marco conceptual y normativo de asistencia tecnica en salud
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LEONARDO ANZOLA
Asistencia Técnica en Salud
Marco conceptual y normativo
LEONARDO ANZOLA
Julio de 2010
Convenio de cooperación No. 637, MPS-OPS/OMS. Extracto del informe ASISTENCIA TECNICA A LAS ENTIDADES TERRITORIALES ASIGNADAS PARA MEJORAR SUS CAPACIDADES DE SEGUIMIENTO Y EVALUACION DE LAS INTERVENCIONES EN SALUD PUBLICA.
1
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................... 2
ASISTENCIA TÉCNICA EN SALUD ........................................................................ 3
1. MARCO CONCEPTUAL ...................................................................................... 3
2. MARCO NORMATIVO ....................................................................................... 26
LISTADO DE TABLAS .......................................................................................... 31
LISTADO DE SIGLAS Y ACRONIMOS .................................................................. 32
BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................... 34
2
INTRODUCCIÓN
Este documento presenta el marco conceptual y el marco1 normativo dentro de los
cuales se desarrolla la asistencia técnica en sus componentes de: capacitación,
acompañamiento y seguimiento a las entidades territoriales, ejecutados en el
marco del convenio de cooperación técnica No. 637, firmado entre el Ministerio de
la Protección Social –MPS- y la Organización Panamericana de la Salud –OPS-.
Los consultores que recopilaron estos componentes son: María del Pilar Alvarado,
Eduardo Acosta Rico, Katiusca Antequera Llerena, Astrid Molina Terán, con la
coordinación de José Leonardo Anzola.
El contenido del documento se estructura de acuerdo con los componentes
señalados: Marco conceptual y normativo en salud.
1 Convenio de cooperación No. 637, MPS-OPS/OMS. Extracto del informe ASISTENCIA TECNICA A LAS
ENTIDADES TERRITORIALES ASIGNADAS PARA MEJORAR SUS CAPACIDADES DE SEGUIMIENTO Y EVALUACION
DE LAS INTERVENCIONES EN SALUD PUBLICA. Julio de 2010.
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ASISTENCIA TÉCNICA EN SALUD
1. MARCO CONCEPTUAL
1.1 LA ASISTENCIA TECNICA2
La asistencia técnica es un conjunto de procesos que mediante la gestión del
conocimiento, esto es la socialización, externalización, combinación e
internalización de saberes, permite en los actores sociales e institucionales del
sistema de salud, formar actitudes y desarrollar competencias en procesos internos
claves; como medio fundamental, para mejorar y gestionar la calidad en los
recursos, talentos, los servicios y el estado de salud de la población. Se trata de
aprender a “hacer bien las cosas correctas”.
La propuesta que se está impulsando es la que se debe hablar del sistema de
asistencia técnica, porque denota dinámica, interdependencia entre los elementos y
flexibilidad.
Los factores claves de éxito, de la asistencia técnica, se pueden resumir en:
eficiencia, eficacia y efectividad.
HABILIDADES EN LA ASISTENCIA TECNICA
Habilidades técnicas-
La habilidad técnica se expresa como la competencia o capacidad para realizar un
proceso, procedimiento y/o tarea, a partir de la aplicación de un método específico.
Habilidades conceptuales y de toma de decisiones
Las habilidades conceptuales y de toma de decisiones, comprenden las
competencias o capacidades para reconocer asuntos complejos y dinámicos,
2 Ministerio de la Protección Social. Víctor Hugo Céspedes. Módulo: Sistema de asistencia técnica y evaluación regional del
Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010: estándares y contenidos. Pág. 30.
4
identificar y resolver problemas y necesidades, como también, explotar
oportunidades; en beneficio de una organización y sus clientes.
Habilidades interpersonales y de comunicación
Las habilidades interpersonales y de comunicación están asociadas a la capacidad
de relación que se tiene con las personas.
COMPONENTES DE LA ASISTENCIA TECNICA
Capacitación.
La capacitación es un proceso continuo de enseñanza-aprendizaje, que “tiene como
objetivo proporcionar conocimientos que le permitan al servidor público, fortalecer la
capacidad para la innovación y afrontar el cambio, percibir los requerimientos del
entorno, tomar decisiones acertadas en situaciones complejas, trabajar en equipo y
valorar y respetar lo público”3.
Asesoría4
Asesorar5 es opinar, aconsejar, y advertir sobre la forma de gestión de procesos
internos claves del sistema de salud, en respuesta a necesidades y problemas,
sentidos y expresados.
3 Ministerio de la Protección Social. Víctor Hugo Céspedes. Módulo: Sistema de asistencia técnica y evaluación regional del
Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010: estándares y contenidos. Pág. 32.
4 Ministerio de la Protección Social. Víctor Hugo Céspedes. Módulo: Sistema de asistencia técnica y evaluación regional del
Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010: estándares y contenidos. Pág. 33.
5 Programa de Apoyo a la Reforma de Salud –PARS- Ministerio de la Protección Socia. Asistencia técnica. “Garantía de una
mejor gestión del régimen subsidiado”. Bogotá, agosto de 2007.
5
Acompañamiento.6
Acompañamiento es cuando se da un apoyo directo orientado a la solución de
problemas y necesidades sentidas y expresadas; para lo cual se emplean distintas
estrategias o medio, como la atención desde la entidad que siente y expresa la
necesidad de acompañamiento.
CICLO DE LA ASISTENCIA TECNICA
ILUSTRACIÓN 1. CICLO DE LA ASISTENCIA TÈCNICA
Fuente: John Jairo Ocampo. Presentación metodología de para la evaluación de la asistencia técnica a cargo
de las entidades territoriales. Diapositiva 19.
6 Ministerio de la Protección Social. Víctor Hugo Céspedes. Módulo: Sistema de asistencia técnica y evaluación regional del
Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010: estándares y contenidos. Pág. 33.
Alistamiento y generación de competencias
básicas
Criterios básicos para el
Diagnóstico situacional de la
Asistencia Técnica
Formulación de propuesta de intervención
Ejecución de las intervenciones de asistencia
técnica
Seguimiento, evaluación y
Acciones Correctivas
6
PROPUESTA FASE DE ALISTAMIENTO
Normativo/ conceptual
Metodologías-instrumentos-herramientas
Conocimiento de antecedentes
Alcance:
o Capacitación
o Asesoría
o Acompañamiento
indicadores
Perfiles
DIAGNOSTICO SITUACIONAL
Cómo está asistencia técnica
o capacitación
o asesoría
técnicas de diagnóstico situacional:
o DOFA
o análisis involucrados
técnicas priorización de problemas
o PARETO
o M. VESTER
técnicas de análisis de problemas
o evaluación ex ante
o árbol de problemas
o causa -efecto
FORMULACION DE LA INTERVENCIÒN
Árbol de objetivos
o Estructura analítica del árbol de objetivos
MML:
7
o PD
o COOPERACION INTERNAL
o PROYECTOS
EJECUCIÒN DE LA INTERVENCIÓN
No formal:
o Plan de acción /trabajo
Formal:
o Proyectos
o POA
o Presupuesto
o Plan de acción
SEGUIMIENTO, EVALUACION Y ACCIONES CORRECTIVAS
En la siguiente ilustración se establecen los diez pasos para diseñar, construir y
sustentar un sistema de seguimiento y evaluación basado en resultados.
ILUSTRACIÓN 2. SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACION BASADO EN RESULTADOS
Fuente: adaptado diez pasos hacia un sistema de seguimiento y evaluación basado en resultados 2005
1.2 DEL ENFOQUE SISTEMICO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 100
Hacer una
estimación de la preparación
Elegir los efectos
para monitorearlos y
evaluarlos
Seleccionar indicadores clave para monitorear
los efectos
Establecer datos básicos sobre indicadores.
Situación actual.
Planificar para mejorar.
Seleccionar objetivos de
resultados
Hacer seguimiento para
obtener resultados
Determinar el
papel de las evaluaciones
Presentar informes sobre
hallazgos
Utilizar los
hallazgos
Sustentar SyE en la organización
8
EL PENSAMIENTO SISTÉMICO 7
Para comprender y valorar las relaciones que se dan dentro de los sistemas, en
varios proyectos recientes se ha adoptado el pensamiento sistémico a fin de
abordar complejos problemas y factores de riesgo sanitarios, en relación con el
control del tabaco, la obesidad y la tuberculosis.
En un ámbito más amplio, empero, el pensamiento sistémico tiene grandes
posibilidades aún no explotadas; en primer lugar, para desentrañar la complejidad
de todo un sistema sanitario, y luego para aplicar ese conocimiento en el diseño y
la evaluación de intervenciones que permitan aumentar el grado de salud y la
equidad sanitaria.
El pensamiento sistémico puede proporcionar un medio para actuar con más acierto
y eficacia en las complejas circunstancias concretas. Puede abrir vías muy útiles
para determinar y resolver los problemas de los sistemas de salud, y como tal es un
ingrediente imprescindible de cualquier acción encaminada al fortalecimiento de
esos sistemas.
El pensamiento sistémico permite poner de manifiesto las características y
relaciones subyacentes de los sistemas.
Su aplicación en ámbitos tan diversos como la ingeniería, la economía o la ecología
revela que los sistemas están en constante cambio, tienen componentes que están
estrechamente conectados y son muy sensibles a los cambios que se operen en
cualquier otra parte del sistema. Los sistemas no son lineales, son impredecibles y
resistentes al cambio;
7 Organización Mundial de la Salud. “Aplicación del pensamiento sistémico al fortalecimiento de los sistemas de salud”. Don de Savigny y Taghreed Adam (Eds.). Alianza para la Investigación en Políticas y Sistemas de Salud. OMS, 2009. Capítulo 3
9
Los sistemas son construcciones dinámicas de interacciones y sinergias. En el
marco de la OMS relativo a los elementos constitutivos de los sistemas de salud se
describen efectivamente seis subsistemas de una arquitectura general de los
sistemas de salud.
Es fundamental prever de qué manera una intervención podría circular por estos
subsistemas y reaccionar e incidir en ellos; se tiene así la oportunidad de aplicar el
pensamiento sistémico de modo constructivo.
El pensamiento sistémico proporciona una ponderada y completa serie de
herramientas y enfoques para representar, medir y comprender esa dinámica. La
utilización de una perspectiva sistémica para comprender cómo los elementos
constitutivos, los contextos y los actores actúan, reaccionan e interactúan entre sí
es un método de trabajo imprescindible a la hora de diseñar y evaluar las
intervenciones.
ENFOQUE SISTÉMICO EN SALUD 8
La integración en el sector de la salud de una perspectiva sistémica más sólida
contribuirá a esa comprensión y permitirá acelerar el fortalecimiento de los sistemas
de salud.
El pensamiento sistémico ofrece un medio integral de prever sinergias y mitigar los
comportamientos negativos emergentes, y reviste interés inmediato para la
elaboración de políticas más aptas para su aplicación a nivel del sistema.
8 Organización Mundial de la Salud. “Aplicación del pensamiento sistémico al fortalecimiento de los sistemas de salud”. Don de Savigny y Taghreed Adam (Eds.). Alianza para la Investigación en Políticas y Sistemas de Salud. OMS, 2009. Capítulo 4
10
El pensamiento sistémico tiene su origen a principios del siglo XX en campos tan
diversos como la ingeniería, la economía y la ecología.
Con el aumento de la complejidad en el ámbito de éstas y otras disciplinas distintas
de la salud se elaboró el pensamiento sistémico con objeto de comprender y
apreciar las relaciones dentro de un sistema dado, así como respecto del diseño y
la evaluación de las intervenciones a nivel del sistema.
En los últimos años, el sector de la salud ha comenzado a utilizar el pensamiento
científico para resolver complejos problemas sectoriales, como el control del tabaco
que se dispone sobre la manera de llevarlo, la obesidad y la tuberculosis.
Sin embargo, son pocos los que han tratado de utilizar estos conceptos más allá de
tal o cual problema y aplicarlos al propio sistema de salud, o quienes han explicado
cómo pasar de la teoría a la práctica, quizá a causa o no, de la aparentemente
enorme complejidad de cualquier sistema de salud.
Más recientemente se ha abierto camino la idea de aplicar el pensamiento sistémico
a los sistemas de salud, al amparo en cierto cambio modo de la definición
presentada por la OMS en 2007 de los elementos constitutivos de los sistemas de
salud.
COMPORTAMIENTO DEL SISTEMA 9
En gran medida, un sistema determina su propio comportamiento. Una vez que
conocemos la relación existente entre estructura y comportamiento, podemos
empezar a entender de qué manera funcionan los sistemas, qué los hace producir
magros resultados, y cómo se pueden modificar para mejorar los patrones de
9 Organización Mundial de la Salud. “Aplicación del pensamiento sistémico al fortalecimiento de los sistemas de salud”. Don de Savigny y Taghreed Adam (Eds.). Alianza para la Investigación en Políticas y Sistemas de Salud. OMS, 2009. Capítulo 2
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comportamiento. La estructura del sistema es la fuente del comportamiento del
sistema. El comportamiento del sistema se revela como una serie de eventos a lo
largo del tiempo.
CONEXIONES Y CONSECUENCIAS DEL PENSAMIENTO SISTÉMICO
El pensamiento sistémico otorga gran valor a la comprensión del contexto y la
búsqueda de conexiones entre las partes, los actores y los procesos del sistema
(Lucy Gilson,).
Intentan estos prever las consecuencias ulteriores de los cambios del sistema en
vez de reaccionar ante ellas, y determinar desde el comienzo los puntos de inflexión
(David Peters, comunicación personal). Nada de esto es desconocido para quienes
trabajan en un sistema de salud, pero lo diferente en el pensamiento sistémico es la
forma deliberada, continua e integral de aplicar el enfoque.
REDES DE LAS PARTES INTERESADAS EN EL SISTEMA 10
El concepto de “multifinalidad” revela cómo pueden variar las perspectivas de las
distintas partes interesadas respecto del sistema de salud.
Así, un sistema de salud se puede entender como:
un “sistema con fines lucrativos” desde la perspectiva de los proveedores privados
un “sistema de distribución” desde la perspectiva de la industria farmacéutica
un “sistema de empleo” desde la perspectiva del personal de salud
un “sistema de mercado” desde la perspectiva de los consumidores domésticos y
los proveedores de bienes y servicios relacionados con la salud
10
Organización Mundial de la Salud. “Aplicación del pensamiento sistémico al fortalecimiento de los sistemas de salud”. Don de Savigny y Taghreed Adam (Eds.). Alianza para la Investigación en Políticas y Sistemas de Salud. OMS, 2009. Capítulo 4
12
un “sistema de recursos sanitarios” desde la perspectiva de los clientes
un “sistema de apoyo social” desde la perspectiva de la comunidad local
un “sistema complejo” desde la perspectiva de los investigadores / evaluadores
un conjunto de “sistemas de políticas” desde la perspectiva de los gobiernos
un conjunto de “subsistemas” desde la perspectiva de los ministerios de salud
Los sistemas de salud también pueden ser considerados por algunos donantes de
ayuda para el desarrollo como una “caja negra” con un grado inaceptablemente
bajo de predictibilidad o como un “agujero negro” en cual entran fondos pero es
poco lo que sale.
TÉCNICAS DEL PENSAMIENTO SISTÉMICO
Presentamos la diferencia desde las técnicas del pensamiento, con el enfoque
usual y el enfoque del pensamiento sistémico
ILUSTRACIÓN 3. TECNICAS DEL PENSAMIENTO SISTEMICO
Fuente. Organización Mundial de la Salud. Aplicación del pensamiento sistémico al fortalecimiento de los sistemas de salud. Don de Savigny y Taghreed Adam (Eds.). Alianza para la Investigación en Políticas y Sistemas de Salud. OMS, 2009.
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ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
ILUSTRACIÓN 4. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE UN SISTEMA
Fuente. Organización Mundial de la Salud. Aplicación del pensamiento sistémico al fortalecimiento de los sistemas de salud. Don de Savigny y Taghreed Adam (Eds.). Alianza para la Investigación en Políticas y Sistemas de Salud. OMS, 2009.
ELEMENTOS DEL PENSAMIENTO SISTÉMICO
ILUSTRACIÓN 5. ELEMENTOS DEL PENSAMIENTO SISTEMICO
Fuente. Organización Mundial de la Salud. Aplicación del pensamiento sistémico al fortalecimiento de los sistemas de salud. Don de Savigny y Taghreed Adam (Eds.). Alianza para la Investigación en Políticas y Sistemas de Salud. OMS, 2009.
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3.3 DEL SEGUIMIENTO
El l seguimiento a la gestión y evaluación de resultados del plan de salud territorial
y del plan de las EPS, es una herramienta útil para fortalecer capacidades y generar
competencias territoriales e institucionales en el proceso de evaluación de las
políticas, planes, programas y proyectos.
Los procesos de seguimiento, evaluación y control a los planes, programas y
proyectos de orden nacional, departamental y municipal han sufrido profundas
transformaciones a medida que se han incorporado nuevas normas. Es así como
con la expedición de la Ley 1122 de 2007 que reforma el SGSSS (Sistema General
de Seguridad Social), el Decreto 3039 de 2007, que adopta el Plan Nacional de
Salud Pública y la Resolución 425 de 2008, se reorienta el seguimiento y la
evaluación de los planes de salud territorial y los planes de salud de las EPS,
pasando de verificar y evaluar el cumplimiento de actividades, a un sistema de
asistencia técnica para fortalecer capacidades y competencias territoriales, hacer el
seguimiento y la evaluación a los resultados de dichos planes, con el fin de mejorar
las condiciones de salud, bienestar y calidad de vida de la población del territorio.
Por otra parte, el Decreto 028 de 2007, define la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del SGP
(Sistema General de Participaciones), siendo las disposiciones establecidas en este
Decreto de obligatorio cumplimiento para las entidades territoriales.
El seguimiento como un proceso que se efectúa durante la etapa de la ejecución
del plan o de un proyecto, es utilizado para la recolección sistemática de datos
sobre indicadores específicos con el fin de proporcionar a los directivos y
principales partes interesadas una medición del desarrollo en curso, indicadores
sobre el grado de avances y logros de objetivos y progresos en la utilización de
fondos asignados. (Zall Kusek & Ray, 2005), su objetivo es verificar la eficiencia
15
(en que medida se han realizado las actividades a tiempo y al menor costo) y
efectividad (medida en se produjeron los componentes) de la ejecución de los
recursos y avances en el desarrollo de las metas (propósitos y fines).
Adicionalmente, tiene que ver con el cumplimiento de los plazos para las
actividades y la efectividad de las estrategias y alternativas. Adicionalmente,
permite retroalimentar a los involucrados sobre el plan, un programa o proyecto,
reorientar las acciones o recomendar las medidas correctivas. El monitoreo permite
describir y calificar el cumplimiento del plan el trabajo y apunta a la evaluación de
los procesos, al cómo se vienes haciendo las cosas.
El seguimiento a la gestión y evaluación de resultados del plan de salud territorial y
del plan de las EPS, es una herramienta útil para fortalecer capacidades y generar
competencias territoriales e institucionales en el proceso de evaluación de las
políticas, planes, programas y proyectos.
Los procesos de seguimiento, evaluación y control a los planes, programas y
proyectos de orden nacional, departamental y municipal han sufrido profundas
transformaciones a medida que se han incorporado nuevas normas. Es así como
con la expedición de la Ley 1122 de 2007 que reforma el SGSSS (Sistema General
de Seguridad Social), el Decreto 3039 de 2007, que adopta el Plan Nacional de
Salud Pública y la Resolución 425 de 2008, se reorienta el seguimiento y la
evaluación de los planes de salud territorial y los planes de salud de las EPS,
pasando de verificar y evaluar el cumplimiento de actividades, a un sistema de
asistencia técnica para fortalecer capacidades y competencias territoriales, hacer el
seguimiento y la evaluación a los resultados de dichos planes, con el fin de mejorar
las condiciones de salud, bienestar y calidad de vida de la población del territorio.
16
Por otra parte, el decreto 028 de 2007, define la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del SGP, siendo
las disposiciones establecidas en este Decreto de obligatorio cumplimiento para las
entidades territoriales.
El seguimiento como un proceso que se efectúa durante la etapa de la ejecución
del plan o de un proyecto, es utilizado para la recolección sistemática de datos
sobre indicadores específicos con el fin de proporcionar a los directivos y
principales partes interesadas una medición del desarrollo en curso, indicadores
sobre el grado de avances y logros de objetivos y progresos en la utilización de
fondos asignados. (Zall Kusek & Ray, 2005), su objetivo es verificar la eficiencia
(en que medida se han realizado las actividades a tiempo y al menor costo) y
efectividad (medida en se produjeron los componentes) de la ejecución de los
recursos y avances en el desarrollo de las metas (propósitos y fines).
Adicionalmente, tiene que ver con el cumplimiento de los plazos para las
actividades y la efectividad de las estrategias y alternativas. Adicionalmente,
permite retroalimentar a los involucrados sobre el plan, un programa o proyecto,
reorientar las acciones o recomendar las medidas correctivas. El monitoreo permite
describir y calificar el cumplimiento del plan de trabajo y apunta a la evaluación de
los procesos, al cómo se vienes haciendo las cosas.
3.4 DE LA EVALUACION
ÉL PARA QUE DE LA EVALUACIÓN?
Para que evaluamos, como determinamos si una política ha sido exitosa ó no, en
qué medida se lograron los objetivos propuestos por la ley? cuáles han sido sus
consecuencias y sus costos ?.
17
Tales preguntas son fundamentales para quien se interesa en conocer la actuación
del estado, evaluar el grado de eficacia y de eficiencia y conocer los efectos de su
intervención, sus logros y sus fracasos.
La evaluación debe ser entendida como una práctica seria, argumentada, basada
en una información pertinente, que permite precisamente opinar de una manera
más acertada acerca de los efectos de las acciones públicas, con menos
subjetividad, acerca de los efectos de las acciones públicas, aún más cuando los
gobiernos tienden a legitimizar, no solo en la legalización de sus decisiones, si no
en lo que hacen, es decir en resultados, es entonces importante que los gobiernos y
los ciudadanos sepan lo que se ha logrado en las acciones emprendidas, la
evaluación representa el proceso de la democracia y posibilita una mayor eficiencia
del estado, debe ser considerada como un poder político, que aporte al procesos de
decisión, no como un contrapoder.
La introducción de esta técnica de gestión en el sector público representa un
verdadero cambio de enfoque y forma de pensar de la labor administrativa, de una
parte forma legitimidad basado en normas, y de otra se fundamente en objetivos y
resultados de acción.
Sin embargo esta evaluación no centra sus resultados sobre las deficiencias del
estado, sino también en el hecho de que los problemas que se buscan resolver
controlar y mitigar por medio de las acciones públicas son siempre más complejos e
inciertos en cuento a medios, resultados y efectos.
La Evolución permite al estado, gobernantes y ciudadanos disponer de mayor
información acerca de las consecuencias de sus decisiones y acciones, debe
constituirse en una disciplina, la evaluación tipo gerencial utilizada como gestión o
mejor control de la gestión.
18
CARACTERÍSTICAS DE LA EVALUACIÓN
La evaluación debe ser participativa
La evaluación en la medida que su sentido es escalado, se encuentra con
enunciados de mayor claridad.
La evaluación es un proceso
La evaluación es una metodología que apunta a responder criterios de validez y
fiabilidad.
La evaluación no se trata de una evaluación individual, sino de recursos y
capacidades sociales
La evaluación es una herramienta para encarar los 3 principales retos de los
gobiernos democráticos, que son el comprender (problemáticas sociales)
comunicación (información argumentada para dialogar) y controlar, el gobierno no
puede dejar de lado su responsabilidad de ejercer control de las actividades que
realiza.
TIPOS DE EVALUACIÓN 11
La variedad de modelos de evaluación es un reflejo de la complejidad de la acción
publica, sus objetivos e interpretación, parte de tres preguntas claves : Cómo?,
Quién? Para qué se evalúa?
FINALIDAD DE LA EVALUACIÓN
Si el objetivo es informar a los propios actores del plan para que puedan modificar
sus acciones y mejorar y trasformar dicho programa entonces hablaremos de
11
Políticas. Públicas. Formulación, Implementación y Evaluación- André- Noel Roth Deubel. Capítulo V. Ediciones Aurora.
2009
19
evaluación endoformaticas, pero si el propósito es informar al público hablaremos
de una evaluación recapitulativa.
ENDOFORMATICA RECAPITULATIVA
ayuda a los responsables del
plan
útil para la toma de decisiones, apoyo y
replique
MOMENTOS DE LA EVALUACIÓN
La evaluación de las políticas públicas se realiza en tres momentos que se define
como Exante, Concomitante Y Expost en concordancia con en el nivel de desarrollo
del proceso; estratégico, táctico y operativo.
ILUSTRACIÓN 6. MOMENTOS DE LA EVALUACIÓN
20
TABLA 1. MOMENTOS DE LA EVALUACION
Evaluación ex ante: tiene por objeto evaluar la viabilidad de un proyecto propuesto,
antes de que se tome una decisión al respecto. En su marco se analiza el proyecto
y se comparan métodos y diseños alternativos, para terminar recomendando que el
proyecto se ejecute según se ha propuesto, se modifique o no se lleve a la
práctica.12.
Evaluación concomitante (formativa): estudio que se lleva a cabo para mejorar el
desempeño de un proyecto en ejecución. Es considerada parte integral del proceso
de monitoreo durante la ejecución y el énfasis está en la retroalimentación para
mejorar el desempeño final. Un ejemplo es la evaluación de término medio.
12 www.paho.org. Organización Panamericana de la Salud. “Manual de monitoreo de la ejecución de
proyectos”, página 9. Abril de 1999.
EX EXANTE CONCOMITANTE EX POST
Previo En marcha plan es la mas frecuente
Analisis de la propuesta de leyObjetivo es controlar el buen desarrollo del
proyecto
finalidad es conocimiento y enseñanza
determina efectos que provocaria su implementacion Permite la deteccion de problemas para poder
realizar ajustes necesarios y a tiempo
Analiza efectos de un programa
instrumento protectivo porque permite determinar los
impactos
se trata de hacer seguimiento y monitoreo a las
actividades de implementacion del plan
o de la politica publica luego de efectuda la
implementacion
analiza diversas opciones diseñadas, genealmente bajo
tres criterios, impacto, eficiencia e impacto sobre otras
politicas
deber ser de carácter continuo y permanente requiere sierto rigor u uso apropiado de metodologias,
cuali-cuantitativas
consecuencia y efectos previsibles deber ser resalizado por personal de Control
Interno
incuye dos procesos 1. pre proyecto de evalaucion ?? y
2. un estudio de factibil idad de la evaluacion -
metodologia, se tiene los datos, forma de recoleccion,
como se estructura la evaluacion
la metodologia prospetiva nos lleva a una reflexion sera
necesaria una nueva reglamentacion,posible soliciones y
alternativas,en que medida se alcazara la meta,que
incidescias tendra + -,
La evaluacion continua tiemde a ser mas amplia
que el monitoreo como un instrumento que
suministra informacion permanente para
ajustarla, tanto los objetivos como los medios
El impacto es analizado según los resultados, se toma la
decision de generalizar la politica en todo el
pais,abandonarla o realizar ajustes
es de particular interes para proyectos en que
exista gran incertidumbre
en este metodo se pretende racionalizar la politica en la
referente a la toma decisiones, por medio de un calculo
tecnico y de principios de gestion
la evaluacion continua , es seguramente la mas
importantes. Permite conocer como va el plan en
relacion a los programado,y correctivos
factibilidad, la cciones escogida podra implementarse obliga a ajustarse según cronograma
auditoria
21
La evaluación ex post consiste en una valoración más exhaustiva y sistemática de
una intervención del Estado y sus efectos (positivos esperados o no) para
determinar su relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad. La
evaluación no es otra cosa que la aplicación de métodos sistemáticos de
investigación tendientes a evaluar el diseño, puesta en marcha y efectividad de las
políticas, programas y proyectos adelantados con el fin principal de generar
cambios en las condiciones de salud, bienestar y calidad de vida de la población del
territorio. A esto se le conoce como evaluación del impacto del Plan de Salud
Territorial.
NIVELES DE LA EVALUACIÓN
TABLA 2. NIVELES DE LA EVALUACION
Nivel de resultados Nivel de impactos Eficiencia Satisfacción Se logró alcanzar el objetivo
se consideran más cualitativos
relación de los efectos realmente obtenidos con los medios
los efectos del plan han generado satisfacción, es decir la comunidad de se encuentra satisfecha por que sean dado respuesta a las necesidades fundamentales
indica los resultados de implementación de la política
determinan efectos previstos y no previstos
esta evaluación obtiene una descripción valiosa de los hechos ocurridos durante la ejecución
la acción pública no solo implica cumplir con los objetivos fijados atreves de un proceso de decisión , si no resolver los problemas esenciales de la población
evidencia efectos inmediatos alcanzados a través de indicadores cuantitativos
se evidencia dificultados identificadas en la implementación
se basa en informes de actividades
22
RANGOS Y CRITERIOS PARA LA EVALUACIÓN
ILUSTRACIÓN 7. RANGOS Y CRITERIOS PARA LA EVALUACION
Fuente. Monitoreo y evaluación integral del plan de salud basada en resultados – VERSIÓN DE TRABAJO PRELIMINAR EN REVISIÓN .Jacqueline Acosta. 2009
LA EFICACIA
La eficacia monitorea el nivel de cumplimiento en la ejecución de los planes de
salud; de esta manera, permite conocer en qué proporción los departamentos,
distritos, municipios y EPS están cumpliendo con los compromisos adquiridos con la
ciudadanía durante cada vigencia del plan.
Según la estructura metodológica, este componente monitorea si efectivamente se
obtuvieron los productos por cada eje programático planteadas en la formulación
del plan de salud al iniciar cada vigencia (por ejemplo, base de datos de afiliación
depuradas, IPS/ESE con certificado de habilitación, niños vacunados, IPS
certificadas como IAMI (Instituciones Amigas de la Maternidad y la Infancia),
búsqueda de sintomáticos respiratorios, cumplimiento de logros en salud en los
beneficiaros red juntos, municipios con identificación de riesgo ocupacional en
trabajadores informales IPS/ESE con planes hospitalarios.
23
ÍNDICE DE EFICACIA
El cálculo del índice de eficacia del plan de salud es el resultado de la sumatoria
ponderada del porcentaje de cumplimiento de las metas de producto en salud “Ejes
programáticos aseguramiento, desarrollo y calidad de servicios, atención de
emergencias y desastres y salud pública” (80%), y de las metas de producto de
Asistencia Social o protección en los “Ejes programáticos de promoción social y,
prevención y control de riesgos profesionales” (20%).
LA EFICIENCIA
La eficiencia del plan tiene como propósito monitorear la capacidad que tiene la
EPS, municipio, distrito y departamento de lograr una relación óptima (eficiencia
relativa) entre los insumos y los productos obtenidos (bienes y servicios a su cargo),
en comparación con las demás EPS, municipio, distrito y departamento.
Esta medida permite conocer la proporción las administraciones están cumpliendo
con los compromisos adquiridos con la ciudadanía durante cada vigencia.
CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS ESENCIALES
El cumplimiento de requisitos legales previstos por la legislación vigente,
relacionados con la ejecución de los recursos del plan de salud. Es necesario
recordar que la función de seguimiento y evaluación del cumplimiento de requisitos
legales en el plan de salud, está a cargo de las secretarías departamentales,
distritales, municipales de salud y del MPS, definida en los artículos 42.1, 43.1.2,
44.1.1 y 45 de la ley 715 de 2001, complementarias a la función seguimiento,
monitoreo y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud a cargo
de la SNS, definida en el artículo 40 de la Ley 1122 de 2007 y al control fiscal que le
compete a la Contraloría General de la República o las contralorías territoriales, así
como del control disciplinario que ejerce la Procuraduría General de la Nación y las
personerías municipales.
24
Según la estructura metodológica, este componente monitorea el nivel de
cumplimiento en la incorporación (ingreso) y ejecución del gasto (inversión)
realizado por las EPS, municipios, distritos y departamentos de las diferentes
fuentes de recursos destinadas al plan de salud en cada uno de sus ejes
programáticos.
EVALUACIÓN DEL IMPACTO DEL PLAN DE SALUD TERRITORIAL
La evaluación de los resultados del plan de salud permite estimar el impacto de las
intervenciones planificadas en el estado de salud y calidad de vida de la población,
en la calidad de los servicios y el avance de la gestión por objetivos de los ejes
programáticos y presupuestos, legitima la política de salud ejecutada por el
gobierno y fortalece la descentralización en salud.
Se utiliza para este propósito, los anexos técnicos de la Resolución 425 de 2008,
según lo establecido en el artículo 11 de dicha resolución.
La evaluación de objetivos del plan por resultados y presupuesto es una
herramienta crucial para los tomadores de las decisiones de la política de salud
para orientar eficientemente la asignación de los recursos limitados del sector.
Además, contribuye a gestionar el conocimiento y necesidades de aprendizaje al
interior de los ejes programáticos, apoyar el re-diseño, ajuste y pertinencia de las
acciones incluidas en las áreas subprogramática, favorece la comparación de
impacto y gestión de los ejes programáticos, apoya el uso más eficiente de los
recursos y enriquece la discusión de sobre la política al incluir elementos más
objetivos y técnicos.
25
3.5 DE LA GESTION INTEGRAL PARA EL DESARROLLO OPERATIVO Y
FUNCIONAL DEL PLAN NACIONAL DE SALUD PÚBLICA
Atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia, en concordancia con los
artículos 43 y 44 de la Ley 715 de 2001, Ley 1122 de 2007, Decreto 3039 de 2007 y
demás normas que le sean aplicables la gestión se entiende como el ejercicio de
las competencias para dirigir, coordinar y vigilar el Sector Salud y el Sistema
General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción.
Es función esencial del Estado, la Gestión en Salud Pública (Ley 715 de 2001),
entendida como un conjunto de procesos que buscan la integración, articulación y
coordinación de las competencias y funciones en salud pública en el ámbito
territorial, institucional público, privado y comunitario.
También se concibe como un instrumento conceptual y metodológico que
establece los lineamientos y herramientas que favorecen el actuar armónico y
efectivo en salud pública necesario para lograr transformaciones positivas en la
situación de salud.
La gestión en salud pública es importante ya que permite comprometer a la
institucionalidad participante del Sistema y otros sectores, en tanto sus acciones y
competencias se relacionan con los resultados esperados y contribuyen a mejores
condiciones de salud y calidad de vida de la población.
Así mismo, la gestión en salud pública integra procesos de gestión entre los
sectores y actores de acuerdo con sus competencias y responsabilidades, para
ejercer con efectividad la rectoría, conducción, la regulación, la vigilancia, la
atención, la administración de recursos, la coordinación y la evaluación de las
políticas y acciones en salud pública.
26
Igualmente integra las acciones individuales y las acciones colectivas en el contexto
del SGSSS y del Plan de Nacional de Salud y genera escenarios donde se fortalece
la rectoría y gobernabilidad del sector mejorando la capacidad de coordinación,
regulación, planificación, conducción, vigilancia, evaluación y comunicación de los
riesgos en salud y de los resultados, facilitando la toma de decisiones y la actuación
de los involucrados para garantizar salud y bienestar a la población en su doble
condición de población asegurada y como población de ciudadanos con derechos y
deberes.
En este orden de ideas, la gestión en salud pública, se enmarca en el ciclo PHAA
(Planear, Hacer, Auditar y Actuar), ya que a partir de la planeación que se evidencia
en la formulación del plan de salud territorial (PIC, POA, POAI); el hacer relacionado
con la ejecución de los planes programas y proyectos, seguida de la fase de
análisis de los datos recolectados que permite emitir los informes de gestión y de
rendición de cuentas al realizar el seguimiento y evaluación para finalmente actuar,
es decir tomar nuevas decisiones para reorientar el rumbo de las estrategias y
mejorar de forma continua el desempeño de los procesos. Por lo tanto, para
generar la articulación y sostenibilidad de los procesos, se propone una gestión
integral en salud pública con enfoque sistémico.
2. MARCO NORMATIVO
CONSTITUCION POLITICA DE 1991
LEY 9 DE 1979 Por la cual se dictan Medidas Sanitarias
LEY 100 de 1993 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones
LEY 152 DE 1994 Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
27
LEY 691 de 2001 mediante la cual se reglamenta la participación de los Grupos
Étnicos en el Sistema General de Seguridad Social en Colombia.
LEY 715 DE 2001 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
LEY 819 DE 2003 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
LEY 909 de 2004 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la
carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.
LEY 1122 de 2007 Por la cual se hacen algunas modificaciones en el sistema
General de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones.
LEY 1151 de 2007 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006‐2010
LEY 1164 de 2007 Por la cual de dictan disposiciones en materia en talento
humano en salud
LEY 1176 de 2007 Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones
LEY 1335 de 2009 Disposiciones por medio de las cuales se previenen daños a la
salud de los menores de edad, la población no fumadora y se estipulan políticas
públicas para la prevención del consumo del tabaco y el abandono de la
dependencia del tabaco del fumador y sus derivados en la población colombiana.
28
DECRETO 1011 DE 2006 Por el cual se establece el sistema obligatorio de
garantía de calidad de la atención en salud del SGSSS
DECRETO 2323 de 2006 por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 9ª de 1979
en relación con la Red Nacional de Laboratorios y se dictan otras disposiciones
DECRETO 3518 DE 2006 por el cual se crea y reglamenta el Sistema de Vigilancia
en Salud Pública y se dictan otras disposiciones.
DECRETO 1018 DE 2007 Por el cual se modifica la estructura de la
Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.
DECRETO 3039 de 2007 Por el cual se adopta el Plan Nacional de Salud Pública
2007-2010
DECRETO 4747 DE 2007 Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las
relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables
del pago de los servicios de salud dela población a su cargo, y se dictan otras
disposiciones
DECRETO 028 de 2008 Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo
seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema
General de Participaciones
RESOLUCION 5261 DE 1994 Por la cual se establece el Manual de Actividades,
Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
29
RESOLUCION 412 de 2000. Por la cual se establecen las actividades,
procedimientos e intervenciones de demanda inducida y obligatorio cumplimiento y
se adoptan las normas técnicas
RESOLUCION 3384 de 2000. Por la cual se Modifican Parcialmente las
Resoluciones 412 y 1745 de 2000 y se Deroga la Resolución 1078 de 2000.
RESOLUCION 0806 DE 2005 Por la cual se organizan metodologías, criterios y
procedimientos que permitan integrar los Sistemas de Planeación y la Red Nacional
de Bancos de Programas y Proyectos
RESOLUCIÓN 1446 DE 2006 “Por la cual se define el Sistema de Información para
la Calidad y se adoptan los indicadores de monitoría del Sistema Obligatorio de
Garantía de Calidad de la Atención en Salud”
RESOLUCION 3042 DE 2007 Por la cual se reglamenta la organización de los
Fondos de Salud de las Entidades Territoriales, la operación y registro de las
cuentas maestras para el manejo de los recursos de los Fondos de Salud y se
dictan otras disposiciones
RESOLUCION 3221 de 2007 Por la cual se dictan disposiciones sobre actualización
en la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA).
RESOLUCION 425 de 2008 Por la cual se define la metodología para la
elaboración, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan de Salud
Territorial, y las acciones que integran el Plan de Salud Pública de Intervenciones
Colectivas a cargo de las entidades territoriales.
30
RESOLUCIÓN 2181 DE 2008 Por la cual se expide la Guía Aplicativa del Sistema
Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud, para las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud de carácter público.
RESOLUCION 4796 de 2008 Por medio de la cual se reglamenta la atención por
brigadas o jornada de salud, se establecen estándares de condiciones técnico
científicas para la habilitación de unidades móviles acuáticas y se dictan otras
disposiciones
CIRCULAR CONJUNTA 001 de 2008 Por medio de la cual se recuerda la
obligatoriedad de presentar dentro de los plazos establecidos los PST
Departamentales y Municipales con sus respectivos anexos
CIRCULAR EXTERNA. 054 SNS de 2009 Competencias de inspección, vigilancia y
control de los entes territoriales departamentales, municipales y distritales en las
aéreas de prestación de servicios de salud, aseguramiento de la población al
sistema general de seguridad social en salud, salud pública y financiamiento del
SGSSS
ACUERDO NUMERO 72 CNSSS Por medio del cual se define el Plan de
Beneficios del Régimen Subsidiado
ACUERDO NÚMERO 415 DE 2009 CNSSS Por medio del cual se modifica la forma
y condiciones de operación del Régimen Subsidiado del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
31
LISTADO DE TABLAS
Tabla 1. MOMENTOS DE LA EVALUACION ....................................................................................................... 20
Tabla 2. NIVELES DE LA EVALUACION .............................................................................................................. 21
32
LISTADO DE SIGLAS Y ACRONIMOS
APS Atención Primaria En Salud
ARP Administradora De Riesgos Profesionales
ASIS Análisis De Situación De Salud
CNSSS Consejo Nacional De Seguridad Social En Salud
DLS Dirección Local De Salud
DOFA Debilidades, Oportunidades, Fortalezas, Amenazas
EPS Empresa Promotora De Salud
ESE Empresa Social Del Estado
ET Entidad Territorial
ETV Enfermedades Transmitidas Por Vectores
EVAPOA Evaluación Del Plan Operativo Anual
EVAPST Evaluación Del Plan De Salud Territorial
FUT Formulario Único Territorial
IAMI Instituciones Amigas De La Madre Y La Infancia
IPS Institución Prestadora De Servicios De Salud
IVC Inspección, Vigilancia Y Control
LSP Laboratorio De Salud Pública
MECI Modelo Estándar De Control Interno
MGA Metodología General Ajustada
33
MML Metodología De Marco Lógico
MPS Ministerio De Protección Social
OMS Organización Mundial De La Salud
OPS Organización Panamericana De La Salud
PARS Programa De Asistencia Para La Reforma De La Salud
PHAA Planear, Hacer, Auditar , Actuar
PHVA Planear, Hacer, Evaluar y Actuar
PIC Plan De Intervenciones Colectivas
PNSP Plan Nacional De Salud Pública
POA Plan Operativo Anual
POAI Plan Operativo Anual De Inversiones
PST Plan De Salud Territorial
SGP Sistema General De Participaciones
SGSSS Sistema General De Seguridad Social En Salud
SNS Superintendencia Nacional De Salud
SOGC Sistema Obligatorio De Garantía De La Calidad
USAID United States Agency Iternational Development
VSP Vigilancia en Salud Pública
34
BIBLIOGRAFIA
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Educatión , 20 (6), 481 - 486.
CESPEDES, V. H. (2008). Módulo de Sistema de Asistencia Técnica y Evaluación
Regional del Plan Nacional de Salud Pública 2007 - 2010. 30. Bogotá, Colombia.
MOKATE, K. M. (Agosto de 2000). EL MONITOREO Y LA EVALUACIÓN:
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Políticas y Sistemas de Salud. OMS, 2009. Capítulos 2, 3 y 4.
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Asistencia técnica. Garantía de una mejor gestión del régimen subsidiado. Bogotá,
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ROTH-DEUBEL, André Noel Políticas. Públicas. Formulación, Implementación y
Evaluación. Capítulos IV-V. Ediciones Aurora. 2009
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Capítulo 3. Mayo 2009.
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BM.
35
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