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13BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 2915

DEL 1 AL 10 DE JULIO DE 2007

COLABORACIONES

1. Introducción

Los incentivos fiscales se han contadotradicionalmente dentro del repertorio demedidas de la política científica y tecnoló-gica junto a otras, bien de carácter finan-ciero (subvenciones, compras públicas),bien de tipo regulatorio (patentes, políticade competencia). Consisten en una reba-ja de la factura tributaria de las empresas

que realizan desembolsos en actividadesinnovadoras cualificadas, que ven, así,disminuidos sus costes.

En trabajos como los de Boadway yShah (1995) o López Laborda y RomeroJordán (2001) se revisan, desde un puntode vista teórico, las propiedades de los in-centivos fiscales a la inversión; así comootros, prominentemente Hall y Van Ree-nen (2000), revisan los no excesivamentenumerosos estudios dedicados a evaluarla eficacia de estas medidas como instru-mentos específicos de la política científicay tecnológica. Tampoco existen demasia-dos trabajos que efectúen un estudiocomparado amplio y sistemático de los in-

Los incentivos fiscales a la innovación

Una síntesis comparada

Carlos Rivas Sánchez*

Este trabajo revisa los incentivos fiscales a la innovación empresarial envigor en un amplio número de legislaciones nacionales, con el propósitode identificar soluciones a las dificultades que presentan estos beneficiosfiscales en España, en un momento en el que la reciente reforma fiscal pa-rece optar por un replanteamiento de su diseño. Una vez expuestos sucin-tamente el diseño, funcionamiento, ámbito de aplicación, requisitos parasu aplicación y evolución histórica de cada uno de estos incentivos en laseconomías de nuestro entorno, puede concluirse que a partir de la gran di-versidad de esquemas empleados internacionalmente cabría trasladar al-gunas soluciones al sistema español para corregir parcialmente sus incon-venientes.

Palaras clave: incentivos fiscales, Investigación y Desarrollo (I+D), innova-ción tecnológica, reforma fiscal

Clasificación JEL: H33, 032.

* Universidad de Málaga. Facultad de Ciencias Econó-micas y Empresariales.

El autor desea agradecer la ayuda financiera prestadapor el Instituto de Estudios Fiscales para el trabajo de in-vestigación «Los incentivos fiscales a la innovación: el ca-so español».

CARLOS RIVAS SÁNCHEZ

BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 2915DEL 1 AL 10 DE JULIO DE 200714

centivos fiscales a la innovación. Entre losdisponibles se cuentan Warda (1999),IBFD (2004) y Rivas Sánchez (2007b).

En este artículo utilizamos los hallazgosdel último trabajo citado para ofrecer unasíntesis de los distintos tipos de incentivosfiscales en vigor en la mayoría de las eco-nomías desarrolladas de nuestro entorno.Nuestro objetivo es aportar material para eldebate existente en España en torno a laoportunidad del actual esquema de incen-tivos fiscales a la innovación existentes enel Impuesto sobre Sociedades, cuya últimareforma (Ley 35/2006, de 28 de noviem-bre) plantea una alteración de estos meca-nismos de estímulo a la innovación queaún no está precisada.

De este modo, en la siguiente secciónhacemos un breve repaso de la evoluciónhistórica de los incentivos fiscales a la in-novación en la legislación española y ex-ponemos sus principales dificultades.

Ya en la tercera sección, tratamos deofrecer una panorámica actualizada y de-tallada del amplio catálogo de medidasfiscales para el estímulo a las actividadesinnovadoras privadas utilizadas en unbuen número de países industrializados,incluyendo a la UE y otras economías in-dustrializadas como Australia, Canadá yEstados Unidos.

En la última sección, se recopilan lasconclusiones más relevantes del estudioanterior.

2. Los incentivos fiscales a lainnovación en la legislaciónespañola

El esquema vigente de incentivos fisca-les a la innovación en la legislación espa-ñola está formado esencialmente por dosbeneficios fiscales aplicables en elImpuesto sobre Sociedades. En primer lu-gar está la libertad de amortización para

activos afectos a actividades de I+D, y ensegundo lugar, la deducción en cuota poractividades de I+D e Innovación Tecno-lógica. También se suele incluir dentro deeste grupo la deducción para el fomento delas tecnologías de la información y la co-municación, exclusivamente dirigida a lasempresas de reducida dimensión.

La evolución en el diseño de estos in-centivos específicos desde su apariciónen el sistema tributario español con la Ley61/1978, del Impuesto sobre Sociedades,ha conllevado importantes cambios, tantoen sus niveles de generosidad como en elesquema de determinación (1).

Estos cambios han afectado esencial-mente al que se ha convertido en el incen-tivo potencialmente más generoso de losanteriores, el actual crédito fiscal por acti-vidades de I+D e Innovación Tecnológica,y no se han limitado únicamente a un au-mento importantísimo en su generosidadnominal. La densidad de la regulación deesta deducción en cuota del Impuesto so-bre Sociedades ha ido ganando densidadpor varias vías:

● El ámbito de aplicación se ha am-pliado y a la vez se han ofrecido mayoresespecificaciones de conceptos que apare-cían enunciados de forma somera en suprimera formulación. Además, la amplia-ción de los conceptos nuevamente inclui-dos requirieron nuevas aclaraciones, conlo que en muchos aspectos se han multi-plicado los frentes problemáticos de la in-terpretación de la deducción.

● El esquema se ha complicado, ade-más, a medida que se ofrece un trata-miento distinto a los gastos corrientesfrente a los gastos de capital, a los de-sembolsos incrementales con respecto aperiodos anteriores frente a los que no au-mentan de un año a otro, etcétera.

COLABORACIONES

(1) Para un estudio más detallado de su evolución his-tórica, véase, por ejemplo Rivas Sánchez (2007).

LOS INCENTIVOS FISCALES A LA INNOVACIÓN: UNA SÍNTESIS COMPARADA



La propia regulación del crédito fiscalpor I+D e Innovación Tecnológica obligó aintroducir, así, unas definiciones de inves-tigación, desarrollo, y la más reciente deinnovación tecnológica de nuestra legisla-ción fiscal están basadas en las propues-tas en el Manual de Frascati (OCDE,2002) y, en menor medida, en las delManual de Oslo (OCDE y Eurostat, 2005).Las definiciones legales son, no obstante,algo más restrictivas que aquellas, aun-que en algún caso se extienden más allá.

Ahora bien, parece que las definicio-nes aportadas por nuestra normativa noaportan un grado de claridad y operativi-dad suficiente como para conferir certi-dumbre al sujeto pasivo del Impuesto so-bre Sociedades en cuanto a la obtencióny cuantía del beneficio fiscal por activida-des de innovación. Este es un importanteinconveniente que pone en cuestión sueficacia, por la falta de seguridad que creaen los sujetos pasivos del Impuesto sobreSociedades en cuanto a su posible obten-ción. Esta es un queja que se recoge encasi cualquier estudio dedicado a ellos(2). De hecho, a partir del momento de im-plantación de esta norma el propio legis-lador ha reconocido tácitamente las difi-cultades que plantea afirmar de formaconcluyente e inatacable frente a laInspección de Tributos el carácter innova-dor de las actividades de una empresa,valiéndose meramente de la normativafiscal. Esta toma de conciencia se ha ve-nido plasmando en una cada vez máspormenorizada regulación de las instan-cias y fórmulas interpretativas que laAdministración pone a disposición del su-jeto pasivo. En la actualidad, contamoscon informes motivados del Ministerio deIndustria (que requieren una certificaciónde proyecto por parte de una entidad pri-

vada con acreditación para ello) (3), con-sultas y acuerdos previos de valoración.

Un segundo inconveniente del diseño denuestros incentivos fiscales es la ausenciade mecanismos compensadores al sesgocontrario a las PYMEs que presenta. Enefecto, como revelan trabajos realizados aeste respecto para el caso español, estosincentivos presentan discrepancias signifi-cativas en cuanto a su capacidad para esti-mular la I+D en grandes empresas y PY-MEs, siendo más eficaces en las primeras(Marra, 2004). Por otra parte, se constataque existe una relación directa entre el ta-maño empresarial y el conocimiento y apli-cación de los incentivos, lo que sugiere quela complejidad de su regulación suponeuna barrera en especial para las pymes(Corchuelo y Martínez-Ros, 2004).

Un tercer inconveniente del diseño de ladeducción en cuota por actividades de I+De Innovación Tecnológica es el sesgo pro-teccionista de su regulación, que está entrance de poner en peligro el conjunto delesquema. Se trata del límite superior (el 25por 100 del total invertido) para la inclusiónen la base del incentivo de los gastos de in-novación efectuados en el extranjero. Enrealidad, la Comisión interpuso el 2 de juniode 2006 un recurso contra España frente alTribunal de Justicia de las ComunidadesEuropeas (TJCE) (Asunto C-248/06) porconsiderarla incompatible esta restriccióncon el Tratado constitutivo de la Comu-nidad Europea; en concreto, se consideraque están violando sus artículos 43 y 49,que permite la libertad de establecimiento yla libre prestación de servicios. La correc-ción de este rasgo de la normativa parecetanto más inevitable si atendemos a que elTJCE ya falló en contra de un apartado ca-

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(2) Véanse, por ejemplo, Bosch (2002) y MartínezGiner (2003), que estudian extensamente esta cuestión.

(3) Obsérvese que esta última solución, en vigor des-de 2003, no apela ya a un refinamiento de la definición, si-no a una «deslocalización» parcial de la decisión sobre elcontenido innovador de los proyectos en base a los quese solicita el beneficio fiscal.



si idéntico del crédito fiscal por I+D en elimpuesto de sociedades francés (4).

Así las cosas, la reforma fiscal de fina-les de 2006 vino a atacar estas disfuncio-nalidades. De hecho, la Ley 35/2006, de28 de noviembre, conlleva, en principio,un cambio de rumbo en relación con elconjunto de los incentivos fiscales a la in-versión en el Impuesto sobre Sociedades.Si hasta entonces el grupo de créditos fis-cales ligados a determinados desembol-sos no hizo más que crecer en extensióny generosidad, ahora se dispone la elimi-nación gradual de casi todas estas deduc-ciones en cuota. La razón expuesta esque «En muchos casos, los estímulos fis-cales a la inversión son poco eficaces,presentan un elevado coste recaudatorio,complican la liquidación y generan unafalta de neutralidad en el tratamiento fiscalde distintos proyectos de inversión»(Preámbulo de la Ley 35/2006).

Aunque la deducción por I+D e In-novación Tecnológica también se ve afecta-da por este recorte, en su caso concurrenuna serie de particularidades reseñables.En primer lugar, la eliminación gradual a laque se ve sometida es bastante más leveque la del resto de deducciones. En efecto,para su cálculo en los periodos 2007 y2008-2011 se le aplica un coeficiente re-ductor, de 0,92 y 0,85, respectivamente.Esta es una reducción que, por un lado,coincide porcentualmente con la rebaja enel tipo de gravamen del impuesto que tam-bién prevé la nueva ley, y por otro lado, re-sulta bastante más leve que la aplicable, deforma general, al resto de deducciones, un20 por 100 anual a partir de 2007.

Asimismo, se autoriza al Gobierno a in-troducir «un nuevo instrumento, alternati-

vo al fiscal, incentivador de estas mismasactividades, consistente en una bonifica-ción de las cotizaciones a la SeguridadSocial a favor del personal investigador»(Ibid.), que consistiría en un 40 por 100 dela cuota empresarial.

Finalmente, la nueva ley se preocupapor incorporar un precepto (Disposiciónadicional 23ª) que parece dejar la puertaabierta al mantenimiento del modelo deincentivos a la I+D vigentes hasta ese mo-mento. O que, por lo menos, reconoce lanecesidad de considerar más detenida-mente la cuestión antes de decantarsepor un modelo de beneficios fiscales a lainnovación empresarial. En concreto, seprevé la presentación por parte delMinisterio de Economía y Hacienda, den-tro del último semestre de 2011 (5), de unestudio en torno a la eficacia de todos losincentivos y ayudas a la I+D y a la innova-ción vigentes durante el periodo 2007-2011, para, en su caso, adecuarlos «a lasnecesidades de de la economía española,respetando la normativa comunitaria».

3. Incentivos fiscales a lainnovación vigentes en la UniónEuropea y otras economíasoccidentales

En el análisis comparado que desarro-llamos en este epígrafe buscamos cono-cer en detalle los incentivos fiscales, vi-gentes en la actualidad (principios de2005), dentro de una serie de economíasdesarrolladas. Para ello, se analiza, esen-cialmente, la normativa tributaria de aque-llos países de la UE, incluyendo España,que emplean este mecanismo dentro de

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(5) Nótese que, precisamente, a partir de 2012 quedatotalmente suprimida la posibilidad de devengar nuevoscréditos fiscales por actividades de I+D e IT de acuerdocon el artículo 35 del TRLIS.

(4) Véase Comisión Europea (2006) para conocer lapostura de la Comisión acerca de la incompatibilidad delas restricciones territoriales incorporadas a la regulaciónde este tipo de incentivos con la legislación europea.




su política de ciencia y tecnología. Se co-menzará, no obstante, con la revisión delos incentivos fiscales existentes en trespaíses anglosajones que acumulan unalarga experiencia en el uso de este tipo deinstrumentos fiscales: Australia, Canadá yEstados Unidos.

De este modo, tratamos de conocerpara cada uno de los diferentes sistemasimpositivos nacionales estudiados:

● El diseño básico de los incentivosfiscales a la innovación empresarial, enfunción de si se trata de deducciones es-peciales en base imponible o créditos fis-cales.

● Los requisitos y límites para su apli-cación.

● La definición de innovación, o I+D,más habitualmente, que informa los dife-rentes sistemas de incentivo.

● Las partidas de gastos corrientes o decapital que se consideran cualificadas paraacogerse a los incentivos en cada caso.

● El nacimiento y evolución históricade los incentivos estudiados, así como lasmotivaciones que han impulsado sus mo-dificaciones

Para reunir esta información, resumidaen el Cuadro 1, se ha acudido, en primerlugar, a fuentes específicas para cada pa-ís, con el propósito de que los datos estu-viesen actualizados (6). En segundo lugar,se ha recurrido a una serie de trabajos, dedistinto alcance, que realizan estudioscomparados sobre los incentivos fiscalesa la inversión privada en innovación. Enparticular, se trata de OCDE (1996, 2003);Warda (1999, 2003), Comisión Europea(1999, 2002), IBFD (2004) y, especialmen-te, Rivas Sánchez (2007b).

Las conclusiones del análisis realizadocabrían resumirse en los siguientes apar-tados:

● Los incentivos fiscales a la innova-ción son a día de hoy un elemento presen-te de forma mayoritaria en las legislacionestributarias de las economías más desarro-lladas (EEUU, Canadá, Australia, diez delos miembros de la UE de quince países).

● Existe una gran dispersión en cuan-to al esquema básico elegido en los paí-ses que utilizan estos incentivos. De losdoce países estudiados (España aparte),cinco de ellos lo integran en la base delimpuesto de sociedades, cuatro en la cuo-ta, y dos de ellos poseen incentivos deambos tipos. Por último, sólo en un país(Países Bajos) funciona como rebaja enlos impuestos sobre nóminas.

● Sea el incentivo en base o en cuotadel impuesto de sociedades, el método decálculo más utilizado es el mixto, esto es,aquel que premia todo el gasto en innova-ción de un ejercicio fiscal, concediendo, sinembargo, una bonificación mayor a aquellaporción del gasto de una entidad que me-jora sus registros de ejercicios anteriores.El sistema menos popular es el de premiarúnicamente el gasto incremental, del quesólo encontramos dos ejemplos.

● Con independencia de las ventajasfiscales más sustanciosas comentadas enel apartado anterior, en casi todos los paí-ses existen otro tipo de incentivos que —enforma de libertad de amortización o amorti-zación acelerada de los bienes de capitalafectos a la innovación— permiten diferir elpago del impuesto.

● En cinco de los doce países estudia-dos los incentivos a la innovación incluíannormas que perseguían beneficiar primor-dialmente a las pymes. También es fre-cuente dar un tratamiento de preferencia ala subcontrata de proyectos de investiga-ción con instituciones reconocidas comouniversidades y centros de investigación.

● En cuatro países, los incentivos fis-cales deben observar límites máximos ala cantidad que se puede obtener en un

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(6) Para una relación detallada de estas fuentes, véa-se Rivas Sánchez (2007b)



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CUADRO 1.ESTRUCTURA DE LOS INCENTIVOS FISCALES A LA INNOVACIÓN VIGENTES EN 2005 EN LA UNIÓN EUROPEA

Y OTR S ECONOMÍAS OCCIDENTALES

Australia

Incentivo ...................... Deducción especial: 125 por 100 volumen gasto + 175 por 100 gasto incremental media 3 años anteriores

Deducción especial: 125 por 100 gastos capital

Actividades .................. I+D (Frascati)

Partidas incluibles ....... Personal investigador; I+D contratada a entidades cualificadas; adquisición tecnología; gastos generales directos; amortizaciones (no construcciones)

Aplicación .................... Previa inscripción; desembolso mínimo 20.000 $ (salvo I+D contratada)

Pymes ......................... En su caso es reembolsable la deducción especial

Historia ........................ Comenzó en 1985 con un porcentaje del 150 por 100 por la totalidad del gasto. En 1991 pasó a ser norma permanente. El modelo actual existe desde 2001

Canadá

Incentivo ...................... Crédito fiscal: 20 por 100 volumen gastoLibertad amortización (salvo construcciones) inmovilizado afecto

Actividades .................. Investigación científica y Desarrollo experimental: I+D (Frascati); más actividades de apoyo a esta, como ingeniería, programación, recogida de datos, etc. Se excluyen investigación de mercados o comprobaciones rutinarias.

Partidas incluibles ....... Personal investigador; IC+DE contratada a entidades cualificadas; adquisición y alquiler maquinaria; gastosgenerales directos

Aplicación .................... Los excesos sobre cuota pueden aplicarse los 10 años posteriores o los 3 anteriores. No existe límite supe-rior. Diferimiento sin límite de cálculo del crédito fiscal

Pymes ......................... Pueden aplicar un 35 por 100 sobre los primeros 2.000.000 $ de gasto y el 20 por 100 sobre el resto. Sucrédito fiscal es parcialmente reembolsable

Historia ........................ Introducido entre 1983 y 1985. Ocho de las diez provincias también ofrecen incentivos fiscales, generalmente a imitación del modelo federal

EEUU

Incentivo ...................... Crédito fiscal: 20 por 100 gasto incremental de un importe base que refleja gasto de periodos anterioresCrédito fiscal por Investigación básica: 20 por 100 contratada entidades cualificadas

Actividades .................. Investigación y experimentación: I+D (Frascati) cuya aplicación mejore comercialmente a la entidad. Se excluye la IT (Oslo)

Partidas incluibles ....... Personal investigador; I+E contratada a entidades cualificadas; materiales empleados

Aplicación .................... Trasladable 3 años hacia atrás y 15 hacia delante

Pymes ......................... —

Historia ........................ Este crédito fiscal se inició en 1981. Nunca ha sido permanente, aunque ha sido continuamente prorrogadodesde entonces (excepto desde julio 1995 a julio 1996). Siempre ha tenido un esquema incremental, aunque ha sufrido varias modificaciones.

Austria

Incentivo ...................... Deducción especial Investigación mixta: 125 por 100 gasto medio 3 años anteriores + 135por 100 incremento sobre mediaDeducción especial I+D: 125 por 100 (alternativa a la anterior)

Crédito fiscal reembolsable: 8 por 100 volumen gasto (alternativa a la anterior)

Actividades .................. Invenciones de importancia económica

I+D (Frascati)

Partidas incluibles ....... Gastos corrientes; salvo costes generales

Aplicación .................... La importancia económica se justifica por expediente del Ministerio de Economía.

Pymes ......................... —

Historia ........................ El sistema actual se inició en 2002, cuando se introdujeron los dos últimos incentivos, cuya generosidad haaumentado paulatinamente

Bélgica

Incentivo ...................... Deducción especial: 12.800 € (por contratado en área investigación); 24.360 € (por investigador altamentecualificado)

Actividades .................. Investigación científica: I+D (Frascati)Desarrollo potencial tecnológico: Actividades preproducción tipo técnico, no comercial

Partidas incluibles ....... (Son cantidades fijas por cada contrato)Aplicación .................... —Pymes ......................... Deducción especial 150 por 100 volumen gasto (reembolsable)Historia ........................ Inicio en 1997

A




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CUADRO 1 (continuación)ESTRUCTURA DE LOS INCENTIVOS FISCALES A LA INNOVACIÓN VIGENTES EN 2005 EN LA UNIÓN EUROPEA


Dinamarca

Incentivo ...................... Deducción especial: 150 por 100 volumen gastoActividades .................. I+D Partidas incluibles ....... I+D contratada a centros públicos y universidadesAplicación .................... Aportación anual mínima (500.000 coronas) y máxima (5.000.000 coronas)Pymes ......................... Pueden deducir además el 150 por 100 de sus gastos personal por I+D Historia ........................ Iniciada en 2001, en principio con vigencia hasta 2003, ha terminado ampliándose hasta 2006

España

Incentivo ...................... Crédito fiscal mixto I+D: 30 por 100 gasto medio 2 años anteriores + 50 por 100 incremento sobre media. Adicionalmente: 20 por 100 gastos personal e I+D contratada a entidades cualificadas; y 10 por 100 inversionesCrédito fiscal Innovación Tecnológica: 10-15 por 100Libertad amortización

Actividades .................. I+D: FrascatiInnovación T.: Desarrollo orientado hacia el mercado, con menor grado de novedad

Partidas incluibles ....... Personal investigador; I+D contratada a entidades cualificadas; materias primas, amortizaciones;parte costes indirectos. No gastos generales ni financieros

Aplicación .................... Límite anual máximo: 35-50 por 100 cuota íntegra impuesto sociedadesPymes ......................... Crédito fiscal TIC: 10-15 por 100

Historia ........................ Desde 1978 ha existido este crédito fiscal que ha ido modificándose en complejidad y aumentando su generosidad hasta configurar el modelo actual

Francia

Incentivo ...................... Crédito fiscal mixto: 5 por 100 volumen gasto + 45 por 100 incremento sobre media 2 años anterioresActividades .................. I+D (Frascati)Partidas incluibles ....... Personal investigador; I+D contratada a entidades cualificadas; gastos auxiliares (a tanto alzado: 75 por 100

personal); inscripción patentes; mitad gastos normalización producto; vigilancia tecnológicaAplicación .................... Límite máximo: 8.000.000 €. Reembolsable a partir 5º año sin compensar Pymes —Historia Inicio en 1983. Ha experimentado numerosos cambios: límite superior; base de cálculo; porcentajes;

abandono sistema incremental; dejó de ser provisional en 2004

Irlanda

Incentivo ...................... Crédito fiscal incremental: 20 por 100 gasto superior al de un año anterior (base móvil)Crédito fiscal construcciones e infraestructuras: 20 por 100 (aplicando un 5 por 100 cada año a lo largo de 4)

Libertad amortizaciónActividades .................. I+D (Frascati)Partidas incluibles ....... Gastos propios + 5 por 100 de lo facturado por entidades cualificadasAplicación .................... —Pymes ......................... —Historia Inicio en 2004

Italia

Incentivo ...................... Deducción especial mixta: 110 por 100 gasto medio 3 años anteriores + 130 por 100 incremento sobre mediaActividades .................. I+D (Frascati)

Partidas incluibles ....... —

Aplicación .................... Límite máximo: 20 por 100 Base Imponible media IRES 3 años anteriores

Pymes ......................... En su caso, la deducción especial es del 130 por 100 sobre el volumen de gasto

Historia ........................ Nunca ha habido un esquema permanente de incentivos fiscales. En esta como en otras ocasiones se haofrecido en forma de medida coyuntural para el fomento industrial

Países Bajos

Incentivo ...................... Reducción impuestos sobre nóminas: 42 por 100 sobre primeros 120.000 € + 14 por 100 sobre restoDeducción especial en impuesto sobre la renta de trabajadores por cuenta propia dedicados a I+D: 11.000 €

Actividades .................. I+D: actividad sistemática de investigación científica o tecnológica; así como desarrollo de productos oprocesos novedosos para el sujeto pasivo

Partidas incluibles ....... Personal cualificado I+D

Aplicación .................... Es necesaria aprobación previa del proyecto de I+D por agencia del Ministerio de Economía. La reduccióndel impuesto sobre nóminas tiene un máximo anual de 8.000.000 €

Pymes ......................... —Historia ........................ El actual sistema de reducciones en el impuesto sobre nóminas (WSBO) se inició en 1994. Ha habido un au-

mento continuo en la generosidad de sus porcentajes

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ejercicio, mientras que en tres países esnecesario realizar un nivel mínimo de de-sembolsos cualificados. Estos países noson los mismos en ningún caso.

● En la gran mayoría de los casos esposible llevar hacia delante los incentivosno aplicados en un ejercicio, pero sólo encuatro casos es posible la compensaciónhacia atrás.

● Los incentivos son reembolsables—con limitaciones y bajo condiciones es-trictas— únicamente en cinco países.

● En la mayoría de los países estos in-centivos fiscales son un elemento perma-nente de la legislación fiscal, sin estar so-metidos estatutariamente a una fecha fijade desaparición. Allí donde, por el contra-rio, los incentivos tienen carácter tempo-ral, es frecuente que sean prorrogadosllegada su fecha de caducidad.

● La actividad innovadora objeto delos incentivos incluye, en todos los casos,la I+D. No obstante, en algunos países, laactividad objeto del incentivo puede seralgo más amplia; fijándose, en cualquiercaso, el límite en las actividades que pue-dan ser de tipo comercial.

● En la gran mayoría de los casos, elproblema central de definir qué se entien-de por I+D se resuelve acudiendo a lopostulado en el Manual de Frascati, yasea limitándose a recoger sus conceptosbásicos, ya sea apropiándose, además,del desarrollo ulterior, y, con mayor fre-cuencia, de las delimitaciones negativasde este documento de la OCDE. En todocaso, cada legislación nacional adapta di-chas definiciones recortándolas o inclusoampliándolas en algún apartado. En lasregulaciones más recientes se observa unintento tímido por hacer valer la filosofíade la innovación —y consecuentemente,los conceptos— del Manual de Oslo (es,sobre todo, el caso de España).

● Hay una coincidencia muy amplia encuanto a una serie de gastos de entre losque se permiten incluir en la base de cál-culo del incentivo: personal, pagos a enti-dades de investigación reconocidas, y enmenor medida, los gastos generales.

● En algunos países la concesión delincentivo está condicionada a la previainscripción de la empresa en un programade la Administración, en el seno del cual

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CUADRO 1 (continuación)ESTRUCTURA DE LOS INCENTIVOS FISCALES A LA INNOVACIÓN VIGENTES EN 2005 EN LA UNIÓN EUROPEA


Portugal

Incentivo ...................... Reserva para inversiones por gasto I+D incremental sobre media 3 años anterioresActividades .................. Investigación industrial y Desarrollo competitivo (definiciones propias expresas)

Partidas incluibles ....... Personal investigador; I+D contratada a entidades cualificadas; Inmovilizados (salvo terrenos y edificios);Gastos generales; adquisición patentes

Aplicación .................... Límite máximo dotaciones a reservas: 20 por 100 cuota impuesto sociedades. Las reservas han de materializarse en inversiones I+D en 2 años

Pymes ......................... Reserva para inversiones no condicionada a gastos I+D años anteriores

Historia ........................ El actual sistema se inició en 2004. Desde 1997 a 2003 existió un crédito fiscal mixto

Reino Unido

Incentivo ...................... Deducción especial 125 por 100 volumen gastoLibertad amortización

Actividades .................. I+D (Frascati)Partidas incluibles ....... Personal investigador; I+D contratada a entidades cualificadas; Materias primas consumidasAplicación .................... Gasto mínimo anual: 25.000 £Pymes ......................... La deducción especial aplica un 150 por 100; y es reembolsableHistoria ........................ La deducción especial no apareció hasta 2000 y sólo para PYMEs. En 2002 se amplío el esquema

a grandes empresas

Fuente: Elaboración propia a partir de Rivas Sánchez (2007b)

A




se determinaría si una actividad privadaes merecedora del incentivo y donde seharía un seguimiento posterior.

● Por último, en los países de arraiga-da estructura federal como EEUU yCanadá, los gobiernos territoriales tam-bién suelen ofrecer incentivos fiscales a lainnovación aprovechando, en muchos ca-sos, el esquema normativo de la adminis-tración central.

En lo que toca al análisis anexo de laevolución histórica de estos incentivos po-dríamos destacar los puntos siguientes:

● Los incentivos fiscales dirigidos es-pecíficamente a la I+D empiezan a cobrarprotagonismo en la década de los añosochenta, con su establecimiento en eco-nomías fuertes como EEUU y Francia. Apartir de ahí, y hasta el momento actual,un número creciente de países lo ha veni-do incorporando a sus sistemas tributa-rios. Todo esto se inscribe, además, den-tro de una tendencia generalizada a ladesaparición de los incentivos fiscales decarácter general y a una disminución en elnúmero de desgravaciones (7).

● La regulación de los incentivos rara-mente ha permanecido estable a lo largodel tiempo en un país. Se puede consta-tar, más bien, que han experimentado confrecuencia alteraciones en su regulación,las cuales han afectado principalmente a:

— La cuantía de los porcentajes decálculo del incentivo; en general, crecien-temente generosos.

— El esquema de cálculo. Concreta-mente, el sistema incremental puro tienecada vez menos defensores; ha sido de-rogado en Francia, rechazada su implan-tación en el Reino Unido, y es muy critica-do en EEUU.

— El mayor esfuerzo de especifica-ción del concepto de I+D, y de gasto cua-lificado.

— La consolidación del incentivo enlas leyes tributarias, tendiendo a pasar demedidas temporales a permanentes.

● Los argumentos esgrimidos por lasautoridades nacionales para la implanta-ción de estos instrumentos fiscales hantenido que ver en casi todos los casos porla preocupación por la situación de estan-camiento o retroceso de los niveles com-parados de innovación. Responden, enconsecuencia, al propósito de buscar unavía para aumentar la I+D nacional, y me-jorar así la posición de la industria.

● Una vez implantados, las modifica-ciones experimentadas por la regulaciónde estos incentivos se han justificadopor la necesidad de refinar sus instan-cias de interpretación o aplicación, quese han revelado frecuentemente proble-máticas una vez en uso. Otras reformashan marchado en el sentido de mejorarla efectividad de estos instrumentos fis-cales.

5. Conclusiones

Los incentivos fiscales a las activida-des innovadoras comenzaron a incluirsede forma sistemática y continuada en lalegislación española a partir de la reformadel Impuesto sobre Sociedades de 1978.La larga permanencia de los incentivosfiscales a la innovación en el impuesto desociedades español se ha caracterizadopor un doble movimiento hacia una cadavez mayor generosidad nominal y unamayor complejidad de los preceptos quelos regulan. Esto es cierto sobre todo pa-ra la deducción en cuota por actividadesde I+D e Innovación Tecnológica, algunosde cuyos rasgos de diseño y gestión serevelan mejorables.

De esta forma, en nuestro repaso alsistema de incentivos fiscales a la innova-ción vigente en España hemos constata-

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(7) Véase, por ejemplo, Paredes (2002).



do tres problemas básicos, o apartadosen los que existe margen para la mejora,especialmente en relación con la deduc-ción por actividades de I+D e InnovaciónTecnológica. Estas tres dificultades se re-fieren a las definiciones fiscales de las ac-tividades de innovación, el tratamiento delas pymes y el tratamiento de los gastosrealizados en el exterior.

Las continuas modificaciones legalesintroducidas no han logrado soslayar elprimero de los problemas. En muchasocasiones, de hecho, la introducción ex-presa de nuevos conceptos con ánimo demejorar y dar contenido a la definición deI+D no ha logrado su objetivo, sino que haabierto nuevos frentes de controversia en-tre Administración Tributaria y contribu-yentes.

Existe margen para la mejora en esteapartado de los incentivos fiscales a la in-novación (siempre teniendo en cuenta quetoda alteración en el apartado de definicio-nes debería ser neutral en sí misma res-pecto al presupuesto de gastos fiscales),en base a la experiencia de otros países:

● Complementando las definicionesgenerales con listados de actividadesconcretas —cabría hacerlo incluso porsectores de producción, a la manera delas tablas oficiales de amortización— quese reconocen o no como de I+D oInnovación Tecnológica. Esto queda aúnmás justificado por el creciente reconoci-miento de que la innovación no es un pro-ceso lineal y de que, por lo tanto, parecetener poco sentido el marcar líneas de se-paración estrictas entre clases de actua-ciones.

● Ofreciendo un mayor número de de-ducciones pero que cubran un espectrode actividades perfectamente delimitadoo un tipo de empresas concreto (a las queperjudiquen particularmente los fallos delmercado asociados a las actividades in-novadoras), siguiendo el ejemplo de la

deducción para el fomento de las tecnolo-gías de la información y la comunicación.

● El concepto de innovación tecno-lógica parece demasiado amplio comopara figurar en una definición legal quedebe tratar de premiar actividades cadavez más concretas. De hecho, ningunaotra legislación fiscal aparte de la españo-la premia actividades que quepa situarfuera del ámbito de la I+D. Se ganaría se-guridad jurídica simplemente eliminándoloy dejando el listado de desembolsos me-nores en tecnología que lo acompaña.

● Otro aspecto a mejorar, ya más rela-cionado con el apartado de su gestión, po-dría consistir en establecer un reglamentodetallado que especificara con claridad elprocedimiento que deben seguir las em-presas en orden a identificar sus proyectosinnovadores, y les permitiera conocer, enparticular, la documentación que debe pre-sentar el solicitante de los incentivos, lacual debería poder formarse siguiendo unprocedimiento conocido. Un interesantemecanismo, ya aplicado en otros países,que podría evitar este tipo de incertidum-bres es la previa inscripción en programaspúblicos que implican un seguimiento yevaluación de las actividades realizadaspor las empresas solicitantes.

Un segundo inconveniente del diseñode nuestros incentivos fiscales es la au-sencia de mecanismos compensadores alsesgo contrario a las pymes que presen-ta. Entre las posibles medidas, utilizadasen otros países, para dar respuesta a es-ta cuestión anterior tenemos, por ejemplo,el establecimiento de límites superioresen términos absolutos al crédito fiscal (enla actualidad son proporcionales a la cuo-ta tributaria) y su reembolso cuando noexista suficiente cuota contra la que com-pensarlos. Otra manera de fomentar la in-novación particularmente en pymes, yaexplorada en nuestra legislación, es la deestablecer nuevos créditos fiscales espe-

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cíficos para ellas, siguiendo el caminomarcado por la deducción para el fomen-to de las tecnologías de la información yla comunicación.

En último lugar, el recurso interpuestopor la Comisión Europea ante el TJCEque busca eliminar los sesgos proteccio-nistas que incorpora la regulación del cré-dito fiscal por I+D e Innovación Tecnoló-gica exigirá con bastante probabilidad unreplanteamiento de los objetivos perse-guidos con el incentivo fiscal y el recalcu-lar su incidencia en el presupuesto degastos fiscales.

Entre las alternativas que cabríanaquí están, por un lado, la de eliminar dela base de cálculo las cantidades paga-das a terceros por la subcontrata de ac-tividades de innovación. Por otro lado,cabe transformar el actual crédito fiscalen el Impuesto sobre Sociedades en unarebaja en las cotizaciones sociales porcontratación de investigadores, como, dehecho, parece apuntarse en la reformafiscal de 2006. En ambos casos, los be-neficiarios directos del beneficio fiscalserían ya únicamente las entidades querealizasen actividades de innovación consus propios medios. Una reforma másradical pasaría por erradicar los incenti-vos fiscales a la innovación y sustituirlospor subvenciones.

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