bursatilizacion de la deuda subnacional

7/16/2019 Bursatilizacion de La Deuda Subnacional

http://slidepdf.com/reader/full/bursatilizacion-de-la-deuda-subnacional 1/352



Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas

Trimestre Fiscal

Núm 95 Dicim d 2010

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Cnnid

Bursatilizació de la Deuda Subacioal .......................................................... 11 Anjanette D. Zebadúa Soto

Sosteibilidad de las Fiazas e Gobieros Subacioales ........................... 29Jaime Coronado Quintanilla

Sosteibilidad Fiaciera del Fiaciamieto Subacioala Través de la Deuda ........................................................................................ 77Otaviano Canuto y Lili Liu

Traducción: Rebeca Elizalde Hernández

Reportes sobre Fiaciamieto de Gobieros Subacioales e México ...... 101Calicadora Financiera Fitch Ratings

Idicadores de Desempeño, Presió y Vulerabilidad de las FiazasPúblicas Estatales e México .......................................................................... 143 Alfonso Mendoza Velázquez

Calicación de Riesgo Crediticio de Entidades Subnacionales ...................... 183

Víctor Manuel Herrera, Daniela Brandazza y Fabiola Ortíz

Problemas de Fiaciamieto e Gobieros Locales:¿Cuál es el Papel de la Baca de Desarrollo? ................................................ 203Fausto Hernández Trillo

Calicaciones de Gobiernos Locales y Regionales:Metodología y supuestos................................................................................. 247Standard & Poor’s Financial Services

Impacto del Edeudamieto Público Estatal sobre la Iversió Productivae México, 1993-2006 ..................................................................................... 299Edgar Franco Vivanco y María de los Ángeles Solís Amodio

Factores Determiates del Edeudamieto de los Etes Locales:Ua aplicació al caso español ....................................................................... 329Roberto Fernández Llera y María Ángeles García Valiñas



Presentación

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Presentación

El equilibrio de las nanzas públicas requiere de un manejo adecuado dela deuda gubernamental y sus componentes, como un elemento medular en la estrategia de desarrollo y competitividad económica en el largoplazo. E este setido las haciedas estatales y muicipales requiere demayores y mejores mecanismos para la administración responsable desu deuda pública, que se traduzcan en menores costos nancieros que

impliquen en el corto plazo satisfacer las necesidades de nanciamientode la inversión productiva, así como procurar la sustentabilidad nancieraen el mediano y largo plazo.

La presete edició de la revista Trimestre Fiscal compila ua serie dedocumetos que muestra la evolució de la deuda subacioal eMéxico y en otros países, así como los últimos estudios que exploran susustentabilidad en el mediano y largo plazo. Igualmente se incorporandocumentos que describen las presiones del décit scal que se tuvieron

como consecuencia la reciente crisis nanciera global.

Como en otros fenómenos hacendarios del país, la estructura de ladeuda pública local y regional en México muestra una gran asimetríaen sus componentes y evolución. Si bien en los últimos años algunosgobiernos estales y de municipios importantes del país han accedido anuevas formas de nanciamiento -diferentes al crédito bancario- todavía,todavía existe una gran cantidad de municipios que recurren al crédito dela banca de desarrollo y privada como medio de nanciamiento, aunque

en muchas ocasiones su costo nanciero sea más elevado.

Una de las consecuencias económicas de la crisis nanciera global que inicióen 2008 es el incremento en el gasto y la reducción en los ingresos públicos.Este fenómeno conocido como décit público, que si bien tuvo mayor impacto en los órdenes federales o centrales de gobierno, es importanteexplorar los alcaces e los iveles de edeudamieto que ha teido losgobiernos subnacionales en un contexto de estreches presupuestal.



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El primer artículo titulado “Bursatilización de la Deuda Subnacional”,es u documeto realizado por el Cetro de Estudios de las FiazasPúblicas de la Cámara de Diputados, que describe la bursatilizació como

instrumento que ha sido utilizado por los gobiernos subnacionales desde2001 para allegarse de recursos a partir del mercado bursátil. En un primer apartado de esta contribución se presenta la denición, características,ventajas y limitaciones de la bursatilización. Enseguida se resumen losantecedentes de dicho instrumento para luego presentar datos de labursatilizació de la deuda de estados y muicipios e México. Por último,se ofrecen algunas reexiones nales. Resulta importante señalar que losdatos se preseta hasta 2008 para cotar co iformació aualizadaque resultase posible de comparar entre la disponible en la Secretaría deHacieda y Crédito Público y la que se preseta e los Iformes Aualesde la Bolsa Mexicaa de Valores.

“Sostenibilidad de las Finanzas en Gobiernos Subnacionales”, es unestudio realizado en el marco de las actividades del programa defortalecimiento de capacidades en análisis y de deuda para los paísespobres muy edeudados, realizados por Debt Relief Iteratioal (DRI).El programa tiene como objetivo generar y fortalecer en los gobiernosde los países la capacidad necesaria para formular y poner en prácticasu propia estrategia nacional de alivio de deuda y una política de nuevonanciamiento congruente con la sostenibilidad de su deuda en el largoplazo, el desarrollo acioal y la reducció de la pobreza si teer querecurrir a la asistecia iteracioal. El documeto está dividido e dospartes. La primera aborda los temas de descetralizació y sosteibilidadde prestación de servicios en gobiernos subnacionales, haciendo énfasisen la sostenibilidad nanciera, es decir, scal y de deuda. La segundaparte presenta los resultados de la aplicación del programa en Bolivia.Fialmete se preseta las coclusioes y recomedacioes, ademásde los aexos.

Otaviano Canuto y Lili Liu, exploran el impacto de la crisis nanciera globalde 2008 - 2009 sobre las nanzas públicas locales a través del estudio:“Financiamiento de la Deuda Subnacional: Cómo Hacerlo Sostenible”.El análisis se realiza a partir de responder a las siguientes interrogantes:¿Por qué es importante el nanciamiento con deuda?; ¿cuáles son losimpactos de la crisis en el equilibrio scal y en el costo del nanciamientode los gobiernos subnacionales?; ¿qué explica las variaciones entre los



Presentación

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países en la capacidad de los gobiernos subnacionales de responder de manera proactiva a la amenaza del deterioro scal?; y ¿cuáles sonlos cambios estructurales a largo plazo que enfrentan los gobiernos

subnacionales para el nanciamiento sostenible de la infraestructura ylos servicios públicos?.

“Reportes sobre Financiamiento de Gobiernos Subnacionales enMéxico” es ua compilació de tres reportes especiales publicados por lacalicadora nanciera Fitch Ratings, en 2009 y 2010. El primero de ellosse denomina Financiamiento Subnacional Calicado en México, en el sedescriben las principales características y evolución en la calicación dela deuda gubernamental vigentes en 2009, no sólo los de tipo bursátil sinotambién de los créditos bancarios de montos considerables. CalicaciónRiesgo Emisor Municipal publicado en 2009, es el segundo documentoque reseña los elementos clave para la transparencia y buen manejode las nanzas y la deuda pública de los municipios, en función desu capacidad de pago para cumplir en forma oportuna y total con susobligaciones nancieras, así como brindar la posibilidad de accesar alnanciamiento en mejores términos y condiciones. El tercer documentoque se presenta se realizó en 2010, bajo el nombre de Mayor Gasto yEndeudamiento de las Entidades Subnacionales; describe los efectosnegativos de la crisis nanciera y económica mundial sobre el desempeñopresupuestal en los gobiernos estatales y municipales mexicanos,principalmente con la caída de sus ingresos, lo cual se traduce en uncomportamiento creciente del gasto operacional, mayores niveles deendeudamiento de largo plazo para mantener o incrementar los nivelesde iversió, u mayor uso de pasivos o bacarios y/o créditos decorto plazo, presiones de liquidez, todo lo cual se reeja en bajas en sucalicación crediticia.

Alfoso Medoza Velázquez desarrolló el documeto deomiado

“Indicadores de Desempeño, Presión y Vulnerabilidad de las FinanzasPúblicas Estatales en México”, que analiza la fragilidad y presiónfinanciera que experimentan los gobiernos estatales sobre en elequilibrio presupuestal, derivado del incremento del gasto corriente,la falta de iversió y la acumulació del deuda pública y su servicio,a partir de u aálisis multifactorial de variables resumidas e seisíndices que miden en su conjunto la presión nanciera de las haciendasestatales. El conjunto de indicadores obtenidos en este artículo puede




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ser usado por los fucioarios hacedarios locales para comparar laposición relativa de su entidad respecto a otros estados, así como por los análisis nancieros en la determinación, regulación y/o supervisión

de la presión nanciera que experimentan los gobiernos subnacionalese México.

El artículo: “Calicación de Riesgo Crediticio de Entidades Subnacionales”,desarrollado por Victor Mauel Herrera, Daiela Bradazza y FabiolaOrtíz, es un trabajo incluido en el documento La Alternativa Local,Descetralizació y Desarrollo Ecoómico, editado por el BacoInteramericano de Desarrollo, en el cual se reseñan algunos aspectosclaves que calicadoras nancieras internacionales consideran relevantespara el desarrollo de un sistema sostenible de nanciamiento subnacional.En la primera parte se presenta la evolución del sistema de nanciamientosubnacional en México; posteriormente se incluyen comentarios sobrealternativas de nanciamiento de proyectos de infraestructura con laparticipación conjunta de los sectores público y privado, y se reseñanexperiencias sobre algunos instrumentos nancieros cuyo desarrollopodría ser relevante en el ámbito regional en el mediano y largo plazo. Amodo de coclusió, se resalta las tedecias y perspectivas de Stadard& Poor’s sobre las calicaciones subnacionales y la de infraestructura.También la aplicación que se ha hecho de nuevos instrumentos nancierose este sector e América Latia.

Fausto Hernández Trillo realizó el estudio denominado “Problemas deFinanciamiento en gobiernos locales: ¿Cuál es el Papel de la Banca deDesarrollo?”, el cual ilustra cómo el nanciamiento para los gobiernoslocales es muy heterogéneo. Por un lado, los municipios importantes,por su tamaño y aturaleza socioecoómica cocetra sus esfuerzose fortalecerse fiacieramete y e ecotrar mecaismos deendeudamiento más baratos y sosticados, en este caso la banca de

desarrollo o es ua opció competitiva e relació a otros mecaismosde deuda que ofrece la banca comercial y los mercados nancieros.Por otro lado, poco más del 90% de los muicipios e México opueden acceder a dichas formas de nanciamiento para el desarrollo eninfraestructura. En este contexto, la banca de desarrollo puede jugar unpapel muy importante para nanciar a la mayoría de los municipios delpaís que no pueden acceder crédito privado.



Presentación

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Standars & Poors publica los Criterios de Calicación Financiera, dentrode los cuales se incluye el documento “Calicaciones de GobiernosLocales y Regionales: Metodología y supuestos”, el cual presetamos

en esta edición. En este trabajo se describe de manera clara el análisiscualitativo y cuatitativo que ser realiza para evaluar la sustetabilidadfinanciera de los gobiernos locales y regionales a partir de unagama de factores nancieros, económicos, institucionales, políticos,admiistrativos y presupuestales. Los criterios de evaluació utilizadospor la calicadora reconocen las posibles diferencias entre paísessobre diferentes alcances que tienen los gobiernos subnacionales ensus actividades, pero consideran que dichos gobiernos comparten lasmismas responsabilidades de proveer servicios públicos y nanciar desarrollos de ifraestructura, respaldados directa o idirectamete por impuestos y tarifas aplicadas a los residetes o trasferidas desde otrosniveles de gobierno, y sobre esta base se realiza el proceso para asignar calicaciones, a través de una clasicación en una escala que va de uno(el mejor puntaje) a cinco para cada una de los ocho factores analíticos.

“Impacto del Endeudamiento público estatal sobre la inversión productivaen México, 1993-2006”, es un artículo que tiene como objetivo analizar la evolució del edeudamieto público estatal y, particularmete, suuso en inversión. Al respecto sus autores, Edgar Franco Vivanco y Maríade los Ángeles Solís Amodio, analizan los cambios que han sufridolas legislaciones estatales en materia de deuda pública, así como lamanera como se responsabilizan de su pago y en qué utilizan estosrecursos. En la presente investigación también se muestra la dinámicade edeudamietos de los estados e diferetes periodos de tiempo y suimpacto sobre la inversión productiva. Por último, se presenta un índice decalidad legislativa en materia de deuda pública local, que intenta medir la icidecia directa etre los icetivos que existe para que la deudase utilice e iversió productiva.

Roberto Fernández Llera, Ma. de los Ángeles Garcia Valiñas, DavidCatarero Prieto, y Martha Pascual Saez aaliza las pricipales variablesque motiva el edeudamieto de las haciedas subcetrales e España.En el documento “Factores Determinantes del Endeudamiento de losEntes Locales. Una aplicación al caso Español”, el marco coceptualdel estudio son los aspectos económicos, políticos, presupuestarios einstitucionales que inuyen en el endeudamiento de los entes locales,




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derivados de la Ley General 18/2001 de Estabilidad Presupuestaria, a nde diseñar estrategias óptimas que posibiliten el cumplimiento efectivode dicha orma e el marco del desarrollo del Pacto Local.

Javier Pérez TorresDirector Geeral

InDETEC



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Bursatilización de la Deuda

Subnacional*

Anjan D. Zadúa S

I. Itroducció ................................................................................... 13

II. Denición y actores de la bursatilización ....................................... 15

III. Atecedetes de la bursatilizació ................................................18

V. Cosideracioes Fiales ............................................................... 26

* El presente artículo fue editado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de laCámara de Diputados en 2009. La edición digital está publicada en la página electrónicadel CEFP de donde fue tomado. http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/2009/ cefp1252009.pdf



Bursatilización de la Deuda Subnacional

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I. INtroDuCCIóN

El tema de la deuda subacioal cobró relevacia durate la última décadadel siglo pasado cuando los gobiernos de varios países en desarrolloefectuaron reformas de descentralización fiscal. Los argumentosprincipales esgrimidos a favor de la descentralización hacen referenciaa la eciencia y el empoderamiento.

Desde el punto de vista de la eciencia, se señala que las autoridadeslocales, en comparación con las autoridades centrales, tienen mejor información para decidir que tipo de programas y políticas implementar.Mientras que desde la perspectiva del empoderamiento se argumentaque la provisión de recursos y el delegar decisiones en la escala localpermite a las comunidades decidir qué metas persiguen y cómo lasquiere cumplir.

Sin embargo, también es pertinente señalar que la descentralización scal

puede ocasionar ciertos problemas, tales como la indisciplina scal delos gobiernos subnacionales toda vez que existe la posibilidad de que unnivel superior de gobierno pueda rescatarlos si es que llegaran a enfrentar problemas nancieros (Hernández, 2003: 213).

E México, la deuda subacioal cobró fuerza a partir de 1994 cuado seefectuaro procesos de descetralizació. Asimismo, la moderizació dela admiistració pública que se ha veido experimetado e los últimos



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años, ha enfatizado los objetivos de lograr mayor transparencia, disciplinay eciencia en el uso de los recursos públicos; motivo por el cual, tantolos estados como los municipios, han venido ejerciendo mayor potestad

en el ejercicio del gasto, demandando con ello un fortalecimiento de sucapacidad admiistrativa.

no obstate, el hecho de que los estados y muicipios o cuetecon sucientes fuentes de ingreso y que, por tanto, la mayor parte desus recursos provengan de las participaciones federales, complica suautonomía en el ejercicio del gasto y los hace dependientes de políticade ingresos adoptada por el gobierno federal.

Inscrito dentro de esta lógica de dotar de cierta capacidad a los gobiernossubnacionales para obtener recursos, está el nanciamiento bursátil aestados y municipios que inició a partir de junio de 2001 cuando entró envigor la reforma a la Ley del Mercado de Valores (LMV) con la creaciónde un nuevo instrumento de deuda denominado Certicado Bursátil.1

En ese año, en el artículo 14 BIS 6 de la LMV, se señalaba que “lassociedades aóimas, etidades de la admiistració pública paraestatal,entidades federativas, municipios y entidades nancieras cuando actúenen su carácter de duciarias, podrán emitir certicados bursátiles en lostérminos y condiciones a que se reere el artículo 14 BIS 7”.2

1 Los certicados bursátiles son instrumentos de deuda para el nanciamiento demediano y largo plazo, así como para instrumentar programas de bursatilización deactivos. La principal característica de dicho instrumento es su exibilidad operativade estructuras a partir de un programa de colocación que puede ejercerse en unao varias emisiones. Por lo mismo, la empresa ó el gobierno en cuestión tiene la

posibilidad de denir el monto y el momento más adecuado para colocar, así como

las características de cada emisión, que no necesariamente debe ser la misma, pudiendo establecer los montos y condiciones generales de pago y tasa (real odescuento, indizada, udizada, etc.), así como el plazo de vigencia de cada colocación(BMV, “Certicado Bursátil”, El mercado de valores al servicio de las necesidades denanciamiento de su empresa, [en línea] [consulta septiembre 8, 2009], disponibleen: http://www.bmv.com.mx/wb3/wb/BMV/BMV_repositorio/_vtp/BMV/BMV_8a1_informacion/_rid/223/_mto/3/CERTBUR.pdf%3F repfop=view&reptp=BMV_8a1_informacion&repddoc=125&repinline=true.

2 Actualmente, en la LMV las cuestiones relacionadas con los certicados bursátilesse encuentran en el Título III, capítulo I.




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Desde su aparició, el uso de este istrumeto e México se ha extedido. Al 31 de diciembre de 2008, el monto de las colocaciones de certicadosbursátiles represetaba 87.4 por cieto del total de de las emisioes

del mercado de deuda de mediano y largo plazo. A su vez, si bien lamayor parte del mercado de certicados bursátiles la tiene su vertienteprivada (43.3%), la deuda bursatilizada de los gobiernos subnacionalesrepreseta 5.0 por cieto del total (BMV, 2009b).

Aún más, ante la reciente crisis nanciera internacional y con elobjetivo de atenuar los efectos adversos provocados por la importantedismiució e las participacioes federales para las haciedaspúblicas estatales y municipales, la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico (SHCP) decidió bursatilizar los recursos remates del Fodode Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF)estimados e 13 mil milloes de pesos para 2009, y del mismo modose espera poteciar los 6 mil milloes dispoibles para 2010 (SHCP,2009 y 2009b).

Dada la importacia que ha cobrado este tema, este documeto tiee por objetivo describir el proceso de bursatilización, sus ventajas y limitaciones;así como describir la evolución de dicho instrumento como mecanismode deuda subacioal e México.

II. DefINICIóN y ACtoreS De lA burSAtIlIZACIóN

A manera de denición, puede señalarse que la bursatilización es unaforma de nanciamiento en donde ciertos activos monetarios, con ujosde efectivo predecibles, son agrupados y vendidos a un tercero, quea su vez ha contraído deuda para nanciar dicha compra, y donde losrecursos de dicho edeudamieto proviee de la emisió y veta detítulos respaldados por los activos en cuestión (Fabozzi, 2003).

La bursatilización o emisión de títulos respaldados por activos es unesquema que permite el acceso a fuentes alternas de nanciamiento amediano y largo plazo (Suárez, 2006: 18). A través de un esquema debursatilizació, el Promotor -ó dueño de u activo- vede el derechoa recibir los ujos que se espera genere dicho activo en el futuro auna entidad creada especialmente y que se conoce como Vehículo dePropósito Especíco (VPE). Teóricamente, cualquier activo que sea capaz




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de generar ujos de efectivo de manera constante, altamente predecibley comprobada históricamete, puede ser bursatilizado.

El VPE es la entidad a la que se vende ó transere el activo en cuestióny que se constituye legalmente para este propósito. Puede tomar laforma de empresa, sociedad, deicomiso, sociedad de responsabilidadlimitada ó cualquier otra forma legal que el garantice estar libre del riesgode quiebra (Suárez, 2006: 19).

En México, se utiliza la gura del Fideicomiso como VPE. Bajo estafórmula de nanciamiento, los gobiernos ó empresas deicomiten activosen garantía para que el Fideicomiso emita Títulos de Deuda, debidamentecalicados y respaldados por el ujo del activo en cuestión, a n de ser colocados entre inversionistas nacionales y extranjeros en la BolsaMexicaa de Valores.

El uso de esta gura permite aislar los activos de cualquier eventualidadque tenga el originador de los mismos, por lo que su objetivo espricipalmete el de emitir deuda y admiistrar los activos que le fuerodeicomitidos para luego pagar la deuda emitida al amparo de dichosactivos.

Así, la bursatilización se dene como un esquema duciario estructuradoque permite obtener nanciamiento al dar liquidez a activos no líquidos,o bie, como el medio que facilita la obteció de recursos del mercadode valores dando valor presente a los ingresos futuros de los mismos.

De este modo, la bursatilizació es u mecaismo que permite a losgobiernos endeudarse de manera indirecta y a largo plazo a partir de ceder recursos futuros provenientes de fuentes seguras, como las aportacionesó los impuestos, a u tercero que da a cambio el valor de lo que se recibirá

a futuro en valor presente. Es un instrumento nanciero por medio delcual compromete recursos de las próximas admiistracioes a cambiode hacerse de recursos en el presente con la nalidad de desarrollar programas, efectuar inversiones y obra pública, o bien, para saldar deudamás costosa.

Además de otorgar liquidez a activos no líquidos, un elemento claveen toda operación de bursatilización de activos que la distingue de




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una emisión tradicional de bonos corporativos, es la separación legal osegregación del activo en cuestión del resto de los activos del Promotor,ya que esto permite aislar al activo en cuestión de los riesgos en que

evetualmete pueda icurrir el dueño del mismo.La diferencia entre la bursatilización y el nanciamiento tradicional recaeen la separación legal del activo en cuestión al ser transferida su titularidadal VPE, ya que de este modo los ujos del activo bursatilizado se destinancasi por completo al servicio de la deuda que se encuentra garantizadapor dichos ujos, y el activo queda fuera del alcance de otros activosdel promotor, lo cual garantiza que el activo no peligre si el promotor sedeclarase e quiebra o efretase u proceso de iterveció.

Debido a lo aterior, el esquema de bursatilizació permite obteer calicaciones más elevadas sobre la calidad crediticia del instrumentoemitido toda vez que la deuda depende de los ujos derivados del activogenerador y no del total de activos de la empresa, persona o gobiernoemisor; lo cual a su vez reduce los costos del nanciamiento a través deeste esquema.

Sin embargo, como desventajas de la bursatilización se pueden mencionar:la complejidad de las transacciones y los requerimientos de organizaciónque requiere; la inexistencia de un marco normativo completo; y lacuestión de comprometer los ujos futuros del activo en cuestión, queen términos de activos públicos signica que las generaciones futurasno dispongan de los recursos que genera el activo.

Además, y más relevante, resulta el argumento legal que consideraicostitucioal la bursatilizació de activos públicos toda vez que laoperació o es cosiderada como deuda pública, y por tato, o existela debida trasparecia e el uso de los recursos. Tal es el caso de la

operació realizada e el estado de Soora.

En dicha entidad, la reforma nanciera aprobada en 2007 permitió algobierno estatal desincorporar recursos públicos para ubicarlos endeicomisos privados de nanciamiento y bursatilizarse a través de laBolsa de Mexicana de Valores. Sin embargo, a mediados de noviembrede 2009, dicha operació fue declarada icostitucioal por la SupremaCorte de Justicia de la Nación (SCJN), quien invalidó el artículo 19




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bis de la Ley de Deuda Pública del estado de Sonora que permitía algobierno local desincorporar cualquier activo, incluidos los derechossobre la recaudación futura de impuestos para colocarlos en deicomisos

privados de nanciamiento.

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De este modo, el estado tendrá que seguir destiado recursos proveietes de las participacioes federales paracubrir los 4 mil 500 milloes de pesos que ya se comprometiero, perono se permitirá que siga la bursatilización de recursos para llegar a los10 mil millones que estaban programados.4

Asimismo, la SCJN consideró que se trasgredían los artículos 116, 117 y134 costitucioales dado que la operació para el Pla Soora Proyectaes un nanciamiento de deuda privada que comprometía ingresos scales.

A lo cual se añade el hecho de que al no considerarse legalmente comodeuda pública se pretendía ubicar estos recursos en deicomisos sinposibilidad de ser auditados o scalizados por ninguna autoridad, federalo local, incluyendo el Congreso del estado

Una vez descrito los conceptos básicos de la bursatilización, sus ventajasy limitacioes, a cotiuació se resume los atecedetes de dichoinstrumento del mercado nanciero.

III. ANteCeDeNteS De lA burSAtIlIZACIóN

Los primeros títulos respaldados por activos fueron emitidos en EstadosUnidos durante los años setenta con la nalidad de apoyar el desarrollodel mercado hipotecario (Suárez, 2006: 10). E ese etoces, laGovernment National Mortag e Associatio desarrolló el GNM A pass-through, un programa por medio del cual se garantizaba el pago de capitale itereses sobre caastas de créditos hipotecarios, y que se covirtióe el atecedete de los Mortage-Backed Securit y ó títulos respaldadospor hipotecas.

3 Milenio, “SCJN: inconstitucional la bursatilización del gobierno de Sonora”, [enlínea] [consulta diciembre 8, 2009]. Disponible en: http://impreso.milenio.com/ node/8675120

4 Proyección Cananea, “El Sonora proyecta es inconstitucional: SCJN”, [en línea] [consulta diciembre 8, 2009]. Disponible en: http://www.proyeccioncananea.com/ vernoticia.php?fn_mode=fullnews&fn_id=258




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A este proceso se icorporaro más tarde los bacos comerciales, lassociedades de ahorro y préstamo para la vivieda, y otras istitucioesautorizadas que bursatilizaron otros activos. Los títulos desarrollados por

conductos privados sin garantía del gobierno se denominaron entoncescomo Privat e Laber Pass-Throug h Securities.

Dichos esquemas ha evolucioado y el mercado de boos respaldadospor activos ha crecido hasta icorporar todo tipo de activos que va desdehipotecas, créditos para auto, tarjetas de crédito y créditos para estudio,hasta regalías de artistas.5 Para 2005 e Estados Uidos la emisió detítulos respaldados por activos se acercó a los 800 millones de dólares,siedo los boos respaldados por hipotecas los que mayor participaciótiee e el mercado de activos bursatilizados.

Aún cuando Estados Unidos tiene el mercado más grande de activosbursatilizados, dicho esquema de nanciamiento se ha extendido aotros países como Reino Unido, España, Holanda, Alemania e Italia. Aligual que en Estados Unidos, la bursatilización de créditos hipotecariosrepreseta la mayor parte del mercado de deuda.

Las emisioes respaldadas por activos e Estados Uidos ha crecido20 por ciento promedio anual entre 1997 y 2005; las europeas, en sumayoría provenientes del Reino Unido, han mostrado un crecimientopromedio anual superior al 27 por ciento; y en Asia, países como Japón,Corea y Australia tiee emisioes que represeta 1.63, 1.38 y 7.0 por cieto de su Producto Itero Bruto (Suárez, 2006: 48).

Por su parte, e América Latia la bursatilizació de activos esreciete, pero ya existe ua tedecia hacia el desarrollo demercados locales. Se ha llevado a cabo emisioes e Brasil,

Argentina, Colombia, Perú y El Salvador, pero México es el país

con el mayor monto de emisiones de títulos respaldados por activos,mismos que represeta 40 por cieto del total de las emisioes de laregión (Suárez, 2006: 41-43). En la siguiente sección, se describe la

5 En 1997, David Bowie bursatilizó las regalías futuras de 300 canciones, operacióncon la que obtuvo 55 millones de dólares; mientras que el Leeds United bursatilizólas entradas a su estadio. Suárez, M., “Bursatilización de activos” [en línea],El Economista, 2007 [consulta octubre 16, 2009]. Disponible en: http://www.acusconsulting.com/art-otros.html.




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situació de la deuda subacioal e México co datos del mercadode valores.

4. bsaiizacin n MxicDesde 1998 en México existía la posibilidad de efectuar operacionespúblicas y privadas de bursatilización a través de los Certicados deParticipació Ordiaria (CPO)6, sin embargo no fue sino hasta la reforma ala Ley del Mercado de Valores, que tuvo lugar en 2001, cuando apreció lagura del certicado bursátil, creado únicamente para efectuar emisionespúblicas. A partir de etoces fue posible colocar deuda a emisores queno habían tenido acceso al mercado, como los estados y municipios,empresas paraestatales, organismos multilaterales y bursatilización dehipotecas.

Gra parte del desarrollo de los esquemas de bursatilizació que hatenido lugar en México se debe a la emisión de títulos respaldados por derechos de cobro o peaje que han efectuado concesionarios carreteros.No obstante, de gran importancia ha sido la emisión, a partir de 2002,de títulos respaldados por hipotecas y el crecimiento de la deudasubacioal.7

En 2008, las emisiones privadas y públicas de certicados bursátilese México sumaba 145 milloes 627 mil pesos, siedo el istrumetoque ocupa el mayor porcentaje (87.4 por ciento) en el mercado detítulos de deuda (cuadro 1). Dentro de ellas resalta la importancia dela bursatilizació de la deuda subacioal que de 90 milloes e 2001

6 Los Certicados de Participación consisten en un contrato de deicomiso en el quese depositan bienes, valores o derechos que permiten al duciario la emisión delos certicados mediante los que obtiene nanciamiento por un periodo mínimode tres años. Típicamente, este es un medio para bursatilizar cuentas por cobrar,

activos, derechos de cobro, entre otros. BMV, Cotizar en Bolsa, [en línea] [consultadiciembre 7, 2009]. Disponible en: http://www.asigna.com.mx/wb3/wb/BMV/ BMV_repositorio/_vtp/BMV/BMV_83b_inscripcion_y_prospectos/_rid/223/_mto/3/C OTIZA.pdf%3Frepfop=view&reptp=BMV_83b_inscripcion_y_prospectos&repddoc=215&repinline=true.

7 Para un análisis más detallado de la bursatilización de títulos respaldados por hipotecas véase Zebadúa, A. (2009), “Nuevos instrumentos nancieros en el Paquete Económico 2010: Emisiones de bonos respaldados por hipotecas” [enlínea], Nota informativa, CEFP. Disponible en: http://www.cefp.gob.mx/notas/2009/ notacefp0732009.pdf




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pasó a 8, 208 milloes de pesos después de haber alcazado 35 milmillones en 2007; cifra que seguramente será superada en 2009 dadaslas operacioes que estará efectuado estados y muicipios como

medida para efretar la escasez de recursos federales.De este modo, a pesar de que las operacioes de bursatilizacióha sido e ocasioes cuestioadas, como el caso de Sooramecioado ateriormete, dode la SCJn declaró la operació comoanticonstitucional; existen casos de bursatilización, como el de Veracruz,e el que los recursos proveietes de dicho istrumeto del mercadode valores ha redituado e iversió e obras de ifraestructura queen momentos de restricción presupuestal. Se convierten en una políticascal anticíclica.8 Por ello, la bursatilizació puede cosiderarse comouna opción viable, racional, transparente y pública para que los gobiernossubnacionales y el país no se paralicen (Gutiérrez, 2009).

8 Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, “El gobierno deVeracruz sin deuda pública” [en línea] [consulta diciembre 8, 2009]. Disponibleen: http://www.xalapaenred.com.mx/cgi-bin/web?p=xalapaenred&b=VERNOTICI

A&{num}=19176, y Diario Xalapa, “Veracruz no tiene deuda pública directa: Fidel” [en línea] [consulta diciembre 8, 2009]. Disponible en: http://www.oem.com.mx/ diariodexalapa/notas/n1428430.htm.




23

Así después de tan sólo dos municipios participantes en el mercadobursátil, para 2008 dieciocho estados y municipios habían efectuadocolocaciones de deuda a través de los certicados bursátiles. Como se

observa en el cuadro 2, la mayoría de las entidades subnacionales hanbursatilizados recursos proveietes de las participacioes federalesdel Ramo 28 “Participaciones a Entidades Federativas y Municipios”.Sin embargo, los ingresos de los Impuestos Sobre Nómina (ISN) ylos correspodietes al Impuesto Sobre Teecia y Uso Vehicular (ISTUV) han sido otro de los recursos más utilizados por los gobiernossubacioales.

E cuato a los motos bursatilizados es de iterés señalar que de 2001a diciembre de 2008 se habían realizado emisiones por poco más de54 mil milloes de pesos, siedo el Distrito Federal el que ha efectuadolas operacioes por el mayor moto (16, 390 milloes que equivale a30.0% del total).

Después de la capital, los gobiernos estatales con mayor monto deemisioes so Veracruz (16.0%), nuevo Leó (12.6%), Chiapas (9.2%),Hidalgo (6.7%), Michoacán (6.5%), Oaxaca (5.2%), el Estado de México(3.7%), Guerrero (2.5%), Chihuahua (2.3%) y Sinaloa (1.5%); mientrasque e el caso de los muicipios destaca el caso de la Ciudad deGuadalajara que realizó una emisión en 2002 por 800 millones de pesosque equivalen a 1.5 por ciento del total bursatilizado en el período.

El resto de los muicipios que ha efectuado operacioes de bursatilizacióde activos, Aguascalientes, Aguascalientes; Monterrey, Nuevo León; SanPedro, Nuevo León; Zapopan, Jalisco y Tlalnepantla, Estado de Méxicoen conjunto suman emisiones por 861 millones de pesos que representan1.6 por cieto del total.




24

C u a d r o 2

O r i g i n a d o r

C l a v e

M o n t o

R e c u r s o

C l a v e

M o n t o

R e c u r s o

C l a v e

M o n t o

R e c u r s o

C l a v e

M o n t o

R e c u r s o

%

A g u a s c a l i e n t e s , A g s

M A G S 0 1

9 0 . 0

P F R a m o

S G A M

8 2

0 3

1 0 0 . 0

P F R a m o 2 8

M o r e l o s

E D M O R 0 1

2 1 6 . 0

P F R a m o 2 8

S a n P e d r o ,

O R D E P S M

L N

0 2

1 1 0 . 0

P F R a m o 2 8

M S P E D R O 0 3

5 0 . 0

P F R a m o 2 8

Y T M M

y e r r e t n o M

0 2

1 6 8 . 0

P F R a m o 2 8

Z a p o p a n ,

A P O P A Z M

. l a J

0 2

1 4 7 . 0

P F R a m o 2 8

G u a d a l a j a r a ,

A U G M

l a J

0 2

8 0 0 . 0

P F R a m o 2 8

E s t a d o d e

B C X E M D E

o c i x é M

0 2

3 3 4 . 4

I S N

E D M E X C B 0 3

3 3 0 . 5

I S N

E s t a d o d e

B C X E M D E

o c i x é M

0 2 - 2

1 8 5 . 6

I S N

E D M E X C B 0 3 - 2

2 8 4 . 8

I S N

E s t a d o d e

B C X E M D E

o c i x é M

0 2 - 3

2 4 5 . 3

I S N

E s t a d o d e

B C X E M D E

o c i x é M

0 2 - 4

6 1 9 . 4

I S N

G u e r r e r o

E D O G R O 0 3

8 5 9 . 5

P F R a m o 2 8

G u e r r e r o

E D O G R O 0 3 - 2

4 7 9 . 7

P F R a m o 2 8

T l a l n e p a n t l a ,

E d o M e x

F T L A L C B 0 3 U

9 5 . 9

A g u a + D e x i a

N u e v o L e ó n

E D O N L 0 3

9 7 8 . 0

I S N

N u e v o L e ó n

E D O N L 0 3 - 2

7 3 8 . 0

I S N

V e r a c r u z

V e r a c r u z

E D V E R C B 0 3

4 5 0 . 0

V e r a c r u z

E D V E R C B 0 4

7 0 0 . 0

C u o t a s p e a j e

H i d a l g o

E D O H G O 0 3

7 0 0 . 0

P F R a m o 2 8

H i d a l g o

E D O H G O 0 3 - 2

5 0 0 . 0

P F R a m o 2 8

D i s t r i t o F e d e r a l

G D F C B 0 3

2 , 5

0 0 . 0

P F R a m o 2 8

G D F C B 0 4

1 , 1

9 0 . 0

P F R a m o 2 8

1 5 % F G P


G D F C B 0 4 - 2

5 0 0 . 0

P F R a m o 2 8

1 5 % F G P



S i n a l o a

E D O S I N 0 4 U

8 3 0 . 7

P F R a m o 2 8

C h i h u a h u a

C h i a p a s

C h i a p a s

M i c h o a c á n

O a x a c a

7 . 0 2 5 , 2

4 . 6 6 7 , 8

7 . 9 0 6 , 2

0 . 6 0 3

l a t o T

E m i s i o n e s e n e l M e r c a d o B u r s á t l d e D e u d a

C e r t fi c a d o s b u r s á t l e s d e E s t a d o s y M u n i c i p i o

s

P a r t e 1 d e 2

2 0 0 1

( m i l l o n e s d e p e s o s )

4 0 0 2

3 0 0 2

2 0 0 2

F u e n t e : E l a b o r a d o p o r e l C e n t r o d e E s t u d i o s d e l a s F i n a n z a s P ú b l i c a s d e l a C ä m a r a d e D i p u t a d o s c o n d a t o s d e : F i t c h R a t n g s , " I m p o r t a n c i a d e

l a c a l i fi c a c i ó n a l a c a l i d a d c r e d i t c i a p a r a T a b a s c o

y s u s M u n i c i p i o s "

[ e n l í n e a ] [ c o n s u l t a o c t u b r e 9 , 2 0 0 9 ] D i s p o

n i b l e e n : w w w . fi t c h m e x i c o . c o m / e s p a n o l / F i t c h_ E v

e n t o s . a s p x p a r a l o s d a t o s d e 2 0 0 1 a 2 0 0 4 y d e l a B o l s a M e x i c a n a d e V a l o r e s , " I n f o r m e A n u a l d e l a B

o l s a M e x i c a n a d e

V a l o r e s " , 2 0 0 5 , 2 0 0 6 , 2 0 0 7 y 2 0 0 8 p a r a l o s d a t o s d e 2 0 0 5 a 2 0 0 8 .




25

C u a d r o 2 (

c o n t n ú a )

O r i g i n a d o r

C l a v e

M o n t o

R e c u r s o

%

C l a v e

M o n t o

R e c u r s

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%

C l a v e

M o n t o

R e c u

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P o r c e n t a j e

C l a v e

M o n t o

R

e c u r s o

P o r c e n t a j e

A g u a s c a l i e n t e s , A g s

M A G S 0 5

1 0 0 . 0

P F R a m o 2 8 y

F F M

M o r e l o s

S a n P e d r o ,

N L

M o n t e r r e y

Z a p o p a n ,

J a l .

G u a d a l a j a r a ,

J a l

E s t a d o d e M é x i c o




G u e r r e r o

G u e r r e r o

T l a l n e p a n t l a ,

E d o M e x

N u e v o

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0 6 U

2 , 6

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v e h i c u l a r

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6 %

N u e v o

L N O D E

n ó e L

0 6

2 , 4

1 3 . 0

P F R a m o 2

8

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% F G P

B C Z R V

z u r c a r e V

0 6 U

5 , 1

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T e n e n c i a

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%

B C Z R V

V U T S I

0 8

2 1 2 . 5

I S T U V

1 4 . 9

5 % I S T U V

B C Z R V

z u r c a r e V

0 6

1 , 1

0 7 . 0

T e n e n c i a

1 7 . 6

%

B C Z R V

V U T S I

0 8 U

9 9 5 . 5

I S T U V

7 0 . 0

5 % I S T U V

V e r a c r u z

H i d a l g o

I F H G O 0 7

2 , 4

5 0 . 0

P F R a m o

2 8

3 5 % F G P

H i d a l g o


G D F C B 0 5

8 0 0 . 0

P F R a m o 2 8

5 % F G P

G D F C B 0 6

1 , 4

0 0 . 0

P F R a m o 2

8

1 5 %

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P G F

0 8

7 , 0

0 0 . 0

P F R a

m o 2 8

6 5 % F G P


G D F C B 0 7

5 7 5 . 0

P F R a m o

2 8


G D F C B 0 7 - 2

2 , 4

2 5 . 0

P F R a m o

2 8


S i n a l o a

C h i h u a h u a

C H I H U C B 0 5

1 , 2

2 0 . 0

P F R a m o 2 8

1 2 %

m e n s u a l

F G P

C h i a p a s

C H I A C B 0 7

8 0 0 . 0

I S N

1 6 % I S N

C h i a p a s

C H I A C B 0 7 U

4 , 2

0 0 . 0

I S N

8 4 % I S N

M i c h o a c á n

M I C H C B 0 7 U

3 , 5

0 0 . 0

I S N

1 0 0 % I S N

O a x a c a

O A X C B 0 7 U

2 , 8

0 0 . 0

I S N + D e

r .

V e h i c .

1 0 0 % I S N + D . V .

0 . 8 0 2 , 8

0 . 0 5 7 , 6 1

1 . 9 8 7 , 2 1

0 . 0 2 1 , 2

l a t o T

( m i l l o n e s d e p e s o s )

2 0 0 5

E m i s i o n e s

e n e l M e r c a d o B u r s á t l d e D e u d a

C e r t fi c a d o s

b u r s á t l e s d e E s t a d o s y M u n i c i p i o s

P a r t e 2 d e 2

7 0 0 2

6 0 0 2

6 5 % F G P

2 0 0 8

F u e n t e : E l a b o r a d o p o r e l C e n t r o d e E s t u d i o s d e l a

s F i n a n z a s P ú b l i c a s d e l a C ä m a r a d e D i p u t a d o s c o n d a t o s d e : F i t c h R a n g s , " I m p o r t a n c i a d e l a c a l i fi c a c i ó n a l a c a l i d a

d c r e d i c i a p a r a T a b a s c o y s u s M u n i c i p i o s " [ e n l í n e a ] [ c o n s u l t a o c t u b r e 9 , 2 0 0 9 ]

D i s p o n i b l e e n : w w w . fi

t c h m e x i c o . c o m / e s p a n o l / F i t c h_

E v e n t o s . a s p x p a r a l o s d a t o s d e 2 0 0 1 a 2 0 0 4 y d e l a B o l s a M e x i c a n a d e V a l o r e s , " I n f o r m e A n u a l d e l a B o l s a M e x i c a n a d e V a l o r e s " , 2 0 0 5 , 2 0 0 6 , 2 0 0 7 y 2 0 0 8 p a r a l o s d a t o s d e 2 0 0 5 a 2 0 0 8 .




26

V. CoNSIDerACIoNeS fINAleS

La emisión de títulos respaldados por activos es un instrumento del

mercado nanciero que data de cuatro décadas atrás, y desde entoncesha mostrado su utilidad para obtener nanciamiento a partir de losrecursos que se espera generen los activos en el futuro.

A diferecia de los sucedido e Estados Uidos y Europa, su aparició e América Latia, y particularmete e México, es mucho más reciete y elmercado apeas comieza a expadirse. no obstate, la importacia delos CPO’s y de los Certicados Bursátiles en el mercado de deuda se hahecho patete toda vez que desde 2002, y hasta la fecha, sus emisioesocupan más de 70.0% del mercado de deuda de mediano y largo plazo.

Si a esto se añade que las operacioes de bursatilizació de activospúblicos que han efectuado los gobiernos estatales y municipales apenastiee ocho años de existecia, pero que ha crecido expoecialmete,sobre todo en 2002, 2006 y 2007, es posible armar que se trata de unistrumeto que ha fucioado.

Aún más signicativa resulta la bursatilización de los recursos del FIEFque acordaron los gobiernos estatales con la Secretaría de Haciendaen noviembre pasado para cubrir el recorte del gasto federalizado ycomplementar los ingresos propios que se vieron reducidos por efecto dela crisis ecoómica mudial, pues es ua muestra más de la relevaciaque ha cobrado dicho instrumento en la política de ingresos.

A esto sería relevante añadirle el efecto contra cíclico que este tipo deoperaciones podría tener en la economía por el uso que de los recursoshacen los gobiernos para efectuar obras de infraestructura y así elevar el empleo, así como poder contar con un modelo que añada elementos

robustos sobre esta relación, por lo que se abren nuevas líneas deinvestigación en torno al tema de la bursatilización.

Si bien, hasta hoy día, las operaciones de bursatilización que se hanefectuado en el país, con excepción del caso de Sonora que fueconsiderado inconstitucional, han contado con un manejo adecuado enla medida que las calicadoras de riesgo se han dedicado a monitorear elproceso. No obstante, dentro de la agenda legislativa resultaría adecuado




27

cosiderar la creació de leyes más precisas a ivel federal y local etorno a este instrumento con la nalidad de que los términos en que serealice las operacioes sea claros, evite accioes icostitucioales

y de elemetos para: establecer motos y recursos permitidos abursatilizar; decretar la necesidad de efectuar análisis de sostenibilidad delas nanzas públicas durante el tiempo que dure el compromiso; scalizar el uso de los mismos por tratarse de biees públicos, y trasparetar elpapel de los deicomisos encargados de emitir los títulos de deuda y deadministrar los recursos para pagar la deuda.



29

Sostenibilidad de las Finanzas

en Gobiernos Subnacionales*

Jaim Cnad Qinania

I. Descetralizació y Gobieros Subacioales ............................. 31

II. Razoes para Cotrolar el Edeudamieto Subacioal .............. 34

III Hechos Estilizados sobre el Cotroldel Edeudamieto Subacioal ................................................... 40

IV Sosteibilidad De Deuda E Idicadores ........................................ 40

V Coordinación y Lenguaje Común en los Distintos Nivelesde Gobiero ................................................................................... 43

VI. Programa de Fortalecimiento de Capacidadespara Gobieros Subacioales ..................................................... 44

VII. Resultados: Estudio de Casos del Programa Piloto ...................... 53

VIII. Coclusioes y Recomedacioes ................................................. 73

* La edición digital completa de esta publicación se encuentra en la síguete direcciónelectrónica: http://www.hipc-cbp.org/files/es/open/Publications/Pub_12_Sp.pdf. El documento que se presenta en esta revista es un extracto que abarca de la página 3 a la29 de la Publicación No 12. correspondiente Programa de fortalecimiento de capacidadesde análisis y estrategia de deuda para los países pobres muy endeudados. Coordinado por Jaime Coronado Quintanilla en el año 2009. Trabajos auspiciados por Debt Relief International (DRI).



Sostenibilidad de las Finanzas en Gobiernos Subnacionales

31

I. DeSCeNtrAlIZACIóN y GobIerNoS SubNACIoNAleS

En los últimos 25 años se han originado procesos de descentralizaciónen varios países alrededor del mundo, los cuales han tomado diferentesformas y dimensiones. En términos generales, la descentralizaciónha cosistido e la trasferecia de competecias y recursos delgobierno central hacia gobiernos subnacionales. La utilización deltérmio descentralización, a su vez, ha tomado diferetes matices e

su aplicació, caracterizádose tres dimesioes: descocetració,delegación y devolución de competencias y responsabilidades1.

Normalmente, los países distinguen tres niveles de Gobierno: Nacional,Regional y Local. Con base a la organización políticoadministrativa, losgobiernos subnacionales pueden ser estatales y municipales en el casode países federales, y regionales y locales en países constitucionalmenteuitarios2. E muchos casos existe tambié empresas de servicios(como por ejemplo de agua y recolección de basura) o instituciones de

prestació de servicios (cómo hospitales públicos), que forma parte delos gobiernos subnacionales.

El cambio de responsabilidades de gobiernos centrales hacia gobiernossubnacionales, se ha circunscrito a instrumentos de índole scal, político

1 Ver Banco Mundial (1998).2 Más detalles sobre descentralización y gobiernos subnacionales en América Latina

en CEPAL (1993) y CEPAL (2003).




32

y administrativo, lo que en última instancia ha denido la naturaleza delproceso de descetralizació.

La descentralización ha traído consigo mayores responsabilidades degasto, administración tributaria y endeudamiento para los gobiernossubnacionales. El mantenimiento de la sostenibilidad scal se constituyeen un elemento fundamental puesto que un gobierno subnacional quesea nancieramente débil no puede prestar los servicios de acuerdo alo que manda el ordenamiento legal.

1.1 Ssniiidad d as finanzas Púicas Snacinas Psacind Svicis

A pesar de que la diámica de la deuda subacioal y acioalson similares, el análisis de la sostenibilidad de las nanzas de losgobiernos subnacionales presenta algunas diferencias respecto alanálisis a nivel nacional. Varias políticas que afectan las economías delos gobiernos subnacionales y su salud scal se jan en gran medidapor el gobierno central. El análisis de la sostenibilidad de las nanzassubnacionales se complica por los mandatos legales del gobiernocentral vis-à-vis gobiernos subnacionales y los desequilibrios verticalesexistetes. A falta de la potestad de emitir su propia moeda, losgobiernos subnacionales no pueden recurrir al nanciamiento a travésdel señoreaje. Tampoco pueden ajustar su balance scal primariodebido a restricciones legales para incrementar sus ingresos a travésde impuestos, pueden llegar a depender de manera considerablede las transferencias intergubernamentales, y categorías de gastoimportates como salarios y pesioes viee defiidos por laadmiistració cetral.3

Tomado e cueta estas cosideracioes es útil eteder por

sostenibilidad de las nanzas públicas (o nanciera) en gobiernossubnacionales a la capacidad de generar o recaudar los recursossucientes para afrontar permanentemente sus gastos, y honrar el serviciode su deuda, sin necesidad de incurrir en mora, renegociar la deuda oefectuar un ajuste scal signicativo. La denición de sostenibilidad delas nanzas públicas incluye dos componentes: la sostenibilidad scal

3 Ver Lanchovichina y Liu (2008).




33

(capacidad de generar los recursos sucientes) y sostenibilidad de deuda(un nivel de deuda que no genere problemas de pago).

Ahora bien, el concepto de sostenibilidad scal es asociado comúnmenteal equilibrio inter-temporal de las nanzas públicas, bajo la condición deque cualquier desequilibrio presente (décit) tiene que ser compensadoe el futuro (superávit). no obstate, e térmios más amplios y desde elputo de vista del bieestar de la sociedad, el cocepto más importatepara un gobierno subnacional está referido a la Sostenibilidad de laPrestación de Servicios4, que se puede denir como la capacidad decumplir en cualquier período con la provisión de una determinada canastade servicios a la comunidad en función del mandato legal designado,etediédose que la prestació de servicios debe tomar e cueta uamezcla adecuada de cobertura, calidad y costo.5

Tato el cocepto de sosteibilidad e la prestació de servicios como elde sostenibilidad de las nanzas públicas están interrelacionados, puesuna situación de deuda insostenible en un gobierno subnacional, generarápresioes que, e ausecia de rescates (bailouts), ecesariametepondrá en riesgo su capacidad de prestar servicios en uno o varios años6.En otras palabras, el gobierno subnacional se enfrentará inevitablementea situacioes e las que o podrá cumplir co el madato de preservar la prestación de una canasta mínima de servicios.

4 Sin embargo, podría también argumentarse que lo más importante para ungobierno subnacional es el desarrollo local, un concepto más amplio pero de difícil cuanticación, como por ejemplo lo referido a la promoción de la participaciónciudadana y ejercicio democrático.

5 El tema de sostenibilidad de la prestación de servicios es un área que no hasido trabajada con un enfoque integral hasta el momento, constituyendo una de

las razones por la que muchos esfuerzos y signicativos recursos dirigidos al fortalecimiento de gobiernos subnacionales no han tenido los resultados esperados.El Programa de Fortalecimiento para Capacidades en Gobiernos Subnacionales,

pretende abordar este tema dentro de sus desarrollos metodológicos futuros,incluyendo por ejemplo, la contribución de los gobiernos subnacionales a lareducción de los índices de pobreza y a la Estrategia Nacional de Reducción de laPobreza.

6 Obviamente, si la situación se irradia a varios gobiernos subnacionales, lasostenibilidad de la deuda total del país también puede verse amenazada, así como los equilibrios scales.




34

II. rAZoNeS PArA CoNtrolAr el eNDeuDAMIeNto SubNACIoNAl

El desarrollo de marcos regulatorios para gobiernos subnacionales es,

en la mayoría de los casos, el resultado de crisis experimentadas durantelas últimas dos décadas. Muchos países, habiendo experimentadocrisis scales y de deuda a nivel de sus gobiernos subnacionales handesarrollado mecanismos de control de la gestión scal y nanciera,como es el caso de Brasil, Colombia, México, y varios otros países en

América Latina y el mundo. No obstante, en otro países, como es el casode Bolivia, el marco regulatorio fue introducido con el objetivo de prevenir crisis en las nanzas subnacionales.

El efecto macroeconómico de las nanzas de los gobiernos subnacionalessobre las economías puede ser importante. El nivel de demanda agregadapuede teer u fuerte impulso derivado de u icremeto e el ivel degastos de los gobierno subnacionales, y también impactar la balanzade pagos, a través de un mayor volumen de importaciones de bienesde capital, por citar un ejemplo. Incluso si el nivel general de gastos delos gobiernos subnacionales está limitado por topes a su capacidad derecaudar impuestos y endeudamiento, la modicación de la composiciónde sus gastos -por ejemplo, una mayor utilización de partidas que tienenefectos multiplicadores relativamete fuertes, como las obras públicaso las trasferecias a idividuos co elevada propesió al cosumo-puede dar un fuerte impulso a la demanda agregada7.

La implementación de la política monetaria, la interacción y equilibrios delos mercados cambiario y nanciero, también pueden llegar a depender en gran medida de la salud nanciera de los gobiernos subnacionales,en especial en el caso de grandes ciudades.

Así como las nanzas de gobiernos subnacionales bajo condiciones de

equilibrio impactan la macroeconomía, desequilibrios en las nanzassubnacionales pueden llegar a ser muy costosos para el gobierno nacional(por Ej., bailouts -rescates-), y por ede el bieestar de la sociedad.Por ejemplo, si un décit considerable y recurrente de los gobiernossubnacionales es nanciado con recursos externos o mediante créditobancario interno, la conducción de la política monetaria puede verse

7 Ver Ter-Minassian T. (1997a).




35

entorpecida, e incluso si no se nancia mediante expansión monetaria,puede tener un efecto de “desplazamiento” del sector privado8.

El establecimiento de controles a la gestión scal y nanciera, donde eledeudamieto es si duda u elemeto fudametal, puede etocesentenderse mejor desde un punto de vista macroeconómico y de bienestar de la sociedad.

El Cuadro 1, a cotiuació, muestra el detalle de casos seleccioados decrisis scales y de deuda donde el gobierno nacional tuvo que intervenir a través de rescates (bailouts) a los gobiernos subnacionales.

CuADro 1CASOS SELECCIOnADOS DE BAILOUTS En GOBIERnOS

SUBnACIOnALES En AMÉRICA LATInA

Pas Caacsicas Cs

ColoMbIA a

Cnvnis d Dsmpñ (1995)Otorgamiento de créditos a gobiernos sub-acioales (Departametos) para su reestructuraciónanciera, condicionado a la rma de Convenios deDesempeño.

uS$115.7 mins14.5% de los ingresoscorrietes de losDepartametos.Rango: 2.7% -70.7%

ArGeNtINA c

Nacinaizacin d Sisma Pvincia dPnsins (1994-1996)

A consecuencia del contagio nanciero derivado delEfecto Tequila en 1994 –i.e. pánico nanciero y crisisde liquidez, el gobierno federal tuvo que hacersecargo del sistema provincial de pensiones en 11

jurisdicciones, asumiendo el costo scal consecuente.

uS$1,523.1 mins48% de los ingresostributarios de lasProvicias. Rango:2.5% -103.2%

Psams d Gin fda a as Pvincias(1992-1994)Otorgamiento de préstamos a las provincias queexperimentaron dicultades scales y nancieras, enla forma de Boos del Tesoro nacioal a diez años(BOTESO 10), emitidos por el Tesoro nacioal co

garantía de la Coparticipación Federal de Impuestos.

uS$800 mins12.6% de los gastosde los gobiernos delas Provicias. Rango:2.8% -21.5%

Gin d Cda (1995-1996)La crisis del Baco de Córdoba (etidad pública),derivado de la fragilidad del sistema nancieroargentino en 1994-1995, tuvo un fuerte impactoen el gobierno provincial. Así, el gobierno federalimplementó un paquete de asistencia nanciera.

uS$240 mins12% de los gastos dela Provicia.d

8 Ibid.




36

Pas Caacsicas Cs

brASIl

1 Bailout (1989)Como ua medida de aliviar el problema de la deuda

sub-nacional en varios estados, el gobierno federalintrodujo una serie de nuevas restricciones el nuevoedeudamieto e octubre de 1988 y asumió toda ladeuda de los estados de mediao plazo, e 1989.

uS$8.8 mis dminsf 1.4% del PIB delos Estados. Rango:0.11%-4.93% US$62per capita Rango:US$2.8 –US$161

2d Bailout (1993)El icremeto sustacial de la deuda etre 1991 y1993 dio origen a una nueva ronda de negociaciónentre los estados y el gobierno federal. Así serenanciaron todas las deudas contratadas con elgobierno federal.

uS$32.8 mis dminsf 7.2% del PIB delos Estados. Rango:3.2%-38.7% US$217per cápita Rango:US$80 –US$820

3 Bailout (1997)Luego de varias rondas de negociación, a consecuenciade los problemas de deuda e varios estados(principalmente bonos), el gobierno introdujo unmecaismo estádar cotratos de restructuració dedeuda. Dichos contratos a ser rmados entre el gobiernofederal y cada uo de los estados, cosideraba elreemplazo de la deuda estatal securitizada y co bacos,por deuda con el gobierno federal.

uS$72.5 mis dminsf 11.6% del PIB delos Estados. Rango:0.6%-18.7% US$465per cápita Rango:US$18 –US$1218

MeXICo g

Pgama d facimin financi d sesads (1995-1998)

Como cosecuecia de la crisis de 1994-1995, elgobierno federal tuvo que rescatar virtualmente a todoslos estados cuya situació de alto edeudamietoprevio a la crisis se agravó luego de que las tasasde iterés de quituplicaro al mometo de la crisis,haciendo uso del Programa de FortalecimientoFiaciero de los Estados (PFFE) –que si bieexistía desde 1992, se utilizó realmente durante éstacoyunturaotorgando “transferencias extraordinarias” alos estados para sanear sus nanzas, con la condiciónde la rma de un Convenio de Desempeño.

uS$3.7 mis dmins17% de lasparticipacioesfederales de losestados, e 1995.

Fuente: Elaboración propia con base a información citada.a Echavarría J. et al. (2002).b El documento del BID también menciona 2 tipos adicionales de bailouts: i) “Fondo de Compensación

Educativa” introducido para nanciar los décits que atravesaba el Situado Fiscal, que es la fuente principal para el nanciamiento de la educación pre-escolar, primaria y secundaria; y ii) Financiamiento del Metrode Medellín, que si bien fue una ejecución de un gobierno sub-nacional, en lo hechos fue nanciando engran parte por el Gobierno Nacional.

c Nicolini J. et al. (2002).d Ingresos totales de 1996.e Bevilaqua A. (2002).f Precios constantes de 1998, convertidos al tipo de cambio de 1.2 R/US$ g Hernandez F. et al. (2002).




37

2.1 enqs paa Cn d enddamin Snacina

El enfoque que elija el país, de acuerdo a sus circunstancias particulares,

es un determinante crucial de las características del marco legal eistitucioal que se implemete para el cotrol del edeudamietosubacioal.

La clasicación normalmente utilizada para los tipos de endeudamientosubnacional incluye cuatro categorías:9 1) basado en el mercado; 2)cooperación entre los diferentes niveles de gobierno en el diseño eimplementación de los controles de deuda; 3) controles basados enreglas; y 4) controles administrativos.

2.1.1 Enfoque basado en la Disciplina del Mercado

Bajo este enfoque, el mercado nanciero es el que regula o restringe elendeudamiento subnacional. En este caso, el Gobierno Central no janingún límite al endeudamiento subnacional y estos gobiernos son libresde decidir cuáto prestarse, cómo, de quié y el destio de estos fodos.

no obstate, para poder impoer ua disciplia eficaz sobre elendeudamiento de los gobiernos subnacionales, los mercados nancierosdebe cumplir ua serie de codicioes:10

• Los mercados deben ser libres y abiertos; en especial, no debenexistir reglas (como los coecientes de encaje u otras normas relativasa la composición de la cartera) que obliguen a los intermediariosfinancieros a otorgar crédito a gobiernos subnacionales encondiciones privilegiadas;

• los prestamistas deben tener acceso a información adecuada sobrela deuda pendiente de pago del gobierno subnacional y su capacidad

de repago.• no debe haber presunción de un posible rescate por parte del

gobierno central;• el gobierno subnacional debe poseer una estructura institucional que

asegure la existencia de una capacidad de reacción adecuada frente

9 Ver Ter-Minassian T. (1997b).10 Ver Lane T. (1993).




38

a las señales del mercado, antes de llegar al punto de encontrarseimposibilitado de obteer uevos préstamos.

La condición de no rescate por parte del gobierno central se constituyee la mayor debilidad de este efoque de cotrol del edeudamietosubnacional, así como el cumplimiento estricto de las otras. Por estarazón, muchos países en desarrollo no implementan este enfoque demaera aislada.

2.1.2 Enfoque cooperativo

Esta categoría está referida a que los límites de endeudamientosubnacional no son jados por ley o por el gobierno central sino queson determinados a través de la negociación entre éste y los gobiernossubacioales.

Este enfoque tiene varias ventajas. Al promover el dialogo entre distintosniveles de g obierno, tiene el potencial para asegurar la coordinación dela política macroeconómica, incrementar la conciencia entre los gobiernossubacioales respecto a las implicacioes macroecoómicas de suspolíticas presupuestarias. No obstante, también presenta debilidades,e dode ua débil implemetació puede abladar las restriccioespresupuestarias de los gobiernos municipales, promover el “regateo”por transferencias intergubernamentales y debilitar la coordinación delas políticas.11

2.1.3 Enfoque basado en reglas

Se basa en el establecimiento de reglas scales respaldadas por el marcolegal del país para limitar el endeudamiento subnacional. Estas reglaspueden ser: límites en los montos absolutos de endeudamiento o nivel

de deuda; nivel de décit; techos sobre el nivel de gasto; “regla de oro”por la que el edeudamieto solo debe estar destiado a la iversió,reglas relacionas con el peso de la deuda y la capacidad de pago de laentidad subnacional, o la restricción de ciertas fuentes de nanciamiento(e.g. créditos del banco central o del exterior).

11 Ver Plekhanov y Singh (2007).




39

Los métodos basados en reglas tienen la ventaja de la transparencia eimparcialidad, así como el evitar prolongadas negociaciones entre nivelescentrales y subnacionales de gobierno, lo cual normalmente contiene un

alto componente político antes que económico. No obstante, los métodosbasados en reglas, por su propia naturaleza, carecen de exibilidad ysuele termiar fometado comportamietos y prácticas ecamiadosa eludirlas, por ejemplo:12

• reclasicación de gastos corrientes como gastos de capital, a nde eludir las normas relativas a resultados scales corrientes y decapital;

• creación de entidades cuyas operaciones, si bien son de índolegubernamental, tienen carácter extrapresupuestario, y sus deudas nose contabilizan para la determinación de los topes de endeudamiento;

• uso de empresas de propiedad de los gobiernos subnacionalespara la obtención de créditos para nes que deberían nanciarsecon cargo al presupuesto del respectivo gobierno subnacional;

• la acumulación de atrasos en el pago a los proveedores (deudaotante), ya que en general es difícil vericar si se han incluido enel tope de edeudamieto público.

2.1.4 Controles Administrativos

Bajo este enfoque, el gobierno central retiene el poder de establecer controles directos sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales,a través de techos idividuales auales o semi-auales de edeudamieto,establecimieto de requisitos admiistrativos para autorizar elendeudamiento del gobierno subnacional o centralizar el endeudamiento

del país y transferir estos recursos a través de préstamos a los gobiernossubacioales (on-lending).

El control directo del gobierno central sobre el endeudamiento de losgobiernos subnacionales obviamente en más frecuente en paísesconstitucionalmente unitarios que en países federales.

12 Ver Ter-Minassian T. (1997a).




40

III HeCHoS eStIlIZADoS Sobre el CoNtrol Del eNDeuDAMIeNtoSubNACIoNAl

Con base a la evidencia empírica disponible sobre los tipos de controldel endeudamiento de los gobiernos subnacionales13 y los episodiosde rescates (bailouts) ocurridos de las finanzas de los gobiernossubnacionales por parte del gobierno central, se puede señalar queaparentemente ningún enfoque presenta mejores cualidades que otroconsiderando ese criterio. Esto sugiere que el enfoque de control que seadopte depende en gran medida de las características institucionales, delpunto de partida del proceso de descentralización y la solidez nancierade los gobiernos subnacionales.

La iformació coteida e el Cuadro 2 resume los resultados de loscasos de 43 países y comprueba que independientemente del enfoqueadoptado, los rescates nancieros han ocurrido.

CuADro 2 COnTROLES DE EnDEUDAMIEnTO SUBnACIOnAL

En el caso de Latinoamérica, existieron rescates nancieros de GS enMéxico, Argentina, Colombia y Brasil, además de Chile y Bolivia. Losdos últimos casos además de México aplica el efoque admiistrativo,mientras que Argentina clasica dentro del Cooperativo y Colombia enel basado en reglas. Brasil aplica un enfoque combinado utilizando el

control administrativo y el basado en reglas.

IV SoSteNIbIlIDAD De DeuDA e INDICADoreS

Según el FMI, la deuda se compone de todos los pasivos que exigen elpago de intereses y/o de principal por parte de un deudor a un acreedor en

13 Plekhanov y Singh (2007).

sesí aPeuqof nEEmergentes

PaísesDesarrollados

Con Antecedentesde Rescate

Sin Antecedentesde Rescate

Total

217584odacreMledanilpicsiD

95454salgeRneodasablortnoC

86262ovitarepooClortnoC

4177221ovitartsinimdAlortnoC

Fuente: Elaboración propia con base en Plekhanov y Singh (2007).




41

ua fecha o fechas futuras.14 Sin embargo, es posible esbozar un conceptomás amplio, cosiderado que la deuda subacioal comprede todaslas obligaciones contraídas o generadas por los niveles de gobiernos

regionales y locales incluyendo las entidades dependientes de estosgobiernos.

Las obligaciones contraídas so aquellas que ormalmete cueta codocumentación legal explícita que las respalda (contratos de préstamoso documentos de emisión de títulos valores), mientras que las generadas se asocian con gastos devengados y no pagados oportunamente.

De acuerdo con las categorías citadas, se pueden señalar los siguientesistrumetos de deuda:

• Contratos de préstamos con bancos privados nacionales oextranjeros.

• Contratos de préstamos con bancos estatales.• Contratos de préstamos con otras entidades públicas de

nanciamiento.• Contratos de préstamos transferidos por el GN (on-lending), ya sea

que el origen de recursos sea nacional o externo.• Emisión de títulos valores en el mercado nacional (normalmente

boos).• Convenios de nanciamiento de obras con empresas contratistas

privadas.• Gastos devengados y no pagados, en los que se incluyen

ormalmete los atrasos co proveedores de biees, servicios,además de los cotratistas de obras.

• Obligaciones por aportes a los fondos de pensiones por atrasos opor cambio de régimen.

Al igual que en el caso de la deuda pública total y a nivel de la deudaitera, o existe umbrales establecidos para evaluar la sosteibilidadde la deuda de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, una buenaaproximació para dicho aálisis se puede obteer de la costruccióde indicadores a corto, mediano y largo plazo del peso de la deuda enrelación a la capacidad de pago de los gobiernos subnacionales.

14 Ver FMI (2001).




42

En esta línea, los principales indicadores para medir el peso de la deudade un gobierno subnacional, resultan de comparar variables de saldo yujo de la deuda subnacional con la capacidad de pago del gobierno

Subacioal que se estime relevate.El peso de la deuda (el umerador de los idicadores) puede ser aalizadodesde el punto de vista de solvencia, es decir, por los agregados dedeuda e u mometo determiado -valor omial y/o valor presete- ydesde el puto de vista de liquidez a través del servicio de la deuda olos compoetes del mismo.

Respecto al denominador, normalmente se utiliza los Ingresos Corrientesdel GS, debido a la facilidad y oportuidad de recopilació de la iformacióasí como su cálculo y estandarización. Estos ingresos deben ser aquellosque sea corrietes y de carácter recurrete, es decir aquellos recursoscon los que normalmente el gobierno subnacional contaría para honrar la deuda en cada periodo de vencimiento, excluyendo aquellos ingresosde carácter trasitorio o evetual como puede ser las doacioes eingresos de capital por concepto de venta de activos.15

Así, combinando las variables de deuda con los ingresos corrientes, sepueden obtener los siguientes indicadores principales:

La interpretación de estos indicadores es la siguiente:

• El indicador D/I mide el peso de la deuda nominal con respecto a lacapacidad generación de recursos propios del gobierno subnacional.

15 Podría darse el caso de que la venta de activos se utilice para pre-pagar deuda, encuyo caso el efecto viene más bien dado por la reducción de deuda (numerador)

pues no incrementa la capacidad de honrar la deuda a mediano y largo plazo, esdecir, no incrementa la capacidad de obtener recursos indenidamente.

Solvencia Liquidez

Saldo de la Deuda/IngresoCorrientes (D/I)

Valor Presente/IngresosCorrientes (VP/I)

Servicio de Deuda/IngresosCorrientes (SD/I)

Intereses/IngresosCorrientes (i/I)




43

• El indicador VP/I mide el costo presente del servicio de la deudacon respecto a la capacidad de generación de recursos propios delgobierno subnacional.

• El indicador SD/I mide la capacidad del gobierno subnacional parananciar el servicio de la deuda con recursos propios.• El indicador i/I mide la capacidad del gobierno subnacional para

nanciar el pago de intereses de deuda con recursos propios.

Es necesario señalar, sin embargo, que se pueden construir una serie deindicadores dependiendo de lo que se desea analizar. Por ejemplo, si sequiere conocer cuánto representa la deuda respecto de las categoríasde gasto, se utilizará como denominador ya sea el gasto corriente, decapital, total, etc. De igual manera, se puede utilizar como denominadoreslos diferentes resultados scales (primario, global, corriente, operacional,etc.).

Desde un punto de vista analítico, no obstante, lo importante es analizar la trayectoria de los indicadores relevantes y las características propiasde la etidad para establecer si la deuda es sosteible o o. De estamaera, si los idicadores proyectados preseta elevados iveles desdeel inicio del período de estudio y una tendencia siempre creciente en elmediano y largo plazo, se puede concluir que la deuda es insostenible.16 El análisis de la trayectoria de los indicadores conjuntamente con losujos nancieros (Ingresos, Gastos y Resultados) pasados y proyectados,permiten establecer la salud de las nanzas públicas en diferentesmometos del tiempo.

V CoorDINACIóN y leNGuAJe CoMÚN eN loS DIStINtoS NIVeleSDe GobIerNo

Quizá uo de los factores de mayor relevacia e térmios del cotrol del

edeudamieto subacioal es la coordiació que debe existir etre elgobierno central y los distintos niveles de gobierno. La implementación decualquiera de los efoques de cotrol de edeudamieto mecioados

16 Por supuesto que ha existido y existirá mucha discusión sobre los límitesapropiados para el endeudamiento de los gobiernos subnacionales. En todo caso,la experiencia que se tiene en el Programa de Fortalecimiento de Capacidades enGobiernos Subnacionales muestra que es imposible establecer límites uniformes

para gobiernos subnacionales.




44

en la Sección 2.1, denota la necesidad de establecer un lenguaje comúnde programación, en términos simples y de manera sistemática, entre elgobierno central y los gobiernos subnacionales.

Así, en términos de la sostenibilidad de las nanzas públicas, existetambién una dimensión no nanciera respecto a la sostenibilidad delos gobiernos subnacionales, la cual se reere a la capacidad de lasentidades de planicar, organizar y ejecutar políticas subnacionales, tantopresupuestarias como de deuda. Si bie este elemeto puede presetar un mayor grado de dicultad para su medición, es importante considerarloal momento de evaluar las perspectivas de los gobiernos subnacionalesde mediano y largo plazo. En este sentido, la sostenibilidad de laprestación de los servicios de los gobiernos subnacionales dependerá,e última istacia, de que exista patroes sosteibles tato e térmiosnancieros como no nancieros.

Cosiderado estas ecesidades de fortalecimieto de capacidades elos distintos niveles de gobierno, tanto en términos técnicos como degestión, el Programa de Fortalecimiento de Capacidades para GobiernosSubacioales (PFC-GS) del CEMLA fue diseñado e itroducido e 2005,cuyos resultados y experiecia e su fase piloto so presetados másadelate.

VI. ProGrAMA De fortAleCIMIeNto De CAPACIDADeS PArAGobIerNoS SubNACIoNAleS

Como ya se discutió e la primera parte del documeto, los procesosde descentralización llevados a cabo en muchos países, han constituidogobiernos subnacionales con diferentes grados de autonomía que tienenla responsabilidad de administrar recursos transferidos por el gobiernocentral, generar sus recursos propios y utilizarlos, así como contratar

deuda. Existen gobiernos subnacionales que han generado procesos desobreedeudamieto, alcazado iveles que excede la capacidad dehonrar el pago de sus deudas.

El tema de sostenibilidad global de deuda en un contexto descentralizado,no está garantizando por el buen manejo scal y de deuda a nivel central,sio que pasa tambié por ua admiistració racioal del edeudamietoen los gobiernos subnacionales.




45

La experiencia de las actividades del Programa de Fortalecimiento deCapacidades en Análisis de Estrategia de Deuda (PFC AED) ha develadouna asimetría en la capacidad de gestión de las nanzas públicas y de

deuda a nivel nacional y subnacional, con un notorio rezago a nivel deeste último grupo, razón por la cual el fortalecimiento de la capacidadde administración nanciera y de manejo de deuda a nivel subnacionales fundamental. Atendiendo esta necesidad se diseño el Programa deFortalecimieto de Capacidades e Gobieros Subacioales (PFC-GS).

De esta manera, y de acuerdo a lo expuesto en la seccíon 5, el PFC-GSparte de la premisa la sosteibilidad de la prestació de los servicios (elelemeto fudametal de la viabilidad de u GS), tiee que icorporar dos compoetes:

En este marco, el objetivo del Programa es apoyar a los Gobiernos

Subnacionales para mejorar su capacidad de gestión nanciera y puedanrealizar, con su propio equipo de trabajo, análisis de sostenibilidad yplanteamiento de estrategias con regularidad minimizando el apoyoexterno que viene dado generalmente a través de consultorías u otrostipos de asistencia que no siempre transeren la capacidad a estasentidades subnacionales. Con este n se incorporaron los siguientesistrumetos:

Sostenibilidad en la

Prestación de Servicios

Sostenibilidad de Deuda

Sostenibilidad Fiscal

Planificación

Organización y Administración

Recursos Humanos

Seguimientos y Control

Adquisiciones y Ejecución

Sostenibilidad Financiera

(Finanzas Públicas)

Sostenibilidad No Financiera




46

1. Una metodología de Programación Fiscal y Análisis Financieropara gobiernos subnacionales,17 que combia los elemetos deProgramación Fiscal con el Análisis de Sostenibilidad de Deuda y

que permite al gobierno central y gobierno Subnacional, diseñar estrategias nancieras o programas de readecuación scal demediano plazo, de manera simple pero con los elementos de gestiónmás relevates.

2. Una metodología de Auto-evaluación de la capacidad de gestiónfiscal para que los Gobieros Subacioales idetifique susdebilidades y evalúen sus progresos en la mejora de su gestión.

3. Una metodología de entrenamiento conformada por un manual quecontiene tareas técnicas especícas para su aplicación en Talleres enmateria de deuda y nuevo nanciamiento, así como también diseñoy análisis de ujos nancieros. Estos Talleres son el instrumentoprincipal para que funcionarios de gobiernos subnacionales elaborenestrategias de deuda y nuevo nanciamiento y realicen análisis yproyecciones scales que derivan en recomendaciones de políticasscales y nancieras.

A diferencia de las metodologías de transmisión de conocimientos, lametodología diseñada por el PFC-GS se basa en el entrenamientopráctico de los funcionarios de los gobiernos subnacionales utilizando“datos en vivo”, es decir, utilizando la información de la propia entidadpara realizar análisis relevantes que reejen la realidad del gobiernosubnacional y, por tanto, se conviertan en instrumentos de gestión.

Bolivia se eligió como país piloto, por estar dentro de la región delCEMLA, por su grado de descentralización y por la actual experienciaque se tiene sobre el funcionamiento de sus gobiernos subnacionales.

Los resultados presentados en esta segunda parte del documento sereeren a la experiencia boliviana en el caso de 5 gobiernos subnacionalesparticipantes del Programa.

17 Coronado J. (2000).




47

6.1 Mdga D Pc-Gs S Ssniiidad fisca y financia

La sostenibilidad de las nanzas públicas implica la consideración de

dos ámbitos. El primero está referido a la situació actual y futura dela deuda, para establecer el peso de la misma a través de idicadoresde solvencia y liquidez. El segundo, está referido a la situación scalactual y futura del gobierno subnacional, para establecer la capacidadde generación de recursos y ahorro que permitan afrontar los gastos demaera sosteible y horar oportuamete su deuda.

Es importate recordar que el aálisis de sosteibilidad es relevate paratemas de gestión futura de la entidad. Por tanto, su principal ámbito deacción es el mediano y largo plazo, para lo cual se deben analizar variosaños e el futuro.

Lo importate a tomar e cueta desde u iicio es la iterrelació

existente entre el componente scal y el de deuda, tal como se muestraen el gráco anterior. Una mejora de la situación scal (por ejemploa través de una mayor generación de recursos corrientes) generaríamayores posibilidades de ahorro y capacidad para horar deudas. Locontrario, un empeoramiento de la situación scal, generará restriccionespara proveer servicios u horar la deuda y, e ausecia de recortes e elgasto, presionará para la contratación de mayor endeudamiento, lo queen el futuro generará presiones aún mayores.

Sostenibilidad de las Finanzas Públicas

Sostenibilidad Financiera(o de las Finanzas Públicas)

Situación de la Deuda

Situación Fiscal

Peso de la deuda

Generación de ahorro




48

Esta iterrelació tambié es importate desde el puto de vistaoperativo, porque los datos de la deuda ya existete so u isumo parala elaboración de los ujos nancieros que resumen la situación scal de

la entidad. A su vez, las necesidades de nanciamiento que resulten delas proyecciones del ujo nanciero generarán nuevos datos de deuda.

Tomado e cosideració los putos mecioados precedetemete, sepuede resumir el enfoque general del modelo de análisis de sostenibilidad delas nanzas públicas para un gobierno subnacional en el siguiente gráco.

Como se observa, existen dos grandes componentes: deuda y sector scal, los cuales reejan la situación actual o recientemente observada,establecidas en un diagnóstico. Este diagnóstico debe incorporar un análisisdel comportamieto reciete de la deuda tato e saldos como e servicio, esdecir, efectuar un Análisis de la Cartera de Deuda del gobierno subnacional.

Enfoque General para la elaboración de un Análisis de Sostenibilidad de las Finanzas Públicas en GS

BLOQUE DE DEUDA

• Base de Datos(Deuda existente al

último año observado)

• Nuevo FinanciamientoFlujos de desembolsos

y servicio

• Renegociación

Total Flujos de Deuda

Intereses

Desembolsos

Amortizaciones

FLUJO FINANCIERO

IngresosGastos Corrientes

Del cual Intereses

Gastos de CapitalDéficit

GAP

Financiamiento

Desembolsos

Amortizaciones

DIAGNÓSTICO

– Análisis de Cartera– Evolución Fiscal

– Programa de Inversiones

– SERVICIO DEUDA

– VALOR PRESENTE DELA DEUDA

INDICADORES

VA/ISD/IRESULTADO CTE.

RESULTADO PRIMARIORESULTADO GLOBAL

Ingresos

Resultado CorrienteResultado PrimarioResultado Global




49

Por otro lado, es necesario elaborar y analizar los flujos financierosobservados para los últimos años, para determiar la evolució de lasituación scal de la entidad. Asimismo, es necesario analizar en detalle el

comportamiento de los gastos de capital y el Programa de Inversión. Es decir,no es suciente analizar los gastos de capital como una variable agregadadel ujo nanciero, sino que es necesario saber su descomposición paraconocer los programas y proyectos que ejecuta la entidad, su grado deavace y los compromisos o ecesidades de iversió. Este aálisis es muyimportante pues las inversiones determinan en alto grado las necesidadesde contratación de nanciamiento de la entidad (futura deuda).

La elaboración del diagnóstico aportará los elementos necesarios paradeterminar las prácticas normalmente aplicadas por la entidad (políticasactuales) tanto en materia de deuda como en el sector scal (ingresos,gasto, nanciamiento). Una vez establecida la situación de inicio, seaaliza la situació futura de los dos compoetes.

El primer compoete está referido al tema de deuda de la etidad y a suevolució futura. Permite aalizar el peso de la deuda para los distitosperiodos, determiado los idicadores de edeudamieto establecidospor las ormas existetes o por lo que comúmete se utiliza comoidicadores relevates.

El segundo componente se reere básicamente al Programa Fiscal de laetidad, y al comportamieto de sus variables más relevates. Permiteanalizar la capacidad de generación de recursos de la entidad, medidapor la generación de ingresos corrientes y los diferentes balances (global,primario, corriente) resultantes del ujo nanciero y que incorporan losefectos de las prácticas actuales de la etidad.

La relación existente entre la Deuda y el Programa Fiscal es una de

inuencia mutua. Por esto, por ejemplo, las proyecciones del servicio dela deuda ya cotratada determia los motos a ser cosiderados detrodel Programa Fiscal para cubrir el gasto de intereses y el nanciamientoneto disponible. Por otra parte, al elaborar el Programa Fiscal (FlujosFinancieros) se establecen las necesidades de nanciamiento no cubiertas,lo que implica asumir un nuevo endeudamiento que genera un servicio dedeuda adicional, lo que congura una nueva situación respecto al pesofuturo de la deuda y que afecta nuevamente el Programa Fiscal. Para cerrar




50

el ejercicio de los componentes scal y de deuda, se realiza un procesoiterativo hasta que las necesidades de nanciamiento sean cubiertas.

El efoque descrito tambié puede aplicarse a u esceario alterativo queincorpore medidas de política scal o de renegociación activa de la deuda.E este caso, los efectos de las medidas se icorpora a las proyeccioesde deuda y a las variables del ujo nanciero. La comparación de losescearios (prácticas actuales versus medidas) permitirá establecer, através de los indicadores scales y de sostenibilidad, el grado de mejorade la situación scal del gobierno subnacional.18

6.2 evaacin d Gsin

La metodología del PFC-GS para evaluar la sostenibilidad no nancierade los gobiernos subnacionales, está diseñada para que los funcionariospuedan evaluar de manera sistemática la capacidad de gestión de supropia entidad en lo referente a deuda y nuevo nanciamiento, ademásde la capacidad para analizar las áreas scal y nanciera.

El formato se preseta como ua auto-evaluació e la que los fucioariosidentican en forma clara y sistemática las fortalezas y debilidades desu gobierno subnacional en las distintas áreas, señalando las posiblescausas de desvíos y proponiendo políticas y medidas correctivas cuandoson necesarias, permitiendo dirigir los esfuerzos internos y de apoyoexterno a las áreas identicadas prioridad alta, como se observa en elejemplo a continuación.

EJEMPLO – MATRIZ DE AUTO-EVALUACIÓN

18

ÁREA DE EVALUACIÓN CLASIF. ACTUAL PRIORIDAD BRECHAS Y CAUSASSOLUCIONES YRECOMENDACIONES

PARTES/RESPONSABLES

IIPlanicación y marcode políticas 3.20

II.1

Existencia de planes ydesarrollo de medianoy largo plazo,participación ciudadana

5 ALTAInstrumentos dedesarrollo de gestión

Conciencitzación a lasociedad civil comoactores del Plan yPersonal Ejecutivo yOperativo del GMV

U.PLANIFICACIÓN YCONTROL YPersona propio

Fecha de auto-evaluación: 15/11/2009




51

La metodología contiene tres etapas secuenciales principales: i) áreasde evaluación; ii) criterios; y iii) el sistema de clasicación.

Se han denido once áreas de evaluación que son las más relevantespara un gobierno subnacional para proveer un panorama adecuado de sugestión scal y nanciera. Para que dicho panorama sea signicativo, elmismo debe icluir ecesariamete áreas complemetarias como lo so,por ejemplo, el marco legal y de transparencia. Las once áreas que selistan a continuación pueden agruparse en cuatro componentes: marcoorganizacional y legal (componente 1), la gestión de deuda (componente2), sosteibilidad y aálisis (compoete 3), y por último, la traspareciay seguimiento (componente 4).

E cada área de evaluació, se establece cico criterios, que so losatributos más importantes que afectarán la ecacia y la capacidad enla dicha área, y represeta los putos de referecia más importatescotra los que se evaluará los cambios e la capacidad.

Para cada criterio, se ha denido un sistema de clasicación de cinconiveles, del 1 al 5, correspondiendo el nivel 5 a las mejores prácticas,mientras que 1 denota la mayor deciencia.

A objeto de evaluar un área de gestión de deuda se debe tomar un puntajepromedio de las calicaciones de los cinco criterios denidos para esaárea. Mientras más cercano a 5 se encuentre el gobierno subnacional,más cercao está al estádar ideal.

La experiencia del PFC evidencia que el uso recurrente de la metodologíapor parte de un gobierno subnacional establece un plan de acciónmonitoreable de indudable utilidad para mejorar su gestión scal ynanciera. Para el PFC-GS las autoevaluaciones son muy importantes

porque le permiten denir el apoyo especíco para cada gobierno.

El Cuadro 3, presenta en detalle las once áreas de evaluación, así comolos criterios para cada categoría.




52

CuADro 3 ÁREAS Y CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE GESTIÓN PARAGOBIERnOS SUBnACIOnALES PFC-GS

C o m p o n e n t e 1

I. Marco Legal y OrganizacionalI.1 Existencia de reglamentos para el

Sistema Fiaciero (Presupuesto, Te-sorería, Contabilidad, Crédito Públicoe Iversioes)

I.2 Amplitud y claridad de las ormas ela Uidad de Crédito Público

I.3 Amplitud y calidad de las normas lega-les para la publicació y sumiistro deiformació e la Uidad de CréditoPúblico

I.4 Mecaismos de coordiació y eva-luació de las operacioes de CréditoPúblico

I.5 Circulares de información sobre legisla-ción e implentación que denan clara-mete los parámetros de cotratació,garantías y servicios de deuda.

II. Planicación y marco de políticasII.1 Existecia de plaes y desarrollo de

mediano y largo plazo, participaciónciudadaa

II.2 Calidad del Plan Estratégico de Desa-rrollo

II.3 Reglas scales y compatibilidad con elmarco scal

II.4 Mecaismos de coordiacióII.5 Grado de implemetació de los plaes

de desarrolloIII. Organización administrativa y Recursos

Humaos (Uidad de Crédito Público)III.1 Organigrama, funciones, procesos,

procedimientos y ujos de informaciónIII.2 Cantidad adecuada de personal y asig-

ació de fucioes

III.3 Calificació, experiecia y ivel decapacitació del persoal para todaslas fucioes de la Uidad de CréditoPúblico

III.4 Etoro laboral de la Uidad de CréditoPúblico

III.5 Plaes adecuados para la evaluacióde persoal, plaes de desarrollo ycapacidad práctica operativa

C o m p o n e n t e 3

VII. Elaboración y Análisis de FlujosFiacieros

VII.1 Dispoibilidad de iformacióVII.2 Coocimieto y procedimietos de

elaboración de un Flujo FinancieroVII.3 Metodología y sistema de proyec-

ción de Flujo FinancieroVII.4 Calidad de las proyeccioesVII.5 Coordiació y utilizacióVIII. Análisis Estrategia de Deuda y

nuevo FiaciamietoVIII.1 Ecacia en la coordinaciónVIII.2 Istrumetos para diseñar la es-

trategiaVIII.3 Capacidad para diseñar y actuali-

zar la estrategiaVIII.4 Calidad del documeto de estrate-

giaVIII.5 Capacidad de implemetacióIX. Aálisis FiscalIX.1 Unidad de análisis scalIX.2 Análisis de Flujo FinancieroIX.3 Utilizació y aálisis de iforma-

ció de fuetes exteras

IX.4 Determiació de capacidad deprovisió de servicios y

IX.5 cotribució a la reducció de lapobreza Capacidad para aalizar,proponer políticas scales




53

C o m p o

n e n t e 2

IV. Estado de los Sistemas de Admiistra-ció Fiaciera

IV.1 Sistema de PresupuestoIV.2 Sistema de Iversió Pública

IV.3 Sistema de Tesorería (para Ingresos)IV.4 Sistema de Tesorería (Egresos y Flujo

de Caja)IV.5 Sistema de CotabilidadV. Administración de Deuda y RiesgoV.1 Registro, estados de deuda y concilia-

cióV.2 Sistema computacioal de admiistra-

ció de deudaV.3 Programación y servicio de deudaV.4 Aálisis de Cartera

V.5 Análisis de riesgo de carteraVI. Nuevo Financiamiento y RenegociaciónVI.1 normas y ProcedimietosVI.2 Programa de nuevo financiamiento

aual y requerimietos de fiacia-miento de mediano y largo plazo

VI.3 Análisis y gestión de nuevo nancia-mieto

VI.4 Aálisis operativo de uevo edeuda-miento y renegociación

VI.5 Movilizació

C o m p o

n e n t e 4

X. Seguimiento, evaluación y con-trol sobre la gestión de deuda ynuevo nanciamiento

X.1 Insumos para el seguimiento,

evaluació y cotrol: iformacióde calidad y ujos de informaciónadecuada

X.2 Coordinación en el seguimiento yevaluació

X.3 Aálisis de los resultados de lagestión de deuda

X.4 Auditorias iteras y exteras dela gestión de deuda

X.5 Auto-evaluación de la gestión dedeuda

XI. Transparencia y apoyo políticoXI.1 Divulgación externa de la infor -

mació iteracció y debate cola comuidad

XI.2 Importancia de la gestión de deu-da e el Gobiero Subacioal

XI.3 Implemetació de las recome-daciones de la estrategia dedeuda y sostenibilidad scal

XI.4 Implemetació de recomeda-cioes sobre fortalecimieto de

capacidadesXI.5 Compromiso de utilizar la capa-cidad de técicos del GobieroSubacioal

VII. reSultADoS: eStuDIo De CASoS Del ProGrAMA PIloto

Los resultados que se preseta a cotiuació, correspode a lafase piloto del PFC-GS para la que se eligieron algunos gobiernossubnacionales de Bolivia. Los mismos se generaron a partir de la

aplicación de la metodología en seis Gobiernos Municipales (GM): Sucre(GMS), La Paz (GMLP), Wares (GMW), Camiri (GMC), El Alto (GMEA)y Viacha (GMV). El criterio de elecció fue la demada y el tamaño delgobierno subnacional con el n de contar con un conjunto representativode estas istitucioes.19

19 Actualmente también participan del Programa los gobiernos municipales de Viacha,Padilla y Villa Vaca Guzmán, cuyos talleres fueron realizados recientemente y cuando este documento ya tenía que ser enviado.




54

7.1 Ssniiidad d Dda

7.1.1 Finanzas Subnacionales en Bolivia: Contexto

La asignación de recursos entre los distintos niveles de gobierno en Boliviano es equilibrada. No existe una regla uniforme de coparticipación tributaria.Se caracteriza porque algunos impuestos se destinan a las prefecturas,otros a gobiernos municipales, además de los que recauda el gobiernocetral. E el caso de los GMs, éstos so altamete depedietes de lastransferencias del gobierno central, como se reeja en los indicadores deequilibrio scal vertical, que se presentan a continuación. A medida queel idicador se acerca a 1, el Gobiero Subacioal va icremetadosu dependencia nanciera del Gobierno Central.

Coecientes de Equilibrio Vertical (EFV)20

Ciudades Capitales y El Alto.

GOBIERnO MUnICIPAL 2005 2006 2007 2008

SANTA CRUZ 0.5 0.6 0.6 0.6

EL ALTO 0.7 0.8 0.8 0.8

LA PAZ 0.4 0.5 0.5 0.5

COCHABAMBA 0.5 0.6 0.6 0.7

SUCRE 0.5 0.7 0.6 0.7

ORURO 0.7 0.7 0.7 0.8

TARIJA 0.4 0.8 0.8 0.8

POTOSI 0.7 0.8 0.8 0.7

TRInIDAD 0.7 0.8 0.8 0.8

COBIJA 0.8 0.9 0.8 0.8

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Economía y Finanzas de Bolivia

Etre los acotecimietos más relevates de los últimos años respecto alas nanzas subnacionales en Bolivia, está la nueva Ley de HidrocarburosNo. 3058 vigente desde 2005. La misma incrementó los recursos por

20 EFV = (Ingresos por coparticipación tributaria + Ingresos por Impuesto Directo alos Hidrocarburos (IDH) + Transferencias HIPC II + Otras Transferencias de Capital del Gobierno Central)/ Ingresos totales.




55

coparticipación para los gobiernos subnacionales lo cual, si bien a faltade una mayor delegación de competencias asociadas al mayor ingreso,ha generado la acumulación de recursos por parte de los gobiernos

subnacionales más beneciados y/o mejora de las nanzas en otros,es u tema que debe ser cosiderado adecuadamete e el aálisisde la sostenibilidad de los gobiernos subnacionales dada su naturalezavolátil y el impacto que puede llegar a tener en las estrategias de nuevonanciamiento subnacional.

7.1.2 Gobiernos Municipales seleccionados participantes de la Fase Piloto

A pesar de que en Bolivia existen más de 300 gobiernos municipales,se puede cosiderar a la fase piloto como represetativa de la situaciónanciera y de gestión a nivel de gobiernos municipales como se muestraa continuación. Adicionalmente, se pudo comprobar que la metodologíadel PFC-GS es aplicable en diferentes contextos y tamaños de gobiernossubacioales.

Indicads Sccinads

Población, en miles

865

840

279

50

30

- 200 400 600 800 1,000

El Alto

La Paz

Sucre

Warnes

Camiri




56

Gastos per capita, 2006 (en Bs.)

307

801

458

898

1692

240

560

228

738

1576

0 500 1000 1500 2000

El Alto

La Paz

Sucre

Warnes

Camiri Gastos de Capital

Gastos Totales

Deuda Subnacional per cápita, 2006 (en US$)

27

38

24

76

77

0 20 40 60 80 100

El Alto

Camiri

Sucre

Warnes

La Paz

Ingresos per capita, 2006 (en Bs.)

333

415

395

1345

527

101

447

152

216

192

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600

1

2

3

4

5 Transf. Gob. CentralPropios




57

La experiencia de la metodología del PFC-GS en los gobiernosmuicipales de Bolivia respecto al fortalecimieto de capacidades parael análisis scal y nanciero, con énfasis en la sostenibilidad de la deuda,

ha sido positiva, y da cueta de que si bie los fucioarios ha mostradogran interés por los tópicos analizados, unos de los retos principales yaceen la poca regularidad en la realización de este tipo de análisis.21

Los resultados del aálisis de sosteibilidad de la deuda que se presetaa continuación toman como base la legislación vigente en la materia (ver Recuadro 1), la cual ja límites de endeudamiento con base a indicadoresde solvecia y liquidez.

reCuADro 1

Límites de Endeudamiento en el marco de la Ley de Administración Presupuestaria No.2042 y las normas Básicas del Sistema de Crédito Público de Bolivia

La Ley de Admiistració Presupuestaria no. 2042 de 18 de diciembre de 1999, Art. 35,establece que las etidades públicas descetralizadas, autóomas y autárquicas debesujetarse a los límites de endeudamiento. De la misma manera, las Normas Básicasdel Sistema de Crédito Público, Art. 31, establece etre los requisitos para iiciar uaoperación de crédito público que las instituciones solicitantes cumplan ciertos límitesde endeudamiento. Dichos límites o niveles críticos, medidos en la forma de ratios, se

preseta a cotiuació.

Valor Presente de la Deuda/Ingresos Corrientes Recurrentes: Indicador de solvencia quemide el costo actual del servicio de la deuda comparado con la capacidad de pago de lainstitución, considerando los ingresos corrientes recurrentes de un periodo anterior. Estosúltimos son aquellos que no incluyen ingresos eventuales que corresponden a medidas opolíticas exclusivas de un período y que no se garantiza que se puedan repetir nuevamenteo de forma cotiua e el futuro.

Niv Cic: VP/ICr-1

≤ 200%

Servicio de la Deuda/Ingresos Corrientes Recurrentes: Indicador de liquidez que mide lacapacidad de la institución de pagar el servicio de su deuda, considerando sus ingresoscorriente recurrentes de un periodo anterior. El servicio de deuda incluye el pago deitereses, amortizacioes y comisioes (si las hubiese).

Niv Cic: SD/ ICr-1

≤ 20%

21 Para mayores detalles ver siguiente sección sobre resultados de las autoevaluacionesde gestión scal y nanciera.




58

El análisis de la sostenibilidad de deuda es el resultado de la conjunciónde supuestos sobre política presupuestaria, nuevo nanciamiento yreestructuracioes de deuda (e caso de existir), istrumetalizados a

través de proyeccioes detalladas de medio plazo. Para este efecto, losGMs realizaro u aálisis detallado de los resultados de las últimasgestiones, para determinar las bases de proyección a partir de las cualesaplicaron los supuestos de las áreas técnicas mencionadas, siguiendoel manual de entrenamiento del Programa, obteniendo proyeccionespara 5 años. Todos los GMs realizaro tres escearios: base, optimistay pesimista. A cotiuació se preseta los resultados e térmios deidicadores de deuda de maera comparativa -para el caso del esceariobase en cada uno de los ejercicios- que asume en la mayoría de los casosla consecución de políticas actuales.

En términos generales, la sostenibilidad de la deuda de los GMsparticipantes en la fase piloto no estaría comprometida desde el puntode vista de los idicadores de solvecia, cosiderado, claro está, quelos supuestos de los escenarios se realicen en el mediano plazo. Así,en ninguno de los casos el peso de la deuda sobrepasa los límitesestablecidos por la legislación en Bolivia (200%) tanto en años históricoscomo e las proyeccioes.

La diferecia etre los idicadores de valor presete de la deuda (VP)y valor omial (Saldo), evidecia la icorporació de préstamos ecodicioes de mercado e los supuestos -cuado el idicador de VPnes mayor que el de Saldo-, y de préstamos con algún componente dedonación -por ejemplo créditos blandos canalizados a través del gobiernocetral- e caso cotrario.




59

Indicads d Svncia

G.M. LA PAZ

0%

50%

100%

150%

200%

1 2 3 4 5 6 7

Tendencia

Proyección

VP/ICR t1 Saldo/ICR t1

G.M. SUCRE

0%

50%

100%

150%

200%

1 2 3 4 5 6 7

Tendencia

Proyección


G.M. CAMIRI

0%

50%

100%

150%

200%

1 2 3 4 5 6 7

Tendencia

Proyección





60

G.M. EL ALTO

0%

50%

100%

150%

200%

1 2 3 4 5 6 7

Tendencia

Proyección


G.M. WARNES

0%

50%

100%

150%

200%

1 2 3 4 5 6 7

Tendencia

Proyección


E térmios de liquidez, por su parte, la sosteibilidad de la deudapresenta algunos riesgos. Cuatro de los cinco GMs asumen bajo elescenario base que el indicador SD/ICR sobrepasará el límite establecidopor la legislación (20%). Estos resultados tienen los siguientes atenuantes:i) el cálculo del indicador considera solamente el 50% de ingresos por

cocepto de recaudacioes del Impuesto Directo a los Hidrocarburos(IDH) dentro de los ingresos corrientes -como un elemento paliativo dela naturaleza volátil de este ingreso; y, ii) en muchos casos el peso delservicio de deuda responde a vencimientos acumulados lo cuales podríanser sujeto a reprogramaciones.

Si bien los resultados iniciales de los ejercicios realizados denotanlos problemas que tentativamente enfrentarán los GMs si las políticas




61

actuales, en sus ámbitos de presupuesto, deuda y nuevo nanciamiento,siguen su curso, la posibilidad de vislumbrar y cuanticar posiblesdicultades nancieras es una ventaja indiscutida que emerge de un

análisis de sostenibilidad de deuda. Así, el valor agregado más importanterespecto a la realizació de los aálisis de sosteibilidad de deuda paralos GMs, es contar con una metodología simple y sistemática que lespermita orientar todo su proceso de planicación de mediano plazotomando en cuenta decisiones, acciones y consecuencias de políticasespecícas cuanticables sobre la sostenibilidad nanciera y, en últimaistacia, sobre la prestació de los servicios.

INDICADoreS De lIQuIDeZ SD/ICr-1

G.M. LA PAZ

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1 2 3 4 5 6 7

Servicio de Deuda/ICR -1

Tendencia

Poly. (Servicio de Deuda/ICR -1)

Proyección

G.M. SUCRE

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1 2 3 4 5 6 7

Tendencia



Proyección




62

G.M. EL ALTO

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1 2 3 4 5 6 7


Proyección

G.M. WARNES

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1 2 3 4 5 6 7

Tendencia



Proyección

G.M. CAMIRI

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1 2 3 4 5 6 7

Tendencia



Proyección




63

7.2 Adminisacin Gsin d Dda

A cotiuació se preseta los resultados de la implemetació de

la “Autoevaluación de Gestión Fiscal y Financiera” en los gobiernosmuicipales participates de la Fase Piloto e Bolivia, co base e lametodología del PFC-GS.22 El gráco a continuación que resume losresultados de las evaluaciones cuando se aplicó la metodología por primera vez, muestra una notoria debilidad en la capacidad de gestiónscal y nanciera en los GMs, reejada en el promedio general de 2.23que resulta claramente inferior respecto de un nivel base objetivo de 3.

El Gobiero Muicipal que presetó mayor putuació fue el de La Paz(2,93), aspecto que reejó los esfuerzos que la entidad venía realizandoproducto de problemas de isolvecia e el pasado y la ecesidad degestionar nanciamiento para la realización de obras.

El resto de los Gobiernos Municipales, reejaron la necesidad de mejorar signicativamente su gestión en las diferentes áreas que cubre lametodología, en vista que su promedio se situó alrededor de 2.

22 El Anexo 2 presenta los resultados detallados de las evaluaciones.

Autoevaluación de Gestión Fiscal y Financiera para GS: Promedio General

Fuente: PFC-GS

Nivel base objectivo

Promedio 2.2

2.9

2.2

2.2

1.7

2.2

2.1

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5

GMLP

GMC

GMW

GMS

GMEA

GMV




64

De acuerdo al gráco precedente, ningún área alcanza en promedio losestándares aceptables y están muy lejos de alcanzar niveles óptimos.

El que deota la mayor debilidad correspode al área VIII Aálisis deDeuda y Nuevo Financiamiento (1.88), reejo del limitado conocimientode los fucioarios sobre temas de sosteibilidad de deuda, aálisis deoperaciones individuales de crédito público y gestión del nanciamiento.Es importante mencionar también la debilidad del área III de Organizaciónadmiistrativa y Recursos Humaos (1.97) producto pricipalmete dela ausecia de ua Uidad de Crédito Público o del establecimieto deesas funciones dentro los departamentos de administración y nanzas.

Las áreas menos débiles, correspondieron a las de Planicación y Marcode políticas (II) y Estado de los Sistemas de Administración Financiera(IV). Este resultado se explica por el marco ormativo e Bolivia que,desde mediados de la década pasada, establece la obligatoriedad deelaborar Plaes de Desarrollo Muicipal de mediao plazo y de implatar los sistemas de administración nanciera y no nanciera establecidos por el Gobiero Cetral sumados al apoyo de este ivel de Gobiero a losgobiernos subnacionales para su implantación.

Autoevaluación de Gestión Fiscal y Financiera para GS: Promedio General por área de evaluación

Fuente: PFC-GS

Promedio 2.2

2.1

2.6

2.0

2.7

2.5

2.2

2.3

1.9

2.1

2.2

2.0

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5

Marco Legaly Organizacional

Planificación ymarco de políticas

Organización administrativay Recursos Humanos

Estado de los Sistemasde Adm. Financiera

Administración deDeuda y Riesgo

Nuevo Financiamientoy Renegociación

Elaboración y Análisisde Flujos Financieros

Análisis Estrategia de Deuday Nuevo Financiamiento

AnálisisFiscal

Seguimiento,evaluación y control

Transparencia yapoyo político




65

No obstante, se debe puntualizar que el enfoque aplicado a planicacióne implantación de los sistemas nancieros ha sido más operativo ymenos de gestión. Así, el plan de los gobiernos subnacionales no viene

aparejado de un marco nanciero sólido que sustente la aplicación delmismo. Dicho de otra forma, el pla se delieó a partir de las demadasde la comunidad a las que se les añadió un marco nanciero que en lamayoría de los casos es inviable y que además no incorpora elementosde sostenibilidad scal y nanciera.

E el caso de los sistemas, el Presupuesto ha sido efocado más haciaun instrumento de administración de techos de gasto que un instrumentode gestión expresado en términos nancieros. Exceptuando el GMLPel resto de los Gobieros Muicipales cosideró que más de 2/3 de lasáreas evaluadas pueden ser consideradas decientes o muy decientes.

Los resultados obtenidos de las evaluaciones dan cuenta de la urgenteecesidad de establecer mecaismos de apoyo para fortalecer lacapacidad de los funcionarios de los gobiernos subnacionales a n decoadyuvar efectivamente a la mejora de la gestión de su entidad.

a. MArCo leGAl y orGANIZACIoNAl

Comprende las áreas referidas al marco legal y organizacional,planicación y marco de políticas, organización administrativa y recursoshumaos.

Autoevaluación de Gestión Fiscal y Financiera para GS: Componente 1

Fuente: PFC-GS

1.6

1.6

1.9

2.5

3.1

2.7

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5

GMLP

GMC

GMW

GMS

GMEA

GMV

Promedio 2.2





66

A excepción del GMV y el GMLP, cuyas calicaciones la implantaciónrazonable de un conjunto de normas además de una aceptableorganización, el resto de los gobiernos municipales (GMs) presentan

falencias derivadas de los siguientes aspectos principales:• Si bien se cuenta con normas especícas para todas las áreas

nancieras, las mismas no son aplicadas plenamente. De igual forma,las evaluacioes señalaro falecias e la amplitud y claridad de lasnormas legales para el funcionamiento y suministro de informaciónpara crédito público. Tambié señalaro la ausecia de circularessobre determiació e implemetació de parámetros cotratació,garantía y servicio de la deuda, así como sus niveles máximos.

• Un aspecto que aparentemente se da por realizado en toda entidadde manera recurrente es la coordinación. Sin embargo, cinco de losseis GMs cosidera que o existe los mecaismos de coordiacióapropiados o, e los casos que existe, o está establecidosformalmete.

• Si bien se cuenta con planes de desarrollo de mediano y largo plazo,el planteamiento de los objetivos y metas en la mayoría de los GMsno permite medir y evaluar los resultados y no se ajusta totalmente ala capacidad y contexto de la entidad. Además, no incorporan reglasscales y, si lo hacen, éstas son derivadas de las normas pero nodenidas por la propia entidad.

• La inexistencia de una Unidad de Crédito Público o del establecimientoclaro de estas funciones en varios GMs, inuyó para la reducciónde la calicación en materia organizacional.

• En cuanto a recursos humanos, se señaló la ausencia de personal

operativo/técnico asignado al trabajo del crédito público y suselección o contratación es informal. El personal que trabaja en elárea tiee ua experiecia promedio meor a los dos años y poseepoca o básica calicación en temas de crédito público.

• Las condiciones laborales son en muchos casos inadecuadas,con deciencia u obsolescencia de equipos y pocos incentivos alpersoal.




67

. GeStIóN De DeuDA

Agrupa las áreas que muestran el estado de los sistemas de administración

nanciera, administración de deuda y riesgo, nuevo nanciamiento yrenegociación.

El promedio de este compoete alcaza a 2.6, cifra que muestra laecesidad de realizar esfuerzos e las diferetes áreas, pricipalmetedeuda y nuevo nanciamiento. Las características más importantes dela evaluació para este compoete se resalta a cotiuació.

• El sistema mejor desarrollado en los GMs evaluados es el Sistema deContabilidad que genera los registros necesarios para la preparaciónoportuna de todos los estados nancieros en menos de tres mesesdespués de nalizada la gestión.

Adicioalmete, el sistema permite cotar co auxiliares de capitale interés de algunos acreedores.

• El Presupuesto, es el sistema nanciero más importante para losGMs, juntamente con la Contabilidad. Sin embargo, se consideraque el mismo no es un instrumento de gestión y su utilización secircunscribe a propósitos de control de límites de gasto.

• En cinco de los GMs existe un Programa de Inversión Pública (PIP)aual compatible co el presupuesto, pero o u PIP de mediao


Fuente: PFC-GS

Promedio 2.6


3.5

2.3

1.8

2.1

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5

GMLP

GMC

GMW

GMS

GMEA

GMV

2.5

2.7




68

y largo plazo. Por otro lado, a pesar que se elaboran reportesocasionales de ejecución nanciera, no existe análisis o evaluación23.

• El Sistema de Tesorería, que comprende las actividades relativas ala recaudación de recursos y administración de ingresos y gastos enestrecha relación con otros sistemas de administración nanciera,se ecuetra bie desarrollado e dos GMs (Camiri y La Paz) y demanera deciente en los restantes municipios. Una situación similar se preseta cuado este sistema se cosidera como u istrumetode programación de egresos que permita anticipar las necesidadesde nanciamiento a n de garantizar el cumplimiento oportuno delas obligaciones de la entidad.

• Respecto al Sistema de Crédito Público, los GMs señalaron que losprocesos de registro, estado de deuda y conciliación, se encuentranmejor desarrollados que los otros componentes, en virtud de laexistecia de bases de datos que permite teer iformaciósobre las obligaciones contraídas. Esta información se obtiene deplaillas básicas de cálculo ate la iexistecia de u sistema parala admiistració de la deuda. Co la excepció de u GM, o secuenta con una programación de pagos conable, pues la ejecucióndiere en más de 10% de lo presupuestado.

• En general, los GMs no realizan un análisis de cartera y, si lo hacen,el mismo es ocasioal y sólo para el cumplimieto de requerimietosespecícos de autoridades o instituciones externas. Una situaciónsemejante se presenta con el análisis de riesgo de cartera, a pesar de su importancia en la gestión moderna de deuda.

• Los GMs no cuentan con circulares que guíen los procesos derenegociación de deuda y la determinación de requerimientos de

nanciamiento en el corto, mediano y largo plazo. Por consiguiente,si bien existen funciones generales referentes a la movilización delnanciamiento, las capacidades de negociación son limitadas; secuenta con pocos mecanismos e instrumentos de trabajo, y no serealiza el seguimiento correspondiente.

23 El GMW no elabora un PIP, mientras que el elaborado por el GMEA no es compatiblecon el presupuesto y no se elaboran reportes de ejecución física y nanciera.




69

• El análisis nanciero individual de préstamos es parcial y no comoetapa previa al proceso de cotratació, sio más bie para suformalización. Así, se elaboran los informes como parte de los

trámites burocráticos para justicar la operación de deuda yacontraída.

c. ANÁlISIS y SoSteNIbIlIDAD

Comprende las áreas de elaboración y análisis de ujos nancieros,análisis y estrategia de deuda y de nuevo nanciamiento, así comoanálisis scal. Es el componente de mayor relevancia para las labores de“middle-ofce” de una unidad de crédito público, pues evalúa la capacidadinstitucional de análisis scal y nanciero.

La planicación de una estrategia de deuda y nuevo nanciamiento esuo de los pricipales retos de los GMs. Ua de las pricipales faleciasdetectadas ha sido la iexistecia de ua uidad especializada e el

análisis scal, con funciones especícas para realizar un análisis continuo,periódico, exhaustivo, integral que incorpore todas las actividades ydependencias del Gobierno Municipal, trabajando en forma horizontalcon todas las áreas con suciente atribución para solicitar y acceder ala iformació ecesaria. De acuerdo a las evaluacioes los pricipalesproblemas a superar so:


Fuente: PFC-GS


2.4

2.6

1.5

2.0

1.7

2.3

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5

GMLP

GMC

GMW

GMS

GMEA

GMV

Promedio 2.1




70

• Si bien existen mecanismos informales de coordinación, no existeun liderazgo que facilite el trabajo en equipo, no se cuenta conuna herramienta de estrategia de deuda, por lo que los análisis

de sosteibilidad que se ha realizado proviee de documetosexteros y se implemeta sólo para cumplir co estos acuerdosscales con el gobierno central, mostrando resultados decientespor falta de coordiació.

• Con excepción de un GM, los funcionarios calicaron de decientesu accionar en lo referido a la capacidad de diseñar una estrategiade deuda y nuevo nanciamiento y realizar un análisis para evaluar la sostenibilidad scal, utilizando información nanciera, políticasscales planteadas y proyecciones elaboradas, que permitan simular las perspectivas de cubrir los gastos de mantenimiento y alcanzar iveles de iversió razoables, que cubra las ecesidades de lasociedad.

• No se cuenta con una metodología clara, ni un paquete informáticoque permita ver los impactos de política, aunque, en forma general,se realizan proyecciones del ujo nanciero de corto y largo plazode manera ocasional a requerimiento especíco.

• Las políticas son expresadas en forma ambigua, sin un planteamientoclaro a nivel ejecutivo del mediano y largo plazo, donde no seicorpora medidas cocretas y supuestos de variables, por lo quelas políticas así planteadas no son útiles para proyecciones y nose utilizan reglas scales; no se miden resultados. Además, existeescasa coordinación con algunas áreas, la información resultantedel ujo nanciero es utilizada técnicamente para revisar ciertosaspectos de las nanzas en determinadas áreas pero no a niveldirectivo.

• En general, los GMs coincidieron en que disponen de informaciónconable e integral, a través de un sistema de información deejecución presupuestaria, a pesar que su procesamiento no esrealizado de forma recurrente y en algunos casos no incluyeiformació exhaustiva e cuato al respaldo correspodiete.




71

d. trANSPAreNCIA y SeGuIMIeNto

Contempla las áreas de seguimiento, evaluación y control sobre la gestión

de deuda y nuevo nanciamiento, así como a la de transparencia y apoyopolítico de las autoridades a la gestión de deuda.

En forma general, los funcionarios de los GMs calicaron a su entidadcomo deciente respecto a la transparencia y seguimiento.

• Si bien existe información periódica, no es íntegra o clara y se laproporcioa de forma oportua cuado es solicitada formalmete paraalgún caso especial. Aunque existe obligatoriedad en el suministrode información, dicho ujo no se ha establecido formalmente.

• Existe una coordinación inecaz, donde la participan de las áreases parcial, o existe relacioes e istacias de coordiacióestablecidas y el análisis sobre los resultados de gestión de deudaque se realiza es de forma general y esporádica.

• En pocos GMs se efectúan auditorias anuales internas y externas,y la realización de una autoevaluación de la gestión de deuda esesporádica, e base a cuestioarios e iformes y o se emiterecomedacioes de implemetació.

Respecto a la Transparencia y Apoyo Político de las Autoridades a laGestió de Crédito Público, se señaló que existe u apoyo limitado


Fuente: PFC-GS


Promedio 2.1

3.2

2.5

1.7

1.6

1.3

2.2

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5

GMLP

GMC

GMW

GMS

GMEA

GMV




72

respecto a los recursos humaos y materiales. Por otro lado, cuadoexiste deliberacioes de autoridades, las mismas o se efoca etemas de crédito público, además de que las recomedacioes e

materia de estrategia de deuda, sostenibilidad scal y fortalecimiento decapacidades, so escasamete implemetadas.

. CoMPArACIóN y eVAluACIóN: CASoS SeleCCIoNADoS

La fase piloto del PFC-GS, ejecutada en algunos gobiernos municipalesde Bolivia muestra resultados alentadores. Los progresos observadose el corto plazo se costituye, si duda, e elemetos que permiteestablecer un referente para el monitoreo de las capacidades de gestiónde los gobiernos subnacionales y, de esta manera, poder articular planesde mejora y fortalecimiento de capacidades con el objetivo de precautelar la sosteibilidad de las prestació de servicios a ivel subacioal.

A continuación se presentan la evolución de los indicadores de gestiónpara los gobiernos municipales de La Paz y El Alto. En general,considerando las condiciones iniciales, ambos GMs presentan mejorassignicativas en todos los componentes de la auto-evaluación.

Gobierno Municipal de La Paz:

Evolución Calificaciones Autoevaluación

PromedioGeneral

Marco Organizacionaly Legal

Gestión de Deuday Sostenibilidad

Transparenciay Seguimiento

Evaluación, Controly Apoyo Político

0

1

2

3

4

5

20072005




73

En el caso del GMLP, se observaron signicativas mejoras en Gestiónde Deuda y Sostenibilidad, debido a que es precisamente el gobiernomunicipal que más atención prestó a éstas áreas para poder nanciar obras de infraestructura signicativas, así como emitir sus propiosistrumetos para el mercado de valores.

Por su parte, a pesar de la mejora significativa observada en losindicadores del GMEA, persisten debilidades sustanciales en algunasáreas como son: i) Nuevo Financiamiento y Renegociación; ii) Análisisde Estrategia de Deuda y Nuevo Financiamiento; y, iii) Análisis Fiscal.

La evolución y respuesta de los gobiernos municipales participante delPFC-GS deota la relevacia del fortalecimieto de las capacidades delos funcionarios locales, aspecto que la comunidad de donantes debería

apoyar.

VIII. CoNCluSIoNeS y reCoMeNDACIoNeS

Lo más importante cuando se analiza un gobierno subnacional esgarantizar la sostenibilidad en la prestación de servicios en funciónde su madato. La Sosteibilidad e la Prestació de Servicios ySosteibilidad de Deuda está iterrelacioados, pues ua situació de

Gobierno Municipal de El Alto:

Evolución Calificaciones Autoevaluación

Promedio

General

Marco Organizacional

y Legal

Gestión de Deuda

y Sostenibilidad

Transparencia

y Seguimiento

Evaluación, Control

y Apoyo Político

0

1

3

4

5

20092007

2




74

deuda insostenible en un gobierno subnacional, generará presiones que,en ausencia de rescates (bailouts), necesariamente pondrá en riesgo sucapacidad de prestar servicios e uo o varios años.

No se cuentan con umbrales pre-establecidos para juzgar la sostenibilidadde la deuda de un gobierno subnacional. Sin embargo, el análisis de lastrayectorias de los idicadores que relacioa el peso de deuda co lacapacidad de pago, aunado al análisis de los ujos nancieros (Ingresos,Gastos y Resultados), permiten establecer la salud de las nanzaspúblicas e diferetes mometos del tiempo.

Los países deben establecer internamente un marco normativo claropara el manejo de deuda de los gobiernos subnacionales, que asegureun equilibrio razonable entre los ingresos y el pago del servicio de ladeuda. Esto conlleva a la implantación de reglas scales que limiten eledeudamieto, preferetemete, a través de la relació etre serviciode deuda proyectado y la capacidad de pago del gobierno subnacional.

A la luz de la iformació dispoible y los problemas que efreta losgobiernos subnacionales, es mejor concentrarse en indicadores simplesutilizado variables omiales de deuda y estableciedo como capacidadde pago los ingresos corrientes recurrentes. Si bien hay medidas mássignicativas tanto en el numerador (como por ejemplo el valor presente)cuanto en el denominador (como por ejemplo el ahorro operacional),su dicultad de cálculo y diferente contabilización en varios gobiernossubnacionales, hacen más difícil su estandarización y seguimiento.

La comunidad de donantes debe prestar más atención a la gestión scal,nanciera y de sostenibilidad de deuda de los gobiernos subnacionalesdebido a que:

• los gobiernos subnacionales ejecutan un porcentaje signicativodel gasto, y el gasto de inversión es de alto impacto para lascomunidades;

• existe una enorme utilidad derivada del establecimiento de unmarco sistemático y simple para el análisis scal y nanciero de losgobiernos subnacionales (pequeños y grandes) para su relación ycoordinación con el gobierno central (lenguaje común en las nanzas




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públicas), y que la realizació de dichos aálisis sea por iiciativapropia y con regularidad.

Ahora bie, esto debe ser acompañado por cabildeo, y cocietizacióa las autoridades de los gobiernos subnacionales para implementar las recomendaciones de política que surgen del análisis y elaboraciónque, co el apoyo del PFC-GS- realiza los técicos de los propiosgobiernos subnacionales.

Fialmete, los resultados de la implemetació de la fase piloto del PFC-GS -medidos a través de las auto-evaluaciones de gestión- conrmanque existe una apremiante necesidad de los gobiernos para implementar y de los donantes para nanciar, actividades de fortalecimiento decapacidades relacionadas con manejo y estrategia de deuda a nivelde gobiernos subnacionales. Esto implica, entre otras cosas, mejorar las estructuras istitucioales, la calidad de los recursos humaos, lacapacidad de realizar aálisis de sosteibilidad de deuda, el diseño deestrategias de endeudamiento y la capacidad de proyectar las variablesy resultados scales.



77

Sostenibilidad Financiera del

Financiamiento Subnacional a Través

de la Deuda*

oavian Can lii li**tadccin: rca eizad Hnándz

I. La Creciete Importacia del Fiaciamieto Subacioala Través de la Deuda ...................................................................... 79

II. La Crisis Fiaciera: Impacto y Respuesta .................................... 81

III. Cuestiones Estructurales de Largo Plazo....................................... 84

* Este artículo elaborado en 2010 y editado por el Banco Mundial con el nombre de Subnational Debt Finance: Make It Sustainable. La versión original del documento fue tomada del sitio:http://siteresources.worldbank.org/EXTPREMNET/Resources/C13TDAT_219-238.pdf.

** Los autores agradecen a Xiaowei Tian del Departamento de Política Económica y Deudadel Banco Mundial por el excelente apoyo de investigación para la producción del presentedocumento.



Sostenibilidad Financiera del Financiamiento Subnacional a Través de la Deuda

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I. lA CreCIeNte IMPortANCIA Del fINANCIAMIeNto SubNACIoNAlA trAVéS De lA DeuDA

La deuda de los gobiernos estatales y locales, así como la de losorganismos públicos descentralizados o empresas paraestatales haido creciendo en importancia. En Brasil, la deuda de los gobiernossubacioales represeta el 30 por cieto del total de la deuda del sector público. La deuda de los estados e la Idia es de cerca del 27 por cietodel PIB de país (el porcentaje sería aún mayor si se considerara la deudaen los estados nancieros de las empresas que suministran servicios deagua o energía eléctrica, que son totalmente o en su mayoría propiedadde los estados). El crecimiento en el porcentaje que representa la deudade los gobiernos subnacionales en las nanzas públicas consolidadas nose limita a los países federales. En Francia, los gobiernos subnacionalesrealizan el 70 por ciento de la inversión pública. Incluso en los países enlos cuales ha variado recietemete los iveles de descetralizacióscal, los gobiernos subnacionales están realizando un porcentaje cadavez mayor de inversión pública, por ejemplo, 50 por ciento en Indonesiay Turquía, aproximadamente.1

Tres tedecias estructurales ha cotribuido al icremeto delfiaciamieto subacioal que icluye el icremeto de la deudade los gobiernos subnacionales como porcentaje de la deuda

1 Los datos provienen de las páginas web gubernamentales y de los Equipos dePaíses del Banco Mundial




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pública total. Primero, los procesos de descetralizació emuchos países han otorgado a los gobiernos subnacionales ciertasresponsabilidades de gasto, autoridad para recaudar tributos, así

como la capacidad de icurrir e edeudamieto. Co el acceso delos gobiernos centrales a los mercados financieros, los gobiernossubacioales está presioado para acceder a estos mercadostambién, particularmente, debido al incremento del poder político delos gobiernos regionales y subnacionales que es una fuerza motorae la descetralizació.

Segundo, el grado de urbanización sin precedentes en los países envías de desarrollo require el nanciamiento de infraestructura urbana degran escala que absorba los inujos masivos de las poblaciones rurales.El endeudamiento permite a los gobiernos subnacionales asegurar demanera inmediata los benecios de las inversiones de capital de granmagnitud, en vez de esperar a que el ahorro en el gasto corriente seaacumulado de manera suciente para nanciar tales inversiones. Lasinversiones en infraestructura benecian a las generaciones futuras lascuales, por lo tato, debe asumir tambié su costo. El edeudamietosubnacional nancia infraestructura más equitativamente entre losusuarios de las distintas generaciones, ya que el servicio de la deudapuede correspoder a la vida ecoómica de los activos que la deuda estánanciando. Así, la infraestructura puede ser pagada por los beneciariosde la misma.

Tercero, el mercado de deuda subnacional en los países en vías dedesarrollo ha estado trasformádose otablemete. El capital privadoha surgido para desempeñar un papel importante en el nanciamientode los gobiernos subnacionales en países tales como Polonia, Rumaniay la Federació Rusa. Los boos subacioales compite cada vezmás co los créditos bacarios tradicioales. A pesar de la disrupció

temporal de los mercados de crédito subacioal durate la crisis, seespera que cotiúe la tedecia hacia el desarrollo de mercados decrédito subnacional más diversicados. Los gobiernos subnacionales osus entidades, en diversos países, ya han emitido el instrumento de losbonos (por ejemplo china, Colombia, la India, México, Polonia, Rusia ySudáfrica). Más países están considerando un marco de políticas quefacilite el desarrollo de mercados de deuda subnacional (por ejemploIndonesia), mientras que otros están permitiendo a algunas entidades




81

subacioales llevar a cabo trasaccioes piloto y actividades para eldesarrollo de capacidades (por ejemplo, Perú).

II. lA CrISIS fINANCIerA: IMPACto y reSPueStALa crisis nanciera global tuvo un profundo impacto en el nanciamientosubnacional en los países. Un crecimiento nacional y regional más lentoo negativo ha reducido en términos generales los ingresos propios de losgobiernos subnacionales; el impacto preciso está inuenciado por cómose estructuran sus ingresos. Los gobiernos subnacionales que tienen unafuerte dependencia de ingresos o recaudación generados por actividadeseconómicas altamente cíclicas, tales como la industria de la vivienda o dela exportació de materias primas (commodities) habrá experimetadoun impacto más negativo que los gobiernos subnacionales con fuentes deingresos más estables como los impuestos sobre la propiedad basadosen valuaciones diferidas. Los gobiernos subnacionales que dependen engran medida de los impuestos sobre las ventas, o sobre el valor agregadoasí como del impuesto sobre la renta, también habrán experimentadouna reducción en sus ingresos. Las transferencias scales que estánbasadas e fórmulas co u desfase temporal sufrirá meos impactoimediato, auque las presioes solamete se pospoe.

El deterioro e el balace primario es coducido por ua reducció elos ingresos en combinación con la rigidez o la continuidad del gasto. Engeneral, las necesidades scales de los países están aumentando peroel espacio scal se hace cada vez más estrecho, lo que resulta en undeterioro de la situación scal entre las regiones y niveles de gobierno.En el conjunto de países denominado como BRIC (Brasil, Rusia, la Indiay China), y en cuatro economías avanzadas (Australia, Canadá, Franciay España) el décit scal incrementó, excepto en Brasil, de 2008 a 2009.2

Las principales calicadoras han considerado que el impacto de larecesión económica sobre las cualidades crediticias de los gobiernossubnacionales ha sido signicativo (Fitch Ratings 2009; Moody’s Investor

2 Ver Canuto y Liu (2010) para mayor detalle. Para Brasil, la mejora en 2009 fue engran medida el resultado de una caída en el pago de intereses como porcentajedel PIB (de 1.85 por ciento en 2008 a 0.47 por ciento en 2009). Este declive estávinculado con la deación en el Índice General de Precios, que indexa la deudaestatal a la del gobierno federal.




82

Service 2010; S&P 2010). De octubre de 2008 a Enero de 2010, lascalicaciones de Moody’s afectaron a 72 gobiernos subnacionales, esdecir, el 24 por ciento del universo calicado fuera de los Estados Unidos.

El noventa y seis por ciento de los movimientos fueron a la baja.

3

Huboun cambio hacia panoramas negativos para 2009 en las calicacionesde Fitch para los gobiernos subnacionales europeos, y la presión a labaja continuó en 2010. De manera similar, la calicaciones negativasde S&P’s para los gobiernos subnacionales europeos excedieron a laspositivas e 2009, y esa tedecia cotiuó presete e la primeramitad de 2010.

Una restricción de liquidez y una mayor aversión al riesgo condujeron, entérminos generales, a mayores costos de nanciamiento en el punto másálgido de la crisis, según muestra la medición de los costos de emisión deboos soberaos.4 Aunque el costo del nanciamiento ha disminuido desdemediados de 2009, el rápido icremeto e los iveles de deuda pública emuchos países tiende a elevar las tasas de interés a largo plazo (Blommestein2010). El diferecial de retabilidad de la emisió de boos subacioales(fuera de los Estados Uidos) se icremetó de maera costate desdeel primer trimestre de 2008 al segundo trimestre de 2009, mientras que losplazos de vencimiento exhibieron, en general, una tendencia a disminuir desde el tercer trimestre de 2007 al primer trimestre de 2009. Aalizadomás a fodo el diferecial de retabilidad, el icremeto del diferecial fueocasioado pricipalmete por el aumeto e el diferecial de los boosco u vecimieto meor a siete años, mietras que el impacto sobreaquellos con un vencimiento de siete años o más no ha sido signicativo. Sinembargo, el porcentaje de bonos subnacionales con un plazo de vencimientode siete años o más dismiuyó de 60 por cieto e 2007 a 41 por cieto e2009. E los Estados Uidos, el diferecial para los boos muicipales a10 años, garantizados por ingresos tributarios (General Obligations Bonds),calicados con AAA, aumentó en 200 puntos base, del cuarto trimestre

de 2007 al cuatro trimestres de 2008.5 Existen, sin embargo, diferencias3 Por ejemplo, el 31 por ciento de los gobiernos subnacionales calicados en

Europa Central y del Este, y de la Mancomunidad de Estados Independientes(Commonwealth), experimentaron calicaciones a la baja. En comparación, seis

por ciento de los estados calicados en América Latina bajaron su calicación.4 Es difícil obtener datos comprensivos de los costos y la estructura de los créditos

bancarios otorgados a los gobiernos subnacionales.5 La fuente de información sobre los bonos emitidos por los gobiernos subnacionales

fuera de los Estados Unidos es DCM Analytics. La cobertura de datos para la




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signicativas en el acceso al nanciamiento y en el costo de la deuda losgobiernos subnacionales de los distintos países.

Para contener la crisis financiera global, los países lanzaronpolíticas económicas contracíclicas. La capacidad de los gobiernossubnacionales de amortiguar el impacto de la crisis está enmarcada por las respuestas a nivel nacional. Los gobiernos centrales instrumentaronuna serie de medidas para ayudar a los gobiernos subnacionalesa sortear la crisis. Estas incluyeron el relajamiento de las metasscales y de endeudamiento así como la ampliación del espacioscal para el endeudamiento adicional (por ejemplo Brasil y la India),la creación de una línea de crédito para los gobiernos subnacionalesque sufrieran una pérdida de transferencias scales (por ejemplo,Brasil), otorgamiento de créditos de bajo costo para los gobiernossubnacionales e incremento de las transferencias scales (como enRusia), otorgamiento de nanciamiento a los gobiernos subnacionalespara la iversió e ifraestructura y otros servicios clave, y laexpansión del acceso de los gobiernos subnacionales a los mercadosde capital a través de la emisión de bonos “subsoberanos” (por ejemplo, China). En los Estados Unidos, la Ley para la Recuperacióny la Reiversió norteamericaa de 2009 ( American Recovery and

Reinvestement Act ) otorgó cerca de 135 mil millones de dólares denanciamiento emergente para ayudar a los estados a evitar losrecortes dracoiaos e el sumiistro de servicios.6

emisión de bonos con un vencimiento mayor a tres años está incompleta. Losdatos pueden no incluir a las empresas total o en su mayor parte propiedad de losgobiernos subnacionales (tales como las empresas de servicios públicos) excepto

en China y la India. Los datos para los Estados Unidos son de Bloomberg. Losbonos municipales en los Estados Unidos incluyen a los emitidos por los estados,municipios, e instrumentos de propósitos especiales de los gobiernos subnacionales.El incremento en 200 puntos base fue de -28 a 170. El rendimiento para los bonosdel tesoro a 10 años disminuyó en 45 por ciento mientras que el rendimiento de losbonos municipales respaldados por ingresos tributarios (general obligation bonds)a diez años calicados con AAA incrementó cinco por ciento del cuarto trimestrede 2007 al cuarto trimestre de 2008.

6 Fuentes: páginas web de los gobiernos; Fitch (2009); NGA/NASBO (2009); y Equipos de Países del Banco Mundial.




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III. CueStIoNeS eStruCturAleS De lArGo PlAZo

Viendo más allá de la crisis y la estabilización, los países en desarrollo

tendrán que ocuparse de una serie de cuestiones estructurales de largoplazo relativas al nanciamiento de los gobiernos subnacionales por mediode la deuda. La rápida urbanización, con una migración del las zonasrurales hacia las urbaas si precedetes, cotiuará demadado uaiversió masiva e ifraestructura urbaa –iversió que e muchospaíses ya ha sido descentralizada a los gobiernos subnacionales.Los países en vías de desarrollo invierten un promedio anual de 3 a 4por ciento de su PIB en infraestructura, muy por debajo de lo que seconsidera requerido. La escala y sustentabilidad del nanciamiento dela infraestructura de los gobiernos subnacionales dependerá de maneracrítica de los fundamentos macroeconómicos de la deuda soberana,el marco regulatorio del endeudamiento subnacional, la gestión de lospasivos implícitos y contingentes, y el desarrollo de de mercados decrédito subnacional competitivos y diversicados.

fndamns Maccnmics

Los fudametos macroecoómicos de la deuda soberaa cotiuarásiendo vitales para la sostenibilidad scal de los gobiernos subnacionales.Con el retiro gradual de los paquetes de estímulos scales y el n dela iyecció de liquidez al mercado, las presioes sobre la capacidadscal de los gobiernos subnacionales podrían incrementarse a través dedistintos canales, tales como la reducción de las transferencias scalesy el icremeto e los costos de edeudamieto.

Las principales agencias calicadoras internacionales (Fitch, Moody’sy S&P’s) ponen un tope a las calicaciones crediticias de la deudasubnacional en función de la calicación de la deuda soberana, y

raramente, las calicaciones de la deuda subnacional exceden a lade la deuda soberana (Figura 1.1). La gestión macroeconómica de unpaís y los riesgos para todo el país no solo afectan a las condicioneseconómicas, scales y nancieras generales en las que operan losgobiernos subnacionales, sino que también restringen su capacidad degenerar ingresos. El gobierno nacional comúnmente tiene un ampliorango de facultades constitucionales que le otorgan prioridad en elderecho a las reservas internacionales y otros recursos. Así, en una crisis




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nanciera, el gobierno nacional querrá tener la capacidad de cumplir consus obligaciones de deuda interna y externa por delante de los gobiernossubnacionales. La relación del “techo” de calicación crediticia aplica

de maera meos estrecha e los istrumetos de deuda e moedanacional. Incluso en los casos en los que los gobiernos subnacionalesposean reservas en moneda extranjera que están fuera del alcance delgobierno nacional, éste podría imponer, no obstante, controles de capitalo de tipo de cambio para restringir los ujos de capital al extranjero einhabilitar a gobiernos subnacionales para pagar su deuda extranjera.En resumen, es sumamente improbable que el gobierno nacional incurraen incumplimiento antes que cualquiera de los gobiernos subnacionaleslo haga.




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F i g u r a 1 . 1

C o r r e l a c i ó n

e n t r e

l a s c a l i f c a c i o n e s d e l a

d e u d a s o b e r a n a

y d e l o s g o b i e r n o s s u b

n a c i o n a l e s e n l o s p a í s e s e u r o p e o s

F u e n t e : S t a n d a r d & P o o r ’ s : h

t t p : / / w w w . s

t a n d a r d a n d p o o r s . c o m

.

N o t a : E l t a m a ñ o d e l a m u e s t r a e s d e d e 1 4 1 g o b i e r n o s s u b n a c i o n a l e s d e 2 2 p a í s e s e u r o p e o s .

U n

p u n t o d e l a g r á c a p u e d e r e p r e s e n t a r m ú l t i p l e s

g o b i e r n o s s u b n a c i o n a l e s p u e s t o q u e m u c h o s d e e l l o s c o m p a r t e n l a s m i s m a s c a l i c a c i o n e s e n

l a d e u d a s o b e r a n a y s u b n a c i o n a l .

L o s ú n i c o s

g o b i e r n o s s u b n a c i o n a l e s c u y

a c a l i c a c i ó n e s m a y o r a l a d e l a d e u d a s o b e r a n a d e s u p a í s s o n l a

C o m u n i d a d A u t ó n o m a d e l P a í s V

a s c o , y l a d e

N a v a r r a e n E s p a ñ a ( e l ú n i c o

p u n t o q u e e s t á p o r d e b a j o d e l a l í n e a d e 4 5 º ) . L a s c a l i c a c i o n e s u t i l i z a d a s s o n d e l 2 3 d e f e b r e r o d e 2 0 1 0 .




87

Mac gai d a dda snacina

Con el nanciamiento de los gobiernos subnacionales por medio de la

deuda viene el riesgo de la insolvencia. Durante la década de 1990,países tales como Brasil, Hungría, la India, México, Rusia y Turquía,experimentaron presiones scales o crisis de deuda a nivel subnacional,que los condujeron a realizar reformas en el marco regulatorio delendeudamiento subnacional y de los riesgos crediticios. Paísesdesarrollados como Fracia y los Estados Uidos tuviero sus propiasexperiencias con la insolvencia de los gobiernos subnacionales, que losllevaron a establecer sistemas para regular los riesgos.7

Una fuerte motivación de los países para desarrollar marcos regulatorioses la de ateder el problema de las leves restriccioes presupuestales.8 Éstas permiten a los gobiernos subnacionales gastar más allá de susmedios, negando la posibilidad de que existan incentivos competitivosy fometado la corrupció y la búsqueda o el ofrecimieto de retaspolíticas. (Weingast 2007). Los rescates nancieros incondicionales degobiernos subnacionales en problemas por parte del gobierno centralgeneran riesgo moral. Los participantes del mercado pueden tolerar una política scal no sostenible de un gobierno subnacional si la historiarespalda su percepción de que el gobierno central implícitamente garantizael servicios de la deuda de los gobiernos subnacionales (Ianchovichina,Liu y Nagarajan 2007). Sin embargo, los marcos regulatorios por si

7 Con cerca de 200 años de desarrollo del mercado de deuda subnacional, los EstadosUnidos instrumentaron una serie de reformas legales e instituciones. Entre éstas,muchos estados impusieron límites constitucionales a su deuda en la década de1840, después de una crisis de deuda de los estados (Wallis 2004), la promulgacióndel Capítulo 9 de la Ley de Quiebra durante la Gran Depresión (McConnell y Picker 1993), y un sistema de publicación de información a través de internet (Haines2009). La descentralización en Francia comenzó en 1982. Después de episodios

de insolvencia de los gobiernos subnacionales, a principios de la década de 1990,se desarrolló un sistema regulatorio.

8 En los Estados Unidos, el principio de no rescate nanciero fue establecido durantela crisis de incumplimiento de los estados en la década de 1840 (Wallis 2004). EnHungría, la motivación para establecer un marco de insolvencia para los gobiernossubnacionales fue el imponer una severa restricción presupuestal a los gobiernossubnacionales y cambiar la percepción de sus líderes de que existía una garantíaimplícita del gobierno central. En Brasil, después de rescates nancieros a gobiernossubnacionales, por parte del gobierno federal en 1997, éste último exigió ajustesscales subnacionales a cambio del alivio de la deuda.




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solos no pueden asegurar una política scal sostenible. Un sistema detransferencias de aportaciones que sirve para llenar vacíos (Gap-lling grant transfer system), por ejemplo, induce a los gobiernos subnacionales

a operar décit scales. La falta de fuentes de ingresos propios para losgobiernos subnacionales en muchos países socava su capacidad parahacer correcciones scales. Además, un mercado de capital competitivopone precio al riesgo y al rendimiento de los créditos subnacionales loque cotribuye a discipliar el edeudamieto subacioal por el ladodel mercado de capital. Pero esta disciplina del mercado podría versesocavada por un monopolio en la oferta de créditos a los gobiernossubacioales (Liu y Waibel 2008).

Los marcos regulatorios consisten de dos componentes: (a)reglas scalesex ante para los gobiernos subnacionales que estipulen los propósitos,tipos y límites de los instrumentos de deuda, así como los procedimientosde emisión; y (b) reglas para la reestructuración de la deuda ex post enel caso de que los gobiernos subnacionales se vuelvan insolventes. Losmecanismos de insolvencia incrementan las consecuencias negativasderivadas de evadir las reglas ex ante tanto para los prestatarios comoa los prestadores, fortaleciendo así las reglas preventivas. En muchospaíses los marcos regulatorios siguen evolucionando, y el ritmo en el quereúnen un rango completo de elementos regulatorios varía.

Liu y Waibel (2008) señalan algunos elementos comunes en lasregulaciones ex ante en los distintos países. Primero, el endeudamiento alargo plazo debe ser sólo para gasto de inversión, esto es, un presupuestoequilibrado eto, quitado la iversió.9 Segundo, se deben imponer límites en variables scales clave tales como las proporciones del serviciode la deuda, y los techos a las garantías.10 Tercero, cada vez más, los

9 Entre los países en vías de desarrollo que han adoptado esta “regla dorada” están:

Brasil, Colombia, la India, Perú, Rusia y Sudáfrica. El endeudamiento a corto plazo para nanciar el capital circulante debe ser permitido, pero con disposiciones paraevitar que los gobiernos renancien la deuda como forma para nanciar décitsoperativos.

10 En la India, la legislación sobre la responsabilidad scal en muchos estadosespecica la eliminación de los décit recaudatorios y la reducción de los décit scales. En Colombia, los gobiernos subnacionales tienen la prohibición deendeudarse si la relación interés-ahorros operativos es mayor a 40 por cientoy la relación deuda-ingreso corriente es mayor a 80 por ciento. En Brasil, losconvenios de reestructuración de la deuda del gobierno federal y los estados en




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marcos legales incluyen requisitos para que los gobiernos subnacionalesestablezcan un marco scal a mediano plazo y procesos presupuestariostrasparetes.11 Este requisito tiene la intención de asegurar que

la contabilidad scal se mueva dentro de una trayectoria de deudasustentable y que el ajuste scal sea de mediano plazo para responder mejor a los impactos y las trayectorias divergentes de las variablesmacroecoómicas clave. Tambié fometa u proceso presupuestariomás trasparete a través de los debates de mayor perspectiva etre losdistintos poderes ejecutivo y legislativo sobre las prioridades de gasto,las fuentes de nanciamiento y los ajustes scales requeridos.

Las reglas scales ex ante para el nanciamiento de los gobiernossubacioales a través de la deuda tambié puede estar respaldadas por reglas para los acreedores. Para mejorar la transparencia scal, Méxicointrodujo un sistema de calicación crediticia para gobiernos subnacionales.

Aunque la participación de los gobiernos subnacionales en esta calicacióncrediticia es voluntaria, los requisitos de la ponderación de riesgo de capitalde los créditos bacarios itroducidos e el año 2000 y las disposicioesrelativas a las pérdidas introducidas en el 2004 están dirigidas a imponer una disciplina scal subnacional a través de la valoración ( princing )de los créditos subacioales e el mercado. E Colombia, la Ley deTransparencia y Responsabilidad Fiscal (2003) fortaleció las regulacionespor el lado de la demanda. Para prestar a los gobiernos subnacionales sedebe cumplir con los requisitos y límites de diversas regulaciones, comola Lay 617 y la Ley 817. De lo cotrario, el cotrato de crédito es iválidoy los fondos prestados deben ser restituidos sin intereses u otros cargos.

La regulación ex post –esto es, los mecanismos para responder a lainsolvencia– se avoca a los gobiernos subnacionales insolventes.12 Éstasirve a múltiples objetivos: hacer cumplir las restricciones presupuestariassobre los gobiernos subnacionales, mantener un nivel esencial de

servicios al tiempo en que los gobiernos subnacionales llevan a cabo una

1997 establecieron una lista de objetivos incluyendo la relación deuda-ingreso netoy gasto en personal. En los Estados Unidos, la mayoría de los estados establecenlímites scales para sí mismos y para sus gobiernos locales. Para mayor informaciónver Liu y Waibel (2008).

11 Brasil, Colombia, India y Perú, por ejemplo. (Liu y Waibel, 2008).12 Para una comparación detallada entre países con sistemas subnacionales

insolventes, incluyendo el diseño y la motivación ver Liu y Weibel (2009).




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reestructuración de la deuda, y restaurar la salud nanciera de los gobiernossubnacionales para que puedan reingresar al mercado nanciero. Lanecesidad de un marco colectivo para resolver las demandas de pago la

de deuda es causada por los conictos entre acreedor y deudor, y entrelos propios acreedores. La aplicació de los remedios que los acreedoresestablecen en normas contractuales, en lugar de aplicar los mecanismos dequiebra son efectivos para hacer cumplir obligaciones vencidas discretas.Sin embargo, las demandas individuales o las negociaciones se vuelvenpoco efectivas si existe una incapacidad generalizada para pagar. Cadaacreedor puede tener diferentes intereses y disposiciones de seguridadpara la deuda que se tiee co ellos y a meudo demadará u tratopreferecial y ameazará co descarrilar la reestructura de la deudanegociada entre la mayoría de los acreedores y el gobierno subnacionaldeudor –el llamado “holdout problem” (McConnell y Picker 1993). Esteproblema causa incertidumbre y prolonga los procesos de reestructuraciónde la deuda. El “holdout problema” o problema del ainti-canje no es tanserio si las deudas se concentran en unos pocos bancos. Sin embargo, unmarco colectivo para la reestructuració e caso de isolvecia cobra mayor importacia coforme el desarrollo de u mercado de boos subacioales

–co miles de acreedores.

E lo coceriete al diseño de los procedimietos de isolveciasurgen un número de consideraciones clave –a decir, la diferenciafudametal etre la isolvecia pública y la privada, la elecció etreel proceso administrativo o el judicial (incluyendo el punto hasta el cualla autoridad legal de los gobiernos subnacionales puede verse afectada

judicial o administrativamente), así como la operación del procedimientode insolvencia en sí. Sobre el primer punto, la naturaleza pública delos servicios proporcionados por los gobiernos explica la diferenciafudametal etre la isolvecia pública y la privada. Cuado uaempresa privada se va a la quiebra, todos los activos de la corporació

son potencialmente sujetos de embargo. En contraste, la capacidad delos acreedores de embargar activos de los gobiernos subnacionalesestá sumamente restringida en muchos países. Así, los mecanismos deinsolvencia para los gobiernos subnacionales generalmente implican lareorganización, no la liquidación de los activos.

La elección del tipo de proceso varía entre los países dependiendo desu historia, de su estructura política y económica y de la motivación que




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tengan para establecer mecanismos de insolvencia.13 Los procedimietos judiciales ponen a los tribunales en el asiento del conductor. Los tribunalestoman decisiones clave para guiar los procesos de reestructuración,

icluso sobre cuádo y cómo se debe desecadear la isolveciadel gobierno subnacional, establecer prioridades para asignar loscréditos etre los demadates e competecia, y cuáles servicios semantendrán. Debido a que la remisión de la deuda es muy compleja,el proceso judicial tiene la ventaja de neutralizar las presiones políticasdurante la reestructuración. Sin embargo, debido a que los mandatos enmateria presupuestaria corresponden al ámbito ejecutivo y legislativo enmuchos países, la capacidad de los tribunales para inuenciar los ajustesscales en los gobiernos subnacionales es limitada. Las intervencionesadministrativas, en contraste, usualmente permiten al gobierno centralu mayor ivel de iterveció e la etidad e cuestió, al asumir temporalmente la responsabilidad política directa en muchos aspectosde la administración nanciera.14

la adminisacin d s pasivs impcis cningns

La crisis nanciera global rearmó la importancia de administrar lospasivos implícitos y contingentes que están fuera de los presupuestos y de

13 En Hungría, el objetivo de neutralizar las presiones para el rescate nanciero de losgobiernos subnacionales insolventes favoreció el proceso judicial. El proceso enSudáfrica es un híbrido que mezcla la intervención administrativa con la intervenciónde los tribunales en la reestructuración y remisión de la deuda. En Brasil, el gobierno federal eligió un proceso administrativo en 1997 e impuso un paquete deajustes scales y de la deuda. El resolver el problema anti canje durante la GranDepresión, cuando los incumplimientos municipales fueron generalizados, fue la

primera motivación de los Estados Unidos para promulgar el Capítulo 9 de la Ley de Quiebras (McConnell y Picker 1993). No existe un proceso uniforme entre losestados. La aprobación del estado es una precondición para que los municipios seacojan al Capítulo 9 en una corte federal. Muchos estados tienen su propio sistema

para lidiar con la insolvencia municipal.14 En algunas instancias, el nivel superior de gobierno ha reestructurado las

obligaciones de deuda subnacional en instrumentos de duda de mayor plazo.En el caso de la insolvencia en que incurrió la ciudad de Nueva York en 1975,se estableció una Corporación de Asistencia Municipal para que emitiera bonosestatales a mayor plazo, para pagar la obligación de vencimiento a corto plazode la ciudad, bajo la condición de que la ciudad implementara reformas en laadministración scal y nanciera (Bailey 1984). Los convenios de deuda entre el gobierno federal brasileño y los 25 estados se enfocaron en la reestructuración dela deuda y en las reformas scales.




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los balances generales de la contabilidad gubernamental ocial. Más alláde los bien conocidos pasivos que no están reejados en la contabilidadocial (tales como el nanciamiento del décit a través de los montos

pendientes de pago, posible con un marco de contabilidad con base enujo de efectivo), existen dos tipos de riesgos scales soberanos y dostipos de pasivos contingentes que tienden a crecer en importancia en lospaíses en vías de desarrollo.

Primero, los gobiernos subnacionales en muchos países han realizadouna gran parte de la inversión en infraestructura15. Los gobiernossubacioales a meudo crea istrumetos co propósitos especiales(SPVs por sus siglas en inglés) para la construcción de infraestructurao para realizar otras iversioes públicas. Tales istrumetos puede

jugar un papel importante en el desarrollo de redes de infraestructura quetransgredan los límites de las administraciones subnacionales, ya quetales límites pueden no ser compatibles con la naturaleza tecnológica delas redes de ifraestructura. E los Estados Uidos los Revenue Bonds(bonos municipales respaldados por ingresos derivados de una fuenteespecíca), como SPV’s, contabilizan cerca de dos tercios de la emisiónaual de boos subacioales que equivale a ceca de $400 mil milloesde dólares durate el periodo 2005 a 2009.16 E Fracia, las sociétésd’economie mixte locales (SEMs por su acróimo e fracés) –que soempresas público privadas en las que el gobierno subnacional tiene lamayor parte de las accioes– so u istrumeto importate para eldesarrollo de infraestructura para, por ejemplo, el manejo de residuos oel suministro de agua para un gran número de municipios pequeños.17 En las calicaciones de Fitch de 13 gobiernos subnacionales franceses,el monto de la deuda pendiente de los SEMs, que incluye las garantías

15 Junto con el sector privado , los gobiernos subnacionales son los principalesinversionistas en infraestructura en un número creciente de países de ingreso

medio como China, India e Indonesia (Banco Asiático de Desarrollo 2007). Este patrón es similar al de los países de la Unión Europea, en donde los gobiernossubnacionales contribuyen en dos terceras partes a la formación bruta de capital a nivel nacional (Dexia 2006).

16 Los datos de 2005 a 2008 son provienen de la Federal Reserve Board. Los datos para 2009 son de Thomson Reuters. La proporción ha sido más o menos la mismadesde la década de 1970.

17 Más de 20,000 municipios tienen menos de 500 habitantes, y 32,000 municipiostienen menos de 2,000 habitantes (Direction Générale des Collectivités Locales2009).




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otorgadas por los gobiernos subnacionales a tales instrumentos, fuecercano al monto de la deuda directa neta pendiente de los gobiernoslocales.18 En China, el nanciamiento a través de instrumentos SPVs

subacioales ha sido de mucha utilidad e la trasformació de lainfraestructura urbana de gran escala que no tiene precedentes en lasúltimas dos décadas, y la deuda de los gobiernos subnacionales (en estetipo de istrumetos) se reporta mayor a la de la deuda soberaa.19 Desdenales de la década de 1990, los SPVs se han convertido en importantesinstrumentos para el nanciamiento de la infraestructura en los estadosy muicipios de la Idia. Los SPVs a meudo forma sociedades conancieros y operadores privados. Las Asociaciones Público Privadaspresetaro u icremeto siete veces mayor e el periodo etre 20062008 en comparación con el periodo 1990-92 (Engel 2010).

A pesar de los tremendos benecios que ofrecen los SPVs, existenriesgos scales signicativos. Comúnmente, los gobiernos subnacionalesproporcionan garantías implícitas o explícitas para el endeudamientoen el mercado a través de los SPVs. Países tales como la India yPolonia han regulado las garantías explicitas.20 Los retos surgen de lasgarantías implícitas, que inuencian la evaluación del riesgo por partede los acreedores. Además, en muchos países en vías de desarrollo, noexiste una estandarización de la contabilidad, el registro, el cobro y lapresetació de iformació de la deuda e la que se icurre a través devehículos extrapresupuestarios.21 Estas tareas represeta retos debidoa la variedad de los convenios de Vehículos de Propósito Especial. Éstospueden presentar distintas relaciones cuasi-scales con los presupuestosde sus propietarios, los gobiernos subnacionales. A esta complejidadse añade la amplia variedad de relacioes cotractuales que se dabajo las asociaciones público privadas (PPPs). No existe uniformidad

18 Fitch Ratings (Febrero 28, 2008) y tchratings.com, compilación de varios reportes.

Los reportes para 3 de las 13 ciudades corresponden a 2007.19 La deuda soberana era de cerca del 20 por ciento del PIB en 2009.20 Las leyes de Responsabilidad Fiscal y Gestión Presupuestaria de muchos de los

estados de la India establecen límites y normas sobre la emisión de garantías.La Ley de Finanzas Públicas (2005) de Polonia estipula que las garantías queotorguen los gobiernos subnacionales serán consideradas dentro de los límites

para el servicio de la deuda se hagan o no se hagan efectivas.21 China ha realizado esfuerzos de reforma para recabar datos sobre la deuda de los

vehículos de propósito espacial (a través de las empresas de desarrollo urbano y de inversiones).




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ni estandarización en estas relaciones contractuales; varían entre losdistitos sectores e icluso detro de u mismo sector.

Segundo, el nanciamiento de la infraestructura a través del uso del terrenocomo activo también conlleva riesgos scales (Peterson and Kaganova2010).22 Los gobiernos subnacionales de los países desarrollados y envías de desarrollo han utilizado diversos instrumentos (como la ventade terreos, arredamieto por subasta, y veta de derechos para udesarrollo más intensivo del terreno) para general ingresos a partir de losactivos que representan los terrenos públicos. Hoy en día, el terreno es lacontribución más importante de los gobiernos a las asociaciones públicoprivadas para construir líneas de metro, aeropuertos u otros grandesproyectos de infraestructura. Bien administrado, el uso de los ingresosderivados de los terrenos públicos para el nanciamiento de la inversióndebería reducir el riesgo general del nanciamiento de capital. Lastrasaccioes de este tipo, que ivolucra la explotació del terreo comoactivo, complemeta al edeudamieto reduciedo la icertidumbresobre la capacidad del pago futuro de la deuda. En los últimos años,ciudades tales como el Cairo, Ciudad del Cabo, Estambul, y Bombay,con este tipo de transacciones han generado cada una ingresos muchomayores al gasto de inversión del año previo de su ciudad. Los gobiernossubacioales e Chia tambié ha utilizado istrumetos relacioadoscon el terreno público para nanciar inversión en infraestructura urbanade gran escala.23

Existen, sin embargo, signicativos riesgos scales relacionados conel uso del terreno público como instrumento para el nanciamiento. Adiferencia de la regulación sobre el endeudamiento directo, existe unafalta generalizada de marcos regulatorios para la gestión de los riesgosscales derivados del nanciamiento a través de la explotación del terrenopúblico en muchos países en desarrollo. Los ingresos derivados de la

22 La discusión sobre el nanciamiento a través del uso del terreno como activo sederiva del documento Peter y Kaganova (2010).

23 Los casos de las ciudades fueron documentados por Peterson (2009). Comoejemplo, en una subasta de 13 hectáreas de terreno en el nuevo centro nancierode Bombay en 2006 y 2007, llevada a cabo por la Autoridad de Desarrollo Regional Metropolitano de Bombay (MMRDA, por su acrónimo en inglés) generó $1.2 mil millones de dólares, principalmente, para nanciar proyectos de transporte. Lasutilidades equivalen a diez veces el gasto de inversión de la MMRDA en el añoscal 2005.




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venta de activos de terreno ejercen una tendencia mucho más volátily pueden crear un incentivo para destinar lo recaudado para nanciar los presupuestos operativos, particularmente en tiempos de décit

presupuestarios durate recesioes ecoómicas. Las vetas de terreoscomúmete implica meos trasparecia que el edeudamieto.Cuado las vetas so coducidas de maera extrapresupuestal, esmás fácil desviar lo recaudado al gasto operativo (no al de inversión).Las transacciones realizadas por las distintas agencias de desarrollo yentidades públicas podrían ser ad hoc , sin un marco coherente regionalo urbao de iversió de capital. Además, los créditos bacarios parael nanciamiento de infraestructura comúnmente están respaldados conterrenos públicos como garantía colateral, esperando un aumento futuroe el valor del terreo. Esto puede coducir a u edeudamieto excesivo,y la volatilidad de los mercados de terrenos y bienes raíces puede crear un riesgo de que los créditos caigan en cartera vencida lo cual, a su vez,puede generar pasivos contingentes y riesgos macroeconómicos paralos gobiernos nacionales.

Es fundamental desarrollar reglas prudenciales ex ante, comparables aaquellas que gobiernan el endeudamiento directo, para reducir los riesgosscales y los pasivos contingentes asociados con el nanciamiento deifraestructura a través del uso de terreos públicos como activo. Losprincipios clave incluirían: las utilidades de la venta de activos debenser utilizadas para nanciar gasto de inversión, con la excepción decuado se destia a reformas istitucioales clave que ocurra por úicavez; se debe considerar las inclusión de relaciones garantía colateral-crédito en las regulaciones bancarias prudenciales; vincular estosesquemas de nanciamiento con el marco scal a mediano plazo y lospresupuestos de inversión; toda la información sobre los inventarios deterreno públicos, la valuación de los mismos y su venta, así como de lasaportacioes de terreos públicos para asociacioes público privadas

que serán conducidas a través de vehículos estandarizados, debe estar reejada en el presupuesto o en sus anexos así como en los estadosnancieros; procurar una estructura de gobernanza transparente paralas transacciones de terrenos para el nanciamiento de infraestructura.

Además de los riesgos antes señalados, los pasivos de las pensionesde los servidores públicos subacioales represeta u reto e muchospaíses en desarrollo. Las pensiones y las obligaciones de proporcionar




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servicios de salud son un reto scal serio de largo plazo para laseconomías avanzadas, de acuerdo con Cecchetti, Mohanty, y Zampolli(2010), cuyo estudio se centra en los pasivos del gobierno central. Qué

nivel de gobierno es responsable de los pasivos de las pensiones de losservidores públicos subacioales, depede del marco admiistrativo yde descentralización scal de cada país. En un sistema federal tal comoBrasil, la Idia y los Estados Uidos, los estados so resposables por las pesioes de sus servidores públicos. Los costos de los servicios desalud y los pasivos de las pensiones son problemas scales de largo plazoque enfrentan los estados y los gobiernos locales en Estados Unidos.Esto también es una cuestión genérica para algunos países de la UniónEuropea (por ejemplo, Alemania, Italia y España). No están disponiblesdatos compresivos sobre los pasivos de los sistemas de pesioes elos países en desarrollo. Sin embargo, existen trabajos disponibles quemuestra que los pasivos de los sistemas de pesioes represeta ureto para muchos gobiernos subnacionales en Argentina, Brasil, la Indiay México, etre otros.24

Fialmete, los productos fiacieros estructurados cotribuyerosignicativamente a la crisis nanciera global, y condujeron a incrementar los pasivos de los gobiernos nacionales. Los gobiernos subnacionalesno son inmunes a estos productos. Los países en desarrollo puedenapreder de las leccioes derivadas del uso de productos estructuradosriesgosos por parte de algunos gobiernos subnacionales en paísesdesarrollados tales como Fracia, Italia y los Estados Uidos. 25 E labúsqueda que realizan los gobiernos subnacionales de instrumentosnancieros innovadores, el uso de instrumentos tales como los swaps y

24 La información sobre Estados Unidos proviene de la Ocina de Rendición deCuentas del Gobierno de los Estados Unidos (2010). La información sobre los

países en desarrollo mencionados proviene de los Equipos de Países del Banco

Mundial.25 La quiebra del Condado de Orange en Calinornia en 1994 ha sido, a la fecha,

la más grande registrada que se ha acogido al Capítulo 9 de la Ley de Quiebras,desde la Gran Depresión en los Estado Unidos. Esta quiebra fue causada por instrumentos derivados en el portafolio de inversiones del municipio. El Condadode Jefferson, en Alabama, podría convertirse en el caso de mayor incumplimientoen el pago de la deuda subnacional en la historia de los E.U. Para reducir lastasas de interés, el condado renanció su deuda utilizando títulos de demanda detasa variable. El aumento de las tasas de interés relacionado con estos títulos haconducido a problemas en el manejo de la deuda.




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otros derivados puede resultar tentador. Sin embargo, estos instrumentosconllevan riesgos signicativos, por ejemplo, intercambiar a través de unaoperación swap tasas de interés jas más altas a largo plazo por tasas

variables menores con riesgo de contraparte e indexando los límites delas tasas a variables tales como los tipos de cambio que puede ser volátiles. Los estándares de contabilidad pública no han podido reejar el ritmo de desarrollo de estos nuevos productos, y sus costos y riesgoso ha sido totalmete evaluados.

Dsa d Mcads d Cdi Snacina Cmpiiv

La crisis nanciera global ha puesto en evidencia la importancia deldesarrollo de mercados de crédito doméstico, icluyedo mercados decrédito subacioal. U mercado de crédito subacioal competitivoy diversificado puede contribuir a asegurar menores costos y ladispoibilidad sosteible del crédito. Los mercados de crédito subacioaldiversicado también pueden proporcionar más opciones de instrumentosde inversión para instituciones (tales como compañías de seguros yfodos mutualistas), y para iversioistas idividuales.

Existe dos pricipales modelos de mercados de crédito subaioal(Peterson 2002). El primer modelo es el crédito bancario, que nancióla inversión municipal en Europa del Este a lo largo de la mayor partedel siglo XX, y aún sigue siendo la principal fuente de crédito local enesa región (Peterson 2002). En los últimos diez años, los gobiernossubnacionales en Europa han ido diversicando sus instrumentos dedeuda, co u icremeto e la emisió de boos de meos de $20 milmilloes de dólares e el 2000, a $61.8 mil milloes e 2003 y hastamás de $100 mil millones de dólares en 2009. El segundo modelo es losEstados Uidos que ha depedido de su iteso y competitivo mercadode capital para nanciar el crédito de los gobiernos subnacionales. Las

emisioes auales de boos subacioales ha sido de cerca de $400mil milloes de dólares e los últimos cico años.26 Los iversioistasidividuales so los pricipales teedores de boos subacioales e losEstados Unidos, seguidos de los fondos mutualistas, cuentas bancariasen deicomiso, bancos, compañías de seguros y empresas (Maco 2001).

26 Los datos sobre la emisión de bonos en Europa son de DCM Analytics. Los datossobre Estados Unidos, anteriores a 2009 son de la Federal Reserve Board, y parael 2009 son de Thomson Reuters.




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De acuerdo con Peterson (2002), existe un argumento de política paradejar que los municipios adquieran deuda al costo real del mercado decapital. También existen contraargumentos a favor de subsidiar el crédito

bajo ciertas condiciones. Esta cuestión ha sido objeto de un continuodebate a nivel de políticas. Sin embargo, existe un acuerdo general enel sentido de que un avance signicativo hacia la valoración de la deudasubnacional acorde al mercado será eciente en términos económicos,por lo menos para aquellos gobiernos subnacionales que son solventes.Esto signica un acceso abierto en iguales términos al crédito bancarioy a la emisión de bonos, impidiendo que existan monopolios de “bancosmunicipales”. Según argumentan los formuladores de políticas enSudáfrica, “Los mercados de capital activos, que tienen una diversidadde compradores y vendedores así como una diversidad de productosnancieros pueden ser más ecientes que el crédito directo. Primero,la competecia por istrumetos de deuda muicipal tiede a mateer costos de endeudamiento bajos y a crear opciones estructuradas paracada necesidad. Segundo, un mercado activo implica liquidez para uninversionista que pudiera desear vender. La liquidez reduce el riesgo,incrementa el conjunto de inversionistas potenciales, y así mejora laeciencia”(South Africa National Treasury 2001:192).27

Auque los créditos bacarios aú domia el edeudamieto subacioalen muchos países en desarrollo, varios de ellos han avanzado hacia el usode instrumentos más diversicados incluyendo los bonos, siendo Chinael que lleva el liderazgo esta dirección. La emisión total de bonos de losgobiernos subnacionales en los países en desarrollo alcanzó $45.1 milmilloes de dólares de 2000 a 2007, y $102.8 mil milloes de dólares de2008 a 2010, siendo China el más grande emisor seguido por Rusia.28

El desarrollo de mercados de deuda subnacional competitivos requeriríauna regulación de valores que en muchas formas es similar a las que

aplica para los boos soberaos y corporativos. La ifraestructura del

27 En Sudáfrica , el crédito otorgado por el sector privado a los municipio de 1997 al 2000 estaba estancado, y la expansión de la deuda municipal fue conducida por el crecimiento en el crédito otorgado por sector público , particularmente por el Banco deDesarrollo de Sudáfrica. El gobierno estaba preocupado por la falta de nanciamiento

privado e hizo énfasis en la importancia de la inversión privada y la competitividad en el mercado de capital (South Africa National Treasury 2001:192-3).

28 Fuente de los datos: DCM Analytics.




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mercado tal como las regulaciones sobre las calicadoras de riesgocrediticio, sobre los corredores, los aseguradores y los auditores, essimilar para los boos soberaos, subacioales y corporativos. Si

embargo, las leyes de valores no pueden reemplazar a las normas parala gestión scal responsable de los gobiernos subnacionales y para elgobierno corporativo de los instrumentos de propósito especial. A lo quelas leyes de valores cotribuye es a hacer cumplir los requerimietosde transparencia y las prácticas antifraude. En el largo plazo, eldesarrollo de mercados de crédito subnacional también se beneciaránde la autoregulación y el enfoque de “advertir al comprador”. Muchasregulaciones en los Estados Unidos fueron desarrolladas por los propiosactores del mercado; por ejemplo, la Asociación de Funcionarios deFiazas Guberametales (Government Finance Ofcers Association) elos Estados Unidos desarrolló muchas reglas y prácticas de transparenciapara los boos muicipales que fuero adoptadas e la idustria.

Finalmente, el acceso a los mercados nancieros y la competencia dentrode los mismos pueden ser todo un reto para los gobiernos subnacionalespequeños o para aquellos en regiones menos desarrolladas. Por loaterior, el desarrollo de modelos de acceso al fiaciamieto eforma agrupada pude reducir el costo del mismo, como lo muestranlas experiencias en Italia y los Estados Unidos. En dicho país, lastransferencias scales continuarán jugando un importante papel en elsumiistro básico de servicios.

Cncsins

La crisis nanciera ha tenido un impacto signicativo en muchos gobiernossubacioales, como resultado de la desaceleració del crecimietoecoómico, el aumeto del costo del edeudamieto y del deterioro delos balaces primarios. Más allá de la crisis las tedecias estructurales

hacia la descetralizació y la urbaizació tiede a cotiuar co fuerza,lo que demada ua iversió masiva e ifraestructura. Las presioessobre las nanzas subnacionales tienden a continuar –debido al aumentoen los costos del capital, la fragilidad en la recuperación global, los riesgosdel renanciamiento y los riesgos soberanos.

Algunos países de ingreso medio y de bajo ingreso en vías de transitar hacia el acceso a los mercados, está cotemplado expadir el




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endeudamiento subnacional y el nanciamiento de la infraestructura através de la deuda. Ates de hacerlo, la primera prioridad debiera ser establecer reglas scales claras para los gobiernos subnacionales, así

como tener en cuenta y administrar los riesgos scales que derivan delos instrumentos nancieros extra presupuestarios y de otros pasivosocultos. Tomará tiempo desarrollar mecaismos efectivos ex post parala quiebra, que cotribuya a aclar las expectativas de los deudores ya hacer cumplir las restriccioes presupuestarias.

Los riesgos crediticios subnacionales están entrelazados con reformasmás amplias a ivel macroecoómico e istitucioal. La estabilidadmacroeconómica y la fortaleza soberana determinan los límites de lascalicaciones crediticias de los gobiernos subnacionales e inuencian ladispoibilidad y el costo de los fodos a los que éstos puede acceder.

Además, los sistemas scales intergubernamentales apuntalan losfundamentos de la estructura scal subnacional. Sin una mayor autonomíascal y mayores fuentes de ingresos propios, los gobiernos subnacionalesdifícilmente estarán en posición de endeudarse de manera sostenible por cuenta propia. La gestión efectiva de los riesgos de incumplimiento debe ir de manera conjunta con un amplio desarrollo de los mercados de créditosubnacional para una intermediación eciente del ahorro y la inversión.



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Reportes sobre Financiamiento de

Gobiernos Subnacionales en México*

Calicadora Financiera Fitch Ratings

I. Financiamiento Subnacional Calicado en MéxicoPrincipales Características y Evolución ....................................... 103

II. Mayor Gasto y Edeudamieto de las Etidades SubacioalesMenor Flexibilidad Financiera y una difícil Perspectiva ............... 115

III. Calicación Riesgo Emisor Municipal

Elemento clave para la transparencia y buen manejode las nanzas y la deuda pública ............................................... 131

* Este trabajo incluye la versión completa de tres reportes especiales publicados por la

calicadora nanciera Fitch Ratings, en 2009 y 2010.con los nombres de1) Financiamiento Subnacional Calicado en México. Principales Características y Evolución. El cual fue tomado de manera integral de la dirección electrónica: http:// www.tchmexico.com/ReportesEspeciales/RW_105.pdf.

2) Mayor Gasto y Endeudamiento de las Entidades Subnacionales. Menor Flexibilidad Financiera y una difícil Perspectiva, tomado de http://www.fitchmexico.com/ ReportesEspeciales/RW_122.pdf

3) Calicación Riesgo Emisor Municipal Elemento clave para la transparencia y buenmanejo de las nanzas y la deuda pública. Tomado de http://www.tchmexico.com/ ReportesEspeciales/RW_122.pdf




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I. fINANCIAMIeNto SubNACIoNAl CAlIfICADo eN MéXICoPrINCIPAleS CArACteríStICAS y eVoluCIóN

ojiv

Derivado de las regulaciones emitidas por la Secretaría de Hacienda yCrédito Público (SHCP)1 hacia nes de 1999, 50 entidades subnacionalesobtuvieron calicaciones de riesgo emisor en el período 2000-2001, de

parte de las agencias calicadoras autorizadas para tal efecto. Dichascalicaciones sirvieron de base para la asignación de calicaciones deriesgo a nanciamientos especícos cotratados o relacioados colas entidades, los cuales iniciaron en diciembre de 2001. El objetivodel presente reporte, es dimensionar y caracterizar el conjunto denanciamientos calicados vigentes, destacando asimismo los cambiosmás relevates ocurridos durate aproximadamete ocho años deevolució.

rsmn

• La regulación existente en México fomenta la calificación denanciamientos especícos, no sólo los de tipo bursátil que por sunaturaleza inherente son calicados, sino asimismo, los créditosbacarios de motos cosiderables.

1 Equivalente al Ministerio Federal de Finanzas de la Nación.




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• Al 30 de junio de 2009, había 111 Financiamientos SubnacionalesCalicados (FSC)2, cuyo valor total de cotratació ascedió a$122,970 milloes de pesos (mdp) equivaletes a $9,109 milloes

de dólares

3

. El saldo insoluto de la deuda calicada representaaproximadamete la mitad de la deuda subacioal mexicaa adicha fecha ($203,469 mdp)4.

• Los FSC fuero adquiridos ó está relacioados co 372 etidades:20 estados5; 350 municipios (339 con estructuras grupales) y 2organismos descentralizados estatales. Los estados mantienenuna alta proporción del valor del nanciamiento calicado (86%);cocetrádose e 5 etidades federativas el 64% de la deudatotal calicada (Estado de México, Nuevo León, Sonora, Veracruzy Chiapas).

• La mayor parte de los nanciamientos calicados vigentes en 2009,son créditos bancarios (93) cuyo valor representa 72% del total; elrestate 28% proviee del mercado bursátil de deuda (18 emisioes).La baca comercial privada participa co el 57% de los fodosnanciados calicados; el mercado bursátil de deuda con 28% y elbaco de desarrollo Baobras co el restate 15%.

• Un común denominador de los nanciamientos calicados es laexistencia de un Fideicomiso de Administración y Fuente de Pago(FAFP), donde el duciario ejecuta el pago del servicio de deudaa los acreedores con los fondos que respaldan el nanciamiento,ates de que éstos etre a las arcas de la etidad.

• Este mecaismo ha sido fudametal para explicar la participacióactiva que ha teido la baca comercial privada y el mercado bursátil

2 Incluye 103 nanciamientos individuales y 8 nanciamientos grupales (correspondena un conjunto de nanciamientos municipales los cuales son independientes entresí).

3 Conversión a un tipo de cambio de $13.5 pesos por dólar. Sólo para referenciaya que por regulación las entidades subnacionales mexicanas no pueden adquirir nanciamiento en moneda extranjera.

4 Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público: Unidad de Coordinación deEntidades Federativas.

5 Incluye al Distrito Federal, que junto con 31 estados integran las entidadesfederativas de México.




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en el otorgamiento de nanciamientos al sector subnacional, enbenecio de una mayor competitividad y la obtención de mejorestérmios y codicioes.

• La totalidad de los nanciamientos subnacionales de largo plazo enMéxico, tienen como respaldo un activo fuente de pago afectadoirrevocablemente al FAFP; 75% de los nanciamientos utilizandiversos ingresos de naturaleza federal y el 25% restante, recursosprovenientes de impuestos, derechos u otros ingresos locales.

• El grueso de los nanciamientos calicados (69) corresponde a unimporte original de entre $40 mdp y $800 mdp con un plazo promediode 15 años. E importes superiores, los vecimietos se icremetacosiderablemete, alcazado u plazo máximo de 30 años.

• La mayor parte de los FSC: a) están denominados en pesos; (105,95% del valor total); solo 6 nanciamientos están contratados enUDIs6; b) poseen un plazo mayor a 10 años; c) están contratadosco ua tasa de iterés variable (76), de los cuales (48) poseeuna cobertura de tasa de interés; c) tienen por lo menos 3 mesesde reserva de capital e intereses; y d) contemplan esquemas deamortizació creciete.

En términos del riesgo crediticio en la escala nacional, el 70% del montototal calicado se ubica en la categoría AA(mex). En segundo lugar, el25% cuenta con una calicación asignada de AAA(mex).

Ancdns

A partir de abril de 2000, se pusieron en práctica cambios signicativosen el esquema jurídico-financiero para la contratación de deuda

subnacional en México. El nuevo marco regulatorio introdujo tres cambiosfundamentales: 1. La SHCP dejó de fungir como “ejecutor de garantías”

6 De acuerdo al glosario de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la unidad deinversión UDI es una unidad de cuenta de valor real constante, en la que puedendenominarse tanto títulos de crédito, excepto cheques y en general contratosmercantiles u otros actos de comercio. Su valor lo publica diariamente el Bancode México en el Diario Ocial de la Federación. Su valuación está en función de latasa de inación.




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en la contratación de nanciamientos subnacionales, y se fomentó encambio, el uso de un FAFP para respaldar los nanciamientos con losacreedores; 2. Se establecieron nuevos requerimientos de capitalización

bacaria aplicables a la baca de desarrollo y a la baca múltiple, efunción del uso y mantenimiento de 2 calicaciones de riesgo crediticiode la entidad contratante; 3. A partir de diciembre de 2004, se establecióadicionalmente que la banca de desarrollo y la banca múltiple habríande constituir reservas preventivas en los créditos otorgados a entidadessubnacionales, en función de las calicaciones crediticias (riesgo emisor o al nanciamiento especíco).

De acuerdo a la metodología de Fitch Ratings, las calicaciones riesgoemisor son la base para asignar calicaciones a los nanciamientosespecícos. Después de que por más de 40 años, el mercado bursátil dedeuda permaeció cerrado para los estados y muicipios mexicaos, ediciembre de 2001 se colocaron dos emisiones. En estos nanciamientosapareciero las primeras versioes del FAFP, que icorporaro diversasfortalezas jurídico-nancieras para protección de los inversionistas oacreedores. La Gráca 1 muestra la evolución que ha observado losFSC de nes de 2001 a junio de 2009, en términos del número denanciamientos y del valor contratado, por tipo de entidad.

214

27

52

76

90

103 103111

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 jun-09

Estados Municipios Organismos

Gráfica 1: Evolución de los FSC al cierre de cada ejercio

(Número de financiamientos)

Fue nte: Fitch Ratings

$0.3

$6

$14

$59

$71

$84

$104 $117$122

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 jun-09

Estados Municipios Organismos

(Valor contratado, miles de mdp nom.)




107

E ésta se observa ua tedecia creciete de ambas variables eforma consistente hasta 2007; durante los últimos 3 años se ha dado unaestabilización en los FSC. Las cifras de 2004 y 2005 reejan el efecto

de la regulación que se introdujo en 2004, viéndose los FSC impulsadosignicativamente por créditos bancarios calicados. Analizado por entidad,los estados mantienen una muy alta participación en los FSC; no obstante,cabe mencionar que el nanciamiento municipal calicado ha incrementadosu participació durate los últimos 4 años, por u mayor úmero denanciamientos municipales con un valor individual de $100 mdp y más, ypor un creciente número de deicomisos grupales municipales calicados.

A cotiuació, el presete reporte se efoca más e dimesioar ycaracterizar los FSC que actualmente se encuentran vigentes.

Caacsicas d s fSCEntidades Emisoras y/o Deudoras

A junio del presente año prevalecen 111 nanciamientos vigentes calicados(103 individuales y 8 grupales), de los cuales 81 corresponden a estados, 26a municipios y 4 a organismos descentralizados estatales. El valor inicial delos FSC asciende a $122,970 mdp (no incluye los nanciamientos carreterosestatales). El saldo insoluto de la deuda calicada es de aproximadamente$99,850 mdp, catidad equivalete al 50% del saldo de la deuda totalsubnacional reportada por la SHCP ($203,469 mdp a junio de 2009)7.Cabe mecioar, que si se adicioara alrededor de $36,222 mdp decréditos bacarios del Distrito Federal que no están calicados; que utilizanun Fideicomiso de Administración y Fuente de Pago e implícitamente elriesgo está ligado al Gobierno Federal [AAA(mex)], el porcentaje anterior se incrementaría a 67%. Desglosando los FSC por tipo de entidad, el 86%se concentra en los estados, 10% en municipios y 4% en organismosdescentralizados estatales (Ver Gráca 2). Los estados poseen la mayor participación en el mercado de nanciamientos calicados, explicado en

buena parte por ser entidades signicativamente más grandes que losmunicipios en términos presupuestales, y por consiguiente tienen mayoresposibilidades de establecer FAFPs para respaldar sus obligacionesnancieras. Dentro de los estados, 5 concentran la mayor parte del mercadocalicado (Ver Tabla 1), destacando el Estado de México en primer lugar co ua participació del 26%.

7 No incluye el saldo de los nanciamientos carreteros de Nuevo León y Chihuahua.




108

Fuentes de Financiamiento

Actualmete, ua alta proporció del valor de los FSC (72%) correspodea créditos bacarios y el 28% restate a emisioes bursátiles (Ver Gráfica 3). Como se puede observar, el mercado de los FSC fuepredominantemente bursátil hasta 2003. En 2004, el nanciamientobancario calicado registró un crecimiento extraordinario debido a lasregulaciones implementadas en materia de reservas preventivas, y a

Estados86%

Municipios10%

Organismos4%

Gráfica 2: Participación en el valor de losFSC vigentes por tipo de entidad(Porcentaje del total a junio de 2009)

Fuente: Fitch Ratings

Tabla 1: Participación de losFSC vigentes por Estados(mdp nom con corte a junio de 2009)

Valor[1] %

Estado de México $ 31,910 26%

Nuevo León $ 19,572 16%Sonora $ 10,414 8%Veracruz $ 10,300 8%

Chiapas $ 6,356 5%

Suma: $ 78,552 64%

Otros estados: $ 44,418 36%Total Nacional: $ 122,970 100%

[1] Incluye los FSC contratados por los estados,municipios y organismos descentralizados.




109

condiciones económico-nancieras favorables que propiciaron procesosde reestructura importates e etidades como el Estado de México,nuevo Leó, Soora, etre otros. Los pricipales cambios observadosfueron modicaciones en la denominación de la deuda de UDIs apesos, meores tasas de iterés y ampliació de plazos. Explicado por

una creciente demanda de nanciamiento por parte de las entidadessubnacionales y por mejores términos y condiciones en la adquisiciónde préstamos bacarios y emisioes, ambas fuetes presetaro udiamismo favorable etre 2004 y 2007. Desde mediados de 2007 a 2008,la gran liquidez prevaleciente en los bancos les permitió ofrecer términosmuy competitivos respecto a los costos jos de emisión bursátil, lo cualse reejó en un valor prácticamente constante en los FSC bursátiles enlos últimos 3 años.

Adicioalmete, cabe destacar que la baca comercial privada es laprincipal fuente de nanciamiento subnacional calicado; teniendo unaparticipación signicativamente superior (57%) a la de la banca dedesarrollo (15%). Fitch cosidera que la utilizació del FAFP e los FSCexplica en gran medida este comportamiento.

Una importante cualidad de la totalidad de los 111 nanciamientossubnacionales es el uso del FAFP como medio de pago de obligaciones

$0.3$3

$11$13 $14

$24

$34 $35 $34

$3 $3

$46

$57 $60

$70

$83$88

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 jun-

09

Bursátil Bancario

Gráfica 3: Evolución de los FSC vigentes por fuente de financiamiento

(Valor contratado, miles de mdp nom)


BancaPrivada

57%

[Financia-mientos:

75]

BancaPública -Banobras

15%

[Financia-mientos:

18]

Emisiones28%

[Financia-

mientos:18]

(Porcentaje del monto total a junio de 2009)




110

nancieras a través de un tercero (duciario). La fortaleza de estaestructura radica en segregar una proporción de un determinado activo(tradicionalmente ha sido el fondo general de participaciones) para cubrir

co prioridad el servicio de la deuda ates de que dichos recursos (activosafectados) ingresen a la tesorería de la entidad. Una vez cubierto elservicio de la deuda y requerimietos previstos de fodos de provisió yreserva (e su caso) los remaetes existetes se libera a la etidad.Es importate destacar que la afectació de los activos al FAFP se realizaa través de instrucciones irrevocables giradas por la entidad a los entesque regularmente administran o recolectan los ujos correspondientes(Tesorería de la Federación para el caso de los estados, tesoreríasestatales para el caso de los muicipios, o istitucioes exterasrecaudadoras principalmente bancos, para el caso de ingresos locales).

Este mecaismo ha sido fudametal para explicar la participacióactiva que ha teido la baca comercial privada y el mercado bursátil eel otorgamiento de nanciamientos al sector subnacional, en beneciode una mayor competitividad y la obtención de mejores términos ycodicioes.

Activos utilizados como Fuente de Pago

Tradicionalmente, la principal fuente de pago que respalda la deuda delas etidades subacioales ha sido pricipalmete el Fodo Geeral deParticipacioes (FGP) del Ramo 28, que aproximadamete represeta el85% de las participacioes federales auales que les correspode a losestados y municipios en México. La Gráca 4, muestra los tipos de activosy/o ingresos afectados para el pago de los FSC. El 65% del monto totalcalicado tiene como respaldo el FGP del Ramo 28; adicionando otrosfondos de origen federal, tales como el Impuesto sobre Tenencia o Usode Vehículos (ISTUV) y otros del Ramo 33, el porcentaje respaldado por

ingresos federales se incrementa a 75%.

El 25% restante corresponde a diversos nanciamientos cuya fuentede pago corresponde a activos catalogados como ingresos propios olocales. En éstos se incluye en primer lugar el Impuesto sobre Nóminas(ISN), gravamen local generalmente del 2% sobre los sueldos y salariosde la nómina pagada por los patrones, ya sea empresas ó institucionesgubernamentales. Le sigue la combinación de activos de ISN en conjunto




111

con impuestos, derechos vehiculares y/o ingresos federales. Finalmente,el resto corresponde a otros activos: derechos de agua, refrendo vehicular e impuesto predial. Al respecto, cabe destacar que tato los derechosde agua como el predial, han sido muy poco utilizados de acuerdo a lasexpectativas que se tenían cuando se introdujeron las regulaciones. En laactualidad, solamente el municipio de Monterrey y los organismos de agua

de Nuevo León y de Quintana Roo han calicado sus nanciamientosteiedo como respaldo dichos activos.

Términos y Condiciones de los FSC

En cuanto al monto y plazo, destacan 2 aspectos; por un lado, la mayor parte de los nanciamientos (69/111) se concentran entre los montosde $40 y $800 mdp co u plazo promedio de 15 años. Por otra parte,las trasaccioes mayores a $800 mdp, tiee plazos superiores,alcazado u máximo de 30 años (Ver Tabla 2). Cabe mecioar, que75/111 nanciamientos están contratados a un plazo mayor a 10 años,cuyo moto represeta el 84% del valor total de los FSC. Por último, loscorrespodietes a plazos etre 21 y 30 años (31/111) cocetra el 50%del monto total calicado (Ver Tabla 3). La Tabla 3 presenta asimismo lascifras correspodietes a los térmios y codicioes que se examiaa cotiuació.

FGP-Ramo 28

65%($80,013 mdp)

ISTUV-Ramo 286%

($7,508 mdp)

Ramo 33

4%

($4,986 mdp)

Diversas fuentes1 - 10%

($11,888 mdp)

ISN -8%

($10,216 mdp)

Predial - 1%

($781 mdp)

Refrendo Vehicular - 2%

($2,667 mdp)

Derechos de agua - 4%

($4,911 mdp)

Ingresos Propios

25%($30,463 mdp)

Gráfica 4: Afectación de ingresos fuente de pago(Porcentaje del monto total a junio de 2009)

Fuente: Fitch Ratings. Nota: [1] Diversas Fuentes: una combinación de ISN jun to con otros ingresos locales y fede rales.




112

En términos de la denominación, el 84% del monto total calicado estácotratado e pesos mexicaos, y el resto e Uidades de Iversió(UDIs). Cabe mencionar, que el 100% de los créditos bancarios calicadosactualmete se ecuetra deomiados e pesos, por lo que losnanciamientos en UDIs corresponden en su totalidad a emisionesbursátiles.

Por otra parte, los nanciamientos en México se han caracterizado por tener esquemas de pago de capital en parcialidades, ya sean pagosiguales o con tendencia creciente. La mayor parte de los FSC tienenesquemas de amortizació creciete (83/111), debido a las favorablescodicioes ofrecidas e el mercado durate los últimos años, y a latedecia de equilibrar el servicio de la deuda co el comportamietocreciente de los ingresos de las entidades subnacionales a través deltiempo.

Tabla 2: FSC vigentes porvalor y plazo promedio

(A junio de 2009)

ValorPlazo

Promedio

(mdp nom) Financiamientos (años)

40 a 200 16 14

201 a 400 22 15

401 a 600 21 15

601 a 800 10 16

801 a 1,000 8 22

1,001 a 2,000 14 20

2,001 a 3,000 12 21

3,001 a 4,000 1 30

4,001 a 5,000 4 27

5,001 a 5,550 3 25

Tabla 3: Términos y Condiciones de los FSC(número de financiamientos y valor contratado, mdp nominales con corte a junio de 2009)

Denominación Pesos UDIs CAP Si No No aplica

Financiamientos 105 6 Financiamientos 48 28 35

Valor $ 103,614 $ 19,356 Valor $ 41,912 $ 24,672 $ 56,385

Plazo Hasta 10 años 11-20 años 21-30 años Amortización Iguales Creciente Un pago final

Financiamientos 36 44 31 Financiamientos 24 83 4

Valor $ 19,887 $ 41,381 $ 61,703 Valor $ 18,929 $ 98,841 $ 5,200

Tasas de interés Variable Fija Ambas Reservas de (i+k) Sin reserva Menos de 3 meses 3 meses o más

Financiamientos 76 23 12 Financiamientos 9 37 65

Valor $ 66,584 $ 29,611 $ 26,775 Valor $ 6,078 $ 45,500 $ 71,391




113

De los 111 nanciamientos calicados, 76 están contratados a tasavariable, utilizado como referecia pricipalmete, la tasa de iterésinterbancaria de equilibro (TIIE); el valor contratado en tasa variable

representa el 54% del monto total calicado. Por su parte, 23 están a tasaja, cuyo monto signica el 24% del valor total calicado. Cabe destacar,que una buena proporción del valor de los FSC contratados en tasa ja(66%), correspode a emisioes deomiadas e UDIs. Fialmete, elresto (12) están a tasa ja desde el inicio hasta un determinado año, yposteriormente, la referencia se modica a tasa variable. Estos últimosnanciamientos tienen un valor de $25,275 mdp, y forman parte del87% de la deuda del Estado de México, de los cuales un alto porcentajeempezará a cambiar de tasa ja a variable a partir del 2028.

Como se mencionó en el párrafo anterior, existen 76 nanciamientos quesirve actualmete su deuda e base a ua tasa variable. U úmerosignicativo de ellos (48/76) mantienen una cobertura de tasa de interés(CAP). E térmios de moto, éstos represeta el 63% del valor totalcotratado e tasa variable ($66,584 mdp).

Actualmete, la protecció de los CAPs oscila etre 2 y 5 años,estableciéndose su renovación en algunos FAFPs de forma obligatoriay e otros, de maera opcioal. Cabe mecioar, que la mayor parte delos nanciamientos de mayor monto contratados en pesos (bancarios ybursátiles), tiede a cotar co u CAP.

La mayoría de las estructuras calicadas (102/111) contienen reservaspara el pago de capital e intereses, con el n de brindar protección ymayor certidumbre a los acreedores o iversioistas. El 95% del valor calicado tiene reservas y 58% tiene al menos 3 meses de reserva parapago de capital e intereses. En este último grupo de nanciamientos, seecuetra pricipalmete las emisioes bursátiles, las cuales tiee

mayores requerimietos de protecció, etre otras razoes, dada laimportancia de la oportunidad de pago.

Desde el punto de vista de Fitch, las estructuras que tienen tasa ja, o quetienen tasa variable pero utilizan CAPs; que contienen fondos de reservau otras mejoras crediticias, tienden a obtener mejores calicaciones, yaque mitigan considerablemente el riesgo de mercado.




114

Calicaciones de Riesgo

E México, la mayor proporció del valor de los fiaciamietos

subnacionales calicados se concentra en la categoría AA(mex)

8

[70%].Le siguen, los calicados en AAA(mex) [25%], A(mex) [4%] y BBB(mex)[1%] (Ver Gráca 5).

Analizado por entidad, se puede observar que las calicaciones más altas[AAA(mex) y AA(mex)] provienen de nanciamientos originados por losestados. Éstas transacciones con muy altas calicaciones representanel 84% del valor de los FSC ($102 miles de mdp / $122.7 miles de mdp).

En el caso de los municipios, se observa una muy baja participaciónde éstos en el valor del nanciamiento calicado (10%). Existen solo26 trasaccioes muicipales, de las cuales 18 correspode a 11

municipios que calicaron sus créditos en forma individual (en su mayoríaentidades localizadas en áreas metropolitanas y con nanciamientoscuyo valor se ubica en el rango de $70 a $1,000 mdp). Estos préstamosrepreseta apeas la cuarta parte del valor de los FSC muicipales. Elresto, corresponde a nanciamientos que utilizan un FAFP para un grupo

8 Estas calificaciones corresponden a la escala nacional, por lo que no soncomparables a nivel internacional.

AAA(mex)25%

AA(mex)

70%

A(mex)4%

BBB(mex)1%

Gráfica 5: Monto calificado por categoría de calificación y tipo de entidad(Porcentaje del monto total y miles de mdp a junio de 2009)


$2

$29

$5

$7

$73

$2

$3

$1

- 20 40 60 80

Organismos

Municipios

Estados

BBB A AA AAA




115

de municipios, cuyos créditos son independientes entre sí, por lo que noexiste corresposabilidad etre ellos.

En términos generales, las calificaciones de los financiamientosmunicipales son menores a las estatales, dado que la calicación deriesgo emisor de los municipios es inferior en promedio a la de losestados. Examinado por categoría de calicación, estos nanciamientosde municipios se concentran en la categoría AA(mex) [56%].

Finalmente, los FSC restantes corresponden a organismos descentralizadosestatales y representan solamente el 4% del monto calicado. Se tratade 4 créditos bancarios con calicación de AA(mex), originados por 2organismos de agua.

I I . MAyor GASto y eNDeuDAMIeNto De lAS eNtIDADeSSubNACIoNAleSMeNor fleXIbIlIDAD fINANCIerA y uNA DIfíCIl PerSPeCtIVA

ojiv

La crisis ecoómica mudial y la leta recuperació ecoómica hatenido un impacto signicativo en el desempeño presupuestal de lasetidades subacioales mexicaas. Después de haber experimetadoun amplio período de favorables crecimientos en los ingresos derivados departicipaciones federales e ingresos locales, en 2009 las participacionesobservaro ua cotracció de 5.6% e térmios reales, ya icluyedolos $45 mil milloes de pesos (mmdp) proveietes de los recursostransferidos del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las EntidadesFederativas (FEIEF) y de la poteciació de dicho fodo. Por otra parte,si bien las cifras parciales acumuladas al mes de julio de 2010 registranua recuperació e las participacioes (17.3% crec./2009, si cosiderar

FEIEF), se estima que el crecimiento no será suciente para alcanzar elnivel registrado en 2008.9

9 Al mes de julio de 2009 las participaciones registraron un caída de 23.7% respectoal mismo período de 2008. La fuente de información son los informes mensuales y trimestrales sobre la situación de las Finanzas Públicas y Deuda Pública, generados

por la SHCP.




116

E este cotexto adverso, Fitch ha veido observado e sus procesosde seguimiento y actualización de calificaciones crediticias, uncomportamiento creciente del gasto operacional, mayores niveles de

endeudamiento de largo plazo para mantener o incrementar los nivelesde iversió, u mayor uso de pasivos o bacarios y/o créditos de cortoplazo, presioes de liquidez, etc. Cabe aputar que e los últimos 18meses Fitch ha realizado poco más de 60 acciones de calicación a labaja (ya sea un cambio de calicación y/o perspectiva crediticia); estoes un 25% del total de acciones de calicación por parte de Fitch en elsector de nanzas públicas en México.

Derivado de lo anterior, el objetivo de este reporte es evaluar el desempeñoy perspectivas de algunas de las principales variables que Fitch tomaen consideración al analizar la calidad crediticia y/o riesgo emisor delas etidades subacioales mexicaas. Dicha evaluació se presetapor separado para Estados principalmente, así como para Municipios yOrganismos Descentralizados de Agua, donde Fitch mantiene una coberturade 28, 70 y 14 entidades calicadas, respectivamente10. Asimismo, el reportecomenta sobre las principales tendencias y prácticas nancieras de lasentidades subnacionales, así como los factores de riesgo y/o incertidumbreque pudiera afectar el desempeño presupuestal y crediticio.

Adicionalmente, Fitch calica en forma especíca instrumentos de deuda(créditos bancarios, emisiones bursátiles, pagarés) de las entidadessubacioales por u moto cotratado de poco más de $150 mmdp, loscuales cueta co ua estructura de respaldo dode se ha afectadocomo fuente pago ingresos por participaciones federales o ingresospropios. Si bie el presete reporte o cometa sobre el comportamietode estos nanciamientos y sus calicaciones, cabe resaltar que eldesempeño y resistecia de las estructuras durate la crisis ha sido ycotiúa siedo favorable. Para u mayor detalle a este respecto, favor

de cosultar el reporte

“Desempeño de los Financiamientos Subnacionales en la Actual Crisis:Evolución Favorable pero el Riesgo se Incrementa” , publicado por Fitche septiembre de 2009.

10 Número de entidades calicadas por Fitch al 31 de agosto de 2010, estas cifras pueden variar a lo largo del año por retiros y/o asignación de nuevas calicaciones.




117

evcin d a Dda Snacina

La deuda subnacional de México ascendió a $269.8 mmdp a junio de

2010, lo cual represeta u 2.1% del PIB.

11

E térmios reales, la deudasubacioal se duplicó respecto al saldo observado al cierre del año2000, y el mayor crecimiento en dicho período se presenta en los últimos18 meses co u icremeto de 26.5% e térmios reales (32.9% etérminos nominales). La Gráca 1 presenta la evolución de la deudasubacioal de 2000 a la fecha.

El mayor edeudamieto de las etidades subacioales es productode las presioes por mateer altos iveles de iversió pública, eun entorno donde los ingresos disponibles o corrientes se han vistoafectados, y el gasto operacional continúa con una tendencia creciente.

Fitch cosidera que ate la icertidumbre que aú prevalece e elcomportamiento de los ingresos para el corto y mediano plazo, seráfudametal para las etidades establecer medidas de reducció y cotroldel gasto operacional, para poder mantener una exibilidad crediticiaadecuada.

11 Fuente: Estadísticas de Deuda Subnacional de la SHCP.

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2

T -2 0 1 0

Gráfica 1 - Deuda Subnacional de México(mmdp, términos reales Jun.2010)

Fuente: SHCP, FitchRatings




118

Dsmpñ financi d s esads Pspcivas

Ingresos Federales y Locales

En los últimos años, los ingresos de los estados mexicanos han tenido engeneral un comportamiento creciente; no obstante, es importante comentar que derivado de la crisis mudial de 2009 la tasa media de crecimietobajó considerablemente, siendo el factor principal, la sensible disminuciónen la actividad económica, reejada en una reducción signicativa de laRecaudación Federal Participable (RFP) y en los ingresos recaudadoslocalmente por los gobiernos. Los ingresos totales el Grupo de Estadoscalicados por Fitch Ratings (GEF, incluye 28 entidades) registraron unatasa media aual de crecimieto (tmac) de 6.8% e térmios reales parael período 2004-2009, presentando todos los estados un comportamientocreciente durante dicho período.

Cabe mecioar, que la recaudació propia de los estados del GEFpresentó una tmac de 7.7% para el período 2004-2009. Los estadosque registraron mayor crecimiento fueron Querétaro, Aguascalientes yColima, debido especialmete a la reciete creació del impuesto sobrenóminas, ya que en 2004 estas entidades no lo recaudaban, así como ala incorporación de la tenencia vehicular a los gravámenes estatales. Laproporción de ingresos propios respecto a los ingresos totales del GEF seha incrementado ligeramente en el período de análisis (de 6.7% en 2003 a7.7% en 2009), no obstante el crecimiento signicativo que han observadolos ingresos federales, lo cual reeja el esfuerzo de las entidades por icremetar su recaudació local. A este respecto, cabe mecioar quesi bien los gobiernos locales mexicanos tienen potestades tributariaslimitadas, existen áreas de oportunidad signicativas para elevar larecaudació local e aspectos diversos: padroes de cotribuyetes,sistemas de recaudación, políticas de scalización, etc. Sin embargo,

es importate señalar, que a pesar del avace e la recaudació local,los ingresos de los gobiernos subnacionales continúan teniendo una altadependencia de ingresos federales.

Por su parte, las participaciones federales que son el principal ingresofederal dispoible para las etidades subacioales, ha observado uadecuado crecimiento durante el período de análisis, registrando unatmac de 5.1%. Cabe mencionar que durante dicho período destacan por




119

su comportamiento extraordinario: el alza signicativa de los recursospor participaciones en 2008 (20.1%), así como la fuerte caída de 14.3%durante 2009 (sin incluir FEIEF), a raíz del decremento sustancial de laRFP e dicho año.

Finalmente, los ingresos disponibles o ingresos scales ordinarios (IFOs)del GEF, compuestos por los ingresos estatales, las participacionesfederales (excluyedo las correspodietes a muicipios), el FAFEF yotros ingresos federales disponibles, registraron una tmac de 4.8% parael período de análisis. Los estados que registraron mayor crecimientofueron: Michoacán, Quintana Roo y Querétaro; en el primer caso,se debió principalmente a un incremento en los ingresos federalesdispoibles, mietras que e el caso de Quitaa Roo y Querétaro fuemotivado por una mezcla de mayores ingresos federales, así como por

un fortalecimiento signicativo de los ingresos estatales. Es importantemecioar que el diamismo de los IFOs está estrechamete relacioadocon la evolución de los ingresos federales de libre disposición, debido ala alta dependencia de los gobiernos subnacionales.

En términos generales, la perspectiva de los ingresos de los estados ymunicipios mexicanos para los próximos ejercicios, no es tan favorable. Por ua parte, el comportamieto de la RFP, y por ede, de las participacioes

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Gráfica 2 - Participaciones Federales(mmdp, términos reales Dic.2009)

Fuente: SHCP, FitchRatings

tmac04‐09 = 5.1%

‐




120

federales, se verá afectado por la icertidumbre e la recuperaciósostenida de la economía mundial (que impactará el dinamismo de laeconomía mexicana) y por una expectativa no favorable para el precio delpetróleo, al menos en el mediano plazo. Fitch estima que en el ejercicio2010 las participaciones federales pudieran situarse ligeramente por

debajo de lo presupuestado; no obstante, con un crecimiento real anualde aproximadamete 10.5%. Para 2011, de cumplirse las estimacioesde la SHCP las participaciones federales alcanzarían $490 mmdp, locual implica ua tmac de apeas 2.4% respecto a 2008. Por otra parte,ate la expectativa de ua reactivació menos dinámica de la economíamexicana, se prevé un entorno difícil para mejorar la recaudación local.

Una preocupación adicional en materia de ingresos, es la desaparición dela teecia federal (ISTUV) a partir de eero de 2012, teiedo la opció

las entidades de sustituirlo, incluso antes de la fecha mencionada. Algunosestados ya realizaron la sustitución sin modicaciones sustanciales,mientras que otros lo hicieron implementando cambios en benecio dedeterminados contribuyentes. Sin embargo, la mayor parte de los estadoso se ha prouciado hasta ahora por sustituir o o el ISTUV, existiedoicluso u ambiete desfavorable para que se cauce a ivel estatal. Ecaso de desaparecer el impuesto a ambos iveles, existe icertidumbrerespecto a si los estados que así lo decidan, pudiesen compensar estos

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Gráfica 3 - Participaciones Federales(mmdp, términos reales Dic.2011)

* PEF 2010, ** Propuesta Programa Económico 2011Fuente: SHCP, FitchRatings

tmac08‐11 = 2.4%




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ingresos signicativos a través de otros gravámenes federales o estatales.En consecuencia, Fitch dará seguimiento a las acciones que se generenrespecto a este tema, y evaluará los impactos directos e idirectos e

los ingresos disponibles y en la exibilidad nanciera de las diversasetidades.

Gasto Público

En términos generales, durante los últimos años el gasto operacionalde los estados ha observado un crecimiento signicativo, no solo en loque respecta al gasto corriente, sino a las transferencias y subsidiosrealizados co recursos dispoibles. Es evidete que las presioes delgasto se han incrementado a través del período de análisis, y que ésteha veido represetado ua mayor proporció de su presupuesto. Elcomportamieto favorable que mostraro las trasferecias federaleshacia los estados, vía participaciones y aportaciones federales, se hareejado en el caso de las participaciones a nanciar el gasto corriente,mientras que en el caso de las aportaciones, a mitigar las presiones enmateria de educació y salud.

E particular, el rubro de servicios persoales, pricipal compoetedel gasto corriente, registró una tmac de 5.4% entre 2004 y 2009. Engeneral, se observa que los estados que han mostrado un crecimientomás moderado, so los de tamaño medio, cuyas presioes so meoresen materia de erogaciones por magisterio estatal. Cabe mencionar sinembargo, que existen entidades cuyo aparato burocrático es abultado entérmios de su presupuesto, pero que recibe recursos extraordiariosen montos mayores a los que otras entidades acceden, y que registranuna tasa de crecimiento menor a la mediana del GEF. En su conjunto, elgasto corriente replica el comportamiento de servicios personales conuna tmac del 5.7%, mientras que el gasto operacional, integrado por el

gasto corriente y las transferencias no etiquetadas, se incrementó en unpunto porcentual por encima del observado en el gasto corriente.

Al registrar el gasto operacional un mayor crecimiento que los ingresoscorrientes (tmac 4.8%) en el período de análisis, la proporción querepreseta el primero respecto a los IFOs ha mostrado ua tedeciacreciente. En la Gráca 4 se aprecia que en 2007 y 2009, años adversosen participaciones federales, es cuando se registra la mayor pérdida




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de exibilidad nanciera en el GEF. Se estima, que los cambios en lasadmiistracioes estatales, la creación de dependencias y secretarías,así como el fuerte incremento en los rubros de seguridad pública, ytrasferecias a educació y salud, so los pricipales factores que havenido presionando el gasto de los estados mexicanos.

La inversión total realizada con recursos tanto de origen federal comoestatal, se ha icremetado cosiderablemete etre 2004 y 2009,observado ua tmac de 20.8%. Dicha iversió ha sido apoyadatato por u icremeto e las trasferecias de recursos federales yconvenios, así como por un mayor endeudamiento. La proporción querepresenta la inversión dentro del gasto total ha variado de 10.6% en2004 a 17.3% e 2009.

En términos generales se puede concluir que durante el período 2004-2009, el incremento favorable observado en los ingresos corrientes de losestados, se canalizó proporcionalmente más hacia el gasto operacional,que a la iversió. E este setido, e opiió de Fitch queda retosimportates para los estados e materia de istitucioalizació deprocesos de control y seguimiento de sus presupuestos.

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Fuente: FitchRatings

Gráfica 4 - GEF: Gasto Operacional / IFOs(%, Mediana del grupo)




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Ahorro Interno

El ahorro interno es una variable de gran relevancia para Fitch ya que

indica en una forma más directa la exibilidad que tiene una entidadpara cumplir sus obligaciones nancieras. El ahorro interno se denecomo el ujo operacional anual o ujo libre disponible para cubrir elservicio de la deuda y/o realizar iversió. Detro del GEF, debido aque el gasto operacional ha mostrado un crecimiento mayor al de losingresos disponibles, el ahorro interno registró una tendencia decrecienteen términos relativos en el período de análisis, lo cual ha veidodisminuyendo la exibilidad nanciera de las entidades.

Pasivos de Corto Plazo y Liquidez

Etre 2006 y 2009 se observa u crecimieto cosiderable del pasivo

circulante de los estados del GEF, el cual registró un elevado crecimientoen términos reales (tmac; 27.7%). Cabe mencionar que 20 del total de28 entidades que conforman el GEF registraron incrementos de dosdígitos, existiendo 5 estados cuyo pasivo circulante creció en más de50% anualmente. Mientras que el pasivo circulante respecto al gastoprimario correspodiete a la mediaa del GEF represetó 5.6% e 2006,en 2009 dicha proporción se elevó signicativamente a 9.9%. Visto deotra forma, la rotación de los pasivos circulantes pasó de 20 a 36 días en

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2004 2005 2006 2007 2008 2009


Gráfica 5 - GEF: Ahorro Interno / IFOs(%, Mediana del grupo)




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dicho período. En cuanto a la liquidez, mientras que en 2006 la caja eninversiones temporales cubría en 90% los pasivos circulantes, en 2009esta proporción se redujo a 68%.

Deuda de Largo Plazo

De diciembre de 2004 a junio de 2010, el total de la deuda de losestados calicados por Fitch pasó de $105.2 mmdp a $211.5 mmdp,registrando una tmac de 8.7% en términos reales. Entre 2004 y 2007, lasbueas codicioes ecoómicas favoreciero procesos de reestructuray adquisición de nanciamiento de largo plazo; no obstante, a últimasfechas el alto crecimiento también ha sido inuenciado por presiones deliquidez, y la ecesidad de las etidades por mateer iveles razoablesde inversión pública en un entorno nanciero adverso. Los requerimientosde inversión que han adquirido relevancia especial son seguridad públicay reposició de ifraestructura por desastres aturales. E este etorodifícil, cabe destacar que existieron entidades que disminuyeron su nivelde endeudamiento respecto a los ingresos corrientes, como Morelos,Estado de México y Sialoa, observádose crecimietos moderados eel nivel de deuda en estados como Durango y Quintana Roo.

La deuda directa (DD) e térmios de los IFOs se icremetó de 0.20veces (x) en 2004 a 0.34x en 2009 en la mediana del GEF; por su parte,respecto al ahorro itero, de represetar 0.82x e 2004, e 2009 elindicador registró 1.52x; lo cual puede observarse en la Gráca 6. Elservicio de la deuda (itereses + amortizacioes) como proporció delos IFOs y del ahorro interno descendió en el período 2004-2009. Seestima que ello se debe a que si bie las etidades icremetaro suendeudamiento, el grueso de la deuda que está concentrada en el DistritoFederal, Estado de México, nuevo Leó, Soora y Jalisco, se ecuetraen términos y condiciones muy favorables en cuanto a plazo, gracia y

perl de amortizaciones crecientes. Asimismo, la disminución signicativaque han registrado las tasas de interés de referencia en años recientes,ha cotribuido a u desempeño favorable de los idicadores del serviciode la deuda.

Ate los recietes cambios de admiistració estatal (12 estados) y uaevetual, si bie leta recuperació ecoómica, la perspectiva es queel endeudamiento estatal continúe a la alza, a n de hacer frente a las




125

presiones derivadas del pasivo circulante, así como a las necesidadesde iversió e ifraestructura. Fitch cosidera que el sector subacioalsigue estando bien posicionado en el mercado de nanciamiento entérmios de otros sectores demadates de fodos prestables.

Dsmpñ financi d s Mnicipis Pspcivas

En el periodo 2005-2008 tanto los ingresos federales, como los ingresospropios del Grupo de Municipios calicados por Fitch (GMF, incluye 70etidades) presetaro u crecimieto cotiuo, de tal forma que edicho período los ingresos totales del GMF observaron una tmac de12.4%. El crecimiento de los diferentes componentes de los ingresosno ha sido uniforme de un año a otro, por lo que la relación de ingresospropios a ingresos totales ha mostrado cierta volatilidad, promediando31.7%. Al interior de los ingresos propios destaca la evolución favorable

del impuesto predial, que e térmios per cápita aumetó de $162 pesosen 2005 a $195 pesos en 2008 (Gráca 7), reejo de un fortalecimientode la recaudación local municipal. En la parte federal, la reforma scalcoadyuvó a u icremeto de 25.5% e las participacioes federales delGMF durate 2008.

El equilibrio scal entre los ingresos y los egresos es una práctica deseableen la opinión de Fitch; no obstante, la dinámica del gasto operacional

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DD / Ahorro Interno DD / IFOs


Gráfica 6 - GEF: Endeudamieno Relativo(veces, Mediana del grupo)




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e el GMF o estuvo viculada i fue proporcioal a la tedecia de losingresos. Como muestra de lo anterior, derivado del comportamientodescrito de las participaciones federales, en 2008 la generación de ahorroitero se recuperó respecto a la observada e 2007, si alcazar losniveles de 2006, reejando la propensión de las entidades a destinar una mayor proporción de sus ingresos disponibles al gasto operacional.

Cabe señalar, que la deuda subacioal muicipal de México ascedió a$30.2 mmdp a junio de 2010, mientras que en 2000 registró $5.4 mmdpa pesos constantes (jun.2010), signicando una tmac de 17.8%. En esteperíodo Fitch ha observado una mayor propensión de los municipios atomar nanciamiento de largo plazo para complementar sus programas deinversión, sin embargo una limitante continua siendo los cortos plazos delas administraciones municipales de 3 años, lo cual diculta la planeaciónnanciera y en cierta forma el desempeño presupuestal. En lo que se reere

al GMF, etre 2005 y 2007 los iveles de edeudamieto co respecto alahorro itero dismiuyero paulatiamete, pero se icremetaro e2008, debido fudametalmete a las codicioes favorables del mercadocrediticio que permitieron el acceso al nanciamiento a un mayor númerode muicipios.

El entorno de crisis económica y nanciera mundial afectó en formaimportante todos los componentes de los ingresos municipales; en lo

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Gráfica 7 - GMF: Predial per cápita(pesos, términos reales Dic.09)




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que se reere a la recaudación local, una parte considerable de losingresos está relacionada con uno de los sectores que más resintieronlos efectos del etoro adverso: la idustria de la costrucció (traslado

de domiio, licecias de costrucció, predial). Este efecto se acetuó elos municipios donde el turismo tiene una participación signicativa en laeconomía y en los que paradójicamente hasta antes de la crisis existíauna relación de ingresos propios a totales superior a la mediana del GMF.

Aunado a lo anterior, la contingencia de salud por la inuenza AH1N1detonó programas de apoyo a los contribuyentes que erosionaron aúnmás la recaudació local. E la parte federal, la desaceleració ecoómicamudial derivó e u sesible decrecimieto de las participacioesfederales en 2009 como hemos venido comentando, si bien dicha caídase compesó parcialmete co los recursos del FEIEF. Adicioalmete,en muchos municipios se registró un incremento en la asignación deingresos a través de convenios federales y estatales, generalmenteetiquetados para iversió.

En materia de egresos, la celebración de elecciones intermedias a nivelfederal presionó en forma sensible las nanzas municipales; a pesar del desplome de los ingresos durante el primer semestre de 2009, unbuen número de municipios no llevaron a cabo los ajustes en el gastooperacional que el entorno requería. En el mejor de los casos, sellevaron a cabo programas de contención del gasto operacional hasta elsegundo semestre del año, resultando insuciente para evitar un deterioroimportante en la generación de ahorro interno.

Para mateer los iveles de iversió y hacer frete a las ecesidadesde gasto, en 2009 se observó a la vez un repunte en el endeudamientode los muicipios, que además tuviero que cotratar deuda e térmiosy condiciones no tan favorables. Asimismo, se registraron balancesdecitarios, incrementos de los pasivos no bancarios (a través de la

utilización de líneas de crédito a corto plazo y cadenas productivas) yu deterioro e la liquidez. Como cosecuecia de lo aterior, durate2009 Fitch bajó la calicación de 12 municipios y modicó a la baja laperspectiva crediticia de otros 7.

Fitch Ratings estima que los ingresos federales y la recaudación local serecuperen durante 2010; no obstante, existen factores que hacen pensar que dicha recuperación no será suciente para regresar a los niveles




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observados en 2008. Por una parte, la reactivación de la economíamudial ha sido icipiete, mietras que e el ámbito local, la recaudacióde ingresos locales continúa muy deteriorada en aquellos municipios que

se han visto afectados por la inseguridad prevaleciente en algunas zonasdel país. Por el lado de los egresos, precisamente los altos requerimientosen materia de seguridad pública se constituyen como un factor adicionalde presión sobre las nanzas municipales. Por ello, Fitch Ratings estimaque durante este ejercicio se observará una recuperación en el ahorrointerno a nivel municipal, si bien éste no alcanzará los niveles registradose años ateriores.

E la medida que o se revierta las tedecias observadas e 2009, lascalicaciones de los municipios podrían continuar deteriorándose, no obstanteque existen signos de cierta recuperación. En particular, durante los primeros7 meses del año se registraron 8 movimientos a la baja en la calicación delos municipios (6 bajas y 2 cambios de perspectiva y/o observación), por 4cambios positivos (3 icremetos y 1 perspectiva positiva).

Desempeño de los Organismos Descentralizados de Agua Calicados

Actualmente Fitch calica 14 organismos de agua en el país. El númerode organismos calicados no ha presentado movimientos importantesen los últimos años, y se espera que dicha tendencia se mantenga. Sibie las ecesidades de iversió e ifraestructura hidráulica so muyelevadas y por ende los requerimientos de nanciamiento, la mayoríade los organismos de agua son altamente dependientes de los estadoso muicipios e los que opera, obteiedo parte importate de losrecursos necesarios para su operación y programa de inversión a travésde dichas etidades.

En términos relativos, los organismos calicados presentan un tamaño

cosiderable, presta sus servicios e etidades co más de cie milhabitantes y presentan una mediana de $450 mdp en sus ingresos por servicios. De acuerdo al tipo de operación, la mitad de los organismoscalicados son descentralizados estatales y el resto operan a nivelmuicipal.

En 2009 se revisaron a la baja las calicaciones de algunos organismos(5), lo anterior se explica en gran medida por el deterioro en sus resultados




129

operativos debido al bajo dinamismo en los ingresos y elevados gastosde operación, así como por el incremento en sus pasivos bancarios y decorto plazo. En cuanto a sus nanzas, los ingresos de los organismos

se han visto afectados por el entorno económico negativo, el cual haimpactado la dinámica de actualización y ajuste de tarifas y las laboresde cobraza. E este puto cabe destacar la relació ta estrecha delos organismos con sus gobiernos subnacionales, pues en la mayoríade los casos se requiere la aprobació del estado o del muicipio paraincrementar las tarifas en los servicios de agua, drenaje y saneamiento.Por otra parte, además de presentar un elevado gasto en personal por su naturaleza operativa, los organismos enfrentan crecientes costosen rubros como energía eléctrica e insumos, los cuales presionan susresultados nancieros. En este aspecto, los organismos de agua quehan mantenido su calicación presentan entre otros factores, buenosindicadores de eciencia operativa y comercial, menores rezagos en laactualización de tarifas, así como sólidas políticas de programación ycotrol admiistrativo.

Respecto a las ecesidades de iversió y su relació co elnanciamiento, cabe destacar los elevados programas de obra quepresentan los organismos, tanto por los requerimientos en mantenimientoe incremento en cobertura, como por los rezagos que la mayoría presentanen materia de tratamiento de aguas residuales. Los organismos estatalesde Mexicali (CESPM), Tijuana (CESPT) y Nuevo León (SADM) si bienpreseta los mayores iveles de edeudamieto, so las etidadescon más altos presupuestos y cobertura de servicios; asimismo, dichosnanciamientos se vinculan con importantes proyectos de inversiónetre los que destaca las obras de distribució que está desarrolladoactualmete la CESPT y SADM.

Cncsins

La exibilidad nanciera de los estados y municipios mexicanos se havenido reduciendo signicativamente durante el período 2004-2009,producto de una conjugación de diversos factores, algunos de ellospresetes icluso desde ates de la crisis de 2009:

• Crecimiento del gasto operacional superior al registrado en losingresos corrientes.




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• Aumento sustancial en el endeudamiento de largo plazo paramateer o icremetar los iveles de iversió pública.

• Mayores iveles de pasivo circulate durate los últimos 3 años.• Presioes de liquidez.

Lo anterior, se ha manifestado en diferentes grados en las entidadesreejándose en su actual calicación crediticia. En general, el entornocontinúa siendo adverso, ya que del total de acciones de calicaciónrealizadas por Fitch de eero de 2009 a la fecha, poco más de 60 secomportaron hacia la baja por solamente 15 al alza. Se estima que estatendencia persista en los siguientes meses, ya que si bien el ejercicio2010 ha sido favorable en términos de ingresos federales, las presionesde gasto y los altos niveles de pasivos no bancarios podrían continuar deteriorando la exibilidad crediticia.

La expectativa de Fitch es que los gobiernos subnacionales continuaránenfrentando un entorno adverso en materia de ingresos federales ylocales para el mediano plazo, así como persistentes presiones de gastoen educación, salud, provisión de servicios, y crecientes exigencias enmateria de seguridad pública y atención a desastres naturales.

Lo aterior implica u reto importate para las etidades. Por el ladode los ingresos, en opinión de Fitch existen áreas de oportunidadsignicativas para mejorar la eciencia y ampliar la base de recaudaciónde ingresos locales; situación que es factible, dado el alto crecimientoque han logrado algunas entidades en su recaudación sin tener querecurrir ecesariamete al icremeto de tasas o tarifas. Por el lado de losegresos, Fitch considera que es prioritario romper la inercia creciente delgasto e implementar programas de austeridad, para poder mantener una

estabilidad en la exibilidad crediticia. Al interior del gasto, el establecer solamente medidas de control podría no ser suciente, por lo que accionesorietadas hacia ua redistribució de partidas presupuestarias seránecesarias para hacer frente a las necesidades de gasto e inversiónmás apremiates.




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III. CAlIfICACIóN rIeSGo eMISor MuNICIPAleleMeNto ClAVe PArA lA trANSPAreNCIA y bueN MANeJo DelAS fINANZAS y lA DeuDA PÚblICA

rsmn

• La calicación “Riesgo Emisor Municipal” (REM) reeja la voluntady capacidad de pago del municipio, para cumplir en forma oportunay total con sus obligaciones nancieras.

• Su objetivo principal es brindar al municipio la posibilidad de accesar al nanciamiento en mejores términos y condiciones.

• El proceso de calicación REM coadyuva asimismo a la transparenciade la recepción y uso de los recursos públicos, así como a laplaneación nanciera del municipio.

• Una política responsable de endeudamiento, permite enfrentar mejor las múltiples y apremiates ecesidades de ifraestructura.

• A partir del año 2000, se introdujeron cambios en el esquema jurídico-nanciero para la contratación de deuda estatal, municipaly de organismos descentralizados.

• Los nuevos requerimientos bancarios están en función de laexistencia y el nivel de 2 calicaciones de riesgo crediticio de laetidad acreditada.

• El contar con una calicación propia permite al municipio una mayor independencia en su política de endeudamiento.

• El obtener una calicación REM será cada vez más relevante, dadala creciete importacia de realizar iversió a ivel subacioal.

• Los principales usuarios de las calicaciones son: los bancos(de desarrollo, privados y multilaterales), casas de bolsa, fodosde inversión y otros agentes financieros (sofoles, garantes,estructuradores, etc.).




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• Al 31 de diciembre de 2008, había 117 entidades subnacionales con2 calicaciones riesgo emisor: 31 estados y el DF; 74 municipios; y 11organismos descentralizados (agua y saneamiento 8; universidades

2, y carreteras 1).• En la asignación de la calicación es fundamental el desempeño de

las nanzas públicas de la entidad y su capacidad potencial paracumplir con sus obligaciones y contingencias nancieras.

• Para determinar la calificación inicial, el municipio deberáproporcioar a Fitch iformació de carácter ecoómico-social,situación de las nanzas y deuda pública, administración pública,contingencias, etc.

• Para la asignación y difusión de la calicación inicial, se estima unlapso de entre 3 y 5 semanas. Fitch Ratings da seguimiento a lainformación relevante, a n de mantener actualizada la calicaciónante la comunidad nanciera.

• A partir de la calicación REM, Fitch puede asignar a solicitud dela entidad, una calicación especíca para cada nanciamientoque ésta cotrate. Utilizado ua estructura de respaldo, se puedesuperar la calicación REM y mejorar el costo de los nanciamientos.

Impancia d financiamin us rspnsa

La inversión en infraestructura es un objetivo prioritario de un gobiernomunicipal. Con diferencias de grado, todos los municipios mexicanos tienenmúltiples ecesidades y los recursos so escasos. Cosiderado que elpostergar a futuro los proyectos de inversión requeridos conlleva un altocosto ecoómico-social, se podrá optar por complemetar los recursosgenerados internamente por el municipio, con recursos provenientesde fuentes externas de nanciamiento, a n de poder implementar losproyectos de iversió más apremiates que requiere la comuidad.

Una política responsable de financiamiento deberá considerar loslineamientos siguientes:

• Mantener un monto de endeudamiento manejable; esto es,congruente con la situación de ingresos y gastos del municipio,




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de tal forma que el repago oportuno del nanciamiento sea viable,aún ante posibles entornos adversos que podrían presentarse enel futuro.

• Manejar perles de vencimientos de los nanciamientos en funciónde la naturaleza de los proyectos a desarrollar, así como de lasituación nanciera del municipio.

• Que el monto de endeudamiento y las características de losnanciamientos, no limiten la capacidad y exibilidad nanciera delas administraciones y generaciones futuras, así como su capacidadpara adquirir deuda.

• Que los recursos provenientes del nanciamiento sean destinadosexclusivamente a inversión, y no a nanciar el gasto operacional delmuicipio.

Camis rgais

Para la deuda subnacional contratada a partir de abril de 2000, rige unnuevo marco regulatorio para el nanciamiento bancario en México, enel que destaca tres cambios fudametales:

1° La elimiació del esquema de madato y ateriores a éste, que atecasos de icumplimieto, la Secretaria de Hacieda y Crédito Público(SHCP) pagaba los adeudos vencidos a los acreedores por cuenta dela etidad, descotádole a ésta el importe correspodiete de susparticipacioes federales presetes y futuras que le correspode.Con ello, la SHCP dejó de fungir como ejecutor de garantías enla contratación de deuda, y se propició el uso de deicomisos deadministración y fuente de pago para respaldar los nanciamientos

de las etidades co los acreedores.

2° Las disposiciones de la SHCP que modicaron los requerimientosde capitalizació bacaria aplicables a la baca de desarrolloy a la banca múltiple, en materia de nanciamiento a entidadessubacioales. Los uevos requerimietos está e fució del usoy mantenimiento de 2 calicaciones de riesgo crediticio por partede la entidad a la que se otorga el nanciamiento. Para el caso de




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municipios y organismos descentralizados se establece la opción derecurrir al aval del gobierno de su Estado, o del gobierno municipal,en cuyo caso aplicarán las calicaciones de la entidad que otorga

el aval.3° Las disposiciones de carácter general aplicables a la metodología

de la calicación de la cartera crediticia de las instituciones decrédito de la Comisió nacioal Bacaria y de Valores (CnBV),dode se establece que a partir de diciembre de 2004, tato labaca de desarrollo como la baca comercial, deberá costituir reservas preventivas en los nanciamientos otorgados a entidadessubnacionales, en función de las calicaciones de riesgo emisor y/ode la calicación especíca del crédito otorgado.

Etre los pricipales propósitos de los cambios mecioados destacalos siguientes:

• Evitar la afectación ilimitada de las participaciones federales yposibles situacioes de sobre-edeudamieto, acotado uadeterminada cantidad o proporción de dicha fuente de pago paracada nanciamiento.

• Fomentar el uso de deicomisos de administración y fuente de pagopara respaldar los nanciamientos, sin la intervención de la SHCPe casos de icumplimieto.

• Desalentar posibles apoyos extraordinarios y rescates nancierosdel Gobiero Federal, como sucedió posterior a la crisis acioalde 1995.

• Diferenciar el riesgo crediticio entre las entidades subnacionales,

situación que no existía en el esquema anterior (mandato y previos),ya que la banca consideraba los nanciamientos a este tipo deentidades como “riesgo federal”.

• Diversicar las fuentes alternativas de nanciamiento, abriendo laposibilidad a las etidades subacioales de acceder al mercadobursátil de deuda. En este sentido, el uso de deicomisos deadministración y fuente de pago ha sido pieza fundamental para




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respaldar las emisioes de deuda.

• Propiciar el uso de mecanismos estructurados para respaldar los

créditos bacarios a etidades subacioales.Naturaleza y Signicado de la Calicación REM

Como se señaló ateriormete, de acuerdo al uevo etoro delfiaciamieto subacioal mexicao, y para propósitos de ladetermiació de los requerimietos de capitalizació bacaria yreservas preventivas, el municipio puede recurrir al aval del gobiernode su Estado e la cotratació de empréstitos. no obstate, ha veidoicremetádose el úmero de muicipios que ha optado por ua mayor independencia en el manejo de su deuda pública, calicando su riesgoemisor con dos agencias calicadoras a través del tiempo.

La calicación REM es una opinión emitida por Fitch Ratings sobre lavoluntad y capacidad de pago de una entidad, para cumplir en formaoportuna y total con sus obligaciones nancieras, sin considerar garantíao subordinación alguna; evaluando por tanto el riesgo quirografario delemisor.

En la Tabla 1 se muestra la escala de calicación que actualmente esrelevante para los gobiernos subnacionales en México, la cual está

Tabla 1 – Escala de Calificación

Calificación Significado

AAA(mex) Sobresaliente Calidad Crediticia

AA(mex) Muy Alta Calidad Crediticia

A(mex) Alta Calidad Crediticia

BBB(mex) Adecuada Calidad Crediticia

BB(mex) EspeculativaB(mex) Altamente Especulativa

CCC(mex)

CC(mex)

C(mex)

Alto Riesgo de Incumplimiento

D(mex) Incumplimiento

Desde el nivel AA(mex) hasta el nivel B(mex), la calificaciónpuede aparecer con un signo +, sin signo o bien con signo -,indicando una posición relativa superior, promedio oinferior, dentro del nivel asignado.




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referida e moeda local (pesos mexicaos) y e la escala acioal,ubicando a la entidad en el contexto país. Como referencia, la deudadel Gobierno Federal en pesos, al ser considerada libre de riesgos en el

mercado doméstico, tiene una calicación de AAA(mex). Es importantemencionar que las calicaciones en la categoría de BB(mex) e inferiores,son consideradas “especulativas”, reejando un grado determinado deincertidumbre respecto del cumplimiento de las obligaciones nancieras.

Relevancia y Objetivo Principal de la Calicación

Cosiderado los aspectos ateriormete descritos, y el hecho de queactualmente los gobiernos subnacionales mexicanos pueden acceder alos mercados nancieros de deuda domésticos, en términos y condicionesmás atractivos (volume, costo y plazo) que e el pasado, es fudametalpara el muicipio el cotar co u historial crediticio propio avalado por una opinión externa reconocida, a n de acceder de la mejor forma posiblea las fuentes alternas de nanciamiento.

Si bie las etidades subacioales e México tiee acceso potecialal fiaciamieto del baco de desarrollo Baobras –que fiaciaactualmete cerca de 30% de la deuda de estados, muicipios yorganismos descentralizados en el país– se estima que la competenciaentre las entidades para acceder a estos recursos se intensicará en elmediao plazo, dada la creciete presió que existe actualmete sobrelas administraciones estatales y municipales para incrementar su gastode iversió.

Asimismo, cabe señalar que e adició a la baca de desarrollo, labaca comercial participa co 46% de la deuda de estados, muicipiosy organismos descentralizados, y que a partir de diciembre de 2001, elmercado bursátil de deuda empezó a ser opció viable para las etidades

subnacionales, nanciando a la fecha 24% de su deuda.

De ahí la importancia para el municipio de diversicar sus fuentes denanciamiento, a n de poder elegir la mejor alternativa, en función delas características del nanciamiento requerido, así como de los términosy codicioes que pueda ofrecer las diferetes fuetes e el mometoen que el nanciamiento se adquiera.




137

En este contexto, la calicación REM es relevante ya que brinda laposibilidad de tener acceso al nanciamiento en mejores términos ycondiciones (monto, plazo, costo, garantías, etc.), siendo ésta la razón

principal para que un gobierno municipal calique su riesgo emisor.E este setido, la calificació costituye u mecaismo utilizadoampliamente por la comunidad nanciera para la asignación de fondosprestables.

Principales Usuarios de las Calicaciones

En el otorgamiento de créditos bancarios, los principales usuarios de lascalicaciones son: la banca de desarrollo (Banobras, Nadbank, etc.), labanca comercial y los organismos multilaterales (Banco Mundial, IFC,Baco Iteramericao de Desarrollo, etc.). E el mercado bursátil dedeuda, las calicaciones son utilizadas por los intermediarios nancieros(casas de bolsa), así como por los inversionistas: sociedades de inversiónespecializadas de fodos para el retiro (Siefores), fodos de iversió dedeuda, bancos, compañías de seguros, etc.

Asimismo, las calicaciones son relevantes para diversos agentesespecialistas e el mercado de deuda subacioal (sofoles, estructuradores,garantes, etc.). Finalmente, la calicación es un elemento importantede referencia para el gobierno estatal al que pertenece el municipio,en el otorgamiento de avales y posibles préstamos a sus municipios yorganismos descentralizados.

Ventajas Adicionales de Calicar

En adición a facilitar el acceso al nanciamiento bancario y bursátil, elcontar con una calicación REM trae consigo benecios adicionales,destacando los siguientes:

• Permite la posibilidad de mejorar el costo de un nanciamientoespecíco. A partir de la calicación REM de una entidad, susnanciamientos podrían ser calicados (Ver Cuadro 1 en la siguientepágina) especícamente pudiendo obtener calicaciones superioresmediante fortalezas jurídico-nancieras que brinden mayor seguridada los bacos o iversioistas ate escearios adversos.




138

• Constituye una herramienta valiosa de referencia para el municipio,en el diseño, implementación y seguimiento de su estrategiananciera; incluso, cuando la entidad no tiene previsto el contratar deuda.

• Coadyuva a la transparencia del municipio en el manejo y aplicaciónde sus recursos y su deuda pública, costituyedo asimismo uabase de referecia comparativa para las admiistracioes futuras.

• Facilita el otorgamiento de avales a organismos descentralizados de

la administración municipal; principalmente a organismos operadoresde agua potable y alcantarillado, que en su mayoría presentan fuertesrequerimietos de iversió e materia de ifraestructura hidráulicay tratamiento de aguas residuales.

• Contribuye a la promoción de la entidad ante inversionistaspotenciales, tanto nacionales como extranjeros.

Aspcs rvans d Anáisis

El análisis para determinar la calicación se enmarca en los siguientesaspectos: a) la evolución y perspectivas del entorno económico-nancieronacional; b) la actual estructura de ingresos de las entidades estatalesy muicipales, determiada e forma importate por las participacioesy aportaciones federales; y c) el marco jurídicoregulatorio en el que sedesarrollan las nanzas del municipio.

Cuadro 1 – Calificación de Financiamientos Específicos

Calificación

RiesgoEmisor

Base para la determinación de la …….

CalificaciónFinanciamientos

Específicos

Bancario / Bursátil

CF1

CF2

CFn

Se evaluan las fortalezas jurídicas yfinancieras ante escenariosadveros. Posibilidad de disminuir elriesgo para los bancos y/oinversionistas y de obtener unamejor calificación de losfinanciamientos respecto al REM; yconsecuentemnente, lograr mejorestérminos y condiciones




139

En la determinación de la calicación concurren una serie de factorescuatitativos y cualitativos. El aspecto medular se cetra e el desempeñode las nanzas públicas, cuestión íntimamente relacionada con la capacidad

de la entidad para cumplir con sus compromisos nancieros, determinadaprincipalmente por el nivel de deuda pública y por las contingencias quepudiera efretar. Lo aterior, se aaliza detro del cotexto ecoómicoy social en el que se desarrollan las nanzas municipales; evaluando eldinamismo de la actividad económica y el empleo, así como los niveles debieestar social de su població. Adicioalmete, se evalúa ua serie defactores relacionados con la administración pública, tales como: políticasde gestión gubernamental, sistemas administrativos y recaudatorios,políticas nancieras y de control presupuestal, calidad y oportunidad enla información nanciera, entre otros. El Cuadro 2 resume los principalesfactores tomados en cuenta para determinar la calicación REM.

Proceso de Calicación REM

El proceso de calicación se desarrolla de acuerdo al siguiente ordende actividades:

Calicación Inicial

• Formalización del contrato de prestación de servicios de calicaciónentre la entidad y Fitch Ratings.

• Recepción de la información requerida, la cual puede recabarsepreviamete a la formalizació del cotrato.

• Análisis preliminar de la información por parte de Fitch Ratings (2-3semaas).

Cuadro 2 – Aspectos Relevantes del Análisis

Finanzas Públicas Deuda Pública Contingencias Economía Administración Pública

• Ingresos • Evolución • Situación de pensiones • Principales actividades • Gestión gubernamental(recaudación local) • Apalancamiento • Organismos de agua • Importancia relativa • Sistemas recaudatorios

• Gastos público • Sostenibilidad del • Pasivos no bancarios • Perfil socioeconómico y administrativos(estructura y control) servicio de la deuda • Litigios en proceso • Empleo formal • Políticas financieras y

• Ahorro interno • Perfil de vencimientos • Marginación de control presupuestal

• Niveles de inversión • Planes de • Bienestar social • Calidad y oportunidad• Balances endeudamiento • Infraestructura de la información

•

Posición de liquidez•

Deuda indirecta•

Vinculación al exterior•

Auditoría externa




140

• Visita a la entidad; entrevistas con los funcionarios responsables delos principales aspectos relevantes para el análisis (1 día).

• Análisis denitivo y presentación al comité colegiado de calicaciónde Fitch Ratings (1-2 semanas):

- Asignación de la calicación REM- Elaboració de u comuicado de presa- Difusión del comunicado a la comunidad nanciera a través de

los medios electróicos

• Extensión de cartas de calicación y elaboración del reporte deaálisis público.

E tales circustacias, ua vez recibida la iformació, se estima ulapso de entre 4 y 6 semanas para la obtención y difusión de la calicación(Ver Cuadro 3).

Seguimiento de la Calicación

El proceso de calicación es continuo, por lo que Fitch Ratings daseguimiento a la evolución y perspectivas de la información relevantea n de mantener actualizada la calicación, la cual podrá mantenerse,mejorar o disminuir a través del tiempo.

Para tal efecto, la calificadora evalúa la iformació fiacieraproporcioada por el muicipio e forma periódica: presupuesto deingresos y egresos (inicial y modicado), estados nancieros trimestrales yanuales, planes de nanciamiento, evolución y perspectivas de principales

Cuadro 3 - Calendario Habitual de una Calificación

Semana 1 - 2 Semana 3 - 4 Semana 5 - 6 Continuo

Estudio de información, previoa la visita

Reunión con la gerencia Comité de calificación Vigilancia de la calificaciónotorgada

Programación de visita pararealizar entrevistas conprincipales funcionarios

Solicitud de informaciónadicional por parte de losanalistas

Se notifica la calificación alemisor

Aclaración de dudas Se distribuye públicamente lacalificación mediante uncomunicado de prensaElaboración de reporte decalificación




141

contingencias, y toda aquella información que sea relevante para larevisión de la calicación.

Cabe mencionar, que una vez que una entidad calica su riesgo emisor, esde suma importancia dar continuidad al proceso de calicación por partede las siguientes administraciones municipales, a n de no interrumpir elhistorial crediticio de la etidad.

Fitch Ratings en el Mercado Subnacional

Fitch tiee ua amplia experiecia e el mercado subacioal mexicao,en el que ha participado desde 1997; esto es, previo a las regulacionesque se establecieron para el nanciamiento subnacional a partir delaño 2000. En 1998, el Estado de Sonora obtuvo una calicación deriesgo emisor por parte de Fitch, constituyéndose en el primer gobiernosubnacional mexicano en calicar su deuda pública; siendo a su vez FitchRatings, la primera agencia calicadora en participar en el segmento degobiernos estatales y municipales en México.

Fitch cueta co u equipo muy completo de aalistas basados eMéxico y Monterrey, para atender mejor las necesidades de los gobiernossubnacionales localizados en las regiones centro-sur y norte del país,respectivamente. El equipo de análisis está integrado por profesionistasampliamente capacitados y de gran accesibilidad en todo momento,durante el proceso inicial y seguimiento de la calicación.

Se ofrece a las entidades subnacionales actuar con agilidad en laasignación de la calicación inicial, así como para efectuar las revisionesperiódicas requeridas para dar seguimiento oportuno a la calicación.

Asimismo, Fitch poe especial ateció e la elaboració y actualizacióde los comunicados de prensa y reportes relacionados con la calicación

de cada entidad, a n de reejar y fundamentar de la mejor manera posiblesu historial crediticio ante la comunidad nanciera.

Al 31 de diciembre de 2008, 118 entidades subnacionales integraron ellistado de calicaciones riesgo emisor de Fitch:




142

Tabla 2 – Calificaciones de Entidades Subnacionales (12/31/08)

Fitch RatingsTotal delMercado *

Participaciónde Mercado

Estados y el Distrito Federal 26 32 81%

Municipios 74 90 82%

Organismos de Agua 15 18 83%

Universidades Públicas 2 2 100%

Organismos Carreteros 1 1 100%

Total 118 143 83%

* Entidades con al menos 1 calificación de riesgo emisor.



143

Indicadores de Desempeño, Presión

y Vulnerabilidad de las Finanzas

Públicas Estatales en México*

Ans Mndza Vázqz

I. Itroducció .................................................................................. 145

II. Bibliografía de la Inestabilidad Financiera en Dos Estratosde Gobiero .................................................................................. 149

III. Aálisis Multivariado ..................................................................... 153

IV. Aálisis Exploratorio de los Datos ................................................ 159

V. Idices de Desempeño y Presió Fiaciera ............................... 167

* Este artículó se tomo y transcribió del documento editado por la revista Trimestre Económico.No. 307. Julio – Septiembre de 2010. Fondo de Cultura Económica.



Indicadores de Desempeño, Presión y Vulnerabilidad de las Finanzas Públicas Estatales en México

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I. INtroDuCCIóN

La vulnerabilidad y presión del sistema nanciero son temas que han

sido parte central del debate económico desde las grandes variacionesen la cotización del dólar a principios de los años ochenta, hasta la caídade los mercados bursátiles e octubre de 1987, a la crisis de 1994 yrecietemete co el colapso y rescate de los mercados hipotecarios elos Estados Uidos y la trasmisió iteracioal de la crisis.

Existe diversos efoques co los que puede aalizarse la vulerabilidadnanciera. Una denición aceptada es la que asocia la inestabilidad yvulerabilidad co el exceso de volatilidad observada de los activos e losmercados nancieros más allá de los movimientos normales en variablesfundamentales -esta bibliografía comenzó con los estudios seminales deShiller (1981) y LeRoy y Porter (1981) y recietemete co Barberis y

Thaler (2003) desde un enfoque de nanzas conductuales.

Una segunda denición de inestabilidad nanciera con consecuenciasmás amplias se reere a la acumulación “excesiva” de deuda respecto alvalor eto o respecto a los activos totales. E este setido la iestabilidades u cocepto co el que tambié puede describirse ua situaciócreciente y excesiva de presión nanciera. Denida así, la presiónnanciera es una propiedad sistémica de economías con estructurasnancieras complejas (véase Delli Gatti, 2008).1

1 Según este autor la denición de fragilidad -o lo que en este artículo se denomina presión nanciera- se remonta a la interpretación del sobreendeudamiento y ladeación de la deuda de Fisher (1993), pasando por autores como Kindleberger y Misnky en los años sesenta y setenta con la aceptación del teorema de Modigliani-Miller que llevó a los economistas a soslayar el papel de los factores nancierosen el ciclo de los negocios.




146

Aunque estas deniciones provienen principalmente de aplicaciones dela dinámica de la deuda en la empresa y el sector bancario-nanciero,es posible adoptar su setido ecoómico a otros sectores como

el público en sus diversos estratos y en particular a los gobiernoslocales que se ha comprometido crecietemete e operacioes decrédito y nanciación. En este sentido la estabilización nanciera noes sólo ua preocupació de las autoridades moetarias sio tambiéscales. La fragilidad o solidez nanciera de los gobiernos estatalesy muicipales cambia co el tiempo y puede represetar u factor importante en la dinámica de crecimiento, desarrollo y uctuacionesde las economías locales.

E México ua preocupació reciete co relevacia directa parael desempeño financiero de las finanzas públicas de los gobiernoslocales, es el comportamieto de los precios iteracioales delpetróleo, que afecta por ua parte el presupuesto estatal añoco año y, por la otra, las trasferecias correspodietes a losexcedetes del hidrocarburo. E realidad, la cotracció repetiade la producció esperada2 y la caída del precio internacional delpetróleo desde mediados de 2008 se ha maifestado ya e ua crisisde las fiazas públicas muicipales que ameaza co expadirsea todos los estados de la República.

Las autoridades scales en México han concretado pasos decisivosdirigidos a mejorar el desempeño, la transparencia y fortaleza de lasnanzas públicas de los gobiernos locales en los años recientes. Sinembargo, aun con la modicación del artículo 9 de la Ley de CoordinaciónFiscal y la introducción de las calicadoras de crédito,3 parece o existir certeza del desempeño nanciero y calidad crediticia de los gobiernossubsoberaos.4 La crisis ecoómica actual pudiera ser la atesala deuna crisis nanciera de los gobiernos locales en la que incumplimiento

por parte de los gobiernos locales más frágiles pudiera ser seguido por 2 Las reservas estimadas de petróleo según los datos ociales más recientes son

alrededor de 10 años, aunque algunos análisis internacionales pronostican queestas reservas podrían durar solo tres.

3 Véase una descripción de los principales cambios emprendidos en México a partir de 2000 así como el papel de las calicadoras en Hochman y Valadez (2005).

4 Además, la relevancia de las calicadoras de crédito ha estado sujeta una vez más a ataques severos a su conabilidad después de los hechos recientes en el mercado hipotecario de los Estados Unidos.




147

el de los gobiernos más grandes, con nexos intergubernamentales ycrediticios signicativos, que pudieran operar como canal de contagio atodo el sistema nanciero.

En la denición de inestabilidad y presión nanciera es posible quegobiernos locales con problemas de sobreendeudamiento aún recurran algobierno federal para su rescate en caso de crisis. En estas circunstanciasla autoridad scal podría decidir dejar que gobiernos con pocos nexos,pequeños y aislados quiebren, mientras que los grandes, con mayor poder económico y político, puedan nalmente ser rescatados paraevitar colapsos generalizados.5 Au co los pasos positivos cocretadosen materia scal, en los años recientes el gobierno federal aún es vistonaturalmente por los gobiernos locales como el prestamista de últimorecurso (lender of last resort),6 los gobiernos locales saben que existeuno o dos estratos de gobierno más altos a los que “pudieran” recurrir e caso de presió extrema.

En este marco es deseable que las autoridades monetarias, scalesy de supervisión nanciera cuenten con instrumentos adicionales a lacalicación de crédito que les permitan supervisar el desempeño, el (sobre)endeudamiento y la solvencia de los gobiernos estatales para hacer frenteal servicio de compromisos crediticios, su evolució y posició relativa.7 Uindicador de sostenibilidad nanciera puede señalar por ejemplo la dicultadque enfrenta un gobierno estatal para servir los intereses generados por la deuda. Al mismo tiempo, debería tenerse una idea de la inversión oahorro que realiza un gobierno local y la correpodecia (trade-off) deestas variables con el gasto corriente. De hecho, entre otros, encontramosaquí un factor que sugiere que los estados enfrentan constantemente ladisyuntiva entre invertir o generar superávit.

5 Esta es la hipótesis too-big-to-fail, en la que los costos de permitir la quiebra de

una entidad grande son mayores que los costos de rescatarlo.6 Véase una revisión de este concepto y sus extensiones a instituciones distintas

del sector bancario en Bordo (1990).7 De acuerdo con Minsky (1982) la percepción de lo que constituye una estructura

de capital “aceptable” cambia con el tiempo. La cantidad de deuda adquirida parananciación de inversión (y otras actividades) aumenta de manera gradual entiempos de expansión. Sin embargo, en momentos en que las fuentes de ingresosse vean reducidas súbitamente -por ejemplo, una caída de recursos federales o dela base económica del estado- se podría generar un colapso y una crisis nancieraa nivel subsoberano.




148

En lo nacional no se cuenta con un índice que mida estas característicasque en conjunto pudieran arrojar información fundamental de lavulnerabilidad y presión nanciera que enfrentan los estados. A partir de

un análisis multivariado, en este artículo se desarrolla seis índices quemiden el pulso de las nanzas públicas estatales en México de 2001 a2007. Estos índices, no correlacionados entre sí, captan más de 80% dela variabilidad estadística observada en las nanzas públicas estatales enMéxico e idica la posició relativa de cada etidad federativa cotra elresto de los estados en materia de dimensión nanciera, sostenibilidadde la deuda, apalancamiento, gasto ordinario, resultados e inversión. Conestos índices se conforma además un indicador de presión nancieraagregado.

A diferencia de una calicación crediticia, los índices compuestos aquíobteidos cosidera las iteraccioes y la correlació etre todas lasvariables pertinentes a las nanzas públicas de los estados. En lugar de usar indicadores individuales, tal como lo haría el analista nanciero,encontramos aquí las combinaciones de variables que describen elcomportamieto del apalacamieto, la sosteibilidad, el ahorro, elequilibrio nanciero y la inversión pública. Los factores identicados soncosiderados variables latetes que describe e lo idividual y e suconjunto el comportamiento y presión de las nanzas públicas estatales.

El enfoque multivariado de este estudio reeja las condiciones nancierasestructurales de los estados e México y por tato la iformació esagregada. Se intenta dar los primeros pasos hacia un sistema desupervisión de la salud de las nanzas públicas estatales en México, queidentique factores clave que señalen momentos críticos e inestabilidad.En principio el enfoque son las nanzas públicas estatales aunqueel trabajo puede extenderse para incluir municipios y otras variablessocioeconómicas e incluso políticas.

La siguiente sección introduce la bibliografía de la inestabilidad nancieray los estudios relacionados con países emergentes, con especial hincapiée México. La secció II describe el método empleado para el cálculode los índices, a saber: análisis de componentes principales y el análisisde factores. En la sección III se presenta los índices calculados paralos estados en México y se describe el comportamiento de las nanzasestatales. Al nal se presenta los comentarios y consideraciones nales.




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II. bIblIoGrAfíA De lA INeStAbIlIDAD fINANCIerA eN DoS eStrAtoSDe GobIerNo

2.1. biigaa spc a gin sanDelli Gatti (2008) argumenta que la hipótesis de inestabilidad nanciera(HIF) que concibe la inestabilidad como la acumulación “excesiva” dedeuda respecto al valor eto o respecto a los activos totales, ha sidocriticada en la bibliografía desde sus bases empíricas y teóricas. Laprimera serie de críticas cuestiona la existencia misma de la “inestabilidad”,posiblemete motivada por la ausecia de crisis severas ates de 2008 y parte de la premisa de la intervención premeditada y “oportuna” de lasautoridades regulatorias y monetarias.8

La crítica teórica de la HIF se basa en el supuesto de que los agentesiteractúa co iformació icompleta que puede llevar a quiebrascoordinadas (véase Leijonhufvud, 1980). De hecho los agentesnancieros no sólo interactúan con información imperfecta sino tambiénco iformació asimétrica, por lo que el resultado de la irrelevacia delcapital en la proposición de Modigliani-Miller no se mantiene y en realidadlas fuentes de nanciación (es decir, participaciones, deuda bursátil,deuda bacaria, etc.) so sustitutos imperfectos y puede ordearse

jerárquicamente (véase Delli Gatti, 2008).

Por su parte la bibliografía reciente del acelerador nanciero9 otorga unlugar relevante a los factores nancieros. Cuanto mayor sea el valor neto(net worth) menor será la restricción nanciera y mayor será la inversión yla escala de producció social. E realidad, la probabilidad de bacarrotaen esta bibliografía es una función decreciente del valor neto del agentenanciero (gobiernos, empresa, etc.).

8 La evidencia en este sentido, dura o circunstancial, es abundante. Véase el rescatede las instituciones de ahorro y préstamo en los Estados Unidos, el rescate deLong Term Capital Management (LTCM) a mediados de los años noventa, la crisisde los países nórdicos y Japón al inicio de los noventa, Asia a nales de los añosnoventa, y el caso aún fresco de la crisis de créditos hipotecarios subprime en losEstados Unidos y el rescate de Northern Rock.

9 Véase los trabajos de Bernanke y Gertler (1989,1990), Kiyotaki y Moore (1997) y Greenwald y Stiglitz (2003).




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Aun cuando el sistema financiero en su conjunto ha cambiadosignicativamente, Borio (2007) sugiere que hay algunos elementos que semantienen constantes y que pudieran explicar la inestabilidad nanciera.

Entre los factores subyacentes que aquí identicamos como generadorespotenciales de inestabilidad nanciera de gobiernos subsoberanos seecuetra de maera particular problemas de iformació asimétrica,los incentivos de los agentes económicos, las percepciones de riesgo,la toma de riesgos innecesarios (o más allá de las capacidades de losgobiernos) y, naturalmente, el sobreendeudamiento. Estas característicastiede a profudizarse e épocas de boaza y los efectos periciososque tienden a generar estos fenómenos se maniestan irremediablementecuado la actividad ecoómica dismiuye.

Por ejemplo, entre los problemas de asimetría maniestos en Méxicodurate y después de la crisis de 1995, Herádez Trillo (2002) haseñalado al riesgo moral y la selección adversa. El riesgo moral surgecuando los gobiernos locales tienden a sobreendeudarse más allá de lascapacidades propias del estado para hacer frete a sus compromisosy, e su caso, se declara e bacarrota esperado ser rescatados.10

En un sentido práctico sin embargo la inestabilidad nanciera puede ser supervisada por medio del comportamieto de los factores que describeel apalancamiento, el servicio de la deuda, la composición del gasto y eldesequilibrio presupuestario de los gobiernos locales. Sería útil contar además con un indicador de presión nanciera que muestre la evolucióny desempeño de entidades federativas en México con el n detectar problemas de iestabilidad de maera oportua.

2.2. biigaa spc a gin ssan

Dentro del contexto de inestabilidad y vulnerabilidad nanciera de los

gobiernos locales (llámense estados o municipios) la investigación eiterés académico es muy escaso a pesar de la relevacia directa para

10 Este fue un fenómeno recurrente después de la crisis de 1995 y hasta 2000 con lareforma scal y la introducción de calicadoras de crédito en México en esos años.

A partir de entonces no se ha documentado un caso de quiebra y rescate por el gobierno federal o estatal en su caso. Se espera que con la nueva regulación losestados enfrenten por sí mismos los compromisos nancieros en los que incurran.




151

la vida pública.11 Entre algunas referencias internacionales se encuentranSchwarcz (2002), quien examina el caso de Japón desde un enfoque legale identica el apalancamiento y la reestructuración de la deuda como

problemas pandémicos. Schwarcz señala que el sobreendeudamientoes también un problema de los países de Europa Central y del Este. Asimismo cosidera los casos de Rusia, Brasil y México y observa queel Baco Mudial ha colocado a la deuda subacioal como uo de losproblemas más agudos de la descentralización.12

Lado y Smith (2000) por su parte estima el efecto del apalacamietodel gobierno federal y gobiernos subsoberanos en la calidad crediticiade cada estrato de gobierno. Encuentran que el sobreendeudamientotiene un efecto negativo en la calidad crediticia de los gobiernos locales.Examiado el caso de Estados Uidos, Cahill et al (1993) identicanfactores relativos a los ingresos propios y vía participaciones de losgobiernos locales como fuente de vulnerabilidad nanciera. Asimismoreconocen que no existe información conable y completa respecto alnúmero de gobiernos locales que experimentan inestabilidad (distress).Estos autores identican sin embargo algunas variables de supervisiónex post: problemas en pago de nómina, décit en dos o más añosconsecutivos, incumplimiento en el servicio de la deuda y nalmentedeclaració de bacarrota.

En países emergentes y en México particularmente el interés en elestudio de las nanzas públicas locales es también escaso. Resaltan lostrabajos de Hernández Trillo (1997, 1999 y 2002) en los que se investiganproblemas de iformació asimétrica, los episodios de bacarrota yrescate de gobiernos estatales y locales por parte del gobierno federal,así como la propuesta de un fondo de estabilización nanciera de losgobiernos subsoberanos para enfrentar problemas de solvencia en casode una crisis. Por su parte, García-Romo et al (2005), Yorio (2007) y

Medoza y Carrillo (2008) han investigado la calidad crediticia de losgobiernos estatales y municipales en México, respectivamente. Otros

11 Una buena parte de la bibliografía dedicada a la inestabilidad y vulnerabilidad nanciera de gobiernos subsoberanos se enfoca en los aspectos y medidas derespuesta legales y regulatorias. Véase por ejemplo los trabajos de Harvard Law Review (2002), Berman (1995), Cahill (1992), y McConnell y Randal (1993).

12 Banco Mundial (1999), “Entering the 21st Century: World Development Report 1999/2000”, Washington.




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estudios tratan de identicar el efecto de cambios en la calicacióncrediticia en el rendimiento de los certicados bursátiles (véase Mendoza,2008).

En la bibliografia para México se encuentra también un par decotribucioes de la medició del desempeño de los muicipios y de losestados. Ibarra et al (2002) aaliza mediate el método de compoetespricipales el desempeño ecoómico, de provisió de servicios y denanzas públicas de los 100 municipios más poblados en México en 2000.Se crean además índices de desempeño en distintos ámbitos entre ellos eldesempeño scal y el desempeño nanciero. El primero de estos índicesmide el esfuerzo de los gobiernos locales para reducir la brecha entregeneración y recaudación de ingresos scales. El segundo muestra eldesempeño de las nanzas públicas en cuanto a fuentes de nanciacióny asignación de recursos. Estos índices se integran por variables comogasto corriente, costo nanciero y saldo de la deuda pública respecto asus ingresos.

Otra cotribució al aálisis aplicado que merece destacarse so laspropuestas de A Regional (empresa de consultoría),13 que mediate eluso del método de componentes principales generan indicadores deeciencia administrativa y nanciera en adición a un índice compuesto.De manera separada incluyen un índice de endeudamiento con cuatroproporcioes de edeudamieto.14 No existe sin embargo estudio algunoque proponga medidas de desempeño y vulnerabilidad nanciera de losgobiernos estatales de manera especíca derivadas de forma integralde un ejercicio exploratorio de factores.

La serie de indicadores que aquí se proponen parten de un análisisexploratorio factorial y contribuyen a la bibliograa de las nanzaspúblicas locales proveyedo medidas de supervisió de la vulerabilidad

y presión nanciera. Se permite que sean los datos estadísticos los quegeneren el agrupamiento “natural” de las variables de acuerdo con elcomportamieto de su variaza, a diferecia de otros estudios e los que

13 A Regional (2006), “Comparativo de las situación nanciera de las entidadesfederativas, 2000-2005” (un : http://www.aregional.com).

14 Estas proporciones son: i) deuda directa/gasto primario total, ii) deuda directa/ ingresos totales disponibles, iii) deuda directa/población estatal y iv) servicio de ladeuda/ingresos totales disponibles.




153

se utiliza un enfoque conrmatorio con variables seleccionadas inclusode manera subjetiva.15

Los índices que aquí se proponen ayudan en un sentido más prácticoa las autoridades scales federales, e incluso las locales, por medio deglosas independientes y conables, a mantener una actitud proactivay no reactiva respecto a las crisis nancieras. Estos indicadores noremplazan la información nanciera que permite tener una idea especícade las condiciones económico-nancieras, sino que complementa eldiagnóstico de vulnerabilidad y presión nanciera mediante medidas conuna agregación mayor que sirven de referencia respecto a otras entidadesfederativas. La siguiente sección muestra el método de extracción de losindicadores nancieros.

III. ANÁlISIS MultIVArIADo

El aálisis de compoetes pricipales (ACP) y el aálisis de factores(AF) que se preseta e esta secció so usados e este estudio comométodos exploratorios de los datos con el n de obtener información delcomportamiento estadístico de las nanzas públicas estatales y de lacalidad crediticia. Uno de los objetivos del ACP es reducir la dimensiónde la información multivariada original a unos cuantos componentes conel n de determinar asociaciones entre variables, entre observacionesy variables, revelar grupos especícos de estados con característicassimilares, identicar observaciones aberrantes y revelar tendencias.Los componentes formados pueden tener un interés específicoidepedietemete de la variació de los datos que explica, por lo queel número de componentes identicados servirá como insumo en el AFpara generar los índices.

3.1. Anáisis d cmpnns pincipas

El ACP busca en particular describir la variación entre un conjuntode variables x ={x

1, x

2,.., x

q} con un nuevo conjunto de variables no

correlacioadas y={y 1, y

2 ,..., y

q,}, coocido como compoetes pricipales,

cada una de las cuales se integra por una combinación lineal de las

15 El estudio de ARegional por ejemplo no justica ni explica los modelos teóricos olos criterios de nanzas públicas especícos que llevaron a elegir las proporcionesnancieras usadas en sus índices.




154

variables x. El primer compoete pricipal es aquella combiació liealque explica la mayor parte de la variación de las variables originalesde entre todas las posibles combinaciones lineales de x. El segundo

compoete es la combiació lieal que explica la mayor parte de lavariació restate si estar correlacioado co el primer compoete yasí sucesivamente. Se espera que unos cuantos componentes puedanexplicar la mayor parte de la variació de los datos, por lo que e uestroestudio la técica es particularmete útil.16 El primer compoete pricipalpuede expresarse como17

e que a1

={a11

, a11

, a11

,...} y x={x1

, x2

,.... x q

}. La estimació de loscoecientes a

1se obtiee maximizado la ecuació (1) por multiplicadores

de Lagrange sujeta a la restricción a’1

a1=1. Esta restricció se requiere

para que la varianza tenga un límite nito. El segundo componentepricipal requiere además de esta restricció (a’

2a

2=1) que se cumpla

a’2

a1

=0. Esto asegura que no existe correlación entre el segundo y elprimer compoete, respectivamete. Geeralizado teemos que elcompoete pricipal j , es decir, y

j= a’

j,x, puede obtenerse al elegir los

pesos (a j) que maximizan la varianza sujeto a las restricciones a’

ja

j=1 y

a’ j

a j

=0 co i < j. Los q compoetes pricipales so:

La matriz de variazas y covariazas se deota como S co valores

= {1,

2, ...,

g}Debido a que a’

ja

j=1, la variaza del i -ésimo compoete

pricipal está dada por i y la varianza total de las variables originales esigual a la varianza de los componentes, es decir,

16 En lugar de usar 32 variables para explicar la variación de los datos podemos contar con sólo unos cuantos componentes. Además se espera que la correlación entre lasvariables nancieras que se usan en este estudio sea muy alta (véase la secciónsiguiente) por lo que la relevancia de la técnica es de nueva cuenta evidente.

17 Esta sección se basa muy de cerca en el trabajo de Everitt (2005).




155

por lo que la proporció que explica cada compoete de la variazapuede expresarse como

E este estudio extraemos los compoetes pricipales o de S sio dela matriz de correlaciones debido a la gran disparidad que se observaen las variables (razones nancieras vs variables en niveles). Con esteprocedimieto, cosistete e extraer los compoetes como los vectorespropios de la matriz de correlacioes (r), se evita que las variables covariazas altas domie los primeros compoetes.18 Los compoetesnales extraídos de la matriz de correlaciones no dependen de laasociación lineal entre las variables, sin embargo la proporción de lavariaza explicada por cada uo de estos compoetes es afectada por la correlació etre ellas. Cuato más alta sea la correlació etre lasvariables explicativas el primer compoete capturará la mayor proporcióde estas variables.

Everitt (2005) proporcioa la fórmula para calcular la covariaza de lasvariables originales y su correlación con los componentes principalesrespectivamete:

18 Esto es equivalente a obtener los componentes principales de las variables originalesdespués de que cada una ha sido estandarizada para tener una varianza unitaria.Sin embargo la correspondencia entre S y R no es muy simple y elegir trabajar conR impone pesos iguales a las variables (Everitt, 2005).




156

Cuado los compoetes se extrae de la matriz de correlació etocesla correlació puede expresarse como:

Es ecesario aputar que la totalidad de la variaza e las variableses captada por todos los componentes principales. Son sin embargolos primeros compoetes los que cocetra la mayor variaza demaera sucesiva y decreciete. E este estudio usaremos varios criteriosempíricos para elegir el número nal de componentes. Entre éstos está elcriterio de Kaiser (1958) que consiste en excluir los componentes cuyosvalores propios sean menores que el promedio de la varianza original,es decir,

Cuando se trabaja con correlaciones este promedio es igual a uno por lo que todos los compoetes co

i < 1 so excluidos. Otro criterio es

el diagrama de codo (scree diagraman), que cosiste e seleccioar el úmero de compoetes e el puto e que los valores propiosgrandes terminan y dejan paso a los componentes pequeños, en losque se observa una forma de “codo” en la curva. Finalmente se recurrea la intuición y se elige el número de componentes parsimonioso quetenga sentido económico y que explique el mayor porcentaje de varianzaposible.

3.2. Anáisis xpai d acs19

El método de análisis exploratorio de factores se usa en este artículo

para revelar las relacioes etre las variables latetes, o observadas,y el conjunto de variables objetivas o factores comunes que las explican.En analogía con la regresión lineal múltiple, a los coecientes asociadoscon estas regresiones se les denomina cargas factoriales.

19 Esta sección se basa fundamentalmente en Everitt (2005).




157

En términos formales se parte de un conjunto de variables observadasx’=[x

1, x

2 , ..., x

q], las cuales se suponen vinculadas a un número menor

de variables latetes (o observadas), f l , f

2 , ...,

f k , e que k < q mediate

un modelo de regresión de la forma:

Las ij son ponderaciones o cargas factoriales que muestran la relación

etre x i y los factores comunes (f); u so residuos que se supoe o

correlacionados entre sí mismos y entre los factores. Los factores sonestadarizados por lo que la desviació estádar ( s

i )

de la variable x

i

está dada por

e la que yi es la varianza de los residuos. La suma de las cargas

factoriales al cuadrado se cooce como la comualidad de la variable yrepresenta la varianza compartida con los demás variables vía los factorescomunes. El segundo término ( y

i )

es la varianza especíca o única y se

relacioa co la variabilidad e x i o compartida co otras variables.

La covariaza etre dos variables x i y x

j se expresa como




158

mietras que la matriz de covariaza poblacioal se expresa como

e que

S se estima co la matriz de covariaza muestral S -o la matriz decorrelacioes r si las x

i ha sido estadarizadas como e este estudio- y

se obtiee estimacioes de ij y y

i vía máxima verosimilitud o análisis

de factores. El úmero de factores por estimar se determia co el ACP presentado en la sección anterior y de ahí también se obtieneestimaciones iniciales de las cargas factoriales.

Uno de los propósitos de este estudio es obtener los puntajes (scores)asociados a cada uno de los factores. Sin embargo las ecuaciones 6.1

y 6.2 expresa las variables explicativas e térmios de los factores,variables latetes descoocidas. Everitt (2005) mecioa que e elsupuesto de ormalidad la distribució codicioal de los factores f dado el conjunto de variables x puede ser expresada como N [l’S-1x,(l’ y-1l+I)], en cuyo caso una manera de calcular los factores es usar lamedia muestral de esta distribució, es decir, f =l’S-1x. Este es el métodoempleado en este artículo.

En la solución nal para la propuesta de factores se usa además unproceso de rotació cosistete e ecotrar solucioes iterpretablessi cambiar las propiedades matemáticas iheretes. E este procesolas variables se arreglan en subconjuntos, cada uno de ellos asociados aun solo factor. Con el n de encontrar factores que puedan generalizarsese emplea el método de rotación ortogonal conocido como Varimax.20 Así

los factores obtenidos tienen una alta correlación entre un subconjuntode variables y poca o ula correlació co otras.

20 Véase una descripción pormenorizada del proceso en Marda et al (1979) y unainterpretación más intuitiva de este método de rotación así como Quartimax y métodos oblicuos en Everitt (2005).




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IV. ANÁlISIS eXPlorAtorIo De loS DAtoS

Información de las nanzas públicas de las entidades federativas en

México fue recabada de la base de datos proporcionada por la calicadoraFitchRatings (disponible en la sección de nanzas públicas de su páginawebwww.tchmexico.com). Se preere esta información a la proporcionada por otras fuetes como el InEGI o la SHCP con el n de mantener la congruenciade los datos y por ser la iformació primaria obteida por esta empresadirectamente de las tesorerías de los estados en el proceso de calicación.21

Se calcularon posteriormente diversas proporciona nancieras de acuerdocon las deniciones propuestas por García-Romo (2005) y las propuestaspor FitchRatings en sus análisis de crédito (véase cuadro 1).22 La basede datos nal se compone de las 26 entidades federativas calicadas enMéxico por FitchRatings desde 2001 a 2007.23 La información nancieraoriginal por año para estos estados consiste de 181 casos estado/año co33 variables nancieras para cada uno de ellos, incluyendo la calicacióncrediticia (véase cuadro 2).

El cuadro 3 muestra estadística descriptiva básica de las variablesnancieras, tanto los valores en precios de diciembre del 2007 como lasproporciones nancieras. Los valores del sesgo y la curtosis indican quelas variables no parecen seguir cada una la distribución normal y estose conrma con el valor de los estadísticos Ryan Joiner y Shapiro Wilk(no presentado). Además de esto se observa evidentemente una grandisparidad entre las variables, los rangos estadísticos y la varianza de

21 Sin embargo, esto no quiere decir que la información que las calicadoras obtienende las cuentas públicas y/o tesorerías esté completamente depurada. Es muy conocida la falta de congruencia en métodos contables de las entidades federativaslo que pudiera afectar entre otras razones la homogeneidad de los datos.

22 Existen muchas otras variables que resultarían de interés para un estudio comoeste. Entre otras la composición de la deuda (tasas jas vs tasas variables) y su

vencimiento, otro tipo de proporciones nancieras, etc. Se han escogido, estasvariables porque han sido usadas previamente en la bibliografía y han explicadosignicativamente, entre otras, la calidad crediticia de los estados (véase por ejemploGarcía Romo, 2005).

23 La información disponible para 2008 es de carácter preliminar en la mayor parte delos casos al momento de integrar este estudio, por lo que se usan sólo los datosconrmados hasta 2007. Los estados restantes así como información nancierafaltante se complementó con estadística proveniente del Instituto Nacional deEstadística, Geografía e Informática (INEGI) y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).




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las variables en nivel son altos, lo que nalmente motiva la normalizaciónde las variables e este estudio.24

El cuadro A1 del apédice muestra la matriz de correlacioes etre lasvariables y tambié resulta evidete la asociació lieal etre muchasde ellas en distintos niveles, lo que sugiere reducir la dimensión de labase mediate compoetes pricipales. La asociació lieal etre lasvariables explicativas justica el análisis multivariado para explicar lavariación total de la muestra con un número signicativamente menor defactores como se observa en las siguientes secciones.

Extracción de factores

En seguida se obtienen los componentes principales mediante elprocedimieto de maximizació descrito e la secció aterior. El tipode matriz que se usa es de correlació, lo que permite ormalizar las variables y hacer congruentes las variables en términos de susvariazas.

El cuadro 4 preseta los valores propios (variaza) de los compoetesasí como la proporción de la varianza que explica cada componente.

Aunque el criterio de Kaiser sugiere elegir ocho componentes, de acuerdoco el setido ecoómico y facilidad de iterpretació, se procede aestimar las cargas de seis factores y se muestra las variables que integrana cada uno de ellos. Se identica también las cargas máximas por elmétodo de rotació Varimax y se ordea de acuerdo co su importaciarelativa.25 El cuadro 5 preseta los seis factores y la variaza explicadatotal que e este caso asciede a 80.1 por cieto.

Co estos criterios se observa que las variables e iveles domia alprimer factor que se compone entre otros de ingresos scales ordinarios,

ingresos totales, gasto corriente y deuda total, y muestra la magnitud24 Este reescalamiento es importante debido a que el método de componentes

principales usado en este artículo maximiza la varianza de los puntajes, por loque las variables con varianzas grandes tendrían un mayor peso en el análisis.La normalización permite hacer comparables todas las variables; ninguna dominaa otra. Además esta transformación permite detectar observaciones aberrantes y asociaciones de una manera más clara.

25 Se explora además rotaciones alternas como Equimax y Quartimax y los resultadosson cuantitativa y cualitativamente equivalentes.




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de los recursos co los que cueta cada etidad federativa para hacer frete a sus operacioes, por lo que este primer factor se deomia“dimensión nanciera del estado”. Nótese que las variables que integraneste componente (a excepción de los ingresos estatales como proporciónde los ingresos totales) se expresa en niveles y que cuanto mayor seael factor, mayores so los recursos co los que cueta esta etidad

federativa para operar. La variable TRIB mide las participacioes comoproporción de las transferencias hechas desde los gobiernos estatales.Mayores trasferecias tambié idica ua mayor dimesió de uaentidad federativa. Por tanto el signo negativo en la variable TRIB escongruente: cuanto mayor sea el monto de las transferencias, menor será la variable TRIB y mayor será el factor de dimesió del estado deque se trate.




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El segundo factor está compuesto de las variables que miden el servicio dela deuda como proporción del ahorro, de los ingresos scales ordinarios, delas participacioes y de la deuda, por lo que a este factor se le deomiade “sostenibilidad de la deuda”. La inuencia individual que ejercen las

variables e este factor es positiva e todos los casos. Valores por ecimadel promedio signican mayores montos de servicio de la deuda relativosy por tanto mayor presión en las nanzas públicas. Así, mayores puntajessignican mayor insostenibilidad potencial de la deuda.

El tercer factor está determiado por las variables de deuda comoproporción del PIB, de los ingresos scales ordinarios, del ahorro internoy las participaciones federales, así como la deuda indirecta y la deudacomo proporció del ahorro, por lo que a este compoete se le deomia

“apalancamiento”. Todas las variables ejercen una inuencia negativa enel factor, por lo que mayores montos de deuda se reejan como puntajesmenores, mientras que endeudamientos bajos se reejan con puntajesmayores. Adviértase e el cuadro 5 que los factores uo al tres acumula58.8% de la variació explicada de la muestra.

El cuarto factor mide la disposición que tiene un estado a gastar o ahorrar.Está compuesto de dos tipos de variables, las proporciones nancierasasociadas con el gasto ordinario y una variable que mide el ahorro (como

proporción de los ingresos scales ordinarios/AHOINFO). Cuanto mayor sea el gasto ordinario de una entidad federativa menor será su ahorrointerno y viceversa, cuato mayor sea el ahorro interno menor gastoordinario. Este factor conrma la relación inversa entre ahorro y gasto(ordinario), por lo que se denomina “propensión al ahorro”. Cuanto másalto sea el puntaje de este factor mayor es el gasto ordinario en contradel ahorro. Cuanto menor sea su puntaje menor es el gasto ordinario ymayor la propesió al ahorro.




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CUADRO 5. Solución factorial Varitnax: Factores, cargas factoriales y vartanza

Variablea Db Sc Ad GOe RE f INV g Comuna-lidad h

IFOS 0.945 0.261 -0.105 0.023 -0.059 -0.038 0.978

AIIOIn 0.928 0.181 -0.137 -0.161 0.149 0.017 0.961GCR 0.928 0.300 -0.111 0.113 -0.083 -0.030 0.984IT 0.878 0.254 -0.136 0.180 0.068 0.170 0.920GPRI 0.869 0.275 -0.125 0.194 -0.005 0.178 0.916DEC 0.823 0.366 -0.357 -0.037 0.019 -0.072 0.945CORP 0.796 0.078 -0.147 0.385 -0.095 -0.278 0.8961EIT 0.796 0.102 -0.083 -0.224 -0.318 -0.352 0.926DD 0.785 0.419 -0.352 -0.021 0.032 -0.029 0.919DIOD 0.769 0.007 -0.116 -0.143 -0.058 -0.278 0.706TRIB -0.604 0.120 0.184 -0.078 0.205 0.199 0.501SDEUAI 0.186 0.845 -0.338 0.157 -0.097 -0.124 0.913

SAITO 0.223 0.843 -0.208 0.125 -0.229 -0.123 0.887SPAR 0.350 0.800 -0.137 -0.120 -0.017 -0.021 0.796SIFOS 0.243 0.792 -0.341 -0.063 0.047 -0.003 0.808SDEU 0.600 0.698 -0.063 -0.032 -0.155 -0.036 0.877DIFOS 0.197 0.286 -0.898 -0.093 0.063 -0.095 0.950DPIB 0.237 0.217 -0.863 0.067 0.068 0.176 0.888DDIFO 0.217 0.406 -0829 -0.073 0.087 0.061 0.915DPAR 0.341 0.267 -0.821 -0.173 0.019 -0.165 0.918DDAI 0.060 0.433 -0.670 0.281 -0.080 --0.073 0.730DIM 0.062 -0.178 -0.578 0.085 0.012 -0.026 0.378DAH 0.070 0.417 -0.537 0.138 -0.164 -0.280 0.592GOIFO 0.229 0.064 -0.052 0.823 0.034 -0.076 0.744

AHOInFO -0.005 -0.102 -0.050 -0.777 0.161 0.185 0.677IEGO 0.391 -0.073 -0.105 -0.743 -0.311 -0.286 0.899GOTnEIFO 0.070 -0.173 -0.173 0.598 -0.300 0.007 0.512BPRI 0.207 -0.215 -0.159 -0.139 0.856 -0.105 0.877BFIn -0.192 -0.454 0.014 -0.132 0.756 -0.095 0.841InVP 0.326 -0.135 -0.002 -0.028 -0.598 0.269 0.555InVB -0.009 -0.191 -0.002 0.013 -0.286 0.776 0.720InVI -0.363 -0.001 0.114 -0.213 -0.108 0.734 0.740Variazai 9.0831 4.967 4.768 2.824 2.300 1.930 25.871Porcentaje Var 0.284 0.155 0.149 0.088 0.072 0.060 0.808

a Véase en el cuadro 1 la denición de variables.b D=dimensión.c S = sostenibilidad.d A=apalancamiento.e GO - gasto ordinario. f RE = resultados 6 INV =inversión.I, La comunalidad es una estimación de la varianza explicada por los factores en su conjunto.i Autovalores o suma de los cuadrados de las cargas factoriales. Indica la cantidad total de varianza

explicada por cada factor y la importancia relativa de cada factor.




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El quito factor propoe ua relació teórica iteresate y platea uacorrespodecia (trade-off) etre iversió y superávit. Posicioessuperavitarias en las balanzas primarias y nancieras están asociadas

de manera inversa con el gasto de inversión (como proporción del gastoprimario). Es decir, un superávit en las nanzas públicas estatales enMéxico se asocia con menor gasto de inversión y viceversa, mayor gasto de inversión implica forzosamente mayores desequilibriospresupuestarios.

El sexto factor de “inversión” se compone de proporciones que captanel gasto de inversión de las entidades federativas. En particular midenel gasto de inversión como proporción del PIB y como proporción de losingresos propios respectivamente. Cuanto mayor sea cada uno de estasproporciones mayores el puntaje de este factor.

V. íNDICeS De DeSeMPeÑo y PreSIóN fINANCIerA

Con el n de proporcionar indicadores compuestos que midan eldesempeño de las nanzas públicas estatales, en esta sección sepresenta los índices asociados a cada uno de los factores calculadosen la sección ni de este artículo y se usan para jerarquizar la posiciónrelativa de los estados respecto a su dimesió, sosteibilidad dela deuda, apalancamiento, gasto ordinario, resultados y gasto deiversió.

5.1. Índices de desempeño de las nanzas públicas en 2007

Para el cálculo de los índices se toma los puntajes (scores) de los factoresde acuerdo con la sección I de este artículo. Los coecientes factorialesse estiman empleando todos los casos de la muestra FitchRatings ycon datos denitivos en el periodo 2001-2007. Con estas estimaciones

se calcula para cada año el puntaje de todos los estados calicadospor FitchRatings y también de los seis estados restantes que no estáncalicados por esta empresa.26 Se presenta en seguida las grácasasociadas a los pasados tres años, mietras que el cuadro 6 preseta

26 FitchRatings no publica estados nancieros ni indicadores de los estados de BajaCalifornia, Guanajuato, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Los datos y calculos de variables para estos estados se realizaron con base en las cuentas

públicas de los estados, la SHCP y el INEGI.




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los coecientes factoriales empleados en el cálculo de cada uno de losíndices.27

a) Índice de dimensión nanciera estatal. La gráca 1 muestra el índicede dimensión nanciera estatal para los pasados tres años. De acuerdocon este indicador los aparatos nancieros más grandes en los pasadostres años ha sido el Distrito Federal, el Estado de México, Jalisco, nuevoLeón, Guanajuato y Veracruz. Al nal de la clasicación se presenta laseconomías más pequeñas en términos del total de recursos que operan.

Ahí se encuentran en distintas posiciones durante los últimos tres años27 Para el cálculo de cada factor se utilizan los coecientes congruentes con las

cargas factoriales del cuadro 5 (en cursivas). De esta manera cada índice captaexclusivamente el efecto de las variables que lo componen. Los índices así calculados y el análisis de 2001-2005 están disponibles pero se excluyen eneste artículo con el n de ahorrar espacio. Los datos para 2008 tienen rezagosimportantes y son en su mayoría preliminares al momento de escribir este artículo,

por lo que también se excluyen del análisis (una versión actualizada de los mismos podrá consultarse periódicamente en la página http://ciieupaep.blogspot.com).




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Colima, Baja California Sur y Nayarit. Llama la atención el caso deOaxaca que después de haber ocupado posicioes itermedias e añosateriores, para 2007 ocupa el último lugar de nuestra clasicación. Este

gran cambio se debe al deterioro observado por el ahorro interno en 2007 que de acuerdo con la empresa FitchRatings cayó de 2 214.63 milloesde pesos (mdp) a 940.70 mdp respecto a 2006.

b) Índice de sostenibilidad de la deuda estatal. El índice de sostenibilidad(véase gráca 2) está compuesto de variables que mide el servicio de ladeuda e iveles (SDEU) y como proporció del ahorro itero (SDEUAI),el ahorro scal (SAHO), las participaciones (SPAR) y los ingresos scalesordiarios (SIFOS). U servicio de la deuda relativamete alto puedeindicar presiones al desviar recursos que pudieran destinarse a gastode inversión, por ejemplo, e indican al mismo tiempo mayor presiónnanciera para el sector subsoberano,28 por lo que sería deseable para lasentidades federativas que éstas obtengan puntajes bajos en este índice.Los estados co meores problemas para hacer frete al servicio de ladeuda e 2007 fueron Veracruz, Puebla, Chiapas y, en primer lugar dela clasicación, Campeche. En realidad, Campeche y Coahuila se hanmantenido en los primeros lugares en los pasados tres años.

Los estados co mayores presioes relativas para servir sus deudas e2007 son el Distrito Federal, Baja California Sur, el Estado de México,Oaxaca y San Luis Potosí. El cambio a la última posición que presentael Distrito Federal e 2007 se debe a que el moto de las amortizacioescreció casi 500% respecto a 2006. Este cambio ta abrupto tambiéocasioa que la distacia etre el Distrito Federal y el resto de los demásestados sea cosiderable e este último año.

c) Índice de apalancamiento. La interpretación de este índice requierecautela debido a que las cargas factoriales que componen al factor son

negativas (véase cuadro 5). Así, mayores endeudamientos se reejan enmenores puntajes para este índice y viceversa, menores apalancamientosse reejan en mayores valores del índice. Todas las variables queintegran este factor consisten de proporciones nancieras que miden elapalancamiento en términos relativos como cocientes de sus ingresos

28 Un análisis más detallado de la asociación de nuestros índices con la calicacióncrediticia y la asociación de los factores obtenidos se encuentra en Mendoza (2008a).




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scales ordinarios (DIFOS), del PIB (DPIB) y de sus participacioes etreotras. Así, como se muestra en la gráca 3, en el 2007 los cico estadosmás apalacados fuero el Estado de México, Oaxaca, Soora, Distrito

Federal y Chiapas. También destaca el caso de Aguascalientes que paraese año cotrató ua deuda por 2 mil milloes de pesos que represetaal meos tres veces lo cotratado e 2006. Por su parte Campeche,Coahuila, Tlaxcala y Zacatecas son entidades que en los pasados tresaños se ha mateido etre los estados co meores apalacamietos.

d) Propensión al gasto o al ahorro. Como se observó e la seccióaterior el cuarto factor es de aturaleza bipolar. Idica la propesióde una entidad federativa a gastar y o a ahorrar. Incrementos de gastoordinario implican menores ahorros y se reejan en puntajes altos delíndice, mientras que puntajes bajos se asocian a un menor gasto ordinarioy/o a mayores ahorros iteros. E cualquier caso, valores meorescaracteriza ua situació favorable para la etidad federativa al mateer un gasto operativo bajo y un ahorro interno mayor en la entidad federativa.Puntajes altos del índice sugieren que el estado tiene preferencia por mantener gasto corriente alto en lugar del ahorro y viceversa, puntajesbajos sugieren que el estado tiene preferencia por mantener bajos gastoscorrietes y al mismo tiempo altos ahorros.29

De esta manera, como se muestra en la gráca 4, Veracruz, Tabasco yChiapas muestran una predisposición a mantener gastos mayores endetrimento del ahorro. Por su parte Hidalgo, Querétaro y Baja CaliforniaSur muestra ua mayor disposició al ahorro y meor disposició agastar. Sin embargo, en general la mayor parte de las entidades mantienenaltos gastos corrientes. En 2007, todos los estados presentaron grandesgastos ordinarios, con la excepción de Hidalgo que logró generar ahorrointerno alto de acuerdo con lo que registra la calicadora FitchRatings.

e) Resultados vs inversión. Al igual que el índice de gasto ordinarioanterior, el efecto de las variables que componen el índice de resultadospresenta bipolaridad. Los coecientes asociados a los balances nancieroy primario son positivos mientras que el coeciente de inversión es gastoprimario ejerce un efecto negativo en este índice. Así, puntajes altos de

29 Obsérvese que en términos teóricos este factor establece una relación hipotéticainteresante entre el gasto ordinario y el ahorro interno.




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este índice se asocian a resultados (balances) positivos y/o menoresinversiones, mientras que puntajes bajos pueden asociarse tanto aresultados negativos (décit) como a mayores inversiones. En todo caso,

la posición nal de una entidad federativa dependerá de su preferenciapor mantener superávit o décit primario y también del gasto de inversiónque esta entidad ejerza.

De esta manera, como se observa en la gráca 5, durante los pasadostres años el estado de Guanajuato presentó superávit y al mismo tiempouna relación entre inversión y gasto primario de las más bajas en toda lamuestra. E esta misma situació se ecuetra Tamaulipas, Yucatá,Tlaxcala y Estado de México, que preseta superávit e iversioesrelativas bajas. Por su parte, entidades decitarias pero con inversiónrelativamete alta se ecuetra e el otro extremo co Puebla, Veracruz,Zacatecas y Distrito Federal. En este último caso es importante observar que aun cuando las entidades son decitarias, son al mismo tiempoestados que ha ivertido proporcioes relativamete mayores.

Las calicadoras parecen impulsar los equilibrios presupuestarios eicluso favorecer posicioes superavitarias e las balazas estatales.Sin embargo, este objetivo de acuerdo con lo que sugiere esta relaciónteórica compromete paradójicamente el gasto de inversión de cadaentidad federativa al plantear la disyuntiva entre invertir o generar unsuperávit nanciero y/o scal.

f) Índice de inversión. Fialmete el último factor percibe la importaciade la inversión en el estado (véase gráca 6). Las entidades federativascon mayor inversión en 2007 son Chiapas, Aguascalientes, Puebla y BajaCaliforia. Los estados co meor iversió relativa so nuevo Leó,Distrito Federal, Guanajuato, Quintana Roo, Chihuahua y Yucatán.

5.2. Índice de presión nanciera

Se dene ahora el índice de presión de las nanzas públicas estatalesque permitirá evaluar el desempeño general del estado y la vulnerabilidadrelativa respecto a otras entidades. La inclusión en este índice omitela dimesió de la etidad federativa debido a que resulta u tatoproblemática. La dimensión tal como ha sido denida está inuida por variables de ingreso (ingreso total, ingresos scales ordinarios o el




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incremento en el ahorro interno) y variables de gasto corriente y deuda.Estas últimas dos variables por ejemplo no son atributos deseables; por lo contrario pueden asociarse a características adversas. Además, debido

a la ponderación que recibe, este factor dominaría el comportamiento detodo el índice de presión nanciera.

Para evitar esta incongruencia decidimos concentrarnos en un indicador de desempeño “más puro” que arroje información condensada de lavulerabilidad de la etidad federativa medida por el edeudamieto, lasostenibilidad de la deuda, la capacidad de generar resultados positivos yque a la vez indique menores valores de gasto ordinario y mayor inversión.

Así denimos el índice de presión nanciera como:

e la que wi co i = (1, 2, 3, 4, 5) so las poderacioes obteidas del

cuadro 5 relativas al porcentaje de varianza del factor de apalancamiento(A), factor de sostenibilidad (S), factor de gasto corriente (GO) o propensiónal ahorro, factor de resultados (RE) y factor de gasto de inversión (INV),respectivamente. Mayores puntajes de este índice de PRESION nancierarepresentan una mejor posición relativa de la entidad federativa respectoa otros estados y por tanto en general una menor vulnerabilidad. Nóteseque este índice puede tener puntajes negativos si el gasto operativo yel servicio de la deuda, así como las variables que componen el índicede apalacamieto, so demasiado altos, mietras que la iversió osuperávit estatal son bajos. De esta manera puntajes bajos de este índicedenotan estados en situación de presión o vulnerabilidad nanciera.

Para ilustrar esto, la gráca 7 muestra el cálculo de este índice depresión nanciera para los últimos tres años.30En primer término el índice

de presió para 2007 (ecuación 11 y gráca 7) muestra que las cicoentidades menos vulnerables o con bajo apalancamiento, servicio de la

30 Se muestra en la gráca el índice de presión para los casos de estados calicados por FitchRatings. El análisis mostró que las entidades federativas reconstruidascon fuentes de información distintas de la empresa calicadora (véase nota 27 de

pie de página) tienden a agruparse, lo que hace sospechar incongruencias en laintegración de los datos nancieros u omisiones propias respecto a la metodologíaespecíca usada por Fitch para armar sus datos.




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deuda y gasto ordinario fueron Hidalgo, Campeche, Coahuila, Morelos,Puebla y Querétaro, mietras que las cico etidades que presetarouna mayor presión nanciera han sido el Distrito Federal, Estado de

México, Oaxaca, Sonora, Tabasco y San Luis Potosí. La situación deOaxaca es preocupante debido a que su desempeño nanciero ha caídosúbitamete e los útimos tres años al pasar de la sexta posició e2005 a la octava e 2006 y a la atepeúltima posició e 2007. Uasituació similar se preseta para Tabasco y Jalisco, que ha perdidoposiciones importantes a lo largo de los años. Los estados de Hidalgo,Morelos y Chihuahua por su parte han tenido mejoras signicativas en sudesempeño nanciero, lo que de acuerdo con nuestro índice revela unamenor presión nanciera. Una recuperación más gradual la han tenidoentidades como Baja California Sur y Durango.

CoNCluSIoNeS

Este artículo parte de una denición de presión nanciera asociada ala acumulación excesiva de deuda, su servicio, gasto ordinario, falta deahorro, desequilibrio presupuestario y bajo gasto de inversión. En estesentido la estabilización nanciera no debería ser una preocupaciónexclusiva de las etidades federativas sio tambié de las autoridadesmonetarias y sobre todo de las scales. La fragilidad o solidez nancierade los gobiernos estatales y municipales cambia con el tiempo y puederepresetar u factor importate e la diámica de crecimieto, desarrolloy uctuaciones de la economía local, regional y nacional.

Usando técnicas de análisis multivariado este artículo explora la situaciónde las nanzas públicas estatales en México para el periodo 2001-2007.Se encuentra que la dinámica de las nanzas públicas de los estadosen México puede ser descrita conablemente por sólo seis factores queexplican más de 80% de su variación total. Se reduce así el trabajo que

hubiera signicado el análisis de un sinnúmero de variables nancieraspor examinar a sólo seis factores: el que mide la dimensión de las nanzaspúblicas, el de sosteibilidad de la deuda, el de equilibrio presupuestario,el de apalancamiento, el que mide la propensión al gasto y el de inversión.La dimensión nanciera estatal, el servicio de la deuda y el factor deapalancamiento son los factores que más inuyen en la conguración delas nanzas públicas de las entidades federativas en México.




181

El factor de propensión al ahorro o al gasto corriente identicado en esteartículo es un factor que conrma que en el caso de México un mayor gasto ordinario condiciona el ahorro estatal de manera directa. Es decir,

cuando una entidad federativa informa que su gasto ordinario ha crecido,éste se acompaña forzosamete de ua dismiució e el ahorro y,viceversa, incrementos del ahorro se asocian directamente con bajogasto corriente. Hay pues una correpondencia entre gasto y ahorro comolo señala la teoría nanciera, y el puntaje nal que recibe cada estadoidica las preferecias que tiee cada admiistració pública respectoa gastar y/o ahorrar.

Por su parte, el factor de equilibrio presupuestario ecotrado e esteartículo plantea una relación interesante entre las balanzas nancieras(BPRI y BFIN) y el gasto de inversión. Esta relación empírica indica quepara el caso de los estados en México los superávit nancieros se asociannormalmente con un menor gasto de inversión y, viceversa, los décitnancieros se relacionan con un mayor gasto público de inversión. Esdecir, cuando una entidad federativa informa un bajo gasto de inversiónes de esperarse que éste se acompañe de u superávit y, viceversa,altas inversiones se acompañen normalmente con décit nancieros. Losencargados del manejo de las nanzas públicas estatales enfrentan deacuerdo con nuestros resultados estadísticos una correspondencia entreaplicar gasto de inversión (que en el largo plazo genera crecimiento) ogenerar superávit (variable objetivo de corto plazo).

La contribución más importante de este artículo es la creación de uníndice compuesto que capta y resume el desempeño nanciero y lavulnerabilidad de las entidades federativas en México. Estos índicesayudan además a jerarquizar a los estados de acuerdo con distintascaracterísticas nancieras y permiten al funcionario identicar de maneraresumida cuál es la posición relativa de su estado. Para el regulador, los

índices permiten identicar casos con presión nanciera alta, de acuerdocon su comportamiento en el tiempo, y supervisar la salud de las nanzaspúblicas locales en un nivel agregado.

Es importante destacar que al igual que las calicaciones de crédito, estosíndices son de “escala nacional”, es decir, dan una idea de la posicióny desempeño nanciero relativo de las entidades federativas pero soloen el país.



183

Califcación de Riesgo Crediticio

de Entidades Subnacionales*

Vc Man Ha, Dania bandazza faia oz

I. Atecedetes del Sistema de Fiaciamieto Subacioale México ..................................................................................... 185

II. La Experiecia de México para Fiaciar Proyectosde Ifraestructura a Partir de Casos Iteracioales ................... 189

III. Algunas Consideraciones sobre los PPSe el Ámbito Subacioal Mexicao ............................................. 196

IV. Aplicació de nuevos Istrumetos Fiacierospor las Etidades Subacioales ................................................. 198

* Este artículo se tomo de una compilación de documentos dentro de la publicación: La Alternativa Local. Descentralización y desarrollo económico. Editada por el BancoInteramericano de Desarrollo. Editores: Rafael de la Cruz, Carlos Pineda y Caroline Pöschl enSeptiembre de 2010. El artículo que aquí se reproduce abarca todo el capítulo 14, páginas241 a 255. El sitio electrónico de donde fue tomado: http://www.bid.org.uy/publications/ search.cfm?query=La+Alternativa+Local.++Descentralizaci%C3%B3n+y+desarrollo+econ%C3%B3mico&context=all&lang=es&searchLang=all&searchtype=general



Califcación de Riesgo Crediticio de Entidades Subnacionales

185

En el presente capítulo se tratan algunos aspectos que Standard &

Poor’s cosidera relevates para el aálisis del desarrollo de u sistemasostenible de nanciamiento subnacional. En América Latina, México esel país que más ha avanzado en años recientes en el desarrollo de unmercado local de nanciamiento subnacional, mientras que Colombiaocupa un segundo lugar. Aunque este capítulo se basa principalmentee la experiecia observada e los estados y muicipios de México,también hace referencia a algunos casos en otros países donde Standard

& Poor’s calica entidades subnacionales y proyectos de infraestructura.También se incluyen comentarios sobre alternativas de nanciamiento deproyectos de infraestructura con la participación conjunta de los sectorespúblico y privado, y se reseñan experiencias sobre algunos instrumentosnancieros cuyo desarrollo podría ser relevante en el ámbito regional en elmediano y largo plazo. A modo de conclusión, se resaltan las tendencias yperspectivas de Standard & Poor’s sobre las calicaciones subnacionalesy la aplicación que se ha hecho de nuevos instrumentos nancieros eneste sector e América Latia.

I. ANteCeDeNteS Del SISteMA De fINANCIAMIeNto SubNACIoNAleN MéXICo

Dado que en décadas pasadas la mayoría del nanciamiento a estadosy municipios era otorgado por instituciones bancarias, existen pocasfuentes disponibles de información estadística fidedigna sobre losvolúmenes y las características de dicho nanciamiento. Según una




186

aécdota que o ha podido ser corroborada, e la década de 1970un banco mexicano extendió un crédito quirografario (sin garantía) aun estado y supuestamente, al vencimiento, el gobernador se negó a

pagarlo sin motivo alguno. Se dice que desde entonces los bancos enMéxico comenzaron a otorgar préstamos a estados y municipios congarantía de las llamadas participaciones federales.1 Idepedietemetede si ese es o no el origen de los créditos bancarios garantizados conparticipacioes, la realidad muestra que desde hace varias décadas elnanciamiento subnacional en México se realiza de esa manera. Losbancos se acostumbraron a recurrir al gobierno federal para cobrar loscréditos que estados y municipios no pagaban a tiempo, y la Secretaríade Hacienda y Crédito Público (SHCP) programaba tales pagos a n deevitar interrupciones en los ujos de operación de las entidades. Para losacreedores no había diferencia entre deudores, ya que era el gobiernofederal el que administraba el pago en última instancia, aunque no logarantizaba explícitamente. Con tal antecedente, y después de que elsistema bacario mexicao se estatizara e 1982, o causa asombro quelos bancos ponderaran el riesgo de los créditos subnacionales como sifuera riesgo soberano (con 0% de capital en riesgo), aun cuando no lo era.

1.1. e mac gai a pai d 1999

Aprovechando la preparación para la implementación de las reglas decapitalizació de Basilea2, y el esfuerzo de descetralizació puesto emarcha desde mediados de los años oveta, la SHCP vio la oportuidadde corregir la administración del riesgo de créditos concedidos a entidadessubacioales.

1 En México estas participaciones federales representan una proporción importantede los ingresos que reciben los estados y municipios del gobierno federal. Estas

transferencias no están etiquetadas y en la mayoría de las entidades con ellas secubren compromisos de gasto corriente.

2 En 1988 se publicó el primero de los Acuerdos de Basilea, en los que participaron losgobernadores de los bancos centrales de países como Alemania, Bélgica, Canadá,España, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Luxemburgo, Países Bajos, ReinoUnido, Suecia y Suiza. En el primer acuerdo se formulaban recomendaciones sobrela idea de establecer un techo al valor de los créditos que una entidad bancaria

pueda otorgar en función de su capital. Este acuerdo se adoptaba a modo derecomendación y cada país signatario era libre de incorporarlo en sus marcosregulatorios a discreción.




187

Como en México los estados son “libres y soberanos” y los municipios“libres” según la Constitución, la SHCP, como entidad federal, no podíadictar reglas dirigidas en forma directa a los mismos. Entonces trianguló

la regulación a través de la emisión de reglas de capitalización para labaca, las cuales fuero publicadas e el diario ocial de la Federaciónen 1999. El objetivo de tales reglas era ponderar gradualmente los riesgosde créditos subacioales si afectar sobremaera la caalizació delcrédito a estados y muicipios, que e esas fechas era icipiete. Eseprimer ejercicio —que podría percibirse como muy benévolo para elsistema bancario— estableció la ponderación de los riesgos conforme alnivel de calicación obtenida por la entidad subnacional de al menos doscalicadoras de crédito autorizadas para operar en el mercado nacional.El requerimiento de contar con dos calicadoras se impuso para evitar la búsqueda de una sola calicación alta por parte de las entidadessubnacionales. En el cuadro 14.1 se puede observar la forma de denir el porcentaje de ponderación con base en las calicaciones.

Para agosto de 2004 los reguladores mexicanos establecieron requisitosde creació de reservas3 para los créditos otorgados a las entidadessubacioales (cuadro 14.2).

3 Disposiciones de carácter general aplicables a la metodología de la calicación dela cartera crediticia de las instituciones de crédito, publicadas en el diario ocialdela Federación el 20 de agosto de 2004.

Cuadro 14.1 Porcentaje de ponderación con base en las califcaciones

de riesgo

baa omerial baa de dearrollo

nivel de alifaió(eala aioal –

caVal– de s&P)

Poretaje depoderaió de

riego

nivel de alifaió(eala aioal –

caVal– de s&P)

Poretaje depoderaió de

riego

mxAAA 20 mxAAA 0

mxAA 20 mxAA 0

mxA 50 mxA 50

mxBBB 50 mxBBB 50

mxBB a mxD 115 mxBB a mxD 115

No califcado 150 No califcado 150

Fuente: Standard & Poor’s (2009).




188

Si bien el impacto inmediato de dichas regulaciones para los bancosocasioó u ecarecimieto del crédito para las etidades subacioales,la incorporación del requisito de calicación tuvo efectos más positivosde lo que se esperaba. Los estados y muicipios co mayor solveciacrediticia fueron los primeros en solicitar calicaciones, ya que dependíanen gran medida de los créditos otorgados por la banca de desarrollo a

u precio alto (por ser el úico acreedor importate), y su motivacióinmediata era reducir el costo de nanciamiento. Pero en un períodorelativamente corto, más estados y municipios solicitaron calicacionesde riesgo crediticio no solo para reducir el costo del nanciamiento,sio tambié para compararse co otras etidades e térmios de sucalidad crediticia. En el gráco 14.1 se observa la evolución del númerode calicaciones de Standard & Poor’sa estados y muicipios de Méxicodesde 1999 hasta el 31 de diciembre de 2007.

Cuadro 14.2 Requisitos de

reservas para

créditos

subnacionales

ecala nacional

d s&P

Porcntaj d

rrva

mxAAA 0,5

mxAA+ 0,5

mxAA 0,5

mxAA– 0,99

mxA+ 0,99

mxA 2,5

mxA– 2,5

mxBBB+ 5,0

mxBBB 5,0

mxBBB– 10,0

mxBB+ 10,0

mxBB 20,0

mxBB– 20,0

mxB+ 50,0

mxB 50,0

mxB– 50,0

mxCCC 75,0

mxCC 75,0

mxC 100,0

mxD 100,0

Fuente: Standard & Poor’s (2009).




189

II. lA eXPerIeNCIA De MéXICo PArA fINANCIAr ProyeCtoS DeINfrAeStruCturA A PArtIr De CASoS INterNACIoNAleS

En todo el mundo se ha registrado una tendencia creciente de los gobiernos

a nanciar obras públicas mediante iniciativas de nanciamiento privado(PFI, por sus siglas en inglés), entre las que se encuentra la modalidadde proyectos de prestación de servicios PPS). En gran parte, dichas PFIsurgen para mitigar las cargas de deuda que enfrentan los gobiernoscuando tienen diversas necesidades de nanciamiento de infraestructurao servicios públicos. Por lo tato, las PFI se cosidera alterativas viablespara nanciar —en la mayoría de los casos con éxito— proyectos deinfraestructura vial, sanitaria, educativa, de seguridad e hidráulica, entreotros. Entre los países que han estado utilizando PFI guran Alemania,

Australia, Caadá, Chia, Corea del Sur, España, Estados Uidos,Francia, Grecia, India, Irlanda, Italia, Japón, Nueva Zelanda, PaísesBajos, Portugal, Reino Unido y Sudáfrica.

En el Reino Unido, por ejemplo, ya se han registrado 865 proyectos bajoPFI por u moto que excede los € 40.000 milloes. Si se aaliza ladistribución de nanciamiento por sector en el caso del Reino Unido, 25%corresponde a transporte, 20% a salud, 15% a educación y un porcentaje

Gráfco 14.1 Evolución del número de califcaciones de Standard &

Poor‘s a estados y municipios de México

Fuente: Standard & Poor‘s (2009).

1999

60

50

40

30

20

10

02006 2008200720052003 20042001 20022000

Estados Municipios




190

igual para defensa, mientras que el 25% restante se distribuye entre otrossectores como vivieda y medio ambiete.

E Caadá la experiecia e los esquemas de PPS ha sido muyexitosa. Durate los últimos cuatro años se ha diseñado estructurassubacioales (proviciales) e el sector de trasporte y de salud,pricipalmete e provicias como Alberta (AAA/Estable/A–1+), BritishColumbia (AAA/Estable/A–1+), Otario (AA/Estable/A–1+) y Quebec(A+/Positiva/A–1+). El esquema de PPS o de asociació público-privada(APP) se basó en el modelo británico de PFI. Sin embargo, se realizaronciertas modicaciones contractuales para ajustar el esquema a lascondiciones del mercado local y para poder establecer los objetivos deautorización de concesiones. Algunos ejemplos bajo el esquema APPson: Golden Ears Bridge con una calicación de grado de inversión de‘BBB’ en escala global asignada por Standard & Poor’s, además de otrosproyectos como el Hospital General de Vancouver, Kicking Horse Canyon,Bennettt Bridge y Canada Line.

El éxito de las APP en Canadá se debe a que el gobierno entiende quela asociación con el sector privado puede ser benéca, especialmentepor dos razones: i) se pueden obtener recursos para nanciamiento demanera más rápida por parte del sector privado, y ii) el gobierno puedetransferir ciertos riesgos al sector privado en áreas donde este tiene mayor experiecia. Tal es el caso del Cetro de Covecioes de Vacouver,dode se presetó u exceso de costos importate durate la etapa decostrucció, que o tuvo que absorber el sector público, ya que el sector privado asumió mediante contrato el riesgo de construcción y terminacióndel activo a un precio jo, conocido como “llave en mano”.

En América Latina se han identicado PFI en Argentina, Brasil, Chile yMéxico. Aunque la región tiene menos experiencia en PFI, Standard &

Poor’s considera que si se desarrollan los marcos legales adecuadosen cada país, pueden constituir una alternativa financiera valiosatanto para los gobiernos nacionales como para los subnacionales. Esevidente que todavía existe una amplia brecha entre las necesidadesde infraestructura en los países latinoamericanos y la capacidad desus gobiernos para atenderlas. Las calicaciones de riesgo crediticioson una herramienta útil al momento de buscar mejores condiciones denanciamiento, tanto directo como a través de PFI. Por ejemplo, si un




191

proyecto de infraestructura que se va a licitar cuenta con una calicaciónde riesgo crediticio, se podría brindar al inversionista privado informaciónconcreta con respecto al riesgo de dicho proyecto. Y en un escenario en

el que el inversionista privado busca nanciamiento externo, la calicacióncrediticia del proyecto puede ser u elemeto importate a cosiderar.

El Ministerio de Obras Públicas de Chile utiliza el esquema de “ingresosmínimos garantizados” (IMG) para ofrecer a los inversionistas privados untráco especíco, y por lo tanto un ingreso estable. Esta es una modalidadparticular en la que hay una participación conjunta del gobierno conun inversionista privado para nanciar obras o servicios públicos. Por ejemplo, la Sociedad Concesionaria Costanera Norte S.A. (calicaciónsubyacete de Standard & Poor’s —SPUR, por sus siglas en inglés—‘BBB+/Estable’) y Talca-Chillá Sociedad Cocesioaria S.A. (SPUR,‘BBB/ Revisión Especial Negativa’) son algunas de las autopistas queutilizan el esquema de IMG y que han obtenido calicaciones en gradode iversió por parte de Standard & Poor’s. Hasta ahora, los proyectoscalicados bajo este esquema en Chile han tenido un buen desempeño,lo que se reeja en un cumplimiento permanente de sus obligacionesnancieras.

2.1. e cas d Mxic

Co base e la experiecia iteracioal ates descrita, sobre todo ela del Reino Unido, en México ha surgido un interés creciente por partedel gobierno federal y de los gobiernos estatales para nanciar obras yservicios públicos bajo distintas modalidades de PFI. En este sentido, esimportante tener en cuenta que el Programa Nacional de Infraestructura2007–2012 estima que el requerimiento de inversión para el período seráde aproximadamete Mex$ 2 billoes 532.000 milloes4 (Baco de México,2008), lo que represeta u promedio aual de Mex$ 422.000 milloes.

Co la excepció de los hidrocarburos, el sector de telecomuicacioesy trasporte es el que cocetra ua mayor proporció de la iversióplaeada e el mecioado sexeio. Además, se ha expresado desde elgobierno federal que si se excluye al sector energético, se espera que el42% de la iversió se cubra co recursos públicos y el 58% restate corecursos del sector privado (Presidecia de la República de México, 2007).

4 US$1 = Mex$ 10.395 al 12 de junio de 2008.




192

Si se cosidera estos plaes, se puede observar que pricipalmeteen el ámbito federal se han desarrollado las siguientes alternativas denanciamiento, con base en la modalidad de APP: i) los llamados “nuevos

esquemas de concesiones”, ii) los proyectos de prestación de servicios(PPS), y iii) los esquemas de aprovechamieto de activos. So estasmodalidades e las que Standard & Poor’s ha teido ua experieciacercaa e cuato a la evaluació crediticia de diversos proyectos.

Nuevos esquemas de concesiones

Mediante el programa de nuevas concesiones, la Secretaría deComunicaciones y Transportes (SCT) otorga una concesión a 30 añospara costruir, operar y mateer tramos viales, e la cual se realiza uaporte iicial co recursos públicos a través del Fodo de Ifraestructura(Finfra, deicomiso establecido en el Banco Nacional de Obras y ServiciosPúblicos S.N.C-Banobras). Asimismo, el gobierno asume un compromisode aportació subordiada (CAS) para cubrir el servicio de la deuda. Laconcesión se otorga al licitante que menor apoyo económico solicite algobierno.

El primer tramo licitado bajo este esquema fue el Libramiento deMatehuala, co u moto de iversió cercao a los Mex$ 430 milloes.Este tramo fue “bursatilizado” durante 2005 por un monto de Mex$ 550milloes co el respaldo de XL Capital Assurace (BBB–/ RevisióEspecial Negativa/—) mediante una póliza de seguro de garantíananciera. La calicación inicial otorgada al Libramiento de Matehualae 2005 e escala acioal (CaVal) por parte de Standard & Poor’s fuede ‘mxAAA’ co perspectiva estable.

Proyectos de prestación de servicios (PPS)

El esquema de proyectos de prestació de servicios (PPS) costituyeua buea alterativa para ateder las ecesidades de servicios públicoscon mejor calidad, ya que supera las debilidades que en ocasiones sepreseta tato e el modelo de iversió pública directa (dode el sector público es responsable del gasto y control del activo), como en el modelo deconcesiones (donde se limita la participación del gobierno en actividadesoperativas y admiistrativas del activo).La SCT ha desarrollado cerca de13 proyectos co base e la modalidad de los PPS, de los cuales seis ya




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se han adjudicado y los demás siguen en licitación o en preparación. Bajoeste esquema, el marco regulatorio resulta de suma importancia en laevaluació crediticia de los proyectos de ifraestructura. Es fudametal

resaltar que aún no existe una reglamentación estandarizada para esteesquema, por lo que cada proyecto que se realice e el ivel federaldebe ser revisado y autorizado por la SHCP de maera idepediete.El sector que ha presentado mayor actividad bajo este esquema ha sidoel de vías por intermedio de la SCT. Sin embargo, existen proyectos enlos sectores de salud y educación que siguen avanzando, a pesar de quemuestra u ritmo de crecimieto más leto. Hasta la fecha, Standard &

Poor’s no ha participado en la calicación de ningún APP en los nivelesfederal o estatal e México.

Aprovechamiento de activos

En el caso del esquema de aprovechamiento de activos, el gobiernodesicorpora las autopistas de cuota del Fideicomiso de Apoyo para elRescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) y otorga en concesiónautopistas de cuota existentes a fin de generar inversión para lacostrucció de carreteras libres o de cuota. De esta maera obtiee uacontraprestación del sector privado con la cual paga al FARAC, mientrasotra parte de dichos motos se destia a iversió vial. E 2007 la SCTrecibió ua trasferecia de recursos por Mex$ 44.051 milloes al cocluir el proceso de licitació del primer paquete de carreteras del FARAC.Dicho monto se utilizó de la siguiente forma: Mex$ 19.300 millones parael pago de indemnización al FARAC, Mex$ 500 millones para gastos,y Mex$ 4.000 millones para apoyo al presupuesto de egresos de lafederación. Por último, Mex$ 20.251 millones se transrieron al Fondode Iversió de Ifraestructura (Fifra), que icluye la termiació de laautopista Durango-Mazatlán. Actualmente se encuentra en licitación elsegundo paquete del FARAC denominado “Autopistas del Pacíco” y se

espera que el tercero se licite en los próximos meses; este último abarcala costrucció del Libramieto de Reyosa y del Puete IteracioalRío Bravo Donna, que requiere una inversión de Mex$ 800 millones y enel que se otorgará la concesión de la autopista Reynosa-Matamoros ydel Puete Iteracioal Reyosa-Pharr. E el caso de las carreteras, seconsidera que el hecho de contar con una calicación de riesgo crediticiopuede fortalecer las oportunidades de nanciamiento al que acceda elproyecto si este resulta ser viable.




194

E el ámbito subacioal, los estados y muicipios de México hadesarrollado paulatinamente cierta sosticación en la utilización de lascalicaciones de riesgo crediticio, particularmente en proyectos vinculados

al sector vial, y han logrado en muchos casos niveles altos de calicación.Esto demuestra que se trata de proyectos autososteibles y que por lotanto no tienen un impacto negativo sobre las calicaciones crediticiasde las etidades dode se desarrolla.

A continuación se describen algunos ejemplos:

• Autopistas del Estado de Chihuahua (mxAA+/Estable). Duratenoviembre de 2002 el gobierno del estado de Chihuahua (mxA+/Estable) emitió un programa de certicados bursátiles por Mex$2.500 milloes co vecimieto e 2012 deomiados e uidadesde inversión (UDI). La deuda se calicó en la categoría ‘mxAA’, lo cualindica una muy fuerte capacidad de pago tanto de intereses comode principal y diere en tan solo un pequeño grado de las calicadascon la máxima categoría (mxAAA). La estructura nanciera deesta carretera es muy sólida, ya que cotempla diferetes fodosde reserva para cubrir posibles caídas en el tráco. Es importanteresaltar que el ujo de efectivo generado por los tramos no fuetransferido al deicomiso emisor, razón por la cual el gobierno delestado de Chihuahua asume la resposabilidad de recaudar lospeajes para posteriormente entregarlos a dicho deicomiso. Deesta manera, se considera que para cumplir con las obligacionesasumidas con el deicomiso, dichos ingresos y egresos deberánestar estipulados en la Ley de ingresos y presupuesto del estado.Por lo tanto, el cumplimiento de las obligaciones asumidas por elgobierno de Chihuahua frente al deicomiso emisor está sujeto ala aprobación anual por parte del Congreso del estado tanto delpresupuesto de egresos (que incluye los gastos de mantenimiento

de los tramos viales) como de la Ley de ingresos (esta contendrá encada ejercicio scal el monto de los ingresos a percibir por conceptode cuotas de peaje). Las tarifas y sus futuros incrementos estánsujetos a la aprobación anual del Congreso de Chihuahua, lo queno se ha considerado por ahora como un aspecto negativo, dadoque hay un sólido historial de aprobaciones por parte del Congresoestatal para el ajuste de tarifas. Cabe señalar que el hecho de quelas autopistas tengan una alta calicación crediticia se considera un




195

factor positivo para la calicación del estado de Chihuahua. Y comolas autopistas tienen una calicación superior a la de la entidad, nose las considera un contingente nanciero hasta que se demuestre

lo cotrario.• Carreteras de Cuota Puebla (CCP) (mxAAA/Estable). CCP es

un organismo público descentralizado encargado de operar lascarreteras de cuota que existe e el estado de Puebla (mxA+/Estable), así como también las que en el futuro se construyan. En2004 CCP emitió certicados bursátiles por Mex$ 520 millones convencimiento en 2019. La estructura nanciera contempla una líneade liquidez incondicional e irrevocable otorgada por Banobras, S.N.C.(mxAAA/Estable/mxA–1+), lo que brida u alto ivel de liquidez ala emisión. Esta línea se mantiene ja durante el plazo de la emisión(80,4 milloes de UDI, equivaletes a aproximadamete Mex$ 280milloes), de maera que su cobertura aumetará co respecto alsaldo isoluto de la deuda, e caso de o utilizarse. Iicialmetela línea de liquidez equivalía al 53% del monto original emitido; sinembargo, por ser una línea ja, actualmente representa el 60%del saldo insoluto, lo que otorga liquidez adicional a la estructurananciera. Se espera que la línea de liquidez llegue a cubrir el 100%de la deuda e 2013. Por otro lado, la estructura tambié cuetacon una reserva del 5% del monto original de la emisión que fuenanciado con los recursos de la misma. Igualmente se establecióu fodo de reserva para el servicio de la deuda, fodeado co los12 meses siguientes de pago de principal e intereses. Por último,se cueta co u fodo prevetivo que atrapará los remaetesdespués del pago del servicio de la deuda en caso de que sepresente un evento preventivo. Es por ello que la calicaciónotorgada por Standard & Poor’s es la más alta e la escala acioal,esto es: ‘mxAAA’.

• Autopista Monterrey-Cadereyta (mxAAA/Estable). La Red Estatalde Autopistas (REA) es un organismo público descentralizado de laadmiistració pública del estado de nuevo Leó co persoalidad

jurídica y patrimonio propios. Fue creada conforme a las leyesaplicables en ese estado, que tiene a su cargo en forma exclusivala planicación, proyección, promoción, conservación, construcción,explotació, admiistració y operació de todo el sistema estatal de




196

autopistas de cuota de la etidad, icluida la autopista Moterrey-Cadereyta. Durante 2004 este organismo emitió Mex$ 2.400millones a 25 años a través de un deicomiso cuyo patrimonio está

constituido por los derechos de cobro de las cuotas de peaje y losujos de efectivo derivados de la explotación de la autopista. Laestructura cueta co el respaldo de MBIA Isurace Corporatio(AA/Revisión Especial Negativa/—) a través de una póliza de segurode garantía nanciera que cubre los pagos de principal e interesesa los tenedores, en caso de que la autopista no genere sucienteujo de efectivo para cubrir la totalidad de pago de los certicadosbursátiles. La estructura cotempla u iterés sobre los derechosde cobro de peaje de la autopista durante los próximos 28 años.

Asimismo, cualquier efectivo excedete (después de cubrir lasobligaciones programadas) se emplea para realizar los prepagosde principal (estructura ujo cero). Dadas las fortalezas de estaestructura, la emisión logró colocarse con un costo de deuda entasa ja del 5,7%, es decir, 40 puntos base por encima de los bonossoberaos.

III. AlGuNAS CoNSIDerACIoNeS Sobre loS PPS eN el ÁMbItoSubNACIoNAl MeXICANo

Tradicioalmete, los estados y muicipios de México ha utilizadotrasferecias federales, recursos propios o deuda pública comorecursos válidos para nanciar obras o servicios públicos. Desde2003, cuando el gobierno federal comenzó activamente a considerar e impulsar los PPS, algunos estados empezaron a analizar esta formade nanciamiento para no aumentar su saldo de deuda directa. Sinembargo, cada vez que se ha tratado de utilizar PPS para nanciar obras públicas, el marco jurídico que rige a la mayoría de los estadosy muicipios de México se ha presetado como u factor limitate.

Es decir, los marcos legales aún no se ajustan a las necesidadesque exponen las nuevas formas de nanciamiento de infraestructuray/o servicios públicos e la forma de PPS. Por ello, cabe señalar quese requeriría realizar una revisión de los distintos ordenamientos

jurídicos locales, como las constituciones de los estados, las leyesde adquisiciones, las leyes de presupuesto, la contabilidad y el gastopúblico de los estados, las leyes de deuda pública y los reglamentosespecícos de dichas leyes. En el caso de los estados que ya han




197

modicado sus marcos jurídicos, dichos cambios estuvieron orientadosprincipalmente a hacer más clara la legislación sobre los compromisosmultianuales que se generan con un PPS, así como también sobre las

obligaciones o expectativas puntuales a cubrir en la relación sector público-sector privado.

Cabe mencionar aquí el caso del estado de México (mxBBB/Positiva), cuyalegislatura aprobó en julio de 2006 una serie de reformas y adiciones a laConstitución Política del Estado, así como también a otros ordenamientos

jurídicos, en aras de crear incentivos para el desarrollo de los PPS.Dicha reforma estipula que la autorización de cada PPS está sujeta a laaprobación de la legislatura del estado. Una vez autorizados, la legislaturadeberá aprobar en años posteriores las asignaciones presupuestariasnecesarias para cumplir con las obligaciones contratadas. En algunoscasos se contempla la posibilidad de afectación de ingresos especícoscomo fuente de pago alterna, garantía o ambos, para hacer frente a lasobligaciones que se contraigan. En el Libro XVI del Código Administrativode la Participación Pública-Privada en PPS se regulan las accionesrelativas a los proyectos que se lleven a cabo bajo la modalidad PPS, asícomo tambié los cotratos que co ese carácter se celebre.

U aspecto importate a cosiderar e el caso del estado de México esque se contempla que cuando la legislatura apruebe un proyecto, lasdepedecias y etidades deberá darle preferecia frete a uevoscompromisos en sus presupuestos de egresos. Además, se establecieroncriterios de selecció de los PPS que ha sido cosiderados apropiados.Por ejemplo, el resultado del análisis de impacto scal futuro de cadaproyecto deberá ser congruente con la sanidad de las nanzas públicas.También se considera un análisis costo-benecio que debe ser positivo, esdecir, que el benecio neto resulte mayor si se realiza bajo la modalidadPPS comparada co la maera tradicioal de cotratació del estado.

En términos generales, Standard & Poor’s cosidera que la adecuaciólegal que realizó el estado de México para realizar PPS es una de lasmás completas e el ivel subacioal. Otros estados que ha promovidoreformas son Aguascalientes, Tamaulipas, Durango, y se cree que lesseguirán otros en los próximos años para intentar utilizar los PPS comoherramientas de nanciamiento de sus necesidades permanentes enmateria de ifraestructura y servicios públicos o cubiertos.




198

Ahora bie, Standard & Poor’s cosidera que los PPS o so e todos loscasos la forma más conveniente o factible de nanciar las obras públicaso los servicios que tiee que prestar los estados y/o muicipios. Cada

entidad subnacional tendrá que evaluar su exibilidad nanciera paraenfrentar obligaciones multianuales sin que se ocasione un perjuicio alpresupuesto anual o a sus obligaciones nancieras de largo plazo. Entérminos generales, en el caso de los estados y municipios que tienenmárgenes operativos muy bajos, se considera más difícil que puedansustetar PPS que implique retas auales elevadas. Los estadosque ha comezado a implemetar PPS e los últimos cuatro años eMéxico han mostrado relativa prudencia en el momento de elegir el tipode proyectos que buscan nanciar bajo dicha modalidad. Sin embargo, noexiste un fuerte historial en sectores especícos como Australia, Canadáo Reio Uido. Dado que se espera que los PPS comiece a emplearseco más frecuecia, al meos e lo que correspode a los estados deMéxico, Standard & Poor’s aalizará caso por caso el impacto que cadaPPS podría tener sobre las entidades subnacionales que calica en elpaís. Mientras que los PPS no entrañen montos importantes comparadosco las deudas públicas de los estados y muicipios, o se estima uimpacto adverso sobre las calicaciones crediticias de las entidadessubnacionales. Asimismo, si dichos PPS contaran con calicacionesde riesgo crediticio que demuestren solidez nanciera y prueben ser proyectos autosostenibles, el impacto sería nulo.

IV. APlICACIóN De NueVoS INStruMeNtoS fINANCIeroS Por lASeNtIDADeS SubNACIoNAleS

Ates de abordar el tema de las tedecias y perspectivas denanciamiento subnacional en América Latina, vale la pena reexionar acerca de una premisa más elemental: ¿deberían todas las entidadessubacioales edeudarse por su cueta e los mercados locales? E

el pasado ha habido experiencias negativas en el manejo de deuda por parte de ciertos estados o provicias e América Latia, que iclusive hacomprometido las nanzas públicas de sus países. Así que la respuestaes armativa, pero solo en determinados casos. Son claras las ventajaspara que un gobierno subnacional acceda al mercado de capitales, yaque puede nanciar inversiones de capital a plazos y costos competitivoscomparados co los créditos bacarios. La estabilidad macroecoómicaen varios países de América Latina ha logrado aumentar gradualmente




199

la dispoibilidad de recursos para colocacioes locales, y ha ido creadoalternativas de nanciamiento para las entidades subnacionales. Sinembargo, el manejo de deuda exige un nivel de institucionalización

mínimo por parte de los gobiernos subnacionales, además de marcos jurídicos, regulatorios y scales propicios para poder sostener esquemasde endeudamiento que no comprometan las nanzas públicas localesi las acioales.

Juaid Ahmad (1999), ecoomista del Baco Mudial, elaboró u muybuen resumen de las áreas en las que cada país debería trabajar paradescentralizar la potestad de la obtención de crédito de los gobiernoslocales con base en las experiencias de Argentina y Brasil, entre otrospaíses en desarrollo. Sin embargo, son pocos los países que hanavazado de maera otable e todos los rubros que Ahmad mecioa esu artículo, entre los cuales guran temas de transparencia, contabilidady leyes de quiebras.

En el caso de México, podría esperarse que el mercado madurepaulatinamente y que en el mediano plazo se puedan realizar, por ejemplo,emisiones quirografarias (sin garantía) en el mercado local de capitalespara nanciar las necesidades en infraestructura. Sin embargo, estees u proceso e el que iterviee varios participates del mercadoy o depede solamete del hecho de que las etidades cuete couna calicación de riesgo crediticio. Una calicación crediticia ayuda aproporcionar información al mercado, pero es insuciente en ausenciade un marco regulatorio y de información clara para dar conanza a unacreedor o iversioista. De hecho, hay estados y muicipios de Méxicoque han mantenido calicaciones crediticias altas en la escala localpor más de cico años y o ha realizado emisioes e el mercado decapitales, au cuado existe proyectos de ifraestructura importatesque deben nanciar.

Cabe recordar que en el caso de México, a junio de 2008 los 31 estadoscontaban al menos con una calicación de riesgo crediticio, mientrasque de los casi 2.500 municipios en el país, solamente 71 estabancalicados. En el caso de los estados, Standard & Poor’s observa queexisten mayores posibilidades de que utilicen instrumentos nancierosnovedosos, ya que cuentan con cierto grado de sosticación, en muchoscasos comparable con estándares internacionales. Sin embargo, la




200

probabilidad es meor e el caso de los muicipios, debido pricipalmetea la falta de istitucioalizació de bueas prácticas admiistrativas y decontinuidad en los planes de desarrollo y política nanciera, aunada a

factores políticos. Se espera que el historial de calicaciones en escalanacional que se ha generado en México se convierta en una buenabase para futuras bursatilizaciones, y que se aance la conanza de losiversioistas e el sector público subacioal.

En países como Argentina y Colombia, se espera que las calicacionescon las que cuentan, principalmente a escala global, sigan permitiendoque las provincias y las ciudades puedan realizar obras públicas bajocondiciones favorables de nanciamiento. El mercado local que másemisiones subnacionales podría realizar en el mediano plazo es elcolombiano, pero la volatilidad que se aprecia en las calicacionescrediticias otorgadas a las entidades subnacionales por parte decalicadoras locales indica que se debe fortalecer el marco institucionalpara ofrecer un grado mayor de conanza al inversionista en este sector.E el caso de Brasil, la evolució del mercado de capitales local permitiráel acceso de etidades subacioales y facilitará la iversió e proyectosde ifraestructura.

Fialmete, se debe destacar el impacto ta positivo que tuvo e eldesarrollo del mercado de nanciamiento subnacional en México elproyecto que lideró el Baco Iteramericao de Desarrollo (BID) y e elque participaro Standard & Poor’s y Baobras e 2002. El BID solicitóa Standard & Poor’sla elaboración de manuales de diagnóstico y buenasprácticas para estados y muicipios de México, basados e la experieciade la calicadora en los ámbitos nacional e internacional. Las entidadesque adoptaran el uso de dichos manuales tendrían en un principio accesoa ciertos tipos de recursos bajo el Programa de Fortalecimiento a Estadosy Municipios (Fortem). Independientemente del uso que algunos estados

y municipios hicieron del programa, los manuales generaron gran interés,inclusive en entidades que no participarían en el mismo.

Dado que los manuales incluían parámetros de referencia cuantitativosy cualitativos, los estados y muicipios los utilizaro para ubicarse por sí mismos en las tablas de medición, y trabajaron por motivación propiaa n de mejorar su ubicación el año siguiente. Tal fue el entusiasmode las etidades por emplear dichos mauales, que ellas mismas




201

solicitaban actualizaciones para guiar sus acciones o para saber cómose podían comparar en el contexto nacional en los años siguientes.Infortunadamente la actualización de los manuales ocurrió solo algunos

años después, de modo que se perdió u poco de la iercia positiva deliicio. La ueva versió ha comezado a circular activamete etre losfuncionarios públicos y se espera que siga siendo una herramienta útil.

En opinión de los autores de estas páginas, estas son algunas de lasacciones con las que el BID puede contribuir de manera muy signicativaa la moderizació admiistrativa de las etidades subacioales e

América Latina. La implementación de manuales similares en paísesque buscan desarrollar un mercado de nanciamiento subnacional puedeacelerar la implantación de mejores prácticas contables y de gestión,entre otras, que faciliten la evaluación de riesgos para los inversionistasque inician su exposición en esta clase de activos nancieros. Este tipode experiecias tiee el potecial de setar bases istitucioales sólidaspara que las entidades se fortalezcan y luego logren utilizar instrumentosnancieros sosticados.



203

Problemas de Financiamiento en

Gobiernos Locales: ¿Cuál es el Papel

de la Banca de Desarrollo?*

fas Hnándz ti

I. Itroducció .................................................................................. 205

II. Baca de Desarrollo ..................................................................... 208

III. La Reforma de 1986 y el debate de paradigmas respectoa la Baca de Desarrollo .............................................................. 212

IV. Financiamiento de gobiernos locales en México .......................... 216

V. Capacidades admiistrativas ........................................................ 226

VI. Propuestas .................................................................................... 233

* Este articulo es una reproducción del documento de trabajo 398 Editado por el CIDE en2007, y fue tomado de la dirección electrónica: http://www.cide.edu/publicaciones/status/ dts/DTE%20398.pdf



Problemas de Financiamiento en Gobiernos Locales: ¿Cuál es el Papel de la Banca de Desarrollo?

205

I. INtroDuCCIóN1

En este estudio se muestra que el nanciamiento para las localidadeses muy heterogéneo. Por un lado, las localidades importantes, por sutamaño y por su aturaleza e el espectro socioecoómico, efretalos problemas “normales” de nanciamiento. Es decir, estos municipiosconcentran sus esfuerzos en fortalecerse nancieramente y en encontrar mecanismos de endeudamiento más baratos y más “modernos”. En estecaso, la banca de desarrollo representa para ellos un nanciamiento caroe relació co la baca comercial y co otros mercados de deuda. Eeste sentido, la labor de la banca de desarrollo sería diseñar instrumentosmás competitivos en relación con las fuentes alternas de nanciamientode las localidades.

Por otro lado, sin embargo, poco más del 90 por ciento de las localidadeso ecuetra formas de fiaciamieto para el desarrollo de suinfraestructura. La misma regulación de la deuda subnacional (efectivay eciente para el primer grupo de entidades municipales) los excluye deestos mercados. El acceso al crédito, pues, es virtualmete iexistete.La Banca de desarrollo aquí, dada su naturaleza, puede jugar un papelimportate.

1 Documento preparado con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).Cualquier punto de vista es responsabilidad exclusiva del autor. Se agradecencomentarios de Rogelio Arellano, Ernesto Sepúlveda, Alberto Huidobro, GerardoZúñiga.




206

De esta manera, la evidencia presentada en esta nota sugiere queBanobras puede jugar un doble rol. Primero, un rediseño de su política decrédito hacia las etidades estatales y las muicipales ya atedidas (es

decir, las que sí cuentan con acceso al crédito). Esto incluye innovacióne la maera e que se fodea el propio baco hasta el diseño de uevosistrumetos que pueda lucir más atractivos para este icho. Estodentro de los preceptos de cualquier mercado nanciero. En adición,se argumenta la necesidad de denir claramente lo que es un PPPs yaque en ocaiones se han confundido. En Inglaterra, donde han nacidoestos instrumentos, se diseñó un organismo privado con participaciónpública que certica si se trata o no de un PPPs ya que de esto dependeel éxito del proyecto. Banobras pudiera ser quien avalara o certicaraesta herramieta.

Una fuente de nanciamiento que puede ser importante es la administraciónde carreteras. Por medio de Farac, se podrían diseñar certicados departicipación para el nanciamiento carretero (las llamadas bras). Esdifícil concluir si esto es posible ya que no existe información pública delFarac, pero en caso de que sea rentable, ésta podría, constituyéndose

jurídicamente con transparencia en una fuente para el nanciamientocarretero.

Segundo, sin volver a la antigua concepción de banca de desarrollo concrédito dirigido y con altos subsidios a la tasa de interés, recientemente,ha surgido una corriente que sostiene que en ocasiones el créditosubsidiado y dirigido a ciertos agentes y sectores debe evaluarse desdela perspectiva de su impacto social y ecoómico, es decir, como uamanera eciente de canalizar recursos públicos de manera eciente.Esta perspectiva podría resultar útil en el caso de los municipios sinposibilidades actuales de acceso al crédito. El problema etocessería buscar un fondeo adecuado y una metodología adecuada para

el otorgamiento de este tipo de nanciamiento. Paralelamente esnecesario denir el mandato mismo de Banobras ya que en la actualidadBanobras tiene dentro de su misión el nanciamiento a la infraestructuray la provisión de asistencia técnica. Sin embargo, cuando se le evalúaprevalece el criterio nanciero sin considerar la provisión de accionesde fortalecimiento nanciero. Una redenición de sus indicadoresde desempeño es importante si se quiere seguir con el mandato deasistencia técnica, de lo contrario, incluso puede generar incentivos




207

perversos para el o cumplimieto de esta tarea ya que de ofrecerlose daña el idicador de desempeño.

Hay incluso quienes argumentan que de redenir el mandato se tendríaque denominar jurídicamente a Banobras como una Agencia de desarrollomás que u Baco de desarrollo. Esta es ua discusió ecesaria ecaso de que se quiera profundizar en atender a municipios marginados,ya que el esquema actual genera trampas de pobreza para éstos, comose argumenta en la nota.

Es decir, Banobras puede jugar un papel no sólo en el fortalecimientoistitucioal, que es uo de los pricipales obstáculos que efreta estetipo de localidades, sino en nanciamiento semilla (un poco el argumentode la teoría del microcrédito, que a partir de recursos semilla se inicia lacostrucció de ua relació crediticia que va aumetado los motose el tiempo) si se resuelve el problema de la iformació. Para estoBaobras puede e pricipio evaluar los proyectos (esto se ecuetradetro de su misió social) co base e su retabilidad o solameteeconómica sino social. Así, podría ser una manera eciente de canalizar el recurso de manera progresiva a donde más alta rentabilidad social sepresete.

En esta nota se proponen algunas medidas en esta dirección. Enconcreto se proponen dos acciones de nanciamiento. La primera,la posibilidad de utilizar el FISM como garantía y que se puedaintroducir al Fideicomiso Maestro (al igual que las participacionesfederales). En segundo lugar, estudiar la posibilidad de que el fondoque cotiee el 10 por cieto de los recursos de excedetes petrolerosy que fue aprobado recietemete e el marco de la Ley Federal dePresupuesto y Resposabilidad Hacedaria pueda costituirse comoun deicomiso y se convierta en un programa de nanciamiento

a municipios marginados. Esto es posible, con los consecuentesobstáculos políticos, dado que no se han denido las reglas deoperación de este fondo. Es cierto que esto no luciría en la hoja debalace y estado de resultados de Baobras, pero si se evalúa adicha istitució tambié co idicadores de impacto, etoces sudesempeño mejoraría sustancialmente, de aquí la necesidad deavazar e u uevo madato para Baobras.




208

II. bANCA De DeSArrollo

Agns cncps s banca d Dsa

La banca de desarrollo (BD) surge de la necesidad de proveer con capital delargo plazo a la industria para de esta manera coadyuvar a la industrialización.Ello a raíz del inadecuado nanciamiento —de largo plazo— por parte delsector privado. La rápida idustrializació de la Europa cotietal se asociaal surgimiento de estas instituciones2 que eran nanciadas por el sector público dada la escasez de oferta crediticia privada e este setido (u bueejemplo es el desarrollo del ferrocarril en Europa).

Este modelo se extendió en el mundo después de la segunda guerramundial. En América Latina, los gobiernos impulsan la banca dedesarrollo para industrializar los países de la región (con el antecedentede las experiencias francesa y japonesa) en el marco del modelo desustitució de importacioes. E el caso mexicao destaca los bacosde fometo a la idustria, nAFInSA3, y a la agricultura, Banrural yFIRA4. Asimismo, se extedió para fometar el comercio exterior,tomando el EXIM Bank como modelo y, nalmente, el desarrollo dela ifraestructura, co la creació de Baobras e 1933. E estanota nos enfocamos a este último y su papel en el nanciamiento deldesarrollo muicipal.

De acuerdo con Murinde (1996) la banca de desarrollo se reere a untérmino genérico que aplica para instituciones y servicios nancieros cuyatarea consiste en proveer capital de largo plazo (en deuda o acciones)para proyectos de desarrollo. Como tal, el pricipio básico es que dichasinstituciones deben dirigir su nanciamiento a proyectos de desarrollocuya naturaleza sea también bancaria; es decir, proyectos que sonbacables pero al mismo tiempo de desarrollo e esecia.

2 Gershenkron, Alexander (1952). “Economic backwardeness in historical perspective”.En Hoselitz F (Comp.) The Progress of Undeveloped Areas, The University of Chicago Press, Cambridge, Mass. Cameron, E. (1953). “The credit mobilier and the economic development of Europe”. The Journal of Political Economy, Vol. LXI,No. 6.

3 Ramírez, Miguel (1986). Development Banking in México: The case of Nacional Financiera. Praeger Publishers, New York, N.Y.

4 Del Ángel, Gustavo (2006). Transformaciones del crédito agropecuario. Documentode trabajo 320. CIDE, México




209

Estos bancos entonces buscan llenar un vacío en los se nancia aquellosproyectos e los que la baca comercial o ecesariamete busquenanciar a plazos sea a partir de 10 años. Así parte de la racionalidad

de un banco de desarrollo es nanciar aquellos proyectos que el sector privado o estaba dispuesto a cubrir. Esto sucede ormalmete epaíses en desarrollo cuya banca no nancia proyectos de largo plazo. Eneconomías desarrolladas los bancos de desarrollo (nacionales, es decir,si icluir baca de desarrollo iteracioal) ha tedido a desaparecer debido a que el mercado nanciero privado se ha desarrollado de talmanera que el sector privado llenó ese vacío.

Finalmente otra de las características importantes que distinguen au baco de desarrollo de la baca comercial es que se espera de losprimeros que promueva proyectos co impacto ecoómico y social,que mejoren las capacidades gerenciales y administrativas de los paísesdonde operan y que busquen desarrollar capacidades tecnológicasy emprendedoras. Los hacedores de política tienen como objetivo laintegración de la ciencia (la teoría) con la tecnología (la práctica) por medio del cocepto mismo de proyecto. De acuerdo co Yao-Su y Jequier (1989) la baca de desarrollo se pesó como ua istitució ideal parael nanciamiento de esta integración.

banca d Dsa paa a inasca n Mxic

En México el nivel de la infraestructura pública se ha rezagado y elque existe se encuentra generalmente en malas condiciones debido adistintos motivos (véase Arellano y Hernández, 2006). Esto se maniestatanto a nivel federal como regional. El presupuesto público destinadoa ifraestructura es cada vez meor, auque ha sido subsaado coinversiones nanciadas en coinversión con el sector privado. Sin embargo,dicha inversión se concentra en el sector energético (generación de

electricidad y e obras relacioadas co el petróleo).

La iversió privada e carreteras y otras obras de ifraestructura comola portuaria y aeroportuaria y de transporte masivo así como la de agua,que son de alto impacto son las que han experimentado el mayor rezago.La iversió privada e carreteras apeas empieza a recobrarse despuésdel fracaso de pricipios de la década de los 1990s.




210

Por otro lado, la inversión en obras de alto impacto social como el aguapotable, alcantarillado, drenaje, electricación rural, caminos rurales yurbanos pequeños, así como diversa infraestructura de obras relacionadas

con la salud y la educación también se encuentra rezagada de manerapersistente, a pesar de que ha existido un ligero avance, sobre todo conla creació del FISM, compoete del ramo 33.

En este sentido Banobras tendría dos grandes tareas. La primera esla nanciación y liderazgo en el desarrollo de grandes proyectos deinfraestructura que al nal de cuentas son considerados “proyectos dedesarrollo” debido a su impacto social y económico. En principio éste esel icho que Baobras ha atedido. Es ecesario, como se verá e estanota, ratar de reducir el costo del nanciamiento, y de desarrollar nuevosesquemas de nanciamiento en participación con el sector privado.

La segunda parte es la que desafortunadamente no se ha tomadoe México. Es decir, los aproximadamete 2100 muicipios urbaospequeños, semirrurales y rurales en general no encuentran manerade nanciar sus proyectos. Es menester decir que éstos pocas vecesbuscan esta posibilidad por diversas razones. En primer lugar, debido aque o cooce la posibilidad o tiee malas percepcioes respecto ala deuda; en segundo, debido a que no poseen los recursos sucientesy serían racionados del mercado nanciero; nalmente, porque la propiaregulación en la materia en nuestro país se los impide, no legalmente,pero de facto, como se argumentará más adelante.

En este segundo segmento de mercado es el que la banca de desarrolloe México pudiera, co u diseño de istrumetos y costrucció dealternativas, desarrollar, y es precisamente el segmento que a la bancacomercial no le interesa. En esta nota tratamos de elaborar algunaspropuestas —iniciales— en este sentido.

Esquemáticamente podríamos presentar los segmentos de mercado parala BD en México en la siguiente gura.




211

banas

Baobras fue creado e 19335 como respuesta a la falta de nanciamientoa proyectos de largo plazo referentes a la infraestructura pública necesariapara el desarrollo del país; ya existían experiencias exitosas en el

desarrollo del ferrocarril durante el porriato. Hoy día la misión del Bancoes la de dotar con nanciamiento a los gobiernos para la construcciónde obras de ifraestructura y dotar a los mismos de asistecia técica6.Es decir, asesora y evalúa proyectos de interés social, con el objeto deapoyar de manera sólida al desarrollo regional.

5 Con el nombre de Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas.6 www.banobras.gob.mx

FIGURA 1. SEGMENTOS DE MERCADO PARA LA BANCA DE DESARROLLO EN MÉXICO

ActividadesSegmento Entidades a atender

•Promoción de co-participación bancaprivada y de desarrollo

Segmentos demercadopara banca dedesarrollo en

México

32 entidadesfederativas,100 municipiosmetropolitanosy grandes ygobiernofederal

•Desarrollo de NuevosProductos

“Grande”-Actual

•Reducción de costo decaptación

•Promoción de PPPs asícomo su certificación

•Fortalecimientomunicipal por medio deasistencia técnica

2100 municipiosurbanos medios,semirrurales yrurales

Segregado•Nuevas formas definanciamiento (e.g.):

•FISM

•

Fondo paraInfraestructurade la LFPRH




212

El nanciamiento del banco proviene principalmente de sus propiosrecursos patrimoiales y de sus utilidades etas. Para ua refereciade los detalles de Baobras, véase Tamayo-Herádez (2006) 7,

donde se concluye que el nanciamiento de Banobras a las entidadessubnacionales ha ido a la baja desde 1996. Su cartera está concentradae pocos estados (DF, Edomex, nuevo Leó, Veracruz y Jalisco). Losmunicipios a su vez poseen una proporción baja del total de la cartera;dentro de éstos, los municipios grandes son los que obtienen fondos.

El argumento es que estos estados grandes y ricos son los que poseenpersonal capacitado para estructurar créditos de largo plazo. Por otro lado,algunos estados y municipios tienen explícitamente la política de ceroendeudamientos, que, como argumentamos en la sección de asistenciatécnica más adelante, también reeja baja calidad de la burocracia.

Por último la mayor competecia de la baca comercial explica, e parte,la dismiució de la participació de Baobras e los portafolios de créditode las etidades subacioales. Si bie la tasa activa ha dismiuido, olo ha hecho lo suciente en relación con la tasa comercial. En el fondo, latasa que ofrece Baobras se ha covertido e la TASA DE REFEREnCIApara los bancos comerciales, a partir de la cual éstos ofrecen algunospuntos bases abajo. Es decir, los gobiernos estatales y municipalesconsideran que el nanciamiento de Banobras es caro y así lo corroborael margen (documentado en Tamayo y Hernández, 2006). La alternativade Baobras es, por u lado, tratar de ser más competitivo e el ichode este segmento de mercado constituido por estados y por municipiosgrandes y, por otro, llenar el vacío en el segmento de los municipiosmedianos y pequeños. Esta nota aborda el segundo elemento. Debeaclararse que no se sugiere aquí que se abandone la primera estrategia.

III. lA reforMA De 1986 y el DebAte De PArADIGMAS reSPeCto A

lA bANCA De DeSArrollo

Hasta 1986 la banca de desarrollo en México había utilizado comoprincipal estrategia dirigir el crédito hacia los sectores que secosideraba prioritarios y, a la vez, lo subsidiaba de maera importate.

7 Tamayo, R. y F. Hernández (2006). Financiamiento de la infraestructura local enMéxico. USAID-USEMBASSY-ITESM.




213

Posteriormente esta estrategia fue cuestionada debido a que el crédito nollegaba a quien estaba dirigido, los repudios —parciales y completos—era muy frecuetes, y el resultado esperado (sea e alivio a la

pobreza, autosuciencia de los pequeños productores o desarrollo de laifraestructura) fue altamete isatisfactorio.

Por ello, a partir de la segunda mitad de la década de los 1980s la bancade desarrollo fue reformada para que se asemejara en la medida de loposible a una institución nanciera tradicional (y privada). Así, se intentapartir del paradigma del “crédito dirigido” (PCD), existente en la BD, auno de mercados nancieros (PMF). Estos se diferencian en básicamentesiete elemetos (véase cuadro 1):

(i) La denición del problema primario, que es la esencia del paradigma;(ii) Papel asignado a los mercados nancieros;(iii) La actitud ante los usuarios de los servicios nancieros;(iv) El rol de los subsidios e impuestos en los mercados;

CUADRO 1. DIFERENCIAS ENTRE PCD Y PMF

PCD PMF

Problemaprimario Imperfecciones del mercado Costos de transacciónaltos

Rol delmercadofinanciero

Ayuda a la población pobre,estimulación de la producción,

corrección de distorsiones,infraestructura pública

Intermediaciónfinanciera

UsuariosBeneficiarios atendidos

(prestamistas)Clientes (depositantes

y prestamistas)

Subsidios eimpuestos

Numerosos Escasos

Fondeo Gobierno y donantes Depositantesprincipalmente

Sistemas deinformación

Verticales, para planeaciónHorizontales, parafines gerenciales

EvaluacionesImpacto del crédito; tolerancia

a “defaults”

Desempeño deintermediarios y

sistemas; sintolerancia a “defaults”




214

(v) El fondeo para los fondos prestables;(vi) El diseño de los sistemas de información; y,(vii) El criterio para evaluar el programa de crédito.

Como se observa, existe imperfeccioes e los mercados que la bacade desarrollo busca resolver. E este setido persiste el debate etrelos defensores de cada uno de los paradigmas. En el caso del PCD unestudio reciete del Baco Mudial8 presumiblemete ecuetra, couna evaluación del impacto de créditos agrícolas otorgados por estainstitución, que los resultados han arrojado aspectos muy positivos entérminos de impacto (en términos de los siguientes cuatro elementos:expansión de la cantidad de crédito extendido al campo; estimulación dela inversión agrícola; incremento de la producción; y, fortalecimiento de lasinstituciones nancieras participantes). El estudio está sujeto a diversascríticas principalmente referentes a información (calidad y cantidad) y aproblemas de selecció de muestra.

El argumento es que al existir problemas de información asimétrica, elgobierno puede en principio resolverlos; de aquí que el PCD sostengaque es necesaria la intervención estatal para que un agente que de otramanera sería excluido pueda tener acceso al crédito e incluso recibir subsidio en la tasa de interés. Con esto se ganaría en profundizaciónnanciera.

Por el contrario, el PMF argumenta que simplemente existen costos altosde hacer negocios con esos prestamistas y que el remedio no es un créditodirigido y subsidiado sino reducir tales costos mejorando el ambienteen el que funcionan y con soluciones tales como la “internalización deexternalidades” con agencias calicadoras de riesgo que solucionanproblemas de iformació. E otras palabras, icluso la propia bacacomercial va construyendo una relación crediticia a lo largo del tiempo

para resolver problemas de información. Aún los propios programas demicrocrédito descasa e crédito cuyo moto se va icremetado coun buen historial, con lo que se desarrolla un ujo de información entrelas contrapartes. De acuerdo con este argumento, la banca de desarrolloo tiee por qué ser diferete e este setido.

8 Stiglitz J. y A. Weiss (1993). Evaluation of WB agricultural projects. OperationsEvaluation Department, World Bank.




215

El problema en el caso de PCD es que se asume que el gobierno puedeidenticar a un buen sujeto de crédito que ha sido excluido del mercadonanciero debido a problemas de información. Existe una literatura

extesa que ha documetado repetidos fracasos e América Latia

9

.La pregunta aquí es si esta discusión aplica completamente para losgobiernos locales. En el caso de la experiencia de los microcréditos, larelación prestatarioprestamista se ha construido a través del tiempo; estaexperiencia sugiere que en el caso del municipio mexicano se puededar un episodio semejante. A continuación revisamos el problema denanciamiento de éstos en México y las oportunidades que la banca dedesarrollo puede aprovechar.

e “manda” d banas ss indicads d dsmpñ

Desafortuadamete para Baobras existe ua icosistecia etre sumisió social y sus idicadores de desempeño. Si bie es deseable quelas hojas de balance y el estado de resultados muestren una sostenibilidadnanciera de largo plazo, también lo es que el nanciamiento de obras conalto impacto social y menor rentabilidad nanciera debiera considerarsepara medir el cumplimieto de la misió de la propia istitució.

En este sentido hay quienes argumentan que a este tipo de instituciones,cuya misión incluya el tratar de destrabar trampas de pobreza, el nanciar obras de alto impacto social y, más aú, el fortalecimieto istitucioalpara bancarizar y con ello desarrollar a una entidad, debiera asignárselesotro mandato, más semejante a una “Agencia de Desarrollo” que a unaBaca de Desarrollo. Este es u aspecto que debiera estudiarse e elcaso de Banobras, dada la heterogeneidad y desigualdad existente entreregiones y municipios.

De lo cotrario, Baobras puede covertirse e ua baca de iversió,

que si bie es deseable que la realice, como se aotó e los putos 3-5de arriba, también es deseable que el punto 6, en un país como México,sea importante. Para ello se tendría necesariamente que cambiar sumandato dentro de la sociedad en nuestro país. Esto sería consistentecon el Programa de 100 Municipios Marginados lanzado recientemente

9 Para una revisión véase González Vega, Claudio (1979). “The iron law of interest rates”. American Journal of Agricultural Economics.




216

por el Presidete Calderó. Por supuesto que es importate que ellose realice con responsabilidad nanciera, para lo cual es fundamentalel diseño de nuevas formas de nanciamiento. Esta nota da algunas

directrices en este sentido. Antes es necesario analizar el nanciamientode gobiernos locales.

IV. fINANCIAMIeNto De GobIerNoS loCAleS eN MéXICo

México es ua federació co más de 2,470 muicipios, de los cualespoco más de 100 se rigen por usos y costumbres. Desafortunadamenteexiste un alto nivel de desigualdad regional que se maniesta en unaalta heterogeneidad económica y nanciera entre ellos. Mientras algunosmunicipios, como San Pedro Garza García, Nuevo León, podrían ser considerados en los niveles de países desarrollados, otros, como SanMartín Huamelulpan, Oaxaca, no podrían sobrevivir desde el punto devista nanciero si se “independizara”. La brecha de desigualdad entreestos dos municipios es similar a la que separa a Bangladesh de EstadosUidos.

El problema es que estos últimos, como el caso de San MartínHuamelulpa, so umerosos. Por esto, es ecesario recoocer laheterogeneidad entre las localidades, lo cual implica que la políticapública hacia ellas debe diferenciarse por tipo de municipio; no hacerloacarrea distorsiones que impiden el éxito de la propia política pública.Conviene entonces recordar la clasicación del INEGI-Indesol en términosde tamaño, el cual se asocia a su ivel de desarrollo (auque existeexcepciones, como es el caso del propio San Pedro Garza García).

CUADRO 2

Tipo Criterio Número de municipiosMetropolitano Más de 500,000 hab. 26Urbano medio Entre 100,000 y 500,000 hab. 127

Urbano pequeño Entre 15,000 y 100,000 hab. 867

Semirrural Entre 2,500 y 15,000 hab. 1,025

Rural Hasta 2,500 hab. 382Fuente: Indesol-INEGI.




217

En general, se puede decir que la mayor parte de los municipios rurales,semirrurales y urbanos pequeños son entidades que difícilmentesobrevivirían nancieramente por sí solas y dependen en gran medida

de las trasferecias federales y estatales. Ellos suma más de 2000muicipios, esto es, represeta cerca del 90 por cieto del total deetidades. Conviene aclarar que ninguno de estos municipios hasiquiera solicitado ser calicado en términos de riesgo nanciero por na agncia spciaizada. Ello, de entrada, dada la actual regulación enla materia, excluye a cerca de 2,000 municipios del nanciamiento formal.

En efecto, hasta 2004 sólo 70 municipios habían solicitado calicación aalguna de las calicadoras de riesgo, como se muestra en el cuadro 3.Para el año 2000 cuando la regulación fue introducida, nueve municipiosfueron calicados. Para 2001 esta cifra se elevó a 28, mientras que para2002 este úmero se icremetó a 50. Para los años 2003 y 2004 lacatidad se eleva a 70. Esto es, sólo 2.8 por cieto de los muicipios

CUADRO 3

Calificaciones de municipios para 2004*

Mpio. Estado Agencia Cal. Agencia Cal. Agencia Cal.

Aguascalientes Aguascalientes S&P AA+ Moodys Aa2

Tijuana Baja California S&P AA Fitch AA-Tuxtla Gutiérrez Chiapas Fitch A

Juárez Chihuahua S&P AA Fitch AA

Saltillo Coahuila Fitch AA-

Torreón Coahuila S&P AA- Fitch AA-

Colima Colima S&P A-

Manzanillo Colima Moodys A1

Durango Durango S&P A Moodys A3

Gómez Palacio Durango S&P A+

AtizapánEstado deMéxico

Fitch A+

EcatepecEstado deMéxico

Fitch A- Moodys A2

HuixquilucanEstado deMéxico

S&P BBB+ Fitch A-

IxtlahuacaEstado deMéxico

Fitch BBB Moodys Baa1

MetepecEstado deMéxico

Fitch A+ Moodys Aa3

NaucalpanEstado deMéxico

S&P A- Fitch A-

Tlalnepantla Estado de S&P AA Moodys Aa3




218



México

Toluca

Estado de

México

S&P AA- Moodys Aa3

TultitlánEstado deMéxico

Fitch BBB Moodys Bba1

Celaya Guanajuato S&P A+ Fitch A+

Irapuato Guanajuato S&P A+ Fitch A+

León Guanajuato S&P AA

Pénjamo Guanajuato

Acapulco Guerrero S&P A+ Fitch A+

Pachuca Hidalgo S&P mA Fitch A

Guadalajara Jalisco S&P AA- Fitch AA-

Puerto Vallarta Jalisco S&P AA- Fitch A+

Tlaquepaque Jalisco S&P A+ Fitch A+

Tonalá Jalisco S&P A- Moodys Baa1

Zapopan Jalisco S&P AA Moodys Aa3

Morelia Michoacán S&P A Fitch A+

Uruapan Michoacán Fitch BBB+ Moodys A2

Zamora Michoacán S&P A- Fitch A-

Zitácuaro Michoacán S&P BBB- Moodys Baa1

Cuernavaca Morelos S&P AA- Fitch A+

General Nuevo León S&P A Fitch A

Guadalupe Nuevo León S&P AA Fitch AA-

Monterrey Nuevo León S&P AA Moodys Aa3San Nicolás de laGarza

Nuevo León S&P A+ Fitch AA-

San Pedro GarzaGarcía

Nuevo León Fitch AA Moodys Aa3

Santa Catarina Nuevo León S&P A+ Fitch A+

Oaxaca de Juárez Oaxaca S&P BBB+ Moodys A3

Atlixco Puebla S&P A- Fitch A-

Puebla Puebla S&P AA- Fitch AA- Moodys Aa3

Tehuacán Puebla Fitch BBB+

Querétaro Querétaro S&P AA+ Fitch AA

Benito Juárez Quintana Roo S&P BBB- Fitch A

San Luis Potosí San LuisPotosí

S&P A+ Fitch A+

Culiacán Sinaloa Moodys Baa1

Guasave Sinaloa Fitch BBB+

Mazatlán Sinaloa Fitch BBB

Navolato Sinaloa

Cajeme Sonora S&P A+

Hermosillo Sonora S&P A- Fitch A-

Matamoros Tamaulipas Fitch A




219

habían sido calicados por al menos una de las calicadoras. Debe

señalarse que existen años en que los municipios no solicitan calicación,aspecto que debe tomarse en cuenta ya que la legislación sólo requierela calicación para cuando el endeudamiento se adquiere o renegocia,pero o para la vida del préstamo.

Como se puede observar e el cuadro, todos los muicipios se ecuetradentro de solamente dos rubros de la clasicación de INEGI-Indesol,a saber, metrópoli y urbaos medios. Es decir, esto corrobora que lainnovación para el control de riesgos nancieros estatales y/o municipales,

si bien tuvo un impacto positivo en el manejo adecuado de los riesgosnancieros, dejó fuera de la posibilidad de nanciamiento externo a lamayor parte de los muicipios mexicaos. Es ecesario, pues, resolver o al menos mitigar este problema.

El reto es diferenciar el gobierno local de acuerdo con la clasicación; enla medida en la que se identiquen los problemas para cada tipo, entoncesla solució puede darse de maera más acorde a las ecesidades de



Tampico Tamaulipas Fitch A Moodys A2

Ciudad Victoria Tamaulipas Fitch A-

Coatzacoalcos Veracruz Fitch A- Moodys A1

Córdoba Veracruz Fitch A-

Martínez Veracruz

Minatitlán Veracruz S&P A- Fitch BBB

Orizaba Veracruz

Túxpan Veracruz

Veracruz Veracruz S&P A+ Fitch A+

Xalapa Veracruz S&P A-

Mérida Yucatán S&P AA- Moodys Aa3

Ixtapan de la Sal México

Solidaridad México S&P BBB+

Municipio deSolidaridad

Quintana RooFitch A-

Puerto Peñasco Fitch BBB

Zapotlán el Grande Fitch BBB Moodys Baa2

*Aquellos municipios que no presentan calificación son aquéllos que habían solicitado conanterioridad pero no en 2004

Fuente: Elaboración propia con datos de las calificadoras.




220

cada uo de ellos. Este es uo de los problemas que impide que elimpacto sobre los municipios de la política pública sea el esperado. Por ello, conviene examinar los ingresos y gastos por tipo de municipio.

Como se verá, las necesidades de deuda varían debido a que esas dosvariables preseta peculiaridades de acuerdo co el tipo de localidadde que se trate.

fns d ings

El principal rubro de ingresos propios de los municipios lo constituyeel impuesto predial, y obviamete e muicipios, auque cuado secosidera las trasferecias libres, la proporció de dichos impuestosdismiuye de maera importate.

Sin embargo, este es un promedio nacional, por lo que hay que obtenerlotambién diferenciando el tipo de municipio de acuerdo con la clasicaciónInEGI-Idesol. Como se puede apreciar e el cuadro 5, los muicipiostienen fuentes distintas de nanciamiento. Nótese que las metrópolisdescasa más e térmios relativos sobre el impuesto predial mietrasque los semirrurales y rurales descasa e mayor medida sobrelas transferencias — participaciones y Fofamun y FISM. En general,

CUADRO 4

Concepto Promedio nacional(% del total de ingresos)

Predial 3.5Inmuebles (Enajenación) 1.0Otros Impuestos 1.2Agua 1.9

Otros derechos 4.1Productos 1.4Aprovechamientos 3.0Participaciones 45FISM 18.6Fofamun 15.3Préstamos 1.8

Otros 2.8Fuente: ENPM, 2002; INEGI-Indesol.




221

las calicadoras de crédito toman a los municipios como un agentehomogéneo, cuando en la realidad mexicana ello no es así. De aquí quela regulación basada en esquemas prudenciales de riesgo —como lamexicana—, está muy orientada hacia los municipios más desarrollados.

Las metodologías de las calificadoras de riesgo sólo toman enconsideración ingresos libres (propios y participaciones) para determinar la capacidad de pago10. En los municipios pequeños y marginados estosrubros son por naturaleza muy reducidos. Sin embargo, existe otro rubro

que se encuentra etiquetado con cierta exibilidad para la realización deobras de ifraestructura social, que so las que represeta la mayor parte de las ecesidades e este tipo de localidades. Este rubro se ledeomia el Fodo para Ifraestructura Social Muicipal (FISM). Másadelate se aborda el tema del destio de este recurso.

Observe que el promedio de nanciamiento vía deuda es de 1.8 por ciento a nivel nacional. Sin embargo, si se agrupan por tipo de municipio,éste varía considerablemente. Mientras los municipios metropolitanos

preseta e promedio 3.24 por cieto de edeudamieto eto, los ruralesasciede a sólo 0.46 por cieto. Claramete, el acceso a edeudamietode estos muicipios es cosiderablemete iferior. Esto tambié semaniesta en la deuda total como proporción de sus ingresos como semuestra en el cuadro 6 de abajo.

10 Se toman en cuenta considerando también el gasto “comprometido e ineludible”,lo que da un grado de libertad de endeudamiento.

CUADRO 5. INGRESOS EN PORCENTAJE

Tipo de municipio

Metrópoli Urbano medio Urbano pequeño Semirrural RuralPropios* 35.14 26.82 16.51 16.46 12.34

Transferencias 61.62 70.72 81.92 82.37 87.20

Participaciones 35.81 38.18 36.72 39.20 34.41

Ramo 33 7.26 14.21 26.43 26.07 19.82

Fofamun 18.55 18.33 18.77 17.10 16.98

Endeudamiento neto 3.24 2.47 1.57 1.07 0.46*Incluye impuestos, derechos, productos y aprovechamientos.Fuente: ENPM, 2002; INEGI-Indesol.




222

Piidads d gas

Otro aspecto importante en el nanciamiento de los municipios esreconocer que sus necesidades de gasto dieren sustancialmente deacuerdo co su ivel de desarrollo. Como se observa e el cuadro 7, eldestino del FISM varía de acuerdo con el tipo de municipio. Por ejemplo,los muicipios metropolitaos dedica solamete el 7 por cieto aldesarrollo de agua potable, mientras que los rurales destinan el 13.6 por cieto, es decir, casi el doble de recursos e térmios relativos.

CUADRO 6. DEUDA TOTAL POR TIPO DE MUNICIPIO

(% DE LOS INGRESOS TOTALES)

Metropolitano Urbano medio Urbano pequeño Semirrural Rural3.2245 3.48723535 2.122833771 2.06218584 0.84521348

Fuente: ENPM, 2002; INEGI-Indesol.

CUADRO 7. DISTRIBUCIÓN DEL FISM EN PORCENTAJE

Tipo de municipioTipo de obra Metropolitano Urbano

medioUrbano

pequeñoSemirrural Rural

Agua Potable 7.95 9.48 11.04 10.41 13.60

Alcantarillado 7.54 6.80 5.36 4.84 3.16

Drenaje y Letrinas 3.15 5.90 5.36 4.05 3.89

Urbanización Municipal 36.65 31.30 28.41 26.75 20.64

Electrificación Rural y deColonias Pobres

8.47 9.48 10.59 9.62 8.58

Infraestructura Básicade Salud

2.98 3.46 3.46 4.54 7.10

Infraestructura BásicaEducativa

12.32 13.07 11.80 12.95 12.83

Mejoramiento de Vivienda 4.11 3.06 2.23 2.60 3.08

Mejoramiento de CaminosRurales

11.14 9.15 16.15 19.30 19.84

Infraestructura ProductivaRural

2.21 1.46 2.59 3.39 6.75

Otro 3.84 4.90 2.05 1.56 0.89

Fuente: ENPM, 2002; INEGI-Indesol.




223

Ello se debe a que los niveles de cobertura dieren sustancialmente entrelos distitos tipos de etidades locales, como se muestra e el cuadro8. Para municipios más grandes las necesidades son distintas debido

a que los grados de cobertura en distintos servicios como electricidad,agua potable, alcantarillado y drenaje son distintos.

E otras palabras, reiteramos que cuado se habla de muicipio enuestro país se tienen que considerar su diversidad y heterogeneidad.Esto inuye de manera fundamental en las necesidades de endeudamientopor cada tipo de muicipio.

Por ejemplo, la cantidad de recursos que maneja un municipio rural osemirrural es muy reducida (0.5 por ciento del ingreso total promedio deuo metropolitao), y, por otro lado, las ecesidades de ifraestructuraen términos de costo son más homogéneas en términos monetarios oincluso más caras (e.g. electricación) debido a que se encuentran enzonas alejadas y dispersas. Por esto, el gasto del FISM del que disponenno solamente varía en términos absolutos, sino que el servicio es más

caro. Esto puede ocasioar ua trampa de pobreza para las etidadespobres y pequeñas.

fISM, ip d a, ingss ass siccin d iqidz

Uno de los factores que la literatura ha identicado como causal detrampas de pobreza es precisamete la restricció de liquidez que detieeel nanciamiento de infraestructura en municipios pequeños y pobres —

CUADRO 8

Fuente: Cálculos propios con base en el Censo General de Población y Vivienda, INEGI.

Agua Potable Drenaje Electricidad

Dentro deCabecera

Fuera deCabecera

Dentrode

Cabecera

Fuera deCabecera

Dentrode

Cabecera

Fuera deCabecera

Metropolitano 89.66 71.29 83.07 53.22 91.61 75.08

Rural 72.86 54.01 33.28 14.75 71.54 53.69

Semirrural 76.45 60.9 58.99 31.55 78.65 62.8Urbanomedio

85.03 65.79 78.92 47.61 86.48 68.29

Urbanopequeño

80.87 63.42 72.85 42 83.38 65.93




224

no atendidos en el sistema nanciero. Normalmente, estos tres tipos demuicipios (urbao pequeño, semirrural y rural) dispoe de ua catidadde recursos (propios y transferencias) muy inferior a la de las grandes

metrópolis, como se muestra e el cuadro 9. Observe que los muicipiosrurales cueta e promedio co sólo el 0.5 por cieto de los recursosde los que dispoe los muicipios metropolitaos. Es cierto que e per capita esta proporción disminuye, cifra que no se presenta aquí por notener relevancia con el argumento que se presenta a continuación.

Es importante percatarse también de que tanto los ingresos propioscomo las trasferecias libres (participacioes) se ecuetra altametecomprometidos en municipios “pequeños” (y en muchos grandestambié). La suma de estos dos compoetes represeta e promedioel 87 por ciento del gasto corriente (calculado con datos del INEGI). Estacifra sugiere que el margen de endeudamiento de estos municipios es muyreducido. Este margen es el que más toman en cuenta las calicadorasde riesgo (www.tch.com/mexico). En la actualidad, dada la legislaciónvigente, el FISM no se considera ingreso y por ello estas agencias nolo cosidera.

Asimismo, la anterior cifra sugiere también que únic cs qpsn as caidads pqñas paa invsin s fISM. Comoaotaremos a cotiuació el absoluto de estos recursos se tora e

relevate por el tipo de costrucció.

Por otra parte, en ocasiones el costo de construcción de algunas obraspuede incluso ser más elevada en municipios pequeños (electricaciónrural es un típico ejemplo), con lo cual el monto absoluto de ingresos delas etidades muicipales se covierte e relevate (y o ecesariameteel ingreso per cápita).

CUADRO 9

Proporción Ingresos en relación con ingresos de

metropolitanosUrbano medio Urbano pequeño Semirrural Rural

0.274 0.052 0.014 0.005Fuente: Cálculos propios con base en ENPM, 2002; INEGI-Indesol.




225

Para ilustrar el caso, un ejemplo hipotético. Considere el cuadro 10 deabajo: existen tipos de obras, como la electricación rural, el agua potable,el drenaje, entre otras, cuya construcción requiere de una cantidad de

recursos mucho mayor al que se puede asignar de los disponibles delFISM para un solo año. Suponga que el costo de la obra es igual parados tipos de muicipios (metropolitao versus rurales o semirrurales), queasciede a 1000 pesos.11 En el caso del municipio grande la disponibilidadde recursos (asuma motos proveietes del FISM) es mucho mayor etérmios absolutos (800 pesos) que la del pequeño (200 pesos).

Con posibilidad de crédito, sea por contar con calicación crediticia, o ensu defecto por la posibilidad legal de poder utilizar los recursos del FISMcomo garantía o colateral, la obra se realiza, aunque la amortizacióndel crédito es mucho más favorable para el muicipio metropolitao.Sin embargo, sin a psiiidad d iiza fISM cm caa,combinado con la falta de calicación crediticia, e el muicipio rural

y/o semirrural la obra nO se lleva a cabo.

Esta pudiera ser ua causal de que los muicipios que o tiee accesoal crédito gasten el FISM en obras pequeñas y de bajo impacto social.12 Observe que la mayor proporció de recursos del FISM se destia a

11 Por simplicidad asuma que la obra se construye en un solo año calendario.12 Debe destacarse que esta armación requiere de un estudio formal que lo corrobore.

CUADRO 10

(Ejemplo hipotético, con fines

ilustrativos)Metropolitano Semirrural y rural

Costo de Obra electrificación 1000 1000

Recursos FISM disponibles por año parala obra electrificación 800 100

Faltante 200 900

Crédito 200 900

Amortización Crédito* < 1 año 10 años

Desigual posibilidad de acceso a crédito** Se electrifica No se electrifica

*Asuma intereses = 0** El municipio metropolitano cuenta con calificación crediticia mientras que el rural no.

También si se puede utilizar el recurso del FISM como ganaría o no.Fuente: Elaboración propia con datos hipotéticos.




226

obras de urbanización, las cuales presentan el menor benecio social.Esto idudablemete itroduce ua limitació e la costrucció de laifraestructura que más impacto tiee e el abatimieto de pobreza. El

aucio reciete del Presidete Calderó para abatir la pobreza e loscien municipios más marginados puede complementarse con accionesimportantes de nanciamiento. La banca de desarrollo es entonces unactor clave e este setido.

V. CAPACIDADeS ADMINIStrAtIVAS

Otro de los factores que originan la problemática recién documentada esla capacidad admiistrativa de las autoridades muicipales. Esto ihibeel uso adecuado de los recursos nancieros, e incluso de instrumentosde deuda, sea por tomarla e exceso o por o tomarla por cosiderarlanociva. Este es un aspecto que en general se conoce pero que rara vez

se documeta. A cotiuació, haciedo uso de la EnPM, se presetaalgunos indicadores en este sentido.

E cuato a escolaridad de los presidetes muicipales, se ecuetraque a nivel nacional menos de la mitad poseen algún grado universitarioy alrededor de la tercera parte posee sólo primaria o meos (i.e. sieducació formal), como se preseta e el cuadro 12.

CUADRO 11. ASIGNACIÓN DE FAIS POR SECTOR (PORCENTAJES)

ConceptoObras de Urbanización 25.8

Agua Potable 14.5Infraestructura Educativa 13Electrificación Rural 11Caminos Rurales 10.5Drenaje 8Infraestructura de salud 5.5Programas de Vivienda 3.5Iniciativas productivas 3.1Otros 5.1

Fuente: Elaboración propia con base en ENPM, 2000 y

2002 (INEGI-Sedesol)




227

Cuado se subdivide este mismo idicador por tipo de muicipio, seecuetra (véase cuadro 13) que existe ua relació directa etre el ivelde urbaizació de u muicipio y el ivel de estudios de sus presidetes

muicipales. Etre más urbaizado esté u muicipio, mayor es el ivelde escolaridad del presidete muicipal. Esto es, los muicipios ruralesy semirurales so los que preseta el meor ivel de escolaridad.

CUADRO 12

E S C O L A R ID A D D E L O S P R E S I D E N T E S M U N IC I P A L E S E N 2 0 0 2

2071515

57 938 0385

268233240

120105

12926 9194

180945

1,0921,152

0 200 400 600 800 1000 1200

Sin educación formal

Primaria

Secundaría

Técnica o comercial

Preparatoria

Universidad y más

1995 2000 2002

P r e s i d e n t e s M u n i c ip a l e sFuente: Elaboración propia con base en ENPM, 2002; INEGI-Indesol.

CUADRO 13

E S C O L A R ID A D D E L O S P R E S ID E N T E S M U N IC IP A L E S

U R B A N O

S E M I U R B A N O

I R U R A L

R U R A L

P R I M A R I A S E C U N D A R I A T E C N I C A O C O M E R C I A L

P R E P A R A T O R I A U N I V E R S I D A D P O S G R A D O

S IN E D U C A C IO N F O R M A L

S E M

Fuente: Elaboración propia con base en ENPM, 2002; INEGI-Indesol.




228

Por otra parte, el persoal muicipal rebasa el medio milló defucioarios. De hecho, el úmero de empleados de los ayutamietose 2000 se icremetó e u 40% co respecto a 1995 y e u 15%

etre 2000 y 2002 (véase cuadro 14).

Sin embargo, en este renglón, los municipios urbanos son los que contratanmás empleados llegando a 1,665 por municipio mientras que los ruralespreseta ua cifra casi 20 veces meor al cotar co 78 empleados por municipio. Esto se debe en parte a empleados en la seguridad pública,auque u estudio más a fodo es ecesario (véase cuadro 15).

CUADRO 14

E m p l e

a d o s

N Ú M E R O D E F U N C IO N A R IO S 1 9 9 5 - 2 0 0 2

3 3 7 , 0 3 5

4 7 8 , 0 1 0

5 4 8 , 6 1 0

1 9 9 5 2 0 0 0 2 0 0 2


CUADRO 15

E M P L E A D O S P O R T IP O D E M U N IC IP IO

2 5 4 , 7 1 6

7 3 , 7 7 7 3 2 , 8 5 1

1 1 6 , 6 6 6

0

5 0 , 0 0 0

1 0 0 , 0 0 0

1 5 0 , 0 0 0

2 0 0 , 0 0 0

2 5 0 , 0 0 0

3 0 0 , 0 0 0

U R B A N O S E M IU R B A N O S E M IR U R A L R U R A L

C L A S IF IC A C IÓ N N A C IO N A L

1 , 6 6 5 p o r

m u n i c i p io

2 2 7 p o r

m u n i c i p io

7 1 p o r

m u n i c i p io

7 8 p o r

m u n i c i p io





229

En cuanto a funcionarios administrativos, que son los que se encargan de laadministración nanciera del municipio, en promedio, el 88% de los titularesde las unidades administrativas tienen 3 o menos años de antigüedad en el

puesto, es decir, solamente el 12% rebasa el periodo de gestión municipal.Este es u problema que o permite que se profesioalice la admiistracióy con ello la eciencia administrativa del municipio (cuadro 16).

Observe tambié que este feómeo o es distito etre los tipos demuicipios (cuadro 17). Es decir, lo mismo afecta a los urbaos que alos rurales. Como se verá en propuestas es necesaria una certicaciónprofesioal de fucioarios a ivel muicipal.

CUADRO 16

8 8 %9 2 % 9 0 %

8 7 % 8 8 %9 1 %

8 8 % 8 8 %9 1 %

8 6 %

1 4 %1 0 %1 2 %1 2 %9 %1 2 %1 3 %1 0 %8 %1 2 %

0 %

2 0 %

4 0 %

6 0 %

8 0 %

1 0 0 %

S e c re ta rio O fic ia l M a yo r T e s or e ro R e s p. d e lÁ r e a d e S e r v .

P u b . y D e s .U r b a n o

D i r e c t o r d eS e g u r i d a d

P ú b l i c a

C o n t r a l o rM u n i c i p a l

R e s p . d e l aU n i d a d d eP l a n e a c i ó n

R e s p . d e l aU n i d a d d eE v a l u a c i ó n

R e s p . d e lÁ r e a d e

P a r t i c i p a c i ó nS o c i a l

R e s p . d e l aU n i d a d d eP e r s o n a l

1 a 3 a ñ o s M á s d e 3 a ñ o s

R O T A C IÓ N D E L P E R S O N A L


t ..

. .

t t . . .

t

.

CUADRO 17

R O T A C IÓ N D E L P E R S O N A L

CL A S IFIC A CI Ó N N A C IO N A L

9 0 % 9 2 % 8 7 % 8 4 % 8 6 % 9 2 % 8 3 % 85 % 8 4 % 7 9 %

9 1 % 9 5 % 8 9 % 8 7 % 9 0 % 9 2 % 9 0 % 92 % 8 9 % 9 0 %

90 %

92 %

9 3% 92 % 89 %9 1%

9 3% 97 % 9 5% 93 %

8 6 % 9 1 %8 9 % 8 6 % 8 8 %

9 1 % 8 8 % 84 % 9 2 % 8 6 %

S e c r e t a ri o O f i ci a l M a y o r / Di r Adm tvo

T es or er o R es p. Á re aSer vs .

Pú b l i co s

D i r Seg u r i d adPú b l i ca

C o n t r a l o rM unicipa l

R esp U n i dP l an eac i ó n

R esp . U n i dEva l u ac i ó n

R e s pPar t i c i p ac i ó n

So c i a l

R esp U n i dP e r s o n a l

U R B A N O S E M IU R B A N O S E M IR U R A L R U R A L

E l p o r c e n t a j e in d i c a l a p ro p o r c ió n d e t i tu l a re s q u e t ie n e n h a s t a 3 a ñ o s d e e x p e r i e n c i a e n e l c a r g o .





230

Con respecto al grado de escolaridad de los titulares de las áreasadministrativas el 49 por ciento cuenta con algún estudio universitario, aunqueel 30 por cieto posee sólo secudaria o meos (cuadro 18). La meor

escolaridad e los fucioarios altos de las admiistracioes muicipaleses más otoria e muicipios rurales y semirrurales (cuadro 19).

CUADRO 18

G R A D O D E E S C O L A R ID A D D E L O S T IT U L A R E SD E L A S U N ID A D E S A D MIN IS T R A T IV A S

0.4%

14% 15 %

7 %11 %

49%

2%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

P r o m e d i o N a c i o

n a l

S inInstrucción

Primar ia Secundar í a Técnica oComerc i a l

Preparator ia Universidad Postgrado


CUADRO 19

E S C O L A R ID A D S E G Ú N G R A D O D EM A R G I N A C I Ó N

10 2

13 5

40

10 9

18 1

21 6

13 2

37 7

62

85

60

27 9

45

73

44

25 5

5

30

20

17 6

M U Y A L T O A LT O M E D IO B A JO M U Y B AJO

Univers idad ó más

Secundar ia completao prepa rator iaSecundar ia completao prepa rator ia

Sin secundar iacompleta

Sin pr imar ia completa N o d e p r e s i d e n t e s

m u n i c i p a l e s

Gr ado de M ar g i nac ión





231

Con respecto a equipo informático que de alguna manera reeja lamoderizació de las admiistracioes muicipales, 17 por cieto ocueta co equipo iformático, siedo pricipalmete las etidades

rurales (cuadro 20).

Sin embargo, para el año 2002 sólo poco más de 50 municipios teníanu correo electróico propio sólo 20 cotaba co u portal de Iteretdel muicipio (cuadro 21).

Como se puede apreciar, para el año 2002 existe una heterogeneidade las capacidades admiistrativas de los muicipios. Por u lado,

entidades urbanas cuentan con las capacidades sucientes pero, por otro,la mayor parte de los muicipios, rurales, semirrurales y semiurbaosdista mucho de cotar co ellas. Este es u problema al que hay queenfrentar paralelamente a cualquier diseño de un programa de creacióny costrucció de ifraestructura.

CUADRO 20

S i8 3 %

(2 ,01 3 m u n ic ip io s )

N o1 7 %

( 4 1 4 m u n i c i p i o s )

S i8 3 %

(2 ,01 3 m u n ic ip io s )

N o1 7 %

( 4 1 4 m u n i c i p i o s )

S i4 %

N o9 6 %

S i4 %

N o9 6 %

E Q U IP A M IE N T O IN F O R M Á T IC O

M u n ic ip io s q u e c u e n ta n c o n

e q u ip o d e c ó m p u to

M u n ic ip io s q u e c u e n t a n c o n

s e r v ic io d e in te r n e t





232

en snsis

El acceso al nanciamiento para la infraestructura por parte de losgobiernos estatales y municipales se encuentra bifurcado. Por un

lado, las etidades federativas y alrededor de 100 muicipios está econdiciones apropiadas para obtener nanciamiento a tasas competitivasy de mercado, por lo que icluso ha preferido dismiuir la participacióde Baobras de sus portafolios de deuda a quie cosidera caro. Elreto para este segmento de mercado de Banobras consiste en tratar deofrecer mejores condiciones de crédito vía tasas más competitivas, plazosmás cómodos, con mejores instrumentos de deuda. En adición, tomar un liderazgo en la promoción y certicación de los PPPs. Hay inclusoquienes sugieren que este banco debe incluso abandonar a este sector

de mercado ya que la banca comercial está en mejores posibilidades deatenderlo. Aquí argumentamos que existen obras de muy largo plazo enestas entidades que sólo con la participación y liderazgo de Banobrasse podrían nanciar. Después de todo una de las funciones de la bancade desarrollo es proveer capital de largo plazo que la banca tradicionalo ofrece co frecuecia, como se documetó arriba e los putos 4 y5. Asimismo, como se argumentará más adelante, esta institución puede

jugar un papel importante (de hecho lo hace actualmente) en el diseño de

CUADRO 21

C O R R E O E L E C T R Ó N IC O Y P Á G IN A W E B

2 71 , 4 6 2

94 5 1

3 02 9 5

2 31 3 0

R U R A L

S E M I R U R A L

S E M I U R B A N O

U R B A N O

S I T IE N E C O R R E O

N O T IE N E C O R R E O

21 , 4 8 7

24 5 8

43 2 1

1 81 3 5

R U R A L

S E M I R U R A L

S E M I U R B A N O

U R B A N O

S I T IE N E P A G IN A W E B

N O T IE N E P A G IN A W E B





233

esquemas de nanciamiento con participación de capital privado. En estaota o abordamos las posibles accioes de Baobras e este setido,y sólo anotamos algunos retos en el desarrollo de PPPs.

Por otro lado, como se argumentó en esta nota, el segundo segmentode mercado lo constituyen la gran mayoría de los municipios, los cualesno tienen acceso al crédito por distintos motivos expuestos aquí. Por ello, el nanciamiento a la infraestructura para éstos se reduce a losrecursos del ramo 33 por medio del FISM. Este sector difícilmente seráatractivo para la baca privada y para la bursatilizació de la deuda.Esto si bie platea u problema serio, a la vez represeta u icho demercado para banca de desarrollo. Como se argumentó antes, el papelde éste puede icluso evaluarse más desde el puto de vista de impactosocial y económico que estrictamente nanciero. Debe acotarse que nosugerimos que se regrese al paradigma de crédito dirigido (PCD), sinoque se evalúe un nuevo rol en el nanciamiento de la infraestructuramunicipal. Esta última conclusión plantea el reto de nanciamiento.La siguiente sección elabora algunas propuestas. En primer lugar sepresentan algunas acciones encaminadas a nanciar obras en municipiosno atendidos. Posteriormente algunas directrices de los PPPs, ya quecomo se argumenta es necesario primero delimitar muy bien el conceptopara o icurrir e problemas de daño moral. Esta última va más e ladirecció de las etidades que actualmete atiede Baobras.

VI. ProPueStAS

nOTA ACLARATORIA: Las propuestas se cocetra e el sector que o tiee uadecuado acceso al crédito. Las propuestas para el sector de estados y muicipiosgrandes no se mencionan aquí.

us d fISM cm gaana cdiicia

Es difícil fondear municipios pobres. Esto constituye uno de los principalesretos del país. Como ya se mencionó, la construcción de infraestructuramuicipal descasa fuertemete sobre los recursos del FISM, puesno pueden acceder a fuentes de nanciamiento competitivas. Por otraparte, e este documeto se sostiee que buea parte de la obra, por lanaturaleza legal de los recursos municipales, tiene que invertirse en elmismo año. Ello icetiva a obras de corto plazo co reducido impacto




234

social sobre las de largo plazo e impacto alto. Para revertir esto esnecesario encontrar esquemas de nanciamiento para estas últimas.

Una primera propuesta es la posibilidad de “bursatilizar” los recursosdel FISM. E la medida e que estos recursos pueda utilizarse comogarantía, los municipios podrían realizar inversiones de más largo plazoy de mayor impacto social. Debe destacarse que esta es ua propuestaque debe cotar co u diseño adecuado para evitar problemas de dañomoral, como la posibilidad de rescates nancieros13 por parte de gobiernofederal o estatal.

Banobras puede empezar a tomar el liderazgo en este tipo de nanciamiento(con garantía de recursos del FISM) para lo cual simplemente hay quediseñar u esquema de reteció de estos recursos, lo que se aborda másadelate. Es importate tambié que, para que este esquema fucioe deimediato, es ecesario que s ncnn mcanisms anaivsde calicación crediticia para estos pequeños municipios, comopor ejemplo, se calique el proyecto y la garantía en cuestión. Elmotivo de ello es que actualmente las metodologías de las calicadorasno consideran este aspecto y se tendría que esperar a que lo ajustaran.Segundo, los precios de las calicaciones son elevados en relación conel nivel de ingresos de estos municipios y calicar sólo el proyecto conla garantía del FAIS en principio resultaría más barato.

El otro obstáculo, legal, afortunadamente ha sido superado. Comolo señala el DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogandiversas disposicioes de la Ley de Coordiació Fiscal y de la LeyFederal de Presupuesto y Resposabilidad Hacedaria, publicado elpasado miércoles 27 de diciembre de 2006, estos recursos ya puede ser utilizados como garantías en créditos (véase recuadro con el artículo 50 dela Ley de Coordinación Fiscal y el anexo 1 para todas las modicaciones

legales en la materia).

13 Para una discusión al respecto en México, véase Hernández, Fausto, A. Díaz Cayeros y R. Gamboa (2000). Fiscal Decentralization in Mexico: the Bail Out Problem. Red de Centros de Banco Interamericano de Desarrollo. Washington DC.




235

Artículo 50. Las aportaciones que con cargo a los Fondos a que se reere el artículo25, e sus fraccioes III y VIII, de esta Ley correspoda a las Etidades Federativas oMunicipios, podrán afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento,

o servir como fuente de pago de dichas obligaciones que contraigan con la Federación,las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicaso morales de acioalidad mexicaa, siempre que cuete co autorizació delas legislaturas locales y se inscriban a petición de las Entidades Federativas o losMunicipios, según corresponda, ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios,así como en el registro único de obligaciones y empréstitos a que se reere el tercer párrafo del artículo 9o del presente ordenamiento.

Los nanciamientos que den origen a las obligaciones a que hace referencia el párrafo

anterior únicamente podrán destinarse a los nes establecidos en el artículo 33 deesta Ley, para el caso de las aportaciones con cargo al Fondo de Aportaciones parala Infraestructura Social, y a los nes establecidos en el artículo 47 de esta Ley por lo que se reere al Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de lasEtidades Federativas.

Las Entidades Federativas y los Municipios que contraigan obligaciones al amparode este artículo, no podrán destinar más del 25% de los recursos que anualmenteles correspondan por concepto de los fondos a que se reere el párrafo anterior, paraservir dichas obligaciones.

Las obligaciones de los Municipios a que se reere el segundo párrafo de este artículose inscribirán en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas yMunicipios, cuando cuenten con la garantía del Gobierno del Estado respectivo, salvocuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan sucientesaportaciones con cargo al Fondo a que se reere el artículo 25, fracción III, de estaLey, para respoder a sus compromisos.

Las Entidades Federativas y Municipios efectuarán los pagos de las obligacionescontraídas en los términos de este artículo, con cargo a las aportaciones que les

correspondan de los Fondos a que el mismo se reere, a través de mecanismos degarantía o de fuente de pago, sin perjuicio de los instrumentos y sistemas de registroestablecidos, e su caso, e las leyes estatales de deuda.

El pediete es el diseño del mecaismo a través del cual estos recursospuedan colocarse como garantía. Como se sabe, éste es necesario paraque, e caso de icumplimieto, exista u procedimieto expedito para




236

el ejercicio de las garantías. En México ya existe el Fideicomiso Maestropor el cual se poe como colateral las participacioes federales. Lapropuesta etoces es que se utilice esta ifraestructura para que el

FISM pueda utilizar este deicomiso (véase cuadro 22).

ls xcdns ps a inasca

Como se ha reiterado, Banobras podría tomar un liderazgo en elfiaciamieto de la ifraestructura de los muicipios si pudieraencontrar un mecanismo de fondeo y asignación de crédito hacia estasmuicipalidades.

Una posibilidad —a estudiarse— es que administre y asigne del fondocostituido co el 10 por cieto de los excedetes petroleros y que tieecomo objetivo la construcción de infraestructura en municipios (y estados).

CUADRO 22

* Sugerencia.

Fideicomiso Maestro

Ramo 28 yFISM*

Cuenta deReservas

CréditoBanco A

CréditoBanco B

CréditoBanco C

CréditoBanco D

Gobierno Estatal/municipal

Flujos en

Flujos de Ramo28 y FISM*

Cuenta dePa o

SHCP




237

Este fodo se costituye, repetimos, co el 10 por cieto y fue creadoe marzo de 2006 co la publicació de la Ley Federal de Presupuestoy Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) en su artículo 19. Este artículo

(véase recuadro de abajo) establece que este fondo debe llegar a formar ua reserva óptima.

Hasta el día de hoy, as gas d pacin de dicho fodo n ha sidodeterminadas ni aprobadas en ningún reglamento, por lo que se estimaconveniente proponer que Banobras juegue un papel importante en laadministración y asignación de dicho fondo. Si bien este es un fondoque se ecuetra etiquetado precisamete para ifraestructura, o esclaro en la ley si se distribuye directamente sin otra obligación que larealizació de la obra pública, o bie, pudiera usarse como u fodo denanciamiento para inversión pública a tasas competitivas (con respectoa baca comercial).

La ventaja de esta opción es que se puede incrementar el rendimientosocial de esta inversión, lo que coadyuvaría a reducir la brecha dedesigualdad regional. Lo anterior debido a que se podría evaluar ex ante estos proyectos de acuerdo con criterios de costo-benecio social/económico antes de otorgar el crédito. Banobras en coordinación con laUnidad de Inversiones de la SHCP podría ocuparse de ello.

Asimismo, al ser un crédito a tasa competitiva, el fondo podría asegurar su ivel de reservas óptimo e el tiempo, tal y como lo marca laLFPRH. Por último, se tendría la ventaja de poder canalizar el recursodirectamente al municipio sin la intervención del gobierno estatal. Comose sabe, con frecuencia el municipio se queja de que cuando el recursose eroga vía el estado, no se saben los criterios de asignación o inclusono necesariamente llegan los recursos.

La desventaja de este esquema es más bien política, ya que muyprobablemente los estados se opondrían a tal medida.

En suma, Banobras podría asignar estos fondos de acuerdo con laretabilidad social de la obra, lo que implica que las obras de muicipiosmás marginados tendrán una ventaja inicial por sobre los másdesarrollados en términos de disminución de brecha de desigualdadsocial. Segundo, la tasa a la que podría asignarse este recurso podría




238

ser competitiva si se utilizan los recursos del ramo 33 como garantía, loque tendría además como ventaja que dicho fondo mantuviera su nivele la reserva óptima.

Art. 19.- Los ingresos petroleros excedentes restantes de la aplicación de la fórmuladel art. 31 de la LFPRH se distribuirían de la siguiente manera, n cngncia cnel nuevo régimen scal de PEMEX:

i. 25%: Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas(FEIEF).

ii. 25%: Fodo de Estabilizació para la Iversió e Ifraestructura PEMEX.

iii. 40%: Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros (FEIP).

iv. 10%: Programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamientode las etidades federativas.

•Los Fodos deberá alcazar ua reserva óptima y será destiados para afrotar caídas futuras de ingresos de los rubros que les corresponden.

De ser así, Banobras evaluaría, tal vez con el visto bueno de la Unidad deInversiones de la Subsecretaría de Egresos de la SHCP, los proyectos, locual se encuentra dentro de su misión, además podría brindar la asistenciatécica ecesaria a los muicipios o atedidos actualmete por elmercado crediticio mexicao e materia de presetació y evaluacióde proyectos.

Alternativamente, las ganancias producidas por estos créditos —si lashubiera— podrían servir para formar nuevos fondos de garantía en el

nanciamiento de infraestructura municipal. Otra de las grandes ventajasde este esquema es que al tener que anteponer la garantía del FISM seincrementaría la transparencia en este sentido, uno de los factores queno se ha cumplido del ramo 33 y que ha quedado vacío, a partir de lacontroversia de la denominada “Ley Bartlett”. Aunque este último aspectoha quedado ya estipulado en el Presupuesto de Egresos de la Federaciónpara el ejercicio scal 2007 (véase recuadro de abajo y anexo 2).




239

C

U A D R O

2 3

R É G I M

E N F I S C A L P E M E X

L E Y

P R E S U P U E S T O

I N G R E S O S

D e r e c h o s o b r e

h i d r o c a r b u r o s p a r a e l

f o n d o d e e s t a b i l i z a c i ó n

D e r e c h o e x t r a o r d i n a r i o

s o b r e l a e x p o

r t a c i ó n

d e p e t r ó l e o c r u d o

I n g r e s o s

e x c e d e n t e s ,

d e s c o n

t a n

d o : i ) i n c r e

m e n t o e n

g a s t o n o

p r o g r a m a b l e ; i i ) d e s a s t r e s n a t u r a l e

s ; i i i )

C F E - c o m b u s t ó l e o ; i v ) e x c e

d e n

t e s c o n

d e s

t i n o

e s p e c í f

i c o

( D E R E C H O S P E M E X ) , y v ) i n g r e s o s

p r o p i o s

d e e n t i d a d e s .

( 1 0 0 %

, i n c

l u y e n d

o

e x c e

d e n

t e s

)

( 1 0 0 %

, i n c

l u y e n

d o

e x c e

d e n

t e s )

F u e n t e : E l a b o r a c i ó n p

r o p i a c o n b a s e e n L F P R H .

D E S T I N O S L E Y P R E S U P U E S T O

2 5 %

F o n d o

d e

E s t a b i l i z a c i ó

n d e l o s

I n g r e s o s d e

E d o s .

( F E I E

F )

4 0 %

F o n d o d e

E s t a b i l i z a c i ó n d e

l o s

I n g r e s o s P e t r o l e r o s

( F E I P )

2 5 %

F o n d o d e

E s t a b i l i z a c i ó n p a r a l a

I n v e r s i ó n e n

I n f r a e s t r c u t u r a P E M E X

1 0 %

P r o g r a m a s y

P r o y e c t o s d e

i n v e r s i ó n e n

e n t i d a d e s f e d e r a t i v a s

U n a v e z q u e l o s

F o n d o s a l c a n c e n s u r e s e r v a

ó p t i m a :

2 5 %

F o n d o d e A p o y o

p a r a l a R e e s

t r u c t u r a

d e P e n s i o n e

s

2 5 %

P r o g r a m a s

y

p r o y e c t o s d e

i n v e r s i ó n P E F ,

p r e f e r e n c i a a E d o s .

2 5 %

I n f r a e s t r u c t u r a y

e q u i p a m i e n t o d e

e n t i d a d e s f e d e r a t i v a s

2 5 %

I n v e r s i ó n e n

i n f r a e s t r u c t u r a

P E M E X

2 2 * *

1 1 * *

* A d i c i o n a l m e n t e ,

l a s

f u e n t e s d e i n g r e s o s d e l

F E I P y e l F E I E F ( 1

* + 2 * ) ,

s e r e d i r e c c i o n a n a l

F o n d o d e P e n s i o n

e s .




240

Ac 10. Para la revisión del ejercicio de los recursos federales realizado por lasetidades federativas y, e su caso, por los muicipios y las demarcacioes territorialesdel Distrito Federal, la Auditoría Superior de la Federación scalizará dichos recursos en

los términos de los artículos 16, fracciones I y XVIII, 33 y 34 de la Ley de FiscalizaciónSuperior de la Federació.

La Auditoría Superior de la Federación deberá publicar en el Diario Ocial de laFederación, a más tardar el último día hábil de febrero, las reglas de operaciónd Pgama paa a fiscaizacin d Gas fdaizad, ca ndá p j ac acanc, pndidad, caidad sgimin d as visinsa jcici d s css cspndins a ram Gna 33 Apacinsfdas paa enidads fdaivas Mnicipis, así como a los recursosfederales aprobados en este Presupuesto de Egresos para ser transferidos a las

etidades federativas y, por coducto de éstas, a los muicipios y las demarcacioesterritoriales del Distrito Federal, correspodietes a subsidios y a los coveios decoordinación en materia de descentralización o reasignación.

Ua alterativa para la caalizació de estos recursos, e caso de queno sea viable (políticamente) la anterior propuesta de crédito, es que seevalúe el proyecto ex ante tal y como se sugirió arriba, y que el recursose otorgue con un pari passu de acuerdo co su retabilidad social yecoómica co la participació de Baobras e coordiació co la UI de

la SHCP. En este caso, el recurso se otorga sin posibilidad de recuperarlo,si es que se iterpreta la ueva LFPRH e este setido.

Asisncia cnica

Como se documentó arriba, una vieja asignatura pendiente en Méxicoes el fortalecimieto istitucioal de los muicipios. Si bie la solucióa este problema depede de u úmero importate de factores, ua delas instituciones que han jugado un papel importante (inclusive debido

a que está e la misió social de la misma) es precisamete Baobras.E efecto, ésta ha sido ua costate preocupació de la istitució.Sin embargo, diversas entrevistas en municipios sugieren que existenalgunos problemas y retos a superar: (i) el costo es elevado ya que se jasin la debida discriminación de precio; (ii) en ocasiones el fortalecimiento(o capacitación) es muy generalizado y no se adapta a las necesidadesdel municipio; (iii) el propio fortalecimiento institucional requiere de unaiversió que o puede realizarse co el uso de deuda.




241

Banobras tiene una larga historia de lanzamientos de programas defortalecimiento institucional, para lo que ha rmado numerosos convenioscon instituciones de educación superior. Sin embargo, estos convenios

no han reducido el costo de ellos, según algunos funcionarios localesentrevistados. Por esto, algunas de estas localidades han contratadoa los mismos cetros de educació para solicitarles el servicio si laiterveció del Baco, lo cual ha provocado que éste se quede afuerasi poder supervisar la calidad del servicio.

Estos problemas reduda, por u lado, e el propio acceso al créditoal o cotar co fortaleza istitucioal y, por otro, e la probabilidad derecuperació del mismo ua vez que ha sido extedido. Por ello, esimportante un diseño de un programa de fortalecimiento institucional yasistecia técica por parte de la istitució. Debe reiterarse que estoicremeta las posibilidades de acceso al crédito y las de resuperaciódel mismo, es decir,

Prob. de recup. de crédito = f(fortalecimieto istitucioal, x, y, z…)

Debe efatizarse que lo que diferecia a Baobras de la baca comerciales precisamete la asistecia técica. Esta, aturalmete, implicaerogaciones importantes, y debe encontrarse una fórmula en el fondeo dela propia institución, que va más allá del objetivo del presente documento.

Se sabe que existe u bue úmero de istitucioes federales, estatales ymunicipales que intervienen en los procesos nancieros de los municipios.Por ello, debe destacarse que nO es resposabilidad exclusiva deBaobras resolver estos problemas. Iterviee etre otros la SHCP, laSegob, la Sedesol y el Indetec. Una coordinación entre estas entidadespara teer accioes cosistetes es ecesaria.

Algunas de las acciones que Banobras podría proponer (algunas deellas, viejas propuestas en el sentido de que han sido propuestas desdelos años 1980s):

a) Promoció de u servicio profesioal de carrera a ivel muicipal.Esto disminuiría el alto índice de rotación de los titulares de lasuidades admiistrativas e los muicipios, que se documetó arriba.




242

b) Una vez establecido éste es necesaria una certicación. Aquí unacoordiació y colaboració etre Baobras e Idetec puede ser muyútil. Actualmente Indetec certica los funcionarios, pero es necesario

avazar e el puto (a) recié aotado.c) Emitir lieamietos de cotabilidad uiversal muicipal, co diseño

de software amigable (en Excel, por ejemplo) que sirva de base alos muicipios. Co el tiempo, puede servir como plataforma para lahomogeneización de la contabilidad, tan propuesta anteriormente.

d) Un aspecto que no corresponde a Banobras pero que podría ser útil es que desde el punto de vista técnico Banobras argumentela ecesidad de que exista la posibilidad de reelecció de lospresidetes muicipales, co lo que la profesioalizació de losmunicipios se facilitaría como se sugirió en el diagnóstico anterior.

ls PPPs

Esta gura ha tomado importancia en los últimos años. Si bien en elmundo, sobre todo en Inglaterra donde fueron diseñados por vez primera,existe un cierto consenso en su denición, hay una gran variedad de estetipo de proyectos.

Estos instrumentos se denen como relaciones contractuales de largoplazo etre el sector privado y el público, que se diseña para que el sector privado realice la provisió de biees y/o servicios públicos. E estoscotratos ambos sectores (público y privado) comparte sus iteresesnancieros. Los PPPs pueden tomar diversas formas y poseen al menosalguna de las siguientes características:

• Trasferecia de activos o facilidades públicos a ua etidad privada

(con o sin pago directo a cambio) y por cierto periodo de tiempo;

• Costrucció, mateimieto, operació, fiaciamieto yexplotació de estos activos y facilidades por parte de la etidadprivada;

• Coparticipación del riesgo entre ambas partes, pública y privada;




243

• Arredamieto por parte del sector público de facilidades o serviciosprovistos por el sector privado;

• El sector público determina los estándares de calidad y de producto;• El sector público determina los precios y tarifas;

• Diseño de esquemas basados en los resultados;

• Retorno de los activos al sector público al nalizar el contrato.

La principal ventaja de los PPPs es que le permiten al gobierno hacer uso del nanciamiento privado así como de su eciencia y capacidad deiovació, lo que e pricipio reduce costos de la ifraestructura públicapermitiendo al mismo tiempo mejorar su calidad. Para entidades públicascon problemas de nanciamiento estos instrumentos pueden ofrecer iteresates oportuidades para elevar la iversió e ifraestructura yasí estimular crecimiento.

Sin embargo, la experiencia internacional y nacional de la últimadécada muestra que los PPPs no son una garantía para infraestructurade alta calidad y costo-efectiva. Consecuencias nancieras y scalesnegativas pueden ser considerables particularmente cuando el diseño, laorganización y la regulación del contrato no fueron los apropiados con unadenición clara de las responsabilidades y riesgos de las contrapartes.Más aún, problemas políticos (inuencia de grupos de presión) puedendistorsioar ua evaluació correcta de los proyectos de ifraestructura.

E México existe experiecias e este setido tato e el ivel federalcomo el estatal. So uevas y es muy proto para evaluarlas. Siembargo, hay experiencias que de entrada no lucen como un PPP puro.

Por ejemplo, el caso de la “ciudad civil del estado de Oaxaca” no esmuy claro dónde proviene la ganancia de una mayor eciencia, ni deinnovación tecnológica y mucho menos de la equidad en los riesgos delproyecto. Claramente este proyecto podría ser cuestionado como un PPP.

Por lo anterior, en algunos países y, en particular, en Inglaterra se creóun organismo con la participación mayoritariamente privada que certicaa los PPPs. Esta unidad se encarga de estudiar, evaluar y decidir si el




244

proyecto es realmete u PPPs y si tiee las posibilidades de redir losfrutos que de él se espera.

Dada a naaza d ss insmns, sa impan q banas, dadas misin s inasca xpincia, pda paicipa n disñ certicación de los PPPs a nivel federal, estatal y municipal. Actualmete Baobrasapoya y estimula la participació del sector privado e el desarrollo de la ifraestructuraregional o local, pero es necesario que también se certiquen los PPPs.

Debe aclarase que este tipo de proyectos se da solamete cuadoel proyecto en sí es rentable nancieramente para ambas partes.Desafortunadamente, para municipios pequeños y marginados, estaopció o es muy viable, ya que la retabilidad de las iversioes

desde el puto de vista privado es muy limitada o iexistete.Es cierto que los proyectos e estos muicipios so de ua altaretabilidad puramete social e el corto plazo pero co perspectivasde rentabilidad económica en el largo horizonte. De aquí que laspropuestas de PPPs se dan más para municipios grandes y para losotros dos niveles de gobierno.

De maera alterativa se puede estudiar PPPs paa n cnjn grupos de municipios, sobre todo cuando los benecios que provoca

a invsin s damn n vais d s. Este diseño puede ser parecido a las calicaciones y bolsas conjuntas que están empezandoa surgir en México.

fArAC

El deicomiso de rescate carretero es hoy día un deicomiso saneadodesde el punto de vista nanciero. Existe la posibilidad de que se puedavolver a subastar la red carretera que fue rescatada a mediados de los

1990s. Sin embargo, es necesario estudiar su rentabilidad ya que de ser así, podría ser una fuente importante de nanciamiento carretero. Noexiste información nanciera disponible al público pero es importante unestudio e este setido.

Por ejemplo, en caso de que sea rentable es posible introducir certicados de participación (FIBRAS O REIT) que son títulos emitidospor instituciones duciarias que representan una participación sobre




245

un conjunto de valores o bienes constituidos en deicomisos y otorganderechos sobre los productos que se obtengan de esos bienes o valores.

¿Qué es un REIT / FIBRA? Es una compañía (fideicomiso), cuyopatrimonio está constituido por bienes raíces. Un REIT / FIBRA permitenanciar activos mediante la emisión de Certicados de ParticipaciónOrdiaria (CPOs) e los mercados fiacieros. Los iversioistasen estos certicados participan en una parte alícuota de los bienesraíces deicomitidos. El valor de los certicados está directamenterelacionado con el valor de los inmuebles y con los ingresos que generasu administración. ¿Cuáles son los objetivos de los REITS / FIBRAS?Los REITs en E.U. como las FIBRAS en México tienen los siguientesobjetivos: Democratizar la inversión en bienes raíces. Desarrollar elmercado de bienes raíces. Promover el desarrollo del mercado de valoresde instrumentos que permitan una más eciente intermediación entre elahorro y la inversión. Actualmente ¿cómo están reguladas las FIBRAS enMéxico? Para efectos del ISR y del Impuesto al Activo, la FIBRA es uaentidad scalmente transparente ya que no hace retención alguna, ni pagode impuestos. Está obligada a trasladar sus utilidades a los inversionistas,los cuales deberán acumular sus ingresos y pagar impuestos, según sucondición (persona física, persona moral, residentes extranjeros, fondosde pensiones nacionales y extranjeros). Su regulación scal se encuentracontenida en los artículos 223 y 224 de la Ley del ISR del 2004. En suma,Farac es u aspecto a estudiar a fodo.

Resumen

E suma se propoe:

a) Co las uevas disposicioes de la Ley de Coordiació Fiscale las que se permite a partir del 1 de eero de 2007 poer los

recursos del Fodo de Ifraestructura Social Muicipal del ramo 33en garantía, Banobras puede tomar el liderazgo en el otorgamientode crédito a muicipios más pequeños, dado que dichos recursospuede fucioar como colateral.

b) Estudiar la posibilidad de que el Fodo creado co el 10 por cietode los excedentes petroleros, como lo marca el artículo 19 de la LeyFederal de Presupuesto y Resposabilidad Hacedaria aprobada e




246

marzo de 2006, se utilice, sea como un fondo para el otorgamiento decrédito o bie que sea caalizado co pari-passu previa evaluaciósocial del proyecto. Los detalles se provee e este documeto e

la secció de propuestas.c) En cuanto al fortalecimiento institucional se enumeran algunas de

las acciones pendientes en la materia. Por ejemplo, el impulso de unservicio profesional de carrera con una posterior certicación de losfucioarios muicipales. E la medida e la que se profesioalice elpersoal se icremeta las posibilidades de mayor uso resposablede crédito, co la cosecuete presetació de proyectos retablesdesde el puto de vista social y ecoómico.

d) E el ámbito de la participació del sector privado, es ecesaria lacreación de algún mecanismo de certicación de PPPs.

e) Una fuente de nanciamiento que puede ser importante es laadministración de carreteras. Por medio de Farac, se podríandiseñar certicados de participación para el nanciamiento carretero(Fibras/Reit). Es difícil concluir si esto es posible ya que no existeiformació pública del Farac, pero e caso de que sea retable,esta podría, constituyéndose jurídicamente con transparencia enuna fuente para el nanciamiento carretero.



247

Califcaciones de Gobiernos Locales y

Regionales: Metodología y supuestos*

Sandad & P’s financia Svics

I. Metodología y Supuestos: Calicaciones de GobiernosLocales y Regionales.................................................................... 249

II. Metodología: Evaluación de la administración nancierade Gobiernos Locales y Regionales fuera de Estados Unidos .... 286

* Este documento es un extracto de la publicación: Criterios de Calicación. Septiembrede 2010. Editado por Standard & Poor’s Financial Services LLC (S&P), subsidiaria deThe McGraw-Hill Companies, Inc. Se reproducen el primero y segundo apartado del Capitulo: Finanzas públicas internacionales, páginas 128 a 153. El documento completodel cual se extrajo la publicación aparece en: http://www2.standardandpoors.com/spf/pdf/ xedincome/10.09.02_CR_Mexico.pdf?vregion=la&vlang=es




249

I. MetoDoloGíA y SuPueStoS: CAlIfICACIoNeS De GobIerNoSloCAleS y reGIoNAleS

1.1. Inmacin gna

Standard & Poor’s Ratings Services calica gobiernos locales y regionales(GLRs) en más de 30 países en todo el mundo. A pesar de que losGLRs dieren en cuanto al alcance de sus actividades, en nuestraopiió, comparte las mismas resposabilidades de proveer serviciospúblicos y nanciar desarrollos de infraestructura, respaldados directao idirectamete por impuestos y tarifas aplicadas a los residetes otransferidas desde otros niveles de gobierno. Consideramos que la tareacomú de los GLRs es equilibrar el ivel y costo de estos servicios y delos desarrollos de infraestructura, así como nanciarlos con los ingresosdispoibles, recurriedo al edeudamieto cuado es ecesario

1.2. Metodología para calicar GLRs

Standard & Poor’s asigna calicaciones crediticias a los GLRs sobrela base de un análisis cualitativo y cuantitativo de un amplio rango defactores nancieros, económicos e institucionales. Las entidades denanzas públicas son parte de un sistema político, administrativo ypresupuestal más extenso en el país que se ubican. Standard & Poor’sevalúa estos sistemas e cuato a su impacto sobre la sustetabilidadscal de los GLRs.




250

nuestro aálisis cuatitativo icorpora varios idicadores del desempeñonanciero y económico. Nuestro análisis también es cualitativo, ya que

consideramos los eventos políticos y de política gubernamental, el gradode sosticación administrativa y, en ciertos países emergentes, la culturadel pago de deuda. El análisis cualitativo es importante para evaluar tendencias de mediano plazo ya que nuestras calicaciones indican lacapacidad futura del pago de la deuda. Esto se reeja en nuestro esquemageneral de análisis de los GLRs, que incluye los siguientes factores:

• Economía• Apoyo y predictibilidad del sistema• Sosticación de la administración y legitimidad institucional• Flexibilidad nanciera• Desempeño presupuestal• Liquidez y administración de la deuda• Nivel de endeudamiento• Pasivos contingentes

Como parte del proceso de comités usado por Standard & Poor’s paraasignar calicaciones, cada GLR se clasica en una escala que vade uno (el mejor puntaje) a cinco para cada una de los ocho factoresanalíticos. No existe ninguna fórmula exacta que combine los puntajes an de determinar las calicaciones ya que las variables analíticas estáninterrelacionadas y las ponderaciones no son jas, ni entre los GLRs nia través del tiempo.

Cada uo de estos factores se aaliza a cotiuació.

1.3. ecnma

Consideramos que la solidez económica de una región o localidad es unfactor determiate de su calidad crediticia. Estimamos que la solveciascal está generalmente vinculada con la prosperidad económica. Enesta sección, nuestras interrogantes analíticas clave se relacionan con lasituación demográca del GLR, sus perspectivas de crecimiento, riquezaeconómica y grado de diversicación.




251

Población

Standard & Poor’s aaliza hasta qué puto la estructura y el crecimieto

de la población de un GLR puede implicar un riesgo o un benecio parasus nanzas, en términos de la función de éste como proveedor deservicios y recaudador de impuestos. Cosideramos que el crecimietoestable y moderado de la población generalmente inuye positivamentee la calidad crediticia de la etidad, mietras que los cambios repetiosen la población generados por grandes movimientos de migración puedenindicar riesgo. En nuestra opinión, esto es particularmente probable si lamayoría de la población migrante está en edad de trabajar, mientras quelos que llegan se caracterizan por su dependencia de terceros. Un aspectoimportante de la demografía es el tamaño de la población dependiente, esdecir, la mezcla poblacional que está formada por jóvenes (menores de15 años) y por aciaos (mayores de 65 años). Desde uestro puto devista, estos grupos de edad representan la mayor carga para los servicioslocales, como educació y salud, y so los que meos cotribuye a losingresos.

Indicadores clave.

• Población (total y como porcentaje de la población nacional)

• Tasa de crecimiento de la población

• Población joven y ancianos (como porcentaje del total de lapoblació)

Estructura económica

Cosideramos que la solidez de la base ecoómica depede de su

diversidad, tato e térmios de producció como de empleo. Hemosobservado que una base económica altamente diversicada por lo generalse ve meos afectada por los impactos exteros y es más defesivadurate recesioes sectoriales. E cotraste, hemos otado que lasregiones o localidades que dependen en gran medida de una actividadespecíca o de un empleador pueden ver afectada su calidad crediticia siesa actividad o empleador enfrenta problemas (por ejemplo, precios bajos,nueva competencia, cambios en las políticas o mala administración).




252

E estos casos, Standard & Poor’s evalúa la fortaleza relativa y lasperspectivas de estos sectores o compañías.

E uestra opiió, u aálisis más exhaustivo de la fuerza laborallocal puede ser relevante en las regiones o localidades con alto nivel dedesempleo, con un mercado laboral frágil o inestable, o con una economíainformal signicativa. En estos casos por lo general determinaremos si,por ejemplo, el desempleo elevado es un problema temporal generadopor ciclos económicos de corto plazo o por una tendencia de largoplazo. Esto último puede presionar signicativamente las nanzas de losGLRs, ya que esto podría traducirse en un mayor gasto en políticas deasistencia social y limita la generación de ingresos en el largo plazo. Eltamaño de la población inmigrante también puede ser relevante, ya queparece que ésta usa más los servicios sociales e comparació co lapoblació acioal.

Indicadores clave.

• PIB (nominal)

• PIB (producción) y distribución de empleo por sector

• Tasas de empleo y desempleo

• Empleo por parte de los mayores empleadores

1.4 riqza

Standard & Poor’s analiza cómo puede inuir la riqueza económica en ladecisión de los GLRs para aumentar impuestos o restringir servicios, ysu uso como u idicador para aalizar la estabilidad ecoómica, social

y política. Consideramos que mayores niveles de riqueza conducen auna menor presión sobre las políticas sociales orientadas a respaldar alos sectores pobres y de bajos ingresos de la población. En su análisis,Standard & Poor’s icorpora idicadores de riqueza como el PIB per cápita, y, cuado es pertiete, cotempla otros idicadores, comoel ivel educativo y el acceso a servicios públicos. Además, tambiépodríamos comparar las disparidades al interior del territorio del GLRen términos de desarrollo económico, ingreso personal y desarrollo de




253

infraestructura. Este último grupo de indicadores puede ser crucial, yaque las disparidades económicas y sociales pueden generar tensiónsocial y presiones de gasto, en particular durante caídas cíclicas de la

economía o recesiones, cuando la disminución de ingresos impositivospuede limitar la exibilidad scal.

Standard & Poor’s ha observado ua sólida correlació etre el desarrolloeconómico, medido a través del PIB per cápita, y las calicaciones deriesgo crediticio (vea la Gráca 1) en escala global. Esta correlación estáparticularmente marcada para el rango de categorías de calicaciones de‘B’ a ‘AAA’. Los GLRs con calicaciones en la categoría ‘A’ o superior secaracterizan en general por sus altos niveles de riqueza, infraestructuray servicios públicos, los cuales no están limitados signicativamente.En nuestra experiencia, estos GLRs tienden a tener economías biendesarrolladas y poblacioes co la capacidad de sosteer iveles devida adecuados.

1Gráfica

60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

0

Las cifras representan la mediana de cada categoría.

PRB - Producto Regional Bruto

(US$)

AAA AA A BBB BB B

PIB (PRB) per cápita 2007 - estimado




254

Indicadores clave.

• PIB per cápita

• PIB per cápita como porcentaje del promedio nacional o regional(por ejemplo, UE-27)

Perspectivas de crecimiento

Dado que las calicaciones reejan la calidad crediticia de una entidad demaera prospectiva, cosideramos que el crecimieto ecoómico esperadopara una región o localidad es uno de los determinantes claves de dichacalidad crediticia. Etre otras cosas, uestro aálisis se basa e tedeciasrecientes de producción, empleo e inversión, ajustadas ante cualquier cambio estructural o de políticas y controladas por ciclos de negocio. Enuestra opiió, u esceario óptimo es el caracterizado por u crecimietoreal del PIB per cápita 2-3% anual para economías maduras, o del 5-6%anual para países menos desarrollados dada la necesidad de alcanzar los niveles de riqueza de las economías maduras. Hemos observado quelos GLRs con calicaciones por debajo de ‘BBB-’ demuestran tener uncrecimieto del PIB relativamete más elevado que sus cotrapartes cocalicación de grado de inversión (vea Gráca 2). Por otra parte, estimamosque las clasicaciones más bajas se determinan no sólo por un crecimientomuy bajo o negativo, sino también por una volatilidad elevada.

2Gráfica

8

7

6

5

4

3

2

1

0


(%)

AAA AA A BBB BB B

Crecimiento real del PIB - Promedios 2004-2006




255

Consideramos que las tendencias de crecimiento se entienden de mejor maera detro del cotexto de desarrollo ecoómico acioal y de lasventajas y desventajas competitivas regionales o locales. Tales ventajas

o desventajas relativas pueden incluir la ubicación, los recursos naturalesy humaos, y el desempeño de las exportacioes (como medios paraincrementar la diversicación y disminuir la dependencia del consumolocal). Asimismo, estimamos que las expectativas de crecimietoecoómico futuro tambié se basa e el desarrollo de ifraestructura.La disponibilidad y calidad de los aeropuertos, puertos, vías férreas,autopistas, carreteras y camios, y el espacio para el desarrollo, euestra opiió, so eseciales para dar cabida y apoyar el crecimietode las actividades económicas. Otros indicadores de una economía enexpasió icluye iveles recietes y aticipados de iversió públicay privada, que incluyen las tendencias de inversión extranjera directa.

Indicadores clave.

• Crecimiento real del PIB

• Las exportaciones como porcentaje del PIB y el crecimiento de lasexportacioes

• Porcentaje de crecimiento de la inversión(anual)

1.5. Ap pdiciiidad d sisma

Que el sistema istitucioal sea predecible y certero puede cotribuir deforma positiva a la calicación si los acuerdos institucionales y su entornorespaldan la capacidad de largo plazo del GLR para mantener un perlnanciero sólido. Los temas analíticos clave incluyen:

• La predictibilidad de los sistemas administrativos y políticos, lasrelaciones intergubernamentales y las reformas del sector público.

• El equilibrio entre ingresos y gastos, inuenciado por la generaciónimpositiva, el sistema de ecualización, la asistencia nancierabrindada por el presupuesto del gobierno central y los lineamientosde asignación de gastos.




256

• El marco legal y las reglas establecidas (formales e informales) sobretransparencia y responsabilidad scal.

• El marco de la política scal, incluyendo restricciones legales sobrelas políticas de deuda y nanciera.

• Respaldo extraordinario de otros niveles de gobierno

Predictibilidad del sistema

Standard & Poor’s considera que son aspectos positivos para la calicacióncrediticia de un GLR los siguientes factores: un sector público maduroy un sistema intergubernamental que ofrezca un esquema institucionalpredecible; un número limitado de reformas que afecten la división deingresos y responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno;o una trayectoria de implementación gradual de cambios positivos. Lasacciones intergubernamentales que comparten el poder político conlos GLRs y tiee ua voz decisiva e el proceso de afectar su marcolegislativo, también constituyen características positivas crediticias. Encotraste, estimamos que ua situació que se caracteriza por relacioesintergubernamentales uidas y una amplia gama de reformas que afectanla división de ingresos y competencias que presionen la sustentabilidadscal de los GLRs y generen un marco nanciero y legislativo muy volátil,son factores negativos. Además, si un GLR tiene poca inuencia sobrelas decisiones del gobierno central respecto a la asignación de ingresos ygastos, puede llevar una carga asociada a “obligaciones infundadas” por parte del gobierno central – es decir, la obligación de implementar fuertesgastos en programas establecidos por el gobierno central, al mismotiempo que recibe pocos ingresos de apoyo respecto a tales programas.

Equilibrio ingresos/gastos

Para que los GLRs conserven su sustentabilidad scal en el largo plazo,Standard & Poor’s considera que sus responsabilidades de gastosdeben estar equilibradas con su capacidad de generación de ingresos.En teoría, si el sistema de gobierno está completamente centralizado, elgobierno central debe proveer a los GLRs fuentes de ingresos establesy adecuadas, icluyedo impuestos y/o subsidios y trasfereciascompensatorias. Si el gobierno es descentralizado, en teoría los GLRs




257

deben tener la autoridad suciente para cobrar impuestos y la sucienteexibilidad nanciera para mantener un adecuado nanciamiento de susobligaciones. Consideramos importante que el sistema de compensación

de un país opere de manera efectiva para que los GLRs puedan recibir transferencias nancieras de manera oportuna, objetiva y predecible, yque cualquier nuevo gasto del GLR impuesto por el gobierno central, seananciado de forma adecuada.

En nuestra opinión, la sustentabilidad scal de un GLR puede estar enriesgo en caso de existir un desequilibrio sistémico generado por suinadecuada capacidad de generar ingresos y sus altos requerimientos degasto derivados del alcance de sus obligaciones, de sus responsabilidadesimpuestas por el gobierno central insucientemente nanciadas o por las expectativas de los residentes. Estimamos que el riesgo se originafrecuentemente de las responsabilidades de gasto asignadas por losgobiernos centrales a los GLRs sin que el GLR tenga los recursosnecesarios para nanciar tales gastos. Al determinar el grado de taldescalce potencial, analizamos el historial de la interacción scal entreel gobierno central y los GLRs, así como las posibilidades futuras dedicha iteracció.

Cosideramos que la suficiecia de u fiaciamieto tambiépuede observarse a través del sistema de compesació vertical y/uhorizontal del gobierno, el cual, en teoría, debe otorgar transferenciasproporcionalmente más grandes a los GLRs con menores potestadestributarias y mayor ivel de pobreza. Además de los mecaismos deecualización, los gobiernos centrales que proporcionan apoyo puedentener políticas que garanticen un crecimiento mínimo de los ingresos(por ejemplo, incrementos promedio del PIB nacional o del impuesto alos ingresos personales) y la asignación de fondos extraordinarios paracubrir gastos por eventos impredecibles, como son desastres naturales

o derivados de las actividades de la humaidad.

Transparencia y rendición de cuentas

Cosideramos que el respaldo de u sistema tambié depede de laregulación nacional de las políticas estratégicas de largo plazo, de lossistemas cotables del sector público, la redició de cuetas de losadministradores y políticos, y de la transparencia del sistema. Hemos




258

observado que en gobiernos sólidos y maduros existen comúnmenteestándares elevados para la administración estratégica, la transparenciay la redició de cuetas, establecidos por ley o, más importate aú,

respaldados por la cultura de administración general del país. Asimismo,hemos observado que e etoros istitucioales débiles, los marcosscales tienden a enfocarse en asuntos técnicos de corto plazo. Estasinstituciones más débiles parecen operar con información nanciera debaja calidad y pueden tener pocos incentivos para ser ecientes.

Nuestro análisis toma en consideración el grado en que las normascontables nacionales se ajustan a las mejores prácticas internacionales.Creemos que las mejores prácticas como las auditorías obligatorias,la contabilidad en valores devengados y el requerimiento de presentar iformes cosolidados, refuerza la ecesidad de técicas de moitoreotanto por el lado de los ingresos como por el de los costos operativos.Los reportes exhaustivos implica el requerimieto de dar a coocer los superávits nancieros, las reservas de efectivo, los estados deujo de efectivo, activos reales y nancieros, deuda e inversiones enifraestructura. Asimismo, implica la ecesidad de reportar la estimacióde pasivos contingentes y de futuras necesidades de nanciamiento.E última istacia, cosideramos que dichos reportes icremetael conocimiento de las fortalezas y debilidades nancieras. En nuestraopiió, los presupuestos multi-auales que requiere que los GLRsrealicen un estimado de los gastos operativos y de inversión, y queelaboren planes sobre cómo mantener de mejor manera el equilibrioscal, son positivos desde un punto de vista crediticio.

Marco de política scal

Hemos observado que en conjunto con los índices de límite de deuda,un plan nanciero multi-anual puede dar como resultado una mayor

cociecia por parte del GLR sobre su capacidad de deuda y puede llevar a que éste evite incurrir en deuda excesiva. Hemos visto que algunosgobiernos han implementado varias medidas con el n de promover ladisciplina presupuestal, por ejemplo:

• Solicitar un presupuesto operativo balanceado.• Limitar la utilización de deuda en actividades de inversión (eventos

únicos) y reducir el uso especulativo de derivados nancieros.




259

• Limitar el crecimiento de la deuda mediante el establecimiento delímites (por ejemplo, los índices de deuda a ingresos, deuda a PIB,o deuda a activos), y regular el uso de deuda en moneda extranjera.

• Monitorear la evolución de la posición nanciera del GLR a través dela implementación de indicadores preventivos (por ejemplo, límitese índices) que anticipen el desequilibrio scal y, subsecuentemente,ordenen la restauración del equilibrio scal y/o la asignación derecursos.

Apoyo extraordinario

Por ultimo, uestra opiió del apoyo y predictibilidad toma e cuetala probabilidad de que el GLR reciba apoyo extero extraordiario ecaso de que afronte dicultades nancieras. Standard & Poor’s recooceeste respaldo extraordinario si el gobierno central tiene una prácticaestablecida para monitorear el desempeño nanciero y la deuda de susGLRs, y si tiene un marco legal para nanciar al GLR y la capacidadnanciera para hacerlo. Por último, el gobierno central también debeteer ua trayectoria de apoyo oportuo a GLRs cuado es apropiadoy debe contar con la intención maniesta de continuar con políticas deese tipo e el futuro para que Standard & Poor’s podere la probabilidaddel apoyo extraordiario.

1.6. Sosticación administrativa y legitimidad institucional

Mietras que los factores ateriores describe los elemetos exterosque inuyen la sustentabilidad scal de los GLRs, esta sección se centraen factores internos como las estructuras y las prácticas de gobiernoy la legitimidad institucional. Consideramos los objetivos nancieros amediao plazo de los GLRs y su capacidad para implemetarlos a travésde herramietas de admiistració y moitoreo.

Sosticación administrativa

nuestros aálisis de la capacidad admiistrativa se divide e sietecategorías:

• Transparencia y difusión• Presupuesto




260

• Planeación nanciera y de largo plazo• Administración de ingresos y gastos• Administración de deuda

• Administración de reservas y liquidez• Administración de entidades relacionadas con el gobierno

Al evaluar estas categorías, estimamos las prácticas del GLR encomparación con lo que consideramos “mejores prácticas” globales.Hemos observado que algunos gobiernos en mercados emergentespodrían no haber adoptado ciertos procesos fundamentales deadministración scal, lo que, en nuestra opinión, puede dar como resultadoun bajo nivel de transparencia, capacidades inadecuadas de planeacióny para elaborar reportes, y una cultura débil sobre el manejo de deuda.

Cosideramos que la maera e que los GLRs implemeta sus prácticasadmiistrativas tiee impacto directo sobre su calidad crediticia. Por ejemplo, para los presupuestos anuales, tales indicadores podrían incluir la escasa conabilidad de las estimaciones presupuestales iniciales,revisioes presupuestales ad hoc y la demora e la aprobació delpresupuesto. Para el caso de la generación de reportes y rendición decuentas, los problemas de desempeño podrían verse a través de lasopiniones de auditores calicados o mediante cambios frecuentes deauditor.

A continuación mostramos lo que en nuestra opinión son algunascaracterísticas clave de las capacidades y fortalezas de la administraciónnanciera.

Transparencia y diusión de inormación

La administración tiene la voluntad y capacidad de comunicar la inormación solicitada.•

Las políticas de contabilidad y elaboración de reportes son avanzadas, tales como contabilidad con base en valores devengados,•

consolidación total, reportes exhaustivos (balance general, estado de resultados y estados de ujo de eectivo).

La administración realiza auditorias internas y externas, lo cual respalda la precisión de la contabilidad y de los estados fnancieros.•

Los reportes de las auditorias son incondicionales y sin salvedades.

Los reportes fnancieros anuales y trimestrales son exhaustivos, precisos, oportunos y se diunden mediante reportes públicos•

anuales y en un sitio en Internet.

El equipo de contabilidad cuenta con preparación académica califcada. Se usa un sotware avanzado de contabilidad.•




261

Planeación fnanciera y de capital de largo plazo

La política nanciera está claramente estipulada e incorpora la perspectiva de largo plazo, y explica la visión del GLR sobre su•

posición nanciera utura.

Las políticas sectoriales y la asignación del gasto están guiadas por la planeación estratégica y scal.•

Existe una planeación nanciera multi-anual con asignaciones multi-anuales.•

Las metas scales son realistas, se aprueban de manera oportuna y se implementan consistentemente.•

La política nanciera del GLR está diseñada para apoyar la estabilidad nanciera y la administración nanciera disciplinada.•

El GLR tiene un enoque proactivo para identicar, evaluar y tratar riesgos potenciales.•

Existe un proceso exhaustivo e institucionalizado para la administración de riesgos.•

Administración de ingresos y egresos

Las políticas de ingresos respecto a los cargos scales y por derechos son estables y predecibles.•

La proyección de los ingresos a mitad y al cierre del ejercicio scal es conable.•

La recaudación de ingresos es oportuna y está respaldada por sistemas de cobro que son avanzados y seguros.•

Los mecanismos para el control del gasto son eectivos. Existe una política de largo plazo para la transerencia de gasto (tales•

como los subsidios otorgados a niveles ineriores de gobierno).

Los presupuestos se dividen en gastos operativos y de inversión. Existen indicaciones claras de las implicaciones a mediano plazo•

de los proyectos de inversión de capital sobre los gastos operativos.

Existe una política de inversión explícita, que se enoca en las inversiones del GLR para el desarrollo del sector público, basada en•

un mecanismo eectivo para establecer prioridades y en los principios de competitividad y transparencia.

Los planes de gasto se ponen en marcha de manera eciente, sin gastos excesivos sistemáticos o incrementos signicativos en•

Elaboración del presupuesto

Los presupuestos se diseñan con base en valores devengados y en programas específcos.•

Planeación de presupuesto consolidado: El presupuesto abarca todas las operaciones fscales y los pasivos fnancieros de los•

GLRs, por ejemplo, la consolidación de las paraestatales en el presupuesto.El presupuesto es aprobado de manera oportuna, antes de que inicie el año fscal.•

Los supuestos y las proyecciones fnancieras son objetivas, realistas y bien undadas, y toman en cuenta las perspectivas tanto de•

corto, como de largo plazo. La comunicación de tales políticas está bien documentada.

Los objetivos se establecen explícitamente y se traducen en asignaciones presupuestales.•

Los sistemas de inormación respaldan la planeación y la ejecución presupuestal.•

Las ciras reales no se desvían signifcativamente de las presupuestadas inicialmente.•

El equipo de contabilidad cuenta con preparación académica califcada. Se usa un sotware avanzado de contabilidad.•




262

Políticas de administración de deuda

La política de deuda del GLR tiene las siguientes características:•

Es consciente de los riesgos de mercado, crédito, liquidez, ondeo, operativos y de concentración.•

Está ormulada explícitamente y se implementa de manera consistente.•

Es predecible y estable sin emisión de deuda no planeada ni cambios inesperados en la política de deuda.•

Se comunica a las autoridades legislativas y a la comunidad en general.•

La deuda de largo plazo se usa solamente para nanciar gastos de inversión la y deuda de corto plazo para administrar la•

liquidez.

Se respetan los límites de la deuda impuestos por las autoridades nacional y/o supranacional.•

Las políticas de administración de deuda del GLR son conservadoras y ecientes –con una exposición limitada al riesgo de tasas•

de interés y de tipo de cambio, con un perl de amortizaciones estable y un costo competitivo de nanciamiento– sin poner en

Reservas y manejo de la liquidez

La política de liquidez es conservadora, con niveles mínimos y deseables de eectivo, y equivalentes claramente expresados.•

La administración del eectivo y la deuda están integrados.•

La planeación anual del fujo de eectivo es sólida.•

Las disposiciones bancarias y de la tesorería están garantizadas, con desembolsos de eectivo rápidos y convenientes para las•

unidades de gasto.

El GLR tiene sistemas de procesamiento electrónico de transacciones.•

Los ondos están disponibles para las unidades de gasto de orma oportuna. El gobierno tiene un historial operativo sin escasez•

de eectivo y sin pasivos impagables (de cualquier tipo).

Administración de paraestatales

Existe una razón sólida para la existencia de cada entidad pública.•

Las entidades siguen los principios de buen gobierno corporativo, con una representación adecuada de los intereses del GLR.•

Las entidades propiedad de un GLR emplean una planeación de negocios corporativa exhaustiva y elaboran reportes de•

desempeño.

El desempeño de las entidades del GLR y sus directivos se monitorean sistemáticamente.•

Las entidades grandes que son propiedad del GLR, son auditadas externa e independientemente.•

Legitimidad institucional

Con frecuencia, la legitimidad de un GLR es crítica respecto a la voluntadde los residentes para soportar recortes de gastos o incrementos deimpuestos y derechos.

Los iveles de participació electoral y el tamaño y cohesió de lamayoría gobernante pueden ser indicadores importantes de la legitimidadistitucioal. Otras medidas icluye la capacidad de implemetar




263

oportunamente la legislación y promulgar presupuestos, la capacidaddel ejecutivo para obtener la aprobación de reformas estructurales, elnivel de diálogo entre la administración y la legislatura, y el gobierno y

sus residetes.La tasa de rotación de las administraciones y el personal puede inuir en la legitimidad percibida y en la efectividad de la administración. Engeneral, cuando se ha elegido una nueva administración, los cambiostiede a ocurrir e los pricipales miisterios y departametos, mietrasque el resto del persoal admiistrativo permaece e sus posicioes,lo que permite la cotiuidad de los procedimietos admiistrativos ypresupuestarios.

1.7. Flexibilidad nanciera

Standard & Poor’s considera que la exibilidad nanciera de un GLRes particularmete importate durate los periodos de presió exterasobre las nanzas gubernamentales. Consideramos que si un GLR tieneuna exibilidad nanciera adecuada, tiene mayor probabilidad de ajustar sus ingresos o gastos de cara a impactos externos, para mantener sudesempeño nanciero.

Analizamos la exibilidad nanciera de manera cualitativa y cuantitativa.Consideramos que la exibilidad nanciera puede ilustrarse mediantela comparación entre sistemas intergubernamentales, especícamentecómo se compara u GLR co sus pares e el mismo sistema. Auque ose dene totalmente por los siguientes factores, la exibilidad nancierapuede clasicarse de acuerdo con:

• Los límites legales sobre la exibilidad scal• Los límites políticos y de competencia sobre la exibilidad

• Los límites sobre la exibilidad debido a futuros requerimientos degasto

• Fuentes potenciales de presión

Standard & Poor’s tambié usa diversos idicadores cuatitativos, queestán diseñadas para mostrar la rigidez o la exibilidad de la estructurade los ingresos y gastos, y su crecimiento. Hemos observado que losgastos de inversión y los gastos operativos no comprometidos, así




264

como los ingresos controlados por el GLR, pueden ser modicados por éste e el corto plazo. Cosideramos que cuato más elevada sea laparticipación de estos ingresos propios y gastos diferidos, más elevada

será la exibilidad nanciera estimada del GLR. Comparar tendenciasen el crecimiento de ingresos y gastos operativos también puede revelar un cambio en la exibilidad nanciera. Vea la subsección “Indicadoresclave”, abajo.

Límites legales

Hemos observado que los límites legales sobre la exibilidad –comoel grado de control que el GLR tiene sobre su base de ingresos y laresponsabilidad sobre sus gastos– si bien son signicativos desde unaóptica crediticia, o cambia cosiderablemete de u año a otro. Paramedir el control de un GLR sobre su base de ingresos, Standard & Poor’susa el concepto de ingresos propios.

Los ingresos propios representan los ingresos tales como impuestos,tarifas, rentas, etc., que un gobierno puede, dentro de sus límites,icremetar o dismiuir e caso de ser ecesario. E la práctica, lamodicación de los ingresos ocurre cuando hay un ajuste una tasaimpositiva o a una base gravable. Las transferencias de niveles superioresde gobierno, o los impuestos compartidos distribuidos entre los GLRsque están basados en fórmulas denidas centralmente, comúnmente nosson parte de los ingresos propios.

Hemos observado que los GLRs con grado de inversión tienden a tener ingresos propios con una mediana superior a 50% de los ingresos totales,lo que indica un alto grado de discrecionalidad para ajustar los ujos deingresos, lo que podría usarse para cubrir pasivos nancieros (vea laGráca 3).




265

El siguiente paso en nuestro análisis de la exibilidad de los ingresoses determinar la capacidad que tiene un GLR para generar ingresosadicionales a través de la introducción de nuevos impuestos, la regulaciónde la base scal o del incremento de tasas impositivas. Sin embargo,

esta clase de incrementos de los ingresos está limitada por la legislacióno por regulación, comúnmente porque es necesario que las apruebe laautoridad gubernamental o que se ratiquen por votación.

Hemos observado que el control legal sobre las responsabilidades degastos depende del grado de control ejercido sobre las responsabilidadesde gasto del GLR de acuerdo con las legislaciones, nacional ysubnacionales. En nuestra opinión, los gastos menos exibles del GLRson aquéllos ordenados por la legislación nacional, con estándares de

servicios establecidos. Hemos visto que este tipo de gastos son muydifíciles de reducir durante una caída en los ingresos o si hay presiónsobre otros gastos.

Por otra parte, los gastos relacionados con las obligaciones del GLRno vinculadas a un compromiso de largo plazo, junto con los gastos deinversión, son, por lo general, la parte más exible de los gastos de laetidad.

3Gráfica

80

70

60

50

40

30

20

10

0


(%)

AAA AA A BBB BB B

Ingresos propios estimados como porcentaje del totalde ingresos, 2007




266

Límites políticos y competitivos

En nuestra experiencia, las limitaciones prácticas sobre la exibilidad

nanciera que se derivan de prioridades políticas o de la competenciade jurisdicciones vecinas, pueden cambiar con mayor frecuencia quelos límites impuestos como resultado de estructuras legales, perosiguen siendo relativamente estables. Para evaluar estos aspectosde la exibilidad nanciera de los GLRs, podemos comparar las tasasimpositivas más relevantes, los ingresos per cápita y el nivel de serviciospúblicos, co respecto al promedio acioal y al de sus pares máscercanos. Consideramos que diferencias signicativas y desfavorablespueden indicar un riesgo de que la base impositiva pueda desviarse aotras jurisdicciones y crear presiones para recortar impuestos y otorgar servicios de mayor ivel. E uestra opiió, tales presioes tambiépueden ser generadas por un compromiso político para limitar elincremento de los ingresos o para mejorar y expandir los servicios.

Límites a la exibilidad debido a requerimientos de gastos futuros

Consideramos que los gastos futuros requeridos para infraestructura y acueta de la situació operativa del GLR probablemete represete elsiguiente aspecto más variable. Estimamos la suciencia percibida delgasto en servicios económicos e infraestructura mediante la comparaciónde las expectativas de la població cotra ciertos parámetros dereferencias y los niveles de gasto de sus pares. Los requerimientos degasto de mediano plazo se manifestarán, en nuestra experiencia, si losgobiernos anteriores hicieron un gasto menor en ciertos sectores conlo que se generó un deterioro de los activos y la posible necesidad deaumentar el gasto en estos sectores.

La valoració cualitativa de la calidad de la ifraestructura es u aspecto

importante, aunque desaante, de la exibilidad nanciera de un GLR.En general, el gasto de inversión futuro puede evaluarse a partir delas tendencias históricas y de la comparación entre pares del gasto deinversión (per cápita o como porcentaje del gasto total). Los GLRs concalicaciones elevadas comúnmente muestran niveles medios de gastode inversión –en términos relativos, de alrededor de 15%-17%% del gastototal–, lo cual indica una infraestructura madura y adecuada (vea la Gráca4). Sin embargo, debido a que hay ingresos y gastos presupuestales




267

per cápita más elevados, este nivel de gasto de inversión puede ser todavía alto en términos absolutos en comparación con los GLRs concalicaciones inferiores. Los GLRs con calicaciones en la categoría

‘BBB’ registran niveles de gasto de inversión relativamente elevadosde aproximadamete 25%, lo que e uestra experiecia, comúmetees resultado de una combinación de capacidad nanciera sólida y lanecesidad de expandir y mejorar la infraestructura.

Otras fuentes potenciales de presión, e ingresos extraordinarios

En nuestra opinión, las fuentes de presión sobre la exibilidad nancieraincluyen factores externos que cambian rápidamente. Por ejemplo,consideramos que la exibilidad nanciera del GLR depende del gradoen que los impactos y ciclos económicos inuyan sobre los ingresos y

egresos. Por ello, Standard & Poor’s evalúa el grado al que podría estar expuesto el presupuesto del GLR a las codicioes ecoómicas, etreotras. Por ejemplo, los impuestos a las empresas y las responsabilidadesde asistencia social están, bajo nuestra óptica, probablemente másexpuestos a las codicioes ecoómicas que los impuestos a la propiedady el gasto en educación. Otras exposiciones incluyen posibles incrementossalariales futuros, especialmete cuado tales icremetos se decidea ivel acioal

4Gráfica

30

25

20

15

10

5

0

Las ciras representan la mediana de cada categoría de califcación.

(%)

AAA AA A BBB BB B

Gasto de capital como porcentaje del gasto total, 2007




268

La presión nanciera también puede originarse en las obligacionespor pesioes de los GLRs. Auque éstos o so resposables de laspensiones de su población, en algunos países sí son responsables de

las pesioes de sus empleados. Hemos observado que esto o sucedeen todos los países, sin embargo, y en algunos casos, los GLRs no sonresposables por el total de las pesioes de sus empleados, sio sólopor un complemento al pago principal provisto por el gobierno central.Desde una perspectiva de exibilidad scal, Standard & Poor’s aalizael porcentaje de los gastos anuales en pensiones con relación al totalde los gastos operativos y la evolución de mediano plazo prevista paraesta tasa.

Sin embargo, la exibilidad puede estar respaldada por la capacidad degeneración de ingresos extraordinarios, tales como bienes inmuebles yparticipacioes e empresas. no obstate, cosideramos que icluso losgobiernos que tienen grandes activos no generan con frecuencia retornosde efectivo importates ya que es poco probable que los veda. Pesea ello, existen algunos activos que podrían ser privatizados parcial ototalmente o incluso vendidos (por ejemplo, una empresa generadorade electricidad o algunos bienes inmuebles). Al evaluar el impacto deestos activos sobre la exibilidad scal del GLR y su calidad crediticia,cosideramos:

• La probabilidad de venta de un activo. Puede haber limitacioneslegales o políticas que impidan tales ventas.

• El tiempo necesario para efectuar la venta. La venta de algunosactivos puede requerir aprobación legislativa, lo que podría alargar el proceso por años.

Indicadores clave.

• Ingresos propios como porcentaje de los ingresos operativos (ver denición arriba en esta sección).

• Gasto de inversión como porcentaje del gasto total.• Gasto de servicios personales (nómina) como porcentaje de los

gastos operativos.• Crecimiento del gasto operativo (%).• Crecimiento del ingreso operativo (%).




269

Standard & Poor’s publicó un estudio sobre la exibilidad nancierade los GLRs iteracioales a ivel macro. nuestro estudio comparala exibilidad promedio de los tipos principales de GLRs calicados

en diferentes países (por ejemplo, regiones francesas y provinciascanadienses). Aunque la exibilidad de los GLRs individuales puede variar dentro de su grupo de pares, este estudio proporciona una clasicacióngeneral interesante.

1.8. Dsmpñ pspsa

Cosideramos que el desempeño presupuestal es ua parte cetral delanálisis nanciero de los GLRs, incluido el pronóstico de las tendenciasdel presupuesto. En gran medida, el desempeño presupuestal involucrael aálisis cuatitativo de ciertos idicadores estadarizados.

Hemos observado que los aálisis acerca del desempeño presupuestalcon frecuencia carecen de una denición uniforme de sus términos yde ua icosistecia e los estádares cotables del sector públicoentre distintos países. Actualmente, el análisis de Standard & Poor’ssobre el desempeño presupuestal radica pricipalmete e losidicadores basados e ua cotabilidad e efectivo, pero tambiétoma en consideración información contable devengada cuando estádisponible. Nuestra terminología respecto a la clasicación del desempeñopresupuestal puede observarse e la Tabla 1. E resume, el balaceoperativo de un GLR se dene como el ingreso operativo menos elgasto operativo. Los ingresos de capital, incluyendo venta de activos,se suman y los gastos de capital e inversiones para adquirir activosse restan para obtener el balance después de gasto de inversión. Por último, reconciliamos el balance antes de nanciamiento del GLR con elnanciamiento externo, actividades de préstamos y las variaciones en elbalance de efectivo propio de la entidad. En el ejemplo dado, el gobierno

XYZ tiene un faltante de efectivo de US$0.9 millones en el año dos, quedebe ser cubierto con una combinación de nanciamiento adicional y eluso de su propio efectivo.




270

Indicadores clave.

• Balance operativo como porcentaje del ingreso operativo.• Balance después de gasto de inversión como porcentaje del ingreso

total.• Balance después de endeudamiento como porcentaje de ingreso

total.

Al evaluar el desempeño presupuestal, cosideramos que u bue putode iicio es la evaluació de las tedecias del balace operativo del

GLR (el cual mide la capacidad del GLR para admiistrar sus actividadesrecurrentes y ayuda a identicar cualquier descalce estructural entreingresos y egresos existentes). En nuestra opinión, los balancesoperativos positivos de mediano a largo plazo son vitales para todaslas categorías de calicación, de ‘B’ a ‘AAA’. Hemos observado quela mediana de los balances operativos en todas las categorías decalicación tienden a ser positivos en alrededor del 8%10% (vea laGráca 5). La persistencia de décits operativos indica que la base

1Tabla

Medición del desempeño presupuestario: gobierno subsoberano XYZ

(Mil. US$) Año uno Año dos

Ingreso operativo 15.8 17.5

Gasto operativo 13.2 16.1

Balance operativo 2.5 1.4

Ingresos de capital 1.3 1.2

Gasto de inversión 3.2 3.5

Balance después de gasto de inversión 0.6 -0.9

Amortización de deuda (principal) 2.6 2.5Créditos presupuestados netos 0.3 0.2

Financiamiento bruto 2.5 3.6

Balance después de créditos 0.2 -0.1

Movimiento de reservas (cambios en el balance de eectivo) 0.2 -0.1




271

de ingresos de un GLR podría no ser adecuada para mantener todoel rango de servicios de la entidad o, por el contrario, apunta a la faltade aceptació por parte de la admiistració para recaudar los fodos

sucientes. Creemos que la mejor manera para evaluar la administraciónprudete de las ecesidades de iversió es a través de la capacidadque tiene un GLR para nanciar sus requerimientos de inversión enel mediano plazo a partir de fuentes tales como superávits scales yasignaciones de capital, así como de su capacidad para nanciar laexpasió de proyectos de ifraestructura.

nuestro aálisis de desempeño presupuestal es pricipalmeteprospectivo. Icorpora los plaes de mediao plazo de la admiistracióy cualquier cambio en las políticas, así como las presiones esperadassobre la estructura de gasto y el respaldo asociado al crecimiento de labase de ingresos. Si encontramos cualquier desviación de un desempeño

presupuestal sólido, evaluamos si la desviació es discrecioal o si idicau cambio estructural e el desempeño presupuestal de la etidad.Por ejemplo, un GLR con una trayectoria de desempeño presupuestalsólido probablemete pueda afrotar uo o dos años de desempeñosmás débiles siempre que las razones para los décits sean sólidas yque exista evidencia de que se han tomado medidas para corregir eldécit. Sin embargo, opinamos que incluso un GLR con un historial dedesempeño presupuestal sólido o puede sosteer u edeudamieto

5Gráfica

16

14

12

10

8

6

4

2

0


(%)

AAA AA A BBB BB B

Balance operativo como porcentaje de los ingresos

operativos promedio 2004-2007




272

excesivo sostenido, así sea para nanciar grandes programas de gastode iversió, si que se deteriore su calidad crediticia.

1.9. liqidz adminisacin d a dda Aálisis de liquidez El aálisis de liquidez de Standard & Poor’s tomaen cuenta los niveles de efectivo y valores fácilmente negociables,líneas bancarias comprometidas, acceso a los mercados de capitales, yetradas y salidas de efectivo proyectadas durate el año, icluyedo suestacioalidad y elasticidad frete al desempeño ecoómico. Además,analizamos las políticas de administración de deuda y liquidez, así comola administración del riesgo y el uso de derivados.

Al aalizar la liquidez, Standard & Poor’s se enfoca en los siguienteselemetos:

• Importancia del marco nacional.• Políticas de deuda y liquidez, y prácticas de la administración.• Capacidad interna de generación de ujo de efectivo.• Liquidez externa: líneas bancarias comprometidas y acceso a los

mercados.• Análisis de estrés en caso de turbulencias signicativas en el

mercado.

El análisis del ujo de efectivo de Standard & Poor’s cosiste e uaevaluación prospectiva de las reservas de efectivo mínimo y promedio deun GLR, su capacidad de generación de ujo de efectivo, y su acceso afuetes exteras de fodeo, todo esto e relació al servicio aual de ladeuda y a otras salidas de efectivo. Icluye u aálisis de cómo se cubrelos gastos operativos y se enfoca en la estacionalidad de las entradasy salidas de efectivo y los posibles descalces, así como cuándo y cómo

espera el GLR nanciar los programas de gasto de inversión. En el análisisde ujos de efectivo de un GLR y su posición de efectivo, consideramosimportate estudiar las tedecias y evaluar los patroes estacioalesen el año para realizar un seguimiento de cuándo serán mayores lasecesidades de liquidez y para estimar el tamaño de las mismas.

Nuestro análisis de ujo de efectivo generalmente se centra en lossiguientes 12 meses, pero la deuda con vencimiento posterior a este




273

horizote tambié se toma e cueta. E circustacias ormales,Standard & Poor’s generalmente asume que los requisitos denanciamiento o renanciamiento que ocurren dentro de los siguientes

tres a seis meses están cubiertos, pero también analizamos la estrategiadel GLR para renanciar sus necesitadas en los siguientes 18 meses.El horizonte de tiempo exacto varía para cada emisor y se basa encosideracioes tales como la calidad crediticia del GLR, las ecesidadesde renanciamiento y su acceso al mercado.

Con el n de evaluar los fondos disponibles para cubrir el servicio dela deuda, medimos “el efectivo libre y activos líquidos” (anteriormentellamado “efectivo libre y equivalentes”) que son activos que:

• No están restringidos (no comprometidos por acuerdos de préstamo,y o destiados a propósitos especiales),

• No son necesarios para satisfacer las actividades operativas diariaso costos de inversión previstos; y

• Pueden usarse para cubrir el servicio de la deuda.

Por lo tato, los activos dispoibles para respaldar la liquidez comúmeteson aquellos montos que no son necesarios para cubrir las obligacionesdiarias del GLR.

Dada la naturaleza cíclica de las reservas de liquidez, Standard &

Poor’s mide el efectivo y los activos líquidos como la suma de losmontos más recientes de efectivo no restringido, más las cuentas por cobrar (después de la deducció de los cobros dudosos), meos lascuentas por pagar (cuando esta información está disponible en algúnmomento). También analizamos los ujos de efectivo netos esperadosde actividades operativas y de capital con el n de medir cómo talesujos de efectivo pueden afectar la liquidez del GLR en los siguientes

seis a 12 meses.

Cuado ua parte de estos activos correspode a iversioes que oso e efectivo, cosideramos que es importate que sea altametelíquidas y puedan venderse inmediatamente a través de la existencia deu mercado secudario profudo o de ua bolsa de valores importatee el caso de teecias accioarias.




274

En nuestro indicador de efectivo libre y activos líquidos, generalmentedescotamos el valor de mercado de las accioes e istrumetos derenta ja a n de reejar la volatilidad potencial debido al riesgo de tasa

de interés, liquidez, cambiario y de cotización. El grado de “descuento”aplicado a cada clase de activo se expoe e el Apédice 1. Losinstrumentos negociables también se analizan en cuanto al riesgo deconcentración (con respecto al emisor/acciones, sector, país, y riesgocambiario).

Consideramos que el efectivo y los activos líquidos son la forma más fuertede liquidez, pero muchos GLRs confían en las líneas de crédito bancariocomprometidas para nanciarse y administrar su liquidez. En los casose que el acceso a los mercados es excepcioalmete bueo, Standard

& Poor’s también podría considerar esto como una forma alternativade liquidez. Sin embargo, en los países donde el acceso de los GLRsa los mercados de capitales o está bie desarrollado o e el caso deiestabilidad e el mercado, hacemos mayor éfasis e la existecia deefectivo y activos líquidos que en las líneas bancarias comprometidas yel acceso a los mercados.

Indicadores clave.

• Efectivo libre y activos líquidos como porcentaje del servicio dedeuda

• Efectivo libre y activos líquidos y líneas de crédito comprometidascomo porcentaje del servicio de deuda

• Vencimiento de deuda en los siguientes 12 meses como porcentajede la liquidez propia y líneas comprometidas

Otros indicadores útiles.

• Efectivo libre y activos líquidos como porcentaje del gasto operativo• Excedente de efectivo operativo (antes de intereses) / gastos de

itereses (cobertura de itereses)• Cuentas por pagar como porcentaje de los gastos totales• Cuentas por cobrar como porcentaje de los ingresos totales




275

Administración de la deuda

A través de la admiistració de la deuda los GLRs está expuestos a

una serie de riesgos nancieros subyacentes (principalmente riesgos detasa de interés, cambiario o de contraparte), los cuales podrían decidir cubrir co istrumetos derivados.

Riesgos de tasa de interés/cambiario/de contraparte.

Algunos GLRs estructuran su portafolio de deuda de manera queaprovecha los movimietos previstos e las tasas de iterés y por lotato está expuestos a pérdidas si el movimieto de las tasas de iteréso ocurre e la direcció esperada. Cuado aalizamos la exposicióde u GLR a las tasas de iterés, comúmete revisamos la parte desu deuda que es sensible a las uctuaciones de las tasas de interés asícomo su grado de exposición, el mercado principal u otras variables delas que se derivan los precios (por ejemplo, tasa LIBOR, Euribor, etc.),y los mecaismos que usa el GLR para moitorear y respoder a losmovimietos adversos de las tasas de iterés.

Si un GLR tiene deuda denominada en moneda extranjera, comúnmenteaalizamos las cosecuecias de los movimietos adversos e el tipo decambio. Evaluamos si el GLR ha compesado su exposició cambiariapotencial a través de estrategias de cobertura (hedging). Cuando existeel riesgo cambiario, ya sea por opción o por falta de instrumentos decobertura, analizamos los mecanismos de monitoreo y manejo de laexposición con el n de determinar el grado de riesgo y la existenciade atenuantes. Los riesgos cambiarios se analizan generalmenteconsiderando la volatilidad relevante de las monedas extranjeras frentea la moeda local.

Hemos observado que e sus actividades de admiistració de deuda yliquidez, co frecuecia los GLRs realiza trasaccioes co otras partes,exponiéndose así al riesgo de desempeño derivado de la posibilidadde que la contraparte no complete su parte en la transacción. El riesgocrediticio de cotraparte se preseta pricipalmete respecto a lasinversiones nancieras de una organización, pero también en actividadesde derivados. Analizamos si un GLR tiene una política que muestre el nivelde calidad crediticia de las cotrapartes co las que busca establecer




276

transacciones y si especica los límites para los diferentes grados decalidad crediticia.

Uso de instrumentos derivados.Después de revisar la exposición potencial de un GLR a los riesgosnancieros subyacentes, comúnmente analizamos los usos (o no usos)de instrumentos derivados para manejar estas exposiciones. El usode derivados en sí mismo no necesariamente es negativo desde unaperspectiva crediticia —las entidades pueden afrontar adecuadamenteriesgos mayores como resultado de no usar derivados. Sin embargo,analizamos los objetivos de la entidad al participar en esos contratos(de cobertura, de itermediació, de reducció de costos), el tipo deriesgo que buscan mitigar, qué tanto los usan, el apetito/ tolerancia alriesgo, los controles establecidos para monitorear estos instrumentosy el impacto potencial sobre el riesgo de liquidez de la entidad con unenfoque en el riesgo de contraparte, así como el tratamiento contablede estas estrategias y su impacto en los estados nancieros del GLR.

1.10. Niv d nddamin

Aalizamos el ivel de edeudamieto de los GLRs, mediate lacomparación del servicio de deuda anual y el saldo al cierre del ejerciciofiscal co los recursos dispoibles. Cosideramos que el ivel deedeudamieto de u GLR o puede aalizarse de forma aislada, itampoco puede connarse a la deuda directa de un gobierno. Tambiéncontemplamos las obligaciones de deicomisos o instituciones vinculadasal gobierno, a las que el GLR podría, en nuestra opinión, dar respaldo sidichos vehículos o entidades enfrentan un escenario de estrés nancieroy los recursos para cubrir sus obligaciones no fueran sucientes. Losfactores que afecta uestro aálisis icluye si el GLR es el deudor

directo o garante de la deuda, si la institución es autosustentable, y elmonto de estas obligaciones en relación al monto de la deuda directadel GLR.

Nuestro análisis se centra en los ujos nancieros relacionados conel servicio de la deuda y el saldo de la deuda, icluyedo los iveleshistóricos y actuales, pero tambié estima los motos de deuda para lospróximos dos a tres años.




277

nuestra evaluació de los saldos de deuda de u GLR tambié ivolucrala comparación de los diferentes grados de la consolidación de la deudadel sector público con los ingresos del sector público y algunos indicadores

sobre el tamaño de la economía regional, como el PIB. A la luz del creciente peso de las obligaciones por pensiones para losGLRs, consideramos el décit actuarial de las pensiones o el valor presete eto de la porció o fodeada de las pesioes futuras comouna obligación similar a deuda. Por lo tanto, consolidamos el monto nofondeado de obligaciones por pensiones del GLR junto con su deudananciera en los pasivos nancieros netos.

Standard & Poor’s cosidera el ivel de edeudamieto de u GLR e elcontexto de su capacidad para mantener ciertos montos de obligacionesde deuda. Hemos observado que e los mercados más desarrollados,los GLRs con calicaciones ‘BBB-’ y más altas generalmente tienen unacceso estable a nanciamiento de largo plazo. Aunado a una exibilidadnanciera elevada, este factor puede ayudarles a construir perles devencimiento de deuda estables en el largo plazo y niveles de deuda decorto y mediano plazo relativamente bajos, en comparación con los GLRscalicados con ‘BBB-’ y en niveles inferiores. La deuda directa más altacomo porcentaje de los ingresos operativos la tienen los GLRs calicadosen la categoría ‘A’, y se debe principalmente a GLRs en Italia y Canadá(vea la Gráca 6). Hemos observado que los GLRs de las categorías‘AAA’ y ‘AA’ no suelen utilizar toda su capacidad de nanciamiento yaque tienden a tener políticas de deuda más conservadoras y menoresrequerimientos de nanciamiento externo. El nanciamiento relativamentebajo de los GLRs en las categorías de calicación ‘BB’ y ‘B’ puedeexplicarse por la aturaleza volátil y de corto plazo de los mercados dedeuda a su disposición, por una falta de sosticación en el manejo desu deuda, baja exibilidad nanciera, limitaciones legales y desempeños

presupuestales volátiles.




278

Indicadores clave.

• Pagos de intereses como porcentaje de las ingresos operativos• Servicio de la deuda como porcentaje de los ingresos operativos

• Deuda directa como porcentaje de los ingresos operativos• Deuda directa neta como porcentaje de los ingresos operativos• Deuda neta respaldada por impuestos como porcentaje de los

ingresos operativos consolidados• Pasivos nancieros netos como porcentaje de los ingresos operativos

cosolidados

Otros indicadores útiles.

• Deuda directa como porcentaje del PIB local• Deuda total del sector público (a nivel local) como porcentaje de losingresos combinados del sector público

• Deuda directa más deuda garantizada, como porcentaje de losingresos operativos

Así mismo calculamos todos los indicadores de deuda como un porcentajede los ingresos operativos a n de armonizarlos (anteriormente algunos

6Gráfica

908070605040302010

0


(%)

AAA AA A BBB BB B

Deuda directa como porcentaje de los ingresosoperativos. Presupuesto 2008




279

se mostraban como porcentaje del total de los ingresos) También hemosincluido en el denominador de los indicadores de deuda “respaldadapor impuestos” y de “pasivos nancieros netos” los “ingresos propios”

de las entidades considerados como “respaldados por impuestos”.Consideramos que este enfoque puede proporcionar una imagen másclara de los ingresos operativos consolidados que pueden usarse pararepagar la deuda.

1.11. Deniciones referentes al análisis de Standard & Poor’s d s Glrs

Pago de intereses.

Monto del pago por intereses en el periodo presupuestado, incluyendoel componente de intereses de los arrendamientos nancieros.

Servicio de deuda.

Pago de intereses más el monto del principal repagado a lo largo delejercicio scal, incluyendo el componente de capital de los arrendamientosnancieros y una deuda extraordinaria de corto plazo pagada por completodurante el periodo. Consideramos que sobreestimaríamos el servicio dedeuda de una línea de crédito revolvente si el monto total pagado delnanciamiento se registrara como servicio de deuda durante un ejercicioscal. Por lo tanto, el repago de la línea revolvente considera únicamentela cantidad máxima dispuesta de la línea durante el año, menos la deudavigente de la línea revolvente al nal del año.

Deuda directa.

Monto de deuda nanciera de largo y corto plazo contratada de formadirecta por el deudor (créditos, bonos, préstamos y obligaciones

capitalizadas de arrendamiento) que un GLR tiene la obligación de pagar a otra entidad según un acuerdo expreso o cualquier otra obligación legal.Esto excluye la deuda garantizada y la deuda de instituciones vinculadasal gobierno, a menos que sea cubierta por el GLR de forma continua.Incluye deuda pagada vía subsidios de otros niveles de gobiernos, amenos que la obligación legal para pagar la deuda se transera a otrogobierno.




280

Deuda directa neta.

Esta es deuda directa neta de efectivo libre y activos líquidos (como se

dene en la sección de análisis de liquidez).Deuda garantizada.

La cantidad de deuda en la que los pagos de principal e intereses sonresponsabilidad del GLR (garante) si el emisor que es responsable enprimera instancia no cumple con sus obligaciones. Si un GLR tiene unservicio de deuda garantizado, entonces el monto garantizado deberíaicluirse e su deuda directa.

Deuda del sector público.

La deuda del gobierno local y de las instituciones vinculadas a él, asícomo la deuda de cualquier otra jurisdicción que pueda corresponder.

Deuda respaldada por impuestos.

Deuda directa, garantizada y no garantizada de entidades relacionadas conel gobierno, pero excluyendo la deuda de instituciones autosustentables ylos préstamos a éstas. El término “impuesto”, como se usa aquí, se reereen su sentido más amplio a cualquier ingreso operativo (se dene másadelate). Asimismo, icluye las asociacioes público-privadas cuadola transferencia de riesgos al sector privado no es tan palpable paraconsiderar que el compromiso nanciero del sector público es un pasivocontingente (vea la sección “asociaciones público-privadas” más abajo).

Deuda auto-nanciada.

La deuda de las entidades relacionadas con el gobierno en igualdadde condiciones, que no necesitan el respaldo nanciero del GLR y nose espera que lo necesiten en el futuro. El respaldo nanciero incluyecualquier cotribució directa o idirecta que busca equilibrar las cuetasoperativas, las inversiones nancieras, o el repago de deuda, pero nola transferencia de tarifas dedicadas ni la recaudación de un ingreso acambio de u servicio determiado.




281

Para las entidades más grandes, que son importantes en relación alequilibrio nanciero del GLR principal, evaluamos la calidad crediticiaidividual de la empresa.

Pasivos nancieros netos.

Represeta la suma de la deuda respaldada por impuestos y la valuacióactuarial de las obligaciones por pensiones sin fondear al cierre del año.

Ingresos operativos.

Son ingresos recurrentes recibidos por un GLR. Están compuestos por ingresos tributarios y no tributarios, como fondos otorgados, subsidiosoperativos, multas y cuotas por servicios, tarifas, retas y otros aplicadospor el GLR. Excluyen los ingresos de capital tales como los subsidios decapital y las ventas de activos, y cualquier otro ingreso proveniente defuetes de crédito.

Ingresos operativos consolidados.

Incluyen los ingresos operativos del GLR (como se denió arriba) y losingresos operativos (cuotas, ventas, etc.) generados por las entidadesrelacionadas con el gobierno cuya deuda se incluye en el índice dedeuda respaldada por impuestos del GLR. Deducimos de los ingresosde las entidades cualquier suma que provenga del mismo GLR (comopor ejemplo un subsidio o contrato de servicio).

Ingresos totales.

Los ingresos totales reportados por un GLR excluyendo todos los ajustesoperativos y de capital (cotabilizacioes dobles, compesacioes,

fodos o presupuestados, resultados de años ateriores, préstamos,movimietos de reservas).

1.12. Pasivs cningns

En nuestra opinión, el tamaño y la calidad de los pasivos contingentespuede teer u impacto material sobre la calidad crediticia de u GLR.Consideramos que para algunos GLRs, el riesgo para su posición




282

nanciera generado por estos pasivos puede ser mayor que el de susactividades presupuestadas.

Las consideraciones clave incluyen la situación nanciera de las empresaspúblicas y una gama de programas cuasigubernamentales (por ejemplo,compesacioes laborales y por accidetes, apoyos para créditoshipotecarios, seguros especiales) con los cuales el GLR puede tener una“obligación moral” de mantenerlos solventes. También analizamos losriesgos posibles para los GLRs derivados de proyectos de asociacionesetre etidades públicas y privadas.

Salud nanciera de las empresas públicas

En nuestra opinión, la salud nanciera intrínseca de las grandes institucionespúblicas, como son las entidades nancieras gubernamentales o lasempresas de servicio de agua o electricidad, es un aspecto importantede la calidad crediticia de los GLRs. nuestro aálisis se basa e larentabilidad individual (ajustada por subsidios) de estas empresas y suecesidad histórica de recibir iyeccioes de capital. Ua evaluaciócrediticia idividual (stad-aloe) puede ayudar a aclarar la probabilidadde que el GLR necesite más adelante proveer asistencia nanciera deemergencia a una empresa para asegurar el pago oportuno del serviciode deuda o para respaldar a la empresa e sus iversioes y balacenanciero.

Programas cuasi-gubernamentales

Hemos observado que los GLRs puede estar asociados co uavariedad de programas relacionados con la compensación obligatoriapara trabajadores, indemnizaciones por accidentes, apoyo para créditoshipotecarios y otros seguros. Observamos que el GLR no es siempre el

garante de tales programas y los pasivos de éstos no son necesariamentepasivos legales del GLR. Sin embargo, la asociación del GLR puededarse a través de la provisión de una base legislativa para el programa,su promoció, o al ordear su uso e ciertas circustacias. Debido a laasociación del GLR, hemos observado que puede haber una “obligaciónmoral” de éste para garantizar que estos programas sigan siendosolventes. Por lo tanto, generalmente vericamos la posición nancierade estos programas.




283

Sociedades público-privadas (PPPs, por sus siglas en inglés)

Las PPPs se reejan en nuestro análisis crediticio ya sea en el análisis

de deuda o como pasivo contingente, según el grado de transferenciade riesgo al sector privado. En los casos en que la deuda del sector privado se cubre con el ujo de pagos de un gobierno (por ejemplo, unhospital público nanciado con fondos privados y donde el GLR paga elalquiler del hospital), ese ujo de pagos del gobierno puede capitalizarsey sumarse a la deuda respaldada co impuestos si cosideramos queel riesgo de transferencia al sector privado es mínimo. Los proyectos deinfraestructura nanciados de forma privada con las tarifas de los usuarios(como el caso de un peaje de una autopista), también pueden tener implicacioes para la calidad crediticia del GLR. Auque la documetaciólegal puede establecer que la deuda privada no le corresponde al GLR,hemos observado que e ciertas ocasioes el GLR puede apoyar alproyecto por razones políticas o económicas. De esta manera podemosconsiderar la deuda de un PPP como un pasivo contingente del GLR,pero no consolidamos la obligación relacionada con la deuda del GLR.

Rescate de empresas privadas

Tambié se sabe que los GLRs ha rescatado empresas e las quesolamente tienen una participación mínima o incluso ninguna, tales comograndes empleadores o importantes contribuyentes, a pesar de no tener obligación legal de hacerlo. Aunque esta clase de situaciones son difícilesde predecir, es posible identicar ciertas empresas cuyos problemasnancieros pueden plantear problemas especiales a la economía local,lo que detonaría la intervención del GLR. Los GLRs también puedendemostrar mayores o meores tedecias a iterveir e el sector privadoa través de otros mecaismos, como so subsidios o participació eempresas comerciales, lo que podría señalar su voluntad de ayudar a

tales empresas privadas.




284

Anx 1: Dscn a insmns ngcias paa caca civ i s acivs qids

Estos indicadores de descuento dependen de las características de losactivos identicados y de la calidad crediticia del emisor del instrumento.

Usamos categorías bastante generales que no reejan aspectos talescomo la duración al vencimiento, la estructura del cupón, o el riesgocambiario, principalmente debido a la gran diversidad de situaciones queefreta los GLRs e los diferetes mercados e todo el mudo, lo quepodría hacer poco viable la denición de lineamientos internacionales másgranulares. Para compensar esta falta de granularidad, los indicadores dedescueto, e uestra opiió, se establece de maera coservadora.

2Tabla

Descuento a instrumentos negociables

Tipo de activo Descuento (6)

Eectivo no-restringido (1) (2) 0%

Bonos del gobierno/instrumentos del mercado de dinero (3) 5%

Bonos líquidos / Instrumentos del mercado de dinero con calicación degrado de inversión (4)

30%

Bonos líquidos / Instrumentos del mercado de dinero con calicación degrado especulativo (5)

50%

Instrumentos que cotizan en una de las principales bolsas de valores 50%

(1) En los casos donde el eectivo no-restringido se coloca en un banco con una calicación de corto plazo inerior

a ‘A-3’, aplicaríamos un descuento de 50%. En países emergentes aplicamos el mismo descuento si el eectivo se

coloca con un banco no calicado (por ninguna calicadora) o con un banco que tiene una calicación de largo plazo

menor a la categoría de calicación del GLR. Lo anterior a menos que la tenencia de eectivo esté protegida bajo un

sistema nacional de garantía de depósitos. (2) Los ondos de reserva, siempre que estén invertidos de manera segura

(bonos gubernamentales o bonos con calicación de grado de inversión o al menos en el nivel de calicación del GLR

considerado) y colocados en un vehículo no sujeto a leyes de quebrantos, se deducen directamente de los niveles de

deuda directa. No obstante, monitoreamos la composición de los ondos de reserva como parte de la vigilancia de

la calicación. (3) Esta categoría incluye inversiones en bonos del gobierno central del país en el que se ubica el GLR

o inversiones en instrumentos del mercado de dinero con calicación igual o mayor que la del gobierno central. (4)

Esta categoría incluye bonos sumamente líquidos o instrumentos del mercado de dinero con calicación de grado de

inversión o, para los GLR con calicación de grado especulativo, instrumentos calicados en la misma categoría que

el GLR. (5) Esta categoría incluye bonos sumamente líquidos o instrumentos del mercado de dinero con calicación

de grado especulativo o para un GLR con una calicación de grado especulativo, instrumentos con calicación más

baja que la categoría de calicación del GLR inerior a la categoría ‘B’. (6) Calculado con base en el valor de mercado

disponible más reciente.




285

Además, en nuestra experiencia, una gran mayoría de los GLRscalicados (fuera de unos cuantos países como Australia, Canadá o Suiza)o matiee iversioes importates que o sea de efectivo ya sea

por sus niveles de liquidez generalmente bajos o debido a lineamientosde inversión restrictivos de la regulación nacional. En los casos en queel ivel y la composició de las iversioes diferetes de efectivo puedeafectar signicativamente la calicación de un GLR, podemos realizar unanálisis más granular de su portafolio de inversiones.

Apéndice 2: Inuencia de las calicaciones soberanas sobre lascalicaciones de los GLRs

Antes de calicar cualquier emisión o emisor, Standard & Poor’s determiala calidad crediticia del gobierno soberano. Un soberano puede inuir enla calidad crediticia de u GLR de diferetes maeras.

Como para cualquier otra entidad, puede restringir el acceso de un GLRa las divisas ecesarias para el servicio de la deuda e periodos deestrés. El riesgo de tener restricciones sobre el acceso a divisas paraservir la deuda se reeja en las evaluaciones del riesgo de transferencia yconvertibilidad (T&C), disponibles para cada uno de los países que tienenuna calicación soberana de Standard & Poor’s. Ua evaluació T&C esla probabilidad de que un soberano restrinja a un gobierno subsoberanoel acceso a las divisas ecesarias para cubrir su servicio de deuda.

Sin embargo, otras formas de riesgo soberano también pueden limitar las calicaciones en moneda local y extranjera de un GLR. Por ejemplo,el soberano puede vulnerar la autonomía de los GLRs si establecetérminos de transferencias intergubernamentales de responsabilidades deingresos y gastos, con la asignación de una autoridad impositiva, gastosobligatorios y control de autorización de deuda. Además, los GLRs pueden

verse inuenciados por factores del contexto macroeconómico nacional,tales como la tasa de inación prevaleciente y otras características de laspolíticas monetaria y scal incorporadas en las calicaciones soberanas.

Como resultado de ello, no calicamos con frecuencia un GLR por arribade la calicación soberana en moneda extranjera.




286

II. MetoDoloGíA: eVAluACIóN De lA ADMINIStrACIóN fINANCIerADe GobIerNoS loCAleS y reGIoNAleS fuerA De eStADoSuNIDoS

2.1. Inmacin gna

la evaluación de la administración financiera de gobiernos localesy regionales (GLRs) fuera de Estados Unidos es en gran partecualitativa y costituye uo de los factores más importates enuestro análisis de la calidad crediticia de los gobiernos localesy regionales en el mundo. En nuestra experiencia, un bajo nivelde trasparecia, capacidades iadecuadas de plaeació y degeneración de reportes o una cultura débil sobre el manejo de ladeuda pueden incrementar de manera significativa la probabilidadde icumplimieto. Por el cotrario, las prácticas más sofisticadas deadministración financiera generalmente se reflejan en calificacionescrediticias más altas.

2.2. Acanc d s Ciis

Standard & Poor’s calica públicamente GLRs en todo el mundo con baseen análisis cualitativos y cuantitativos de factores nancieros, económicos,sistémicos y políticos. Este artículo aborda uno de los factores cualitativosmás importantes que consideramos al calicar un GLR: la solidez desu administración nanciera, en tanto ésta se relaciona con su calidadcrediticia.

Estos criterios aplican a todos los gobiernos locales y regionalescalicados por Standard & Poor’s fuera de Estados Uidos.

2.3. rsmn d acaizacin d Ciis

Este artículo amplía nuestro enfoque ya abordado en la secciónpertinente del artículo “Metodología y Supuestos: Calificacionesde Gobiernos Locales y Regionales Internacionales” incluído enesta misma sección. Nuestro enfoque analítico no ha cambiadosignificativamente desde la publicación de dicho artículo, aunque,para perfeccionarlo, agregamos una nueva categoría para evaluar elmanejo de los riesgos externos. Esta evaluación se refiere a nuestra




287

opiió sobre la capacidad de la admiistració para idetificar,planear y manejar situaciones de estrés provocadas por eventosexteros, tales como ua recesió ecoómica o u cambio importate

e el sistema de fiaciamieto del GLR (para más iformació sobreel tema, vea más adelante la sección titulada “Manejo de riesgosexternos”).

2.4. Mdga

Dada la importancia de la administración y del contexto político en elque opera u GLR para su calidad crediticia idividual, e su procesoanalítico Standard & Poor’s evalúa las características más importantespara determiar su opiió sobre la calidad crediticia de aquél, es decir,su capacidad y voluntad para cumplir con sus obligaciones nancieras.Hemos identicado características en nueve categorías diferentes queutilizamos para analizar cómo la administración de un GLR, al igual quesus políticas, prácticas, cultura y rasgos políticos, pueden afectar superl crediticio.

Como parte de nuestro enfoque, asignamos una clasicación generala cada GLR calicado, que va de “excelente” a “vulnerable”. La lista decaracterísticas en cada clasicación apunta a contribuir a una mayor transparencia. Sin embargo, cabe destacar que un GLR con unaclasicación especíca probablemente no presente todas y cada una delas características correspondientes a esa clasicación, pero tomadasen su conjunto, la entidad deberá reejar tales características más quepresetar cotraposició a ellas.

Desde una perspectiva de largo plazo, la entidad también presentará lascaracterísticas de la clasicación correspondiente, más que las propiasde otras clasicaciones, aunque puede haber momentos en los que

determinadas características parezcan estar temporalmente fuera de loslímites de la categoría de clasicación correspondiente. Sin embargo,algunos factores podrían afectar el nivel de la clasicación general si seconsideran “vulnerables”. Esos factores son “transparencia y difusiónde la información”, “administración de la deuda”, “manejo de liquidez” y“solidez política y administrativa”.




288

Los siguientes son los niveles de clasicación aplicables:

Excelente

El GLR tiene políticas nancieras muy prudentes y bien denidas, con uncompromiso con la transparencia y la disciplina scal, respaldadas por una mayoría política sólida y estable. La administración demuestra unalto grado de conocimiento y experiencia, con muy buenas capacidadesde planeación y monitoreo, manejo prudente y bien denido de la deuday la liquidez, así como una activa administración del riesgo externo.

Sólido

El GLR tiene políticas nancieras prudentes y bien denidas, con uncompromiso con la transparencia y la disciplina scal, respaldadas por una mayoría política estable. La administración demuestra un gradoimportate de coocimieto y experiecia, co bueas capacidades deplaneación y monitoreo, prudente manejo de la deuda y liquidez, asícomo cierto monitoreo de los riesgos externos.

Adecuado

En general, el GLR tiene políticas nancieras prudentes y transparentes.Sin embargo, sus objetivos scales no son muy precisos y son sensiblesa los ciclos políticos. La administración tiene un grado adecuado decoocimieto y experiecia, co bueas prácticas de plaeació ymonitoreo, aunque no detalladas, y en general un manejo prudente de ladeuda y liquidez, pero puede carecer de una estrategia exhaustiva parala administración de riesgos externos.

Ligeramente vulnerable

La admiistració fiaciera del GLR tiee ciertas áreas pocodesarrolladas. En un escenario de estrés, el gobierno puede carecer desolidez política para imponer disciplina scal. La generación de reportescumple co la ormativa aplicable, pero o es muy detallada y oportua.La capacidad de planeación y monitoreo es limitada. El manejo de ladeuda y de liquidez puede ser algo impredecible mientras que cualquier esfuerzo por mitigar el riesgo externo parece inecaz.




289

Vulnerable

El GLR tiene una débil cultura crediticia y nanciera, con un monitoreo

inadecuado y reportes de información que apenas son sucientes pararealizar la vigilancia de la calicación. La falta de estabilidad políticadiculta la imposición de disciplina scal. El equipo de gestión carece dehabilidades importates, lo que da como resultado ua débil capacidad deplaneación y monitoreo. El manejo de deuda y liquidez es impredecible ya veces agresivo, y no se han identicado los principales riesgos externos.

2.5. Nv cagas

Identicamos las características más importantes para la calidad crediticiaa través de nueve categorías, como se indica a continuación:

• Transparencia y difusión de información• Elaboración de presupuesto• Planeación nanciera y de inversión de largo plazo• Administración de ingresos y gastos• Administración de deuda• Administración de reservas y liquidez• Administración de entidades relacionadas con el gobierno• Solidez administrativa y política (anteriormente denominada

“legitimidad institucional y administrativa”)• Manejo de riesgos externos Al valorar estas categorías, buscamos

evaluar las políticas y las prácticas del GLR en lo que se reerea calidad crediticia, tomado e cueta tato su volutad comosu capacidad para cumplir puntualmente con sus obligacionesnancieras.

Nuestro análisis se basa en general en la documentación proporcionada por

el GLR, además de las etrevistas co sus fucioarios. Los documetospertinentes habitualmente incluyen estados nancieros, documentos delpresupuesto, previsiones nancieras, y diversos documentos de políticassobre la administración de tesorería, manejo de riesgos, entre otros.

Asimismo, apuntamos a entrevistar a diversos integrantes del equipodirectivo, de maera tal que os permita efocaros e las cuestioesde mayor relevacia para la calidad crediticia de la etidad.




290

Los resúmenes que se presentan a continuación explican algunas delas cuestioes pricipales que cosideramos y los idicadores queutilizamos al evaluar las características relevantes en cada una de las

nueve categorías citadas.2.6. tanspancia disin d inmacin

Con el n de evaluar la transparencia, comúnmente observaríamosel nivel general de difusión financiera (tanto a Standard & Poor’scomo al público en general), considerando su claridad y comprensión,además de la frecuencia de su publicación y qué tan oportuna es, asícomo la calidad y nivel de detalle de los reportes nancieros. Tambiénobservamos el alcance y la independencia de las auditorías, así como lasconclusiones del auditor, en años recientes. La siguiente tabla contienelas características que generalmente esperaríamos ver en los diferentesniveles de esta categoría, aunque un GLR podría presentar la mayoríade éstas y o todas.

Elaboración de presupuesto

Etre los factores que cosideramos e la elaboració del presupuestose ecuetra la exhaustividad de los métodos para realizarlo (basadoen programas, presupuestos incrementales, etc.) y su consistencia

1Tabla

Transparencia y difusión de información

Excelente Adecuado Vulnerable

Muy alto grado de transparencia.Reportes fnancieros oportunos y

detallados sobre todas las actividadesgubernamentales se publican variasveces al año y se basan en normascontables claras. Cuentas auditadas

por un despacho independiente, y sinobservaciones.

Generalmente transparente,

aunque la inormación no siemprees muy detallada o sofsticada. Lainormación se pone a disposicióndel público en orma regular y

relativamente oportuna. Reportesfnancieros exhaustivos con prácticascontables claras. Cuentas auditadaspor un despacho independiente o

un organismo gubernamental, conobservaciones menores.

La inormación cumple con losrequisitos mínimos para manteneruna califcación, pero normalmentees muy básica y es probable que se

divulgue con retrasos importantes.Reportes fnancieros no retrasados,pero con estándares contables que noson claros. Falta de inormación sobre

algunas actividades gubernamentales.Sin auditoría externa o la auditoríaeectúa algunas observaciones

importantes.




291

con la estrategia nanciera de largo plazo, la continuidad, conabilidady efectividad de los procedimietos presupuestarios y el alcace delpresupuesto del gobierno y potencial consolidación de las empresas

del GLR. Los idicadores útiles de la elaboració de presupuestosfiables icluye el ivel de variacioes etre el presupuesto y losresultados reales, en particular en relación con los ingresos y los gastosoperativos, así como el número de revisiones al presupuesto durante elaño. La siguiente tabla contiene las características que generalmenteesperaríamos ver en los diferentes niveles de para este factor, aunqueun GLR podría presentar la mayoría de éstas y no todas.

Planeación fnanciera y de inversión de largo plazo

En relación a la planeación de largo plazo, evaluamos el grado decredibilidad y documentación adecuada del plan nanciero de largo plazoque respalda la disciplina scal y la estabilidad. Podemos considerar elnivel y el proceso de planeación, la consistencia respecto a los objetivosscales, y la plausibilidad de los supuestos subyacentes respecto a losingresos y los gastos. Asimismo, consideramos el desempeño real encomparació co los plaes de mediao plazo históricos. La tabla acontinuación contiene características que generalmente esperaríamos

2Tabla

Elaboración de presupuesto


El presupuesto se hace sobre unabase plenamente consolidada,incluyendo a las entidadesrelacionadas con el gobierno (ERGs)cuando procede. Los presupuestosreejan objetivos defnidos en elplan fnanciero a largo plazo y sebasan en supuestos realistas. Laestabilidad en la administración y

los procedimientos presupuestariosclaramente ormalizados garantizanla continuidad y la eectividad enla elaboración de los presupuestos.Presupuesto aprobado antes de iniciarel año fscal y un número limitado derevisiones durante el año.

El enoque de la elaboración delpresupuesto incluye a todas lasentidades fnanciadas por el mismoy reeja los objetivos generales delgobierno. Los gastos e ingresospresupuestados muestran supuestosrealistas y bien documentados y lasvariaciones reales del presupuestoson sólo moderadas. Procedimientos

presupuestarios claros garantizanla continuidad y eectividad enla elaboración del presupuesto.Breves retrasos excepcionales enla aprobación del presupuesto.Revisiones moderadas durante el año.

La elaboración del presupuestoexcluye una gran parte de lasactividades importantes y tieneun enoque a corto plazo. Elenoque es incremental más quebasado en las necesidades realesestimadas. Rotación recuente de lasadministraciones y alta de procesosclaros llevan a procedimientos

inconsistentes. Los presupuestoscon recuencia se aprueban despuésde haber iniciado el ejercicio fscaly se realizan revisiones sustancialesdurante el año.




292

ver en niveles diferentes para esta categoría, aunque un GLR podríapresentar la mayoría de éstas y no todas.

Administración de ingresos y gastos

En relación a la administración de ingresos y gastos observamos laplaneación y el monitoreo durante el año a n de analizar su consistenciacon los objetivos scales. Respecto de los ingresos, nuestro enfoquetiede a cetrarse e la previsió, admiistració y recaudació delos pricipales impuestos y tomamos e cueta las razoes detrásde cualquier variación de las previsiones. Respecto de los gastosoperativos, aalizamos los mecaismos implemetados para cotrolar y monitorear los costos. Para los gastos de inversión, consideramos elnivel de planeación, nanciamiento y establecimiento de prioridades delos distitos proyectos, y la exposició a las demoras y sobrecostos.

La siguiente tabla contiene las características que generalmenteesperaríamos ver en los diferentes niveles para este factor, aunque unGLR podría exhibir la mayoría pero no todas.

3Tabla

Planeación fnanciera y de inversión de largo plazo


Políticas fnancieras prudentes ybien defnidas que se reejan enun plan detallado de largo plazocon objetivos fscales clave que semantienen consistentes al paso deltiempo, y prácticamente sin cambiospor los ciclos políticos. Supuestosbien documentados y realistas paralos ingresos y los gastos. Compromisopolítico con la disciplina fnanciera.

Políticas fnancieras relativamenteprudentes con un plan a largo plazoque proporciona visibilidad, peroque podría no estar muy detalladoo ormalizado. Los objetivos fscalestienden a permanecer estables y se venaectados sólo moderadamente porlos ciclos políticos. Algunos supuestospueden parecer demasiado optimistas,pero en un grado limitado. Políticafnanciera prudente, al menos en líneacon los objetivos establecidos por lalegislación nacional.

Ausencia de planeación fnancierade mediano plazo, lo que reejaun enoque de corto plazo. No hayobjetivos fscales defnidos, o éstoscambian recuentemente y sonmuy sensibles a los ciclos políticos.Estrategia fnanciera agresiva basadaen supuestos poco realistas y sinparámetros fnancieros claros.




293

Administración de deuda

nuestra evaluació sobre la admiistració de deuda cosidera laspolíticas de un GLR respecto al uso de deuda de corto y largo plazo.

Asimismo, consideramos la exposición a los riesgos relacionados con

la deuda, como los que se generan por los movimientos en las tasasde interés y el tipo de cambio, renanciamiento y concentración deacreedores. Cosideramos tato el apetito como la compresió delriesgo. Los indicadores relevantes pueden incluir el porcentaje de deudade corto plazo versus la de largo plazo, tasa ja versus tasa variable y lacombinación de los vencimientos de deuda. La siguiente tabla contienelas características que generalmente esperaríamos ver en los diferentesniveles para esta categoría, aunque un GLR podría exhibir la mayoríade ellas y o todas.

4Tabla

Administración de ingresos y gastos


Trayectoria de previsiones precisas,con un control sólido de los ingresosy los gastos. Sistema de acturaciónavanzado. Cultura de control decostos y que garantiza el uso eectivode los ondos de las entidadessubsidiadas. Los gastos excesivosson prácticamente inexistentes y secompensan con medidas correctivasdurante el año.

Capacidad adecuada para hacerprevisiones sobre los ingresosoperativos y para controlar de maneraimportante los gastos operativosa n de mantenerlos dentro delpresupuesto. Mejoras en el monitoreode costos. El gobierno identica losgastos excesivos durante el año y existecierta capacidad para tomar medidascorrectivas.

Baja previsibilidad de los ingresos,variaciones importantes delpresupuesto y medidas no ables decontrol de costos. La mayoría de lassolicitudes de entidades subsidiadasse aceptan sin establecer controles.Los gastos excesivos se presentansistemáticamente y con recuencia sonimportantes. El gasto de inversión noestá monitoreado adecuadamente.Existen disputas contractuales

constantes con proveedores.




294

Administración de reservas y liquidez

Esta evaluación considera las políticas de inversión y liquidez, y elapetito y comprensión del riesgo relacionados. Generalmente, tambiénanalizamos la capacidad del GLR para pronosticar los ujos de efectivo

e identicar los puntos de presión durante el año. Otras consideracionespueden ser el grado de relaciones regulares del GLR con los bancos y losinversionistas. Indicadores relevantes podrían incluir el nivel de cuentaspor pagar vencidas, cuentas por cobrar y efectivo libre o equivalentespara cubrir obligaciones nancieras a corto y a largo plazo. La siguientetabla contiene las características que generalmente esperaríamos ver enlos diferentes niveles de esta categoría, aunque un LRG podría exhibir la mayoría pero no todas ellas.

5Tabla

Administración de deuda


Política muy prudente en laadministración de deuda. La deudade largo plazo se usa para gastos deinversión y no para gastos operativos.Deuda muy por debajo de los límitesnacionales. Política sosticada, activa,con aversión al riesgo con el objetivoprincipal de reducir al mínimo elriesgo, y en segundo lugar, los costos.No tiene exposición a monedaextranjera sin cobertura, riesgolimitado de tasas de interés, y baja

proporción de deuda de corto plazo.

Política prudente en la administraciónde deuda. La deuda de largo plazose usa para gastos de inversión yrenanciamiento de préstamos delargo plazo. La deuda está en línea cony no alejada de los límites nacionaleso auto-impuestos. Los derivados sólose usan con propósitos de cobertura(hedge). Sólo una pequeña proporciónde deuda en moneda extranjera estásin cobertura; riesgo moderado detasas de interés y niveles moderados

de deuda de corto plazo.

La administración de la deuda carecede políticas eectivas y deja al GLRvulnerable a los impactos del mercado.La deuda de largo plazo se utilizapara cubrir necesidades de liquidez.Regularmente se rebasan los límitesde endeudamiento (nacionales oauto-impuestos). La administración dela deuda es agresiva y utiliza derivadoscon propósitos de especulación. Tieneuna alta dependencia de la deudade corto plazo, con alta exposición

a riesgos cambiarios y de tasas deinterés.




295

Administración de entidades relacionadas con el gobierno (ERGs)

Para compreder la admiistració de etidades relacioadas co elgobierno, como empresas propiedad del GLR, consideraremos el nivelde claridad respecto a su propósito especíco, desempeño nanciero yefectividad operativa. La transparencia sobre sus reportes nancierosy la estrategia de negocio a mediano plazo serán consideracionesimportantes, en conjunto con su salud nanciera en general. La siguientetabla contiene las características que generalmente esperaríamos ver enlos diferentes niveles de esta categoría, aunque un LRG podría exhibir la mayoría pero no todas.

6Tabla

Administración de reservas y liquidez


Política de liquidez clara con nivelesestipulados mínimo y deseable deeectivo y equivalentes. Combinaciónprudente de líneas bancariascomprometidas y eectivo propio.Planeación anual detallada conujos de eectivo reales cercanos alo presupuestado y monitoreo diariodetallado. Administración de deuday eectivo integrada y manejada

por especialistas. Administracióncentralizada de eectivo para todas lasunidades del gobierno.

Política prudente de liquidez,con un nivel de líneas de créditobancarias comprometidas que cubrecómodamente las uctuacionesprobables. Reportes de liquidezexhaustivos que sólo incluyen algobierno central. Planeación adecuadade ujo de eectivo, pero no muyprecisa y las ciras reales diferennotablemente de lo planeado.

Planeación integrada sólo parcialmentecon la administración de la deuda.Reservas variables no defnidas porpolíticas específcas.

No hay lineamientos específcossobre la liquidez y alta de planeaciónde ujo de eectivo. Retrasosimportantes en el pago a proveedoresy ocasionalmente en los salarios.Reportes de liquidez inadecuados.El manejo de eectivo es más unaunción administrativa de pago.Cuentas de eectivo numerosas ydescentralizadas, con muy poco

control o visibilidad sobre los ujos deeectivo. Dependencia de uentes defnanciamiento limitadas.




296

Solidez política y administrativa

En esta evaluación, anteriormente conocida como “legitimidad

institucional y administrativa”, consideramos el compromiso y la capacidadpara implementar la disciplina scal necesaria para mantener la calidadcrediticia. La capacidad de un partido en el gobierno para tomar decisionesimpopulares, digamos, para reducir los gastos, puede ser afectada por el tamaño y la estabilidad de su mayoría. Y su capacidad para ejercer su volutad puede depeder de la experiecia, la cotiuidad y lacapacidad general de gestión de la administración. Los indicadorespara esta evaluación pueden incluir el tamaño de una mayoría política,la trayectoria de transmisión de presupuestos sin modicación, y lasaptitudes y experiencia de la administración. La siguiente tabla contienelas características que se esperaríamos ver en los diferentes niveles deesta categoría, aunque un GLR podría exhibir una mayoría pero no todas.

7Tabla

Administración de entidades relacionadas con el gobierno


Fundamentos sólidos para laexistencia de todas las ERGs, talescomo la efciencia en la prestación deservicios o acceso a fnanciamientoprivado. Proceso transparente denominación del consejo y del directorgeneral, con base en su competencia.Planes integrales vinculados a laestrategia fnanciera del GLR. Lasentidades cubren sus costos conuentes propias o con las tarias

recibidas del GLR a cambio de laprestación defnida contractualmentede un servicio público.

La mayoría de las ERGs orecenservicios básicos, aunque suundamento no es necesariamente laefciencia. Están controladas a travésde representación gubernamental enel consejo y en los reportes anuales,y fnalmente a través del órgano decontrol interno del GLR. La planeaciónno es exhaustiva. Algunas ERGs tienendéfcits estructurales moderados,pero tienen un plan para mejorar

la efciencia y alcanzar el punto deequilibrio.

Las ERGs carecen de otrosundamentos claros que no sean los deabsorber costos y deuda en nombredel GLR. Los cargos de los uncionariosse derivan de nombramientospolíticos, pero la alta de inormacióno de planeación signifca que el GLRtodavía tiene controles débiles. Lamayoría de las empresas están endéfcit estructural y tienen un altonivel de deuda. El fnanciamiento

gubernamental para la prestación delservicio público es insufciente, o a lasERGs les alta capacidad para hacerlodentro del presupuesto.




297

Manejo de los riesgos externos

Esta nueva categoría está diseñada para evaluar el desempeño de laadministración en la identicación, medición y planeación de respuestasante los principales riesgos externos. Además evaluamos la voluntadpotencial para usar las exibilidades nancieras o implementar planescon el objetivo de mantener la calidad crediticia en una situación deestrés. Los riesgos externos podrían incluir recesiones económicas,catástrofes aturales, ua importate reducció de las subvecioesdel gobierno, o un cambio en el sistema de gobierno local o regional(excluimos los riesgos directamente relacionados con el manejo de latesorería, porque ya se abordaron en párrafos anteriores en las categoríasde Admiistració de la deuda y Admiistració de reservas y liquidez).La administración de riesgos externos de un GLR es importante porque

os permite compreder su capacidad para sortear ciertos esceariosde estrés si caer e icumplimieto. Para compreder el ivel deadministración de riesgo, consideramos la exhaustividad y la credibilidadde las estrategias de administración de riesgo. La siguiente tabla contienelas características que generalmente esperaríamos ver en los diferentesniveles de esta categoría, aunque un GLR podría exhibir una mayoríapero o todas.

8Tabla

Solidez política y administrativa


El partido en el gobierno tiene unagran mayoría en general, o existe unconsenso político sobre la políticascal en general, lo que permite algobierno promulgar las reormasestructurales, aprobar presupuestosy tomar decisiones impopulares.Muy sólido equipo administrativocon experiencia y cualidades de granrelevancia.

El partido en el gobierno es engeneral lo sucientemente uertecomo para implementar reormasestructurales, aunque después dealgunas modicaciones o demoras.Puede, por ejemplo, tener la necesidadde celebrar un reeréndum para vencera la oposición, o realizar enmiendascon el n de aprobar su presupuesto.El equipo administrativo cuenta conun nivel adecuado de conocimiento yexperiencia.

El gobierno carece de estabilidadpolítica y sería incapaz de implementarreormas impopulares. Debido a suposición débil, tiene dicultad paraaprobar los presupuestos. El equipoadministrativo es insuciente y carecede las habilidades, capacidades oexperiencia pertinentes. Excesivadependencia de un solo individuo, conlos riesgos que ello entraña.




298

Estos criterios representan la aplicación especíca de los principiosfundamentales que denen las opiniones de calicación y el riesgocrediticio. Su uso está determinado por los atributos especícos de una

emisión o emisor, así como por la evaluación de Standard & Poor’s sobrelos riesgos crediticios, y de ser aplicable, los riesgos estructurales parala calicación especíca de una emisión o emisor. La metodología y lossupuestos puede cambiar como resultado de codicioes ecoómicasy de mercado, por factores especícos del emisor o emisión, o por nuevaevidencia empírica que afecte nuestra evaluación crediticia.

9Tabla

Administración del riesgo externo

Excelente Promedio Vulnerable

Los principales riesgos externosse identican claramente y semonitorean de acuerdo a unaestrategia de administraciónde riesgos exhaustiva y creíble.Los uncionarios senior recibenactualizaciones periódicas quepotencialmente inorman sobredecisiones de políticas. En unescenario de estrés habría una clara

voluntad de utilizar las fexibilidadesnancieras, incluso reduciendolos niveles de servicio público, enlugar de comprometer la viabilidadnanciera.

La administración puede articularlos principales riesgos externos queenrenta la organización, pero nolos ha documentado claramente, ocarece de una estrategia exhaustivapara mitigarlos. Aunque existiría lavoluntad, en un escenario de estrés, deusar ciertas fexibilidades nancieras,probablemente la administraciónpondría en riesgo el debilitamiento

de su perl de riesgo nanciero paramantener los niveles del serviciopúblico.

La administración no ha identicadoclaramente los principales riesgosexternos que enrenta el gobiernolocal, y parece no estar preparadopara un escenario de estrés. Si existeuna estrategia de administración delriesgo, carece de credibilidad. En unescenario de estrés la administraciónprobablemente estará proclive alriesgo, debilitando su perl nanciero

en lugar de reducir los niveles deservicio público.



299

Impacto del Endeudamiento Público

Estatal sobre la Inversión Productiva

en México, 1993-2006*

edga fanc Vivanc Maa d s Ángs Ss Amdi

I. Itroducció .................................................................................. 301

II. Atecedetes del edeudamieto subacioal e México ........... 304

III. Índice de calidad legislativa para el endeudamiento estatal......... 309

IV. Modelo macroecoómico de crecimieto y deuda ....................... 315

V. Resultados ................................................................................... 321

* Este artículo se extrajo de la Publicación: Finanzas públicas. Volumen 1. Número 2. Segundosemestre 2009. Editado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara deDiputados en 2009; páginas 31 a 55, Edición digital del CEFP: http://www.nanzas-publicas.org/



Impacto del Endeudamiento Público Estatal sobre la Inversión Productiva en México, 1993-2006

301

I. INtroDuCCIóN

El presente trabajo tiene como objetivo analizar la evolución deledeudamieto público estatal y, particularmete, su uso e iversió.El marco en el que se inserta esta investigación es en el de un procesode descentralización scal, donde en las últimas décadas los gobiernoslocales han adquirido mayores capacidades para ejercer su gasto.En este entorno, los cambios efectuados en la legislación que regulala deuda pública local han modicado la forma en que los estadosadquieren deuda, así como la manera en que se responsabilizan de supago y en que utilizan estos recursos. Este trabajo contribuye a llenar un hueco en la investigación sobre nanzas públicas en México enel tema del edeudamieto subacioal, ya que ésta se ha efocadoprimordialmente en estudiar los determinantes políticos e institucionalesdel endeudamiento, así como la capacidad de pago de la deuda. Por ello, aquí se busca explicar cuál ha sido la utilización de los recursosproveietes de la deuda pública subacioal.

El origen del problema se basa en una restricción constitucional: en suartículo 117, la Constitución Política mexicana limita la contratación de ladeuda estatal sólo para iversió productiva. Esta restricció tiee setidodesde el punto de vista de la teoría económica, porque las obras quegeneran servicios públicos y cuyos benecios se extienden en el tiempo,son un gasto público especial, toda vez que su alto costo obligaría a limitar otro tipo de servicios básicos a la població. Además, estos proyectos




302

también beneciarán a generaciones futuras, por lo que para promover la justicia intergeneracional debe existir una transferencia inter temporaldel pago de tales proyectos.1

Las posibles desviacioes a la utilizació de estos recursos hacia otrotipo de gasto distinto a inversión pueden tener diversos orígenes. En estetrabajo se muestra cómo la estructura legal que rige el endeudamiento esrelevante para mantener su gasto óptimo. En este punto, debe tomarse encuenta que los ingresos son fungibles, es decir, que poseen la propiedadde que sus uidades idividuales sea mutuamete sustituibles. Deeste modo, cuado se adquiere edeudamieto o quiere decir que elgasto en inversión aumente necesariamente en la misma proporción,pues mediante esta adquisición pueden liberarse recursos para nan-ciar necesidades de corto plazo, realizar pagos de deudas anteriormenteadquiridas, cubrir décit presupuestales, o aumentar el gasto corriente.

A partir de la última década del siglo pasado, ha cambiado de maneraimportante la forma en que se recaudan y gastan los recursos públicosen México. El federalismo mexicano se ha transformado y, en general,ha habido ua descetralizació y cesió de mayores resposabilidadesde gasto a los estados. Sin embargo, este no es el caso de los ingresos.

A grandes rasgos, las fuentes de nanciamiento estatal pueden ser trasferecias federales (aportacioes, que so recursos etiquetados, yparticipacioes, recursos o etiquetados), coveios de descetralizació,excedentes petroleros, ingresos propios o endeudamiento. En la gráca 1se observa cómo ha evolucionado la estructura de ingreso de los estadosy cómo es la proporción de ingresos etiquetados, la cual ha aumentadoconsiderablemente, mientras que los ingresos propios se han mantenidobajos y con tendencia a la baja. En tanto, en la gráca 2 se ilustra lamanera en que se ha ejercido el gasto estatal.

La presente investigación se desarrolla de la siguiente manera: primerose realiza una revisión histórica del endeudamiento subnacional, asícomo de su estructura institucional y su situación actual; posteriormente,se aaliza las diferetes leyes de deuda pública estatal, leyes que seclasican en un índice de acuerdo a su calidad en tanto que incentivanel uso del edeudamieto e iversió productiva. A cotiuació, se

1 Gamboa (2003, p. 92).




303

provee una justicación formal del endeudamiento mediante un modelode equilibrio general y se muestra cómo este endeudamiento puedegenerar crecimiento económico si se utiliza ecientemente (este modelo

es calibrado co datos de las etidades federativas mexicaas). Por último, se ofrece la correspondiente evidencia empírica mediante unmodelo econométrico para probar la hipótesis principal de este trabajo,a saber, que el endeudamiento estatal en México no ha sido gastadocorrectamete.

Gráfca 1

Ingresos promedio de las entidades federativas (% de los ingresos totales),

1989-2005

Nota: No se toma en cuenta el endeudamiento público.

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Otros ingresos

Participaciones

Aportaciones

Ingresospropios




304

II. ANteCeDeNteS Del eNDeuDAMIeNto SubNACIoNAl eN MéXICo

El tema de la deuda pública federal en México ha sido paradigmático y la

ateció que se le ha dado ha estado muy por ecima del edeudamietopúblico estatal. Esto se explica porque el primero ha teido importatesconsecuencias políticas, económicas e históricas: a principios delsiglo xix tuvo lugar una acción conocida como Consolidación de ValesReales, que consistió en la obligación del pago inmediato de la deuda yla apropiació de ésta por parte de la Coroa Española e la etocescolonia, causando así una crisis scal interna.2 Como país independiente,México se declaró e moratoria sólo tres años después de haber adquiridosu primer préstamo en 1824 con la rma inglesa B.A. Goldschmidt, aún

antes de haberse promulgado la primera Ley para la Deuda Pública y la Administración de las Aduanas Marítimas y Fronterizas el primero de enerode 1856.3 Debe re cordarse tambié que las itervecioes europeas delsiglo xix se derivaron de responsabilidades de endeudamiento que fuerontransferidas de entes privados a gubernamentales, así como a la negación

2 Para una revisión sobre este aspecto ver Marichal (2001).3 http://wwwwwwwww.apartados.hacienda.gob.mx/acerca_shcp/organigrama_

directorio/pdf/antecedentes.pdf.

Gráfca 2

Gasto público estatal (% de los egresos totales), 1989-2005

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Otrosegresos

Recursosa municipios

Gastocorrientey operativo

Gastoenobras




305

e imposibilidad del gobierno juarista para honrarlas.4 Además, México es elpaís que ha enfrentado la crisis de deuda externa más larga de la historiamoderna, entre 1828 y 1888, con los empréstitos ingleses contratados

por Guadalupe Victoria.

5

En el siglo pasado, el conicto con la deudasoberaa tambié fue cosiderable durate la Revolució, cuado seinterrumpieron los pagos de la deuda externa contratada en el Porriato,hasta que fuero saldados e 1943.6 Este tema tambié fue relevatee la década de los ocheta y su crisis petrolera, y posteriormete e elllamado efecto tequila de 1995, crisis que ahora se debió al décit de labalanza de pagos y la natural devaluación del peso que la siguió y a losconsecuentes préstamos extranjeros que tuvieron que contratarse pararevertir tal crisis.

Ate estas referecias históricas es compresible que el tema de la deudasubnacional haya sido relegado de la investigación tanto historiográcacomo económica y política. Por otro lado, la relativa novedad de losmecanismos y herramientas de endeudamiento ha provocado un rezagocosiderable e la asimilació del edeudamieto subacioal comoporcentaje del pib, que apenas alcanza 1.6 por ciento,7 muy por debajode otras economías del mismo desarrollo. Como se mencionó, estainvestigación busca llenar un vacío que existe en el análisis del uso deledeudamieto subacioal e México, pues debe cosiderarse que uendeudamiento responsable no sólo debe atenerse al equilibrio nancieroy a la capacidad de pago, sino al uso eciente de esos recursos.

En el periodo anterior a 1995, los estados dependían del Gobierno Federalpara la contratación de deuda. Igualmente, para poder utilizar los ingresosfederales para solventar deuda, los estados debían pedir autorización a laFederación. Además, en caso de incumplimiento de pago, los acreedorespodían recurrir a la Secre taría de Hacienda y Crédito Público (shcp) parasolicitar el pago de la deuda.

El edeudamieto subacioal e México se vio marcado por los efectosde la crisis de 1994-1995, el cosecuete rescate del Gobiero Federal a

4 Dos estudios de interés sobre el tema en este periodo son de Marichal y Ludlow (1998).

5 Costeloe (2003).6 Para mayor referencia ver Bátiz, Geen y Ludlow (1988).7 Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp).




306

los gobier nos estatales y los estándares internacionales impuestos comorequisito del préstamo otorgado a nuestro país para revertir la crisis depagos. El esquema anterior a esa fecha se basaba en la total participación

del Gobierno Federal a través de la shcp, secretaría que respaldaba yautorizaba la deuda local, con lo que existía una distorsión del mercadode deuda. Como consecuencia, los registros de esta época no estándisponibles pues no existía transparencia en el proceso.

A partir de 1995, se establecieron una serie de cambios que instituíanque todo el proceso de endeudamiento, determinación de garantías ycondiciones de pago serían responsabilidad de los estados y que elGobierno Federal sólo participaría como compilador de información, nuncacomo garante. En el proceso de transición se estableció un mandato,en el que la Federación transfería directamente un porcentaje de lasparticipaciones para el pago de deuda. Actualmente predomina la guradel Fideicomiso Maestro, que es una forma de concentración de garantíasde transferencias para el pago de deuda. Sin embargo, muchos estadoshan utilizado otro tipo de garantías que no provienen particularmente detransferencias federales, como es el caso de ingresos locales, por ejemploel Impuesto Sobre Nóminas. La regulación pertinente está expresada enlos artículos 9 y 50 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF).

Desde el establecimiento de la autonomía para contratación de deuda,los proyectos estatales nanciados de esta manera no han tenido unseguimiento por par te de la Federación, por lo que los estados son losúnicos responsables de vericar que la deuda se utilice en inversiónproductiva. La evolución de la deuda estatal como porcentaje del piblocal se ha estabilizado, después del aumeto que implicó la crisis demediados de los noventa ocasionado por el aumento en tasas (gráca 3).Si esta variable se mide e térmios per cápita, ha existido ua tedecialigera mente a la alza que ubica el promedio actual en cerca de mil pesos

per cápita (gráca 4). Por último, en la gráca 5 se ilustra la evolución dela deuda de cada estado como porcentaje de su pib. Como se observa,la mayoría ha reducido su saldo, pero en muchos casos éste ha crecidocosiderablemete. Como se mecioó, actualmete el saldo o parecerepresentar un problema para las nanzas públicas, pero sí es relevantedeterminar si estos recursos se han empleado para el benecio de lapoblació.




307

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

S o n o r a

B C S

J a l i s c o

Q u i n t a n a R o o A g s

G u e r r e r o

M é x i c o

Q u e r é t a r o

D u r a n g o

S i n a l o a

N u e v o L e ó n

C o l i m a

N a y a r i t

S a n L u i s P o t o s í

Y u c a t á n

B a j a C a l i f o r n i a

Z a c a t e c a s

T a m a u l i p a s

T a b a s c o

T l a x c a l a

C h i a p a s

O a x a c a

M o r e l o s

C a m p e c h e

C h i h u a h u a

C o a h u i l a

G u a n a j u a t o

V e r a c r u z

M i c h o a c á n D

F

P u e b l a

H i d a l g o

1993

2006

Gráfca 3

Saldo de la deuda pública de las entidades federativas como % del PIB (incluyendo DF),

1993 vs. 2006

Fuente: SHCP-UCEF, con datos proporcionados por las entidades federativas.

Nota: Saldo de deuda como porcentaje de su PIB estatal.




308

Gráfca 4

Deuda per cápita 1993 vs. 2006 (pesos constantes 2005)

0 2000 4000 6000

Campeche

Zacatecas

Coahuila

Tlaxcala

Chiapas

Tamaulipas

Tabasco

Guanajuato

Yucatán

Oaxaca

Morelos

Nayarit

Puebla

Michoacán

Guerrero

Veracruz

Aguascalientes

Hidalgo

Querétaro

San Luis Potosí

Baja California Sur

Jalisco

Colima

Baja California

Quintana Roo

Sinaloa

Durango

Chihuahua

México

Sonora

Nuevo León

Distrito Federal

Promedio 2006:

$1,088

0 2,000 4,000 6,000

Hidalgo

Puebla

Michoacán

Veracruz

Oaxaca

Chiapas

Guanajuato

Tlaxcala

Zacatecas

Tabasco

Distrito Federal

Coahuila

Morelos

Nayarit

San Luis Potosí

Yucatán

Chihuahua

Tamaulipas

Guerrero

Sinaloa

Campeche

Durango

Colima

México

Baja Ca lifornia

Querétaro

Aguascalientes

Nuevo León

Jalisco

Quintana Roo

Baja California Sur

Sonora

Promedio 1993:

$1,006

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por SHCP-UCEF y las entidades federativas. Los datos de

población provienen del Conteo Nacional de Población 2005 y estimaciones del Consejo Nacional de Población

(Conapo).




309

El hecho de que cada estado sea el único responsable de vigilar la aplica-ció de los recursos proveietes de deuda, auado a métodos diferetesy poco homogéneos de contabilidad del gasto, provoca que exista cierto

descoocimieto sobre el uso del edeudamieto.

8

Así, la informaciónsobre la aplicación de la deuda es poco clara y difícil de seguir. A esto hayque agregar el hecho de que no existe un mecanismo legal para evitar la fungibilidad, es decir, la posibilidad teórica de que, aunque la cantidadadquirida e deuda se utilice e iversió, de facto se esté reduciedoel gasto en inversión que se venía ejerciendo en años anteriores y seestén desviando recursos hacia otro tipo de gasto.

En cuanto al uso de la deuda para nanciar gasto corriente en México,de for ma directa o desplazando recursos, algunos autores hanmecioado el problema sólo como ua sospecha que se tiee atela falta de trasparecia y los icetivos perversos existetes.9 Siembargo, hasta ahora ninguno ha hecho un análisis profundo y de unperiodo sucientemente largo sobre el tema. Por lo anterior, y dado que elendeudamiento se puede convertir en el futuro en un engrane importantedel sistema nanciero mexicano, este análisis cobra especial relevancia.

III. íNDICe De CAlIDAD leGISlAtIVA PArA el eNDeuDAMIeNto eStAtAl

La legislación que rige el endeudamiento público subnacional ha cambiadoen los últimos años, pues en el periodo de estudio de esta investigación sehan publicado leyes o códigos para regular el endeudamiento en todos losestados. La ley más antigua es la del estado de Baja California, que datade 1988, y la más reciente la de Tlaxcala, promulgada en 2008.10 Estasleyes han sufrido reformas a lo largo del tiempo, y dos estados se rigen a

8 Un cambio importante en este sentido es el de la reforma a la Constitución aprobadael 7 de mayo de 2008, en la que se realizaron cambios en sus artículos 74, 79,

116, 122 y 134 para regir la contabilidad pública y homogenizar la informaciónnanciera de la Federación, estados y municipios. A partir de ella, los congresoslocales cuentan con entidades estatales de scalización, las cuales revisan lascuentas públicas. A pesar de estos importantes cambios, es preciso notar que loque resta por homologar son los tiempos de scalización, pues en muchos casosel proceso local de revisión de cuenta pública, dictaminación y seguimiento deresponsabilidades rebasa el marco de ejercicio de 3 años de las legislaturas locales.

9 Por ejemplo, Gamboa (2003) y Hernández Trillo, et al. (2002).10 Debido a la reciente publicación de esta ley (23 de octubre de 2008), no se incluye

en el análisis.




310

través de su Código Financiero (Estado de México y Veracruz), mientrasque nuevo Leó lo hace co su Ley de Admiistració Fiaciera. Dadala diversicación legal, en esta investigación se desarrolla un índice de

calidad legislativa para edeudamieto estatal. Cabe resaltar que dichoíndice se construyó con el objetivo de evaluar de mejor forma a aquellosestados cuya legislación está enfocada a que los recursos provenientesde deuda sean utilizados en inversión productiva; el índice no buscamedir otras caracterís ticas de la ley. De esta manera, se descubrióque existen leyes relativamente bien denidas, con un marco que estáefocado precisamete a caalizar al edeuda mieto hacia iversióproductiva. Por el contrario, existen legislaciones débiles, con un altogrado de ambigüedad, así como vacíos y contradicciones notorias, enlas cuales se ecuetra icetivos para la opacidad y que por ede,abren la puer ta al indeseable desvío de recursos.

Para el análisis, se generaron cuatro subíndices, a cada uno de los cualesse le otorgó una calicación concerniente a la manera en que promueven,vigilan y restringen el uso de la deuda pública para inversión productiva.11 Estos subíndices son:

a) Denición de inversión productiva. En primer lugar, se calicó siexiste esta denición, pues hay estados que no ofrecen deniciónalguna en sus respectivas leyes. Como elementos positivos secosideraro que la ley mecioe obras públicas como destioespecíco, que sea auto recuperable o que se mencionen objetivosparticulares de infraestructura. Los puntos negativos fueron aquellosque permitían en su denición cobertura de décit o pago de adeudosateriores.

b) Deuda a corto plazo. Este subíndice busca evitar el mal uso de ladeuda cuyo objetivo es adelantar recursos para el mismo ejercicio

scal. Aquí se calicó la especicación del tiempo de pago, laobligación de registro informativo, la limitación de montos, el quese requiera autorizació de la Cámara de Diputados local y que

11 El análisis sólo se realizó para 30 estados, pues, como se mencionó, la ley del estado de Tlaxcala es muy reciente y anteriormente a esta entidad prácticamenteno se permitía el endeudamiento. Además, el Distrito Federal se rige bajo unalógica institucional diferente, en el sentido que su deuda pública es aprobada por el Congreso de la Unión.




311

se prohíba la reconversión a largo plazo. Sobre todo, se evaluó sila legislación preveía un superávit planeado para solventar dichadeuda, ya que esto es el objetivo de la deuda de corto plazo.

c) Reestructuración, renanciamiento o conversión de deuda. Como elobjetivo de este mecanismo es el de obtener mejores condiciones dedeuda, se evaluó que existiera una denición consistente. Tambiénse tomó en cuenta que se especicara el uso de los recursosobtenidos con esas mejores condiciones, así como la necesidad deautorización de la legislatura local.

d) Restricciones adicionales. Algunas leyes estatales establecencodicioes dife retes que puede ayudar, o evitar, que la deuda seuse en inversión. Estas leyes están ligadas a temas muy diversos,como la obligación de un equilibrio nanciero, existencia de estadosnancieros dictaminados por terceros, creación de un plan de pago,vigilancia del ejecutivo del uso de los recursos, entre otros.

De la observació de las tablas se desprede que:

1. En el subíndice de denición de Inversión productiva el estado mejor calicado es Hidalgo, pues tiene una amplia denición de inversiónproductiva que incluye la obra pública y especíca que genera unaumento en ingresos estatales. Los peores son Estado de México(que la dene como pago de pasivos anteriores),12 Baja CaliforniaSur (que icluye décit imprevistos)13 y Guerrero (que icluye uaplétora de acciones y también décit imprevistos).14

2. En el subíndice de Corto plazo, el mejor calicado es Durango, que dene un plazo de pago menor a 180 días, una limitaciónde saldo menor al 5%, prohíbe la afectación de participaciones y

renanciamiento; del mismo modo, obliga a informar al congresolocal.15 Las etidades que o obtuviero putos e este rubro secaracterizan por no ofrecer denición alguna. Aquí destaca el casode Puebla, que se cotradice de maera evidete al idicar e el

12 Código Financiero, artículo 260.13 Ley de Deuda Pública, artículo 3 viii.14 Ley de Deuda Pública, artículo 3 viii.15 Ley de Deuda Pública, art 6.




312

artículo 6 de su Ley de Deuda Pública una prohibición a la conversiónde obligaciones de corto plazo a deuda de largo o mediano plazo,mientras que en artículo 9 de la misma ley dene consolidación

como: “…sustituir la Deuda Pública de corto plazo en Deuda Públicade largo plazo”.

3. En el subíndice de Reestructuración el mejor calificado esTamaulipas, pues restringe el destino del ahorro para inversiónpública productiva,16 y obliga a dar cuenta a la legislatura local. Losestados que no obtuvieron puntos en este subíndice carecen dedenición, o bien, como San Luis Potosí, permiten la reestructuraciónsin aprobación del congreso local.17

4. En el subíndice de Restricciones la mejor calicación es paraGuanajuato, entidad que determina un límite al endeudamiento de10% del presupuesto de egresos, obliga al equilibrio nanciero y ala programación de un superávit primario.18 El peor calicado fueVeracruz, pues permite el endeudamiento para enfrentar “ situacionesimprevisibles”,19 generando así ambigüedad. Dos casos relevantes ypositivos son los de Sonora y Durango, estados que exigen que, paraadquirir deuda, sus estados nancieros de los últimos tres ejerciciosscales estén dictaminados por un contador público independiente.20

16 Ley de Deuda Pública, artículo 19.17 Ley de Deuda Pública, artículo 9.18 Ley de Deuda Pública, artículo 6.19 Código Financiero, artículo 317 iv.20 Sonora, artículo 19; Durango, artículo 15.




313

I n v e r s i ó n

C o r t o P l a z o

R e e s t r u c t u r a c i ó n

R e s t r i c c i o n e s

P r o d u c t i v a

A d i c i o n a l e

s

E s t a d o

C a l i f .

E s t a d o

C a l i f .

E s t a d o

C

a l i f .

E s t a d o

C a l i f .

H i d a l g o

8 . 4

D u r a n g o

7

T a m a u l i p a s

6

G u a n a j u a t o

5 . 4

S i n a l o a

8 . 4

M i c h o a c á n

6 . 9 5

B a j a C a l i f o r n i a S u r 5 . 3

P u e b l a

4 . 3

C h i h u a h u a

8 . 3

H i d a l g o

6 . 6 8

G u e r r e r o

5 . 3


3 . 5

5

C o a h u i l a

8 . 3

S i n a l o a

6 . 6 8

Q u i n t a n a R o o

5 . 3

N a y a r i t

3 . 1

5

T a m a u l i p a s

8 . 3

N a y a r i t

4 . 7 2

V e r a c r u z

4 . 9

J a l i s c o

2 . 9

C h i a p a s

7 . 6

G u a n a j u a t o

4 . 6 8


4 . 2

N u e v o L e ó n

2 . 8

S o n o r a

7 . 6

J a l i s c o

4 . 6 8

C h i a p a s

3 . 5

C h i a p a s

2 . 7

T a b a s c o

7 . 6

C o l i m a

4 . 3 8

N u e v o L e ó n

2 . 5

A g u a s c a l i e n t e s

2 . 5

S L P

5 . 4


4 . 2

C o a h u i l a

2 . 4


2

A g s .

5


4 . 2 4

C h i h u a h u a

2

M o r e l o s

1 . 8

Z a c a t e c a s

4 . 9

M é x i c o

2 . 8 2

H i d a l g o

2

Q u e r é t a r o

1 . 4

C o l i m a

4 . 8

C o a h u i l a

2 . 7 3

M i c h o a c á n

2

S o n o r a

1 . 4

V e r a c r u z

4 . 6

P u e b l a

2 . 6 8

S i n a l o a

2

Y u c a t á n

1 . 3

D u r a n g o

4 . 4

T a b a s c o

2 . 6 8

T a b a s c o

2

D u r a n g o

1 . 2

C o n t i n ú a

T a b l a 1

C o m p o n e n t e s d e l í n d i c e d e C a l i d a d L e g i s l a t i v a p a r a e n d e u d a

m i e n t o e s t a t a l




314

T a b l a 1 C o n t i n ú a

M i c h o a c á n

4 . 4

C h i a p a s

2 . 6 4


1

. 2

M i c h o a c á n

1 . 1

P u e b l a

4 . 4

T a m a u l i p a s

2 . 4 5

P u e b l a

1

. 2

C a m p e c h e

0 . 9


4 . 4

O a x a c a

2 . 4

M é x i c o

0

. 9


0 . 8

5

O a x a c a

4 . 3


2 . 2 8

D u r a n g o

0

. 2

G u e r r e r o

0 . 6

G u a n a j u a t o

3 . 3


2 . 2 8

C a m p e c h e

0

M é x i c o

0 . 2


0

C h i h u a h u a

2 . 2 8

C o l i m a

0

O a x a c a

0 . 2

C a m p e c h e

0

Z a c a t e c a s

2 . 2 8

G u a n a j u a t o

0

T a m a u l i p a s

0 . 1

J a l i s c o

0

V e r a c r u z

0 . 4

J a l i s c o

0

B a j a C a l i f o r n i a S u

r

0

M o r e l o s

0

B a j a C a l i f o r n i a S u r

0

M o r e l o s

0

C h i h u a h u a

0

N a y a r i t

0

C a m p e c h e

0

N a y a r i t

0

C o a h u i l a

0

N u e v o L e ó n

0

G u e r r e r o

0

O a x a c a

0

C o l i m a

0

Q u e r é t a r o

0

M o r e l o s

0

Q u e r é t a r o

0

H i d a l g o

0

Y u c a t á n

0

N u e v o L e ó n

0


0

S i n a l o a

0

M é x i c o

- 0 . 6

Q u e r é t a r o

0

S o n o r a

0

T a b a s c o

0

B C S

- 0 . 8

S o n o r a

0

Y u c a t á n

0

Z a c a t e c a s

0

G u e r r e r o

- 0 . 8

Y u c a t á n

0

Z a c a t e c a s

0

V e r a c r u z

- 0 . 2




315

Una vez otorgada la ponderación correspondiente, el resultado del ÍndiceGeneral de Calidad Legislativa de Deuda Pública lo da la siguiente tabla.

Es importante notar que los estados mejor ubicados en el índice seencuentran lejos de poseer todas las características que se calican.En particular, la carencia de una denición de inversión productiva paraestados y muicipios tato e la Costitució como e leyes secudariasy la diversidad de elementos ambiguos y opacos pueden provocar quela cotratació de deuda e las etidades federativas o se destiepor completo a iversió productiva y que se desplace recursos hacia

otro tipo de gasto. A continuación se hace una justicación formal de laecesidad de que el edeudamieto se utilice sólo e iversió, etedidaen este caso como gasto en capital.

IV. MoDelo MACroeCoNóMICo De CreCIMIeNto y DeuDA

Como se mecioó, el edeudamieto correctamete usado puedegenerar crecimiento en una economía local. Para dar formalidad a este

Tabla 2

índice general de Calidad Legislativa de deuda pública

Posición Estado Califcación Posición Estado Califcación

Máx. 10-Mín. 0 Máx. 10-Mín. 0

1 Hidalgo 6.6 16 Guanajuato 3.51 Sinaloa 6.6 17 Zacatecas 3.43 Tamaulipas 6.1 18 Veracruz 3.34 Coahuila 5.8 19 Oaxaca 3.1

5 Chiapas 5.7 20 Nayarit 1.36 Chihuahua 5.6 21 Jalisco 1.27 Tabasco 5.3 22 Baja California 1.08 Sonora 4.9 23 Nuevo León 0.59 SLP 4.5 24 México 0.3

10 Michoacán 4.3 25 Morelos 0.211 Durango 4.2 26 Querétaro 0.111 Quintana Roo 4.2 26 Yucatán 0.113 Aguascalientes 3.8 26 Guerrero 0.113 Colima 3.8 26 Campeche 0.1

15 Puebla 3.7 30 Baja California Sur 0.05




316

argumento, en esta sección se desarrolló un modelo macroeconómicode equilibrio general, el cual es una variación del modelo de crecimientode Barro (1988) con base en el argumento de Aiznenman, Kletzer y

Pito (2007). E la presete variació se evaluó la reper cusió deledeudamieto público e el crecimieto ecoómico local cuado sólose destia por completo a iversió e capital y existe la capacidad deedeudamieto. El modelo se calibró co datos obteidos de diversasfuentes como el inegi, la shcp y las calicadoras de deuda; el supuestofundamental es que el gasto gubernamental es en infraestructura; losagentes económicos que interactúan son empresas, familias y gobierno;las primeras dos itercambia biees por mao de obra, mietras que eltercero itercambia co ambos biees públicos a cambio de impuestos.La idea básica de este modelo es que el gobierno obtiene sus re cursosde un impuesto de suma ja y lo gasta en servicios públicos que producenexteralidades. Estos efectos se icluye como u factor e la fucióde producció auado al factor de capital privado. Se utiliza todas lasvariables e térmios per cápita.

Empresas

Se utiliza el modelo de AK , pero le agrega a la función el gasto delgobierno. La función de producción es una Cobb-Douglas, en la cual 0< α < 1.

y = Ak α g 1-α

A partir del redimieto del capital se obtiee la tasa de iterés y al dividir la función de producción entre el gasto gubernamental se encuentra elgasto óptimo:

(2)

(1)

α

y k

A

g g =

1

g r Ak

−

= α

α




317

Familias

Se itroduce a las familias co ua fució de utilidad iso-elástica:

Los consumidores están restringidos:

dode

k = crecimieto del capital τ = impuestos (restringidos)w = salarior = tasa de iterésc = cosumo

Se obtiee la ecuació de Euler por medio de la maximizació delHamiltoiao:

Gobierno

El gobierno tendrá los siguientes supuestos:

• El gasto del gobierno g es en infraestructura, con el n de determinar

qué le sucedería al crecimiento si las restricciones constitucionalesfueran ecientes.

• La recaudación de impuestos está restringida ( τ), debido a que losestados o puede aumetar su recaudació.

• Los gobiernos estatales pueden endeudarse a una tasa r exógena;las familias y las empresas utiliza r igual a la productividad delcapital. Los cosumidores o puede edeudarse i ahorrar a latasa r exógena.

∫∞

−

=0

)( dt e c uU t ρ

s. a c + k = (1-τ )(w + rk)

(3)( )[ ]11

ρτ σ

γ −−== r

c

c

.




318

• La deuda neta está restringida como una proporción del pib estatal.

El gobierno cuenta con dos formas de nanciar su gasto: por medio

de deuda o por impuestos a la producció, como lo observamos e lasiguiente ecuación.

dode

d = es el crecimieto de la deuda, es decir, la adquisició de ueva deudar*d = represeta el saldo de deuda

La restricció de deuda del modelo es ua porció del producto iterobruto estatal:

dode

d – r*d = es la deuda neta del gobierno o la deuda adquirida en ciertoperiodo0 ≤ϕ ≤ 1 es la restricción a la que está sujeto

Si la restricció (5) está activa etoces podemos sustituir la ecuació(4) para obtener una sola ecuación para el gobierno:

Solución del modelo

Se resuelve con equilibrio general, por lo que se realizan las sustitucionesy se obtienen las siguientes ecuaciones:

g = τ y – r* d + d

(4)

d – r*d ≤ ϕ y

(5)

g =(τ+ϕ) y (6)

( ) ( )11 1

ρϕτ ατ σ

γαα

−+−=

−

A A (7)




319

El gasto gubernamental afecta positivamente al crecimiento, aunque alos impuestos negativamente.

Por último, se obtiee que el crecimieto depede solamete de losimpuestos y de la restricción. Esto signica que el papel del gobiernopuede causar mayor crecimiento. Para encontrar el grado óptimo degasto se maximiza la última ecuación:

El impuesto o sólo depede del parámetro de producció sio quetambién depende de la restricción de deuda. Entonces, el gobierno debeaumentar su gasto hasta que τ < (1-α)-α ϕ ; es decir, el gasto públicoafectará positivamente al crecimiento cuando se encuentre por debajo desu óptimo. Aunque suponemos que los gobiernos estatales no puedenicremetar los impuestos que cobra, es importate observar qué taalejado está el gasto público del gasto eciente.

Dado que los estados o puede aumetar los impuestos cuado requierehacer iversioes, etoces tiee que acudir al edeudamieto. Por lotato, si realmete toda la deuda se fuera a iversió productiva (comolo indica la Constitución en su artículo 117), observaríamos un aumentoe el crecimieto ecoómico local cuado los estados se edeuda,siempre y cuado cumpla co la ecuació (8) .

A continuación, se realiza una simple evaluación empírica del modelo,para vericar su conabilidad (gráca 5). Comparando los resultados dela restricción de deuda del modelo con las calicaciones crediticias seecuetra que la diferecia etre los resultados del modelo y la realidadso muy pequeñas. De hecho, sólo cico estados está más allá de ua

desviación a la media (gráca 6).

τ = (1-α)-α ϕ

(8)




320

Gráfca 5

Restricción de deuda del modelo vs. Restricción observada (por orden alfabético)

Gráfca 6

Restricción de deuda del modelo vs. Restricción observada (por orden descendente)

Nota: Las líneas punteadas indican una desviación estándar de la media.

A g s .

B C

B C S

Q . R o o

S o n o r a

G u e r r e r o

M é x i c o

Q r o .

D u r a n g o

S i n a l o a

N u e v o L e ó n

C o l i m a

N a y a r i t

S L P

Y u c .

J a l i s c o

Z a c .

T a m a u l i p a s

T a b a s c o

T l a x c a l a

C h i a p a s

O a x a c a

M o r e l o s

C a m p e c h e

C h i h .

C o a h u i l a

G t o .

V e r a c r u z

M i c h o a c á n

P u e b l a

H i d a l g o

Restricción del modelo Restricciones de calificadoras

1.2

0.8

0.4

0

A g s .

B C

B C S

Q . R o o

S o n o r a

G u e r r e r o

M é x i c o

Q r o .

D u r a n g o

S i n a l o a

N u e v o L e ó n

C o l i m a

N a y a r i t

S L P

Y u c .

J a l i s c o

Z a c .

T a m a u l i p a s

T a b a s c o

T l a x c a l a

C h i a p a s

O a x a c a

M o r e l o s

C a m p e c h e

C h i h .

C o a h u i l a

G t o .

V e r a c r u z

M i c h o a c á n

P u e b l a

H i d a l g o

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

0

-0.1

-0.2

-0.3




321

En conclusión, de acuerdo al modelo, dado que los gobiernos estatalesse encuentran en un grado subóptimo de recaudación, existe tambiénun problema para nanciarse y poder invertir. Los gobiernos estatales

o puede aumetar su recaudació imediatamete cuado requiereinvertir, por lo que obligadamente necesitan recurrir al nanciamiento;por eso, es importate añadir a la deuda detro de la restricciógubernamental. A través del modelo modicado también se encuentra elnivel de gasto óptimo del gobierno pero incluyendo nanciamiento a travésde deuda. El resultado es que tal nanciamiento no sólo depende delparámetro de producció sio tambié de las restriccioes que efretalos estados para nanciarse.

En resumen, si los gobiernos estatales utilizaran toda su deuda eninversión productiva, se alcanzaría un mayor crecimiento económico.Inclusive el modelo testica que sería necesario que los gobiernos gastenmás en este tipo de egreso.

V. reSultADoS

Para evaluar la hipótesis aquí planteada, se realizaron diversas pruebasempíricas por medio de métodos econométricos. En estas pruebasse evaluó la propensión que ha existido en los estados para gastar e iversió los recursos proveietes de deuda pública. Los datosutilizados para el gasto y el ingreso estatal provienen de la informaciónde nanzas públicas del inegi; la información se homologó y estructuró detal forma que el gasto en inversión se estimara correctamente. Los datosde endeudamiento se obtuvieron de la shcp, a la vez que se agregaroncotroles poblacioales, tasa de iterés, iversió privada y tamaño dela economía.21

En cuanto a la inversión, se construyó con el Capítulo 6000 de Obras

Públicas y Acciones Sociales, que congrega todo tipo de gasto quepuede tener alguna incidencia en el aumento de la infraestructura físicadel estado. También se agregaron gastos provenientes de los Capítulos4000 y 5000 que eran atribuibles a ese gasto en inversión.22

21 Todas las variables de nivel se transformaron a pesos constantes del 2005.22 Para una mejor explicación ver la investigación en que se basa este artículo: Franco

y Solís (2008).




322

La deuda pública es publicada por la shcp e forma de saldo, y parapoder hacerla comparable co el resto de las variables se trasformó aujos. Esta modicación es importante porque, toda vez que la inversión,

el gasto corriente, los ingresos y el pib son ujos, sólo el propio ujo dedeuda de cada estado (deuda de u año meos deuda del año aterior)puede teer efectos iterpretativos.23 Dado que, a diferecia de lasotras variables, este ujo puede ser negativo en caso que los estadosdisminuyan su saldo real, la variable se dividió en dos, esto es, en ujospositivos y negativos. La conveniencia de dicha partición se evaluó previa-mente por medio del método de regresiones parciales.

El modelo de panel con efectos jos se utilizó para evaluar la propensión agastar en inversión ingresos provenientes de deuda, ya que este métodoofrece una mejor explicación dada la estructura de los datos. Este tipo demodelos permite evaluar ua ordeació temporal de diferetes uidadesque mantienen sus carac terísticas a través del tiempo.24 De esta maera,la propensión de la inversión toma la siguiente forma:

dode

I = iversiód p = ujos de deuda positivosd n = ujos de deuda negativos

x = otras variables de cotrol

E la Tabla 3, se muestra dos variacioes del modelo. E la primera, lapoblación se introduce como una variable de control, y en la segunda,todas las variables de nivel se dividen entre ella para obtener coecientese térmios per cápita.

23 Mientras que el nivel de saldo es un stock que debe preocupar a aquellos queestudian la capacidad de pago de un gobierno, el nuevo endeudamiento y el serviciode deuda son ujos que interesan a quien estudia el uso del endeudamiento enun determinado periodo. Por esa razón, debe tenerse en cuenta que es necesariotener precaución al comparar una variable de ujo (como el pib) contra una deacervo (como el saldo de deuda).

24 Gujarati (2003).

I t = α+β

1d p+ β

2d n+ β

3 x

ti+ e

it




323

Tabla 3

Resultados de la estimación de panel con eectos fjos

Variables independientes Inversión Variables independientes Inversión per cápita

Deuda Positiva 0.2 Deuda positiva per cápita 0.141

(0.042)*** (0.044)***

Deuda negativa -0.0009 Deuda negativa per cápita 0.03209

(-0.052) (-0.049)

Ingreso ederal -0.018 Ingreso ederal per cápita -0.028

(-0.018) (0.0094)***

Ingresos propios 0.2252 Ingresos propios per cápita 0.29

(0.085)*** (0.092)***

Gasto corriente y operativo -0.01575 Gasto corriente y operativo -0.015

(-0.015) per cápita (-0.015)

PIB 0.00722 PIB per cápita 0.01

(0.0023)*** (0.0039)**

Inversión privada 0.0029 Inversión privada per cápita 0.003

(0.00056)*** (0.00055)***

Tasa de interés -1.43E+07 Tasa de interés -6.173

(4411068)*** (1.99)***Población -602.94

(-370.45)

Constante 2.45E+08 Constante 20.78

(4.23E+08)** (-284.12)

N 341 N 341

R2 0.0374 R2 0.3125

F 14.97 F 16.13

Pob>F 0 Pob>F 0

Grupos 31 Grupos 31

R2 (dentro) 0.48 R2 (dentro) 0.4835

R2 (entre) 0.0004 R2 (entre) 0.2867

*** p<0.01, **p<0.05, *p<0.1




324

El índice de calidad legislativa desarrollado en este trabajo también seintrodujo para su evaluación por medio de variables dicotómicas queinteractuaron con el endeudamiento, para así medir el impacto del

marco legal en este proceso de endeudamiento-gasto. El índice creadose tipicó en tres categorías:

1. Calidad de deuda Alta: Índice de calicación superior a 5 puntos.2. Calidad de deuda Media: Índice de calicación entre 1 y 5 puntos.3. Calidad de deuda Baja: Índice de calicación menor a 1 punto.

Como para algunos estados la legislación es vigente sólo a partir de fechasrecietes, se tomó e cueta el periodo posterior al año 2000, e el que lamayoría de las legislaciones ya se habían publicado. Como estas variablesdicotómicas o cambia e el tiempo, se corriero dos modelos, uo comínimos cuadrados ordinarios y otro con efectos jos; en todos los casos seelimió la variable de deuda y e el caso de MCO la costate del modelo,para así poder observar las tres interacciones realizadas. Los resultadosque se obtuvieron se muestran en la Tabla 4 (página siguiente).

Los resultados del aálisis ecoométrico muestra cómo el impacto decada peso proveiete de deuda e iversió es de 20 cetavos. Etérminos per cápita esto signica que por cada peso por habitante quese han endeudado los estados, el gasto per cápita sólo ha aumentado14 centavos. Estos resultados tienen signicancia estadística del 99%.

También se muestra cómo el nivel de calidad legislativa ha tenido unimpacto sobre el uso de estos recursos, de maera que los estados cobaja calicación muestran una tendencia a gastar aproximadamente 80%meos e iversió los recursos proveietes de deuda e comparacióco los estados de alta calidad. Los estados co calidad media tambiétienen una tendencia a gastar menos que los estados con buena calidad

legislativa; se identicó que esta calidad es 60% menos que los estadoscon buen marco legislativo.

Finalmente, estos modelos arrojan otras interpretaciones sobre el impactode las otras variables en la inversión. Por un lado, los ingresos propios sonlos que muestran mayor impacto en el gasto en inversión, mientras queel ingreso federal no muestra un claro impacto en tal gasto al presentar signo negativo y signicancia variable.




325

InversiónVariables independientes MCO EF

Ingreso federal 0.2475 0.0567(0.0522)*** (-0.078)

Ingresos propios 0.3113 -0.0755(0.134)** (-0.2622)

Gasto corriente y operativo -0.2968 -0.1471(0.0516)*** (-0.0889)

PIB 0.0024 0.0093 (0.00136)* (-0.0065)

Inversión privada 0.0051 -0.0019(0.0011)*** (-0.0015)

Tasa de interés -4.73E+07 -8.37E+07(2.8E+07)* (4.47E+07)**

Población 104.356 -931.921 (-103.839) (-1503.365)

Constante 5.20E+09(-4.05E+09)

Interacción del índice con variables de deuda

Nivel de calidad de legislación Bajo 0.2819 0.0784(0.111)** (-0.124)

Nivel de calidad de legislación Medio 0.5136 0.3074(0.1356)*** (0.119)**

Nivel de calidad de legislación Alto 1.39 1.323(0.4385)*** (0.4077)***

Variables dicotómicas

Nivel de calidad de legislación Bajo 6.21E+08(2.8E+08)**

Nivel de calidad de legislación Medio 6.70E+08(2.7E+08)**

Nivel de calidad de legislación Alto 6.01E+08(3.04E+08)*

N 120 120R2 0.9292 0.448F 108.02 3.91Pob>F 0 0Grupos 30R2 (dentro) 0.3756R2 (entre) 0.5787

*** p<0.01, **p<0.05, *p<0.1

Tabla 4

Resultados de la estimación con interacción de variables de deuda.




326

Cncsins

La descetralizació que ha experimetado México e las últimas décadas

transformó el rostro del federalismo scal. Hoy, los estados tienen unaamplia capacidad para ejercer el gasto, así como plena autonomíapara obteer edeudamieto. Las herramietas para adquirir esteendeudamiento se han sosticado considerablemente en los últimos años, ya pesar del bajo nivel de endeudamiento relativo de los estados mexicanos,es de esperarse e el futuro ua mayor iteracció etre los mercadosnancieros y los gobiernos. Por eso esta investigación pretende llenar unhueco en la investigación sobre nanzas públicas y sobre el endeudamientosubacioal, efocádose o e los determiates de esa deuda o de lacapacidad de pago, sino en cómo se emplean esos recursos.

Los resultados obtenidos son de interés por sus implicaciones y su gradode certeza estadística, pues indican que, en promedio, en los estadospor cada peso que se contrata de deuda sólo se aumentó el gasto eniversió etre aproximadamete 16 y 24 cetavos, esto es, que hayevidencia de que se están desplazando recursos a otro tipo de gasto. Esdecir, que existe un desvío considerable de los recursos provenientes dedeuda, de tal modo que o se está aumetado la iversió e la mismaproporció, y por lo tato se está icumpliedo la Costitució.

Entre las aportaciones más importantes de este trabajo se encuentra la crea-ción de un índice de calidad de la legislación estatal sobre deuda. En esteíndice se evalúan los incentivos que existen para que la deuda se utilice eninversión productiva. En la heterogeneidad existente en el marco legal de lasentidades federativas se encuentran casos tan discordantes que obligan apensar en la necesidad de una homologación de conceptos y objetivos paraun mejor uso de la deuda pública, así como en la determinación de mejoresmecanismos de vigilancia. Si bien en los últimos años han existido reformas

importantes en este campo, aún se encuentran ejemplos de leyes localesco u diseño débil que o está efocado al cumplimieto del madatocostitucioal sio a su evasió. Los resultados obteidos co el aálisisdel índice muestran que la calidad de la legislación sobre deuda pública síinuye en la estructura del gasto de los recursos provenientes de esta fuente.

Por otro lado, el modelo macroecoómico desarrollado idica que cuadoaumenta el gasto del gobierno, ya sea nanciado por impuestos o por deuda,




327

se impulsará el crecimieto ecoómico local. E este caso, tiee setidoevaluar la propensión a gastar en inversión los recursos provenientes dedeuda, así como analizar las causas de estos resultados, pues el objetivo

nal que se persigue es el impulso del crecimiento económico estatal.

rncias

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Públicas Estatales y Municipales, SHCP, México.



329

Factores Determinantes del

Endeudamiento de los Entes Locales:

Una aplicación al caso español*

r fnándz la Maa Ángs Gaca Vaiñas

I. Itroducció .................................................................................. 331

II. Revisió de la literatura sobre cotrolesal edeudamieto local. ............................................................... 332

III. El modelo ecoométrico del edeudamieto muicipal ............... 336

IV. Coclusioes ................................................................................ 346

* Documento de trabajo presentado en el XI Encuentro de Economía Pública. Barcelona2004. Se reproduce con la autorización del Dr. Roberto Fernández Llera, de la Universidad de Oviedo, España. El documento fue tomado de: dialnet.unirioja.es/servlet/chero_articulo?codigo=3133101&orden=0



Factores Determinantes del Endeudamiento de los Entes Locales. Una aplicación al caso español

331

I. INtroDuCCIóN

Tras la aprobació de la Costitució Española (CE) de 1978, las Admiistracioes Locales y e particular los Ayutamietos ha vistocomo se ha puesto e práctica diversas reformas e este ámbito que haafectado a las competencias de gasto asumidas, así como a los ingresospara nanciarlas. En la actualidad, la problemática de las CorporacionesLocales viene marcada por la reforma de su nanciación en función de la

Ley 51/2002, de 27 de Diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), el impactode la Ley 18/2001 Geeral de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y eldesarrollo del llamado Pacto Local .

Es ecesario señalar que la estructura muicipal española e laactualidad se caracteriza por el pequeño tamaño de sus muicipios, suinsuciencia nanciera crónica1 y la consiguiente aparición de fenómenosde endeudamiento local así como la indenición de sus competencias,

ya que estas últimas suele ser iterferidas por uas Comuidades

1 A esto puede añadirse el efecto, nada despreciable, de la ampliación de laUnión Europea por el ingreso de varios países del Este y la pérdida de recursos

provenientes de los Fondos Europeos (fundamentalmente, relacionados con laactividad inversora) a partir de 2006, lo que afectará especialmente a las CCAAmás pequeñas.




332

Autóomas (CCAA) demasiado itervecioistas2 y sin la redenición derelaciones que deberían basarse en la igualdad y no en la dependencia,tal y como dicta el artículo 137 de la CE al situar a las Entidades Locales

y a las CCAA, en tanto unidades de la organización territorial del Estado,al mismo nivel de autonomía.

El objetivo de este trabajo es estudiar los principales factoressocioeconómicos, políticos y presupuestarios que motivan eledeudamieto de las haciedas subcetrales a ivel local. Eparticular, se analizan empíricamente mediante un modelo explicativolos determinantes del endeudamiento para los gobiernos municipales,utilizando información presupuestaria relativa a un grupo de municipiosespañoles de tamaño mediano y grande, para los cuales se dispone deinformación a lo largo del periodo 1992-1999.

El trabajo se estructura como sigue. En el segundo apartado seaborda ua revisió de las pricipales aportacioes relacioadas coel tema que os ocupa, tato e el ámbito español como iteracioal.Seguidamente, se propone un modelo econométrico con vistas a suaplicació a los pricipales muicipios e España. Tras ua descripciómás detallada de la muestra, así como de las principales variablesempleadas, se preseta los resultados más relevates derivados delas estimacioes ecoométricas. U último apartado de coclusioescerrará el trabajo.

II. reVISIóN De lA lIterAturA Sobre CoNtroleS Al eNDeuDAMIeNtoloCAl

Las diversas justicaciones en la Teoría del Federalismo Fiscal paraestablecer limitacioes al edeudamieto de las haciedas localestiee que ver básicamete co tres tipos de cosideracioes: Equidad

intergeneracional, el mantenimiento de los objetivos de equilibrio tanto

2 Así, las CCAA suelen ser reticentes a gastar para llevar a la práctica lo que hanlegislado previamente, por lo que los Ayuntamientos (sin tener competencia paraello y sin nanciación especíca de la Administración legalmente titular de lascompetencias) suelen acabar nanciando gastos en materia sanitaria, educativao de orden público, entre otros.




333

nanciero a largo plazo3 como macroecoómico4 y la limitació de ladeuda como mecaismo de ilusión scal 5 (Bosch y Suárez Padiello,1994). De todos modos, también dichas restricciones han sido objeto de

numerosas críticas entorno a su arbitrariedad y cuanticación (González-Páramo, 1995 y 2001; Fernández Llera, 2003).

La aproximación empírica de tipo econométrico realizada en estetrabajo de investigación entorno a la modelización del comportamientodel endeudamiento municipal se une a una línea de investigación enla que si bien son diversas las aproximaciones teóricas (Ezquiaga,1996; Arnau, 1997; Espina, 1997, entre otras), no existen demasiadosmodelos empíricos en nuestra literatura nacional para el ámbito local(Brusca y Labrador, 1998; Escudero y Prior, 2002 y 2003; Cabasés et al.,2003) frente a la amplia difusión de trabajos de este tipo en el contextoautonómico (Monasterio y Suárez Pandiello, 1993 y 1996; García-Milá yMcGuire, 1993; García-Milá et al., 1999; Monasterio, et al., 1999; Benitoet al., 2001; López Laborda y Vallés, 2002; Alcalde y Vallés, 2002; Vallés,1999 y 2002; Álvarez y Salinas, 2002 y 2003).

Así, en Brusca y Labrador (1998) se estudia el endeudamiento de

3 Dada la menor capacidad de los gobiernos locales en materia scal así como lagran movilidad de sus bases imponibles.

4 De especial importancia en el caso de nuestro país desde la creación de la UniónEconómica y Monetaria y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y actualmente

presente en los diversos Programas de Estabilidad elaborados anualmente así comoen las propias directrices establecidas en las Leyes de Estabilidad Presupuestaria.En cuanto a la experiencia comparada europea de la extensión del PEC a los nivelesinferiores de gobierno no es muy signicativa:- Alemania: No tiene Pacto Interno de Estabilidad, el Consejo de Planicación

Financiera acuerda las tasas de crecimiento del gasto y no existe un sistemade sanciones.

- Austria: Pacto Interno de Estabilidad 2001-2004 coincidente con su sistemade nanciación subcentral, equilibrio presupuestario en 2002 con Comitésde Control y sanciones por incumplimiento y falta de información.

- Bélgica: No hay reglas formales, el Consejo Superior de Hacienda ja objetivosanuales para el crecimiento del gasto y nivel de décit y no existe un sistemade sanciones.

- Italia: Pacto Interno de Estabilidad impuesto por el nivel central, se jan límitesde crecimiento del décit y no existe un sistema de sanciones.

5 Vid. Abrams y Dougan (1986), Misiolek y Elder (1988) y Monasterio y Suaréz Pandiello (1993).




334

los ayutamietos6 catalaes para 1993 y 1994 y se obtiee comoresultado que son las variables de gastos totales por habitante e índicede ahorro bruto las que mejor explican dicho nivel de endeudamiento.

En Escudero y Prior (2002) se analiza empíricamente el endeudamientoy los efectos de su cotrol e las corporacioes locales para 1995 y1996, e especial para el caso de los ayutamietos catalaes7 co uapoblación igual o superior a 10.000 habitantes. Sus resultados conrmanque son los ayuntamientos más descentralizados, utilizando la gurade sociedad mercatil depediete, los que tiee mayores ivelesde deuda consolidada. Asimismo, variables como el nivel turístico delmuicipio, la reta per capita y, e meor medida, la població8 pareceexplicar diferecias importates e los iveles de edeudamieto delos distitos ayutamietos. Otras variables presupuestarias-cotablescomo el nivel de ahorro bruto y el porcentaje de ingresos obtenidosdirectamente del ciudadano respecto a los ingresos corrientes tambiénaparecen como signicativas. En cuanto al trabajo ulterior de Escuderoy Prior (2003), e él se aborda el papel de edeudamieto e los ciclospolíticos presupuestarios como recurso para nanciar gastos a partir dedatos presupuestarios de la muestra del anterior trabajo para el periodo1988-1999.

Los resultados avala la hipótesis de que es precisamete e los añospreelectorales cuanto más se utiliza este tipo de recurso nancieromientras que en los años siguientes (electoral y postelectoral) se produciríauna reducción o ajuste del mismo para compensar la expansión anterior y disponer de margen suciente para acometer nuevas expansionescuado esté próximo u proceso electoral.

Por lo que respecta al reciete estudio ecoométrico de Cabasés et

al. (2003), en él se analiza empíricamente el endeudamiento de losmuicipios españoles mediate ua estimació de u pael por estratos

de població para el periodo 1989-1998. La estimació del modelo idica6 Sin tener en cuenta en este caso a sus entes descentralizados.7 En la muestra utilizada de un total de 87 ayuntamientos no se ha incluido al

Ayuntamiento de Barcelona dado que su tamaño podría sesgar los resultados del estudio. También se omitieron los ayuntamientos de Sant Quirze del Vallés y Badiadel Vallés debido a la carencia de datos de balance.

8 Si bien, podría tener comportamientos diferentes según el tramo en que se encuentreel ayuntamiento, ya que podrían inuir variables factores como economías odeseconomías de escala en la oferta de servicios.




335

que el peso de la explicació del edeudamieto local recae sobre lainversión, el límite máximo (retardado un ejercicio) que establece la LeyReguladora de Haciendas Locales para la carga nanciera respecto a

los ingresos corrientes del período anterior, el ahorro neto, las variablesde cotrol9, los ingresos tributarios propios y la renta per capita.

Por otro lado, al abordar ua sucita revisió de la literatura comparadae el ámbito local iteracioal se obtiee ua clara idea de la ampliadiversidad de especicación de variables que han venido siendo utilizadas eninvestigaciones de este tipo (Heins, 1963; Mitchell, 1967; McEachern, 1978;Epple y Spatt, 1986; Bayoumi y Eichengreen, 1994 y 1995; Dafon, 1996).

Precisamete, Estados Uidos puede ser u bue referete ecuato a eseñazas acerca de solucioes al problema del cotrol deledeudamieto de las Admiistracioes Públicas10, si bie las difereciasson también bastante amplias con el caso español. Así, Bennet yDilorenzo (1982), Blewet (1984), Bunch (1991) y Von Hagen (1991)critican la ecacia de las limitaciones al endeudamiento por el incentivoque crea a desplazar actividades fuera del presupuesto para escapar a los cotroles establecidos o la propia utilizació del edeudamieto ocosiderado por dichas limitacioes.

Por cotra, frete a la postura itermedia de Farharm (1985), autorescomo Pogue (1970) y Kiewiet y Szakaly (1996) deenden la ecaciade este tipo de restriccioes, si bie admite la posibilidad de que seproduzca efectos o deseados e térmios de recortes e los propiosniveles de servicios públicos locales. Finalmente, Joulfaian y Marlow(1989) o Merrield (1994) estudian el fenómeno de la descentralización deservicios provocada por la evasió de las limitacioes sobre la imposicióy el gasto.

9 Tales como la signicatividad entre las variables institucionales de la variabletemporal que captura una tendencia claramente decreciente del endeudamientolocal y la variable que reeja las características económicas y de capacidad scal delos diferentes estratos de población. Así, son los municipios con población superior a 100.000 habitantes, tras aquellos cuya población se sitúa entre los 1.000 y 20.000 habitantes, los que mayores necesidades nancieras presentan.

10 Básicamente, las restricciones legales al endeudamiento en ese país se traducenen topes máximos sobre el volumen de deuda (debt ceilings), condicionar la emisiónde bonos a la aprobación por referéndum y la regla de equilibrio presupuestariosegún el grado de exigencia.




336

III. el MoDelo eCoNoMétrICo Del eNDeuDAMIeNto MuNICIPAl

Esta investigación plantea ahondar en los factores explicativos de

la deuda de los municipios españoles, a n de detectar elementos,que sistemáticamente, afecten de forma signicativa a los niveles deedeudamieto local. Para ello, hemos cosiderado u modelo e elque integramos las aportaciones de gran parte de los estudios que,hasta el momento, se han implementado en nuestro país. Es decir, queen un intento de compilación de los trabajos comentados en el apartadoaterior, tratamos explicar el edeudamieto muicipal, D, e base almodelo que gura seguidamente:

D = D (E , P , F ) (1)

La inclusión de factores de diversa índole es una de las características dela especicación que planteamos contrastar en este estudio. Así, el nivelde edeudamieto local, D, es explicado a partir de u vector de variablesrelativas al municipio denitorias de la estructura socioeconómica delterritorio correspodiete, E , u vector de elemetos relacioados coaspectos políticos del mismo, P , así como por un conjunto de variables, F ,ligadas a la estructura nanciera del organismo municipal, y calculadas apartir de datos presupuestarios. A cotiuació, se describe las fuetesde iformació, datos y variables icluidas e cada uo de los vectoresprecedentes, particularizando igualmente la especicación recogida enla expresió (1).

3.1. Vaias das

Tras haber expuesto el modelo de forma genérica, hemos concretadolas variables icluidas e cada vector ateriormete mecioado. Ladenición de dichas variables aparece recogida en la TABLA 1.




337

tAblA 1Vaias mpadas n as simacins

VeCtor VArIAbleS DefINICIóN forMAlIZACIóND DPC

Variación neta de pasivos

fnancieros

Capítulo IX Ingresos –

Capítulo IX Gastos

e

Y Renta municipal Renta familiar disponible

GRAN Dummy para Grandes

Ciudades

1 para Madrid, Barcelona,

Valencia, Zaragoza, Sevilla y

Málaga; 0 en otro caso

P

CIC Dummy de ciclo electoral

municipal

1 en año electoral municipal e

inmediato anterior; 0 en otro

caso

CAP Dummy de capitalidad

1 para municipios capitales

de provincia o Comunidad

Autónoma; 0 en otro caso

f

FOR Dummy de municipios forales1 para municipios vascos y

navarros; 0 en otro caso

INV Inversiones reales Capítulo VI Gastos

AHB Ahorro brutoIngresos corrientes – Gastos

corrientes

CFP Capacidad fscal propiaCapítulos I a II Ingresos /

Ingresos totales

COMP Grado de compromiso del

gasto

Capítulos I y III Gastos /

Gasto Total

Fuente: eaacin ppia.

Todas las variables moetarias ha sido relativizadas e base a lapoblació de derecho del muicipio e cada año, habiedo cosiderado

como variable depediete el ivel de edeudamieto local, medido através de la variación neta de pasivos nancieros (DPC ).

Respecto a las variables idepedietes, debemos aclarar ciertascuestiones adicionales que no aparecen reejadas en la tabla precedente.

Así, con relación a las Grandes Ciudades, el criterio para distinguirlas hasido el de la població y, más e cocreto, el hecho de que su padrómuicipal supere los 500.000 habitates.




338

Entre los determinantes del entorno político se recogen dos variablesque podrían indicar mayores necesidades de endeudamiento. En primer lugar, si la hipótesis del ciclo electoral es cierta, los años en que se

celebre eleccioes muicipales y e el imediato aterior a éstos seincrementaría el recurso al crédito por parte de los gobiernos, dado elmenor coste político de este recurso frente a otros alternativos como elincremento de la presión scal propia11. Por otro lado, podría esperase quelas capitales de provincia y/o Comunidad Autónoma tengan necesidadesadicionales de gasto derivadas de su condición administrativa y que, encosecuecia, acuda al edeudamieto e mayor medida.

En cuanto a las variables de índole nanciera, además de las incluidashabitualmete e la literatura (iversió y ahorro bruto) hemos cosideradola variable COMP , reejando el peso que tienen los gastos municipalesde difícil modicación a la baja o de escasa discrecionalidad en el cortoplazo. Únicamente se han considerado los gastos de personal y losgastos nancieros, mientras que se han excluido las transferencias encontra de lo propuesto por Dafon (2001), puesto que se ha trabajadoco presupuestos cosolidados. Completa el vector de variablespresupuestarias u idicador de Capacidad Fiscal Propia (CFP ) yuna variable dicotómica para distinguir a los municipios radicados enComunidades Autónomas de Régimen Foral (FOR ).

Así, la TABLA 2 recoge algunos estadísticos descriptivos de las principalesvariables empleadas e las estimacioes para cada uo de los añoscosiderados.

11 Vid. Escudero y Prior (2003).




339

TABLA 2Principales estadísticos descriptivos

1992 D INV AHB CAPPROP COMPMedia 48.56 26.67 18.31 119.02 0.53

Mediana 29.14 20.78 24.32 112.23 0.52

D.Tipica 58.30 23.26 30.87 42.43 0.11

C.V. 1.20 0.87 1.69 0.36 0.21

Rango 326.83 151.55 147.30 270.90 0.50

1993 D INV AHB CAPPROP COMP

Media 37.82 28.27 22.20 122.14 0.53

Mediana 22.36 23.06 23.02 115.18 0.52

D.Tipica 43.46 19.58 33.76 43.37 0.10

C.V. 1.15 0.69 1.52 0.36 0.19Rango 193.49 88.61 211.04 261.53 0.44


Media 49.46 29.12 32.7 126.2 0.50

Mediana 29.68 23.06 29.39 117.1 0.50

D.Tipica 52.8 23.64 34.45 46.46 0.12

C.V. 1.07 0.81 1.05 0.37 0.24

Rango 191.98 121.29 279.91 292.31 0.51


Media 36.87 29.07 36.67 130.33 0.52

Mediana 25.45 26.81 32.84 121.67 0.52

D.Tipica 46.16 20.37 33.48 46.2 0.11

C.V. 1.25 0.70 0.91 0.35 0.21

Rango 281.66 99.74 232.06 288.54 0.53

Fuente: Elaboración propia.




340

TABLA 2 (continuación)Principales estadísticos descriptivos


Media 44.05 25.82 38.57 138.56 0.51

Mediana 26.03 21.16 37.67 131.15 0.51

D.Tipica 53.83 17.94 29.49 45.04 0.11

C.V. 1.22 0.69 0.76 0.33 0.22

Rango 274.66 82.06 226.31 291.78 0.57


Media 55.77 31.2 52.71 150.44 0.47

Mediana 33.92 27.58 49.96 139.38 0.47

D.Tipica 74.07 20.04 36.72 52.87 0.11

C. V. 1.33 0.64 0.70 0.35 0.22

Rango 479.59 113.93 236.83 357.19 0.47


Media 30.73 45.17 58.25 159.47 0.46

Mediana 18.57 39.85 57.5 146.48 0.46

D.Tipica 37.05 26.09 34.2 56.59 0.10

C.V. 1.21 0.58 0.59 0.35 0.21

Rango 217.15 151.67 247.59 402.02 0.54


Media 22.75 56.54 65.46 166.67 0.44

Mediana 16.29 48.94 63.29 157.96 0.44Desv.Típica 27.56 39.98 33.25 55.39 0.09

C.V. 1.21 0.71 0.51 0.33 0.21

Rango 163.47 313.71 234.73 382.75 0.54


A partir de los resultados ateriores, se deduce que la variableEndeudamiento municipal per capita (D) ha experimetado durate losúltimos años cotiuas variacioes si bie la dispersió relativa tiede a

estabilizarse sobre todo e los últimos años de la década de los 90 (véaselos correspondientes coecientes de variación). Es preciso señalar que seestán considerando municipios españoles de tamaño mediano y grande(pero a la vez muy dispares), para los cuales se dispoe de iformacióa lo largo del periodo 1992-1999. Asimismo, las inversiones reales, INV (Capítulo VI Gastos), en 1999 duplican su valor con respecto a 1992. Por otra parte, el Ahorro Bruto ( AHB) se va icremetado paulatiameteen la mayoría de los municipios considerados. Finalmente, señalar que




341

el Grado de compromiso del gasto, COMP (Capítulos I y III Gastos/Gasto Total) ha ido disminuyendo progresivamente y parece que tiendea estabilizarse e toro al 45 por cieto.

Por último la TABLA 3 recoge las principales variables para tresimportates ciudades cosideradas e la muestra: Madrid, Barceloa,Zaragoza, Valencia, Sevilla y Málaga.

TABLA 3Principales variables: Madrid, Barcelona, Zaragoza

Madrid

Año POBLACIÓN DEUDA pc. INV AHB COMP

1992 3017439 15 32,24 25,51 0,521993 3037977 28 8,02 55,82 0,62

1994 3041101 46 20,91 42,02 0,55

1995 3029734 40 21,35 60,88 0,53

1996 2866850 46 25,31 81,62 0,52

1997 2874178 33 27,36 92,61 0,50

1998 2881506 32 28,09 101,56 0,47

1999 2879052 0 56,38 117,20 0,43

Barcelona

AñoPOBLACIÓN DEUDA pc. INVY AHB COMP1992 1630635 128 16,82 60,06 0,55

1993 1635067 148 14,19 110,73 0,49

1994 1630867 185 7,66 138,47 0,42

1995 1614571 103 8,06 165,88 0,45

1996 1508805 27 10,82 194,29 0,49

1997 1507193 2 22,20 212,16 0,46

1998 1505581 18 45,36 217,26 0,42

1999 1503451 52 59,83 213,21 0,38

Zaragoza

Año POBLACIÓN DEUDA pc. INVY AHB COMP

1992 593832 26 50,39 -6,35 0,53

1993 600892 30 32,63 18,24 0,62

1994 606620 31 26,00 59,64 0,53

1995 607899 68 37,13 61,79 0,50

1996 601674 50 40,29 39,89 0,53

1997 602521 340 35,80 58,13 0,25

1998 603367 35 38,47 64,90 0,45

1999 603367 29 40,33 81,50 0,44





342

La base de datos manejada en este estudio es un panel de datos queicluye observacioes auales de 100 muicipios españoles de tamañomediano y grande a lo largo del periodo 1992-1999, lo que supone manejar u total de 800 observacioes idividuales. La iformació relativa a lasliquidacioes presupuestarias de los Etes Locales ha sido facilitada por

TABLA 3Principales variables: Valencia, Sevilla, Málaga

ValenciaAño POBLACIÓN DEUDA pc. INVY AHB COMP

1992 755604 143 32,41 38,80 0,32

1993 761164 27 37,09 18,78 0,49

1994 764293 41 46,73 44,69 0,41

1995 763299 30 36,94 38,63 0,40

1996 746683 39 33,46 39,35 0,42

1997 743048 46 60,70 53,27 0,36

1998 739412 65 64,81 63,67 0,35

1999 739412 57 71,94 65,16 0,33

SevillaAño POBLACIÓN DEUDA pc. INVY AHB COMP

1992 683028 137 23,79 15,13 0,42

1993 707438 76 16,31 -4,27 0,49

1994 714148 164 31,13 24,08 0,38

1995 719588 177 32,40 38,92 0,38

1996 697487 110 21,57 46,37 0,48

1997 699707 45 27,25 51,57 0,52

1998 701927 14 26,80 66,34 0,48

1999 701927 12 31,88 69,71 0,50

MálagaAño POBLACIÓN DEUDA pc. INVY AHB COMP

1992 524542 22 39,83 35,79 0,60

1993 528534 28 18,73 34,21 0,57

1994 531443 18 18,89 126,33 0,56

1995 532425 40 15,89 77,71 0,59

1996 549135 12 21,66 55,54 0,57

1997 538607 27 32,24 64,08 0,49

1998 528079 217 45,48 54,26 0,28

1999 530553 14 43,31 66,55 0,45





343

la Subdirecció Geeral de Coordiació de las Haciedas Locales. Espreciso señalar que, a partir de los gastos liquidados, hemos obtenidolas cifras consolidadas, que son las que nalmente han sido utilizadas

e el cómputo de las variables. Por último, la reta ha sido obteida delos correspodietes Auarios Comerciales de España del Servicio deEstudios de La Caixa.

Es ecesario señalar que las variables moetarias so expresadas eeuros constantes con base 2001, habiendo empleado como deactor el IPC relativo a la Comuidad Autóoma dode radica cada muicipio.Estos datos, así como las cifras ociales de población, son proporcionadaspor el Instituto Nacional de Estadística.

3.2. Especicación del modelo.

Hemos optado por una especicación lineal12 del modelo plateadogenéricamente en la expresión (1) a n de que la interpretación delos resultados sea más directa tal y como se muestra en la siguienteexpresió (2):

Los signos esperados para los coecientes se muestran debajo de cadavariable Con respecto a la renta, resulta difícil pronunciarse a priori sobre el signo esperado para su coeciente, toda vez que esta variableincluye componentes de necesidad y capacidad scal que operan ensentido contrario. Así, Farharm (1985) argumenta que existen hipótesiscontrapuestas. Por un lado, algunos autores opinan que existe un efectonegativo en el sentido de que las personas con rentas bajas preeren

la nanciación mediante deuda para así pagar menos impuestos enel mometo presete, mietras que las persoas co retas altas seopondrían a este tipo de políticas expansivas del endeudamiento (Adams,1977). No obstante, este tipo de argumentos parece más propio del caso

12 Asimismo, se han utilizado otras especificaciones (modelos multiplicativos,exponenciales, de crecimiento, etc.) no mejorándose sustancialmente los resultadosobtenidos, de ahí que nalmente dichos resultados parciales no hayan sido incluidosen el trabajo.

[?] [+] [+] [+] [?] [+] [–] [–] [+]

it it it it it it t it it it COMP CFP AHB INV FORCAP CIC GRAN Y DPC 9876543210

β β β β β β β β β β +++++++++=




344

de EE.UU. que del español, ya que en ese país una de las restricciones aledeudamieto como es la emisió de boos ecesita ser cosesuadaco las preferecias de los ciudadaos (referédum). Las otras hipótesis

abogan porque la renta recoja la inuencia de una elasticidad-rentapositiva para la demada de biees de capital, e cuyo caso la retatendría un efecto positivo sobre el endeudamiento y los municipioscon residentes de altos niveles de renta tendrían mayor capacidad deendeudamiento (Kiewiety y Szakaly, 1996).

Como ya se ha cometado co aterioridad, tambié es previsible queel ciclo electoral inuya positivamente sobre el endeudamiento por latendencia de los gobiernos a recurrir al crédito como fuente de nanciacióncon reducidos costes políticos (Joulfaian y Marlow, 1989; Escudero yPrior, 2003). Asimismo, es de esperar que las capitales de provicia oComuidad Autóoma y las Grades Ciudades pueda teer u mayor edeudamieto e comparació co los demás muicipios.

En el ámbito presupuestario, también parece lógico pensar que unasmayores iversioes podrá veir sosteidas por u mayor edeudamietoen virtud del principio de equidad intergeneracional. Asimismo, un mayor grado de compromiso en el gasto público municipal (COMP ) detraerárecursos generales para la nanciación de otros gastos de carácter másdiscrecional, debiendo recurrir al endeudamiento para nanciar éstos.

Finalmente, se podría esperar un signo negativo para los coecientes delas variables AHB y CFP , ya que ambas costituye sedos idicadoresde la capacidad scal del municipio y, por ende, esto debería repercutir e uas meores ecesidades de edeudamieto. Co respecto alos muicipios forales parece prudete o prouciarse e u primer momento, toda vez que se entremezclan argumentos de capacidad ynecesidad scal que operan en sentido contrario.

3.3. rsads.

E la TABLA 4 se muestra los pricipales resultados de las estimacioes,aplicando modelos de efectos aleatorios y de efectos jos. La primeraconclusión llamativa es que la variable renta no resulta signicativa yque, en todo caso, vendría acompañada por un coeciente con signonegativo. Tampoco son signicativas las variables CAP y FOR por lo que




345

podría pensarse que no existen diferencias relevantes entre las capitalesy el resto de muicipios i etre muicipios forales y los radicados eComunidades Autónomas de Régimen Común. De igual forma, un mayor

grado de compromiso en el gasto público no conduciría necesariamentea u mayor edeudamieto.

Como era de esperar, las Grades Ciudades tiee u edeudamieto

signicativamente mayor que los demás municipios. Asimismo, un mayor esfuerzo iversor directo implica u mayor recurso al crédito, e virtud delprincipio de equidad intergeneracional. Por el contrario, el ahorro brutocoduce a u meor edeudamieto per capita. El signo positivo delcoeciente que acompaña a la variable CFP contraviene la hipótesis departida, lo que puede idicar que los muicipios co mayores recursosscales propios son también los que más se endeudan para compensar las meores trasferecias que recibe.

TABLA 4Resultados de las estimaciones

EFECTOS ALEATORIOS EFECTOS FIJOSVARIABLES

Coeficiente z Coeficiente t

Constante 18,88489*** 1,88 20,84245*** 1,83

Y -0,0016015 -1,60

GRAN 12,2841** 2,08

CIC -4,953935* -2,66 -5,068074* -2,68

CAP 2,226509 0,79

FOR -4,264331 -0,70

INV 0,1969619* 4,22 0,2244715* 4,34

AHB -0,3702516* -11,01 -0,4082692* -8,36

CFP 0,1162652* 4,11 0,0979513 1,61

COMP -3,015997 -0,26 -22,07691 -1,53

R 2=0,1880 R 2=0,1598

Test de Breusch y Pagan Prob> 2 χ (1)= 0.0000 (46,03)

Test de Hausman Prob> 2 χ (8)= 0.0000 (255,71)

Variable Dependiente DPC. * Significativo al 1%. ** Significativo al 5%. ***Significativo al 10%.

Fuente : Elaboración propia.




346

Finalmente, la variable de ciclo electoral, aunque signicativa, no tiene elsigno esperado. Esta aparente contradicción puede esconder un hechoque sucede en muchos Ayuntamientos donde los gobiernos municipales

no cuentan con mayoría absoluta en el Pleno.En esta situación, la cercanía de las elecciones municipales impediríala aprobación del presupuesto municipal por razones de estrategiapartidista13 de los grupos de la oposición, frenando el recurso a créditosadicioales por parte de los Ayutamietos.

IV. CoNCluSIoNeS

Con este trabajo se ha tratado de explicar el nivel de endeudamientodel nivel más bajo de gobierno en nuestro país a través de lamodelizació del comportamieto de dicho edeudamieto muicipaly tomando como referencia los análisis empíricos realizados en esteámbito hasta la fecha, tanto en España como en otros países. Apartir de información desagregada para un grupo de 100 municipiosespañoles de tamaño mediano y grande (Grandes Ciudades), se haplanteado un modelo de datos de panel para el período 1992-1999e el que se ha icluido como variables idepedietes diferetesindicadores socioeconómicos, políticos y presupuestarios que podríanteer efectos cotrapuestos sobre la demada de edeudamieto delos gobiernos municipales.

Los resultados del estudio empírico basado en el modelo econométricoexplicativo del endeudamiento local ponen de maniesto que la explicaciónde dicho endeudamiento en nuestro país viene dado por una combinaciónde algunas de las variables inicialmente propuestas en el trabajo.

Así, dentro de las variables de tipo socioeconómico, la renta municipal

no parece tener un efecto signicativo sobre el nive l de endeudamientofrente a lo planteado en algún estudio anterior para el caso de nuestro paísauque co ua muestra diferete de muicipios. Asimismo, e el modeloplanteado en el trabajo se observan efectos signicativos derivadosde la característica de una mayor población de derecho superior a los

13 Vid. para una mayor explicación de este tipo de razonamientos a nivel teórico el trabajo de Bosch y Suárez Pandiello (1994).




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500.000 habitates (Grades Ciudades) al teer este tipo de muicipiosun endeudamiento signicativamente mayor que los demás municipios.

Respecto a las variables de control de tipo político, la variable deciclo electoral, aunque aparezca como signicativa, no tiene el signoesperado. Esta aparete cotradicció puede escoder u hecho quese da en muchos Ayuntamientos donde los gobiernos municipales nocuentan con una mayoría absoluta suciente (“mano s libres”) por loque la cercanía de las elecciones municipales impediría la aprobacióndel presupuesto municipal por razones de estrategia partidista de losgrupos de la oposición, frenando así el recurso a créditos adicionalespor parte de dichos Ayutamietos. no obstate, e el modelo plateadono se observan efectos signicativos derivados de la característica decapitalidad del muicipio

Por último, e cuato a las variables relacioadas co la estructurananciera local tampoco se observan efectos signicativos derivadosde la pertenencia de un municipio al territorio foral así como de unmayor grado de compromiso en el gasto público (no discrecionalidad).E cambio se ha costatado cómo u mayor esfuerzo iversor directoimplica u mayor recurso al crédito, e virtud del pricipio de equidadintergeneracional por el cual se traslada parte del coste de los proyectosde capital a las generaciones futuras como contrapartida del disfrute dedichas iversioes reales presetes. Precisamete, la ueva ormativade Estabilidad Presupuestaría de reciente implantación en nuestro paísy en línea con lo planteado por el Pacto de Estabilidad y Crecimientode la Unión Europea al afectar a todos los niveles de gobierno tendráefectos importates sobre el esfuerzo iversor muicipal tedetes a sucontención efectiva así como sobre la correspondiente prestación debienes y servicios y el posible incremento de la presión scal si no escompensando con mejoras en la gestión de los recursos presupuestarios

locales. Por otro lado, el ahorro bruto coduce a ua meor ecesidadde recurrir al edeudamieto per capita al teer ua mayor capacidadfinanciera y obtener mayores ingresos dado el signo positivo delcoeciente que acompaña a la variable CFP (ventajas comparativas alacceder al crédito).




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