méxico modelo de costeo estándar
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Implementación del Modelo de Costeo Estándar: Lecciones y Experiencias de México
Este documento fue elaborado por LATIN-REG con la cooperación de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria1
Alfonso Carballo Pérez, Gustavo Mendoza Fierros, Margherita Corina y Franco A. Pineda Garduño
Noviembre 2012
Resumen
En 2010, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) llevó a cabo un importante
esfuerzo para medir los costos que las regulaciones impuestas sobre los ciudadanos y las empresas.
Usando el Modelo de Costeo Estándar (MCE) como la principal herramienta para estimar costos e
implementar una nueva metodología para medir el costo de oportunidad para las empresas, la
agencia estableció el primer paso hacia una evaluación continua del marco regulatorio y abrió una
serie de oportunidades para garantizar los reglamentos sean más amigables con los ciudadanos.
El MCE fue desarrollado originalmente por el Ministerio de Finanzas de Holanda y se ha utilizado
como metodología de referencia en los diferentes países europeos para medir las cargas
administrativas y promover programas para su implementación. En el caso de México, la COFEMER
ha utilizado recientemente el SCM para estimar las cargas administrativas de regulación federal, se
obtuvo una estimación de costoso equivalente al 4,8% del PIB del país. El MCE en México ha tenido
un impacto sustancial en el proceso de mejora regulatoria derivada de sus aplicaciones a varias
funciones dentro de la Comisión y ha sido claramente establecido como una herramienta muy
importante para la mejora regulatoria.
1 LATIN-REG es la Red Latinoamericana de Mejora Regulatoria y Competitividad. Este document esta disponible en:
www.latin-reg.org y www.cofemer.gob.mx.
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I. LAS PRIMERAS INCURSIONES EN LA MEDICIÓN DE LAS CARGA ADMINSITRATIVA
A principios de la última década, varios países del mundo han considerado a la política de mejora
regulatoria como una estrategia fundamental para desencadenar mayores niveles de productividad y
el crecimiento económico en un contexto en que las políticas fiscales y monetarias tienen un impacto
limitado. Hacer más eficientes los procesos y eliminar cargas innecesarias es el enfoque general
hacia una regulación más amigable con los ciudadanos. Sin embargo, dada la dificultad de medir los
costos de cumplimiento de la regulación, los organismos encargados en la reducción de cargas
administrativas tuvieron dificultades para identificar los costos y beneficios de la regulación, por lo
que se limitaban a evaluarlas solamente a través de métodos cualitativos. Así, en 2003, la Red para
el Modelo de Costeo Estándar (SCN) fue creado por un grupo de países europeos para estandarizar
los procedimientos para medir las cargas administrativas que implica la regulación.
La primera aproximación a la medición de las cargas administrativas mediante el SCM fue a través
de un programa piloto en los Países Bajos, que se convirtió en uno de los primeros países que se
utilizarán como referencia para la medición de procedimientos y resultados. En 2005, el Manual del
Modelo de Costeo Estándar fue publicado para que otros países pudieran beneficiarse de la
experiencia holandesa y también incluía la experiencia práctica de Dinamarca, Noruega, Suecia y
Reino Unido2. En este contexto, el SCM fue la base para otros programas para la medición de las
cargas administrativas como el Proyecto de Evaluación de Trámites (RTA), que es una versión
adaptada del MCE y fue la herramienta principal que los países de la OCDE utilizan para realizar sus
mediciones.
Hoy en día, de acuerdo a las prácticas internacionales en el ámbito de la simplificación
administrativa, la medición de las cargas administrativas impuestas a los ciudadanos y las empresas
se recomienda como primer paso en la estrategia para eliminar costes innecesarios asociados con la
regulación. Esta medida supone una de las principales estrategias para promover el crecimiento
económico a nivel nacional y regional a través de la identificación de los sectores y agencias en
donde se encuentran la mayoría de las cargas. Por eso, algunos países de todo el mundo han hecho
esfuerzos considerables para medir los costos innecesarios asociados con las regulaciones e
implementar nuevas mejoras para liberar recursos que puedan ser transferidos a las actividades
productivas de la economía. Sin embargo, se requiere del establecimiento de procesos,
metodologías y estándares de referencia para estimar los costos de cumplimiento de la regulación.
Sólo unos pocos países han completado la medición de las cargas administrativas impuestas por la
regulación. Los ejemplos más representativos en completar las mediciones provienen principalmente
de países europeos y de América del Norte: en 2006, el Reino Unido, Noruega y Nueva Zelanda
concluyeron la medición, Austria, Canadá, EUA, Holanda, entre otros, en 2007, y finalmente en 2010
México completó la medición. En la mayoría de estos países el MCE se utilizó como base para la
2 SCM Network (2005), “Standard Cost Model Manual”.
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medición y diagnóstico de la carga administrativa. En México, la COFEMER incorporado y adaptado
la metodología SCM para llevar a cabo la medición de las cargas administrativas considerando el
enfoque de una estrategia de liberación de recursos para su posterior análisis y mejora.
Tabla 1. Países que han completado la medición de cargas administrativas
País Año de
Término País
Año de Término
Austria 2007 Corea 2008
Bélgica 2008 Holanda 2007
Canadá 2007 México 2010
Republica Checa
2005 Nueva
Zelanda 2006
Dinamarca 2008 Noruega 2006
Finlandia 2007 Polonia 2007
Francia 2007 Portugal 2007 (piloto)
Alemania 2008 Suecia 2008
Turquía 2008 Reino Unido 2006
EUA 2007 UE 2008 Fuente: OECD (2009), Indicators of Regulatory Management Systems
Una de las principales obligaciones de la COFEMER
es administrar el Registro Federal de Trámites y
Servicios (RFTS), que es una base de datos que
contiene todos los trámites que las agencias del
gobierno federal imponen a sus ciudadanos y
empresas. Este registro facilita la identificación del
universo de los trámites sujetos a revisión debido a
que la base de datos ya estaba consolidada. A
pesar de que los trámites se identificaron, esto
implicaba que los equipos encargados de la
estimación de costos tuvieron que revisar 4.649
procedimientos en un plazo de 40 días para
completar la primera etapa del proceso de
estimación de costos.
Teniendo en cuenta que el SCM es la herramienta más utilizada para medir las cargas
administrativas, la COFEMER decidido centrar su estrategia con los procedimientos y las
obligaciones de información que los gobiernos federal y local requieren a los ciudadanos para el
cumplimiento de una obligación o para adquirir ciertos beneficios. A pesar de que el MCE es capaz
El Registro Federal de Trámites y Servicios
(RFTS) es un inventario en línea administrado
por la COFEMER, de todos los trámites federales
y formatos, lo que aumenta la transparencia de
los individuos y de seguridad jurídica.
Las dependencias y organismos descentralizados
no pueden aplicar procedimientos adicionales a
los inscritos RFTS, ni aplicar las ya existentes de
manera diferente a los indicados. El servidor
público que viole esta ley puede ser removido
de su cargo.
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de medir los costos de otros tipos de regulación como las leyes individuales o un conjunto de
legislaciones, el costo más directo que el público y las empresas enfrentan son estos trámites. La
estrategia de liberación de recursos permite la comparación de dos etapas en el proceso de mejora
regulatoria, de ahí la importancia de la primera etapa del proceso, que consiste en completar la
medición del estado actual de la regulación.
Teniendo esto en cuenta, ciertas modificaciones y ajustes tuvieron que hacerse dentro de la agencia
para contar con la infraestructura necesaria para llevar a cabo un proceso de este tipo; sin embargo,
la base de este trabajo fue establecer la metodología y los ajustes a las especificaciones del proceso.
En esta etapa, la COFEMER identificó la oportunidad de complementar el proceso de medición del
MCE con una innovación en la metodología que reporta resultados más realistas, especialmente para
las empresas, ya que cada trámite tiene un tiempo de respuesta determinado. Este tiempo de
respuesta sugiere que hay un costo de oportunidad implícito en el que las empresas incurren en a fin
de que puedan cumplir con el reglamento. El modelo, que se detallan a continuación, consisten en
dos tipos de costos: la carga administrativa y los costos de oportunidad, que en conjunto representan
el costo económico de la regulación, lo que deriva en una medición más precisa de todos los
recursos destinados a cumplir con la regulación.
II. LA METODOLOGÍA UTILIZADA PPR COFEMER
El Modelo de Costeo Estándar es una metodología de evaluación del impacto regulatorio utilizado
para estimar los costos administrativos que enfrentan las empresas y los ciudadanos que se generan
por las regulaciones impuestas por los gobiernos. Este modelo proporciona un método sencillo y
coherente que puede ser utilizado por cualquier persona responsable de la gestión y mejora de la
regulación para implementar el análisis, revisar y mejorar su acervo regulatorio.
Hay numerosas ventajas en la adopción del Modelo de Costes Estándar en el proceso de
simplificación:
Con el uso del MCE es posible identificar aquellas partes específicas de la regulación que
generan las mayores cargas cuyo cumplimiento es considerado por las empresas como
especialmente gravoso.
Las mediciones revelan las etapas del ciclo de vida en que las empresas incurren en mayores
gastos de administración, es posible identificar las áreas donde se puede promover el
proceso de simplificación con mayores efectos;
La clasificación muestra donde deben concentrarse los esfuerzos para simplificar las
regulaciones;
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El MCE ayuda a las dependencias a identificar los costos totales derivados de sus cargas
administrativas, lo que contribuye a enfocar los recursos dentro de un proceso de
simplificación;
Los resultados cuantitativos pueden ayudar significativamente a identificar qué cargas
generan mayor molestia a las empresas o cuáles son las políticas que las empresas
encuentran inapropiadas o difíciles de cumplir.
Debido a sus ventajas, el MCE ha sido adoptado por un número creciente de países como una
herramienta básica para la revisión del acervo regulatorio y para generar información precisa sobre la
regulación y así apoyar en la implementación de mejoras sustanciales. Incluso el MCE se ha utilizado
para ejecutar programas con un mayor alcance con el fin de impulsar la productividad y el
crecimiento económico.
Para la medición de cargas es necesario conocer en detalle los elementos básicos que conforman
las regulaciones que están sujetos a revisión. Conocer estos elementos con profundidad, da a los
diseñadores de política regulatoria más opciones de mejora; ya que es posible identificar los
componentes clave que hacen que una reforma regulatoria sea más eficiente y eficaz.
El SCM permite identificar todas y cada una de las actividades que cualquier sujeto debe realizar
para conseguir cada uno de los datos y requisitos de la obligación, y el tiempo medido en
horas/hombre para cada una de las personas involucradas en dicho cumplimiento.
Bajo esta perspectiva, el MCE nos permite identificar actividades comunes o estándar que se deben
realizar para cumplir con una obligación, que son determinados por las horas dedicadas a la
actividad y monetizar el costo por hora promedio. En el caso del modelo implementado por
COFEMER, las doce actividades normales del modelo original se condensaron en sólo ocho para
simplificar el proceso.
Tabla 2. Actividades Estándar
Actividades Estándar
1. Identificación y comprensión de
requisitos (comprensión de la regulación).
Permite cuantificar el tiempo dedicado a la
lectura de toda la regulación, de tal manera
que el ciudadano pueda construir un plan de
acción para cumplir con la regulación.
2. Generación de nueva información para
cumplir con el trámite.
Permite cuantificar el tiempo que el
ciudadano le dedica a obtener información
que no obra en su poder3.
3 Los requerimientos de información de un trámite se clasifican en dos: nueva información e información prexistente. La
nueva información es aquella que el ciudadano debe obtener mediante acciones adicionales al trámite.
6
Actividades Estándar
3. Recolección de información pre-
existente (información que ya tiene el
particular y no requiere obtener o
generar).
Permite cuantificar el tiempo que el
ciudadano le dedica a presentar en tiempo y
forma, la información que obra en su poder.
4. Reuniones con personal interno
(reuniones con el personal involucrado
para cumplir con un trámite).
Permite medir el tiempo que el ciudadano le
dedica a reuniones con funcionarios públicos
para el cumplimiento de la regulación.
5. Llenado de formatos y reportes Permite medir el tiempo que le dedica el
ciudadano a gestionar el trámite.
6. Reunión con servicios externos
(reuniones con consultores que contrata
el emprendedor para cumplir con la
regulación)
Permite medir el tiempo que le dedica un
ciudadano a reuniones con expertos que le
ayuden a cumplir con el trámite.
7. Creación de archivos de respaldo Permite medir el tiempo que el ciudadano le
dedica a generar desde archivos físicos
hasta archivos electrónicos de respaldo de
su información.
8. Transporte a oficinas gubernamentales,
tiempos de espera y tiempos dedicados a
la realización de pagos
Permite medir el tiempo que un ciudadano
dedica a la gestión del trámite por el tiempo
dedicado a traslados (ida y vuelta), tiempos
de espera en bancos y oficinas de gobierno.
Fuente: Elaborado por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria con base en el International Standard Cost Model
Manual.
Como ya se ha mencionado anteriormente, el Modelo de Costeo Estándar tiene como base la
medición del tiempo promedio de las actividades a realizar para cumplir con la regulación y así
obtener un costo de las mismas. Los parámetros utilizados en esta medición son:
Precio: Es la unidad monetaria base para la medición, considerada como una tarifa de la unidad
de tiempo. En su mayoría, el precio está determinado por los salarios de los involucrados en la
carga administrativa, y en el caso de la contratación de servicios externos, se entiende como el
costo generado por hora de servicio.
Tiempo: Cantidad de tiempo invertido en el cumplimiento de la regulación.
Cantidad: Tamaño de la población afectada por la regulación en cuestión, es decir número de
empresas y personas que comprende la “población objetivo” de la regulación en cuestión en un
año.
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Combinando estos elementos es posible obtener el fundamento básico del Modelo de Costeo
Estándar: Tiempo multiplicado por el precio por la cantidad4. Gracias a estos parámetros es posible
calcular el costo promedio de cumplir con la regulación para las empresas y también para los
ciudadanos; y facilita ubicar áreas de oportunidad en determinada regulación.
De esta manera es posible identificar cuáles son las acciones regulatorias que más pega al
empresario, y ayuda significativamente en conocer qué actividad es más costosa. Por ejemplo, si
para cumplir un determinado trámite empresarial es necesario que el director general de la compañía
se presente a la oficina gubernamental, el trámite tiene un costo alto, pues como vimos el Modelo de
Costeo Estándar tiene como base de las mediciones el salario (precio).
En el Modelo de Costeo Estándar que ha implementado la COFEMER supone que el cumplimiento
de la regulación empresarial recae principalmente en cuatro tipos de especialización laboral:
secretarial, técnico, profesional y directivo. Esto significa que mientras más complicada sea la
regulación, es necesario que gente con mayor grado de especialización cumpla con los requisitos,
haciendo que el costo del mismo sea más mucho elevado para las actividades empresariales.
La última etapa del proceso de reducción de cargas administrativas que plantea el Modelo de Costeo
Estándar es la identificación de las medidas de simplificación. Una vez que se ha localizado el área
de oportunidad en donde el costo es relevante, se plantea una serie de medidas enfocadas a la
simplificación del proceso de cumplimiento de la regulación.
Como se ha mencionado una ventaja de este modelo es poder “afinar la puntería” para que la
implementación de las medidas de reducción de carga administrativa sea de un impacto económico
relevante. Debido a que el Modelo de Costeo Estándar desagrega las actividades administrativas,
también podemos identificar qué actividad “duele más” a los empresarios y sobre ella llevar a cabo
reformas que generen los mayores beneficios.
Finalmente, es importante mencionar que el Modelo de Costeo Estándar fija un “piso mínimo”, esto
es, las estimaciones reflejan el promedio de la realidad. Con ello los reguladores podrán evaluar el
impacto promedio de sus acciones, existirán casos en que el costo se encuentre muy por encima del
promedio o muy por debajo, al menos nos permite dimensionar parte de la realidad en el entorno
económico local.
El Modelo de Costeo Estándar se ha aplicado de diferentes maneras; sin embargo, todas ellas
mantienen la estructura de la ecuación básica y por lo tanto analizan de manera oportuna las cargas
administrativas que se derivan de la regulación. Estas diferencias, a menudo, pueden ser explicadas
por la variación entre las mediciones o parámetros de referencia en las distintas naciones. Por
4 Banco Mundial, “Here is Your Money: Using the Standard Cost Model to Measure Regulatory Compliance Costs in
Developing Countries”, 2010.
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ejemplo para el cálculo de los salarios por hora en la Unión Europea se utilizan las tarifas de la
Clasificación Internacional Uniforme de Ocupaciones (CIUO) que abarca los 27 Estados miembros, lo
que difiere de las tarifas que se utilizan en las mediciones nacionales. Hay hacer notar que el modelo
holandés de Costeo Estándar es hoy en día el más utilizado; sin embargo, países como Reino Unido,
Noruega, Dinamarca, Suecia, Hungría, Polonia, Estonia, la República Checa y México, han realizado
adecuaciones al mismo, dependiendo de su estructura regulatoria.
Dinamarca ha desarrollado una “caja de herramientas digitales” para revisar sistemáticamente la
legislación con vistas a su simplificación. Esta caja de herramientas contiene las etapas
anteriormente citadas (6 fases en total). Una “caja de herramientas digital” es una guía detallada para
quienes están trabajando en tareas de simplificación en los ministerios. Puede utilizarse
sistemáticamente en el trabajo de simplificación o como “evaluación comparada” cuando se necesite
orientación e inspiración a la hora de llevar a cabo la simplificación legislativa.
Innovación Metodológica
Como ya se mencionó previamente, el Modelo de Costeo Estándar es un enfoque pragmático que
tiene como unidad de análisis las obligaciones que impone la regulación. Esto permite identificar
todas y cada una de las actividades que un empresario debe realizar para poder obtener cada dato y
requerimiento de la obligación, así como el tiempo medido en horas-hombre, por cada una de las
personas involucradas en dicho cumplimiento. Asimismo, el Modelo de Costeo Estándar tiene la
fortaleza de adaptar en diferentes etapas y en distintos componentes de desagregación la carga
regulatoria según el esquema regulatorio del país.
Como resultado de lo anterior, la COFEMER diseñó una metodología con la cual es posible
identificar las actividades comunes o estándar que debe realizarse para cumplir con una regulación
federal, las cuales se determinan en horas dedicadas por tipo de actividad y se monetizan al costo
por hora promedio. La metodología desarrollada por la COFEMER toma en cuenta las etapas del
ciclo de vida de las empresas (Apertura, Operación, Cierre), así como los trámites que realizan los
ciudadanos y aquellos que son realizados por las Organizaciones No Gubernamentales (ONG).
Asimismo, la clasificación se realizó a partir de los trámites que las dependencias y agencias
gubernamentales tienen dados de alta en el Registro Federal de Trámites y Servicios.
En el Modelo de Costeo Estándar desarrollado por la COFEMER, los beneficios se miden de la
siguiente manera según el trámite que está siendo analizado:
Liberación de recursos. Es la liberación de recursos que se genera en la economía por la
simplificación de los trámites y la disminución de plazos de resolución por parte de la autoridad. La
liberación tiene dos componentes, el primero son los recursos monetarios liberados y el segundo es
el tiempo en horas hombre liberado.
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La liberación de recursos monetarios se obtiene de la diferencia del Costo Administrativo Agregado
antes de las propuestas de mejora ( y el Costo Administrativo Agregado después de las
propuestas de mejora ( .
La liberación de horas se obtiene de la diferencia del Tiempo Total por actividad estándar
( antes de la propuesta de mejora y el Tiempo Total por actividad estándar ( después
de la propuesta de mejora.
Costo Administrativo Agregado ( . Es el producto de la suma del costo administrativo por
actividad estándar de cada trámite ( , por la frecuencia de uso del trámite, con 𝑡=0,1. Dónde el
0 denota el periodo antes de la propuesta de mejora y el 1 el periodo después de la propuesta de
mejora.
Costo de Oportunidad Agregado ( Es el producto de los días naturales de respuesta de la
autoridad, por una medida de la estructura de costos del subsector donde repercute el tramite
multiplicada por la tasa de interés.
El modelo se alimentó con la información contenida en los trámites inscritos en el Registro Federal e
Trámites y Servicios al 5 de diciembre de 2010. Dichos trámites 3594 se clasificaron como
empresariales, 972 ciudadanos y 83 ONG’s. La principal particularidad de los trámites ciudadanos es
que en estos sólo interviene un actor para llevar a cabo las 8 actividades estándar, que en términos
del Modelo de la COFEMER se identifica como ciudadanos. Por su parte, en los trámites de las
ONG’s se considera la participación de los mismos actores que se considerarían para un trámite
empresarial (Secretaria, Técnico, Profesional y Directivo). Sin embargo, dado que su función no tiene
fines de lucro se requiere de un tratamiento especial en el modelo, particularmente a lo referente al
Costo de Oportunidad.
Los trámites fueron clasificados en las categorías de empresariales, ciudadanos y ONGs, (la
programación del costeo fue hecha de acuerdo al ciclo de vida de la empresa: primero se costean los
trámites de apertura, luego operación, enseguida cierre, y por último ciudadanos):
Trámites por categoría: Empresariales (Apertura, Operación y Cierre), Ciudadanos y ONG’s.
Dependencia y Unidad Administrativa.
Tipo de instrumento: Aprobación, autorización, aviso, cancelación, concesión, conservación,
financiamiento, inscripción, licencia, modelo de contrato, modificación, permiso, prorroga,
registro, renovación, solicitud y transmisión.
Subsector económico de impacto: Aquellos encontrados en el Sistema de Consulta de los
Censos Económicos 2009.
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Posteriormente se clasificaron los requisitos de cada trámite en dos categorías; la primera en pre-
existentes que son aquellos que los empresarios o ciudadanos ya cuentan en su poder y no
requieren de actividades adicionales para obtenerlos y presentarlos ante la dependencia y los
nuevos, que implican que los empresarios o los ciudadanos deban desarrollar actividades adicionales
para obtener la información requerida. También se hace una aproximación de la distribución del
tiempo laboral por participante en el cumplimiento del trámite respecto al tipo de datos y las
actividades estándar que no tienen que ver con datos. Este ejercicio se hace tanto antes como
después de la propuesta de mejora. En este sentido es importante destacar que toda la información
tanto de los requisitos como de los tiempos de respuesta por parte de la autoridad se tomó de las
fichas registradas por parte de las agencias gubernamentales en el Registro Federal de Trámites y
Servicios.
Basados en el Modelo de Costeo Estándar, las actividades a costear y su relación con el tipo de
datos es como sigue:
Tabla 3. Actividades Estándar y su relación con el tipo de datos
Actividad Estándar Tipo de datos
1. Identificación y comprensión de requisitos Nuevos y Pre-existentes
2. Generación de nueva información Nuevos
3. Recolección de información pre-existente Pre-existentes
4. Reuniones con personal interno Nuevos y Pre-existentes
5. Llenado de formatos y reportes Nuevos y Pre-existentes
6. Reunión con servicios externos Sin relación con el tipo de datos
7. Creación de archivos de respaldo Sin relación con el tipo de datos
8. Transporte, espera y pagos Sin relación con el tipo de datos
Fuente: Elaborado por la COFEMER con base en el International Standard Cost Model Manual.
Para cada trámite se calcula el grado de Complejidad antes y después de la simplificación
regulatoria. La complejidad es una función de:
El número de requisitos con:
m ϵ (nuevo, pre-existente, total)
i ϵ (trámite 1, trámite 2,…, trámite I)
t ϵ (0,1 )
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De la proporción del tiempo de un día laboral que gasta cada uno de los actores en el cumplimiento
del trámite respecto al tipo de requisitos 𝑡 , con:
j ϵ (personal secretarial, técnico, directivo)
m ϵ (Nuevo, pre-existente, total)
i ϵ (trámite 1, trámite 2,…, trámite I)
t ϵ (0,1 )
De la distribución del tiempo que gasta cada uno de los actores en el cumplimiento del trámite
respecto a una actividad estándar que no tiene relación con los datos 𝑡 , con:
j ϵ (personal secretarial, técnico, directivo)
c ϵ (respaldo de archivos, servicios externos, transporte, espera y pagos)
i ϵ (trámite 1, trámite 2,…, trámite I)
t ϵ (0,1 )
Entonces, la Complejidad del trámite i en el periodo t, puede definirse de la siguiente manera:
,
ϵ (0,1,…,8)
Luego se calcula el Costo Unitario Estimado ( del tramite i, para el periodo t, por actividad
estándar α, con α ϵ (0, 1,2,…,8) que es una función que depende directamente de la Complejidad, y
estima el tiempo que se pierde al desarrollar la actividad estándar en cuestión.
Después, según el número de datos que influyen en la actividad estándar en cuestión, se obtiene el
Tiempo Total por actividad estándar (
Después de obtener el Tiempo Total por actividad estándar, obtenemos el Costo Total por
actividad estándar :
En el caso de =1, se calcularía
Donde es un salario ponderado, el cual su magnitud depende de que actividad estándar se esté
analizando.
Con el Costo Total por actividad estándar se obtiene el Costo Administrativo por Tramite
( . Dicho costo mide la carga administrativa que ocasiona la regulación actual por trámite.
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∑∑
El Costo de Oportunidad son los recursos que dejan de fluir en la economía dado que la autoridad
tarda un cierto periodo de tiempo en dar una resolución al emprendedor cuando el trámite analizado
es para abrir una empresa. Para el trámite i en el periodo t, el Costo de Oportunidad se calcula de la
siguiente manera:
(
)
Donde:
: Formación bruta de capital del sub sector económico
: Costos fijos del subsector económico
: Ingres promedio de los socios
: Plazo de respuesta del trámite
: Unidades económicas por sub sector económico
: Tasa diaria de rendimiento anualizado de los CETES a 28 días.
En el caso de los trámites clasificados como ciudadanos, el cálculo del Costo de Oportunidad se
hace de la siguiente manera:
Dadas las particularidades de los trámites ciudadanos, no todos tienen un Costo de Oportunidad
( ). A partir de esto se concluyó que todos aquellos trámites que representaran el cumplimiento de
una obligación, esto se debe a que el tiempo de demora de la autoridad para dar respuesta impacta
en la posibilidad de acceder a un empleo y por lo tanto genera un costo para el ciudadano.
Finalmente el Costo Económico Total ( ), se obtiene de la siguiente manera:
Es decir, el modelo de la COFEMER agrega una medida del costo de oportunidad a la carga
administrativa originalmente medida por el Modelo de Costeo Estándar del Ministerio de Finanzas de
Holanda para finalmente obtener el Costo Económico Total del Trámite.
Adicionalmente, cada una de las medidas obtenidas multiplicadas por su frecuencia de uso nos
permite obtener sus valores agregados, quedando de la siguiente manera:
Costo Económico Total Agregado ( . Es el producto de la suma del Costo Administrativo
Agregado y el Costo de Oportunidad Agregado , ambos en el tiempo t, con t=0 (dónde el
0 denota el estado actual de los trámites).
Costo Administrativo Agregado ). Es el producto de la suma del costo administrativo por
actividad estándar de cada trámite , por la frecuencia de uso del trámite, con t=0.
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Costo de Oportunidad Agregado ). Es el producto de los días naturales de respuesta de la
autoridad, por el PIB per cápita diario.
III. PREPARACIÓN PARA LA IMPLEMENTACIÓN Y RESULTADOS DE LA PRIMERA MEDICIÓN
El Caso de las Regulaciones Federales
El proceso de mejora regulatoria tiene que ser enfocado a un conjunto de objetivos, de lo contrario la
comparación de los resultados de las cargas administrativas y las mejoras adicionales serían inútiles.
Por eso, el modelo desarrollado por la COFEMER tenía el propósito de funcionar como una
herramienta eficaz para el proceso de simplificación administrativa en México en la planificación a
corto, mediano y largo plazo. Así que los objetivos de este proyecto fueron:
• Identificar el costo total de la regulación dentro del ciclo de vida de los negocios "y los
procedimientos de los ciudadanos.
• Diseñar medidas de corto, mediano y largo plazo para los programas de liberaciones de recursos
económicos.
• Clasificar los trámites más costosos del Gobierno Federal.
• Analizar la carga administrativa por los sectores de la actividad económica.
• Generar indicadores para identificar los organismos públicos federales que aplican la mayoría de
las cargas.
Puesto que ésta era la primera vez que la medición de la carga iba a implementarse en México, el
primer paso en la preparación para la aplicación del modelo es generar conocimientos y las
herramientas informáticas adecuadas para llevar a cabo esta tarea. Se emitió un manual con la
metodología incluyendo un nuevo enfoque para el MCE. Dado que la estrategia se enfocaba en los
trámites requeridos por el gobierno federal, las empresas fueron la población enfocada para que la
medida del costo de oportunidad se adaptara al modelo. Se diseñaron sistemas informáticos y
formatos para estandarizar el procedimiento de medición y una sección del departamento de la
informática se especializó a las necesidades de los programas y solicitudes. La COFEMER invirtió
recursos humanos y técnicos para estimar el costo económico de la regulación federal.
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Figura 1. Inversión en personal para llevar a cabo la medición
C
* Datos estimados a partir de información interna relacionada con el total de recursos destinados
A fin de que la COFEMER preparara la aplicación MCE, el segundo paso fue hacer algunos ajustes
en su estructura operativa para poder continuar con esta tarea. Se asigno una sección especial de la
Comisión: seis equipos de colaboradores de diferentes universidades llevó a cabo la estimación del
costo de los trámites, cada equipo fue dirigido por un Director, que era uno de los seis expertos de
diversos sectores. El número de miembros del equipo variaba según el número de trámites
asignados a cada jefe de equipo. Todo esto fue supervisado por el Coordinador General de
Proyectos Especiales, encargada de consolidar todas las estimaciones y reportar los resultados al
Titular de la Comisión.
Figure 2. Organización del Equipo de Costeo
Fuente: COFEMER
Recursos humanos y atención especializada
$ 1,228.6 miles de dólares
$1,427 miles de dólares *
Asistencia técnica y otros recursos
$ 198.8 miles de dólares
6 especialistas de diferentes áreas regulatorias+ 20 analistas+ 3 técnicos + 3 técnicos en informática + 4 técnicos en elcall center = 36 integrantes
18 meses
x 36 personas
= 19.4 miles de días
= 1,427 miles de dólares
Estimación totalde costos
*El número de integrantes de cada equipo variaba dependiendo del número de procedimientos a los que estaba a cargo el
líder del equipo.
Coordinador
Área
Tecnica
Director Director Director Director
Equipo Equipo Equipo Equipo
Área de
Infromática
Director Director
Equipo Equipo
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Una vez que la estructura operativa se estableció y los objetivos del proceso establecieron una nueva
clasificación de los trámites de acuerdo con el ciclo de vida de los negocios, esto se hizo con el fin de
cumplir con la metodología MCE.
Figure 3. Distribución de los Trámites en el RFTS
Fuente: COFEMER
Cuatro clasificaciones se realizaron: el primero fue iniciar un negocio (Apertura), que representó el
765 trámites, la segunda era operación de un negocio (Operación), que representaron 2.779 trámites,
la tercera fue cierre de una empresa (Clausura), lo que implicaba sólo 81 trámites, y, finalmente, la
cuarta era Ciudadanos, lo que implicó 926 trámites.
Resultados de la Medición de Costos a Nivel Federal
El proceso de estimación de costos representa la combinación de las herramientas informáticas
(como la calculadora y el simulador del MCE), la metodología y el personal capacitado para que
trabajen en conjunto y así lograr los objetivos antes mencionados. El costo de las regulaciones
federales impuestas a los ciudadanos y las empresas se estimó en 4,8% del PIB del país. Este
número establece la línea de base para nuevas propuestas sobre la mejora regulatoria y también
ayuda al proceso de relativización de los costos con otros indicadores.
16%
59%
2%
23%
Apertura Operación Cierre Ciudadanos
16
Figure 4. Costo Económico Total del RFTS (MDP)
Fuente: COFEMER
En un análisis más detallado de los resultados de la estimación de los costos, las características de
los trámites fue lo que permitió a la COFEMER para definir la estrategia. Se encontró que
aproximadamente el 66% del costo económico total se concentró en sólo 11% de los trámites. La
distribución de estos datos proporciona una oportunidad para enfocar el esfuerzo de reforma de la
regulación en este subgrupo. En este sentido, la manera más eficiente para reducir los costos de
regulación implica el uso de medidas de alto impacto y de acciones de fácil implementación que sean
factibles en una estrategia a corto plazo.
Figure 5. Distribución de Costo Económico Total
Fuente: COFEMER
$566,536.43
Costo Económico Total
4.8% del PIB
66%
34%
89% de los trámites del RFTS
11% de los trámites del RFTS
17
Cuando se establece el objetivo a largo plazo mejora a corto se encontró que una reducción del 25%
del coste económico total a través de la aplicación de medidas administrativas, el 11% de los
procedimientos totales registrados en el RFTS. Esto significa que esa estrategia sería liberar
recursos equivalentes al 1,2% del PIB nacional, por lo que este nivel de beneficios es similar a la
estimación promedio internacional.
Figura 6. Áreas de Oportunidad Identificadas en la Estimación
Fuente: COFEMER
Por último, se estimó que la liberación de estos recursos a la economía tendría un impacto positivo
en el corto plazo, ya que daría lugar a una reducción general del tiempo dedicado al cumplimiento de
las regulaciones, lo que permitiría una mejor asignación de los recursos entre los operadores. A partir
de estos resultados, es evidente que las áreas de oportunidad proceden de un sector especializado
de los procedimientos, esto significa que la mejora regulatoria no necesita ser implementada en una
amplia gama de trámites, pero es necesario que se especializan en los sectores relevantes que
imponen la mayoría de las cargas sobre la población.
Mejoras Posteriores a la Regulación
En el último par de años, el MCE se ha convertido en una herramienta primordial para la COFEMER
en la evaluación de la regulación y en la búsqueda de áreas de mejora para cumplir con el mandato
de la agencia de revisar y mejorar el marco regulador. Derivado de las áreas identificadas
anteriormente, México fue uno de los primeros países en aplicar una guillotina regulatoria con el
propósito de liberar recursos para los ciudadanos y las empresas en los Programas Bienales de
Mejora Regulatoria (PMR), con la colaboración de casi todos las dependencias del gobierno federal.
El PMR es una herramienta de mejora regulatoria que obliga a las agencias del gobierno federal para
revisar y mejorar las normas y procedimientos que emitan. Se utiliza para reducir las cargas de los
procedimientos y regulaciones del gobierno federal. Sin embargo, en estos programas, que se inició
en el año 2001, no se utilizaban medidas para monetizar el impacto en la mejora de trámites y
regulaciones, ya que se centraba únicamente en el número de acciones suscritas por las
Impacto sobre el 11% delos trámites con mayorcosto en el RFTS.
(66% del costo total)
$371,846.8
$230,212.7
Análisis de Impacto Económico Agregado(millones de pesos)
Costo Económico Total
Costo Económico Total conPropuestas
1.9% del PIB
Reducción del 38%en el costoeconómico total.
3.1% del PIB
18
dependencias del gobierno federal y así cumplir con sus obligaciones en lugar de calcular la
liberación de recursos generado estas medidas.
Estas acciones se tradujeron en un esfuerzo masivo para analizar el marco normativo actual e
identificar las mejoras posibles en los trámites y reglamentos. Así, como se mencionó antes, el primer
paso de medir e identificar los costos actuales del acervo regulatorio y su distribución, detonan una
serie de propuestas de mejoras adicionales y la identificación de sectores relevantes. Así, por
primera vez, en los Programas Bienales de Mejora Regulatoria 2011-2012, bajo el enfoque de la
liberación de recursos utilizada para reducir los costos de regulación, las medidas de mejora se
tradujeron en ahorro equivalente al 1,2% del PIB del país.
Figura 7. Resultados del PMR
Fuente: COFEMER
Esta es sólo una de las áreas en las que el MCE ha sido útil para mejorar la regulación del gobierno.
Recientemente, la COFEMER ha implementado el uso de la MCE en las Manifestaciones de Impacto
Regulatorio (MIR) como una herramienta para la identificación de los costos asociados a los
procedimientos de las regulaciones. Dado que la MIR es una herramienta para analizar los costos y
beneficios derivados de regulaciones nuevas o vigentes, se puede elaborar un análisis más completo
de los costos utilizando este modelo. Tomando todo esto en consideración, más áreas dentro de la
agencia se han beneficiado del uso del MCE, así como las demás agencias del gobierno federal,
para identificar los costos reales de la regulación. La justificación del análisis costo-beneficio en los
dictámenes emitidos por la COFEMER ahora muestran una medición más precisa de los costos y las
modificaciones al RFTS se incorporan más rápidamente debido a la constante revisión de los
reglamentos nuevos y actuales.
Reduction del 25%del CostoEconómico Total de4,649 trámites delRFTS
$566,536.43
$424,902.3
Análisis de Impacto Económico Agregado (Miles de Pesos)
Costo Económico Total
Costo Económico Total con Propuestas
3.6% del PIB
1.2% del PIB
Impacto sobre el númeroTOTAL de trámitesinscritos en el RFTS .
TOTAL de trámites
TOTAL de trámites
4.8% del PIB
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IV. RECOMENDACIONES Y COMENTARRISO FINALES
La COFEMER ha demostrado claramente los beneficios de la introducción de la MCE en la
evaluación de los procesos regulatorios nacionales; sin embargo, el elemento más importante de la
aplicación se encuentra al momento de establecer los objetivos de la medición que deben definirse
antes de realizar una inversión de tiempo, recursos y mano de obra para poner en práctica tal
programa. Dada la estructura de la COFEMER, se realizo un gran esfuerzo en el área operativa para
el proceso de estimación de costos; adicionalmente, la formación de profesionales para gestionar la
metodología y los procesos de cálculo fue la piedra angular para una exitosa primera medición. El
éxito del proceso de simplificación provino de la constante comunicación con las demás agencias
gubernamentales que emiten los procedimientos y regulaciones para que pudieran incorporar el
programa de mejora de su agenda.
Estas son las principales lecciones observadas en la aplicación de la SCM a nivel nacional, así como
en la estrategia de simplificar reglamentos:
Hay muchas maneras de mejorar el alcance de la herramienta para evaluar el proceso regulatorio de
un país y aún más para complementar el análisis; como los esfuerzos realizados por la COFEMER
para incorporar el costo de oportunidad en el MCE y así para tener estimaciones de costos más
completas. Además, la incorporación del MCE a la MIR ha sido un recurso útil para tener una
medición de costos más precisos en los dictámenes emitidos por esta agencia.
1. Etablecer objetivos claros y específicoa previos a la implementacion del programa.
2. Destinar los recursos financieros y de mano de obra adecuados para aprovechar las herrmanientas para la implementación del programa.
3. Capacitar a un grupo de servidores para asegurar un estandar de calidad en la medición.
4. Una vez concluida la primera estimación, hay que establecer una ,eta de liberación de recursos en conjunto con las dependencias de gobierno para completar el proceso de mejroa regulatoria.
5. Para el caso the las medicones a nivel estatal y municipal, la coordinación multinivel debe asegurarse para contar la comunicación adecuada y que se comparta la información para llevar a cabo una mejor estimación de costos.