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Maestría en Gestión de Sistemas y
Servicios de Salud
Centro de Estudios Interdisciplinarios
Universidad Nacional de Rosario
LA COMUNICACIÓN DE RIESGO EN SALUD PÚBLICA
Nuevos parámetros en la planificación de la comunicación en situaciones de brotes
epidémicos y emergencias sanitarias
2014
Alumna: Carolina Casullo
Director del Trabajo: Mg. Lic. Gabriela Blejer
Co-Director: Dr. Marcelo Muro
2
ÍNDICE
ABSTRACT .............................................................................................................................................. 3
INTRODUCCION ..................................................................................................................................... 4
JUSTIFICACIÓN ....................................................................................................................................... 7
PROBLEMA .......................................................................................................................................... 10
PREGUNTAS QUE GUIARÁN LA INVESTIGACIÓN:.................................................................................................. 11
OTRAS PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN: ........................................................................................................... 11
OBJETIVO GENERAL: .................................................................................................................................... 11
OBJETIVOS ESPECÍFICOS: ............................................................................................................................... 11
MARCO METODOLÓGICO .................................................................................................................... 12
LAS ETAPAS DE LA INVESTIGACIÓN................................................................................................................... 12
MARCO TEÓRICO ................................................................................................................................. 14
LA COMUNICACIÓN COMO POLITICA PÚBLICA EN LAS GESTIONES SANITARIAS ........................................................... 15
PRINCIPIOS PARA LA COMUNICACIÓN DE RIESGO SEGÚN OMS ............................................................................. 29
EL ROL DE LA PRENSA EN SITUACIONES DE EMERGENCIAS Y SU IMPACTO EN LA COMUNIDAD ....................................... 32
ESTUDIO Y ANALISIS DE CASOS ........................................................................................................... 35
BROTE DE DENGUE EN ARGENTINA 2009 .............................................................................................. 35
Medidas sanitarias adoptadas para el brote de dengue ................................................................... 37
Medidas comunicacionales adoptadas (hacia el interior del sector salud): ...................................... 39
Medidas comunicacionales adoptadas hacia otros sectores: prensa y comunidad .......................... 42
Medidas adoptadas post brote: ......................................................................................................... 46
Consideraciones a destacar en la gestión del caso: ........................................................................... 47
RIESGO DE PANDEMIA GRIPE A-H1N1 (2009) ....................................................................................... 48
Medidas sanitarias adoptadas para AH1N1 ...................................................................................... 50
Medidas comunicacionales adoptadas para la pandemia (hacia el interior del sector salud): ......... 51
Medidas comunicacionales adoptadas hacia otros sectores (prensa y comunidad) ......................... 53
Medidas tomadas Post- Pandemia: ................................................................................................... 55
CONCLUSIONES .................................................................................................................................... 65
DESAFÍOS FUTUROS ............................................................................................................................. 70
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 73
ANEXO 1 .............................................................................................................................................. 77
ANEXO 2 .............................................................................................................................................. 79
3
ABSTRACT
La comunicación juega un rol clave en la respuesta ante desastres o emergencias, dado
que su adecuado manejo contribuye a salvar vidas y disminuir el impacto social y
sanitario derivado de dichas situaciones.
En Argentina, entre los años 2009 y 2010 ocurrieron dos emergencias sanitarias, un
Brote Epidémico de Dengue y la Pandemia Mundial de gripe AH1N1. Ambos eventos
presentaron un abordaje oficial complejo y errático desde el punto de vista
comunicacional.
Las noticias en los medios se superpusieron desordenadamente generando confusión en
los mensajes dirigidos a la población. Las informaciones emitidas por las instituciones
de salud pública mostraron las debilidades o inexistencias hacia el interior del sistema
sanitario y en la coordinación de estrategias y acciones para abordar las dos situaciones
planteadas hacia otros sectores.
El presente trabajo parte del análisis de la gestión de la comunicación de riesgo, de
importancia superlativa en la aplicabilidad eficiente de los planes en prevención y
respuesta si los hubiere, teniendo en cuenta que en los contextos de situaciones de
emergencias, la comunicación tiene una relevancia significativa para los sistemas de
salud de los paises.
De esta manera se describen y analizan las medidas tomadas durante los dos eventos:
brote epidémico de dengue y pandemia de gripe AH1N1 (2009 y 2010) y se enfatiza en
la necesidad de considerar estratégicamente la comunicación de riesgo en el marco del
Reglamento Sanitario Internacional, con el fin de mitigar las consecuencias, facilitar la
aplicación de planes sanitarios sustentables y específicos en situaciones de crisis,
emergencias o brotes epidémicos.
Palabras claves: Riesgo. Comunicación de Riesgo. Reglamento Sanitario
Internacional. Planificación en salud. Medios de comunicación. Sistema sanitario.
4
INTRODUCCION
La actuación de los Estados es prioritaria en el abordaje de situaciones adversas que
posicionan al sistema sanitario como receptor natural de la demanda del temor, de la
angustia y de los cambios que se producen en la población ante la realidad de los
acontecimientos factibles de suceder. Son responsables de informar las decisiones y
comunicar las estrategias, servicios y/o acciones de manera confiable y transparente
ante eventos o situaciones de crisis o emergencias.
En este trabajo partimos de la idea que la comunicación de riesgo tiene una relevancia
profesional específica y de importancia superlativa en la aplicabilidad eficiente de los
planes en prevención y respuesta si los hubiere.
En los contextos de situaciones adversas, la comunicación es clave para los sistemas de
salud y para la población. Las imágenes de la pandemia de H1N1 en 2010 que se
difundieron en minutos por el mundo, mucho mas rápido que como lo hizo el virus, el
tratamiento noticioso y la cobertura mediática, generaron confusión, caos y desconcierto
en la población.
En Argentina, entre los años 2009 y 2010 se pueden analizar dos emergencias sanitarias,
un brote de Dengue y la pandemia mundial de gripe AH1N1. Ambos eventos tuvieron
un abordaje poco claro desde el punto de vista comunicacional desde sus incios, y así, lo
vivieron los ciudadanos y los equipos de salud.
Las noticias en los medios se superpusieron desordenadamente generando confusión en
los mensajes dirigidos a la población. Las informaciones emitidas por las instituciones
de salud pública mostraron las debilidades o inexistencias en la coordinación de
estrategias y acciones para abordar las dos situaciones planteadas.
La presente investigación describe las medidas tomadas durante los dos eventos,
ocurridos en el país en los años 2009 y 2010: brote epidémico de dengue y pandemia de
gripe AH1N1 y pretende enfatizar la necesidad de considerar estratégicamente la
comunicación de riesgo con el fin de mitigar las consecuencias, y facilitar la aplicación
de planes sanitarios específicos en situaciones de crisis, emergencias o brotes
epidémicos como las mencionadas.
5
Los resultados de este estudio podrían guiar el desarrollo de la gestión política y de
programas para una mejor comprensión de las prácticas, decisiones y concepciones de
la comunicación de riesgo.
Entendiendo a esta como “Un componente fundamental de la gestión de Riesgos,
entendida como el proceso de toma de decisiones que tiene en consideración los
factores políticos, sociales y económicos, que analiza el riesgo como un peligro
potencial a fin de formular, estudiar y comparar opciones de control con miras a
seleccionar la mejor respuesta para la seguridad de la población ante un peligro
probable.”1
Partimos de la idea de que el riesgo es la probabilidad de que ocurran daños en la
comunidad, con impactos en lo social, económico, ambiental, en un período
determinado de tiempo.
Dicho riesgo está determinado por la amenza de que se presenten fenómenos de origen
natural o humanos, pero además, como se menciona en el, Documento País 2012,
Riesgo de Desastres en la Argentina, por la existencia de condiciones de
vulnerabilidad. De esta manera “El enfoque de la gestión del riesgo de desastres
analiza el riesgo como el resultado de la conjunción entre la presencia de una amenaza
y el grado de vulnerabilidad y de capacidad de respuesta y adapatación de la población
expuesta a la amenza. De allí que la magnitud de impacto de un desastre esté
directamente vinculada a las vulnerabilidades y capacidades preexistentes en la
población afectada.”2
En función de plantear el enfoque de gestión del riesgo teniendo en cuenta que la
población presenta distintas vulnerabilidades y que sus capacidades son diferentes y
diversas, se plantea la necesidad de incorporar el enfoque de la comunicación de riesgo
en el marco de la gestión del riesgo de manera sustentable y como parte de la política
pública de salud.
1Guía para la elaboración de la estrategia de comunicación de riesgo, de la teoría a la acción. Breyna
Bernnan y Vilma Gutierrez. Organización Panamericana de la Salud. 2011. 2 http://www.planificacion.gob.ar/documentos/documentos/id_noticia/2846
6
El Reglamento Sanitario Internacional (RSI)3, que entró en vigencia a partir del año
2007 y al que Argentina suscribe como Estado Parte, hace alusión a la necesidad de
velar por la salud pública mundial y preparar las condiciones para responder ante
cualquier riesgo capaz de poner en peligro la salud pública internacional, que pueden ser
ocasionados por epidemias, por la liberación -accidental o deliberada de agentes
biológicos, químicos y/o radio-nucleares o por los efectos de los desastres naturales.
(OMS, 2005).
La experiencia de la gripe aviar en el año 2005 alertó al mundo sobre un nuevo desafío
del que el sistema sanitario debía estar preparado y brindar una respuesta rápida, ya que
las pandemias en las sociedades modernas desdibujan las fronteras y la velocidad de
transmisión es una de sus principales características. Esto implica la organización de los
Estados trabajando en coordinación. La historia muestra los estragos que dejaron las
pandemias y epidemias, solo por mencionar alguna, la gripe española de 1918 se llevó,
en un año, entre 50 y 100 millones de vida y modificó las situaciones políticas, sociales
y económicas de varios países.
El último suceso que conmovió a las sociedades a escala mundial se presentó en 2010
con el virus AH1N1 que tuvo la característica de poner en riesgo a una sociedad más
mediatizada donde las comunicaciones marcaron precedentes.
Durante semanas, las principales portadas de periódicos acompañaban la transmisión
vía satélite de imágenes de ciudadanos de distintos lugares del mundo con barbijos
entremezcladas con la voz de los internautas frente a una crisis que sucumbía en las
tareas cotidianas, en los mercados financieros, en los sistemas de salud.
Argentina en particular había sufrido el brote epidémico de dengue ocurrido en 2009.
Aunque el dengue es endémico en casi todos los países de la región y durante los
últimos 25 años, se presentaron brotes cíclicos cada 3 a 5 años, con la particularidad que
cada año epidémico, fue mayor que el que le precedió; en 2009 el dengue se diseminó
hacia el sur y este del país, afectando a 14 jurisdicciones argentinas, once de las cuales
no habían registrado nunca casos autóctonos de la enfermedad durante el decenio
anterior.
3 El Reglamento Sanitario Internacional es un instrumento jurídico internacional para prevenir la
propagación internacional de las enfermedades. OMS.OPS. http://www.who.int/features/qa/39/es/
7
La cantidad de casos confirmados por laboratorio o nexo epidemiológico fue de 26.923.
Esta situación generó a nivel nacional una gran conmoción social y mediática y una
importante crisis en el sistema sanitario durante el año 2009.
El abordaje de ambos temas evidenció dificultades en el diseño y ejercicio de la gestión
de la comunicación de riesgos que como se mencionó serán considerados en el presente
trabajo.
JUSTIFICACIÓN
La comunicación juega un rol clave en la respuesta ante desastres o emergencias, dado
que su adecuado manejo contribuye a salvar vidas y disminuir el impacto social y
sanitario derivado de dichas situaciones.
En las últimas décadas, la convicción acerca de la relevancia de la comunicación en
emergencias y desastres se ha plasmado a través de la conformación de un enfoque
específico, conocido como Comunicación de Riesgo (CR), que adquirió creciente
desarrollo en el campo de la salud pública gracias al impulso de la Organización
Panamericana de la Salud (OPS), la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el
Centro de Prevención y Control de Enfermedades (CDC) de los Estados Unidos de
América.
En los últimos años, los cambios epidemiológicos y medio ambientales llevaron a los
sistemas de salud a enfrentar diversos episodios con alto impacto público en los países,
tales como enfermedades emergentes y re emergentes (cólera, influenza H1N1, dengue,
etc.) y desastres naturales (terremotos, tsunamis, inundaciones, huracanes, etc.). Muchos
de los países que se vieron afectados no contaban con planes ni expertos en
comunicación de riesgo que los apoyen en estas situaciones adversas.
Una escasa planificación, respuesta tardía, mensajes dispares y poco claros, llevan
incertidumbre a los equipos de salud, a la población, generan alarmas, rumores y
descontrol.
“La comunicación de riesgo es un componente fundamental de la gestión del riesgo,
entendida como el proceso de toma de decisiones que tiene en consideración los
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factores políticos, sociales y económicos, que analiza el riesgo como un peligro
potencial a fin de formular, estudiar y comparar opciones de control con miras a
seleccionar la mejor respuesta para la seguridad de la población ante un peligro
probable (OPS, CDC, 2011)”.
Los fundamentos que sustentan a la Comunicación de riesgo se vinculan con el
imperativo de autoridades y equipos sanitarios de garantizar la plena accesibilidad de
la ciudadanía a los conocimientos necesarios para tomar las mejores decisiones respecto
del cuidado de la salud, cuestión que adquiere gran relevancia en escenarios de riesgo
como las emergencias y desastres.
El modelo de la comunicación de riesgo forma parte de las áreas de trabajo del
Reglamento Sanitario Internacional (RSI) y considera que una planificación debe
contemplar la preparación, la respuesta, el control, la recuperación y la evaluación
en el abordaje de las acciones comunicativas. cada uno de estos campos será
desarrollado en el marco teórico del presente trabajo.
La OMS (2009) destaca una serie de principios recomendables en los modelos de
comunicación con la población frente a emergencias y desastres. 1: la confianza; 2.
anuncios tempranos; 3. transparencia; 4. comprender al público; 5. Planificación.
Peter Sandman (2003)4 define el concepto de comunicación de riesgo como “la suma
peligro/amenaza más la indignación de la población/nivel de alerta y preocupación”.
La probabilidad, la amenaza y el desastre se constituyen como los elementos ante los
cuales el ser humano se encuentra constantemente. Los cambios en la sociedad
involucran el conocimiento de cambio, de modificación o alteración de lo que antes se
creía establecido. Pensar en enfermedades transmisibles a escala mundial como fueron
las últimas experiencias de gripe AH1N1 y otras con menor magnitud pero no menos
riesgosas como el brote de dengue en el país durante 2009, sumadas a las propias del
avance industrial como la industria del petróleo, las inundaciones, aludes, la explotación
de recursos, los incendios forestales, son almacenadas en las mentes de los individuos
como amenazas , peligros , riesgos, por ende , situaciones de cambio.
Siguiendo a Paul Slovic (2002), es imprescindible la categorización del riesgo como,
probabilidad de ocurrencia de un peligro, como consecuencia o potencial de la
adversidad. Y en ello radica la distinción del riesgo por parte de la sociedad.
4 http://www.psandman.com/col/4kind-1S.pdf
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La diferencia de este abordaje con los modelos tradicionales de la comunicación radica
en la importancia de la planificación y organización de las formas de comunicación
ante la crisis y/o emergencia, las maneras de contar y de seleccionar los mensajes y su
construcción previa, atravesadas estas variables por el Tiempo; Un factor fundamental a
tener en cuenta en el momento de planificar, dar respuestas y mitigar las crisis.
El logro de una respuesta comunicacional adecuada requiere el desarrollo de relaciones
eficaces con medios masivos gráficos, radiales y televisivos, nacionales, provinciales y
locales, mediante la provisión veraz, oportuna y sistemática de información, teniendo
en cuenta la centralidad que tienen dichas instituciones en la modelación de creencias
y opiniones de la población.
Pero además, la comunicación con la población no sólo debe estar orientada a la
difusión de información clara y sencilla sobre pautas de prevención o sobre las medidas
implementadas por las autoridades del sistema de salud. Se necesita ir más allá de la
emisión centralizada de mensajes por parte de organismos sanitarios, para asumir un
alcance más amplio, que posibilite en definitiva promover el fortalecimiento de la
capacidad individual y colectiva de cuidado de la salud a través de la puesta en práctica
de estrategias de organización y movilización comunitaria que puedan mitigar las
consecuencias de lo ocurrido ó lo que indefectiblemente ocurrirá.
A modo de ejemplo, muchas intervenciones de control del dengue en el nuestro país
entre otros, no han funcionado lo suficientemente bien, debido a que han involucrado a
la comunidad solamente en casos de epidemias o durante la fase de puesta en marcha
del plan de emergencias, enfocándose esencialmente en la difusión masiva de mensajes
gráficos, radiales y televisivos sobre el vector, sus criaderos y la enfermedad sin tener
en cuenta los contextos situacionales y el sostenimiento de hábitos que prevengan
comportamientos sanitarios inadecuados en los períodos de latencia de casos.
En este sentido el acceso a información es el punto de partida pero por sí solo, no
necesariamente conduce a un cambio de comportamiento, (por lo menos con un nivel
de intensidad que se traduzca en una contundente disminución de criaderos).A menos
que se generen y sostengan genuinamente procesos de movilización social, convocando
a la totalidad de actores (personal de salud, agentes sanitarios, operadores de rociado de
espacios públicos y/o viviendas, líderes sociales, miembros de radios comunitarias,
escuelas, bibliotecas, asociaciones civiles y otras organizaciones) para que la gestión de
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la comunicación pueda implementarse no sólo a nivel masivo, sino también a escalas
comunitaria e interpersonal, estrategia imprescindible para lograr el impacto profundo y
sustentable en la respuesta.
El Estado, es el responsable ante los ciudadanos del cuidado de la salud y de la
construcción de una comunicación responsable ante la opinión pública, por lo que debe
garantizar un discurso transparente y confiable sobre la base de la gestión en salud, y
específicamente sobre la gestión del riesgo, en el que se contemplen las medidas de
cuidado y control, diferenciando contenidos, soportes, voceros y mensajes según la
población-objetivo potencialmente afectada.
La comunicación es un hecho político en sí mismo, entendiendo que implica
transformación y compromiso político y se constituye en una estrategia actuante en el
proceso de construcción y consolidación de una política pública. Tal como menciona,
Tamayo Saez5 (1997) “Las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y
acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un
momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.”
PROBLEMA
Es frecuente registrar en las voces de funcionarios, especialistas, equipos sanitarios, el
discurso circulante de las instituciones públicas de salud acerca de la importancia que le
atribuyen en el presente y en el futuro a la planificación de estrategias de comunicación
ante eventos sanitarios de gravedad, como brotes o epidemias.
Los responsables de estos programas sanitarios, y decisores políticos coinciden en la
necesidad de contar con planificación, entrenamiento y diseño de estrategias de
comunicación dirigidas a los equipos técnicos y a la población.
Pero a partir de los dos eventos suscitados en Argentina entre 2009/10, (brote de dengue
y la pandemia AH1N1), se hace necesario analizar las diferencias, la diversidad y
disparidad entre las estrategias de comunicación utilizadas por el gobierno, los mensajes
e informaciones en el tratamiento que brindaron los medios de comunicación en ambos
casos y sus repercusiones en la población.
5Rafael Bañon, Ernesto Carrillo. La Nueva Administración Pública.
http://uca.edu.sv/mcp/media/archivo/f98099_tamayosaezelanalisisdelaspoliticaspublicas.pdf
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Se decidió explorar e interpretar desde el punto de vista comunicacional en los
casos seleccionados, la gestión de las estrategias de comunicación de riesgo
implementadas desde el Ministerio de Salud de la Nación, hacia el interior del
sector de la Salud Pública Nacional y hacia otros sectores (prensa y comunidad), a
fin de producir reflexiones sobre la gestión de la comunicación de riesgo y sus
aportes a una planificación de una gestión del riesgo adecuada y sustentable.
A partir de esto, se plantean las siguientes preguntas que orientan la investigación:
Preguntas que guiarán la investigación:
1. ¿Cómo hacer que la comunicación de riesgo en salud pública se convierta en
elemento constitutivo la gestión del riesgo?
2. ¿Cómo generar un modelo sustentable de comunicación de riesgo para abordar
los eventos como brotes, epidemias o desastres naturales?
Otras preguntas de investigación:
¿Cómo se implementó la comunicación de riesgos durante el brote de dengue y
la pandemia de Gripe A H1N1 en Argentina?
¿Se aplicaron planes de emergencias comunicacionales en el marco de los casos
estudiados?
¿Cuál es la efectividad que han tenido las estrategias planteadas en situaciones
de riesgos y emergencias?
¿Cuáles son los circuitos de información que utilizaron los tomadores de
decisión y equipos de salud para comunicar a la población?
¿Cuáles son las lecciones por aprender que se desprenden de ambos eventos?
Objetivo general:
Proponer líneas estratégicas para la gestión de la comunicación de riesgo en
salud pública en el marco de la gestión del riesgo ante eventos graves en salud.
Objetivos específicos:
1. Describir y analizar las principales contribuciones de las las estrategias y
acciones comunicacionales que se llevaron adelante desde el sistema nacional de
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salud pública en el marco de los casos de H1N1 y brote de dengue en Argentina
durante los años 2009/10.
2. Identificar si se aplicó el modelo de comunicación de riesgo en el marco de
ambos eventos.
3. Describir los principales problemas de las estrategias planteadas por parte de los
equipos de salud en relación a la dimensión comunicacional.
4. Establecer si la gestión de la comunicación de riesgos está en concordancia y
coordinación con el resto de las instancias.
5. Identificar las lecciones aprendidas en este proceso para formular planes
sustentables de comunicación de riesgos.
6. Identificar los desafíos en la gestión pública de salud para la elaboración de un
modelo sustentable de la gestión de la comunicación de riesgo en salud.
MARCO METODOLÓGICO
“... nosotros pensamos que existe todavía un vasto sector de la ciencia social en el que no se
está más que en las etapas taylorianas de la racionalización del trabajo intelectual y en el que
el pleno de la personalidad no puede más que contribuir al rigor científico. El rigor del
razonamiento es más importante que el del cálculo. El cuestionamiento es más importante que
el cuestionario” (Edgar Morin, 1990)
Las etapas de la investigación
En el presente estudio se abordó una problemática perteneciente al “mundo subjetivo”,
lo que hizo imprescindible la utilización de estrategias metodológicas flexibles, en su
uso y articulación. Es por ello que, se complementaron los datos duros y cuantitativos
provenientes de fuentes secundarias sobre las acciones sanitarias implementadas durante
los casos seleccionados y con aquellos otros, que resultaron de la aplicación de una
técnica cualitativa, entrevistas abiertas, las que registran centralmente los significados
que fundamentan las acciones humanas y permiten entender la construcción de “la
realidad".
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Lo que se persiguió en esta investigación fue la contrastación de datos de orígenes
diversos, y la emergencia de un proceso de reflexividad de los actores involucrados y de
las situaciones vividas, además del análisis de las acciones aplicadas en el campo de la
gestión sanitaria. A partir del acceso a la multiplicación de las perspectivas, se
estableció una red de significaciones intentando conseguir una información más integral
y comprensiva.
La metodología adoptada permite caracterizar a la investigación como: inductiva-
exploratoria: ya que permite desarrollar conceptos, comprender fenómenos a partir de
los datos y no evaluar teorías. Además permite descubrir, describir, interpretar,
comparar y comprender los fenómenos a investigar.6
En una primera etapa (recolección primaria y secundaria de información), se llevó a
cabo la búsqueda de la bibliografía actualizada, documentos elaborados de organismos
oficiales y no oficiales, internacionales, notas periodísticas, registros sobre las acciones,
estrategias sobre la gestión política y comunicacionales que se llevaron a cabo, para
construir el marco teórico y descriptivo.
Se realizaron además, entrevistas a cinco actores claves con una guía temática donde
predominaron las preguntas abiertas, es decir, aquellas que no tienen opciones
predeterminadas. La guía de preguntas fue tratada con un criterio no convencional con
respecto al uso habitual de esta herramienta, ya que, en este caso, no fue concebida para
cerrar la información rígidamente, sino que, se la empleo para producir un habla no
estereotipada.
En una segunda etapa (análisis e interpretación de la información) se describieron y
analizaron las acciones comunicacionales en los momentos iniciales de ambos eventos
sanitarios y las etapas posteriores a ambos sucesos adoptadas por el Ministerio de Salud
de la Nación de forma vincular con los objetivos y preguntas de la investigación.
Para dicho análisis se consideraron dos dimensiones: (i) la dimensión comunicacional
hacia el interior del sector salud y (ii) la dimensión comunicacional hacia otros
sectores relacionados con la prensa y la comunidad.
Estas dimensiones se explican y fundamentan a partir de fuentes secundarias, y fuentes
primarias (entrevistas) a actores claves.
Durante el proceso de investigación se describieron los hechos sanitarios producidos,
desde la perspectiva de comunicación pero también sanitaria. Se describió la toma de
6 Para ver justificación del método ver anexo 1 del presente trabajo.
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decisiones sanitarias que tomó el gobierno para controlar y mitigar ambas situaciones,
anclados en datos duros, cifras, números, etc. para luego describir cuales fueron las
medidas comunicacionales que se adoptaron que acompañaron a las decisiones
gubernamentales y que impactaron directamente en los equipos de salud y la
comunidad.
En esta etapa, de análisis y exploración, se cotejó si las medidas comunicacionales
adoptadas respondían a las etapas de planificación de la comunicación de riesgo como
componente de la gestión del riesgo. Se identificaron los problemas, errores y
repercusiones de las medidas adoptadas de ambas dimensiones de análisis a partir de la
descripción de los casos.
En la etapa final (conclusiones) se presentan una serie de propuestas y desafíos factibles
de implementar con miras a mejorar las gestiones del componente de comunicación de
riesgo en el marco de la gestión de riesgo.
MARCO TEÓRICO
A lo largo de la historia, la salud ha sido una preocupación permanente de todas las
sociedades y culturas. La forma de definirla e interpretarla conceptualmente ha ido
evolucionando. Se utilizaron diversas definiciones, entramándose conceptos sobre la
salud, enfermedad y su valoración, con momentos históricos y de organización social
sobre quiénes y cómo deben ocuparse de estas problemáticas, y sobre si el abordaje de
la problemática de la salud-enfermedad se deberá tratar con énfasis en lo individual, o
en lo colectivo.
Aunque hay un obvio componente individual siempre la salud implica una dimensión
colectiva con una serie de interacciones sociales que implican la conceptualización
social de lo que es sano o enfermo, y que abarca aspecto tales como la salubridad, la
atención, vacunación, higiene, espacios verdes, información, regulaciones,
comunicación etc.
Para Piedrota Gil y Rey Calero (1991), “La salud pública es la ciencia y el arte de
organizar y dirigir los esfuerzos colectivos para la defensa, promoción y restauración
de la salud de la población.”
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La salud pública, así, se define como las acciones que se ejecutan para mantener el
estado de salud de las personas, y para proteger a las mismas de daños posibles
(acciones de promoción y prevención) así como aquellas destinadas a la organización de
los recursos para la restauración de la salud. Muchas de las acciones que se encuadran
en el campo de la Salud Pública se corresponden a acciones de organización básica de la
vida social, (como el abastecimiento de agua potable, la disposición de excretas y
basura, el control de sanidad animal y vegetal, el control de la polución ambiental, la
higiene de los mercados y negocios de alimentos, etc.) y con el avance de la vida social,
se han constituido en disciplinas independientes en sí mismas, pero siempre en relación
al campo de la Salud Pública.
La vida moderna, en especial en las áreas urbanas, va agregando nuevos problemas y
desafíos que impulsan el desarrollo de nuevas áreas de trabajo en Salud Pública, como
son la contaminación sonora, la contaminación electromagnética, la siniestralidad por
tráfico vehicular, las emergencias y desastres, el estudio de la fatiga, el distress,
alteraciones del sueño etc., y generando dos campos de acción, uno, que permanece
específico para la gestión de salud y otro, más amplio, que requiere una visión y actitud
de liderazgo desde el sector salud, pero una gestión trans e inter sectorial, coordinada y
orientada con y por la gestión sanitaria.
La comunicación como politica pública en las gestiones sanitarias
En una fase más avanzada de la práctica y cultura de la comunicación de riesgos en
salud pública, resulta perfectible institucionalizar buena parte de esta función en el
Estado más que en los gobiernos de turno, ya que ello permitirá que la definición de los
objetivos, metodologías, análisis y resultados de las emergencias así como las
recomendaciones de política sanitaria, adquieran un consenso y una validación amplia,
transversal y plural a la espera de consensos políticos que permitan realizar acciones
correctivas sobre los programas y políticas sanitarias con el fin de mejorar las
planificaciones y la gestión para la disminución de riesgo sanitario.
La conformación de planes y equipos expertos deberían ser rigurosas y podrían
traducirse en apoyos intrínsecos a las medidas políticas que adopte el Estado en materia
de brotes y desastres.
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Es un desafío alcanzar la relevancia e incidencia de esta estrategia en el plano de la
política pública, esto exige que estas estrategias no deriven en la marginalidad
presupuestaria, sino en los recursos humanos formados con el conocimiento y
entrenamiento pertinentes para abordar situaciones complejas.
Considerando que una política pública, “es el resultado de la actividad de una
autoridad investida de poder público y de autoridad gubernamental (Thoenig yMeny,
1992), o como “todo aquello que los gobiernos deciden hacer, o no hacer” (Dye,
1992), toda intervención estatal puede, en sentido amplio, ser considerada “política
pública”. Aunque es posible y conceptualmente deseable distinguir entre programas,
políticas, servicios y regulaciones, en la medida en que todas ellas reflejan la
aplicación de recursos públicos para el cumplimiento de fines públicos” 7
, lo concreto
es que la Argentina cuenta con un sistema sanitario múltiple y fragmentado, obras
sociales, sistema público, sistema privado, prepagas, etc. el proceso de creación de
consenso para el diseño de politicas sanitarias se torna más complejo en general y
prfundizando esta complejidad en el campo comunicacional.
Dependerá del rol que ejerza el Ministerio de Salud de la Nación, máxima autoridad
regulatoria de las políticas de salud, para incentivar la construcción de políticas
sanitarias fuertes que impulsen la conformación de políticas de comunicación
sostenidas, integrales y transformadoras.
La política de comunicación marca el paso, el rumbo y el cómo hacer para que las metas
institucionales colectivas construidas se cumplan, porque genera los parámetros de las
acciones operativas, genera dinámicas diversas y facilita la innovación en las gestiones,
puede generar la flexibilidad necesaria, clarificar y precisar acciones.
Los niveles de comunicación en la política pública se relacionan con las dimensiones
políticas en las que se otorgan legitimidad y se construyen consensos, en la dimensión
organizacional, operativa, y en la dimensión de difusión en la que se dan a conocer las
acciones.
La política de comunicación podría ser pensada dejando de lado lindos folletos, afiches
y slogans en boga, para reflexionar acerca de las dimensiones políticas que involucren
procesos, redes y espacios de intercambio para hacer posible el cumplimiento de los
7 Documento evaluacion del impacto y calidad de las politicas publicas: hacia una agencia independiente. Autores: alejandro ferreiro, felipe silva. http://www.lyd.org/wp-content/files_mf/SIE-203-Evaluacion-del-impacto-y-calidad-de-las-politicas-publicas-AFerreiro-y-FSilva-Febrero2010.pdf
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objetivos de forma consensuada, teniendo en cuenta los contextos y diversas realidades,
acompañando a los objetivos de la política pública, priorizando las necesidades de las
personas, la promoción, la participación ciudadana y la mejora de la gestión pública.
El desafío es desarrollar políticas de comunicación que aborden la salud como un todo,
tanto de responsabilidad del gobierno (como ente promotor de las políticas sanitarias) y
de la sociedad (como individuos responsablesde su bienestar). Esta sola definición
implica promover cambios comunicacionales en todos los actores involucrados: entre
quienes integran los equipos de salud y también, en los miembros de la comunidad,
tanto individuales como colectivos, e incentivar el camino para la participación activa
de los ciudadanos en los temas referidos a sus condiciones de vida.
Planificar la comunicación en términos estratégicos implica hacer política entendida
como animación de redes y procesos organizacionales que viabilicen los objetivos de
construcción y cambios propuestos de manera consensuada.
La presente investigación se encuadra en este marco general con foco en la gestión del
riesgo y en particular en el componente de comunicación de riesgo. Campo que se
constituye como estratégico y transversal a las gestiones en salud pública para la
protección de las personas de aquellos daños causados por eventos, por ejemplo por
siniestralidad vehicular (función del sector salud) que requiere coordinar acciones de
educación, infraestructura vial, transporte, polícía, etc. O bien hacer frente a disminuir
el impacto (mitigar) por brotes, epidemias, pandemias, desastres naturales o causados
por el hombre.
Desde el punto de vista de la gestión del riesgo, se plantea la necesidad de una
aproximación a la integralidad e interdisciplinariedad, tal como lo plantea Allan Lavell
(2008), “las características de las amenazas físicas, el grado de exposición a ellas y las
vulnerabilidades particulares de cada sociedad, confluyen, en un proceso
esencialmente social directamente relacionado con los estilos y modelos de desarrollo
históricos y vigentes, para construir los riesgos que muchas veces se convierten en
desastres. Desde esta mirada más holística e integral, la constante y dinámica
interacción entre la sociedad, sus actividades productivas junto con el entorno
ambiental, y los fenómenos físicos está relacionada con el impacto de los desastres. La
investigación no se centra en el aspecto físico del fenómeno en sí. Más bien se parte de
la noción de que los desastres son “construcciones sociales producto de determinadas
condiciones y actividades humanas, continuidades de la vida normal y cotidiana,
18
representaciones de déficits en el desarrollo, en los cuales los eventos físicos juegan el
papel de detonador o gatillo de las crisis pero no ofrecen o contribuyen una explicación
unilateral y única de los impactos sufridos”.
Desde esta mirada la noción del riesgo de desastre se convierte en un aspecto más
importante que el desastre en sí. A esta categoría de riesgo desastre Lavell (2008) la
define como: “un contexto o entorno social cuyas características y condiciones
anuncian o presagian daños y pérdidas en el futuro, cuya magnitud, intensidad e
impacto serían de un nivel tal que interrumpan el funcionamiento rutinario o normal de
la sociedad afectada como un todo, y pongan en peligro la sobrevivencia misma de la
unidad afectada, requiriendo de apoyos y ayuda externa para lograr la recuperación y
la construcción.”
Según el autor, desde la perspectiva de amenaza como construcción social, para que
exista el riesgo de desastre se requieren dos elementos esenciales, la amenaza física y
las comunidades expuestas al impacto y en condiciones de vulnerabililidad.
Por este motivo y como se mencionó anteriormente, las estrategias y acciones de la
gestión del riesgo deben estar centradas en ambos elementos y no únicamente en la
amenaza física o natural.
Entendiendo y siguiendo a Lavell (2008), desde el enfoque de la Gestión del Riesgo
como proceso social cuyo fin último es la reducción y atención, o la previsión y control
permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al
logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles, se
pretende encuadrar el análisis de la gestión de la comunicación del riesgo
considerándola no solo como componente intrínseco de la gestión integral del riesgo,
sino desde un enfoque holístico que permita visualizar la importancia y el impacto de su
desarrollo ante situaciones que afectan directamente a las sociedades.
La gestión del riesgo es responsabilidad de las máximas autoridades sanitarias, cuyo
deber es crear y ejecutar políticas de prevención y mitigación de desastres, lo que
implica prever las amenazas a las que puede enfrentarse cada región y conocer la
capacidad de respuesta existente, desarrollarla de ser necesario, y evaluarla
19
continuamente para disponer sistemas que activen una red de apoyo oportuna y
apropiada a cada situación.
En el país se encuentra en pleno desarrollo una herramienta que contiene información
sobre los riesgos que enfrenta el país en cada una de sus regiones, ya sean:
Originados por fenómenos naturales: provocados por la geográfica y
condiciones climáticas de un lugar (sismos, inundaciones, grandes nevadas,
etc.).
Antrópico: originados por el accionar humano, el cual puede desencadenar
fallas en serie causando un desastre de gran magnitud (caminos por donde
circulan materiales peligrosos, grandes parques industrias y polos
petroquímicos, puntos plausibles de originar situaciones como explosiones,
derrames de sustancias peligrosas, incendios), violencia social, siniestros de
transporte, aglomeraciones de gente, etc..
Endémico: asociado a enfermedades transmisibles (dengue, fiebre amarilla,
etc.) y factibles de aparición de brotes que puedan desencadenar una epidemia.
Conocer los riesgos mas probables en cada zona, es fundamental para definir la
vulnerabilidad de la región relacionándola con su capacidad de respuesta. Accesibilidad
a cuerpos de socorro y rescate, hospitales y su nivel de complejidad, vías posibles de
evacuación y transporte sanitario, información y capacitación de la comunidad en
general, de los potenciales agentes involucrados, planificación ,difusión de los planes,
demostraciones, simulaciones y simulacros.
En la Argentina, si bien esta herramienta integral se encuentra en pleno desarrollo,
conviven sistemas oficiales que brindan datos sobre algunas de estas variables
mencionadas8; no obstante, no se cuenta aún con un mapa integral, que reúna y permita
cotejar la información necesaria para la toma de decisiones frente a una situación de
desastres en tiempo real y evolutivo. Tampoco es fácil encontrar un mapa de los
recursos de respuesta, agendas de simulacros, listas deresponsables por región, vías de
8 Por ejemplo, el SISMED (Sistema de Información Médica y Áreas Relacionadas); INPPES (Instituto Nacional de
Prevención Sísmica).
20
comunicación actualizadas, tareas de coordinación espontánea por región, recursos
comunicacionales.Entre otros.
No acceder en forma rápida y oportuna a todos los recursos disponibles, puede conducir
a un ineficaz uso de los mismos y a una posible complicación mayor de la situación de
las víctimas al concurrir espontáneamente ó derivarlas a servicios que no pueden dar
una respuesta apropiada.
Por otra parte, la planificación de estrategias de comunicación para situaciones de
emergencias y desastres constituye una tarea vasta y extensa, en la que deben
desplegarse diversas fases o etapas. El presente análisis está basado en la adaptación de
las fases establecidas por la Organización Mundial de la Salud para la elaboración de
estrategias de comunicación de riesgo:
Preparación
Inicio del evento de salud pública
Respuesta y mantenimiento
Control y recuperación
Evaluación
Estas fases resultan ordenadoras y permiten optimizar la gestión de la comunicación de
riesgo en el marco de un evento en salud.
Gráfico 1: MODELO DE COMUNICACIÓN DE RIESGO DE LA OMS
21
Gestión del Riesgo
Comunicación de Riesgo
Es el proceso interactivo de intercambio de información y coordinación de acciones entre científicos,
profesionales de salud pública y comunicadores para aportar mensajes acerca de la naturaleza del riesgo
que incluyan las preocupaciones y opiniones de la población, con el fin de que la población pueda tomar
las mejores decisiones posibles para su bienestar al momento de una situación de riesgo. Este proceso
incluye todas las acciones relacionadas desde la preparación, inicio, mantenimiento, recuperación y
evaluación.
PREPARACION
Y PREVENCION
INICIO DE
LA CRISIS
Respuesta y
MANTENIMIENTORECUPERACION
Comunicación de Riesgo
Fuente: Organización Mundial de la Salud
Gráfico 2: Fases del modelo de comunicación de riesgo de la OMS
Fuente: Organización Mundial de la Salud.
22
1. Etapa de Preparación
En esta etapa se establecen las bases para establecer la confianza entre tomadores de
decisión y población. Se conforma el equipo de comunicación de riesgo. Se determinan
las medidas organizativas ante el potencial inicio de un evento y las líneas generales
para las etapas siguientes. Las principales actividades involucradas en esta primera
etapa son:
1.1. Conformación del equipo de comunicación, cuyas tareas principales serán:
Definir las funciones del equipo y sus necesidades de articulación y
coordinación otros sectores y referentes de emergencias provinciales y
municipales.
Analizar el contexto y el mapa de riesgo provincial y local; identificar la
percepción del riesgo que tiene la población y los entornos culturales; identificar
las poblaciones vulnerables según cada tipo de emergencia y los circuitos de
comunicación más utilizados comúnmente, entre otras.
Definir procesos de aprobación de mensajes y materiales.
Plantear una política de información al público en conjunto con los tomadores
de decisión.
Definir la institución que ejercerá el liderazgo en comunicación de acuerdo a la
emergencia.
Identificar y capacitar a los voceros oficiales.
Diseñar e implementar actividades de capacitación para todos los actores de la
gestión de la emergencia desde el sector salud: periodistas, líderes comunitarios,
referentes de diferentes ámbitos de la gestión sanitaria, etc.
1.2. Investigación sobre el contexto y diagnóstico de comunicación.
Reconocer las condiciones sociales, políticas y económicas de la comunidad, el
nivel de organización y de capacidad de respuesta institucional del sector salud
como así también la información científica disponible ante una situación de
desastre, teniendo en cuenta las principales amenazas latentes para la salud
pública en la región, provincia o municipio.
Frente a este escenario de riesgo, el diagnóstico de comunicación permite
identificar las potenciales necesidades de información y comunicación, y las
23
condiciones que pueden facilitar o dificultar el proceso de comunicación con
la población y los actores clave de la gestión de riesgo.
El diagnóstico de comunicación permite identificar: organizaciones, actores e
instituciones que podrían coordinar diferentes acciones. Recursos humanos
disponibles y capacitados. Conocimiento de los contextos, vulnerabilidades y
percepción frente al riesgo de la población. Mapa de medios. Identificación de
periodistas y líderes de opinión.
1.3. Planificación: elaborar un plan permite al equipo de comunicación contar con
una estrategia para implementar a la hora de enfrentar una emergencia. dicha
planificación debería incluir también actividades educativas y de sensibilización
previas y posteriores al escenario de desastre o emergencia, tanto para la
población como para los actores clave en la gestión del riesgo. En la fase previa
se debe focalizar en el entrenamiento, la capacitación, las simulaciones de los
equipos de salud y en la educación y promoción hacia la comunidad.
Se deben plantear acciones de comunicación que permitan acompañar la gestión del
riesgo, desde la prevención hasta la recuperación, y los mensajes clave que deberían
brindarse a los ciudadanos en el caso de presentarse la emergencia o desastre (paquete
de mensajes). La intención es poder elaborarlos previamente, de manera tal que estén
disponibles en el momento de la crisis y sólo requerirán ser adaptados a la situación en
particular. Definir para el plan:
Objetivos (que se busca lograr). Los objetivos deben estar diseñados para
aportar al sector salud y no objetivos para resolver emergencias o eventos.
Identificación de destinatarios, público e interlocutores. Definir el paquete de
mensajes de acuerdo al mapa de actores que se realice, las actividades y los
medios que se utilizarán.
Definir la estrategia que será utilizada. Esto dependerá de los tomadores de
decisión y autoridades sanitarias y contempla los criterios, decisiones y acciones
comunicacionales para cumplir con los objetivos.
Paquete de mensajes. Definir los riesgos previamente con el fin de elaborar
mensajes específicos de acuerdo a estos, a las situaciones contextuales y a los
perfiles de la población. Validar los contenidos con los equipos de salud y
testearlos con la población. Los mensajes deben incluir: avisos a la poblacion de
las zonas de riesgo. Signos y síntomas de la enfermedad. Medidas de protección.
24
Actividades que puede realizar. Lugares donde encontrará atención médica o
insumos. Orientación sobre evacuaciones. Entre otros.
Vigilancia de la comunicación: monitoreo de noticias, centro de llamadas,
contacto con actores sociales, periodistas o líderes de opinión/comunitarios.
Otros canales alternativos.
Capacitación: simulaciones y entrenamiento a los equipos de salud
(epidemiólogos, comunicadores, médicos, periodistas) en comunicación de
riesgo, prácticas óptimas para la comunicación en el caso de brotes y epidemias,
entrenamiento a voceros, etc.
2. Etapa de Inicio de la emergencia o desastre
En esta etapa es donde se pone en práctica el plan de comunicación elaborado y la
puesta en marcha del equipo de comunicación. La planificación en el marco de un
evento sanitario se pone a prueba cuando se presenta un único liderazgo fuerte,
definido, cuando habla una sola voz, con voceros preparados y equipos entrenados.
La meta de esta fase es el logro de una comunicación eficaz, con información sencilla,
verificable, congruente, creíble y rápida dirigida a la población.
Ante un hecho que irrumpe en lo cotidiano y genera ansiedad, la población en su
conjunto necesita saber cómo puede verse afectada y qué puede hacer para protegerse y
cuidar de su salud. De todas maneras, todo esto no elimina el caos de inicio cuando la
vulnerabilidad es alta en la población.
En esta etapa el equipo de comunicación debe integrar:
Al equipo de Respuesta del sector salud, el Equipo de Sala de Situación (ámbito
técnico de recolección y análisis de información sobre la situación sanitaria) y
desde allí con el Centro de Operaciones de Emergencia central (COE)
conformado por todos los organismos responsables de responder a la
emergencia, en la provincia o municipio, según corresponda.
De esta manera, se intensifica el trabajo coordinado con los técnicos especializados en
la emergencia en particular, los voceros definidos y las autoridades a cargo de la
respuesta a la emergencia.
25
Activación de los componentes planificados en esta etapa:
Inicio de coordinación con los actores identificados.
Recopilación, sistematización y circulación del paquete de mensajes.
Revisión de los mensajes claves (ya elaborados previamente) y adecuación
rápida en función del contexto específico, de acuerdo a la semiología actual de la
escena.
Movilización al terreno, para observación, vigilancia y contacto con líderes
comunitarios.
Vigilancia de los medios de comunicación y rumores.
Identificación de las necesidades de información, tanto de los públicos
afectados directamente como del personal de salud y otros actores que estén en
la atención directa.
Actualización regular de la información sobre la emergencia en los canales
y medios previstos en el plan (por ejemplo, con informes epidemiológicos).
Preparación del vocero con información clara. El equipo debe anticipar las
preguntas que posiblemente quieran hacer los periodistas.
Activación del plan de medios: atención a los medios masivos, organización de
conferencias de prensa, elaboración de notas de prensa/ comunicados,
entrevistas a voceros, etc.
3. Etapa de Control de la emergencia
En esta etapa la población estará más atenta a escuchar, se pueden corregir rumores,
informaciones erróneas o incorrectas. Los objetivos estarán focalizados a que la
población comprenda de manera adecuada los riesgos. Para ello es necesario ampliar la
información de manera constante.
4. Etapa de Recuperación
Esta etapa permite empezar la evaluación del desempeño de la respuesta de la
comunicación de riesgos, a fin de detectar errores y corregirlos para un próximo evento
de salud.
26
La etapa de recuperación es el momento de abordar con mayor precisión las causas que
originaron el evento de salud y los probables nuevos riesgos que puedan surgir con el
fin de procurar asimilar los conocimientos y lograr cambio de hábitos.
5. Etapa de evaluación
Comienza cuando la respuesta a los casos afectados por la situación de emergencia o
desastre disminuye y se da inicio a la etapa de Reconstrucción en la fase del después en
el marco de la Gestión de Riesgo.
La evaluación es un elemento fundamental de la estrategia de comunicación y debe
estar prevista en la planificación inicial. Dicha evaluación permite:
Valorar la eficacia en la ejecución de las acciones en cada etapa de la estrategia.
Analizar el desempeño del equipo de comunicación.
Medir la eficacia en la coordinación de acciones intra e interinstitucionales.
Preparar la documentación y sistematización de lecciones aprendidas para
aplicar medidas correctivas a futuro.
Auditar las actividades internas del equipo y las forma de articulación que se
logró con la población. Es importante realizar grupos focales u otras técnicas
cualitativas para evaluar contenidos, formatos y soportes de los mensajes
efectuados.
Cada una de las etapas o fases descriptas responde a la estrategia de comunicación de
riesgo y forma parte esencial de la gestión del riesgo. Permite planificar las actividades
de manera oportuna, posibilitando una adecuada comunicación y transmisión de
información a la población.
Ante un desastre o evento en salud pública el sistema de salud debería activar las
dimensiones mencionadas y sus equipos de respuesta, como parte de la política oficial
de comunicación de salud e intervención para la respuesta rápida, como forma eficaz de
incluir y fortalecer capacidades de comunicación necesarias en las fases de un evento de
salud pública para fomentar la toma de decisiones informadas, generar um cambio de
comportamiento postivo y mantener la confianza en el marco de una política de
comunicación de gobierno.
27
En función del modelo propuesto esta investigación apunta a estudiar e indagar en las
estrategias y acciones implentadas en los casos seleccionados para identificar
problemáticas y desarrollar lecciones aprendidas en pos de la definición de medidas
correctivas que permitan fortalecer la macro y meso gestión en comunicación en salud.
Este modelo de comunicación no se contrapone a los demás modelos comunicacionales,
tales como el de la comunicación para el desarrollo; aprendizaje Social (Bandura,
Albert), modelo de convergencia, creencias en salud (Hochbaum y otros), acción
razonada (modelo de Ajzen y Fishbein), mercadeo social, investigación en acción,
modelo PRECEDE, eduentretenimiento, comunicación efectiva, redes sociales, entre
otros.
Por lo contrario, toma de cada uno de ellos las herramientas necesarias para el
desarrollo del componente en el marco de la gestión del riesgo.
La comunicación de riesgo ha tomado de los componentes de la planificación
estratégica los elementos necesarios para actuar de manera consensuada y organizada en
situaciones de emergencias y desastres, con el objetivo principal de minimizar el
impacto de las emergencias y donde el factor tiempo es fundamental para el desarrollo y
ejecución de las acciones y donde la incertidumbre y la paradoja juegan también un
papel fundamental.
La investigación, además, tiene en cuenta las características contextuales en cuanto a
que el mundo de hoy presenta un aumento en materia de desastres naturales. Durante
2010 se produjeron solo en América latina 98 desastres naturales en los cuales hubo
225.684 muertos y 13.868.360 de personas afectadas. Los daños y pérdidas materiales
ascendieron a US$49.188millones, de acuerdo a las cifras preliminares aportadas por el
informe de la Unidad de Desastres Naturales de la CEPAL "Desastres y Desarrollo: el
Impacto Económico 2010"."Existe una elevada vulnerabilidad ante eventos climáticos
extremos, como el incremento en las tres últimas décadas de la ocurrencia de los
fenómenos de El Niño y la Oscilación Austral, la frecuencia e intensidad de los
huracanes en Centroamérica y el Caribe y los valores extremos de precipitación en el
sudeste de América del Sur. Las zonas costeras del Río de la Plata estarán amenazadas
por el aumento de las olas de tormenta y el nivel del mar", señala unos de los autores.
28
Agrega, "La gestión del riesgo frente a las amenazas de eventos naturales ha sido por
décadas insuficiente y el efecto acumulativo es realmente muy severo".
Aunque, como se mencionó anteriorimente, la experiencia de los eventos de dengue
(brote) y AH1N1 (pandemia) generaron una importante crisis en el sistema sanitario
argentino, también dejaron lecciones por aprender y se activaron mecanismos y recursos
para prevenir, mitigar y controlar los daños. La continuidad de estas amenazas están
latentes y su abordaje requiere de un esfuerzo concertado nacional en el que participen
los gobiernos provinciales, locales, las instituciones y los ciudadanos de manera
sostenida e institucional.
Algunos de los obstáculos que pueden presentarse para la efectividad de la
comunicación de riesgo se relacionan con: 1. La ausencia de planificación. 2- la
incertidumbre, complejidad y falta de información en los datos e información que
suministren las instituciones u organizaciones involucradas; 3-la desconfianza
(desacuerdos entre expertos).
La investigación intentará recoger información para reforzar los supuestos antes
mencionados, así como mostrar, que la ausencia de planificación de la comunicación de
riesgo incide directamente en el bienestar de la población en su conjunto.
Las acciones de la comunicación, que promueven la anticipación y el alerta, que
justifican la actuación, explican y muestran la mitigación de un suceso por parte de las
organizaciones, son herramientas de las cuales el sistema sanitario podría pensar como
eslabones del proceso de la gestión política y estratégica en el marco de una correcta
gestión del riesgo. En este espectro de la labor de la comunicación sanitaria se
despliegan distintas acciones que corresponden principalmente a los momentos por los
que atraviesa un evento y por el cual este trabajo pretende visualizar para su abordaje.
Ambos eventos (brote de dengue y pandemia H1N1) invitan a la reflexión y el análisis
contextual para abordar las situaciones de emergencias y desastres, “Cuando se trata de
emergencias y desastres, planificar la comunicación se vuelve una tarea compleja y
desafiante. Incluye la compilación, sistematización, producción y divulgación de
información que permita la toma de decisiones y la movilización de recursos; exige
identificar fuentes y actores clave; priorizar audiencias y definir los mensajes que
llevará el sector salud a la población, a los medios de comunicación y a las
29
organizaciones. Y todo ello, en un entorno político y social complejo. Requiere entonces
conocer bien el entorno y las necesidades de información tanto de la población como
de las instituciones y autoridades del sector salud. Es ese manejo sólido de la situación
lo que permitirá optimizar recursos y mejorar la calidad y la organización del trabajo
antes, durante y después de una situación de emergencia o desastre (OPS, CDC, 2011).
Principios para la comunicación de riesgo según OMS
Como se mencionó la OMS destaca una serie de principios que hacen a las prácticas
recomendables para la comunicación con la población frente a emergencias y
desastres.9: la confinaza; anuncios tempranos; transparencia; comprender al público;
planificación;
Confianza. Una de las metas esenciales para las autoridades que manejan la
emergencia es fomentar, mantener o recuperar la confianza del público. Esto se
aplica a todos los sistemas políticos, culturas y grados de desarrollo. Cuanto
menos confíen las personas en las autoridades que manejan las emergencias,
más temerosas estarán y será menos probable que sigan las pautas
recomendadas.
Anuncio temprano. En este mundo interconectado, es casi imposible ocultar al
público la información sobre el impacto de la emergencia; tarde o temprano,
ésta saldrá a la luz. Por lo tanto, para impedir que circulen rumores e
información errónea, es mejor difundir la información tempranamente. Los
anuncios tempranos a menudo se basan en información incompleta y en
algunos casos errónea. Es fundamental reconocer públicamente que la
información inicial puede cambiar a medida que se comprueba o se obtienen
9 “Guía de la Organización Mundial de la Salud para planificar la comunicación en caso de brotes
epidémicos”. Edición 2008 www.paho.org/spanish/ad/WHO OutbreakCommPlanningGuide_S.pdf. Si
bien dichos principios han sido elaborados específicamente para brotes epidémicos, también resultan
productivos para guiar intervenciones comunicacionales frente a la diversidad de situaciones que
pueden configurar emergencias y desastres.
30
más datos. Los beneficios del aviso temprano superan los riesgos, e incluso
estos riesgos (por ejemplo, proporcionar información inexacta) pueden
reducirse al mínimo con mensajes apropiados.
Transparencia. El mantenimiento de la confianza del público durante toda la
etapa de la emergencia requiere que la comunicación sea veraz, completa,
comprensible y se atenga exactamente a los hechos. La transparencia permite
que se visibilicen los procesos de obtención de información, evaluación de
riesgos y toma de decisiones vinculadas con su control. La transparencia, por sí
misma, no garantiza la confianza. El público debe ver que se están tomando
decisiones competentes, pero en general, a mayor transparencia mayor será la
confianza.
Comprender al público. Para que la comunicación sea eficaz, es fundamental
comprender al público. Generalmente resulta difícil cambiar creencias
preexistentes a menos que se aborden explícitamente. Si no se conoce lo que la
gente piensa, es casi imposible proyectar mensajes satisfactorios que superen la
barrera que se levanta entre los expertos y el público. La comunicación de los
riesgos debe ser un diálogo con el público. El comunicador debe comprender
las creencias, cultura, opiniones y los conocimientos de la gente sobre riesgos
específicos.
Planificación. Las decisiones y los actos de los funcionarios de salud pública
tienen más efecto que la comunicación, en lo que respecta a la confianza y la
percepción pública del riesgo. La comunicación de riesgos repercute en todo lo
que hacen los gestores de la emergencia y no sólo en lo que se dice. Por lo
tanto, será más eficaz cuando se integre con el análisis y la gestión de riesgos y
se incorpore en la planificación de los preparativos para los eventos de gran
envergadura y en todos los aspectos de una respuesta a una emergencia o
desastre.
Estos principios rectores en el accionar de la comunicación ante eventos de magnitud de
salud pública han transitado distintos caminos sobre los que la conceptualización deriva
aún hoy en discusiones teóricas y metodológicas pero que responden de algún modo u
31
otro a momentos de la actuación de los Estados frente a un suceso inesperado con
incumbencia del sistema sanitario.
Los distintos organismos, desde la Organización Mundial para la Salud hasta el CDC,
entre otros, han desarrollado lineamientos estratégicos en materia comunicacional para
dar respuesta a acontecimientos que requieren compromiso y ponen a prueba la
fortaleza de los sistemas sanitarios, pero también aportan a cuidar y salvar vidas. Es
factible entonces que dependiendo de las características de los eventos, su naturaleza e
implicancias, se encuentren miradas y opiniones divergentes sobre la naturaleza de la
comunicación y su acción. Se hace necesario entonces delimitar la labor de la
comunicación más allá de su conceptualización sino advirtiendo la importancia
relevante y su rol regente en un evento.
La Ex Directora del organismo internacional, Margaret Chang (2013), haciendo a
alusión a las nuevas problemáticas, precisa que “dichas tendencias forman parte de lo
que está ocurriendo en el mundo en general, donde la salud se está viendo determinada
en casi todas partes por idénticas y poderosas fuerzas prácticamente universales, tales
como el envejecimiento de la población, los movimientos de población dentro de los
países y entre ellos, la urbanización rápida, la globalización de los modos de vida
insalubres, como el abuso de sustancias, y, por supuesto, el cambio climático. Y son
nuevas porque se manifiestan en este siglo de interdependencia y conectividad sin
precedentes. Los asuntos y los destinos de las naciones están más entrelazados que
nunca. Las crisis se hacen sentir cada vez más a nivel mundial.”
También, asegura que “estos nuevos regímenes de gobernanza nos muestran que los
países realmente quieren una seguridad colectiva frente a las amenazas compartidas.
Quieren que los riesgos se gestionen de forma previsora, haciendo hincapié en la
prevención”.
Estas situaciones actuales exigen el cumplimiento del Reglamento Sanitario
Internacional de los países miembro y la preparación exhaustiva de una política de
gestión del riesgo para la actuación inmediata en caso de la posible ocurrencia de un
evento.
32
El rol de la prensa en situaciones de emergencias y su impacto en la comunidad
Los medios de comunicación cumplen una función social fundamental en las
representaciones sociales de las personas. La mayor parte de los eventos que los
periodistas relatan, está fuera del alcance de la vivencia social, lo que hace que los
medios tengan una influencia marcada al momento de configurar los imaginarios
sociales sobre esas realidades que no se pueden vivir de manera directa.
Los medios se convierten en instrumento prioritario para lograr una comunicación
eficaz o no con la comunidad afectada en situaciones de emergencias. Comprender sus
intereses, características, ventajas y desventajas es clave para constituirlos como aliados
estratégicos del sector salud.
Comprender que el periodismo decide según sus dinámicas y reglas qué contar, cómo
contar o conocer la realidad o el evento sucedido. Como menciona Ana María Miralles
(2009) en “Periodismo Público en la Gestión del Riesgo, “Decidir, qué temas del
acontecer entran o no en la agenda periodística, es un asunto crucial que en la
posibilidad de narrar todo lo que sucede, dota al periodismo de un poder de selección
que se basa en el principio de exclusión: una pequeña parte de los hechos es elevada a
la categoría de noticia”.
Esta discusión es clave en la gestión de la comunicación de riesgo e indudablemente
está ligada a la estrategia que diseñe el organismo oficial a cargo de la comunicación
ante una emergencia o crisis sanitaria, fuentes principales para los periodistas porque
representan la autoridad y rectoría.
Durante una situación de emergencia o desastre, hay dos aspectos fundamentales en el
trabajo y la vinculación con los medios: garantizar el acceso a información de
calidad y transparencia sobre el estado de situación de la emergencia y buscar la
colaboración de los medios para facilitar las acciones de protección de la salud pública.
La relevancia de los medios masivos de comunicación ya no sólo como canales sino
además como modeladores culturales y poderosos actores económicos y políticos, hará
33
posible el surgimiento en EEUU en los años 80 de abordajes como el de la abogacía en
medios.
Este enfoque plantea un contraste con aquellos centrados en el comportamiento ya que
las intervenciones apuntan a instalar temas en la agenda política más que a persuadir
a los individuos acerca de los beneficios de adoptar estilos de vida saludables.
La abogacía en medios se dirige esencialmente a los medios de comunicación. Se trata
de promover la cobertura responsable de los temas relacionados, en este caso, con los
eventos y emergencias en salud pública a fin de plantear los temas prioritarios que se
deben transmitir en el marco de una emergencia.
Se les asigna a los medios de comunicación el papel fundamental de plantear temas que
la sociedad debe debatir y los decisores deben tomar como cuestión de política pública.
En correspondencia con ello promueve una estrategia que incluye la formación de
coaliciones, la movilización comunitaria y las campañas de prensa operando a la vez
en las tres agendas que se presentan a continuación:
34
Gráfico 3: Agendas involucradas en la formación de coaliciones, movilización comunitaria y campañas de prensa
Fuente: Tomado del Manual de Comunicación Social para Programas de Promoción de la Salud de los Adolescentes
de OPS y Fundación Kellogg, Washington D.C, Abril 2001.
La movilización social se encuentra interrelacionada con la abogacía en medios ya que
fortalece sus esfuerzos y los relaciona con actividades del marketing social. Hace
posible sumar los esfuerzos de diferentes grupos para llegar a todos los niveles de la
sociedad comprometiéndose en diferentes actividades: prestando servicios, movilizando
recursos para proporcionar nuevos canales de comunicación, proporcionando la
capacitación y el apoyo logístico a los trabajadores de en el territorio, y dirigiendo a los
trabajadores en el territorio.
En los contextos de emergencias el rol de la prensa es vital, y el desafío es brindar
soluciones rápidas a contextos complejos en el menor tiempo posible. Incorporar un
marco de negociación sea a través de la abogacía en medios u otras herramientas, desde
los organismos gubernamentales se torna un ejercicio de relacionamiento estratégico
35
con la prensa con el fin de minimizar el impacto negativo en la salud de las personas
ante situaciones de emergencia.
La tarea no se reduce a la mera difusión de información, sino que se centra en abordar
temas con las temáticas y contenidos sociales en cuestión, que involucre a toda la
población, y el tratamiento de las informaciones que producen los medios de
comunicación.
Su objetivo principal es estimular el debate y promover la cobertura responsable de los
temas relacionados, en este caso con las situaciones de emergencias
ESTUDIO y ANALISIS DE CASOS
BROTE DE DENGUE EN ARGENTINA 2009
Se sabe que el dengue es endémico en casi todos los países de la Región y durante los
últimos 25 años, se presentaron brotes cíclicos cada 3 a 5 años, con la particularidad que
cada año epidémico, ha sido mayor que el que le precedió. En el año 2002 se registró
una alta incidencia, con más de 1 millón de casos notificados, en su mayoría reportados
por Brasil.
Los años 2007 y 2008 han vuelto a ser epidémicos, destacándose en 2008 el gran brote
de Río de Janeiro (Brasil), megaciudad donde la dinámica de transmisión de la
enfermedad se complejiza notablemente por sus condiciones de urbanización. (MSN
2009).
Según datos del Ministerio de Salud de la Nación, en el período de 2001 a 2007, más de
30 países de las Américas han notificado un total de 4.332.731 casos de dengue (OPS,
2008). En el mismo período, el número de casos de dengue hemorrágico fue 106.037,
con 1.299 defunciones y una tasa de letalidad de 1,2%. Los cuatro serotipos del dengue
circularon en la Región (DEN-1, 2, 3 y 4).
En el año 2008, se reportó un total de 1.050.590 casos clínicos de dengue, incluyendo
38.066 casos de dengue hemorrágico y 554 defunciones; sobrepasando lo notificado en
36
el año 2002. Durante el 2009 los países de la región de las Américas con casos de
dengue, fueron: Argentina con 26.923 casos; Bolivia con un importante brote en la
región tropical con 82.159 casos, Brasil con la confirmación de 528.883 casos,
México, Colombia y Venezuela.
Según la Dirección Nacional de Vectores del Ministerio de Salud de la Nación, en el
país entre los años 1998 y 2008, se registraron 2.943 casos totales confirmados de
dengue; con un máximo de 1.516 casos en un solo año (2004) y tres años en los que no
se notificaron casos (1999, 2001 y 2005).
El panorama regional descripto alude a la necesidad de los países de la región de
instalar estrategias, dispositivos y acciones de intervención en el país ya que el tránsito
del mosquito no reconoce países, personas y fronteras.
En enero del 2009, después de la aparición de casos autóctonos en las provincias de
Salta y Jujuy, la enfermedad se diseminó hacia el sur y este del país, afectando a 14
jurisdicciones, 11 de las cuales no habían registrado casos autóctonos de la enfermedad
durante el decenio anterior. La cantidad de casos confirmados por laboratorio o nexo
epidemiológico fue de 26.923.La tasa de letalidad del brote en Argentina fue de 1,85
muertes por 10.000 casos confirmados (5/26.923).
Durante el brote, los departamentos más afectados fueron Chacabuco, Independencia y
Resistencia en Chaco, y en Catamarca con tasas superiores a 450 casos cada 10.000
habitantes.
El brote se vivenció en sus dos vertientes más extremas: el riesgo que mata a las
personas y el riesgo que alarma (Sadman 2003)10
. Ambos estuvieron presentes en la
conjunción de imágenes que los medios de comunicación difundían sobre el sector de la
población más afectado (provincias de Chaco, Salta, Catamarca, entre otras) y otros que
comenzaban a recibir por migración social interna la enfermedad y la presencia del
Aedes Aegypti.
En aquellas provincias que fueron las más afectadas, una de las dificultades fue la
desconfianza de los ciudadanos para la puesta en práctica de acciones oficiales, mientras 10
Para más información ver:
http://cursos.campusvirtualsp.org/pluginfile.php/21228/mod_page/content/1/documentos_modulos/covell
o-y-sandman-comunicacion-de-riesgo-evolucion-y-revolucion.pdf
37
los sistemas sanitarios provinciales pusieron en marcha operativos de descacharreo en
las viviendas, las personas esgrimían el riesgo de la inseguridad y fue complejo
persuadirlas para fumigar domicilios, y enseñar/educar para la prevención. En la
provincia de Catamarca donde el Estado provincial intervino directamente a través de
las instituciones militares, para la realización de descacharreo casa por casa y la
realización de acciones de educación familiar. Estas acciones fueron acompañadas por
los medios en algunas localidades y distorsionadas por otros.
En la provincia del Chaco se registraron los primeros casos de muerte por dengue y
también el auge mediático, que fue crítico debido a la escasa preparación no solo en el
abordaje comunicacional, sino en la detección de los casos de dengue grave y la
administración de los tratamientos por parte del personal médico que fue entrenado
durante la misma epidemia.
Si bien Argentina no es un país endémico para dengue, las dificultades que conllevan
los cambios conductuales en la población y la presencia del vector en varias
jurisdicciones del país hacieron y hacen necesario que la vigilancia epidemiológica y las
actividades de prevención se mantengan presentes.
Desde el 1º de julio del 2010 a la fecha, la vigilancia de dengue se mantiene activa con
notificaciones de casos compatibles con dengue en distintas provincias.
En las etapas que no se registra circulación viral, los pacientes con síndrome febril
inespecífico en los que se sospecha dengue, son estudiados por laboratorio para
confirmar o descartar la presencia del virus.
Medidas sanitarias adoptadas para el brote de dengue
De acuerdo a las fuentes consultadas en el marco de esta investigación, documentos
nacionales y actores clave, se identificaron las siguientes medidas sanitarias tomadas
por el gobierno nacional en el transcurrir del brote epidémico de dengue.
Creación de la Dirección Nacional de Vectores, en los últimos años, como se
mencionó anteriormente, se puso de manifiesto la emergencia y re-emergencia de
enfermedades transmitidas por vectores en Argentina, en el caso de Dengue ha afectado
38
además nuevas jurisdicciones en el país. Esta situación condujo a que las acciones de
normalización, prevención y asistencia dirigidas al control de las enfermedades
transmitidas por vectores hayan adquirido, en el contexto epidemiológico actual, una
trascendencia especial. El desarrollo y aplicación de acciones de planificación y gestión
específica, que refuercen la prioridad que el Ministerio de Salud de la Nación le asigna a
este problema de salud pública, llevó a la creación de la Dirección de Enfermedades
Transmisibles por Vectores el 27 de Noviembre de 2009 (Nro de Resolución 719 del
Ministerio de Salud de la Nación).
Creación del Escudo Epidemiológico, para dar respuesta al brote del año 2009, el
Ministerio de Salud de la Nación puso en marcha el Escudo Epidemiológico Argentino,
una iniciativa desarrollada para el fortalecimiento y modernización de la
Red de Vigilancia de la Salud y el control de enfermedades vectoriales y emergentes, la
prevención y mitigación de emergencias y desastres en la República Argentina.
Esta estrategia de escudamiento fue exitosa y permitió al país hacer frente a las
necesidades que generó la epidemia de Dengue, brindando apoyo financiero, recursos
humanos y materiales en forma rápida y oportuna.
El desarrollo del Escudo Epidemiológico en la Argentina, le otorgó mayor apoyo
institucional e integración al control de enfermedades vectoriales. Además de mejorar la
calidad de la información y los tiempos de respuesta, estos sistemas crean un vínculo
más fuerte entre el nivel Nacional y el nivel Provincial y cuentan con una capacidad
incrementada significativamente para la implementación y la creación de políticas
basadas en evidencia. Estos sistemas, junto con el diseño de su componente de
Contingencia de Emergencia, le permitieron al Gobierno actuar de manera efectiva ante
la epidemia de dengue. Aunque, a pesar de que el Escudo Epidemiológico Argentino
fue creado en la emergencia y durante la coyuntura para dar respuesta inmediata, la
mayor parte de sus componentes tales como:
(i) la creación de una sala de situación virtual a nivel de la nación.
(ii) el fortalecimiento de la vigilancia de casos.
(iii) el fortalecimiento a las estrategias y piezas de comunicación.
(iv) la capacitación a personal médico por parte de equipos de OPS en la
detección de la enfermedad, tratamiento y bloqueo de brotes.
(v) capacitación y entrenamiento a comunicadores en estrategias EGI DENGUE.
39
Los componentes mencionados que se desplagaron durante las fases de brotes no se
sustentaron en el tiempo.
Medidas comunicacionales adoptadas (hacia el interior del sector salud):
Según las fuentes consultadas algunas de las medidas comunicacionales adoptadas hacia
el sector salud se identificaron con:
(i) la creación ad hoc de salas de situación de salud.
(ii) Diseño de circuitos de información coyunturales.
(iii) Creación de una sala de situación nacional de contingencia.
(iv) Diseño de protocolos y comunicados a los equipos de salud y provincias.
(v) Fortalecimiento a los equipos vectoriales de vigilancia, control y
fumigación.
(vi) Consitución de equipos territoriales de prevención y descacharreo.
(vii) Formación en la detección de casos de dengue grave y administración de
tratamientos dirigido a los equipos de salud.
Como se mencionó la epidemia de dengue sorprendió a la población en su totalidad, los
equipos de salud no estaban preparados para el tratamiento de los enfermos, ni la
población general estaba debidamente informada sobre las medidas de cuidado y auto
cuidado que debían asumir.
Según la vocera actual del Ministro de Salud de la Nación Dr. Juan Manzur, Sra.
Valeria zapesochny “Entre las cuestiones del impacto de las epidemias se evidenciaron
que efectivamente no había estrategias de comunicación previstas para poder reducir el
impacto de estas ocurrencias. Especialmente en lo que es la enfermedad del dengue lo
que es bien sabido y conocido es que por las características de la enfermedad, una
adecuada estratégica de comunicación reduce la posibilidad, no ya solo de
complicaciones ante la enfermedad sino de que la epidemia se haga o que tenga
características más masivas, es decir, que con la ayuda , y la implementación de
adecuadas políticas comunicacionales, no digo que se puede prevenir un brote pero se
puede prevenir que los brotes sean más masivos o que crezcan al tiempo que las
epidemias.”.
40
“Lo importante en la enfermedad del dengue es llegar a la población con medidas
adecuadas para la prevención de la proliferación del vector y también de las medidas
principales de reconocimiento rápido por parte de la población de los síntomas, para
llegar adecuadamente y a tiempo a los servicios sanitarios. Y estas son concretamente
estratégicas de comunicación, estratégicas de comunicación sanitarias, dentro del
marco de política sanitaria, pero son estratégicas de comunicación.” Valeria
Zapesochny.
Las estrategias de comunicación que se implementaron fueron coyunturales con el
desarrollo de la epidemia. Lo que evidenció la falta de una política de comunicación
en general, y en particular de una política de comunicación del riesgo que prevenga y
disminuya el impacto de la emergencia.
Según el Dr. Christian Hertlein del equipo del Reglamento Sanitario Internacional del
MSN, los equipos de salud no estaban capacitados para el tratamiento del dengue tipo 3
y menos aún sobre estrategias de comunicación, “no hay un presupuesto en los
programas que destinen fondos para la formación y capacitación en asuntos
relacionados con la gestión del riesgo, con los componentes de comunicación que tanto
hace falta para darle cierto sustento a las acciones y no trabajar siempre desde la
coyuntura.”
Según Hertlein “En el país el Reglamento Sanitario Internacional (RSI), no cuenta
tampoco con un presupuesto para llevar adelante las acciones que el país se
comprometió con la OMS, esto de cumplir con ciertas capacidades y ciertos
documentos.”
Pero, según Hertlein“(…) a pesar de no contar con presupuestos y asignaciones para
cumplir con los requisitos, Argentina tuvo un rol importante en la construcción de
documentos de trabajo para el RSI en el marco del MERCOSUR. Hemos creado una
matriz de evaluación de capacidades básicas a nivel local-municipal y nacional. Se
realizó una matriz con ponderaciones y gráficos que estiman las capacidades de las
estructuras de los tres niveles en materia de abordar una situación de emergencias,
brotes o desastres. Esta matriz es utilizada por los países del MERCOSUR.”
Aunque no se realizaron planes de contingencia, ni de comunicación, previos al brote de
dengue y tampoco pre-pandemia, algunas de las estrategias sanitarias y
41
comunicacionales que se iniciaron con el brote de dengue se convirtieron en un canal
de comunicación directo con la prensa y los ciudadanos, como la sala de contingencia
nacional convocada por las autoridades nacionales, que contó con la participación
diaria de expertos, funcionarios, científicos; se realizaban conferencias de prensa luego
del análisis de los datos y de la realización de los partes diarios; además de las
campañas de comunicación con mensajes de prevención.
Según Hertlein “El hecho de dar una conferencia de prensa diaria creo que terminó
siendo peor, esto de comunicar todos los días dos o tres veces por día la cantidad de
muertos fue una novedad para la prensa, porque la prensa quería eso, eso vende”.
La multiplicidad de las conferencias de prensa y diluyó la oportunidad de prevenir y
puso de manifiesto la ausencia de una estrategia integral de comunicación que minimice
el impacto de los mensajes que se emitirían en dichas conferencias, dejando en
evidencia la ausencia de un plan previo desde el componente de comunicación de la
gestión del riesgo.
“Por ejemplo en el brote de dengue, en el caso del Chaco, armamos una sala de
contingencia y dentro de todos los componentes en el marco del EGI dengue
(Estrategia de Gestión Integrada para el trabajo con Dengue). Armamos una sala de
situación con el secretario de salud y en el despacho del Gobernador de la provincia
con la participación activa de las autoridades. Capacitamos a los médicos para tratar
los casos graves de dengue. Algunas técnicas que utilizamos desde Resistencia Chaco
fueron las conferencias de prensas, se hacían partes diarios de prensa que eran
técnicos y luego el gobernador provincial era el vocero que comunicaba a los
periodistas.” Hertlein.
Uno de los procesos iniciados producto del brote de dengue a nivel nacional fue el
diseño y la puesta en marcha de un Plan Integral de Dengue y en este marco un
componente de comunicación fue gestionado por las autoridades a nivel nacional,
situación que inició acciones a nivel social y sanitario para revertir las prácticas,
fomentando acciones comunitarias para elevar la percepción de riesgo y por ende la
acción de los individuos frente a este flagelo, que contemplaron acciones de pre-brote y
brote, con el fin de mejorar la calidad de respuesta ante los nuevos escenarios.
42
El plan de dengue comienza a desarrollarse en la etapa pos brote en 2009, tomó carácter
prioritario como política de Estado, e incluye una estrategia integral de comunicación
para la prevención del dengue en la Argentina. En materia de comunicación:
“Desarrollar una estrategia comunicacional integral que comprenda acciones eficaces
para implementar durante las fases de pre brote y brote de dengue, orientadas a las
distintas poblaciones objetivo, a fin de reducir el impacto sanitario y social derivado
de esta problemática de salud pública” y como objetivo específico:“Proveer a las
autoridades sanitarias líneas de acción eficaces para la conducción comunicacional de
una potencial contingencia sanitaria ocasionada por un brote de dengue”; Promover
la articulación de actores clave del Ministerio de Salud de la Nación, otros organismos
nacionales y ministerios de salud provinciales para una adecuada respuesta
comunicacional ante un eventual brote.; Promover la gestión de la participación
comunitaria a escala local (municipios); Capacitar a recursos humanos en
comunicación; Proveer a los equipos de salud información relevante sobre preparación
y respuesta del sistema sanitario ante un eventual brote; Proveer al personal de
fronteras y fuerzas de seguridad información sobre modos de proceder en sus
respectivas instituciones; Proveer a grupos vulnerables información específica sobre
medidas de prevención y cuidado.” Entre otros.
Medidas comunicacionales adoptadas hacia otros sectores: prensa y comunidad
En la fase de brote las autoridades oficiales no salieron a tiempo comunicando la
detección de los casos y esto dificultó la credibilidad de la cartera sanitaria. Fueron los
medios de comunicación los que sacaron a la luz los casos, tratándose las noticias en los
medios como una pandemia.
El mensaje de los medios, sin guía temática ni orientación profesional previa, recaló en
situaciones sociales más complejas como problemas habitacionales y de higiene
ambiental, no mencionados por el mensaje oficial.
Algunas de las medidas comunicacionales adoptadas se pueden resumir en:
(i) mensajes comunicacionales de prevención aislados y fragmentados.
(ii) paquete de mensajes durante el brote sin estratificacion poblacional.
(iii) en las comunicaciones oficiales, predominaba el dato numérico, y
luego los mensajes de prevención.
43
(iv) Multiplicidad de voceros y conferencias de prensa.
(v) Los primeros casos confirmados de dengue fueron publicados por la
prensa y no por las autoridades.
(vi) Falta de información hacia la comunidad en las etapas iniciales del
brote.
Según Martin Eynard y Raquel Irene Drovetta (2010) “la forma en que un medio de
comunicación interpreta y editorializa una epidemia nos ofrece además la oportunidad
de interrogarnos sobre la relación que se establece entre el medio y el Estado, durante
la emergencia de un problema de salud pública que afecta a gran parte de la sociedad.
En este contexto, la prensa ha sido, históricamente de explicitación de supuestos, de
prejuicios y de temores (Carbonetti, 1998)”.
Es cierto que los medios se han constituido en una fuente principal de información,
incluso por encima de las comunicaciones oficiales, de los médicos, o equipos sanitarios
(Waisbord 2002), y se asumen como legitimados ante la comunidad, generando muchas
veces pánico, temores y dudas sobre las medidas de prevención a tomar, sobre la
manipulación de las cifras oficiales, etc. Lo que genera más caos, incertidumbre y
pánico en la población.
Según Silvio Waisbord (2010) las noticias sobre salud han ocupado en los medios
latinoamericanos un mayor espacio, reflejando un mayor interés por las redacciones y
por las audiencias. La explicación radica en que las industrias y empresas
(farmacéuticas, obras sociales, prepagas, etc) de salud mueven inversiones importantes
de dinero y con ello se eleva el nivel publicitario y noticioso.
En estos ciclos, la información atraviesa tres fases: ausencia o presencia limitada de
secciones especiales, duración de prolongada y priorización en el ciclo noticioso y
vuelta a la cobertura mínima.
Se pueden visualizar estas tres fases mencionadas en el análisis mediático del dengue
según los diarios Clarín y La Nación11
, que realizó la cartera sanitaria, en las que se
evaluó la construcción del manejo comunicacional y su relación con los medios del
Ministerio de Salud de la Nación. 11 Ver anexo 2 del presente trabajo. Relevamiento de la cobertura informativa que los diarios Clarín y La
Nación hicieron de la emergencia Dengue, durante el período del 2 de noviembre de 2009 al 11 de mayo
de 2010.
44
El estudio menciona que “el “dengue” fue en 2010 una serie noticiosa en ambos
matutinos que se extendió durante el período relevado (del 2 de noviembre al 11 de
mayo). En ese lapso ambos matutinos publicaron en total 61 notas. De ese total, 32
fueron publicadas por Clarín. Las restantes 29 fueron impresas por La Nación.
El estudio tuvo como propósito realizar sugerencias para el manejo comunicacional en
acciones futuras para casos similares. Dicho estudio plantea que “El dengue 2009 se
hizo visible en los diarios La Nación y Clarín entre el 15 de febrero y el 5 de marzo de
2009. En ese período el Estado Nación estuvo ausente como actor en las noticias que
publicaron dichos matutinos. La cuenta de afectados por el dengue comenzó en 703
casos. Las autoridades de entonces del ministerio de Salud de la Nación dijeron que
buscaban “desacelerar el brote” en tres provincias: Jujuy, Salta y Chaco.Durante ese
período, el eje de la construcción informativa estuvo puesto en el alud en Tartagal,
Salta. Dicha emergencia suscitó la primera nota de preocupación por un posible brote
de dengue. La visibilidad del Estado Nación se registró recién el 12 de marzo, cuando
la ministra Graciela Ocaña viajó a Charata (Chaco) y anunció que “creará un comité
de crisis nacional por el dengue”. Es decir, 34 días después que el dengue ya fuera
registrado en la prensa gráfica porteña como noticias publicadas al interior de las
ediciones de los diarios relevados.”
Estos escenarios en los que la autoridad sanitaria que debería llegar a tiempo para
instalar las medidas de prevención estuvo ausente.
Según el estudio mencionado, “El dengue 2010 empezó a generar noticias el 2 de
noviembre de 2009 en Clarín y el 2 diciembre de igual año en La Nación. Para ambos
matutinos se trataba del dengue de la “nueva temporada” veraniega, es decir, lo que
aquí mencionaremos como el dengue 2010. En Clarín en ese período de noviembre de
2009 a mayo de 2010 se editarían 32 notas periodísticas. A la vez, en igual período
en La Nación serían publicados 29 artículos. La noticia más destacada fue la que
ambos diarios editaron el 17 de diciembre de 2009. “Confirman el primer caso de
dengue de la temporada” imprimió Clarín al interior en su sección Sociedad,
publicando además un pequeño titular afirmando algo similar en la parte inferior de su
portada. En tanto La Nación hizo lo propio con “Confirmaron un caso de dengue en
Puerto Iguazú” pero únicamente al interior de su edición. En ambos casos el actor que
comunicó dicha información fue el ministro de Salud de la Nación, Juan Manzur.”
45
En el análisis mediático, comienza una etapa post crisis de dengue referida a 2010, en
ese mismo año las noticias sobre dengue en ambos períodos disminuye alrededor del
50%.
Podría afirmarse que en 2010 se realizaron acciones de mejora post crisis
comunicacional 2009. Se contemplaron algunos aspectos como: comunicados oficiales
inmediatos transparentando los casos. El primer caso de dengue fue comunicado por el
Ministro de Salud de la Nación en 2010 y no por los medios de comunicación.
En el estudio del caso, se evidenció la diferente percepción del riesgo en aquellas zonas
afectadas que arrastraban la experiencia y el trabajo sostenido sobre la problemática, en
contraste con aquellas que no (casos Catamarca y Misiones). En este sentido se
observaron además las dificultades que conllevan los cambios conductuales en la
población con la presencia del vector en cuanto al sostenimiento de prácticas sociales
tales como las acciones de descacharreo en el caso de la provincia de Misiones donde
las medidas de prevención, producto de los casos de brotes de dengue vividos en 2005/6
impregnaron la conducta preventiva de los ciduadanos a diferencia de la provincia de
Catamarca en la que nunca se habian registrado casos de dengue.
Se evidenció además, la necesidad de movilizar a aquellas poblaciones “apáticas” y
generar confianza y credibilidad en aquellas personas que estaban “alarmadas” en
términos de Sadman (2006), como también las dificultades del sistema en la correcta y
rápida actuación desde el sistema sanitario.
Las noticias sobre el dengue o enfermedades vectoriales suele anclarse en el número y
cantidad de casos para marcar los avances en las fases epidémicas, características que
construyen el relato sobre el riesgo, las crisis y las incertidumbres comunes a las
coberturas de salud en los medios.
En este marco los funcionarios, ministros o presidentes debieran poner en dimensión sus
declaraciones en relación a las crisis sanitarias porque en ellas el eje pasa a ser político
más que de salud. Por lo que declaraciones de números, cantidades y casos inciertos
infundados, desafortunados o poco claros desatan la desconfianza, el ocultamiento o
instalan la incertidumbre de lo que verdaderamente está sucediendo y pasa a ser un
conflicto intrínseco a los gabinetes con acusaciones y conflictos de tipo político.
46
Segun S. Waisbord “(2010) cuando la jefatura editorial decide que la noticia desborda
la sección salud...y opta por trasladarla a la sección política, lugar donde típicamente
reside la “noticia caliente” que produce titulares y domina el ciclo noticioso”.
El brote de dengue fue el inicio de una crisis institucional del gobierno en materia de
salud, que se profundiza con la pandemia de gripe AH1N1, los conflictos producidos
llevaron a un cambio en el gabinete nacional a partir del cambio de Ministro de Salud de
la Nación.
Medidas adoptadas post brote:
Desarrollo del Plan de Dengue, producto de una elaboración conjunta en 2010, con los
equipos técnicos de las provincias, de la OPS, expertos de Brasil, de Cuba y con
representantes de las sociedades científicas. Asimismo, el Plan fue sometido a la
consulta de los Sres. Ministros de las provincias.
El plan de Dengue se ha propuesto como metas hasta el 2016
1. Mantener la letalidad por Dengue menor al 1%, y letalidad por Dengue Grave
<2%
2. Disminuir los focos de proliferación de Aedes aegypti a través del Control
Focal sistemático, Educación y Participación Comunitaria en 100% de los
Municipios de muy alto riesgo y 50% de los Municipios de Alto Riesgo
3. Lograr el control eficaz y oportuno de brotes alcanzando una reducción de al
menos 75% del total de casos registrados en 2009.(MSN 2009).
Las estrategias planeadas para el cumplimiento de estas metas son:
4. Alcanzar la capacidad local para la instalación de la Vigilancia Entomológica
según la metodología LIRA en el 100% de los municipios de muy alto riesgo
(MAR) y en el 50% de los de alto riesgo (AR).
5. Alcanzar la capacidad local para la instalación del control focal como actividad
rutinaria en el 100% de municipios de MAR y en el 50% de municipios de AR,
lográndose índices aédicos <5%.
6. Capacitación en actividades de control focal, gestión de plaguicidas y salud del
trabajador.
47
7. Monitoreo y evaluación de las actividades de control focal y gestión de
plaguicidas.
8. Provisión de insumos, maquinaria, paquete farmacológico y recursos humanos
A modo de síntesis pueden identificarse las siguientes consideraciones:
Consideraciones a destacar en la gestión del caso:
(i) falta planificación y coordinación de acciones sostenidas en el tiempo.
(ii) las dificultades en los equipos médicos para la detección de casos de dengue
grave y administración de tratamientos en pleno brote dificultó la
constitución de mensajes claros a la población, esta información se filtró en
los medios de comunicación.
(iii) si bien las redes de información mejoraron a nivel país, en el inicio del brote
los canales de comunicación fueron informales al momento de comunicar los
casos y notificarlos.
(iv) se crearon salas de seguimiento de dengue ad hoc que no prosiguieron en el
tiempo.
(v) el desconocimiento de la población acerca de la enfermedad sembró y
profundizó el miedo.
(vi) multiplicidad de voceros para comunicar las diversas situaciones, nacional,
provincial y municipales.
(vii) escaso uso de las redes sociales como estrategia comunicacional.
48
RIESGO DE PANDEMIA GRIPE A-H1N1 (2009)
En la Argentina, el primer caso detectado de gripe H1N1 se produjo el 7 de mayo de
2009 entre pasajeros que llegaron en un vuelo de México. El pico de la Pandemia se
desarrolló alrededor del 20 de junio del mismo año, fecha en la que se inicia la
circulación del virus por todo el territorio nacional.
La Pandemia (decretada por la Organización Mundial de la Salud para más de 70
países) creó un verdadero caos en la Argentina y constituyó una de las contingencias
más importantes en materia de emergencias sanitarias, decretando medidas extremas de
cuidado, decretando la emergencia sanitaria en todo el país con el fin de generar
medidas presupuestarias excepcionales, abreviar los procesos de compras de insumos,
medicamentos, contratación de personal, etc, mitigar el impacto de la pandemia en el
territorio nacional.
Durante dicha pandemia, hasta la semana epidemiológica 52 de ese año, se habían
notificado al sistema nacional de vigilancia de la salud (SNVS) un total de 1.479.108
casos de enfermedad tipo influenza (ETI).
En relación a los casos graves, en 2009 se notificaron 14.160 casos que requirieron la
hospitalización por IRA (Infecciones Respiratorias Agudas) grave, lo que representa
una tasa de hospitalización de 34, 95 casos por 100.000 habitantes. El grupo de edad
más afectado entre los casos graves fueron los menores de 5 años con una tasas de 76,41
por 100.000 habitantes, seguido por el grupo de 4 a 64 años, con 26 casos por 100.000
habitantes.
La epidemia causada por el virus A/H1N1 produjo más 1.000.000 de casos notificados,
causando 14.000 casos de internación por Infección Respiratoria Aguda (IRA) grave y
más de 600 muertes en todo el país. (MSN 2010).
Las situaciones vividas calaron hondo no solo en la población argentina, sino en la
población mundial. La constatación de la transmisión del virus de humanos a humanos
en EEUU y México internamente, determinó que en abril de 2009, la Organización
Mundial de la Salud (OMS) estableciera el cambio de Fase 3 a Fase 4 de Pandemia.
49
El 29 de abril del mismo año, la Directora General de la OMS elevó la alerta pandémica
a Fase 5 ante la comprobación que dos países de la misma Región de OMS tenían
transmisión sostenida de Humano a Humano del nuevo virus Influenza A (H1N1)
Durante la fase 5, el objetivo de las medidas recomendadas por OMS fueron:
(i) intensificar la vigilancia epidemiológica, clínica y virológica con reactivos,
insumos y equipamiento.
(ii) Llevar adelante una campaña de inmunización con vacuna estacional para la
influenza a los grupos de riesgo para disminuir los casos de influenza
estacional durante la temporada invernal, implementar el plan de vacunación
con vacuna pandémica cuando la misma estuviese disponible, aumentar el
stock estratégico de antivirales para el tratamiento y quimioprofilaxis.
(iii) fortalecer los servicios de salud con insumos para el control de infecciones,
diagnóstico y tratamiento de los pacientes, recursos humanos y de logística
para optimizar la respuesta, con las estrategias de APS para la contención
diagnóstico y tratamiento ambulatorio y domiciliario de los casos de la
población.
(iv) Comunicación Social, quizá la medida de Salud Pública más importante ya
tuvo como objetivo lograr que las personas que habitaran o transitaran por el
(v) país estuviesen informadas sobre los cuidados necesarios y recomendados ante
la Pandemia.
La declaración de la Fase 5 de OMS representa una señal fuerte que la pandemia es
inminente y que el tiempo para finiquitar la organización, comunicación y ejecución de
las medidas planificadas de mitigación se acorta.
Un dato relevante para la descripción del contexto de emergencias del país en aquel
momento, se relaciona con la problemática de las Infecciones Respiratorias Agudas
Estacionales. Cada año el sistema de salud argentino soportaba una importante cantidad
de casos de IRA, que llevaba al desborde de los efectores de respuesta debido a la
insuficiente oferta de camas de internación, especialmente en Unidades de Cuidados
Intensivos (UTI) y respiradores para la Asistencia Respiratoria Mecánica (ARM). Se
debe considerar que, actualmente, el Primer Nivel de Atención se encuentra en proceso
de reorganización y fortalecimiento, aunque su capacidad de respuesta no ha alcanzado
50
aún un nivel significativo. Cada año enferman por IRA en Argentina aproximadamente
6.000.000 de personas (Tasa de Ataque 15%), que provocan entre 20.000 y 60.000
internaciones y 2000 a 4000 muertes, 1500 de ella atribuibles a influenza.
Estacional.(MSN 2010).
Medidas sanitarias adoptadas para AH1N1
Las medidas sanitarias tomadas por el Gobierno Nacional incluyeron:
(i) la extensión del receso de invierno para todos los niveles escolares, la
extensión de las licencias por embarazo, o personas inmunodeprimidas.
(ii) el diseño de campañas de información difundiendo el uso de barbijos.
(iii) la suspensión de los vuelos a México.
(iv) la difusión extensa del uso de barbijos y alcohol en gel.
(v) la disposición de sensores de temperatura en los aeropuertos para detectar
personas con temperatura o síntomas.
(vi) la iniciativa de crear una línea telefónica gratuita para responder dudas,
(vii) la creación de un plan de contingencia ad hoc.
Estas medidas, no comunicadas de manera profesional, ni precisa, aumentaron los
temores y generaron mayor psicosis en la población, sumándose a la crisis social y
económica que produjo la pandemia. La vida social se transformó por aquellos meses,
se cambiaron los hábitos rutinarios y la percepción del peligro (se modificaron las
subjetividades dado que ya no es “el otro” el que puede enfermar), constituyéndose la
pandemia en una enfermedad real. Los medios de comunicación no estuvieron ajenos a
esta situación.
Las medidas adoptadas buscaron reducir la circulación viral para limitar y endentecer la
evolución de la epidemia según se detalla en el gráfico a continuación. Sin embargo,
algunas fueron exageradas desde el punto de vista sanitario, y de escasa eficiencia
fáctica, tales como el cierre de aeropuertos, el scaneo de temperatura corporal, el uso
universal de barbijos o alcohol en gel.
Muchas de estas decisiones, se comunicaron desde varios medios a partir de múltiples
fuentes, muchas de ellas no oficiales, de manera variable en su calidad, y adecuación.
Esta situación, junto a lo anteriormente mencionado, daba cuenta de la incapacidad del
51
sistema de contar originalmente con el componente de comunicación de riesgos en el
marco de la gestión.
Gráfico 4: Medidas de gobierno aplicadas durante el Primer Brote de H1N1. Argentina 2009.
Medidas comunicacionales adoptadas para la pandemia (hacia el interior del
sector salud):
Las medidas adoptadas por las autoridades nacionales durante la pandemia han sido
desafortunadas en materia comunicacional. La cartera nacional de salud demoró en
declarar la emergencia sanitaria (medida que favorecía la toma de decisiones directas
sobre la sociedad, como el cierre de escuelas o aeropuertos), dando lugar a
especulaciones e incredulidad y las cifras publicadas por el organismo oficial no
coincidían con las que mencionaban las provincias u otros organismos privados. Estos
temas fueron los que ocuparon las primeras planas de los diarios más leídos del país
(Clarín y La Nación, 28 y 29/06/2009) y los minutos televisivos de los noticieros y
programas de interés general.
52
En el inicio de la pandemia se identificaron las siguientes medidas comunicacionales:
(i) información poco clara, tardía, sin planificación previa hacia el interior de
los equipos sanitarios.
(ii) ausencia de un paquete integral de comunicación con estratificación de
público objetivo interno: funcionarios, servicios, equipos técnicos.
(iii) Transmisión poco clara sobre las medidas de cuidado.
(iv) dificultades en el dinamismo y la definición para la estratificación de los
casos de H1N1(definiciones relacionadas con los casos sospechosos,
casos confirmados, casos en estudio) lo que trajo consecuencias para las
comunicaciones.
Una características a resaltar en la gestión de las estrategias de comunicación fue la
fluctuación y dinamismo en la definición de casos de H1N1, generó dificultades en los
epidemiólogos y equipos técnicos que debían pasar los partes de prensa con las nuevas
definiciones de los casos, produciendo variaciones en los diagnósticos debido a la
incorporación de nuevas definiciones a través del uso de nuevas tecnologías que
llegaban de los organismos internacionales, esto sumó incertidumbre e incredulidad en
la prensa en el inicio de la pandemia.
Los resultados evidencian que las decisiones oficiales fueron tomadas tardíamente y la
politización de la situación en el entredicho de autoridades provinciales y municipales,
de manipulación y ocultamiento de la información se reflejaron en la participación de
los medios de comunicación pero de forma negativa y no colaborativa.
La crisis aceleró la renuncia de la Ministro de Salud de la Nación Lic. Graciela Ocaña y
en su reemplazo el Dr. Juan Manzur asumió la responsabilidad de la cartera sanitaria, en
medio de las peleas internas del gobierno por las decisiones erróneas en materia
sanitaria.
El primero de julio del 2010 se notificaron el 42 muertos por virus H1N1“En ese
escenario, los gobiernos de la provincia de Buenos Aires y de la Capital Federal
declararon la emergencia sanitaria, medida de dispar dictado y cumplimiento en
53
municipios y provincias. Mientras en algunos casos se suspendieron todas las
actividades públicas, en otros continuó un ritmo con total normalidad.”(Jait 2011)12
.
Recién el 7 de julio el Gobierno Nacional declaró la emergencia sanitaria a nivel de
todo el territorio. A partir de mediados de ese mismo mes el gobierno decide dejar
de informar las cifras de infectados por recomendación de la Organización Mundial
de la Salud.
Este cambio de estrategia atenuó el pico noticioso en los medios de comunicación,
desplazando el eje del mismo, hacia la fabricación de una vacuna antipandémica,
comunicada por la OMS.
Finalmente hacia mediados de agosto, el número de muertes por gripe AH1N1 en el
país ascendió a 311, convirtiéndose en el país más afectado luego de los Estados
Unidos.
Medidas comunicacionales adoptadas hacia otros sectores (prensa y comunidad)
Las situaciones de pandemia se encuadran en las situaciones de emergencias y
desastres, donde los esfuerzos se instalan en la disminución del tiempo para comunicar
mensajes claros y transparentes y generar confianza para la toma rápida de decisiones
sobre pautas de cuidados cotidianos, que disminuye el número de infectados y por ende,
posibles muertes. También de esta manera se busca enlentecer la dispersión pandémica,
dando tiempo a la producción de la vacuna específica.
Pero, sin el desarrollo de un plan de comunicación de riesgos en el marco de un plan de
contingencia, las intervenciones inmediatas se ven degradadas.
En cuanto a la fase pre pandémica y en el inicio de la misma, las estrategias de
comunicación fueron desacertadas desde los organismos oficiales:
(i) la comunicación se basó en promocionar y apelar al miedo, a través de mensajes
unívocos y poco confiables hacia la población.
(ii) no se aplicaron estrategias de comunicación de riesgos para crear un diálogo
público sobre los efectos que puede producir una pandemia y construir así
12
Comunicación y Salud en la Argentina. Mónica Petracci y Silvio Waisbord (comps). La Crujia. 2010.
54
confianza con las personas y una visión compartida, sobre cuáles son las causas
y la naturaleza de un riesgo.
(iii) voceros múltiples, funcionarios y expertos que plantearon versiones diferentes
sobre la gravedad del virus, aumentaron el miedo de la población, pese a que
las cifras de muertos fueron finalmente menores que las que produce la gripe
estacional anualmente en el país.
(iv) La modificación en los conceptos de estratificacion y definición de casos sumó
incertidumbre.
Es insoslayable que las estrategias de comunicación son tan importantes como las
decisiones sanitarias sobre todo en un mundo atravesado por la competitividad de los
medios de comunicación y la pelea mediática por encontrar “la noticia.”
Es sabido, que los medios de comunicación consiguen instalar los temas de los que
hablará, analizará y generará opinión en la ciudadanía, no solo a través de la agenda
setting. Como menciona Wolf (2010)13
“La agenda setting está basada en que los
medios indican a la audiencia sobre los temas acerca de los cuales deben pensar y la
forma en que tienen que pensar en ellos, considerando a los medios como creadores de
la realidad del público, el cuál es influido inconscientemente por el contenido de los
medios a los cuales se exponen”.
Numerosos estudios aseguran que los medios de comunicación provocan efectos en las
personas sobre valores, creencias y actitudes, y los medios en este sentido y en el
contexto de la pandemia centralizaron la información generando múltiples mensajes,
muchas veces contradictorios y dispares a través de la construcción de un discurso
fragmentado, apelando a diversas fuentes y voceros, hechos desencadenados por los
vacíos y errores comunicacionales de las voces oficiales en el inicio de la pandemia.
Según la investigadora Andrea Jait (2010), la valoración de algunas actuaciones por
parte de las autoridades gubernamentales que manejaron el inicio de la crisis, si bien
fueron consideradas de manera positiva en algunas cuestiones, las actuaciones
predominantes fueron las que mostraron negligencias e ineficacias en las respuestas al
inicio de la pandemia.
13
Comunicación y Salud en la Argentina. Mónica Petracci y Silvio Waisbord (comps). La Crujia. 2010.
55
Según afirma Jait (2010) “la suspensión de vuelos a México fue uno de los aspectos
más cuestionados. Las alusiones a la negligencia gubernamental se expresaron también
cuando se atribuyó el ataque a un grupo de mendocinos a un micro que llevaba a un
presunto infectado, no sólo a la violencia de éstos, sino también al hecho de sentirse
desprotegidos por el Estado (Clarín 28/7). Con el transcurso de los días la imagen del
gobierno indolente fue en aumento. La demora en decretar la emergencia sanitaria-
medida, fue uno de los temas que ocupó más titulares”.
Según la vocera del Ministro Juan Manzur: “con respecto a AH1N1 podríamos decir
que tampoco hubo una adecuada implementación de estratégicas de comunicación y
tampoco estratégicas de comunicación de riesgo cuando comienzan a desarrollarse las
primeras manifestaciones del comienzo de la pandemia en la argentina durante 2009.
Las estrategias de comunicación que se implementaron fueron estrategias que no
estaban dirigidas adecuadamente a la población e incrementaron la percepción de
riesgo por parte de la población sin adecuada información, por lo tanto eso llevo a que
la población tomara medidas extremas o inadecuadas para el cuidado de su salud,
como la alta preocupación por obtener antivirales aun sin estar enfermos o la alta
preocupación por obtener alcohol en gel cuando no se le comunicaba que con un
simple lavado de manos también podía estar protegido contra la enfermedad. Ese tipo
de falta de adecuación de medias de prevención y promoción generaron en la población
una crisis de extremada percepción inadecuada al riesgo.”
Medidas tomadas Post- Pandemia:
Luego de esta situación pandémica vivida por la mayor parte de los países, se generó el
diseño y ejecución del proyecto de emergencia H1N1, financiado por el Banco Mundial
que esencialmente contribuyò al objetivo de reducir la morbimortalidad de las
enfermedades infecciosas y de transmisión, especialmente infecciones respiratorias
agudas, mejorar el programa de inmunizaciones y el sistema de vigilancia
epidemiológica para la prevención y control de las enfermedades relacionadas con la
influenza como estrategia de apoyo a la campaña de invierno y su fortalecimiento ante
el aumento de riesgo sanitario producido por la pandemia AH1N1.
El proyecto, que tuvo vigencia con posterioridad a la pandemia y hasta el mes de
diciembre de 2012 fortaleció el sistema de vigilancia y respuesta epidemiológica para
56
prevenir, monitorear y evaluar la actividad de la influenza, el control de olas epidémicas
de influenza A/H1N1 y sus principales actividades se centraron en el:
- Fortalecimiento de la vigilancia epidemiológica
- Fortalecimiento del Programa Ampliado de Inmunizaciones
- Módulos de comunicación social a nivel local (MOCS)
- Investigaciones operativas
- Acciones especificas para pueblos indígenas
En el caso de la Argentina las medidas tomadas durante el inicio de la pandemia dejaron
algunas lecciones por aprender. En el mismo año 2009, los estudios científicos y
epidemiológicos pronosticaban otra oleada de la gripe causada por el virus AH1N1 que
afectaría al cono sur en el 2010, por lo que el Gobierno argentino, con el apoyo del
BIRF implementó el Proyecto de Emergencia para la Prevención, vigilancia y control de
las enfermedades tipo influenza H1N1, préstamo BIRF 7843 AR.
El proyecto tuvo como objetivo principal contribuir a la reducción de la carga de muerte
y enfermedad relacionada con las enfermedades infecciosas y transmisibles, mejorando
el programa de inmunizaciones, y el sistema de vigilancia epidemiológico para la
prevención y el control de enfermedades relacionadas con la influenza.
Entre sus objetivos específicos, el proyecto contempló el fortalecimiento del sistema de
salud para prevenir y vigilar la transmisión del virus de la influenza y para controlar las
olas epidémicas de la enfermedad y contemplar una preparación previa ante la
incertidumbre generada por las perspectivas sanitarias mundiales ante la emergencia
causada por el nuevo virus.
El proyecto contempló el desarrollo de tres componentes entre los años 2010-2012:
Componente 1: Fortalecimiento de la capacidad del sistema de salud argentino para la
vigilancia y búsqueda de casos de influenza.
Componente 2: Fortalecimiento de la capacidad de respuesta del sistema de salud
argentino para: (i) reducir la transmisibilidad del virus de influenza (vacunación) y (ii)
mejorar la atención médica de las personas afectadas por la influenza.
Componente 3: Gestión, Monitoreo del proyecto y Auditoria Técnica de Resultados de
los Componentes 1 y 2.
Y apoyó las siguientes medidas principales:
57
La campaña de vacunación. Que se llevó a cabo en todo el país con
importantes indicadores de cobertura. Se aplicaron vacunas neumocóccicas y
tratamientos ambulatorios otorgados (primer semestre 2010).
Fortalecimiento al sistema de vigilancia epidemiológica: con el fin de mejorar
la oportunidad y calidad de la notificación de las patologías respiratorias, como
insumo para la toma de decisiones.
Fortalecimiento a la planificación en comunicación en salud: con el objetivo
de dejar capacidad instalada en términos de prevención y de monitoreo de
enfermedades epidemiológicas. A través de los módulos de comunicación social,
con énfasis en poblaciones interculturales.
Diseño e implementación de las salas de situación
Fortalecimiento de las jurisdicciones para el diagnóstico adecuado tanto
clínico como de laboratorio.
Acceso al tratamiento antiviral en forma oportuna.
Difusión de las medidas de distanciamiento social y control de infecciones.
Constitución de Salas de situación: se incentivó a la construcción de 38 salas
de situación de salud.
Hacia el mes de agosto de 2010, la OMS declaró el paso al período post-pandémico,
manteniendo las siguientes recomendaciones de vigilancia:
(vii) Estar atentos a los acontecimientos inusuales o graves, como brotes
de enfermedades respiratorias graves o defunciones;
(viii) investigar casos graves o inusuales, brotes, epidemias para facilitar la
rápida identificación de cambios importantes en la epidemiología o
en la gravedad de la influenza;
(ix) continuar con las actividades habituales de vigilancia, entre ellas la
vigilancia del síndrome gripal y de los casos de infecciones
respiratorias agudas graves.
En este marco, Argentina fue el primer país en el hemisferio sur en iniciar la campaña
de vacunación anti-influenza(), implementando una estrategia integral de vacunación
58
que incluía también las vacunas de neumococo y tos convulsa. La campaña nacional de
vacunación contra el nuevo virus de influenza A H1N1 se inició el 23 de febrero y
tuvo como objetivos mantener el funcionamiento del sistema de salud y disminuir la
morbimortalidad causada por el virus H1N1.
La Población Objetivo se definió según recomendaciones de la Comisión Nacional de
Inmunizaciones (CONAIN), un Comité de Expertos Asesores de la Campaña de
Vacunación Pandémica y datos de estudios epidemiológicos y de mortalidad en
Argentina y en el mundo por el nuevo virus influenza A H1N1.
En el campo de la comunicación en salud, fue un avance contar en el marco del
proyecto con un componente de comunicación de riesgo (Módulos de Comunicación
Social-MOCS), que consistieron en el desarrollo de estrategias de prevención y cuidado
frente a la gripe H1N1.
Dicho componente se constituyó en el incentivo a las provincias para el diseño y
ejecución de planes de emergencias sanitarias con énfasis en la vacunación, a grupos de
menos de 70 mil habitantes. Fue la primera vez que el país aplicó la estrategia de
“gestión por resultados” o pago por desempeño en el campo de la comunicación y salud.
Los Módulos Operativos de Comunicación Social (MOCS) fueron agregados de gastos
operativos distribuidos por provincia de acuerdo a parámetros de población (un MOCS
cada 72.000 habitantes) destinados a implementar campañas comunicacionales locales
durante 2010.
La implementación de los módulos tuvo como objetivos:
Difundir a través de estrategias de comunicación social dirigidas a comunidades
locales, el plan de vacunación y las medidas de prevención y cuidado;
Promover la consulta temprana a la atención médica y
Adaptar las políticas de comunicación social a las comunidades de pueblos
originarios.
Los módulos de comunicación incluyeron dos outputs o resultados:
59
Outputs N° 2: Módulos Operativos de Comunicación Social implementados
(MOCS) con exclusión de los pueblos indígenas.
Outpus N° 2: Los Módulos Operativos de Comunicación Social se componen de los
siguientes suboutputs:
1) Plan de Comunicación.
2) Acciones de comunicación para vacunación y cuidado realizadas.
3) Campaña finalizada
Outputs N° 3: Módulos Operativos de Comunicación Social para pueblos
indígenas implementados. (Este resultado sólo fue aplicable en aquellas provincias que
cuentan con Salvaguarda Indígena).
Output 3: El Módulo Operativo de Comunicación Social para pueblos indígenas,
incluye el siguiente suboutput:
1) Campaña dirigida a población indígena.
Estos MOCS fueron desarrollados por las provincias y se operativizaron en una
coordinación y gestión interprogramática a través del proyecto Funciones Esenciales de
Salud Pública FESP), la Coordinación Nacional de Comunicación e Información
Pública y la Dirección de Epidemiología de la Nación.
Los MOCS incentivaron a las provincias a planificar acciones de comunicación
específicas, generar estrategias particulares de difusión sobre la vacunación a población
originaria, promover el autocuidado, promover la consulta temprana a médicos o
centros de salud, adaptar las políticas de comunicación. Entre otros.
Se pueden mencionar algunos de los resultados que se identificaron de la
implementación de los MOCS:
Output 2 “Módulos Operativos de Comunicación Social”: 455 MOCS dirigidos a
Población en General. Conjuntamente con el Proyecto FESP el Área de Comunicación
del MSN realizó un importante esfuerzo de asistencia técnica para el apoyo a las
provincias en la ejecución de los Output 2 y 3.
60
Las acciones de asistencia técnica han sido:
(i) elaboración del documento “Pautas para la Construcción de Módulos
Operativos de Comunicación Social” y su correspondiente
Disposición de la Dirección Nacional del Proyecto que lo incorpora
como documento complementario al Manual Operativo del Proyecto;
(ii) taller de capacitación sobre planificación estratégica con la
participación de representantes de todas las provincias adheridas para
la preparación e implementación de los módulos;
(iii) acompañamiento en la elaboración de los informes que documentan
las acciones realizadas por las provincias.
Han sido aprobados por el Área de Comunicaciones del MSN y certificados por una
auditoría externa, todos los Sub outputs correspondientes:
(i) Planes de Comunicación Propuestos (Suboutput 2.1) de todas las provincias,
con excepción de la provincia de Córdoba, los que en su conjunto implican
115 MOCS cumplimentados;
(ii) Acciones de Vacunación y Autocuidado (Suboutput 2.2) de todas las
Provincias salvo Córdoba, La Pampa ySanta Cruz, cumplimentado 121
MOCS;
(iii) Campaña Finalizada (Suboutput 2.3) de todas las provincias excepto
Córdoba, La Pampa y Santa Cruz, lo que engloba 143 MOCS.
En total se cumplimentaron 379 MOCS sobre los 455 previstos. (83,3%). en
Durante el mes de septiembre de 2011 se cursó una encuesta de opinión a las áreas de
comunicación de las Provincias, a los efectos de evaluar la experiencia de los MOCS en
cuanto a la promoción de la prevención en las campañas de vacunación y su incidencia
en el mejoramiento de las relaciones interinstitucionales para implementarlos. Los
resultados de este informe arrojan datos positivos sobre la valoración de la experiencia
en los principales actores que participaron de la ejecución.
Output 3 “Módulos Operativos de Comunicación Social dirigidos a Pueblos
Indígenas”: 45 Módulos.
61
Dirigidos a población indígena. Han sido aprobados por el Área de Comunicaciones del
MSN y por la auditoría externa, los informes de “Campaña dirigida a Población
Indígena”. De todas las provincias que cuentan con población originaria, a excepción de
Salta, Río Negro y La Pampa. En total se cumplimentaron 36 MOCS de los 45 previstos
en el Manual Operativo (80%).
En función de objetivos pre establecidos por el proyecto y de los informes enviados por
las provincias respecto de las acciones de campaña, se realizó una evaluación de la
ejecución de los módulos de comunicación teniendo en cuenta los siguientes criterios:
1. Indicadores de proceso cuantitativos:
1. Cantidad de MOCS elaborados
2. Cantidad MOCS implementados
3. Cantidad y Tipo de Actividades Ejecutadas
2. Indicadores de proceso cualitativos:
Los indicadores de procesos cualitativos hicieron referencia a aquellas acciones que se
encuentran involucradas en los MOCS y son los siguientes:
En términos generales los resultados de la intervención comunicacional favoreció a las
provincias en:
Cantidad de asistencias técnicas recibidas para dar cumplimiento al diseño y
ejecución de los MOCS, en cuanto a la necesidad de ofrecer espacios de
sensibilización y capacitación a los equipos de salud respecto de las implicancias
de la planificación estratégica y el enfoque intercultural en salud y sus
posibilidades más eficaces de implementación.
Fomento al trabajo articulado hacia el interior de las provincias. Articulación
con las salas de situación, emergencias sanitarias, programas provinciales de
inmunizaciones.
Fomento a la planificación, la realización de diagnósticos de comunicación en
salud.
Incentivo a la construcción de costos y presupuestos para la realización de las
acciones, preparación de la documentación respaldatoria y gestión con la
auditoría externa concurrente.
gestión y distribución de los fondos recibidos para el fortalecimiento de las
áreas de comunicación provinciales.
62
La experiencia de los MOCS, ha sido ponderada por los responsables de la
sistematización de la información requerida para el cumplimiento de la estrategia, y una
experiencia a replicar por otros programas y las provincias.
Los MOCS dirigidos a población indígena permitieron generar una sinergia de acciones
con el Planes para Poblaciones Originarias y promovieron acciones tendientes a la
articulación con agentes sanitarios indígenas (talleres, grupos, jornadas, reuniones, etc.).
A pesar de la buena evaluación de la estrategia, los módulos de comunicación social
fueron una instancia aislada en el campo de la comunicación y la salud pública. No se
trasladó a nivel de la nación y de las provincias el uso de este mecanismo de pago por
resultados, con rendición de cuentas, a otra intervención en salud pública al momento de
finalización de esta investigación.
Otra de las estrategias que posibilitó el fortalecimiento de comunicación en salud
provincial fue la creación de salas de situación de salud.
Se crearon en 2010, 38 las salas de situación, fundamentales para vigilar la salud pública.
El desarrollo y la institucionalización de las mismas en el territorio nacional constituyen
una herramienta que facilitaría la identificación de las principales necesidades de las
provincias y municipios e incentivaría una cultura de análisis y uso
de la información, con vistas a fortalecer la relación entre información y gestión para
mejorar la calidad de las decisiones. Y principalmente constituiría un verdadero aporte a
la planificación estratégica.
En este sentido para Ilara Moraes (2010), Carlos Matus presenta “con convicción una
idea (sala de situación) y un camino (planeamiento estratégico situacional) para una
gestión pública responsable y de calidad”, recomendando la utilización de la sala de
situación “cuando los gestores enfrentan temas/problemas complejos, que demandan
aportes de conocimiento/tecnología oriundo de distintos campos de conocimiento y
prácticas para comprenderlos en su plenitud y elaborar estrategias efectivas para su
superación y /o seguimiento”.
63
Las salas de situación son espacios físicos o virtuales donde se prioriza la información
sanitaria, los datos recabados por los análisis de situación de salud, se selecciona la
información, se toman decisiones y se comunica. En este contexto las salas de situación
de salud representan una oportunidad para el desarrollo de estrategias de comunicación
a través de la creación, institucionalización y evaluación de un mecanismo formal de
flujo de información al interior de los ministerios de salud, facilitando el acceso a la
información priorizada por los equipos de salud. También facilitan la generación de
piezas de comunicación o de difusión de la información y el trabajo conjunto para
planificación de comunicación de riesgos, de vital importancia para el trabajo en gestión
del riesgo en el marco de brotes, epidemias o emergencias sanitarias.
Las salas de situación representan un componente significativo en la gestión de la
comunicación de riesgo en salud pública, aunque aún las perspectivas de
institucionalizar ambas estrategias se encuentra lejos de visualizarse en los tomadores
de decisión, los cuestionamientos y análisis pos pandemia, sobre la complicación en el
manejo de la misma podrían ser un fin útil si se condujeran a instalar las estrategias para
comprender las complejidades de la comunicación de riesgo, no solo en el marco de un
evento, sino en sus fases preparatorias; sobre la necesidad de crear previamente las
condiciones necesarias y articuladas con las salas de situación (que generan la
información primaria) y sobre las salas de contingencia que contemplan todos los pasos
de la planificación de la comunicación de riesgos: entrenamiento de voceros,
estratificación del público, diseño de paquetes de mensajes, acompañamiento a las
decisiones políticas, entre otros.
En el país, la población de acuerdo al último censo (2010) alcanza a 40 millones de
habitantes. Esta población, más informada, medios de comunicación más politizados,
periodistas menos preparados para abordar situaciones de emergencias sanitarias, son
variables a tener en cuenta al momento de planificar. Durante el último encuentro de
Comunicación de Riesgos, celebrado en Buenos Aires y organizado por la Coordinación
de Información Pública y Comunicación del Ministerio de Salud de la Nación en 2011,
donde las provincias argentinas realizaron ponencias en el manejo comunicacional,
mostró como primer diagnóstico un listado de acciones pero no el desarrollo ni puesta
en ejecución de una estrategia de comunicación de riesgo, lo que revela la ausencia de la
estrategia en las políticas de gestión provinciales.
64
Según la vocera actual del Ministerio de Salud de la Nación, Valeria Zapesochny, el
mayor aporte que se puede hacer para que la implementación de la comunicación sea
eficiente, sea coherente, integradora la gestión es dotar a las áreas de comunicación de
mayores grados de institucionalidad, es decir, “integrar áreas que no dependan de las
gestiones políticas sino que sean áreas integradas tales como puede ser una área de
epidemiología o un programa destinado al control de enfermedades no transmisibles ,
de igual medida debería tener institucionalidad la presencia de áreas de
comunicación.”
“En la mayoría de nuestros países de la región aun no se nota un igual desarrollo de
grado de institucionalidad de la integración a las estructuras de gobiern , estructuras
federales, nacionales , estructuras provinciales o municipales de áreas de
comunicación, sino que son estructuras volátiles , poco integradas, con escasa
institucionalidad, con escasa cantidad de personal adecuado y capacitado y preparado
para las tareas que desarrolla , estructuras muy atadas a las cuestiones
políticas con integrantes que rotan muy frecuentemente en función de los recambios
institucionales o de gestiones políticas y yo creo que ese es uno de los principales
riesgos en relación a las políticas de comunicación que son políticas que cambian muy
frecuentemente en cuanto cambian los ministros o los decisores. Creo que la falta de
implementación de políticas de mediano y largo plazo es lo que hace que no se integren
y no se sostengan y no se solidifiquen a lo largo del tiempo.”
Según el estudio sobre “Perfiles, necesidades, demandas y expectativas de
comunicadores/as desempeñándose en el sector público de salud en el nivel provincial y
nacional” (2011)14
, de un total de 236 (58,55% ) personas que respondió la encuesta,
(de 401 invitados a participar), solo el 0, 7% de los y las comunicadoras que se
desempeñan en el sector público sanitario realiza tareas relacionadas con la
comunicación de riesgo y emergencias sanitarias, mientras que las principales tareas que
realizan son las relacionadas con la producción de materiales informativos y educativos
(12,5%), comunicación institucional y organizacional (11%) y prensa de gobierno
(13,3). Aunque una de las demandas, 12, 35% según el mismo estudio, de los y las
14
http://www.msal.gov.ar/prensa/
65
comunicadores está relacionado con la especificidad de la comunicación en emergencias
y desastres.
Los datos reflejan la escasa instalación de la temática por parte de las autoridades y
tomadores de decisión que, como se pudo comprobar en el presente trabajo, en las crisis
actúan por espasmos y ad hoc. Aunque se han realizado capacitaciones en varias
oportunidades sobre la gestión de la comunicación de riesgos, aun el desarrollo es
incipiente.
CONCLUSIONES
La Argentina es un país que sufre las consecuencias de eventos ocasionados por la
naturaleza y también por el hombre. Estos eventos son perjudiciales para las personas y
muchas veces aparecen cuando los riesgos respectivos no se gestionaron con
anterioridad. Según el Documento País, Riesgo de Desastre Argentina (2012),
“gestionar un riesgo no es solamente aumentar la resiliencia y estar preparado
adecuadamente cuando se producen, inundaciones, tornados, incendios o terremotos.
Consiste también en contemplar acciones que busquen disminuir la vulnerabilidad de la
vida y el hábitat humano frente a eventos extremos. Esto implica que los modelos de
desarrollo y planificación tienen que considerar necesariamente ese aspecto de manera
transversal, principalmente cuando el cambio climático está aumentando las
probabilidades de dichos eventos.” Esto implica que todos los sectores, instituciones y
actores involucrados deberían participar de la gestión del riesgo desarrollando un plan
integral de la gestión del riesgo.
Ambas situaciones analizadas dejaron de manifiesto la ausencia de una planificación de
la comunicación de riesgo desde el Ministerio de Salud de la Nación. No se llevaron
adelante las etapas de un modelo de comunicación de riesgo que plantea el Reglamento
Sanitario Internacional: 1. Preparación. 2. Inicio del evento de salud pública. 3.
Respuesta y mantenimiento. 4. Control y Recuperación. 5. Evaluación. Lo que
produjo errores y omisiones en la gestión de la comunicación de ambos casos
planteados, que se reflejaron a lo largo del presente trabajo, cuyo impacto afectó a la
población, perjudicó a los equipos sanitarios y dejó en evidencia las falencias de la
66
cartera sanitaria en cuanto a la planificación, gestión, y evaluación del la comunicación
de riesgo.
Los equipos de salud, y/o tomadores de decisión visualizan habitualmente la necesidad
de trabajar en estrategias de comunicación que logren atenuar los riesgos en situaciones
de emergencias ó mitigar sus consecuencias. Estos se expresan favorablemente sobre
ellas, pero ante los sucesos, se pone de manifiesto la inexistencia o insuficiente
planificación de la comunicación de riesgo para abordardarlos, traducido en mensajes
tardíos, emisiones múltiples o erróneas, poco claras, dispares, sin priorización,
informaciones irrelevantes que enuncian los voceros y se replican en los medios de
comunicación produciendo caos y confusión en el accionar de las personas que
desconocen cómo deben actuar, qué deben hacer o donde acudir ante un evento. Estas
situaciones arrastran de una situación de emergencia primaria a una emergencia
secundaria.
En el análisis de los resultados no se visualiza el cumplimiento de los componentes de
un modelo de comunicación de riesgo, ni de los pasos que recomienda la OMS para
abordar una situación de emergencias sanitarias, tal como fue planteado en el marco
teórico. En términos concretos se sintetizan los siguientes aspectos en ambas situaciones
de acuerdo a las dos dimensiones que se abordaron en el presente trabajo:
La comunicación hacia el interior del sector de la salud pública
nacional:
(i) Ausencia de un plan integral de gestión del riesgo que contemple planes
específicos de acuerdo a eventos que puedisesn sucitarse (pandemias, brotes
epidemicos, inundaciones, desastres naturales, etc.)
(ii) Ausencia de una planificación en comunicación de riesgo. Esto trae como
consecuencia la ausencia de acciones de prevención, control y mitigación.
(iii) Estrategias y acciones de comunicación implementadas ad hoc en los
equipos de salud pública nacionales y provinciales con una mirada
difusionista de la comunicación en salud.
(iv) Ausencia de mecanismos instalados para la coordinación inmediata entre los
diferentes actores del sistema, laboratorios, sala de situación, profesionales
médicos, comunicadores.
(v) Ineficiencia en el control de los “tiempos” oficiales para reconocer ambas
situaciones.
67
(vi) Falta de entrenamiento de la figura del vocero único.
La comunicación hacia otros sectores (prensa y comunidad):
(i) Falta de oportunidad en la transmisión del dato y/o información a la
prensa y comunidad. (avisos tempranos)
(ii) Reconocimiento tardío por parte de las autoridades oficiales de los
casos y situación de emergencia.
(iii) Multiplicidad de voceros.
(iv) Falta de un plan de medios con priorizacion de formatos, canales,
medios y paquetes de mensajes.
(v) Falta de transparencia en cuanto al número de casos sospechos y
confirmados de ambos casos.
(vi) Mensajes dispares y confusos sobre el cuidado de la salud de la
población.
A las falencias mencionadas se suma la estrategia mediática. Los medios se ocuparon en
gran parte de profundizar el pánico y las autoridades sanitarias reaccionaron
tardíamente. La información oficial falló, en el caso dengue, el primer caso fue
presentado por la prensa y no por las autoridades sanitarias.
No se presentaron voceros entrenados, la información fue demorada y a cuenta gotas y
se observó en los medios un vacío-distorsión de información que reflejó la indefinición
de criterios claros en la emisión de los mensajes, dando lugar a especulaciones y a
rumores que se instalaron en la prensa y en población general, lo que aumentó el miedo
y la incertidumbre.
En el inicio de ambos eventos, hubo una ausencia de un comité técnico oficial que
pudiera dar respuesta a los periodistas y medios e incluso a los equipos de salud. No se
vigiló la comunicación ni se realizó un plan de medios. La información fue transmitida
por la radio, televisión o internet y volcada en afiches, sin definición de criterios
técnicos y estratégicos previos. No se presentaron paquetes de mensajes específicos que
abordaran temas de interés para periodistas o medios de comunicación.
En el marco de la crisis, las percepciones del riesgo fueron diferentes, la estimación del
riesgo presente entre la comunidad científica fue distinta de la que poseía la población.
68
Los elementos como experiencias vividas, los valores individuales y sociales, los
conocimientos, y las características y causas del riesgo plantearon un panorama con
vertientes muy distintas que promovieron el desconcierto y la propulsión a un nuevo
enfoque de percepción de riesgo frente al dengue y a la gripe AH1N1 aumentado por los
altos niveles de indignación.
La percepción del riesgo como producto socio-cultural complejo que incide en la
participación de la población, en la prevención, preparación y respuesta y recuperación
en una situación de emergencia de salud pública, se presentó ante la ausencia de una
comunicación oficial orientativa.
Los medios denunciaron la desestimación que se realizó sobre el riesgo (falta de
oportunidad en la información y avisos tempranos), la prensa mostró permanentemente
el número de casos generando confusión entre sospechosos y confirmados (falta de
transparencia), sumado a la escasa información centralizada a nivel nacional (no se
generó en principio un diálogo con la comunidad médica y la comunidad en general)
para orientar a la población sobre medidas de prevención.
Teniendo en cuenta que para la comunidad el periodismo es asociativo, es decir, la
información la damos porque informan los periodistas, la gente la necesita, no podemos
negar lo que ocurre porque con realizar solo un click, lo que sucede sale al mundo. No
hay dudas que la información sobre emergencias, influye sobre la emergencia. En la
emergencia se actúa y es importante entenderlo, se da información de la emergencia,
para que la influencia sobre la emergencia sea la que se necesita, lo que se busca para
que las personas, por ejemplo, se evacuen, o no se evacuen porque no las necesitamos
en la calle, o por ejemplo para que las personas no agoten los barbijos, las vacunas.
La politización de la situación en el entredicho de autoridades provinciales y
municipales, de manipulación y ocultamiento de la información generó que la prensa y
la población especularan con la falta de medicamentos, y se puso en duda la preparación
del sistema sanitario ante situaciones de riesgo, lo que aumentó el miedo llevando a la
población a realizar acciones diferentes a las que debería realizar desde el punto de
vista sanitario.
En el inicio de ambas situaciones los espacios mediáticos fueron copados por hechos
noticiosos que generaron la atención mediática y el alerta de los ciudadanos. Quedó
69
demostrado que en los medios se presentaban las medidas de cuidado de forma errónea,
ciudades desiertas, cantidad de muertos, modificación en las cifras y números de casos.
Otro aspecto relevante es la labor con los Municipios como líneas de trabajo en
territorio que acompañan las acciones focalizadas en los grupos. La primera respuesta
siempre la da la gente que sufre el evento, como pueda, como se haya preparado. Por
eso es vital el desarrollo de los sistemas locales, municipales y su integración sub
provincial, provincial y regional.
Una lección a aprender a partir del análisis, radica que en el marco de la planificación
de la emergencia si se repasan las fases del componente de comunicación, se está
repasando la preparación, porque lo que se comunica antes de que ocurra algo es el
plan, si se comunica algo quiere decir que se cuenta con un plan, si no se considera a la
comunicación en la preparación puede que haya plan pero se desconoce.
Otro aspecto relevante a mencionar es que el fortalecimiento de los equipos de respuesta
a cargo de crisis, riesgos o desastres permite enfrentar, controlar o mitigar estas
amenazas de mejor forma. Por ello, es imprescindible que todos los protagonistas
involucrados en el proceso de respuesta tengan conocimiento y experticia en el manejo
comunicacional, sólo a través de esta herramienta podrán llegar a sus públicos objetivos
con los mensajes claves de las conductas a seguir, donde su principal desafío es entablar
diálogos con la comunidad si se quiere que ésta sea sujeto de ese proceso de cambio.
El logro de una respuesta comunicacional adecuada requiere del desarrollo de relaciones
eficaces con medios masivos gráficos, radiales y televisivos, nacionales, provinciales y
locales, mediante la provisión veraz, oportuna y sistemática de información, teniendo en
cuenta la centralidad que tienen dichas instituciones en la modelación de creencias y
opiniones de la población, para ello se requiere de estructuras y equipos de
comunicación instalados y en funcionamiento.
La concepción que subyace a estas experiencias analizadas -que iguala comunicación
con información-, se expresa en el supuesto de que “si una persona actúa mal” es
porque tiene una carencia, un vacío de información que impide “convertir” su
conducta en saludable. Lo erróneo radica en pensar que una adecuada información en
70
salud conduce inexorablemente a “prácticas saludables” ya que el cuidado de la salud
no suele seguir esas reglas, sencillamente porque no es un proceso lineal.
El acceso a información constituye el punto de partida pero no necesariamente va a
conducir a un cambio de comportamiento por sí solos, a menos que se generen y
sostengan genuinamente procesos de movilización social, convocando a la totalidad de
actores (personal de salud, agentes sanitarios, operadores de rociado, líderes sociales,
miembros de radios comunitarias, escuelas, bibliotecas, asociaciones civiles y otras
organizaciones) para que la gestión de la comunicación pueda implementarse no sólo a
nivel masivo, sino también a escalas comunitaria e interpersonal, estrategia
imprescindible para lograr el impacto sustentable en la respuesta.
Ambas crisis dejaron, en las dimensiones de comunicación e información, las bases para
crear una política de comunicación de riesgos que acompañe y se convierta en
plataforma para fortalecer las estructuras de salud pública, para futuras crisis sanitarias
con impacto nacional e internacional, con miras a disminuir la afectación social.
Reducir los riesgos de desastres y minimizar los efectos en la población es un desafío
transversal de las instituciones del gobierno en consenso con toda la sociedad. Requiere
de un compromiso político y del diseño y sustentabilidad de políticas públicas que
trasciendan los gobiernos, de mecanismos y herramientas sustentables y de capacidad
técnico-científica conjugados en una planificación integral y estratégica.
Para el país aun es un desafío a transitar el desarrollo de una política integral de la
gestión del riesgo que valorice el componente comunicacional para minimizar errores,
llegar a tiempo, reducir el impacto y salvar vidas.
DESAFÍOS FUTUROS
Claramente la comunicación ya no está limitada a la idea de transmisión de
información, sino que incluye la idea de proceso e intercambio. Aparece como un
acuerdo más o menos extendido la certeza de que son igualmente necesarias la voluntad
política de los decisores y la participación comunitaria para el logro de cambios
duraderos por lo que se han tornado centrales los procesos de involucramiento y
71
empoderamiento de las comunidades para transformar su entorno e incidir en la agenda
de gobierno.
A partir de los conceptos abordados se sugieren los siguientes desafíos:
Constitución de una política integral de gestión del riesgo sustentable que
contemple todos sus componentes, en particular el de comunicación de riesgo
con la participación de los actores estratégicos internos y externos involucrados
en la gestión, con financiamiento propio.
Aumento del número de evaluaciones anuales de las estrategias de comunicación
implementadas por los gobiernos con el fin de diseñar acciones de mejora o
correctivas.
Reforzar el análisis ex ante de las capacidades de programas y provincias, en
capacitación, entrenamientos, simulaciones sobre la estrategia de comunicación
de riesgo.
Asistencia técnica a los programas y provincias que presenten programas nuevos
de comunicación de riesgo o la ampliación o modificación de los existentes.
Dotar a las áreas de comunicación y salud de las provincias argentinas de
herramientas de comunicación de riesgo.
Mejorar la calidad y pertinencia de las metas e indicadores que se presentan en
las planificaciones de comunicación de riesgo.
Mayor consideración a la transversalidad de las políticas públicas, por la vía de
evaluaciones integrales que permitan captar el efecto conjunto de varios
programas que incidan sobre el mismo objetivo de política de comunicación de
riesgo.
Implementación de nuevas líneas de evaluación y consolidación de la política de
comunicación de riesgo a través de la constitución de un protocolo nacional de
comunicación de riesgo.
Conocer la eficacia y eficiencia de las políticas de comunicación de riesgo
implementadas por los gobiernos.
Desarrollar tecnología de innovación en comunicación de riesgo para la toma de
decisiones.
El diseño de las estrategias comunicacionales con perspectiva de género,
intercultural, contextual y comunitaria.
72
El uso de recursos innovadores para el trabajo con periodistas y líderes de
opinión.
Trabajar en coordinación permanente en el diseño de una sala de situación, física
o virtual que brinde la información necesaria para la toma de decisiones.
***
73
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Disponible en:
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77
ANEXO 1
FUNDAMENTOS DEL DISEÑO ELABORADO:
Cuando el investigador se enfrenta a la realidad social no está frente a una típica
situación sujeto (que investiga) objeto (entidad a ser medida), habitual en las ciencias de
la naturaleza. El investigador social, sujeto situado en un determinado orden social,
intenta comprender a otros sujetos que se encuentran también sujetados como él. Como
ellos, el analista social también utiliza sus significaciones para encontrarle sentido a lo
que considera como real.
Lo que se establece en los estudios cualitativos es una relación sujeto-sujeto; un sujeto
interpretante de las interpretaciones de otros, que debe tener presente, en la medida de lo
posible, las determinaciones y alcance real y limitado de sus propias interpretaciones.
Con respecto al análisis de lo social, los investigadores no pueden ceñirse a una
estrategia inflexible y anacrónica que considera únicamente el aspecto medible, externo
y/ o conciente de los fenómenos sociales. Se ignoraría el papel que juegan las
significaciones, organizadas como ideologías, en los discursos y en las prácticas
sociales. Es en la interacción entre materialidad y subjetividad donde encontramos las
configuraciones de lo que cada cual llama realidad.
No son los problemas los que deben ser enfocados para que se puedan adaptar a las
exigencias de los procedimientos estadísticos, sino que los diversos métodos científicos
(tanto los que provienen de las ciencias de la cuantificación del mundo de los objetos
como los de las ciencias que se sumergen en el mundo de lo subjetivo) deben estar
disponibles para ajustarse y utilizarse de acuerdo a las complejidades implícitas en el
problema.
Los estudios cualitativos representan estrategias de elevado rendimiento en el intento de
comprender e interpretar las imágenes sociales, las significaciones y los aspectos
emocionales que orientan desde lo profundo los comportamientos de los actores
sociales. Esto motiva que su diseño sea abierto (puede producir informaciones no
preconcebidas en el diseño) y flexible (las etapas pueden darse simultáneamente o
puede volverse atrás en alguna instancia). En esta perspectiva el análisis de los datos no
es una instancia predeterminada, puede o no ser una etapa posterior a la técnica (grupos,
78
entrevistas, observación no sistemática), ya que también puede efectivizarse durante la
recolección/ construcción de la información.
La presente investigación se enmarcó en un sincretismo entre el campo disciplinar de la
comunicación (específicamente de las comunicación en salud pública) de la
comunicación y de las ciencias y servicios de salud, específicamente, abordó una
temática de estudio ligada a la descripción e interpretación de la gestión de la
comunicación de riesgo.
La investigación estuvo encuadrada en un paradigma cualitativo centrado en la
comprensión de la fenomenología, con un diseño de este estudio exploratorio y
descriptivo. (D.F. Polit, B.P. Hungler, 2000).
Se apeló a un conjunto de técnicas como
el análisis de casos: el brote de Dengue del Año 2009 y la pandemia de
Gripe A H1N1 en los años 2009-2010. En este caso se aplicó un método
fenomenológico cuyo objetivo es describir la esencia de los
comportamientos de los sujetos.
Entrevista en profundidad a informantes clave del sector del diseño e
implementación de políticas públicas.
Análisis de prensa oral y escrita, con énfasis en el análisis del contenido,
partiendo de la idea que examinando los textos se puede conocer no sólo
su significado sino su modo de producción.
Análisis del discurso escrito y hablado como una forma de uso de la
lengua donde se pueden encontrar huellas del contexto, que permiten
inferir características de los sujetos participantes.(Tonon, 2012)
79
ANEXO 2
Análisis de Casos Mediáticos (ACM)15
El Caso Dengue 2010.
La contención de una crisis.
Introducción
La presente publicación es un relevamiento de la cobertura informativa que los diarios
Clarín y La Nación hicieron de la emergencia Dengue, durante el período del 2 de
noviembre de 2009 al 11 de mayo de 2010.
El “dengue” fue en 2010 una serie noticiosa en ambos matutinos que se extendió
durante el período relevado. En ése lapso ambos matutinos publicaron en total 61 notas.
De ese total, 32 fueron publicadas por Clarín. Las restantes 29 fueron impresas por
La Nación.
En particular se analiza el caso desde la perspectiva del Ministerio de Salud de la
Nación, por representar la máxima autoridad sanitaria en todo el país. Y el propósito del
mismo es sacar conclusiones y realizar sugerencias en relación al manejo
comunicacional de este caso.
El Dengue representó en 2009 además de una emergencia, una crisis comunicacional
para dicha cartera nacional: vino a quebrar el principio de identidad sobre el cual se
asienta la función y misión del mismo. En ese sentido, el estudio del dengue 2010
incorpora constantes comparaciones con el estudio anterior, tanto cuantitativas como
cualitativas.
Precisamente por dicho motivo se mantiene la misma estructura que el estudio anterior.
Es decir, el trabajo consiste de una Breve Síntesis de la construcción mediática de
dichos matutinos; una Evaluación de dicha construcción y finalmente un Aprendizaje
del Estado Nación con sugerencias acerca del manejo comunicacional y su relación con
los medios de comunicación. También se adjuntan diversos gráficos para su mejor
comprensión.
Finalmente cabe consignar una diferencia sustancial con respecto al contexto en el cual
se desarrolló el dengue. 2009 fue un año electoral; a diferencia de 2010 que el gobierno
nacional tuvo doce meses para priorizar la gestión. Es decir, el dengue 2010 tuvo menos
factores de riesgos, entre otros, la posibilidad de transformarlo en una temática
electoralista como ocurrió en 2009.
Breve síntesis de la construcción mediática
15 El Análisis de Casos Mediáticos (ACM) es una publicación de Grupo Consenso SA que a noviembre de 2009 lleva publicado nueve números. Su publicación es numerada y se realiza por pedido de los interesados.
80
I Etapa: El Estado lidera la comunicación
(del 02/10/2009 al el 05/03/2010)
El dengue 2009 se hizo visible en los diarios La Nación y Clarín entre el 15 de febrero
y el 5 de marzo de 2009. En ese período el Estado Nación estuvo ausente como actor
en las noticias que publicaron dichos matutinos. La cuenta de afectados por el dengue
comenzó en 703 casos. Las autoridades de entonces del ministerio de Salud de la
Nación dijeron que buscaban “desacelerar el brote” en tres provincias: Jujuy, Salta y
Chaco. Durante ese período, el eje de la construcción informativa estuvo puesto en el
alud en Tartagal, Salta. Dicha emergencia suscitó la primera nota de preocupación por
un posible brote de dengue. La visibilidad del Estado Nación se registró recién el 12 de
marzo, cuando la ministra Graciela Ocaña viajó a Charata (Chaco) y anunció que
“creará un comité de crisis nacional por el dengue”. Es decir, 34 días después que el
dengue ya fuera registrado en la prensa gráfica porteña como noticias publicadas al
interior de las ediciones de los diarios relevados.
El dengue 2010 empezó a generar noticias el 2 de noviembre de 2009 en Clarín y el 2
diciembre de igual año en La Nación. Para ambos matutinos se trataba del dengue de
la “nueva temporada” veraniega, es decir, lo que aquí mencionaremos como el dengue
2010. En Clarín en ese período de noviembre de 2009 a mayo de 2010 se editarían
32 notas periodísticas. A la vez, en igual período en La Nación serían publicados
29 artículos. La noticia más destacada fue la que ambos diarios editaron el 17 de
diciembre de 2009. “Confirman el primer caso de dengue de la temporada” imprimió
Clarín al interior en su sección Sociedad, publicando además un pequeño titular
afirmando algo similar en la parte inferior de su portada. En tanto La Nación hizo lo
propio con “Confirmaron un caso de dengue en Puerto Iguazú” pero únicamente al
interior de su edición. En ambos casos el actor que comunicó dicha información fue el
ministro de Salud de la Nación, Juan Manzur.
Es decir, que las autoridades nacionales lograron detectar y comunicar el primer
caso de dengue en todo el país. Pero antes hubo otras comunicaciones oficiales que
pareciera que prepararon el terreno mediático:
El 4 de diciembre La Nación afirmó que “Analizan un posible caso de Dengue”
según las autoridades de salud de la provincia de Buenos Aires.
El 7 de diciembre La Nación informó que “Dengue: hay 349 casos que están en
estudio” en el Maiztegui.
El 15 de diciembre Clarín publicó “Alerta amarilla por dengue en Misiones”.
Tal vez por dicho motivo, el 17 de diciembre al publicar Clarín el “primer caso de
dengue” explicó en la volanta que “Es un misionero que se contagió en Paraguay. El
hombre es un ex gendarme, está aislado en su casa. La provincia ya había declarado el
81
alerta amarilla crece la preocupación en el norte de Salta y Chaco. Recomiendan la
descacharrización de las casas”.
En este período todas las informaciones publicadas en Clarín tuvieron como fuentes o
actores principales al ministerio de Salud de la Nación; al propio ministro de dicha
cartera Juan Manzur; a “pobladores del Chaco”; al ministro José Guccione; Dirección
Gral. de Espacios Verdes (GCBA); Nicolás Schweigmann (Investigador del Conicet),
Néstor Nicolás (sub. de Emergencias, GCBA); a los Subsecretarios de Salud Pública,
Oscar Herrera Ahuad (Misiones); Francisco Baquero (Mtro de Salud de Chaco); Gabriel
Yedlin (Subsecretario de Prevención y Control de riesgo de la Nación); Ministerio de
Salud Porteño, Jorge Lemus; al Director epidemiología bonaerense, Massana Wilson;
a Tomas Orduna (Muñiz); Sergio Sosa, director de enfermedades transmisibles.
Ministerio de Salud de La Nación; Ministerio de Ambiente y Espacio Público de la
Capital, Diego Santilli; Ministerio de Educación de la Nación; Sociedad Argentina de
Infectología, de Pediatría y la Sociedad Latinoamericana de Medicina del Viajero; Cesar
Rebella (Dpto. de Suelo y Clima del INTA); AAMA y OMS; y Gustavo Marino (Jefe
de Servicio de Alergia e Inmunología del Hospital Austral). Es decir, de noviembre al
14 de marzo el matutino apeló 18 fuentes, de la cuales las únicas que se repiten son;
ministerio de Salud de la Nación; las autoridades de igual área de los gobiernos
porteño y bonaerense.
En La Nación las principales fuentes fueron: Sergio Uribarri (Gob. de Entre Ríos)
Ángel Giano (Mtro de Salud de Entre Ríos; ministerio de Salud Bonaerense; ministerio
de Salud de La Nación; su titular el ministro Juan Manzur; el especialista Adolfo
Sánchez de León; Oscar González (Mtro de salud de Córdoba); Nicolás Schweigmann
(Facultad de ciencias Exactas y Naturales de la UBA); Diego Santilli (Mtro de
Ambiente porteño); Ministerio de Salud de la Provincia, Alejandro Costa(director
provincial de de Medicina Preventiva); Jorge Lemus (Mtro de Salud porteño); Instituto
Luis Pasteur, Oscar Lencinas; la OMS; Mauricio Macri (jefe de Gob. Porteño); Julián
Gómez (Director de Atención Primaria de la Salud de Baradero); Luis Crevotto
(Director. de Medicina Preventiva del Ministerio de Salud); Cooperativa La Juanita
(Entre Ríos); Mario Masana Wilson (Director de Epidemiología del Hospital San Juan
de Dios); Oscar Herrera Ahuad (Subsecretario de Salud Pública de Misiones); Instituto
Maizegui; Luis Crovetto (Director provincial de Medicina preventiva del Ministerio de
Salud; Martín Centron y la Goesentinel (red global de vigilancia coordinada por ISTM
Y CDC.). Es decir, en igual período 21 fuentes, con igual repetición que en Clarín.
El estudio de las fuentes resulta interesante: se puede observar en ambos casos mayoría
de fuentes estatales. Ese dato y el relevamiento de las noticias son congruentes: la
información publicada en dicho período demuestra que el Estado es quien lideró la
comunicación del dengue. También detectar cuales fueron las fuentes permite intentar
acuerdos -a futuro en el terreno comunicacional- para enfrentar el mismo caso de
“crisis” a partir de la experiencia de trabajo en conjunto.
82
Es decir, el 17 de diciembre de 2009 comenzó la serie informativa dengue 2010. Sin
alcanzar a impactar en las portadas de los diarios porteños ni con títulos de tercer nivel.
Una serie informativa muy concentrada
La serie de dengue de 2010 se desarrolló fundamentalmente entre la segunda quincena
de diciembre de 2009 y febrero de 2010. En ese período, entre Clarín y La Nación
publicaron un total de 42 noticias. En igual período, pero en 2009 ambos diarios apenas
publicaron 10 noticias (6 Clarín y 4 La Nación) que se concentraron básicamente en el
riesgo de dengue en Tartagal, Salta.
Si se consideran los puntos geográficos desde lo cuales Clarín y La Nación hicieron
visible al dengue 2010, la información resulta muy concentrada en Capital Federal (con
8 noticias) y el territorio bonaerense (con 9 informaciones). Por el contrario el dengue
2009 tuvo tres puntos clave: Tartagal (Salta), Charata (Chaco) y la capital
catamarqueña.
Del 18 de diciembre al 5 de marzo de 2010, Clarín publicó 23 noticias sobre el
dengue. En ese período solo en cuatro ocasiones editó esas informaciones en tapa.
Pero siempre lo hizo con un titulo muy menor al pie de la portada.
Durante ese lapso, el dengue fue editado desde Misiones y desde la Capital Federal (en
cuatro ocasiones cada una); y luego en tres ocasiones desde la provincia de Buenos
Aires (específicamente GBA, Baradero y la Provincia propiamente dicha). Finalmente
con una sola ocasión desde fue editado desde “la frontera”; Córdoba, y Charata (Chaco).
En cuatro ocasiones las informaciones fueron desde la “capacitación” preventiva o
paliativa: en un caso fue protagonizada por el ministro Manzur; otra fue para los
ministerios de Educación bonaerense y porteña; otra para una actividad de las
sociedades de Insectología, Pediatría y Latinoamericana de Medicina del Viajero.
Finalmente la ultima capacitación difundida alrededor del dengue, incluyó al INTA,
OMS y Hospital Austral.
Del 18 de diciembre al 5 de marzo, La Nación publicó 19 informaciones sobre el
dengue. Nunca edito al dengue en portada. Sólo lo hizo al interior de sus ediciones,
mayormente en Información General, Ciencia y Salud; y en su suplemento Campo.
Durante ese período, el dengue fue editado dándole protagonismo a la Capital Federal
(en particular al secretario Diego Santilli) y a la provincia de Buenos Aires. En el primer
caso con 4 noticias y en el segundo con seis (4 de la provincia propiamente dicha; una
del GBA y otra de Baradero). El resto de las noticias, provinieron del Litoral; OMS,
Entre Ríos; el “Norte” (abarcó el diario a Misiones, Chaco y curiosamente el Litoral), y
finalmente Salta.
Ambos diarios coincidieron en registrar durante este período los siguientes hechos que
consideraron noticiable: la construcción de una supuesta “invasión” de mosquitos en
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Capital y GBA el 8 de enero; el primer caso “autóctono” de dengue en Capital Federal
difundido el 4 de febrero y la viajera platense que se contagió de dengue en Iguazú
difundido en la segunda quincena de enero. Hay que recordar en que 2009, ambos
diarios difundieron el primer caso de dengue en la Capital Federal fue el 12 de abril, un
año en el cual -hay que subrayarr- las temperaturas altas promedio se extendieron hasta
los primeros días de mayo.
Sólo Clarín armó una serie informativa (por cierto de apenas dos días consecutivos) con
la falta de información y las quejas de los turistas en Iguazú para la prevención del
dengue. La Nación ignoró dicha cuestión.
II Etapa: La serie se diluye rápidamente
(del 6 de marzo al 11 de mayo)
El 6 de marzo comienza la “post crisis del dengue 2010”. Así lo confirma el
relevamiento de la serie que en Clarín se extendió hasta el 11 de mayo; mientras en La
Nación hasta el 24 de abril. Pero en ambos períodos las noticias sobre dengue
publicadas fueron muy escasas: en Clarín apenas 4; en La Nación otras 6 informaciones.
Si se comparan cuantitativamente los dos “dengues” de 2009 y 2010 –y siempre
considerando solamente lo relevados en Clarín y La Nación- las diferencias son
notables:
En 2009 se publicaron entre el 7 de febrero y el 15 de mayo de 2009
exactamente 153 noticias.
En 2010, de noviembre a mayo de 2010 (¡es decir en un período mucho más
amplio!) se editaron 61 noticias.
Evaluación de la construcción mediática
Aprendizaje desde el Estado Nación
A diferencia del dengue 2009, el estudio del caso del dengue de 2010 demuestra
que no se trató de una crisis comunicacional.
El fundamento es el siguiente: las ediciones de las informaciones en los dos
principales matutinos de la Argentina demuestra que nunca pusieron en riesgo el
principio de identidad del Ministerio. Nunca la cartera no sólo no fue
cuestionada en su obligación de brindar garantías a la población, sino que
tampoco fue criticada por su manejo de la epidemia o brote. De igual forma,
tampoco su Ministro o secretarios. El hecho que haya estado ausente de los
títulos principales de las portadas demuestra que si existió una “crisis” al menos
fue contenida, o abortada comunicacionalmente. De allí a evaluar que no hubo
una crisis comunicacional, hay sólo un paso.
La campaña de difusión del dengue, y las tareas de prevención que se ejecutaron
a nivel municipal y provincial, son dos de las acciones que explican porque en
2010 logró desactivarse la “crisis” alrededor del dengue. Pero también las
acciones preventivas en materia de comunicación, a saber:
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1. El primer caso de dengue fue comunicado oficialmente por el Ministerio,
y no “descubierto” por lo medios. El primer caso fue informado a los
medios el 17 de diciembre de 2009.
2. Es decir, la cuenta fue “oficial” y empezó con el primer caso. Por el
contrario el dengue 2009, fue consignado por los medios a partir del caso
703. La sospecha mediática que las autoridades intentaron ocultar los
casos, las cifras o bien actuaron con impericia y falta de previsión quedó
instalada desde un comienzo.
3. La construcción de la “crisis” en 2010 se podría haber apuntalado desde
Misiones. Pero por uno u otro motivo las empresas periodísticas no lo
hicieron.
Todo indica que en términos de opinión pública debe haberse instalado el
dengue 2009 como una “epidemia”; mientras el dengue 2010 apenas si se trató
de un “brote” en algunas pocas localidades.
No se registraron notas con el ministro “viajando” o “regresando” de lugares o
puntos críticos. Por el contrario, se publicaron fotos del ministro en mangas de
camisa recogidas, recorriendo barrios, o en campañas de prevención.
No se relevaron notas que hayan instalado el “recontagio” o el “dengue
hemorrágico”, aún cuando hayan existido casos en la realidad real.
No existieron notas en “off” al Ministro, ni el titular del ministerio alentó
declaraciones de tipo “política”.
Se percibió en 2010 mayor participación en notas periodísticas de ONG’s
promoviendo capacitaciones o charlas sobre el dengue.
En el caso de los episodios de dengue en Misiones, la prensa insistió en
denominar de “prevención”, acciones que en realidad fueron de “mitigación”.
Persistió en 2010 en la construcción mediática el concepto de dengue
“autóctono” e “importado”.
De un total de 61 notas publicadas entre ambos diarios, 44 resultaron ser
editadas en forma neutra, es decir en tono informativo. Más del 70% de esas
notas tuvieron como fuente al ministerio de Salud de la Nación, el resto fueron
de otras carteras de Salud provinciales o comunales. El dato sirve para verificar
que el Ministerio lideró la información sobre la “crisis”.
Que el 72 % de la información publicada haya sido en registro neutro; y con
escasas presencia en las portadas de los matutinos deberían originar la pregunta
si el “dengue 2010” fue o no en definitiva una “crisis” o se trató más bien de un
evento algo menor: un problema comunicacional para la cartera.
Si se observa que sobre un total de 61 notas, tan solo 13 de ellas fueron editadas
en forma negativa para el Ministerio, se concluye que el 21.30% del total tuvo
un carácter adverso a la cartera. Aquí se comprueban algunas curiosidades. Por
ejemplo, varios de esos artículos periodísticos también tuvieron como fuente
única, o fuente complementaria al Ministerio. El barniz negativo se lo dio la
interpretación que hizo el medio periodístico de la información oficial. Por
ejemplo, ante nuevos datos de contagio interpretó que “se agrava” el cuadro
sanitario, o el dengue “sigue creciendo”. Dar batalla comunicacional supone
además dar la pelea en el terreno de la interpretación. Pero hacerlo en el “día a
día” con los periodistas, es una tarea harto difícil. Este tipo de diálogos se
pueden sostener con la prensa en la etapa “post crisis”, y mediante jornadas
particulares, como pueden ser seminarios o capacitaciones.
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Que tan solo el 21.30% de la información publicada haya sido negativa, no debe
llamar a confusiones: el dengue 2010 fue una crisis, aunque con bajo nivel de
impacto. Y para que ello concluyera de ese modo, se conjugaron desde medidas
de gestión adoptadas en tiempos y formas correctísimas hasta campañas de
difusión y/o medidas preventivas.
En el caso del dengue 2010 se observa que las notas decididamente positivas
fueron tan solo 4. Que sean tan bajas, es típico de una crisis. Es decir, alcanzó al
6,5%. Otros estudios de crisis demuestran que este indicador o se mantiene en
cero (0) o bien nunca supera el 5% del total de los publicado.
Vale la pena reiterar que una crisis comunicacional, deja elementos a modificar,
nuevas herramientas a probar y un saldo profesional que compartir con el equipo
que dio la batalla mediática. La evaluación debe ser necesariamente en equipo.
Finalmente el equipo de comunicación del Ministerio pudo conjurar o atenuar la
crisis del dengue. A diferencia de lo ocurrido en 2009.