futuros de cobertura?

2. ¿Qué año fue aprobado el último PDM, el PEI y el POA? 3. ¿Qué instrumento de Planificación es el que más utiliza el Municipio? ¿Qué vinculo

metodológico existe entre Planificación y la Inversión y el presupuesto? 4. ¿Cual es la interacción entre el PND, el Plan Sectorial, con el Plan de Desarrollo

Municipal PDM, el Plan Estratégico Institucional PEI y el POA? 5. ¿Hay seguimiento permanente de los Planes Sectoriales o los Planes de Desarrollo

Municipal? ¿Se realiza evaluaciones de los objetivos estratégicos? ¿Cuál es la metodología?

6. ¿Qué normas internas, metodologías, respaldan el funcionamiento del Sistema de

Planificación? ¿Establece la forma de distribución de los recursos? 7. ¿Cuales con los sistemas de evaluación y de indicadores que se utiliza? ¿Se tiene

dificultad en la construcción de indicadores financieros y no financieros? 8. ¿Provee el Sistema de Planificación información adecuada a los sistemas de inversión y

presupuesto sobre el seguimiento, evaluación y cumplimiento de indicadores? 9. ¿Los objetivos de gestión están en concordancia con los objetivos estratégicos del Plan

Sectorial y el PND? 10. ¿Cual es el proceso de concertación con los sectores organizados de la sociedad Civil?

¿Difiere entre los diferentes sectores?

Anexo 2.- Transferencias del IDH

DEPARTAMENTOSDEPARTAMENTOS62 %

TGNTGN38%

GobernacionesGobernaciones15%

MunicipiosMunicipios42%

UniversidadesUniversidades5 %

Fondo de Fondo de CompensaciCompensacióónn

9,5%LP-CBBA-STC

IDH IDH

• Competencias.• Indicadores de Eficiencia del Gasto.• Sectores: Educación, Salud, Caminos, DesarrolloProd. y todo lo que contribuya a fuentes de trabajo.

• Mecanismos de Control.

• 4% para c/u Departamentos Productores

• 2% para c/u Departamentos no Productores

• Compensación

Pueblos IndPueblos Indíígenas y genas y OriginariosOriginarios

5%

TGNTGN23 %

• Fuerzas Armadas.• Policía Nacional.• Fondo de Redes• Otros.

Proyectos de DesarrolloProductivo y Social

Distribución - Recaudación del IDHDS 29322 de 24/10/2007

Fuente: Elaboración propia en base a la normativa vigente

Anexo 3.- Procedimientos de Formulación Presupuestaria, Flujo de Recursos y desembolsos bajo modalidad APS

1. Procedimientos Vigentes

Este anexo describe los procedimientos vigentes aplicados para la formulación presupuestaria y los procedimientos alternativos para la inscripción presupuestaria; adicionalmente plantea opciones para el manejo del flujo de recursos bajo modalidad APS. Con fines didácticos se detallan cuatro aspectos: (i) una breve explicación del proceso; (ii) el objetivo del proceso; (iii) las normas legales que respaldan el proceso y; (iv) las unidades administrativas que intervienen. El objetivo de mostrar estas opciones es adecuar los procesos presupuestarios y el manejo de fondos vigente (modalidad proyecto) a lo exigido bajo la modalidad APS.

1.1 Procedimiento de Formulación Presupuestaria.‐ Explica todas las acciones establecidas por normas para la formulación de los presupuestos con recursos Donación UE.

Gráfico Nº 1: Flujograma Formulación Presupuestaria

Asamblea Legislativa

MEFP - VIPFE

Ministerio Sectorial

Unión Europea

Aprueba el PGE presentado por el Órgano Ejecutivo, emitiendo la Ley financial

Firma con el beneficiario el convenio de financiamiento, donde se determina calendario de desembolsos

Inicia un proceso de formulación; solicita elaboración de anteproyecto.

Recibe el anteproyecto de presupuesto del sector

El VIPFE se pronuncia en caso de incorporación de proyectos

Elabora sus presupuestos, considerando programas y proyectos de la gestión. Incorpora los recursos de donación APS y las Transferencias a los Municipios del área de intervención.

(i) Breve explicación del Proceso

1. Donante, firma con el beneficiario, Ministerio Sectorial (MDRyT) un convenio de financiamiento,

donde se determina la naturaleza y objeto de la intervención, el financiamiento, el periodo de ejecución y el calendario de los desembolsos.

2. MEFP, inicia un proceso de formulación presupuestaria anual, solicitando al Ministerio Sectorial la

elaboración de sus anteproyectos de presupuestos, incorporando sus requerimientos en base a sus necesidades y su Programa de Operaciones Anual.

Un requisito fundamental para la formulación del presupuesto es la utilización de las directrices presupuestarias y de los Clasificadores Presupuestarios que emite anualmente el MEFP.

3. Ministerio Sectorial, a requerimiento del órgano rector del sistema de presupuestos y con la participación de todas las unidades operativas del sector elaboran su presupuesto, considerando programas y proyectos de la gestión, con un detalle de partidas presupuestarias, fuentes de financiamiento, organismo financiador que respaldan cada gasto; incluye las transferencias a los Municipios del área de intervención. Forman parte de este mecanismo los recursos por donaciones que fueron acordadas en los convenios de financiamiento (fuente 80 organismo financiador 371). Una vez concluido este proceso se envía para su aprobación al MEFP.

4. MEFP, recibe el anteproyecto de presupuesto, evalúa la solicitud, solicita las memorias de cálculo para

su comprobación; en el caso de las donaciones solicita el convenio de financiamiento para comprobar el cronograma de desembolsos. Una vez elaborado este trabajo más los realizados para todo el sector público es enviado al Ministerio de la Presidencia, para que este envía a la Asamblea Legislativa Plurinacional.

En el caso que el anteproyecto de presupuesto incorpore proyectos de inversión, previamente es analizado y evaluado e incorporado en el presupuesto de inversión pública del año por el VIPFE; asimismo se registra en el Sistema de Información Sobre Inversiones (SISIN).

5. Asamblea Legislativa Plurinacional, por mandato de la CPE, aprueba el PGE en el término de sesenta días presentado por el Órgano Ejecutivo, emitiendo la Ley Financial. En caso de no ser aprobado en este plazo, el anteproyecto de presupuesto es dado por aprobado.


Explica todas las acciones establecidas por normas para la formulación de los presupuestos con recursos Donación modalidad APS. El proceso detalla los pasos desde la firma del convenio de financiamiento, la formulación de los anteproyectos de presupuesto40 por parte del Ministerio Sectorial, hasta su aprobación e inscripción en el PGE.


Constitución Política del Estado, Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO), Ley Nº 2042 de Administración Presupuestaria, Decreto Supremo Nº 25875, que aprueba el Sistema Integrado de Gestión y

Modernización Administrativa (SIGMA), Decreto Supremo Nº 26455, que establece el ámbito, las responsabilidades del uso y

administración de información, que se genera y se tramita a través del SIGMA, Decreto Supremo Nº 29881, Reglamento de Modificaciones Presupuestarias, Resolución Suprema Nº 225558, Normas Básicas del Sistema de Presupuestos, Convenio de Financiamiento entre la Unión Europea y el Estado Plurinacional de

Bolivia en lo relacionado a los compromisos y calendario de desembolsos, Directrices de Formulación Presupuestaria y Clasificadores Presupuestarios, emitidos

por el MEFP en cada gestión, y Otras disposiciones específicas emitidas por el Ministerio Sectorial.

40 Toma el nombre de anteproyecto, el presupuesto elaborado por las entidades públicas, antes de remitir al MEFP como órgano rector del sistema para su aprobación.

(iv) Unidades que intervienen

Donante Unión Europea Ministerio Sectorial Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) Ministerio de Planificación del Desarrollo a través del Viceministerio de Inversión

Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) Asamblea Legislativa Plurinacional

Registro Presupuestario

El cuadro Nº 1 muestra un ejemplo de la forma de registrar el presupuesto que se viene efectuando hasta la gestión 2011, el mismo responde a la forma tradicional – modalidad proyecto. Esta inscripción no se ajusta a la forma correcta de formular los presupuestos bajo la modalidad del APS.

Cuadro Nº 1: Registro Presupuestario INGRESOS GASTOSINSTITUCIÓN: MINISTERIO SECTORIAL INSTITUCIÓN: MINISTERIO SECTORIAL

CATEGORÍA PROGRAMÁTICA: PROGRAMA: ACTIVIDAD/PROYECTORUBRO DESCRIPCIÓN FTE ORG Bs. CODIGO DESCRIPCIÓN FTE ORG Bs.

TOTAL INGRESOS 3.000 TOTAL DE GASTOS 3.00018000 DONACIONES CORRIENTES 1.000 10000 SERVICIOS PERSONALES 80018200 Donaciones Corrientes del Exterior 1.000 12000 Empleados No Permanentes 80018220 De Países y Organismos Internacionales 1.000 12100 Personal Eventual 80 371 80018221 Monetizable 80 371 1.000 40000 ACTIVOS REALES 1.00022000 DONACIONES DE CAPITAL 2.000 42000 Construcciones 1.00022200 Donaciones de Capital del Exterior 2.000 42300 Mejoras de Bienes Nal. de Dominio Público 80 371 1.00022220 De Países y Organismos Internacionales 2.000 70000 TRANSFERENCIAS 1.20022221 Monetizable 80 371 2.000 77000 Transferencias de Capital al Sector Público 1.200

77500 Transferencias de Capital a las Municipalidades 80 371 1.200 Notas: FTE: Fuente; ORG: Organismo Financiador

De acuerdo a las normas de administración financiera el Ministerio Sectorial (MDRyT) forma parte de la estructura del Órgano Ejecutivo, en consecuencia su presupuesto es agregado en un solo ente contable; registra la formulación y ejecución presupuestaria agregando al total de los organismos que lo conforman (ver cuadro Nº 2); se producen los estados financieros de formulación y ejecución presupuestaria como único “ente contable”, es decir el Ministerio Sectorial que conforma el Órgano Ejecutivo, no constituyen por si mismo ente contable independiente.

Cuadro Nº 2: Registro Presupuestario Órgano Ejecutivo COD DETALLE MIN- EDU MIN. SEC MIN- SAL ……… …….. TGN TOTAL

TOTAL INGRESOS 72.000 3.000 106.000 0 0 1.711.000 1.907.000 12000 VENTA DE BS Y SERV DE LAS ADM.PÚBLICAS 12.000 0 3.000 0 0 50.000 80.000 12100 Venta de Bienes de las Administraciones Públicas 5.000 15.000 35.000 55.000 12300 Alquiler de Edificios y/o Equipos de las Adm Públicas 7.000 3.000 15.000 25.000 18000 DONACIONES CORRIENTES 15.000 1.000 3.000 0 0 35.000 54.00018200 Donaciones Corrientes Externa 15.000 1.000 3.000 35.000 54.000 22000 DONACIONES DE CAPITAL 45.000 2.000 100.000 0 0 23.000 170.000 22200 Donaciones de Capital del Exterior 45.000 2.000 100.000 23.000 170.000 13000 INGRESOS POR IMPUESTOS 0 0 0 0 0 1.603.000 1.603.000 13100 Renta Interna 1.603.000 1.603.000

TOTAL GASTOS 244.000 371.000 372.000 0 0 920.000 1.907.00010000 SERVICIOS PERSONALES 80.000 50.000 250.000 300.000 680.00020000 SERVICIOS NO PERSONALES 15.000 100.000 23.000 21.000 159.00030000 MATERIALES Y SUMINISTROS 34.000 25.000 31.000 17.000 107.00040000 ACTIVOS REALES 80.000 43.000 65.000 32.000 220.00050000 ACTIVOS FINANCIEROS 25.000 123.800 2.000 25.000 175.80070000 TRANSFERENCIAS 1.200 520.000 521.20080000 IMPUESTOS, REGALIAS Y TASAS 3.000 25.000 1.000 1.000 30.00090000 OTROS GASTOS 7.000 3.000 0 4.000 14.000 Nota.- El presupuesto de gastos del Ministerio Sectorial, registra los gastos financiados con recursos APS, más otros gastos que financian el sector. Los presupuestos individuales de ingresos y gastos de los ministerios que conforman el Órgano Ejecutivo pueden estar no igualados, tal como muestra el cuadro Nº 2. El principio del equilibrio presupuestario (Ingresos = Gastos) se refleja al agregar todas las entidades que la conforman. Recuadro Nº 1 La Contabilidad en el Órgano Ejecutivo del Estado

La contabilidad del Órgano Ejecutivo del Estado opera en el marco de la teoría contable y de los principios de contabilidad generalmente aceptados; tienen las siguientes características:

Registra todas las transacciones que tienen incidencia económica‐financiera que realizan las entidades desconcentradas del Órgano Ejecutivo (Ministerios, Vicepresidencia del Estado Plurinacional, Consejo Supremo de Defensa Plurinacional y el TGN).

El Órgano Ejecutivo es una sola entidad jurídica y como consecuencia existe un solo patrimonio institucional. El Ministerio Sectorial es ordenadores de gasto no tienen personería jurídica independiente y no posee patrimonio propio; en consecuencia existe un único estado de situación patrimonial.

El Ministerio Sectorial es aprobador de gasto y ordenador de pagos se registran las transacciones que en el se realizan y que esté relacionado con la ejecución presupuestaria de ingresos y gastos.

Automáticamente a través del SIGMA, al entrar en la base de datos con el registro del formulario C‐31, se transforma en asientos de partida doble, originando un crédito y un débito, tal como se muestra en la tabla siguiente.

Ingreso Gasto

Banco Bs. xxxx a Donación Externa UE Bs. xxxx

Gasto (Corriente) Bs. xxxx a Banco Bs. xxxx

Construcciones en Proceso (Inversión) Bs. xxxx a Banco Bs. xxxx

Modificaciones Presupuestarias

Las modificaciones presupuestarias originados por donaciones APS en la gestión y saldos de gestiones anteriores de recursos APS, que originan incremento en los ingresos institucionales en una gestión fiscal, son incorporados al PGE por el MEFP cuando se trata de gastos corrientes y/o por el MPD cuando corresponda a gasto de inversión, previa presentación únicamente de una resolución de la Máxima Autoridad Ejecutiva del ministerio del sector (MDRyT).

1.2 Procedimiento Flujo de Recursos.‐ Fue descrito en el capitulo 5 sección 5.1 “Procedimiento del flujo de Recursos”. 1.3 Procedimiento Desembolso de Recursos.‐ Explica todas las acciones establecidas por normas para los desembolso de los recursos Donación UE.

Gráfico Nº 2: Flujograma Desembolso de Recursos

Beneficiarios(Municipios)

Viceministerio del Tesoro

(TGN)Ministerio Sectorial

Mediante el SIGMA, el Ministerio Sectorial solicita al TGN, sus requerimientos de desembolso presentando el formulario C-31, fuente y organismo 80-371, incluye las transferencias a Municipios.

A través del SIGMA se muestra el reporte de “Deuda Flotante”obligaciones pendientes de pago.

Previa verificación de disponibilidades en libretas procede al pago

Los Beneficios de estos recursos reciben sus pagos en sus cuentas de la red bancaria

(i) Breve explicación del Proceso 1. Mediante el Sistema de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA), el Ministerio Sectorial

(MDRyT) solicita al Viceministerio del Tesoro y Crédito Público (VTCP)41 a través del TGN sus requerimientos de desembolso, de acuerdo a sus necesidades y en función a los importes asignados en el presupuesto institucional aprobado anualmente.

41 El VTCP tiene entre sus funciones principales: Administrar los ingresos y recursos fiscales para programar la ejecución del PGE; programar periódicamente los desembolsos del TGN destinados a la ejecución presupuestaria, de acuerdo con la disponibilidad de recursos sobre la base de la política fiscal de endeudamiento y asignar periódicamente las cuotas de pago a todas las entidades del sector público sobre la base de disponibilidad de recursos.

Las asignaciones presupuestarias de gasto aprobadas en los presupuestos anuales constituyen límites máximos de gasto y su ejecución se sujeta a los procedimientos legales que en cada partida sean aplicables. Toda modificación dentro de estos límites deberá efectuarse según se establece los procesos de modificaciones presupuestarias.

Para su efectivización, el Ministerio Sectorial a través del SIGMA presenta los formularios “Registro de Ejecución de Gastos formulario C‐3142 SIGMA”, imputando la partida correspondiente, la fuente y el organismo financiador; en el caso de la donación Unión Europea registra la fuente de financiamiento y el organismo financiador (80 – 317) y se instruye el debito de su libreta.

2. Todos los formularios C‐31 son autorizados y firmados a través del SIGMA por el Ministerio Sectorial,

generando diariamente en el sistema un reporte denominado “Deuda Flotante”, en el que se muestra todas las obligaciones pendientes de pago.

3. En base a la información anterior y las disponibilidades de recursos en las libretas del Ministerio

Sectorial, el VTCP instruye el pago a través del Banco Central de Bolivia (BCB) a las cuentas de los beneficiarios finales que instruyen las entidades solicitantes en el formulario C‐31.

4. Los Beneficios de estos recursos reciben sus pagos en sus cuentas de la red bancaria, incluyendo los

municipios del área de intervención.

(ii) Objetivo del Proceso Muestra los pasos vigentes más relevantes para el desembolso de los recursos del APS. Detalla las acciones y las unidades administrativas que intervienen precisando su responsabilidad y participación.


Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO), Ley Nº 2042 de Administración Presupuestaria, Resolución Suprema R.S. Nº 218056, Normas Básicas del Sistema de Tesorería del

Estado, Decreto Supremo Nº 25875, que aprueba el Sistema Integrado de Gestión y

Modernización Administrativa (SIGMA) y la operativa de la Cuenta Única del Tesoro CUT,

Decreto Supremo Nº 26455, que establece el ámbito, las responsabilidades del uso y administración de información, que se genera y se tramita a través del SIGMA,

Decreto Supremo Nº 26816, que incorpora las cuentas fiscales y habilita libretas en la CUT,

Otras disposiciones específicas emitidas por el Órgano Rector.

(iv) Unidades que Intervienen Ministerio Sectorial Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) a través de Tesoro General de la

Nación (TGN) 42 Este formulario tiene el propósito de documentar los registros de ejecución presupuestaria en todos los momentos contables. La responsabilidad del contenido y correcta utilización recae sobre la entidad beneficiaria.

1.4 Problemas Identificados en la Operatoria Actual Es importante mencionar, que esta sección no trata de evaluar el manejo de los recursos, la forma de presupuestar y la disposición de fondos de la forma tradicional, sino de adecuar estos proceso utilizados de la modalidad proyecto, a la forma del manejo de recursos APS; los mismos que deben institucionalizarse en los Ministerio Sectoriales que ejecutan estos recursos.

Los problemas identificados para esta transición del manejo de recursos bajo modalidad proyecto a modalidad APD son los siguientes:

Presupuestos El presupuesto del Ministerio Sectorial (MDRyT) que se beneficia con recursos APS,

hasta la gestión 2011, mantiene la fuente de financiamiento 80 “Donaciones” y el organismo financiador 317 “Unión Europea”, en su presupuesto institucional.

El MEFP en el caso de gasto corrientes y el VIPFE cuando se trata de gastos de

inversión, antes del registro presupuestario o de modificación presupuestaria dentro de una gestión fiscal, solicita al Ministerio Sectorial la no objeción de los gastos elegibles por parte del donante.

De la misma manera, cuando se trata de inscribir en los presupuestos de una gestión los saldos en libretas de los recursos APS del Ministerio Sectorial de otras gestiones, el MEFP y el VIPFE solicitan la no objeción del donante.

Flujo de Recursos

La transferencia de recursos entre la cuenta en el BCB en moneda de origen cuyo titular es el Ministerio Sectorial y la CUT, en algunos casos ha sufrido demoras con problemas por el diferencial cambiario.

Se asocian los recursos APS en libretas específicas dentro la CUT cuyo titular es el Ministerio Sectorial. Este procedimiento no respeta el principio de fungibilidad y no trazabilidad.

La apertura de la cuenta en el BCB lo realiza el Ministerio Sectorial y no el VTCP que tiene entre sus funciones la de administrar, asignar y controlar los ingresos y los recursos fiscales para programar la ejecución del PGE.

La ejecución del presupuesto se realiza bajo procedimiento de “Recursos Donación” es decir en base a las disponibilidades de sus libretas y del crédito presupuestario. No

se toma en cuenta el procedimiento con recursos “TGN” que exige previo a cada desembolso la aprobación de la cuota mensual de gasto.

Recuadro Nº 2 Cuota Mensual de Gastos Las cuotas mensuales de gasto actúan como techos máximos que tienen una entidad pública para comprometer desembolsos con recursos del TGN por un periodo de un mes y distribuido por clases de gasto. Mediante este sistema de cuotas el MEFP restringe lo que pueden gastar las entidades en cuotas partes de su presupuesto; tiene por objeto regular la salida de fondos a las posibilidades reales de recaudación. Este procedimiento esta normado por la Ley Nº 2042 de Administración Presupuestaria que claramente establece “las entidades, no pueden comprometer ni devengar gastos con cargo a estos recursos más allá de la cuota asignada de acuerdo al flujo de fondos disponibles en el TGN”.

2. Procedimientos Bajo Modalidad APS

La asignación y desembolsos de recursos bajo la modalidad APS exigen el cumplimiento de los siguientes principios: (i) que la asignación de recursos se realiza a través del PGE y (ii) que los fondos del apoyo presupuestario, una vez desembolsado al TGN sean fungibles y no trazables. Bajo estos principios se recomienda los siguientes procesos para su aplicación por todas las entidades del sector público que manejan estos recursos: 2.1 Presupuestos Modalidad APS

El objetivo de este proceso, de la misma manera que la forma tradicional, explica las acciones establecidas por normas para la formulación de los presupuestos con estos recursos.

Gráfico Nº 3: Flujograma Desembolso de Recursos Propuesta




Mediante el SIGMA, el Ministerio Sectorial, solicita al TGN, sus requerimientos de desembolso presentando el formulario C-31, fuente y organismos 10-130. En el caso de Municipios se imputa la partida 70000




Procedimiento: Formulación Presupuestaria Modalidad APS

Gráfico Nº 4: Flujograma Formulación Presupuestaria Modalidad APS

Aprueba el PGE presentado por el Órgano Ejecutivo, emitiendo la ley financial


Inicia un proceso de Formulación; solicita elaboración de anteproyecto. Comunica los techos máximos; los recursos de Donación APS forman parte de los ingresos del TGN


El VIPFE se pronuncia en caso de incorporación de proyectos

Elabora su presupuestos, considerando programas y proyectos de la gestión, incorpora las transferencias a los Municipios del área de intervención.

Unión Europea

MEFP - VIPFE



1. Donante, firma con el beneficiario, Ministerio Sectorial, un convenio de financiamiento, donde se determina la naturaleza y objeto de la intervención, el financiamiento, el período de ejecución y el calendario de los desembolsos.

2. MEFP, inicia un proceso de formulación presupuestaria anual, solicitando al Ministerio Sectorial la

elaboración de sus anteproyectos de presupuestos, comunicando un techo presupuestario máximo con recursos del TGN. Forman parte de los recursos del TGN las donaciones del APS que fueron acordadas en los convenios de financiamiento.

Un requisito fundamental para la formulación del presupuesto es la utilización de las directrices presupuestarias y de los Clasificadores Presupuestarios que emite anualmente el MEFP.

3. Ministerio Sectorial, a requerimiento del órgano rector del sistema de presupuestos y con la participación de todas las unidades operativas del sector elaboran su presupuesto, considerando programas y proyectos de la gestión, con un detalle de partidas presupuestarias, fuentes de financiamiento, organismo financiador que respaldan cada gasto en este caso (fuente 10 organismo financiador 111). Una vez concluido este proceso se envía para su aprobación al MEFP.

4. MEFP, recibe el anteproyecto de presupuesto, evalúa la solicitud, exige las memorias de cálculo para su

comprobación. Una vez elaborado este trabajo más los realizados para todo el sector público es enviado al Ministerio de la Presidencia, para que este envía a la Asamblea Legislativa Plurinacional.

En caso que el anteproyecto de presupuesto incorpore proyectos de inversión, previamente son analizados y evaluados e incorporados en el presupuesto de inversión pública del año por el VIPFE; asimismo registra en el Sistema de Información Sobre Inversiones (SISIN).

5. Asamblea Legislativa Plurinacional, por mandato de la CPE aprueba el PGE en el término de sesenta días presentado por el Órgano Ejecutivo, emitiendo la Ley financial. En caso de no ser aprobado en este plazo, el anteproyecto de presupuesto es dado por aprobado.

El cuadro Nº 3 muestra la forma de registrar en el presupuesto los recursos bajo modalidad APS.

Cuadro Nº 3: Registro Presupuestario Modalidad APS

INGRESOS GASTOSINSTITUCIÓN: TESORO GENERAL DE LA NACIÓN INSTITUCIÓN: MINISTERIO SECTORIAL



77500 Transferencias de Capital a las Municipalidades 10 111 1.200

Notas: FTE: Fuente; ORG: Organismo Financiador

La formulación presupuestaria del Ministerio Sectorial como parte del Órgano Ejecutivo se resumen en el cuadro Nº 4, donde los recursos por donación forman parte del presupuesto del TGN.

Cuadro Nº 4: Registro Presupuestario Órgano Ejecutivo COD DETALLE MIN- EDU MIN. SEC MIN- SAL ……… …….. TGN TOTAL

TOTAL INGRESOS 72.000 0 106.000 0 0 1.714.000 1.907.000 12000 VENTA DE BS Y SERV DE LAS ADM.PÚBLICAS 12.000 0 3.000 0 0 50.000 80.000 12100 Venta de Bienes de las Administraciones Públicas 5.000 15.000 35.000 55.000 12300 Alquiler de Edificios y/o Equipos de las Adm Públicas 7.000 3.000 15.000 25.000 18000 DONACIONES CORRIENTES 15.000 0 3.000 0 0 36.000 54.00018200 Donaciones Corrientes Externa 15.000 0 3.000 36.000 54.000 22000 DONACIONES DE CAPITAL 45.000 0 100.000 0 0 25.000 170.000 22200 Donaciones de Capital del Exterior 45.000 0 100.000 25.000 170.000 13000 INGRESOS POR IMPUESTOS 0 0 0 0 0 1.603.000 1.603.000 13100 Renta Interna 1.603.000 1.603.000

TOTAL GASTOS 244.000 371.000 372.000 0 0 920.000 1.907.00010000 SERVICIOS PERSONALES 80.000 50.000 250.000 300.000 680.00020000 SERVICIOS NO PERSONALES 15.000 100.000 23.000 21.000 159.00030000 MATERIALES Y SUMINISTROS 34.000 25.000 31.000 17.000 107.00040000 ACTIVOS REALES 80.000 43.000 65.000 32.000 220.00050000 ACTIVOS FINANCIEROS 25.000 123.800 2.000 25.000 175.80070000 TRANSFERENCIAS 1.200 520.000 521.20080000 IMPUESTOS, REGALIAS Y TASAS 3.000 25.000 1.000 1.000 30.00090000 OTROS GASTOS 7.000 3.000 0 4.000 14.000 Nota.- El presupuesto de gastos del Ministerio Sectorial, registra los gastos financiados con recursos APS, más otros gastos que financian el sector. Los cambios más importantes comparándolos con la forma tradicional (proyectos) de registro presupuestario se resumen de la manera siguiente:

El presupuesto de ingresos que en la forma tradicional (proyectos) se registra en el Ministerio Sectorial fuente 80 (Donación) organismo financiador 371 (Unión Europea); bajo la nueva modalidad APS se inscribe en el presupuesto del TGN, respetando la fuente y el organismo financiador 80 – 371.

El presupuesto de gastos que en la forma tradicional (proyectos) se registra en el

Ministerio Sectorial con la fuente de financiamiento 80 y el organismo financiador 371; ahora, con la nueva modalidad, se inscribe con la fuente 10 (Tesoro General de la Nación) y el organismo financiador 111 (Tesoro General de la Nación).

El presupuesto de ingresos del Órgano Ejecutivo que se inscribe en el Ministerio Sectorial, ahora con la nueva modalidad, forma parte del presupuesto del TGN.

2.2 Procedimiento: Flujo de Recursos Modalidad APS

El objetivo de este proceso es explicar las acciones establecidas por normas para el manejo de los recursos y pagos con recursos APS.

Gráfico Nº 5: Flujograma Flujo de Recursos Modalidad APS

MEFPMEFP

BCBBCB

UniUnióónnEuropeaEuropea

MinisterioMinisterioSectorialSectorial

Firma convenio de financiamiento

Desembolsa los recursos a requerimiento del Ministerio Sectorial a una cuenta aperturada en el BCB para este fin, en moneda de origen (€)


Gestiona ante al DUE el traspaso de recursos a la cuenta fiscal del TGN Libreta “Recursos Ordinarios TGN”.

Comunica la MEFP el cumplimiento de condiciones y próximo desembolso.

A solicitud del MEFP solicita al BCB la apertura de una cuenta fiscal en moneda de origen (€).

Por instrucciones del titular (MEFP) procede a debitar la cuenta y abonar a la CUT libreta “Recursos Ordinarios TGN”

Solicita al BCB la apertura de una cuenta fiscal en moneda de origen (€).

Instruye los debitos de la cuenta origen (€ ) y abono a la CUT, libreta “Recurso Ordinarios TGN”

1. Ministerio Sectorial, conjuntamente con el Donante UE firman el convenio de financiamiento donde se acuerda la modalidad el calendario de desembolso y el período de ejecución del programa de apoyo a la política sectorial. Previo cumplimiento de las condiciones de desembolso, periódicamente solicita a la DUE el traspaso de recursos a la cuenta fiscal del TGN en el BCB aperturada exclusivamente para este fin y comunica al MEFP un próximo desembolso.

1. DUE, examina toda la solicitud de desembolsos del sector y elabora un informe a Bruselas para el desembolso de recursos, indistintamente para los tramos fijos o variables

2. MEFP, a través del TGN solicita al BC la apertura de una cuenta fiscal en moneda de origen (€) y

periódicamente, previa confirmación del Ministerio Sectorial, instruye los depósitos a la CUT libreta “TGN‐Recursos Ordinarios”43 cuyo titular es el TGN.

3. BCB, a solicitud del TGN apertura un cuenta especial en moneda de origen (€). A requerimiento del

titular efectúa los traspasos a la CUT en bolivianos libreta “TGN‐Recursos Ordinarios”. 43 Libreta exclusiva del TGN en el SIGMA que reflejar sus disponibilidades financieras. A ella ingresan los recursos administrados por el TGN como impuestos internos, aduana nacional, participaciones en hidrocarburos, etc.

2.3 Procedimiento: Desembolso de Recursos Modalidad APS

Gráfico Nº 6: Flujograma Desembolso de Recursos Modalidad APS


Viceministerio del Tesoro (TGN)Ministerio

Sectorial

A Principios de cada mes, mediante el SIGMA solicita al TGN sus cuotas, incluye de los municipios del área de intervención

requerimientos de desembolso presentando el formulario C-31

Conocimiento la cuota, envía a través del SIGMA los formularios C-31

Considerando las disponibilidades de recursos aprueba y comunica mediante el SIGMA las cuotas aprobadas


Previa verificación de disponibilidades procede al pago


1. A principios de cada mes, mediante el SIGMA, el Ministerio Sectorial (MDRyT) que financia sus presupuestos con recursos del TGN, solicita al VTCP sus requerimientos de cuota mensual (recuadro Nº 2 de este anexo), de acuerdo a sus necesidades y en función a los importes asignados en el presupuesto institucional aprobado anualmente; incluye los requerimientos de los Municipios del área de intervención. Las asignaciones presupuestarias de gasto aprobadas en los presupuestos anuales, constituyen límites máximos de gasto y su ejecución se sujeta a los procedimientos legales que en cada partida sean aplicables. Toda modificación dentro de estos límites deberá efectuarse según se establece los procesos de modificaciones presupuestarias.

2. El VTCP considerando las disponibilidades de recursos del TGN, mensualmente aprueba y comunica

mediante el SIGMA para cada Ministerio Sectorial, las cuotas mensuales de gasto corriente e inversión. 3. Una vez en conocimiento de la cuota mensual aprobada, el Ministerio Sectorial envía a través del

SIGMA los formularios “Registro de Ejecución de Gastos formulario C‐31” con importes que no deben sobrepasar el límite de la cuota aprobada; se imputa la partida correspondiente, la fuente y el organismo financiador; en este caso debe registrar (10 – 111).

4. Todos los formularios C‐31, que son autorizados y firmados por cada Ministerio Sectorial, generan

diariamente a través del SIGMA, un reporte denominado “Deuda Flotante” en el que se muestra todas las obligaciones pendientes de pago.

5. En base a la información anterior, las prioridades del gasto público y las disponibilidades de recursos, el

VTCP instruye el pago a través del BCB a las cuentas que instruyen las entidades solicitantes en el formulario C‐31, afectando la CUT libreta “TGN Recursos Ordinarios”.

6. Los Beneficiarios de estos recursos reciben sus pagos en sus cuentas de la red bancaria incluyendo los

municipios del área de intervención.

El siguiente esquema grafica las diferencias sustanciales entre la modalidad tradicional (proyecto) de presupuestación, comparando con la forma del APS.

Gráfico Nº 7: Presupuesto: Modalidad Proyecto – Modalidad APS

TGN Min. Sectorial TGN Min. Sectorial

Ingresos1800 Donaciones Ctes.2200 Donaciones de K

Gastos2000 Ser. No personales3000 Mat. y Suministros4000 Activos Reales7000Transferencias

Categoría ProgramáticaPrograma:Actividad:Proyecto:

Ingresos1800 Donaciones Ctes.2200 Donaciones de K

Gastos2000 Ser. No personales3000 Mat. y Suministros4000 Activos Reales7000Transferencias

Modalidad ProyectoModalidad Proyecto Apoyo Presupuestario SectorialApoyo Presupuestario Sectorial

Fuente 80 DonaciónOrganismo 371 UE

Fuente: 80 Donación Ex.Organismo: 371 UE

Fuente 10 TGNOrganismo 111 TGN

Categoría ProgramáticaPrograma:Actividad:Proyecto:

De la misma manera los siguientes esquemas ayudan a comprender el manejo de los fondos bajo las dos modalidades.

Gráfico Nº 8: Flujo de Recursos: Modalidad Proyecto

Cuenta Ministerio Sectorial APS € CUT Bs.CUT Bs.

Libreta: Bs.Ministerio Sectorial

100 1000100

Cuenta Recaudadora

El titular de la cuenta autoriza el debito. Sus saldos siempre son “cero”

Sus saldos son traspasados a la CUT Bs. Libreta Ministerio Sectorial

No se puede girar ningún pago

A través de la CUT son realizados todos los pagos.

Cuentas en el BCB Cuenta Nominativa en el SIGMA

Es una cuenta en el sistema que reemplaza la Cuenta Bancaria

Refleja las disponibilidades financieras de las tesorerías de las entidades

Se asemejan a la “cartera de clientes”en un banco, donde el titular es el TGN

1000

Supuesto tipo de Cambio 10 Bs. por 1€€

Gráfico Nº 9: Flujo de Recursos: Modalidad APS

CUT Bs.CUT Bs.Libreta: Ingresos

Ordinarios TGN Bs.

100 100

Cuenta Recaudadora

El titular de la cuenta, autoriza el debito. Sus saldos siempre son “cero”

Sus saldos son traspasados a la CUT Bs. Libreta TGN

No se puede girar ningún pago

Se centralizan todos los recursos recaudados, sean estos Impuestos, Regalías o los créditos externos.


Es una cuenta en el sistema que reemplaza la Cuenta Bancaria.

Reflejar las disponibilidades del TGN

Se funge con los otros ingresos

Se asemeja a la “cartera de clientes”en un banco, donde el titular es el TGN

1000500800100

1000500800100



Cuenta TGN APS €

2.4 Problemas para su Aplicación

Los convenios de financiamiento claramente establecen que los APS deben aplicarse con procedimientos de gestión centralizada del país beneficiario a través de sus propios procesos y sistemas de asignación, gestión financiera, adquisición de bienes y servicios, contabilidad y los sistemas de control. Esta nueva modalidad de ejecución de recursos bajo modalidad APS, descrita en detalle, puede ocasionar algunos problemas en el Ministerio Sectorial para contar con los recursos en forma oportuna y poder cumplir los compromisos establecidos en los indicadores establecidos. Estas dificultades se detallan a continuación:

i. Formulación Presupuestaria: La formulación presupuestaria con la fuente de financiamiento y el organismo financiador 80 317, tanto en el ingreso como en el gasto no requiere aprobación del MEFP, solo necesita su registro previa presentación del convenio de financiamiento; en el caso de la fuente de financiamiento y el organismo financiador 10 111 “TGN”, el Ministerio Sectorial está sujeto a un techo presupuestario máximo representado por un monto para servicios personales y otro para el resto de gastos, elaborado y comunicado por el MEFP al inicio de cada ejercicio presupuestario.

ii. Modificaciones Presupuestarias: Las modificaciones del presupuesto dentro una

gestión fiscal, con la fuente de financiamiento y el organismo financiador 80 317, tanto en el ingreso como en el gasto no requiere aprobación del MEFP; este procedimiento esta reglamentado en la Ley Nº 2042 de Administración Presupuestaria que autoriza al MEFP su incorporación inmediata en los presupuestos institucionales previa presentación del convenio de financiamiento que demuestre el desembolso.

Bajo la modalidad APS, si bien los ingresos con la fuente y el organismo financiador que se registren en el TGN se acogen a esta normativa legal, el gasto con la fuente y el organismo financiador 10 ‐ 111 registrado en el Ministerio Sectorial, no están en el alcance de esta normativa y deben sujetarse al Decreto Supremo de modificaciones presupuestarias que exigen ciertos requisitos que varían según el caso:

Cuando se trata de gasto corriente, los traspasos del presupuesto del TGN a otras entidades públicas requieren ser aprobadas mediante Resolución Ministerial del MEFP.

Cuando se trata de gasto de inversión, previamente el VIPFE debe validar y aprobar el registro de las modificaciones presupuestarias relativas a proyectos de inversión pública en el marco de sus competencias.

iii. Ejecución Presupuestaria: Para toda ejecución de recursos con la fuente de

financiamiento y organismo financiador 80 317; sólo es necesario contar con saldos disponibles en la libreta correspondiente; cuando se trata de recursos con la fuente de financiamiento y organismo financiador 10 111, para todo desembolso de gasto corriente se requiere previamente la aprobación por parte del VTCP de la cuota mensual de gasto; de la mimas manera, cuando se trata de gastos de inversión, de una cuota aprobada por el VIPFE.

Por lo expuesto y con el propósito que los recursos sean ejecutados por el Ministerio Sectorial y los Municipios del Área de intervención en forma oportuna, se plantea un procedimiento alternativo de formulación presupuestaria y del flujo de recursos: 3. Procedimiento Alternativo: Formulación Presupuestaria y Flujo de Recursos El objetivo de este proceso alternativo es optimizar el proceso presupuestario y el flujo de recursos a los beneficiarios finales. i. Supuesto.‐ Para esta alternativa, se deberá sugerir al órgano rector del sistema de

presupuesto (MEFP) la creación de un organismo financiador44 exclusivo para el manejo de recursos de APS y la apertura de una libreta exclusiva en la CUT “Apoyo Presupuestario Sectorial”, titular TGN.

Recuadro Nº 3 Creación de un Organismo Financiador 130 Recursos Apoyo Presupuestario Sectorial (APS) Fondos que se originan en convenios de cooperación financiera (Donaciones) de Gobiernos Extranjeros y que conforman recursos de apoyo a los presupuestos sectoriales; se asocia a la fuente de financiamiento “Tesoro General de la Nación”.

44 La creación de un organismo financiador se realiza a través de una Resolución Ministerial, que incorpore al “Clasificador de Organismos Financiadores”

ii. Procedimiento de formulación Presupuestaria.‐ Explica todas las acciones

establecidas por normas para la formulación de los presupuestos con recursos

Donación.

Gráfico Nº 10: Flujograma Formulación Presupuestaria Propuesta


MEFP – VIPFE


Unión Europea

Aprueba el PGE presentado por el Órgano Ejecutivo, emitiendo la ley financial


Inicia un proceso de Formulación; solicita elaboración de anteproyecto.


El VIPFE, se pronuncia en caso de incorporación de proyectos

Elabora su presupuestos, considerando programas y proyectos de la gestión. Incorpora los recursos de Donación APS Fuente de Financiamiento 10 Organismo Financiador 130

1. Donante, firma con el MDRyT un convenio de financiamiento, donde se determina la naturaleza y objeto de la intervención, el financiamiento, el período de ejecución y el calendario de los desembolsos.

3. MEFP, inicial un proceso de formulación presupuestaria anual, solicitando al MDRyT la elaboración de

sus anteproyectos de presupuestos, incorporando sus requerimientos en base a sus necesidades y su Programa de Operaciones Anual.

Un requisito fundamental para la formulación del presupuesto, es la utilización de las Directrices de Formulación Presupuestarias y de los Clasificadores Presupuestarios que emite anualmente el MEFP.

4. MDRyT, a requerimiento del órgano rector del sistema de presupuestos y con la participación de todas las unidades operativas del sector, incluido el FONADAL, elaboran su presupuesto, considerando programas y proyectos de la gestión, con un detalle de partidas presupuestarias, fuentes de financiamiento, organismo financiador que respaldan cada gasto.

El FONADAL incorpora las transferencias a los municipios del área de intervención, previo mecanismos concursables, incorporando la fuente de financiamiento y el organismo financiador 130. Por su parte los municipios del área de intervención incorporan en sus presupuestos institucionales los ingresos y gastos que financiarán estos fondos respetando la fuente y el organismo de la transferencia del MDRyT.

5. MEFP, recibe el anteproyecto de presupuesto, evalúa la solicitud, solicita las memorias de cálculo para su comprobación; en el caso de las donaciones solicita el convenio de financiamiento para comprobar el cronograma de desembolsos. Una vez elaborado este trabajo más los realizados para todo el sector público es enviado al Ministerio de la Presidencia, para que este envía a la Asamblea Legislativa Plurinacional.

En caso que el anteproyecto de presupuesto incorpore proyectos de inversión, previamente se analiza, evalúa y se incorpora en el presupuesto de inversión pública del año por el VIPFE, asimismo se registra en el Sistema de Información Sobre Inversiones (SISIN).

6. Asamblea Legislativa Plurinacional, por mandato de la CPE aprueba el PGE en el término de sesenta días presentado por el Órgano Ejecutivo, emitiendo la Ley Financial. En caso de no ser aprobado por la Asamblea Legislativa en este plazo, el anteproyecto de presupuesto es dado por aprobado.

iii. Registro Presupuestario

El cuadro Nº 5 muestra la forma del registro presupuestario que se debe realizar con esta

propuesta bajo la modalidad del APS.

Cuadro Nº 5: Registro Presupuestario

INGRESOS GASTOSINSTITUCIÓN: TESORO GENERAL DE LA NACIÓN INSTITUCIÓN: MINISTERIO SECTORIAL



77500 Transferencias de Capital a las Municipalidades 10 130 1.200

Notas: FTE: Fuente; ORG: Organismo Financiador

iv. Registro Presupuestario como parte del Órgano Ejecutivo

Como se ha mencionado anteriormente, el Ministerio Sectorial forma parte de la estructura

del Órgano Ejecutivo, en consecuencia su presupuesto es agregado en un solo ente contable,

tal como se presenta en el cuadro Nº 6.

Cuadro Nº 6: Registro Presupuestario Órgano Ejecutivo Propuesta COD DETALLE MIN- EDU MIN. SEC MIN- SAL ……… …….. TGN TOTAL

TOTAL INGRESOS 72.000 0 106.000 0 0 1.714.000 1.907.000 12000 VENTA DE BS Y SERV DE LAS ADM.PÚBLICAS 12.000 0 3.000 0 0 50.000 80.000 12100 Venta de Bienes de las Administraciones Públicas 5.000 15.000 35.000 55.000 12300 Alquiler de Edificios y/o Equipos de las Adm Públicas 7.000 3.000 15.000 25.000 18000 DONACIONES CORRIENTES 15.000 0 3.000 0 0 36.000 54.00018200 Donaciones Corrientes Externa 15.000 0 3.000 36.000 54.000 22000 DONACIONES DE CAPITAL 45.000 0 100.000 0 0 25.000 170.000 22200 Donaciones de Capital del Exterior 45.000 0 100.000 25.000 170.000 13000 INGRESOS POR IMPUESTOS 0 0 0 0 0 1.603.000 1.603.000 13100 Renta Interna 1.603.000 1.603.000

TOTAL GASTOS 244.000 371.000 372.000 0 0 920.000 1.907.00010000 SERVICIOS PERSONALES 80.000 50.000 250.000 300.000 680.00020000 SERVICIOS NO PERSONALES 15.000 100.000 23.000 21.000 159.00030000 MATERIALES Y SUMINISTROS 34.000 25.000 31.000 17.000 107.00040000 ACTIVOS REALES 80.000 43.000 65.000 32.000 220.00050000 ACTIVOS FINANCIEROS 25.000 123.800 2.000 25.000 175.80070000 TRANSFERENCIAS 1.200 520.000 521.20080000 IMPUESTOS, REGALIAS Y TASAS 3.000 25.000 1.000 1.000 30.00090000 OTROS GASTOS 7.000 3.000 0 4.000 14.000

v. Procedimiento Flujo de Recursos

Se detallan los pasos más relevantes para percibir los recursos del APS con la característica de crear un organismo financiador, desde la firma del convenio de financiamiento, el abono en cuentas en el BCB por donante, hasta su efectivización en cuentas de los beneficiarios.

Gráfico Nº 11: Flujograma Flujo de Recursos Propuesta

MEFPMEFP

BCBBCB

UniUnióónnEuropeaEuropea

MinisterioMinisterioSectorialSectorial


Desembolsa los recursos a requerimiento del beneficiario a unacuenta aperturada en el BCB para este fin, en moneda de origen (€)


Solicita al BCB la apertura de una cuenta fiscal en moneda de origen (€) y al MEFP la apertura de una libreta en la CUT

Gestiona ante al DUE el traspaso de recursos a la cuenta fiscal en el BCB.

Periódicamente, instruye depósitos de la cuenta BCB a la CUT libretas “Apoyo Presupuestario Sectorial” - titular TGN.

A requerimiento del Ministerio Sectorial apertura una cuenta en moneda de origen (€)

Por instrucciones del titular procede a debitar la cuenta y abonar a la CUT libreta especifica “Apoyo Presupuestario Sectorial” del TGN.

A requerimiento del Ministerio Sectorial apertura Libretas en la CUT una moneda nacional

Apertura una o libreta exclusiva “Apoyo Presupuestario Sectorial” y periódicamente en base a los presupuestos de los Ministerios Sectoriales abona los recursos a sus libretas

Abona los recursos en la CUT, libreta exclusiva del Ministerio Sectorial

Gráfico Nº 12: Flujo de Recursos Propuesta

Cuenta Ministerio Sectorial APS €

CUT Bs.CUT Bs.

Libreta: Bs.Ministerio Sectorial A

100 1000100

Cuenta Recaudadora

El titular de la cuenta, autoriza el debito. Sus saldos siempre son “cero”

Sus saldos son traspasados a la CUT Bs. Libreta MMAyA

No se pueden girar ningún pago



Cuentas en el sistema que reemplaza la Cuenta Bancaria

Garantizan la Ejecución Presupuestarias

Refleja las disponibilidades financieras de las tesorerías de las entidades

Se asemejan a la “cartera de clientes” en un banco, donde el titular es el TGN

200


Libreta: APS TGN Bs.

300

500

Libreta: Bs.Ministerio Sectorial B

1. Ministerio Sectorial (MDRyT), conjuntamente el Donante UE firman el convenio de financiamiento

donde se acuerda la modalidad y el calendario de desembolso y el período de ejecución del programa de apoyo a la política sectorial.

Solicita al BCB, vía el MEFP la apertura de una cuenta fiscal en moneda de origen (€) y una libreta para el manejo de estos recursos; exclusivamente para garantizar la ejecución del presupuesto. Previo cumplimiento de las condiciones de desembolso y de acuerdo a calendario solicita a la DUE el traspaso de recursos a la cuenta fiscal en el BCB aperturada exclusivamente para este fin. Periódicamente, instruye los depósitos de la cuenta en el BCB a la CUT libretas exclusiva “Apoyo Presupuestario Sectorial” cuyo titular es el TGN.

2. DUE, examina toda la solicitud de desembolsos del sector y elabora un informe a Bruselas para el desembolso de recursos, indistintamente para los tramos fijos o variables.

3. BCB, a solicitud del Ministerio Sectorial apertura un cuenta especial en moneda de origen (€). A

requerimiento del titular efectúa los traspasos a la CUT en bolivianos a la libreta “Apoyo Presupuestario Sectorial” del TGN.

4. MEFP a través del TGN, apertura una libreta exclusiva en la CUT denominada “Apoyo Presupuestario

Sectorial” y periódicamente en base al presupuesto del MDRyT, abona los recursos a sus libretas.

Con cargo al saldo en sus libretas se ejecuta el presupuesto del MDRyT.

vi. Procedimiento Desembolso de Recursos

Gráfico Nº 13: Flujograma Desembolso de Recursos Propuesta




Mediante el SIGMA, el Ministerio Sectorial, solicita al TGN, sus requerimientos de desembolso presentando el formulario C-31, fuente y organismos 10-130. En el caso de Municipios se imputa la partida 70000




1. Mediante el Sistema de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA) el Ministerio Sectorial (MDRyT), solicita al Viceministerio del Tesoro y Crédito Público (VTCP) a través del TGN, sus requerimientos de desembolso, de acuerdo a sus necesidades y en función a los importes asignados en el presupuesto institucional aprobado anualmente.

Las asignaciones presupuestarias de gasto aprobadas en los presupuestos anuales, constituyen límites máximos de gasto y su ejecución se sujeta a los procedimientos legales que en cada partida sean aplicables. Toda modificación dentro de estos límites deberá efectuarse según se establece los procesos de modificaciones presupuestarias.

Para su efectivización, el Ministerio Sectorial a través del SIGMA presenta los formularios “Registro de Ejecución de Gastos formulario C‐31 SIGMA”, imputando la partida correspondiente (para los municipios del área de intervención se imputa la partida 70000 Transferencias), la fuente y el organismo financiador; en el caso del APS registra (10 – 130) y se instruye el debito de su libreta.

2. Todos los formularios C‐31, son autorizados y firmados a través del SIGMA, por el Ministerio Sectorial,

generando diariamente en el sistema un reporte denominado “Deuda Flotante”, en el que se muestra todas las obligaciones pendientes de pago.

3. En base a la información anterior y las disponibilidades de recursos en las libretas del Ministerio

Sectorial, el VTCP instruye el pago a través del Banco Central de Bolivia (BCB) a las cuentas de los beneficiarios finales que instruyen las entidades solicitantes en el formulario C‐31.

4. Los Beneficios de estos recursos reciben sus pagos en sus cuentas de la red bancaria, incluyendo los

Municipios del área de intervención.

BIBLIOGRAFIA

Aduana Nacional de Bolivia (www.aduana.gob.bo)

Banco Central de Bolivia, (www.bcb.gov.bo).

Constitución Política del Estado, promulgada el 07/02/2009

Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (www.fonadal.gob.bo)

Instituto Nacional de Estadística INE, Anuario Estadístico

Ley 843 de Impuestos, Texto Ordenado (2005).

Ley 1178 de Administración Financiera y Control Gubernamental, (1990).

Ley 1551 de Participación Popular, (1994).

Ley 1654 de Descentralización Administrativa, (1995).

Ley 2028 de Municipalidades, (1999).

Ley 2042 de Administración Presupuestaria, (1999).

Ley 2235 del Diálogo Nacional, (2000).

Ley 3058 de Hidrocarburos, (2005).

Ley 031 Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (2010)

Ley 154 De Clasificación y Definición de Impuestos (2011)

Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras ( www.agrobolivia.gob.bo)

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Información Financiera (www.economiayfinanzas.gob.bo)

Ministerio de Planificación del Desarrollo, Plan Nacional de Desarrollo. (www.planificación.gob.bo)

Plan de Acción para la Mejora de la Gestión de las Finanzas Públicas, diciembre 2010

Programa de Apoyo Presupuestario Sectorial PAPS (www.paps.org.bo)

Servicio de Impuestos Nacionales (www.impuestos.gob.bo)

Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo VIPFE, Instrumentos del Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP (www.vipfe.gob.bo).

AGRADECIMIENTOS

Agradecimientos al personal entrevistado en los municipios del área de intervención del

programa PAPS, que se detallan a continuación:

MUNICIPIO NOMBRE CARGO Chulumani Freddy Bravo Yanarico Asistente Técnico Chulumani Kenny Quispe Chipana Asistente Financiero Chulumani Ronald Terceros DAF Chulumani Soledad Quispe Pérez Directora de Proyectos Chulumani Victor Hugo Monroy Asistente Financiero Coroico Caty Cauna Villasanta Concejal Coroico Fernando Mercier Contador Coroico Juan Ferrano Vicepresidente Comité de Vigilancia Coroico Julio Huacatal Valencia Concejal Coroico Oscar Rodríguez Carranza Director Técnico Agropecuario Coroico Rene Valencia Mamani Oficial Mayor Administrativo Financiero Coroico Roxana Soria Concejal Irupana Elías Herrera Pantoja DAF Irupana Luis Fernando Segales Contador Palos Blancos Eduardo Pabón Ballón Director Técnico y Planificación Palos Blancos Julio Marca Pérez Coordinador Proyectos Palos Blancos Yeny Combata Alaca Oficial Mayor Administrativo Financiero Yanacachi Madel Vivian Cordero DAF Yanacachi Raúl Condori Condori Técnico Agropecuario

plan acciÓn optimizar la canalizaciÓn de recursos de la inversiÓn pÚblica, hacia nivel...

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