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2capitulo 1 I
EL DESARROLLO ECONÓMICO
COMO HERRAMI EN TA PA RALOS GASTOS FISCALES
D.R. © Avance-Análisis, Investigación y Estudios para el Desarrollo, A.C.
Coordinadora de ProyeCto
Liliana Alvarado Baena
equiPo de trabajo
Stephen Birtwistle, Carlos Gaitán Lastras,
Alicia Santana Cartas y Dalia Toledo Toledo
Agradecemos el apoyo de la Embajada Británica en México y los valiosos
comentarios que realizó a esta publicación Ana Cebreiro.
Diseño y portaDa
Danilo Black - Federico Jordán
Todos los derechos están reservados. Ni esta publicación ni partes de
ella pueden ser reproducidas, almacenadas mediante cualquier sistema o
transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea éste electrónico,
mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso previo
de Fundación Ethos.
Primera Edición, abril de 2012.
Impreso en México.
ISBN: 978-607-95125-6-9
Enrique Rébsamen 1108
Col. Del Valle 03100
México D.F.
aDministración pública FeDeral
auDitoría superior De la FeDeración
banco interamericano De Desarrollo
comisión económica para américa latina
y el caribe
FonDo monetario internacional
impuesto especial sobre proDucción y servicios
impuesto empresarial a tasa única
impuesto sobre la renta empresarial
impuesto sobre la renta De personas Físicas
impuesto al valor agregaDo
ley FeDeral De presupuesto y responsabiliDaD
HacenDaria
ley De ingresos De la FeDeración
organización para la cooperación
y el Desarrollo económicos
presupuesto De egresos De la FeDeración
presupuesto De gastos Fiscales
proDucto interno bruto
secretaría De HacienDa y créDito público
aPF
aSF
bid
CePaL
FMi
iePS
ietu
iSre
iSrPF
iVa
LFPrH
LiF
oCde
PeF
PGF
Pib
SHCP
Acrónimos
reSuMen ejeCutiVo 6
introduCCión 8
1. HerraMientaS Para ProMoVer eL deSarroLLo eConóMiCo 11
1.1 Fortalecimiento del sistema tributario
a través de la ampliación de la base gravable 14
1.2. el contexto del sistema tributario mexicano 19
2. La reLaCión entre LoS GaStoS FiSCaLeS y eL deSarroLLo eConóMiCo 23
3. ÁreaS de oPortunidad Para Mejorar eL iMPaCto de LoS GaStoS FiSCaLeS CoMo inStruMento de deSarroLLo eConóMiCo 29
3.1 el proceso de autorización 29
3.2 la inclusión de los gastos fiscales
en el ciclo presupuestario 35
3.3 evaluación y auditoría 38
3.4 mejores prácticas para reportar un presupuesto
de gastos fiscales 43
4. eL PreSuPueSto de GaStoS FiSCaLeS en MéxiCo 49
4.1 estructura del pgF: 2002-2011 49
4.2 evolución de los gastos fiscales en el pgF 55
4.3 gastos fiscales con fines económicos
dentro del pgF: clasificación 59
ConCLuSioneS y reCoMendaCioneS 64
anexoS 68
anexo 1. benchmark internacional
de los presupuestos de gastos fiscales 68
anexo 2. Áreas de oportunidad detectadas
en el caso mexicano respecto de la gestión
de los gastos fiscales 76
anexo 3. gastos fiscales por categoría funcional en Francia 77
anexo 4. comparación por función de los gastos fiscales
y el gasto directo en el presupuesto de gastos fiscales
de australia (2010) 79
anexo 5. gastos fiscales con fines económicos
dentro del pgF 2011 80
bibLioGraFía 84
contenido
resumen ejecutivo
Los gastos fiscales como herramienta para el desarrollo económico surge a partir de
un esfuerzo por identificar acciones encaminadas a impulsar la economía mexicana.
En la actualidad, la mayoría de la población asume que la única herramienta para
dar vida a las políticas públicas y, en específico, a la política económica, es el gasto
directo. No obstante, el Estado cuenta con otros instrumentos esenciales como
el gasto fiscal. El objetivo de la presente publicación es identificar las áreas de
oportunidad que existen en el terreno de los gastos fiscales con el fin de aumentar
el impacto que tienen sobre el desarrollo económico del país.
En el primer capítulo se presentan las principales herramientas con las que cuenta
el gobierno para promover el desarrollo económico, haciendo especial énfasis en la
política fiscal. De esta manera, se analiza la relación que guardan los gastos fiscales
con la recaudación y, por ende, con el fortalecimiento del sistema tributario. Es
así como se expone que en materia tributaria, la tendencia internacional de las
últimas décadas muestra un aumento en las tasas de los impuestos al consumo,
una reducción en las tasas de los impuestos al ingreso y, de manera específica, la
ampliación de la base gravable a través de una evaluación de los gastos fiscales.
Más adelante se describe el papel de los gastos fiscales en el desarrollo económico.
Por un lado, se sostiene que existen razones válidas para la creación de dichos
incentivos (reducen la carga tributaria, incentivan la demanda, crean un
clima favorable para los negocios, entre otros aspectos). Por otro, la evidencia
internacional demuestra la dificultad de que los gastos fiscales produzcan los
efectos deseados. Lo anterior no implica su eliminación, sino la necesidad de hacer
más énfasis en la gestión y evaluación para mejorar su efectividad.
Con el fin de elevar el impacto de los gastos fiscales en el desarrollo económico,
en el tercer capítulo se describen algunas áreas de oportunidad que han sido
identificadas por los principales organismos internacionales: i) el proceso de
autorización; ii) la inclusión de los gastos fiscales en el ciclo presupuestario; iii) la
evaluación y auditoría. Asimismo, se exponen algunos lineamientos sobre cómo
reportar la información relacionada con dichos incentivos conforme a estándares
internacionales.
En el último capítulo se analiza a detalle el Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF)
en México a partir del 2002. A lo largo de los años, el PGF ha sufrido importantes
modificaciones de fondo y forma que han impactado el nivel de entendimiento que
los funcionarios públicos, los tomadores de decisión, los legisladores y la sociedad
en general tienen sobre este tema. Dado lo anterior, se hace un breve recorrido
sobre la evolución de los PGF en el país, se describen cuáles han sido los principales
avances y retrocesos y se concluye con una clasificación de los gastos fiscales que
tienen un fin económico.
Algunos de los hallazgos más sobresalientes de esta investigación son los siguientes:
• El gasto directo y el gasto fiscal son dos de los principales mecanismos a través
de los cuales se puede impulsar el desarrollo económico.
• La mayor parte de la literatura sobre el desarrollo económico y los gastos
fiscales se centra en el impacto que éstos tienen sobre la inversión.
• A partir del PGF de 2010, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
dejó de presentar cifras totales respecto de la pérdida recaudatoria asociada a
los gastos fiscales, lo que mermó la posibilidad de conocer la importancia de
éstos en el contexto de las finanzas públicas. No obstante, de acuerdo con las
estimaciones realizadas por Fundación Ethos, en 2011 dicha cifra ascendió a
5.15% del PIB.
• En el artículo 27, la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) establece la
obligación de que el PGF incluya los beneficios económicos asociados a los
gastos fiscales, lo cual no sucede.
• En México no se sabe cuáles gastos fiscales persiguen un fin económico.
• Conforme a la clasificación realizada por Fundación Ethos, de los 103 gastos
fiscales contenidos en el PGF de 2011, 25 tienen fines económicos. La pérdida
recaudatoria por concepto de dichos gastos fiscales asciende a $114,643 mdp,
lo que equivale a 0.80% del PIB.
• Se deben eliminar los gastos fiscales que resulten poco efectivos en la
consecución de los objetivos económicos del gobierno. De esta manera, el
Estado contará con recursos adicionales para la implementación de políticas
públicas más eficaces para el desarrollo económico.
introducción
En los países desarrollados, los sistemas tributarios hacen posible el ejercicio del
gasto directo a través de la recaudación de ingresos. Lo anterior, con el fin de que
cobre vida la política pública mediante una serie de medidas, acciones y programas.
No obstante, el gasto directo no es el único instrumento con el que cuentan las
naciones para promover la inversión, la productividad, ciertos sectores de la
economía, la generación de empleo, entre otros. Adicionalmente, para impulsar el
desarrollo económico, los gobiernos disponen de una herramienta conocida como
gastos fiscales.
En México, los gastos fiscales son tratamientos que derivan de la aplicación de
esquemas que se desvían de la estructura normal de cada uno de los impuestos.
Es decir, éstos distan del diseño original de los gravámenes que aplican de manera
general a todos los contribuyentes. En Alemania no existe una definición implícita
de gastos fiscales, sin embargo, la ley correspondiente hace referencia a una
ayuda a empresas y sectores empresariales de la economía. Las “medidas fiscales
especiales” de Japón, son aquellas que difieren de los principios fundamentales
en materia impositiva (equidad, neutralidad y simplicidad) con el fin de perseguir
un objetivo específico. Para Francia, los gastos fiscales son medidas estatutarias
cuya implementación conlleva una menor recaudación, en comparación con la
aplicación de la norma, la cual implica el principio de cálculo básico del impuesto
(OCDE, 2011). En Chile, el “gasto tributario” equivale al monto de ingresos que
el Estado deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta
del establecido con carácter general en la legislación tributaria y que tiene por
objeto beneficiar, promover o fomentar a determinada actividad, sector, rama,
región o grupo de contribuyentes (Servicio de Impuestos Internos de Chile, 2011).
Asimismo, de acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), los gastos
fiscales son ingresos que el fisco deja de percibir por la aplicación de regímenes
impositivos especiales (Villela, Lemgruber, & Jorratt, 2010).
En este sentido, los ejemplos antes expuestos muestran que no existe una definición
homogénea de lo que se entiende por un gasto fiscal. No obstante, se debe resaltar
que, de manera general, esta herramienta de política tributaria se utiliza para
fines comunes, entre los que se incluyen: i) mejorar la progresividad del sistema
tributario; ii) estimular el consumo de ciertos bienes y servicios; iii) incentivar la
inversión en ciertos sectores o regiones, entre otros (Villela, Lemgruber, & Jorratt,
2010).
En el ámbito internacional existen diversos tipos de tratamientos diferenciales,
siendo los más comunes los estímulos fiscales, exenciones, tasas diferenciadas,
facilidades administrativas, subsidios y créditos fiscales, deducciones autorizadas,
condonaciones, así como los tratamientos y regímenes especiales establecidos en las
distintas leyes en materia fiscal. En la práctica, para los gobiernos dichos regímenes
tienen un costo recaudatorio y, por lo tanto, implican una pérdida de ingresos que
se deriva del hecho de que a ciertas personas, físicas y morales, no se les aplica el
esquema general de las leyes impositivas. Para los contribuyentes beneficiados, los
gastos fiscales se traducen en una reducción en el pago de impuestos.
H e r ra m i e n ta s pa ra p r o m ov e r e l d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 1 11 0
HerrAmientAs pArA promover el desArrollo económico1De conformidad con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE), existen diversos factores que inciden significativamente
en el desarrollo económico como son la productividad, la educación, la adecuada
regulación del mercado laboral, el sistema tributario y la inversión (OCDE, 2011).
Acorde con lo anterior, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) argumenta que la estabilidad de precios, una deuda externa baja, un
sector gubernamental relativamente reducido, una mayor cobertura educativa y la
inversión, son factores que favorecen el desarrollo económico (2009). No obstante,
pese a que aparentemente se tienen bien identificadas las áreas de mayor impacto,
los retos que enfrentan los países en cada una de ellas son distintos, al igual que las
herramientas de política pública implementadas para enfrentarlos.
Dentro de las medidas que buscan mejorar la productividad destaca el énfasis
puesto en la ciencia y tecnología. De acuerdo con el Banco Mundial, algunas
naciones desarrolladas se han involucrado en un círculo virtuoso en el cual la
creciente exposición a la tecnología, producto de la inversión extranjera directa,
está favoreciendo su economía (Foray, 2010), contrario a lo que ha ocurrido en los
países de bajos ingresos.
En buena medida, el PIB de China, India y gran parte de los países miembros
de la OCDE es explicado por la productividad de su industria (OCDE, 2011).
El gobierno, mediante el diseño de políticas públicas tiene la capacidad de
mejorar dicha productividad. Específicamente, debe favorecerse la generación de
mayores flujos de inversión; la innovación y el desarrollo tecnológico; la creación
de políticas o incentivos que fomenten la competencia; la vinculación de las
instituciones académicas con el sector empresarial; el desarrollo de actividades
con alto valor agregado; entre otros aspectos. Por el contrario, de acuerdo con
la OCDE (2011), la informalidad y la excesiva regulación del mercado laboral
reducen la productividad (véase cuadro 1).
1 31 2 H e r ra m i e n ta s pa ra p r o m ov e r e l d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co
1 fuente: elaboración propia con base en (ocde, 2011); (banco mundial, 2007); (brandt & paillacar, 2011).
En lo que respecta a la educación, tanto la acumulación de conocimiento como
la calidad de la misma tienen un impacto directo en el desarrollo económico. La
OCDE sostiene que, en el mediano plazo, un mayor crecimiento de la productividad
sólo será posible si existe una población preparada y calificada (2011). En este
tenor, para mejorar la calidad de la educación, de tal manera que se favorezca el
desarrollo económico, es necesario que el gobierno, a través del gasto directo u
otro tipo de incentivos, atienda sus áreas de oportunidad en la materia.
Asimismo, un mercado laboral flexible favorece al desarrollo económico.
Puntualmente, la regulación del mercado laboral debe incentivar la creación de
empleos, pues con ello se refuerza el ritmo de la recuperación económica, se mejora
el bienestar social y se favorece la disminución de la pobreza (OCDE, 2010).
La política fiscal es otra de las principales herramientas de promoción del
desarrollo económico. Por un lado, unas finanzas sanas crean una menor
necesidad de endeudamiento público, lo que a su vez genera menos presiones
sobre la tasa de interés, lo cual favorece la inversión. Por otro lado, a través de los
sistemas tributarios se obtienen los ingresos necesarios para la inversión pública en
infraestructura y servicios. Aumentando el gasto, el gobierno puede incrementar
el nivel de demanda agregada, lo que tiene un efecto expansivo en la economía
en el corto plazo. Del mismo modo, a través de la estructura impositiva pueden
otorgarse incentivos fiscales a individuos o empresas para favorecer el desarrollo
económico (CEPAL, 2009).
La tabla 1 muestra un resumen de algunas variables que, de acuerdo con distintos
organismos internacionales, contribuyen en mayor medida al desarrollo económico.
informalidad, gastos fiscales y desarrollo económico
en méxico, uno de los temas más controvertidos en cuanto al desarrollo económico es el
crecimiento del sector informal, debido a que el gobierno deja de percibir recursos por
dichas actividades. además de los efectos negativos que el sector informal genera en la
recaudación, la ocDe señala que “la informalidad puede obstaculizar la productividad
y el crecimiento de las empresas y las personas que operan en este sector, pues
podrían buscar no crecer para ocultar sus actividades y a menudo carecen de acceso
a clientes, al financiamiento, la capacitación formal y la protección de los derechos de
propiedad” (2011, pág. 20). en este mismo orden de ideas, el banco mundial señala que
la informalidad es una carga para el crecimiento y bienestar social, asimismo, es una
fuerza corrosiva para la integración de las sociedades. en américa latina y el caribe
la situación es aún más preocupante debido a que 56% de los empleos en las zonas
urbanas son informales (banco mundial, 2007).
en general, para revertir los efectos negativos de la informalidad, el banco mundial
argumenta que las autoridades pueden mejorar las condiciones que promueven la
productividad de dicho sector, al eliminar las barreras, disminuir los costos y aumentar
los beneficios de la formalidad (banco mundial, 2007). Dada la magnitud del sector
informal en el país, la ocDe señala también que “para fortalecer el crecimiento de la
productividad, méxico necesita abordar el tema de la informalidad mediante la reducción
de los costos de trabajar en el sector formal y de los obstáculos a la formalización, y a la
vez mejorar la capacitación, la educación y la asistencia técnica para que las empresas
informales relativamente menos productivas se vuelvan más productivas y crezcan”
(2011, pág. 25).
los gastos fiscales pueden reducir los costos y obstáculos a la formalización. el
establecimiento de un comercio formal está asociado al pago de una carga importante
de impuestos, lo que resulta difícil de asumir por organizaciones que obtienen pocas
ganancias debido a su baja productividad. en este sentido, brandt y paillacar señalan
que “la baja productividad de las empresas pequeñas e informales justifica la existencia
de reducciones impositivas para permitirles sobrevivir en tanto se formalizan (…). por
otro lado, también existen fundamentos para limitar el tiempo durante el cual las
empresas puedan beneficiarse de una carga reducida, ya que apoyar a empresas poco
productivas que no pueden mejorar su desempeño por un largo período de tiempo es
posible que distorsione la asignación de recursos, disminuya la productividad agregada
y, en consecuencia, la recaudación” (2011, pág. 30).
cuadro 1.
H e r ra m i e n ta s pa ra p r o m ov e r e l d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 1 51 4
T A B L A 1 . V A R I A B L E S Q U E I M P U L S A N E L D E S A R R O L L O E C O N Ó M I C O
BANCO MUNDIAL
CEPALOCDE
DESARROLLO TECNOLÓGICO
ESTABILIDAD ECONÓMICA
FINANZAS SANAS
EDUCACIÓN
SISTEMA TRIBUTARIO
REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL
PRODUCTIVIDAD
INVERSIÓN
O R G A N I S M O S I N T E R N A C I O N A L E S
1 fuente: elaboración propia con base en (ocde, 2011); (cepal, 2009); (foray, 2010).
1.1 FortAlecimiento del sistemA tributArio
A trAvés de la AmpliAción de la bAse grAvAble
Como se señaló anteriormente, una de las principales funciones del Estado es
obtener los ingresos necesarios para proveer bienes y servicios públicos que permitan
satisfacer las necesidades de su población. En algunos países, los requerimientos
de ingresos son más apremiantes que en otros debido a los rezagos sociales
existentes (altos niveles de pobreza, mala calidad en los servicios de educación y
salud, entre otros aspectos) y a las carencias de infraestructura productiva (por
ejemplo carreteras o puertos). En este contexto resalta la importancia del sistema
impositivo como determinante del desarrollo económico. Un sistema tributario
sólido, competitivo y eficiente es el medio del que dispone un gobierno para captar
los recursos necesarios que le permitan cumplir con sus obligaciones de gasto. En
este sentido la OCDE señala que los impuestos son el elemento vital del desarrollo.
Autoridades tributarias efectivas, eficientes y capaces de movilizar los recursos
fiscales, son esenciales en la medida en que puedan proveer a los gobiernos de
ingresos sostenibles generados localmente (2010).
ventajas y desventajas del uso de los gastos fiscales
ventAjAs
• Sonunaherramientadeintervencióngubernamentalconlaquepuedenlograrse
objetivos económicos y sociales;
• pueden generar externalidades positivas, al incentivar el consumo de ciertos
bienes y servicios;
• algunosgastosfiscalesfavorecenladisminucióndelsectorinformal,y
• laaccesibilidadparaloscontribuyentesbeneficiadosesautomáticadebidoaque
son autoaplicativos (villela, lemgruber, & Jorratt, 2010).
desventAjAs
• no sólo son costosos en términos recaudatorios, sino que su uso indirectamente
implica un aumento en las tasas impositivas o una reducción del gasto (ocDe,
2010);
• propician distorsiones en los mercados, al aumentar la demanda por bienes y
servicios sujetos a algún tratamiento preferencial (brandt & paillacar, 2011);
• generan mayor complejidad administrativa, pues resulta más difícil controlar y
administrar un sistema con varias excepciones, lo cual incrementa las posibilidades
de evasión y elusión fiscal;
• una vez establecidos son difíciles de eliminar, ya que generalmente su renovación
es automática y no existe un proceso de revisión que permita identificar los gastos
fiscales que no están siendo efectivos o que ya cumplieron con el objetivo para el
cual fueron creados. lo anterior genera un costo prolongado e innecesario para el
gobierno;
• implican una pérdida de equidad horizontal, en tanto que favorecen a un grupo
específico de contribuyentes;
• algunos son regresivos y poco focalizados, y
Si bien un sistema tributario sólido, a través de la recaudación de ingresos, puede
favorecer la implementación de políticas en materia económica, también posee
herramientas adicionales como los gastos fiscales para conseguir dichos objetivos.
Algunas ventajas y desventajas de la aplicación de los gastos fiscales se muestran en
el cuadro 2.
cuadro 2.
1 6 H e r ra m i e n ta s pa ra p r o m ov e r e l d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 1 7
Conforme a lo anterior, la OCDE señala que un sistema tributario es eficiente en
la medida en que distorsiona poco el comportamiento de los contribuyentes. Los
gastos fiscales crean distorsiones en tanto que generan mayores probabilidades de
evasión y a que, para mantener el mismo nivel de gasto, es necesario incrementar
las tasas impositivas. De acuerdo con este organismo, dichos efectos, aunados a la
inefectividad de algunos de ellos, justificarían aún más su eliminación. Al reducir
el número de disposiciones fiscales que conceden tratos preferenciales se liberan
recursos que pueden ser utilizados de una forma más productiva, se disminuye
la evasión fiscal y, por lo tanto, se mejora la eficiencia económica (OCDE, 2010).
La eliminación de los gastos fiscales inefectivos promueve la ampliación de
la base gravable. Cuando un impuesto es creado, se definen, entre otras cosas,
las características de las personas o actividades que estarán sujetas a él y, por
lo tanto, el número de contribuyentes potenciales, asimismo, se establece la tasa
impositiva para el impuesto en cuestión. Al aplicar un gasto fiscal el número real
de contribuyentes sujetos al impuesto disminuye, pues una proporción de ellos,
por ejemplo, podría estar sujeta a una tasa menor o estar exenta del impuesto,
dependiendo del tipo de tratamiento preferencial. Dado lo anterior, la creación de
gastos fiscales disminuye la base gravable de un impuesto. No obstante, al eliminar
los gastos fiscales inefectivos esta situación se revierte, lo que permite al fisco
obtener mayores ingresos para hacer frente a las obligaciones de gasto. Conforme
a lo señalado, la OCDE (2010) afirma que las reformas encaminadas a ampliar la
base gravable implican acciones orientadas al crecimiento económico. Igualmente,
sostiene que hay cuatro argumentos importantes en favor de dicha acción:
1. se genera mayor eficiencia en la asignación, ya que se minimizan las distorsiones
que surgen por la aplicación de diferentes reglas impositivas a contribuyentes o
actividades similares;
2. se reducen los costos administrativos, de aplicación y cumplimiento, pues la
eliminación de tratamientos fiscales preferenciales disminuye la complejidad del
sistema;
3. existe mayor cumplimiento tributario, debido a que las oportunidades de evasión
se reducen, y
4. disminuyen las tasas impositivas, dado que al aumentar los ingresos fiscales es
posible financiar una reducción de las tasas impositivas (ocDe, 2010).
• generan ganancias inesperadas, es decir, crean estímulos para que las personas
hagan lo que de todas formas hubieran hecho, lo cual representa una concesión
innecesaria para el beneficiario (villela, lemgruber, & Jorratt, 2010).
1 fuente: elaboración propia con base en (villela, lemgruber, & jorratt, 2010); (ocde, 2010); (brandt & paillacar, 2011).
fortalecimiento de los ingresos fiscales en españa
un enfoque amplio que incluyó a la política fiscal, la administración tributaria y una
reforma a la seguridad social contribuyó a que españa aumentara sus ingresos fiscales
de un 15% a casi 35% del pib entre 1970 y el 2000. asimismo, una mejora significativa
en la disposición de los ciudadanos a pagar impuestos, lo cual pudo estar relacionado
con un incremento en la calidad de los servicios del gobierno y con un sistema tributario
considerado más justo, parece haber desempeñado un papel importante.
antes de que españa iniciara un conjunto de reformas en 1977, su sistema tributario
estaba fragmentado en una serie de tratamientos y regímenes especiales, asimismo,
presentaba una baja recaudación correspondiente a su impuesto sobre la renta de los
individuos. sólo 1% de la población estaba sujeta a un impuesto general sobre el ingreso
y se gravaban diferentes tipos de ingresos con diferentes tasas. el esquema generaba
una serie de oportunidades para evadir impuestos, en particular para los grandes
Para cumplir con los crecientes compromisos gubernamentales, la experiencia en
materia tributaria de diversas naciones muestra que la tendencia internacional de
las últimas décadas ha conllevado un aumento en las tasas de los impuestos al
consumo, una reducción en las tasas de los impuestos al ingreso y, de manera
específica, la ampliación de la base gravable a través de la eliminación de los gastos
fiscales. En ciertos países dicha eliminación responde a un análisis en términos de
su costo-efectividad. Egipto, Indonesia y Uganda han probado que la reducción de
tasas de los impuestos al ingreso, principalmente, y la eliminación de tratamientos
preferenciales ineficientes promueven la solidez del sistema impositivo, ya que
favorecen la obtención de mayores niveles de inversión y de ingresos (OCDE,
2007). Cabe destacar que en España los niveles recaudatorios han aumentado
considerablemente como consecuencia de la implementación de medidas
encaminadas a ampliar la base tributaria y de la aplicación de otros instrumentos,
como el establecimiento de mecanismos de fiscalización (véase cuadro 3).
cuadro 3.
H e r ra m i e n ta s pa ra p r o m ov e r e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 1 91 8 los ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co
Sin duda, la experiencia de países como España muestra la efectividad de dicho
mecanismo en la consolidación del sistema tributario. La situación antes expuesta
permite afirmar que, para afrontar los retos nacionales y aquellos que impone
indirectamente el ámbito internacional, es necesario que los gobiernos fortalezcan
su sistema tributario. Lo anterior, con la finalidad de contar con los recursos
suficientes para cumplir a cabalidad con los objetivos y necesidades de cada
gobierno.
En materia fiscal, México enfrenta una serie de retos importantes, entre los que
destacan dos. Por un lado, resulta indispensable fortalecer la recaudación total
y tributaria no petrolera como porcentaje del PIB (de 22.8 y 10% para el 2011,
respectivamente) (SHCP, 2011) debido al bajo nivel reportado en comparación
al resto de los países miembros de la OCDE (véase tabla 2). Por otro lado, es
necesario reducir la alta dependencia de los ingresos petroleros. En lo que respecta
a este tema, la OCDE (2011) señala que debido a que el precio del petróleo es
volátil y está sujeto a una perspectiva incierta, para garantizar la sostenibilidad de
mediano plazo en las finanzas públicas, el presupuesto debería depender en menor
medida de los ingresos petroleros.
contribuyentes, debido a que la evasión no era considerada un delito, las multas eran
bajas y la administración tributaria central tenía poco personal comparada con la de
otros países (onrubia, 2006) (martínez-vazquez & torgler, 2009).
en los años ochenta, españa se embarcó en reformas de gran alcance: la introducción del
impuesto sobre el valor añadido; de un impuesto amplio sobre la renta de los individuos;
de un impuesto corporativo; así como la eliminación de los regímenes y tratamientos
especiales que habían caracterizado al sistema previo.
un gran esfuerzo por modernizar la administración tributaria siguió a estas reformas
con la descentralización de la agencia tributaria, un incremento sustancial del personal,
mejores carreras profesionales para los funcionarios fiscales, servicios computarizados
y una mejor asistencia para los contribuyentes. como resultado, el número de
contribuyentes se multiplicó casi 40 veces entre 1977 y 2003, de 400 mil a 15.5 millones
(onrubia, 2006). Después de que la administración tributaria se convirtiera en una
agencia semiautónoma, la evasión fiscal se volvió un delito y se crearon cortes especiales
para atenderla. asimismo, españa transformó su sistema de seguridad social de salud,
el cual atendía únicamente a los contribuyentes, en un sistema nacional de salud con
cobertura universal. cabe resaltar que su forma de financiamiento cambió gradualmente
de contribuciones sociales a impuestos generales.
en el período de reformas (1980-1995), la disposición para pagar impuestos creció
significativamente al aumentar de 50 a 70% el número de personas que consideraba
que la evasión de impuestos no era justificable (martínez-vazquez & torgler, 2009). una
mejor calidad de los servicios sociales y una percepción de un sistema tributario más
justo, pudieron haber contribuido a esta mejora. la evidencia sugiere que la disposición
a pagar impuestos y su cumplimiento está influida positivamente por la eficiencia del
gobierno, la calidad de los servicios públicos y la equidad percibida de la administración
tributaria.
1.2. el contexto del sistemA tributArio mexicAno
1 fuente: (brandt & paillacar, 2011).
H e r ra m i e n ta s pa ra p r o m ov e r e l d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 2 12 0
En México, durante los últimos años se han introducido una serie de medidas con
objeto de fortalecer la recaudación, como la inclusión del Impuesto Empresarial
a Tasa Única (IETU), el Impuesto Sobre Depósitos en Efectivo y el alza en un
punto porcentual en la tasa del Impuesto al Valor Agregado (IVA). No obstante,
existen indicadores que muestran que las presiones de gasto continuarán vigentes
para subsanar la problemática asociada al aumento en los niveles de pobreza;
la ampliación en la cobertura y financiamiento del Seguro Popular; los retos del
sistema de seguridad social y pensiones; la volatilidad en los precios del petróleo;
entre otros (Brandt & Paillacar, 2011). A pesar de los esfuerzos realizados por
el gobierno mexicano para fortalecer la recaudación, los resultados obtenidos en
términos de ingresos adicionales no han sido significativos.
En general, el país requiere implementar una reforma fiscal integral, la cual se ha
ido postergando a lo largo de los años y muy posiblemente no se concretará en el
corto plazo. Sin embargo, como se expuso en la sección anterior, pueden aplicarse
otros mecanismos para fortalecer el sistema tributario, como es la ampliación de
la base gravable a través de una revisión exhaustiva del PGF. Ello, no sólo con
el ánimo de aumentar la recaudación y, en consecuencia, fortalecer las finanzas
públicas, sino para disminuir la dependencia de los ingresos petroleros y hacer
frente a las necesidades de gasto relacionadas con el desarrollo social y económico
de una manera más efectiva
1 fuente: elaboración propia con base en (brandt & paillacar, 2011, pág. 29).
DINAMARCA 48
SUECIA 46
FRANCIA 42
ALEMANIA 37
PROMEDIO 31
REINO UNIDO 34
CANADÁ 31
SUIZA 30
GRECIA 29
JAPÓN 28
AUSTRALIA 27
COREA 26
TURQUÍA 25
ESTADOS UNIDOS 24
MÉXICO (2011) 23
CHILE 18
TABLA 2. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE LA RECAUDACIÓN TOTAL COMO % DEL PIB
(2009 PROVISIONAL)
l a r e l ac i ó n e n t r e los ga stos f i sca l e s y e l d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 2 32 2
la relación entre los gAstosFiscAles y el desArrollo económicoPara promover el desarrollo económico los gobiernos pueden valerse
principalmente de la aplicación de gastos fiscales, la reducción de impuestos y
la inversión pública (Lynch, 2004).
En los últimos años, se ha observado un mayor uso de los gastos fiscales como
herramienta para impulsar el desarrollo económico. Lo anterior, basado en los
argumentos que se muestran a continuación:
El argumento de la carga tributaria: dado que los impuestos representan una carga
significativa que las empresas pagan, una disminución de los mismos aumenta sus
ingresos. ello genera más inversión y un incremento en la actividad empresarial, lo
que redunda en la generación de nuevos empleos.
El argumento del lado de la oferta: los gastos fiscales dirigidos a individuos y
empresas proporcionan incentivos para cumplir con jornadas de trabajo más
extensas, destinar más recursos al ahorro y aumentar la inversión, debido a que
la reducción de impuestos les permite conservar una mayor proporción de sus
ingresos.
El argumento del lado de la demanda: ante una disminución de los impuestos,
los ingresos netos de los individuos se incrementan. una parte de dichos ingresos
adicionales puede ser ahorrada y el resto gastada en bienes y servicios. un mayor
gasto genera un incremento en las ventas, lo que redunda en una mayor producción
y, por lo tanto, mayor contratación de personal.
El argumento del clima empresarial: el estado puede promover el desarrollo
económico mediante mejoras en su clima de negocios; reducir los impuestos crea
la imagen de que un gobierno apoya la actividad empresarial.
El argumento de la competitividad: es necesario disminuir los impuestos para
atraer empresas, sobre todo considerando que existe competencia jurisdiccional
por la inversión. sin la aplicación de incentivos fiscales, las compañías se trasladan
a otras jurisdicciones donde los haya (lynch, 2004).
2
l a r e l ac i ó n e n t r e los ga stos f i sca l e s y e l d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 2 524
A pesar de la pertinencia de dichos argumentos, la creación de un gasto fiscal de
ninguna manera asegura en automático la generación de beneficios económicos.
En este mismo orden de ideas, Lynch (2004) señala que, generalmente, en la
aprobación de un gasto fiscal se retoman acríticamente algunas de las cinco
justificaciones mencionadas y se ignora la evidencia contraria que pudiera existir.
Considerando lo anterior, conviene identificar si, en la práctica, los gastos fiscales
realmente son efectivos en la promoción del desarrollo económico.
La OCDE (2012) sostiene que existe un creciente consenso internacional de que
los incentivos fiscales raramente generan los beneficios previstos. A pesar de este
punto de vista, varios países continúan introduciendo nuevos gastos fiscales. Ello se
debe a su conveniencia política y que a diferencia del gasto ejercido directamente,
al aplicarse un gasto fiscal no se percibe un costo inmediato, o bien se percibe un
costo mínimo.
Gran parte de la literatura sobre los gastos fiscales y el desarrollo económico
centra su atención en el impacto que éstos tienen sobre la inversión. Como se
mencionó con anterioridad, ciertos estudios concluyen que dichos estímulos no
son tan efectivos en la persecución de sus objetivos. Por ejemplo, Jorratt (2008)
sostiene que los incentivos tributarios sólo representan un factor más, a veces de
los menos importantes, de un conjunto de factores que determinan la magnitud de
las inversiones en un país. Algunas variables más relevantes que los gastos fiscales
son, por ejemplo, la estabilidad política, una adecuada legislación económica, la
infraestructura o la accesibilidad a los mercados.
Asimismo, un estudio sobre la efectividad de los gastos fiscales en países
del Medio Oriente y Norte de África mostró que los incentivos fiscales a la
inversión desempeñan un papel limitado en las decisiones de los empresarios.
Las características del mercado, los costos de producción y la disponibilidad
de recursos explican principalmente las decisiones de inversión. Incluso, la
transparencia, simplicidad, estabilidad y certidumbre en la aplicación de la ley y
en la administración tributaria son más valorados por los inversionistas que los
incentivos fiscales (OCDE, 2007). En este sentido, dichos incentivos en países como
Costa Rica, Irlanda y Malasia no han sido suficientes para atraer mayores flujos
de inversión. Por el contrario, factores como la estabilidad política y económica, la
apertura comercial, el Estado de Derecho, entre otros aspectos, parecen tener un
mayor impacto sobre el desarrollo económico (OCDE, 2007). Un documento más
APERTURA COMERCIAL
MERCADO LABORAL
SEGURIDAD
MANO DE OBRA CALIFICADA
TRANSPARENCIA, SIMPLICIDAD,
ESTABILIDAD Y CERTIDUMBRE EN LA
ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
PREVALENCIA DEL ESTADO DE DERECHO
DISPONIBILIDAD DE RECURSOS
COSTOS DE PRODUCCIÓN
CARACTERÍSTICAS DE LOS MERCADOS
INFRAESTRUCTURA
ADECUADA LEGISLACIÓN ECONÓMICA
ESTABILIDAD POLÍTICA Y/O ECONÓMICA
ATRIBUTO COSTA RICA,IRLANDA
Y MALASIA
JORDANIA, MOZAMBIQUE, NICARAGUA Y
SERBIA
TABLA 3. FACTORES DE MAYOR INCIDENCIA EN LAS DECISIONES DE INVERSIÓN
PAÍSES DE MEDIO ORIENTE
Y NORTE DE ÁFRICA
BANCOMUNDIALOCDE
JORRATT
1 fuente: elaboración propia con base en (jorratt, 2008); (ocde, 2007); (james, 2012). los datos correspondientes al último autor se obtuvieron de una presentación que éste realizó en parís el 7 de febrero del presente año, con motivo de un seminario sobre incentivos fiscales enfocados a la inversión organizado por la ocde.
reciente de la OCDE sostiene el mismo argumento pues, al analizar las variables
de mayor incidencia sobre las decisiones de inversión, se observó que los incentivos
fiscales cumplen una función secundaria en el proceso de toma de decisiones. Es
decir, sólo cuando dos países son igualmente atractivos para invertir (seleccionados
con base en otras variables económicas), los incentivos fiscales pueden determinar
el destino de ésta (OCDE, 2011). En la tabla 3 se muestran algunos de los factores
de mayor incidencia en las decisiones de inversión, distintos a los gastos fiscales.
l a r e l ac i ó n e n t r e los ga stos f i sca l e s y e l d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 2 72 6
En lo que respecta a los gobiernos subnacionales, el argumento señalado
anteriormente se potencia, es decir, existe menos evidencia para afirmar que los
gastos fiscales son el mecanismo ideal para incrementar el empleo y estimular el
crecimiento. En este nivel de gobierno, la inversión en servicios públicos parece ser
una herramienta más efectiva que la aplicación de gastos fiscales para la aceleración
del crecimiento local (Lynch, 2004).
La existencia de poca evidencia sobre la efectividad de los gastos fiscales en el
desarrollo económico, en general, y sobre su impacto en la inversión, en particular,
no implica la eliminación de los mismos, por el contrario, es necesario poner
mayor énfasis en su gestión para mejorar la efectividad. En este sentido, la OCDE
(2012) sugiere que los expertos en política fiscal dediquen más tiempo y esfuerzo a
elaborar formas más eficientes de administrar los regímenes de incentivos fiscales.
Considerando el proceso de aprobación, implementación y evaluación de los gastos
fiscales en diversos países, la OCDE, el Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y otros organismos internacionales han identificado algunas
áreas de oportunidad que permitirán mejorar el impacto de dichos instrumentos
en el desarrollo económico. Es importante mencionar que la atención a dichas
recomendaciones generará, por sí misma, efectos positivos en el desarrollo
económico, pues uno de los criterios que utilizan algunos inversionistas para
decidir el destino de la inversión es identificar aquellos gobiernos con regímenes
estables y sólidos, que manejan sus finanzas públicas con base en estándares
internacionales (OCDE, 2007). Las áreas de oportunidad señaladas se detallan en
el siguiente capítulo
á r e a s d e o p o rt u n i da d pa ra m e j o ra r e l i m pacto d e los ga stos f i sca l e s co m o i n st r u m e n to d e d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 2 92 8
ÁreAs de oportunidAd pArA mejorAr el impActo de los gAstos FiscAles como instrumento de desArrollo económico
Como se discutió en el capítulo 1, una desventaja de la aplicación de los gastos
fiscales consiste en la mayor complejidad que le imprimen al sistema impositivo, lo
que deja un amplio margen para la evasión. Asimismo, de acuerdo con Brandt &
Paillacar, su aplicación podría generar las condiciones propicias para la planeación
fiscal, debido a que en algunos casos los contribuyentes pueden optar por reportar
su ingreso bajo una categoría favorecida por algún tratamiento preferencial (2011).
Con objeto de que se reduzcan los abusos, evitar la discrecionalidad en su
implementación, lograr que sean asignados a sectores estratégicos y que no exista
duplicidad con programas de gasto directo, es necesario que se clarifiquen los
procesos y los actores involucrados en la autorización de los gastos fiscales. Lo
anterior se refiere principalmente a (Villela, Lemgruber, & Jorratt, 2010):
La definición de la instancia responsable de la aprobación y estimación de los
gastos fiscales. la literatura señala que por lo general estas funciones recaen
sobre el ministerio de Finanzas, dado que es quien tiene el conocimiento y la
información necesaria para tal efecto. la ocDe, por su parte, considera que la
agencia encargada de administrar los gastos fiscales debe tener independencia,
especialmente de la influencia política, y ser un organismo autónomo que incluso
contemple la participación de la sociedad civil (2012).
El establecimiento de los actores involucrados en el proceso de autorización
de los gastos fiscales y sus respectivas funciones. la definición de derechos y
obligaciones hace más transparente el proceso de aprobación y permite fincar
responsabilidades en caso de incumplimiento.
La elaboración de lineamientos claros que especifiquen bajo qué circunstancias
es pertinente otorgar tratamientos fiscales preferenciales. este aspecto resulta
3.1 el proceso de AutorizAción
3
á r e a s d e o p o rt u n i da d pa ra m e j o ra r e l i m pacto d e los ga stos f i sca l e s co m o i n st r u m e n to d e d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 3 13 0
indispensable en tanto que permite evitar la aprobación de gastos fiscales cuya
contribución sea marginal a los objetivos económicos planteados por el gobierno.
El diseño de mecanismos de coordinación necesarios para la toma de decisiones
conjunta sobre la aprobación de un gasto fiscal. en la autorización de los gastos
fiscales no sólo debe considerarse la opinión del ministerio de Finanzas, sino la
experiencia de los ministerios involucrados en el tema, pues ellos conocen a detalle
los apoyos que ya reciben ciertos grupos o sectores de la economía vía gasto
directo.
La elaboración de procedimientos administrativos que faciliten la supervisión
y que minimicen la discrecionalidad. se requiere la creación de un proceso
para supervisar que la autorización y la gestión de los gastos fiscales se realicen
conforme a la ley (ocDe, 2012).
La definición de obligaciones de los beneficiarios. la ocDe señala que es
recomendable solicitar reportes periódicos a los beneficiarios de los gastos fiscales.
La información sobre el tipo de sectores y actividades que se benefician de los
gastos fiscales debe ser de fácil acceso para el público.
La inexistencia de tales atributos mínimos en el proceso de autorización de los
gastos fiscales genera, entre otras cosas, una mayor probabilidad de que éstos sean
otorgados a las industrias menos competitivas. Por lo general son estas industrias
las que ejercen mayor presión ante el gobierno para obtener este tipo de beneficios,
lo que en el largo plazo puede perjudicar el crecimiento del país (FAO, 2004).
Asimismo, entre más opacidad y discrecionalidad exista en la aprobación, mayores
probabilidades de corrupción y, en consecuencia, es posible que se genere un
entorno menos atractivo para la inversión (El Economista, 2011) (Banco Mundial,
2004). Un ejemplo a destacar en cuanto al proceso de autorización es Zambia,
debido a que posee varias de las mejores prácticas mencionadas anteriormente
(véase cuadro 4).
la autorización de los gastos fiscales a la inversión es una política relativamente nueva en
zambia que se popularizó a inicios de los años noventa. Desde entonces, la formulación
y autorización de dichos estímulos conlleva varias etapas. el proceso comienza con
la convocatoria que emite el ministerio de Finanzas para recibir propuestas sobre
posibles incentivos tributarios para el siguiente año fiscal. cabe señalar que los actores
facultados para diseñar propuestas son los ministerios y agencias gubernamentales, las
empresas y asociaciones empresariales, las organizaciones no-gubernamentales y el
público en general.
en la segunda etapa, el ministerio de Finanzas crea un comité de revisión de la política
Fiscal (tprc por sus siglas en inglés), con el objetivo de deliberar sobre las propuestas
presentadas. Dicho comité está integrado por los ministerios clave para el desarrollo
económico, la agencia para el Desarrollo, así como el servicio de administración
tributaria de zambia. Durante la etapa de discusión de las propuestas, el tprc puede
solicitar ciertas aclaraciones o incluso mayor información a quienes las presentaron.
posterior a las deliberaciones, el tprc entrega un reporte al ministerio de Finanzas
con recomendaciones sobre las propuestas más viables, las cuales son revisadas por
un gabinete de ministros. el gabinete está facultado para aprobar, rechazar o hacer
cambios a las propuestas. para ello es asesorado por un comité técnico conformado
por el secretario del tesoro, el secretario permanente para asuntos económicos
y de presupuesto, así como por personal del servicio de administración tributaria.
luego de la revisión del gabinete, el ministro de Finanzas anuncia las medidas fiscales.
las leyes donde se detallan las propuestas son debatidas y votadas por la cámara
de representantes. en caso de ser aprobadas, se entregan al presidente para su
aprobación.
es importante mencionar que un primer paso para que los inversionistas puedan
acceder a los incentivos fiscales es la obtención de una licencia, permiso o certificado
otorgado por la agencia para el Desarrollo de zambia. las licencias se otorgan tomando
en cuenta los siguientes factores:
• la necesidad de promover el desarrollo y el crecimiento económico;
• la medida en que la inversión propuesta conllevará la creación de empleos;
• el grado en que el proyecto estará orientado a la exportación;
• el impacto ambiental de la inversión propuesta;
el proceso de formulación, autorización
y revisión de los gastos fiscales en zambia
cuadro 4.
3 332 á r e a s d e o p o rt u n i da d pa ra m e j o ra r e l i m pacto d e los ga stos f i sca l e s co m o i n st r u m e n to d e d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co
1 fuente: elaboración propia con base en (munyandi, 2011); (government of zambia, 2006).
En los últimos años el número y la magnitud de los gastos fiscales han incrementado
considerablemente en algunos países, lo que se debe, entre otras cosas, a que su
proceso de autorización es menos riguroso en comparación con el que enfrenta el
gasto directo (OCDE, 2011). Por un lado, es común que el presupuesto de egresos
sea sometido a un análisis, discusión y aprobación anual del poder legislativo y,
debido a su importancia y difusión, también esté sujeto al escrutinio de la sociedad
civil y de otros grupos de interés, cuyas opiniones pueden influenciar su aprobación.
Por otro lado, cuando se crea un gasto fiscal generalmente se realizan los cambios
correspondientes en las leyes impositivas en un contexto de menor discusión y
revisión. Asimismo, los gastos fiscales son más fáciles de aplicar (autoaplicativos) a
diferencia de los programas directos que por lo general requieren de verificación y
administración por parte de la dependencia especializada en el tema.
Otra característica peculiar del proceso de autorización de los gastos fiscales es
que, como se ha mencionado, una vez que son aprobados son difíciles de eliminar,
debido a que no están sometidos a una revisión regular sobre su efectividad.
Contrario a lo que sucede con el gasto directo, el cual es votado anualmente, los
gastos fiscales, en el mejor de los casos, existen hasta que de manera particular
se vota su eliminación (Massachusetts Budget and Policy Center, 2004). Dado lo
anterior, el proceso de autorización debe ser riguroso para evitar que se acumulen
gastos fiscales innecesarios a través de los años.
Existen diversas maneras de evitar el crecimiento indiscriminado de los gastos
fiscales y de favorecer la aprobación de los que demuestren su utilidad para el
desarrollo económico. Por ejemplo, pueden introducirse algunos requerimientos
específicos para hacer menos flexible su autorización. En países como Estados
Unidos y Australia es un requisito presentar un documento que exprese los
cambios que se generarían con la modificación de las leyes impositivas (OCDE,
2011). En este sentido, la OCDE sugiere que los gastos fiscales sean evaluados ex
ante y ex post, es decir, antes de su aprobación y tras su implementación, con la
finalidad de conocer la pertinencia de su creación y efectividad. Una evaluación
de impacto no sólo favorece la evaluación ex ante de los gastos fiscales, sino que
también representa un candado contra su expansión. De acuerdo con la OCDE
(2010), dicha evaluación requiere, al menos, los siguientes pasos:
No debe olvidarse que las reformas al proceso de autorización enfrentan la
resistencia de los grupos de poder que se benefician del status quo. En la actualidad,
los gastos fiscales, bajo un sistema progresivo, benefician mayormente a los
contribuyentes que se ubican en los rangos de ingreso más altos debido a que son
éstos quienes, por lo general, tienen más obligaciones con el fisco. Las personas que
no son grabadas por el sistema impositivo no se benefician de dichos tratamientos
preferenciales (OCDE, 2011). Asimismo, cabe mencionar que los grupos de interés
más influyentes, que cuentan con más recursos y los mejor organizados, a diferencia
del resto de los contribuyentes, son quienes comúnmente tienen más oportunidad
de cabildear en favor de sus intereses.
En México, en la elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)
colaboran las distintas secretarías de la Administración Pública Federal (APF),
sin embargo, la responsabilidad de su integración recae sobre la SHCP. Una vez
integrado, el PEF es turnado al Congreso de la Unión para su análisis, discusión y
Examinar los fundamentos de la intervención: ¿existe la necesidad de la
intervención? ¿por qué? ¿De qué manera el gasto fiscal logrará los objetivos
planteados?
Identificar y establecer los objetivos: los objetivos y resultados deben ser
específicos, medibles, pertinentes y realizables en una duración determinada.
Valorar los gastos fiscales frente a otras alternativas: se deben estimar los efectos
distributivos, así como los efectos en el comportamiento de los contribuyentes y
la pérdida de ingresos que implica cada alternativa. la mejor opción identificada
debe ser implementada.
• la posibilidad de realizar transferencia de tecnología, y
• cualquier otra consideración que requiera la junta directiva, como pueden ser
estadísticas industriales comparables para niveles similares de inversión, la
información incluida en la solicitud, los estados financieros, las cartas de referencias
bancarias y el plan de negocios.
Finalmente, una de las obligaciones que adquieren los beneficiarios es la creación de
un reporte que se realiza a los tres años de haberse aprobado el gasto fiscal, a través
del cual la agencia para el Desarrollo verifica lo siguiente: las inversiones de capital, las
inversiones realizadas en maquinaria y equipo, la capacitación brindada, la cantidad de
empleos creados, los costos laborales, los estados financieros, entre otros aspectos.
á r e a s d e o p o rt u n i da d pa ra m e j o ra r e l i m pacto d e los ga stos f i sca l e s co m o i n st r u m e n to d e d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 3 53 4
aprobación. Los gastos fiscales, por su parte, son autorizados mediante reformas
a las leyes tributarias que se aplican a nivel federal o a través de Decretos
Presidenciales. En oposición al PEF, en la aprobación de los gastos fiscales la
participación de las secretarías de la APF es limitada. Una vez aprobados, los
gastos fiscales permanecen en la ley o decreto correspondiente, a diferencia de los
gastos del PEF que se revisan cada año. Además del importante papel que juega la
SHCP en la autorización de los gastos fiscales, la dependencia está facultada para
elaborar el PGF, con el cual se informa al Congreso y a la sociedad civil sobre la
evolución de dichos tratamientos. En este sentido, el PGF no requiere autorización,
sino que funciona únicamente como un documento informativo.
Adicionalmente, a pesar de que el artículo 25 de la LIF señala que los estímulos
fiscales y las facilidades administrativas se otorgarán con base en criterios de
eficiencia económica, no discriminación, temporalidad definida y progresividad,
no existe un documento que demuestre que la aprobación de los gastos fiscales
efectivamente se basa en dichos criterios (Fundación Ethos y Fundación Idea,
2008).
En conclusión, las ventajas inherentes a los gastos fiscales han generado la
proliferación de los mismos, aún cuando muchos de ellos pueden ser ineficientes
en la promoción del desarrollo económico. Un proceso de autorización riguroso
y transparente favorece la aprobación de sólo aquellos que resulten necesarios
y que pueden ser más efectivos que alguna otra alternativa de política pública.
Asimismo, ello disminuye el riesgo de corrupción, la búsqueda de rentas e
incentiva la asignación de estos beneficios a los sectores estratégicos para el
desarrollo económico. En México la autorización de los gastos fiscales es poco
rigurosa, debido a que no existe suficiente análisis y discusión en torno al PGF (en
comparación con el PEF) y a que la SHCP posee un cierto nivel de discrecionalidad
en su formulación.
Aún cuando en el entorno internacional el interés por el tema de los gastos
fiscales ha venido en aumento, es cierto que, como se describió en la sección
anterior, la atención que éstos captan es menor comparada con el gasto directo.
Desafortunadamente, el comportamiento antes expuesto se exacerba en los países
en desarrollo.
Dado que los gastos fiscales pueden ser un sustituto/complemento de los programas
de gasto directo, es deseable que, al menos, se sujeten a las mismas normas de
control presupuestario que éstos últimos. En este sentido, algunos organismos
internacionales como el BID, el FMI y la OCDE sugieren:
integrar las estimaciones de los gastos fiscales al resto de la documentación
presupuestaria que se envía al congreso;
que ambos presupuestos se presenten en el mismo periodo, y
con base en su análisis conjunto, se definan los límites del gasto total (villela,
lemgruber, & Jorratt, 2010).
La acción presupuestaria directa, al ser más visible, suele ser objeto de extensos
debates y análisis, sobre todo con ocasión de la discusión del presupuesto público.
Por el contrario, los incentivos tributarios rara vez son sometidos a evaluación
(Jorratt, 2008). Entonces, la integración y presentación conjunta de ambos tipos
de presupuesto permitirá incrementar la atención y el escrutinio sobre los gastos
fiscales. En la tabla 4 se muestran algunos países que vinculan ambos presupuestos.
3.2 la inclusión de los gAstos FiscAles
en el ciclo presupuestArio
á r e a s d e o p o rt u n i da d pa ra m e j o ra r e l i m pacto d e los ga stos f i sca l e s co m o i n st r u m e n to d e d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 3 73 6
1 fuente: (bid, 2010).
Adicionalmente, las mejores prácticas de la OCDE sugieren que los gastos fiscales
deberían ser incluidos en los límites del gasto total o, en su defecto, se debería
establecer un límite específico para ellos. De esta manera, “cuando los gastos
fiscales excedan el límite establecido, producto de cambios de política, se debiera
producir una compensación, ya sea por la vía de reducir otros gastos fiscales o bien
a través de la reducción del límite del gasto directo” (Jorratt, 2008, pág. 36). El
análisis conjunto de ambos tipos de gasto no sólo favorecerá la definición de techos
y pisos presupuestarios, sino también la adecuada priorización y distribución de
los recursos.
En México el Paquete Económico, que incluye al PEF, es entregado para su análisis,
discusión y aprobación al Congreso de la Unión en el mes de septiembre. En lo que
respecta al PGF, el artículo 40 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPRH) señala que en la Iniciativa de la LIF debe incluirse ‘‘la
explicación para el año que se presupuesta sobre los gastos fiscales’’. Asimismo, el
artículo 27 de la LIF (2012) indica lo siguiente:
Conforme a la LFPRH, no queda claro lo que debe entenderse por “la explicación
para el año que se presupuesta sobre los gastos fiscales”. Tal vez derivado de ello
es que la Iniciativa de la LIF contiene únicamente un resumen sobre los gastos
fiscales, en donde básicamente se estipula por qué el PGF no incluye cantidades
totales por impuesto o de todos los rubros de tratamientos diferenciales del sistema
tributario. Asimismo, se hace una breve mención de los tratamientos preferenciales
que destacan por el monto estimado de la pérdida recaudatoria. De conformidad
con las normas antes expuestas, tanto el PEF como el PGF se presentan en fechas
distintas, razón por la cual no se generan grandes debates en torno al segundo y
menos aún se definen topes que involucren a ambos tipos de gasto. Acorde con
lo señalado, la inclusión del PGF al ciclo presupuestario podría incrementar la
atención que los gastos fiscales reciben y, por lo tanto, habría mayor espacio para
mejorar su eficiencia.
‘‘La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá publicar en su página
de Internet y entregar a las comisiones de Hacienda y Crédito Público y
de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, así como al
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de dicho órgano legislativo y
a la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Senadores
a más tardar el 30 de junio de 2012, el Presupuesto de Gastos Fiscales.’’
TABLA����VÍNCULO�ENTRE�LOS�PRESUPUESTOS�DE�GASTOS�FISCALESY�EL�PROCESO�PRESUESTARIO�EN�ALGUNOS�PAÍSES�DE�LA�OCDE�Y�AMÉRICA�LATINA
Forma parte del presupuesto en una sección titulada Reporte de Subsidios
ALEMANIA
AUSTRALIA Documento separado
BÉLGICA Anexo del presupuesto
No vinculado al proceso presupuestario, sino a consultas previas al presupuestoCANADÁ
ESPAÑA Incluido en el Presupuesto Anual General
No presenta vínculos con el proceso presupuestario. Sin embargo, forma parte de la documentación anual del presupuestoESTADOS UNIDOS
FRANCIA Documento adjunto a la legislación presupuestaria
IRLANDA No presenta vínculos con el proceso presupuestario
OCDE
VÍNCULOS CON EL PROCESO PRESUPUESTARIOPAÍS
ITALIA Documento independiente
PAÍSES BAJOS Anexo del presupuesto
Forma parte del reporte anual que acompaña al proyecto de presupuesto presentado al ParlamentoPORTUGAL
No forma parte del proceso presupuestario, ni tampoco es un anexo del presupuesto. Se incluye en el suplemento estadístico titulado Informe de Otoño
REINO UNIDO
AMÉRICA LATINA
ARGENTINA Incluido en el mensaje que acompaña al proyecto de ley de presupuesto
Se integra con el proyecto de ley de presupuestoBRASIL
Forma parte del Informe de Finanzas Públicas que acompaña al proyecto de ley de presupuesto
CHILE
COLOMBIA Información adjunta al proyecto de ley de presupuesto
GUATEMALA Documento independiente
PERÚ Información adjunta al proyecto de ley de presupuesto
á r e a s d e o p o rt u n i da d pa ra m e j o ra r e l i m pacto d e los ga stos f i sca l e s co m o i n st r u m e n to d e d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 393 8
“Evaluar de manera periódica los gastos fiscales y desarrollar conclusiones es un
requisito necesario, aunque no suficiente, de buen gobierno” (Thörne, 2011, pág.
6). La OCDE argumenta que cuando un gasto fiscal es implementado, una buena
práctica consiste en monitorear sus efectos y usar la información obtenida para
realizar una evaluación sistemática que permita mejorar su eficiencia. Un análisis
completo de los gastos fiscales debería incluir evaluaciones de eficacia, eficiencia,
impacto distributivo, costos administrativos y de cumplimiento generados por
dicha herramienta (OCDE, 2010).
Pese a lo anterior, los gastos fiscales difícilmente son evaluados tras su autorización.
De manera contraria, dos de los principales controles a los que es sometido el gasto
directo son la revisión y auditoría posterior a su implementación. En México, el
Ejecutivo Federal le envía a la Cámara de Diputados, en el mes de abril del año
posterior al que fue ejercido el PEF, la Cuenta Pública para que sea revisada por la
Auditoría Superior de la Federación (ASF). El objetivo de tal acción es comprobar
que la recaudación y administración de los ingresos y egresos federales se llevaron
a cabo en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables.
Una vez analizada la Cuenta Pública, el informe con las recomendaciones es
publicado en febrero del año posterior a la entrega de la misma. Cabe señalar que
el cumplimiento de las observaciones que hace la ASF no es obligatorio (Marín
Aguirre, 2009). Además del análisis que hace la ASF sobre la Cuenta Pública,
el Ejecutivo Federal realiza la fiscalización interna a lo largo del ejercicio fiscal
mediante los Órganos Internos de Control (OIC), que dependen de la Secretaría
de la Función Pública.
3.3 evAluAción y AuditoríA
Dada la importancia de la evaluación sobre la efectividad de los gastos fiscales
y debido a que éstos comúnmente, una vez que son aprobados permanecen
indefinidamente en la ley, Burton y Stewart (2011) consideran que sería útil
establecer cláusulas de caducidad. Aún cuando éstas no son muy frecuentes y
pueden hacer más complejo el sistema fiscal, es cierto que favorecerían la revisión
periódica de los gastos fiscales por parte del poder legislativo. Los autores muestran
que desde 1976 Corea definió cláusulas de caducidad por cinco años para sus
gastos fiscales, lo que le permitió que entre 2005 y 2007 se eliminaran 50 de ellos
debido a su falta de efectividad.
Aunque el proceso de evaluación de la efectividad de los gastos fiscales varía entre
países, es posible identificar algunos pasos básicos. En la figura 1 se muestra un
marco de evaluación para el análisis de los gastos fiscales.
���IDENTIFICAR�EL�GASTO�FISCAL
���COMPROBAR�LA�EXISTENCIA�DE�UNA�JUSTIFICACIÓN�PARA�����LA�INTERVENCIÓN�ESTATAL
���CORROBORAR�LA�EFECTIVIDAD�DEL�GASTO�FISCAL�EN�FUNCIÓN������DE�SU�OBJETIVO�ORIGINAL������ ¿GENERA�LAS�CONDUCTAS�Y�EFECTOS�DESEADOS?
���VERIFICAR�LA�EFICIENCIA�DEL�GASTO�FISCAL������ANÁLISIS�COSTO-BENEFICIO�
���REVISAR�LA�EFICIENCIA�RELATIVA�DEL�GASTO�FISCAL�RESPECTO������DE�OTROS�INSTRUMENTOS�DE�POLÍTICA
MARCO�DE�EVALUACIÓN�PARA�LOS�GASTOS�FISCALESFIGURA���
1 fuente: (tokman, rodríguez, & marsHall, 2006).
Igualmente, Thörne (2011) recomienda que como parte de la evaluación se
generen conclusiones y recomendaciones sobre cómo mejorar la función de los
gastos fiscales.
En México, ciertos tratamientos preferenciales han sido evaluados, como la tasa
0% en el IVA a los alimentos y medicinas y el Impuesto Especial sobre Producción
4 14 0 á r e a s d e o p o rt u n i da d pa ra m e j o ra r e l i m pacto d e los ga stos f i sca l e s co m o i n st r u m e n to d e d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co
y Servicios (IEPS) a las gasolinas y diesel. No obstante, para la gran mayoría
no están disponibles sus respectivas evaluaciones. En este sentido, el gobierno
podría dar un paso adelante al complementar periódicamente el PGF con análisis
detallados sobre la eficiencia de algunos gastos fiscales, por ejemplo, de aquellos
que representan una mayor pérdida recaudatoria. Lo anterior ayudaría a los
legisladores y al público en general a evaluar qué gastos fiscales funcionan y para
cuáles vale la pena incurrir en dicha pérdida recaudatoria, así como cuáles podrían
reducirse o ser sustituidos por instrumentos más eficientes de gasto directo. En
Alemania y los Países Bajos los gastos fiscales se revisan con la finalidad de saber
qué tanto contribuyen a impulsar el desarrollo económico. El cuadro 5 muestra a
detalle el proceso de evaluación de los gastos fiscales en dichos países europeos.
alemania
en julio de 2007, el ministerio de Finanzas comisionó la evaluación de los 20 gastos
fiscales más grandes del país (aproximadamente 85% del total de la pérdida recaudatoria)
al centro para la investigación económica europea (zeW por su nombre en alemán),
a la consultora danesa Copenhagen Economics y, como líder del grupo, al instituto de
economía pública de la universidad de colonia (FiFo Köln). el objetivo principal de esta
revisión fue analizar la eficiencia y la eficacia de dichos gastos fiscales como impulsores
del desarrollo económico. el ejercicio tomó una importancia particular por el tamaño
de recursos que dichos gastos representaban: 18 billones de euros. la evaluación
de cada gasto fiscal se realizó por separado y, por lo tanto, se crearon documentos
independientes. cada documento fue dividido en 3 partes y cuando fue necesario se
añadió un anexo técnico, tal y como se muestra a continuación:
1. Esquema de semáforo: se presenta un resumen de los gastos fiscales en forma de
semáforo. acorde con los resultados de la evaluación, los gastos fiscales pueden
categorizarse como verdes, amarillos o rojos, si su impacto es positivo, mediocre
o negativo, respectivamente. De esta clasificación deriva que aquellos gastos
fiscales en verde deben continuar siempre y cuando sigan cumpliendo con sus
objetivos. los amarillos deben ser monitoreados constantemente para asegurar
su efectividad y los rojos deben ser eliminados, pues presentan deficiencias tan
evaluación de los gastos fiscales en alemania
y los países bajos
cuadro 5.
graves que no se pueden revertir con un ajuste a dicho gasto.
2. Hoja de datos de los gastos fiscales: describe brevemente el gasto en cuestión,
su historial, razón de ser y la pérdida fiscal que representa. asimismo, muestra
de manera general los principales resultados de la evaluación. Finalmente, se
presentan las recomendaciones del evaluador para dicho gasto.
3. El reporte principal: se hace una descripción de la literatura; se discute el volumen
de los gastos fiscales y la metodología para medirlos; se analizan los resultados
cualitativos y cuantitativos relevantes de la evaluación, y se muestra el análisis de
los gastos fiscales en términos de transparencia, justificación económica, eficiencia
instrumental, impacto social y económico.
4. El anexo técnico: presenta información complementaria y de apoyo sobre los
resultados presentados en el reporte principal.
países bajos
en el 2004 los países bajos empezaron un programa de evaluación de los gastos fiscales,
el cual permite revisarlos cada cinco años tomando como referencia su objetivo original.
en terminos generales, la evaluación analiza si el problema que se busca resolver
prevalece o disminuye tras su implementación. para lograr lo anterior se formulan
algunas preguntas como: ¿cuál es el objetivo del gasto fiscal? ¿cuál es el efecto del
gasto fiscal? ¿se cumple el objetivo? ¿existen opciones más eficientes para cumplir con
el objetivo? ¿cuáles son los efectos secundarios de la medida? el reporte derivado de
la evaluación se divide en las siguientes secciones:
• introducción (presentación general del gasto);
• descripción (explicación del gasto, la ley de la cual deriva, volumen que representa,
entre otros aspectos);
• objetivo (análisis sobre si se está logrando el objetivo para el cual fue creado el
gasto fiscal);
• efecto de la medida (descripción de cuáles son las consecuencias de la aplicación
del gasto fiscal);
• eficiencia y eficacia de la medida (estudio sobre qué tanto se está resolviendo el
problema que se quiso solucionar con el gasto fiscal);
• efectos secundarios (describe el impacto de los gastos fiscales en el medio
ambiente o en la competitividad internacional, por ejemplo), y
• conclusión.
1 fuente: elaboración propia con base en (tHörne, 2011); (gobierno de los países bajos, 2010).
á r e a s d e o p o rt u n i da d pa ra m e j o ra r e l i m pacto d e los ga stos f i sca l e s co m o i n st r u m e n to d e d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 4 342
Debido a que los gastos fiscales generan mayores complejidades al sistema tributario
y, por lo tanto, mayor probabilidad de evasión o elusión fiscal, las evaluaciones y
auditorías se vuelven fundamentales. Respecto de las auditorías, Jorratt sostiene
que la administración tributaria tiene la responsabilidad de “verificar que los
contribuyentes hagan uso de los gastos fiscales conforme lo marca la ley, evitando
el aprovechamiento de los espacios de evasión que normalmente se producen al
establecer excepciones en la legislación” (2008, pág. 41). Para tal fin, “debe hacerse
uso de las herramientas de fiscalización habituales como son los cruces masivos
de información y las auditorías selectivas” (Jorratt, 2008, pág. 41). Por su parte,
la OCDE sostiene que el Congreso debe nombrar un cuerpo de auditoría nacional
u organización equivalente con la responsabilidad de presentar un reporte sobre
la integridad financiera de las cuentas públicas, incluyendo a los gastos fiscales
(2011). El gobierno de Australia realizó una auditoría sobre la elaboración de su
presupuesto de gastos fiscales. En la tabla 5 se muestra con mayor detalle este caso.
MOTIVACIÓN DE LA AUDITORÍA: En el año 2007, la Auditoría Superior de Australia auditó varios aspectos de la preparación del
presupuesto de gastos fiscales de dicho país para impulsar una mayor disciplina, transparencia y
rendición de cuentas.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS: • Evaluar la confiabilidad de las estimaciones reportadas en el presupuesto de gastos fiscales.
• Conocer los sistemas y archivos utilizados para la creación de dicho presupuesto.
• Revisar los métodos, modelos y fuentes de datos utilizados por el Servicio de
Administración Tributaria Australiana para producir las estimaciones reportadas.
INFORMACIÓN ANALIZADA: • Información antecedente: cobertura y enfoque de la auditoría.
• Estructura del monitoreo: revisiones previas de los gastos fiscales, problemas identificados,
acciones de corrección y resultados, consecuencias de no haber tomado en cuenta las
recomendaciones previas.
• Precisión del reporte: metodologías de estimación, confiabilidad de las estimaciones, gastos
fiscales no cuantificables.
TABLA����AUDITORÍA�SOBRE�LA�ELABORACIÓN�DEL�PRESUPUESTO�DE�GASTOS�FISCALES�EN�AUSTRALIA
1 fuente: elaboración propia con base en (australian national audit office, 2007).
contribuyentes. En este sentido, su evaluación periódica y el sometimiento a
procesos de auditoría ayudarían a revertir esta tendencia. En México la presencia
de ambos atributos se vuelve fundamental pues, si bien algunos gastos fiscales
han sido revisados, ello no responde a un proceso regular de evaluación, sino a la
voluntad de la SHCP o bien a la petición expresa de los legisladores.
En suma, la falta de evaluación de los gastos fiscales puede generar, entre otras
cosas, la acumulación de gastos fiscales inefectivos y abusos por parte de los
Al revisar los presupuestos de gastos fiscales de varios países desarrollados y en
vías de desarrollo, se observó que los formatos distan significativamente. No
obstante, es deseable que las mejores prácticas de ciertos países sean replicadas por
el gobierno de México. A continuación se detallan algunos de los elementos más
relevantes (para mayor información sobre los países analizados véase el anexo 1).
En general, las naciones que publican un presupuesto de gastos fiscales han
desarrollado un formato propio para la presentación de los mismos. Sin embargo,
destacan los presupuestos de Australia, Canadá y Francia debido a la cantidad y
calidad de la información que reportan, así como a la sencillez en su presentación.
Con base en dichas experiencias se sugiere adoptar el siguiente formato para la
presentación de cada gasto fiscal (véase tabla 6).
3.4 mejores prÁcticAs pArA reportAr un presupuesto
de gAstos FiscAles
3.4.1 esquema ideal para reportar los gastos fiscales
á r e a s d e o p o rt u n i da d pa ra m e j o ra r e l i m pacto d e los ga stos f i sca l e s co m o i n st r u m e n to d e d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 4 54 4
Los presupuestos de gastos fiscales presentan estimaciones cuyo nivel de confiabilidad
depende de varios factores. En este sentido, el realizar dichas estimaciones puede
resultar una tarea compleja, debido a las carencias de información o a la calidad
de la misma. Por esta razón, el gobierno australiano presenta en su presupuesto
3.4.2 ¿cómo se puede medir la confiabilidad de las estimaciones?
AÑOS DE LAS ESTIMACIONES 2/ (ANTERIORES Y POSTERIORES)
1/ Clave para identificar al gasto fiscal.
2/ Algunos países reportan estimaciones anteriores y posteriores al año en cuestión (Australia, Canadá, Estados
Unidos, entre otros).
3/ Se refiere al código de referencia que tenía el gasto fiscal en el presupuesto de gastos fiscales del año anterior.
TABLA����PROPUESTA�DE�FORMATO�PARA�LA�PRESENTACIÓN�DE�LOS�GASTOS�FISCALES�BASADA�EN�ESTÁNDARES�INTERNACIONALES
NOMBRE DEL GASTO FISCAL: TASA REDUCIDA EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA A LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (PYMES)
CÓDIGO DE REFERENCIA: 1/ 150712
FUNCIÓN: ECONÓMICA
SECTOR: PYMES
2009 2010 2011 2012 2013
MONTO DE LAS ESTIMACIONES ($) $ $ $ $ $
MONTO DE LAS ESTIMACIONES (% DEL PIB) % % % % %
INFORMACIÓN GENERAL DEL GASTO: • Misión: desarrollo de las PYMES y fomento al empleo. • Objetivo: apoyar a las PYMES y fomentar la creación de nuevos negocios. • Número de contribuyentes que se benefician del gasto fiscal: 900. • Tipo de gasto fiscal: tasa reducida. • Nivel de confiabilidad de las estimaciones: alta. • Fecha de inicio: 2008. • Referencia legal: artículo de la ley correspondiente. • Código de referencia del año anterior: 3/ 150712. • Fecha de caducidad: 2014.
BREVE DESCRIPCIÓN DEL GASTO FISCAL: en este apartado se recomienda detallar
las razones detrás de la autorización del gasto fiscal, antecedentes, lineamientos básicos para
su aplicación, datos utilizados para la estimación de la pérdida recaudatoria correspondiente,
así como cualquier otra información que resulte de utilidad.
1 fuente: elaboración propia con base en (tHe treasury of tHe australian government, 2010); (assemblée nationale, 2012); (department of finance canada, 2010); (servicio de impuestos internos de cHile, 2011).
ALTA
• Los datos utilizados son de alta calidad.• El modelo contiene pocos o ningún supuesto.• El comportamiento del contribuyente es predecible.
MEDIA�-�ALTA
• Los datos utilizados son de alta calidad.• El modelo contiene pocos o ningún supuesto.• Puede involucrar un gasto fiscal nuevo o modificado en el que el comportamiento futuro del contribuyente es relativamente predecible.
MEDIA
• Los datos utilizados son incompletos y algunos provienen de fuentes secundarias.• Se definen algunos supuestos.• Gastos fiscales nuevos o modificados que impliquen cambios considerables en el comportamiento del contribuyente o que dependen de factores ajenos al sistema fiscal.
MEDIA-�BAJA
• Se cuenta con datos básicos, principalmente de fuentes no fiscales. • Se incluyen importantes supuestos que no pueden ser verificados.• Gastos fiscales nuevos o existentes para los cuales resulta difícil predecir el comportamiento del contribuyente.
BAJA
• Existen pocos datos y de baja calidad.• Se generan supuestos importantes que no pueden ser verificados.• El comportamiento del contribuyente es volátil o dependiente de factores externos al sistema impositivo.
MUYBAJA
• Existen pocos datos y de baja calidad.• El modelo es altamente dependiente de supuestos.• Casi no existe información sobre el potencial cambio de comportamiento del contribuyente.
VOLUMEN TOTAL DE LAS
ESTIMACIONES ($)
NÚMERO DE GASTOS
FISCALES EN ESTA
CLASIFICACIÓN
INDICADORES�DE�CADA�NIVELCLASIFICACIÓN�
DE�CONFIABILIDAD
TABLA����CONFIABILIDAD�DE�LAS�ESTIMACIONES�DE�LOS�GASTOS�FISCALES
1 fuente: (tHe treasury of tHe australian government, 2010).
una tabla de referencia para indicar el nivel de confiabilidad de las estimaciones
realizadas (véase tabla 7).
á r e a s d e o p o rt u n i da d pa ra m e j o ra r e l i m pacto d e los ga stos f i sca l e s co m o i n st r u m e n to d e d e sa r r o l lo eco n ó m i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 4 74 6
Con el objetivo de identificar qué sectores se benefician mayormente de los gastos
fiscales, es recomendable calcular el monto total de la pérdida recaudatoria y
reportarlo dentro del presupuesto de gastos fiscales. Por ejemplo, Chile genera una
tabla que resume los estímulos que recibe cada sector (véase tabla 8).
Es común que de un año a otro los presupuestos de gastos fiscales presenten una
serie de modificaciones. Ello puede ser resultado de la aprobación de nuevos gastos
fiscales, modificaciones en los vigentes o incluso la eliminación de otros. Acorde
con lo anterior, un buen ejercicio de eficiencia presupuestaria es reportar dicha
información de forma clara y sencilla. Francia, al igual que Australia, presenta una
tabla que contiene los cambios más recientes en sus presupuestos de gastos fiscales.
Con base en las dos experiencias antes mencionadas se propone un formato para
dicho fin (véase tabla 9).
En casos donde los gastos fiscales no se clasifiquen por sector, se recomienda
elaborar esta misma tabla por tipo de función.
3.4.3 ¿cómo reportar el monto al que ascienden
los gastos fiscales por sector?
3.4.4 ¿cómo mostrar las modificaciones recientes
sobre los gastos fiscales?
1 fuente: (ministerio de Hacienda, 2011).
TABLA����GASTOS�FISCALES�POR�SECTOR�U�OBJETIVO
TOTAL
SECTOR/OBJETIVO ��TOTAL��PIB���
20 1 2
IMPUESTOSCÓDIGO DE REFERENCIA
FUNDAMENTO JURÍDICO Y
DESCRIPCIÓN DEL GASTO
FISCAL
RAZÓN DE LA CREACIÓN/
MODIFICACIÓN/ELIMINACIÓN DEL
GASTO FISCAL
20 1 3
20 1 4
20 1 5
20 1 6
1. SUPRESIONES Y/O DISMINUCIONES (EN MILLONES DE PESOS POR CADA AÑO REPORTADO)
2. NUEVAS CREACIONES Y/O AUMENTOS (EN MILLONES DE PESOS POR CADA AÑO REPORTADO)
SALDO DEL AÑO EN CUESTIÓN (1 - 2), UN SIGNO POSITIVO REPRESENTA UN AHORRO Y UN SIGNO NEGATIVO UN COSTO
$$$$$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
TABLA����PROPUESTA�PARA�REPORTAR�LAS�MODIFICACIONES�MÁS�RECIENTES�A�LA�CANTIDAD�DE�GASTOS�FISCALES
1 fuente: elaboración propia con base en (assemblée nationale, 2012); (tHe treasury of tHe australian government, 2010).
1 fuente: elaboración propia con base en (assemblée nationale, 2012); (ministerio de Hacienda, 2011).
En sus respectivos presupuestos de gastos fiscales, Francia y Chile presentan una
tabla de los tratamientos preferenciales más costosos para el gobierno. Al mismo
tiempo, se da a conocer información adicional sobre los sectores y tipo de función a
la que corresponden dichos tratamientos. Con base en la experiencia internacional
se propone la siguiente tabla para reportar la información antes mencionada (véase
tabla 10):
3.4.5 ¿cómo identificar con facilidad los gastos fiscales
que representan una mayor pérdida recaudatoria?
TABLA�����PROPUESTA�PARA�PRESENTAR�LOS�GASTOS�FISCALES�QUE�REPRESENTAN�UNA�MAYOR�PÉRDIDA�RECAUDATORIA
CÓDIGO�DEREFERENCIA
NOMBRE�DEL�GASTO�
FISCALFUNCIÓN SECTOR MONTO�
TOTAL���� ��DEL�PIB
Finalmente, se puede afirmar que existen varias maneras de reportar un presupuesto
de gastos fiscales. No obstante, el apego de México a las recomendaciones aquí
expuestas conllevará un monitoreo más estricto y eficiente de los gastos fiscales
y, por ende, de los recursos públicos. En este sentido, resulta importante que el
gobierno adopte las buenas prácticas en el ámbito internacional. Lo anterior, con
el objetivo de que el PGF se vuelva una herramienta clave para el fomento del
desarrollo económico. Con base en lo señalado en este capítulo, en el anexo 2 se
resumen algunas áreas de oportunidad detectadas para el caso mexicano
e l p r e s u p u e sto d e ga stos f i sca l e s e n m é x i co 49los ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co4 8
Desde el 2002, la SHCP elabora y entrega anualmente el PGF al poder legislativo,
en apego a lo que dicta la LIF para el ejercicio fiscal del año correspondiente.
A partir de entonces, al PGF se le han realizado importantes modificaciones de
fondo y forma que han impactado el nivel de entendimiento que los funcionarios
públicos, los tomadores de decisión, los legisladores y la sociedad en general tienen
sobre este tema. Con el objetivo de dar a conocer si la información presentada
en el pasado y la que se reporta actualmente, es útil para determinar el impacto
de los gastos fiscales sobre el desarrollo económico, a continuación se muestra la
evolución de los PGF en México.
pgf 2002
En términos generales, el PGF de 2002 incluye un cuadro resumen de la pérdida
recaudatoria (dividida por impuesto), así como el monto en millones de pesos y
el porcentaje del PIB que representa cada uno de los 75 gastos fiscales existentes.
Un elemento a destacar es la inclusión de la tabla denominada Proporción de los
gastos fiscales respecto a la recaudación potencial, que compara 16 países respecto
de sus ingresos tributarios, gastos fiscales y recaudación potencial,1 todos como
porcentaje del PIB. Dentro de dicha tabla, México obtuvo el valor más alto con
31.95%, lo cual significa que en ese año, el país tenía la mayor proporción de
gastos fiscales respecto de la recaudación potencial. Es decir, de cada 10 pesos que
pudieron haber sido recaudados, no se ingresaban 3.2 pesos a causa de los gastos
fiscales.
4.1 estructurA del pgF: 2002-2011
1 La recaudación potenciaL resuLta de La suma de Los gastos fiscaLes y Los ingresos tributarios.
el presupuesto de gAstos FiscAles en méxico4
5 15 0 e l p r e s u p u e sto d e ga stos f i sca l e s e n m é x i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co
pgf 2003
Se mantiene la misma estructura del
PGF 2002. El número de gastos fiscales
aumenta a 93 (véase tabla 11). En la
tabla de comparación internacional,
México sigue manteniendo la mayor
proporción de gastos fiscales respecto de
la recaudación potencial con 34.91%.
pgf 2004
Presenta el mismo formato que los dos
PGF anteriores. El número de gastos
fiscale es de 91 (véase tabla 11). Por única
ocasión se incluye un rubro llamado
Resoluciones particulares resueltas
por las autoridades fiscales que, de
acuerdo a la SHCP, no reflejan un gasto
fiscal. Las resoluciones particulares
relativas a facilidades administrativas
y condonación de multas corresponden
a la Administración General Jurídica.
A la Administración General de
Grandes Contribuyentes le atañen las
resoluciones otorgadas y negadas. En
esta ocasión, México ocupa el penúltimo
lugar en la proporción de gastos fiscales
respecto de la recaudación potencial,
con 33.18 y 33.59%,2 superado por el
Reino Unido con 34.83%.
pgf 2005
Bajo la misma estructura se incluye la
información de los 95 gastos fiscales
correspondientes al 2005 (véase tabla
11) y, por primera vez, se incorpora una
proyección de los gastos fiscales para el
año siguiente al que se reporta. Cabe
señalar que a partir de este año queda
eliminada la tabla de comparación
entre países.
pgf 2006
Conserva la misma estructura que el
PGF 2005. El número de gastos fiscales
disminuye a 92 (véase tabla 11).
pgf 2007
La información relativa a los 94 gastos
fiscales (véase tabla 11) se presenta de
la misma forma que en los dos PGF
anteriores. Por primera vez se incluyen
tres secciones: A. Presentación, B.
Definición y medición de Gastos
Fiscales y C. Principales resultados. En
dichas secciones se indica el sustento
jurídico y función del PGF; definiciones,
cobertura y métodos de medición de los
gastos fiscales; entre otra información.
pgf 2008
La parte introductoria y la estructura
utilizada para presentar la información
son iguales a las del PGF anterior,
únicamente varía el número de gastos
fiscales, los cuales ascienden a 104. Este
aumento se debe a la entrada en vigor
del IETU (véase tabla 11).
pgf 2009
En su primera parte, este PGF cuenta
con las secciones A, B y C, como en
los dos PGF anteriores. Asimismo,
se adiciona la sección D. Descripción
de los conceptos evaluados. En esta
sección se menciona la referencia
legal, una breve descripción y la
fuente de información utilizada en las
estimaciones. La información relativa a
los 102 gastos fiscales se presenta bajo
la misma estructura.
El cambio principal es la modificación
realizada a la metodología para
calcular el monto al que equivale la
pérdida recaudatoria. De acuerdo
con la explicación contenida en el
PGF 2009, dicha modificación se
debió, básicamente, a dos factores:
1) la utilización del PIB del Sistema
de Cuentas Nacionales de México
actualizado, y 2) al descuento del efecto
de la evasión en algunos conceptos.
Esto implicó que el monto de los gastos
fiscales como porcentaje del PIB para
2009 cayera de 6.5% (proyección del
PGF 2008) a 3.9% (PGF 2009).3
pgf 2010
Respecto de la forma de presentar la
información, este PGF sufrió varios
cambios, entre los que destaca la
eliminación del cuadro resumen. Éste
resultaba de gran utilidad para tener
un panorama general del tamaño y, por
ende, de la importancia de los gastos
fiscales. Al respecto, la SHCP señala
que “no se presentan en este informe
las cifras totales de gastos fiscales,
reportando los montos individuales
que permiten al analista efectuar,
en su caso, las acumulaciones que
considere apropiadas de acuerdo con
el estudio que desee realizar. El análisis
individual de los gastos fiscales es el
que permite tener una idea clara de las
áreas de oportunidad que existen en los
impuestos federales” (SHCP, pág. 7).
Otro cambio importante consistió en
la eliminación de la enumeración de los
gastos fiscales, lo que dificulta conocer
de primera instancia la cantidad
de gastos fiscales que se aplican.
Adicionalmente, no todos los montos
de los gastos fiscales se presentan en los
cuadros insertados a lo largo del PGF,
sino dentro del texto, lo cual entorpece
su identificación.
A partir de este PGF, la información
relativa al impuesto negativo por
enajenación de gasolinas y diesel
no se presenta desglosada por
2 eL primer dato resuLta de utiLizar Los ingresos tributarios de La Lif para eL ejercicio fiscaL de 2004. eL segundo dato, de utiLizar Los ingresos tributarios de La cuenta de La Hacienda púbLica federaL de 2003.
3 para mayor información, se recomienda Leer “eL presupuesto de gastos fiscaLes 2009: avances y retrocesos” (Http://etHos.org.mx/docs/eL_presupuesto_de_gastos_fiscaLes_2009.pdf).
5 352 e l p r e s u p u e sto d e ga stos f i sca l e s e n m é x i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co
tipo de combustible ni por sector
(autotransporte, agropecuario y otros
consumidores), como se venía haciendo
desde el PGF 2007.
pgf 2011
Mantiene los cambios presentados en
el PGF anterior. Se especifica que el
objetivo del PGF 2011 “es presentar
una cuantificación de los gastos fiscales
vigentes, y no efectúa ningún juicio
sobre ellos” (SHCP, 2011, pág. 4). Ello,
a pesar de que el artículo 27 de la LIF
indica que el PGF debe contener la
siguiente información:
I. el monto estimado de los recursos
que dejará de percibir en el ejercicio el
erario Federal;
II. la metodología utilizada para realizar
la estimación;
III. la referencia o sustento jurídico que
respalde la inclusión de cada concepto
o partida;
IV. los sectores o actividades
beneficiados específicamente de cada
concepto, en su caso,
V. los beneficios sociales y económicos
asociados a los gastos fiscales.
En la práctica, el PGF hace caso omiso
de lo que marca la LIF (artículo 27
en su último inciso), debido a que no
presenta un análisis o descripción de
los beneficios sociales y económicos
asociados a los gastos fiscales. En este
sentido, el PGF 2011 no evalúa si los
gastos fiscales están cumpliendo con
los objetivos para los que inicialmente
fueron creados.
El PGF 2011 incluye una serie de cuadros
que analizan la distribución por sector
económico de ciertos gastos fiscales.
Asimismo, para tener conocimiento
sobre los hogares que mayormente se
benefician de algunos gastos fiscales,
se incluyen gráficas que muestran la
distribución por decil de ingreso del
subsidio implícito de mantener la tasa
0% en el IVA en alimentos y medicinas,
así como para el gasto fiscal asociado al
IEPS en gasolinas y diesel.
Entonces, desde el 2002 el PGF ha mostrado cambios significativos de fondo y
forma. A pesar de que se han presentado avances, también han habido retrocesos.
De manera general, algunos de los principales avances son los siguientes:
se incluyó una estimación adicional correspondiente al año posterior al que se
presenta el pgF.
se añadieron algunas secciones en las cuales se explica el sustento jurídico y
función del pgF, así como la definición, cobertura y métodos de medición de los
gastos fiscales.
se incorporó la referencia legal, una breve descripción de cada gasto fiscal y las
fuentes de información utilizadas para las estimaciones.
se clasifican los gastos fiscales del impuesto sobre la renta de personas Físicas
(isrpF) de la siguiente manera: i) gastos de seguridad social; ii) gastos de asistencia
social; iii) gastos relacionados al ahorro, y iv) gastos relacionados con la educación.
se agregó información que muestra la distribución por sector económico de ciertos
gastos fiscales, así como los hogares que se benefician mayormente de la tasa del
0% en el iva a alimentos y medicinas y del ieps negativo por la enajenación de
gasolinas y diesel.
Por otra parte, en lo que respecta a los retrocesos se señala lo siguiente:
no se brinda una explicación de por qué en los pgF de 2002, 2003 y 2004 se
consideraba correcto sumar la pérdida recaudatoria asociada a los gastos fiscales
y los ingresos tributarios con el fin de obtener una recaudación potencial, mientras
que en el pgF 2011 se especifica que “la suma de los montos de dichos tratamientos
es sólo una aproximación de la dimensión de la pérdida fiscal derivada de éstos y
no es equivalente a su potencial recaudatorio” (sHcp, 2011, pág. 12).
las razones que justificaron el cambio en la metodología usada para calcular el
monto al que equivale la pérdida recaudatoria, plasmadas en el pgF 2009, son
insuficientes. entre otras cosas, esto se debe a que las principales modificaciones
en términos de pérdida recaudatoria no necesariamente se dieron en los gastos
fiscales que señaló la sHcp (aquellos que fueron ajustados por evasión). en la
práctica, el cambio metodológico se vio reflejado en una disminución significativa
del total de la pérdida recaudatoria. actualmente, dicha modificación dificulta la
comparación de cifras a lo largo del tiempo.
no queda claro por qué para los pgF 2008 y 2009 era “correcto” sumar la pérdida
recaudatoria asociada a los gastos fiscales del ietu a la del resto de los impuestos,
y a partir de 2010 se afirma que “es incorrecto realizar la suma de estas cantidades
toda vez que parte de la pérdida estimada por los gastos fiscales en el isr cuando
se analiza este impuesto por separado, no se materializaría en una pérdida efectiva
de recaudación, ya que cuando un contribuyente paga el ietu, este impuesto limita
e l p r e s u p u e sto d e ga stos f i sca l e s e n m é x i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 5 55 4
la pérdida recaudatoria por el trato diferencial en el isr” (sHcp, 2011, pág. 14).
se considera inadecuada la eliminación del cuadro resumen que contenía el monto
total al que asciende la pérdida recaudatoria. actualmente, no todas las cifras
correspondientes a esta pérdida se presentan en los cuadros insertados a lo largo
del pgF, sino dentro del texto (por ejemplo el subsidio al empleo), lo cual entorpece
tanto su identificación como la posibilidad de contar con una cifra agregada. para
calcular el monto total es necesario que el interesado sume uno a uno los gastos
fiscales. la sHcp justifica el cambio al señalar lo siguiente: “incorporar sumas es
incorrecto ya que cada estimación de gasto fiscal no considera el efecto que la
eliminación de un tratamiento tendría en la pérdida recaudatoria de otro” (sHcp,
2011, pág. 13). al respecto, no es claro por qué es aceptable sumar pérdidas por
tipo de tratamiento y no las pérdidas de todos los impuestos (exceptuando el caso
específico del ietu). asimismo, la cifra total brinda un panorama de la importancia
de la pérdida recaudatoria en el contexto de las finanzas públicas.
a partir del pgF 2010, no se presenta la información relativa al ieps negativo por
enajenación de gasolinas y diesel desglosada por tipo de combustible ni por sector
(autotransporte, agropecuario y otros consumidores).
en el pgF 2011 se estipula que el ieps negativo por la enajenación de gasolinas y
diesel en realidad no debe considerarse como un gasto fiscal, a pesar de que desde
el pgF 2002 así se le consideró. específicamente, el pgF 2011 señala que “pese
a la aplicación del ieps a los combustibles que implica un impuesto negativo en
estricto sentido no es un gasto fiscal, porque se deriva de una política de precios
públicos administrados, al igual que en otros años se reporta el impuesto negativo
que se genera” (sHcp, 2011, pág. 45).
El análisis anterior deja ver que actualmente el PGF de México no contiene toda
la información que se requiere para evaluar los gastos fiscales, ni tampoco para
verificar si sirven o no como una herramienta de desarrollo económico. En este
sentido, se sostiene que los avances no han superado los retrocesos, razón por la
cual es necesario redoblar esfuerzos en lo que respecta a la cantidad y calidad de
la información que el PGF presenta.
En el caso del PGF de México, los gastos fiscales incluidos dentro de dicho
presupuesto corresponden a:
Como se puede observar en la tabla 11, la cantidad de gastos fiscales ha ido
variando a lo largo del tiempo.
En 2002 se presenta la menor cantidad de gastos fiscales con 75. Para el 2003 se
registra un aumento que se debe principalmente a una mayor cantidad de gastos
fiscales en los apartados del ISRE y estímulos fiscales. La cantidad total se mantiene
relativamente constante hasta 2008 cuando entra en vigor el IETU.
Dentro del período analizado, el único apartado que mantiene una cantidad
constante de gastos fiscales es el del IVA. Por el contrario, aquellos que presentan
mayor variabilidad en su cantidad son los apartados de ISRE y estímulos fiscales.
La gráfica 1 muestra la distribución de los gastos fiscales conforme a los distintos
impuestos, estímulos fiscales y medidas establecidas en los Decretos Presidenciales.
4.2 evolución de los gAstos FiscAles en el pgF
1. impuesto sobre la renta empresarial
(isre)
2. isrpF
3. ietu
4. iva
5. impuestos especiales
6. estímulos fiscales y medidas
establecidas en diversos Decretos
presidenciales
13
37
-
3
9
13
75
ISRE
ISRPF
IETU
IVA
IMPUESTOS ESPECIALES
ESTÍMULOSFISCALES
TOTAL
21
38
-
3
11
20
93
23
36
-
3
9
20
91
26
34
-
3
5
27
95
22
31
-
3
5
31
92
21
31
-
3
6
33
94
21
30
18
3
6
26
104
21
31
17
3
5
25
102
25
35
16
3
6
17
102
26
34
15
3
4
21
103
26
34
14
3
3
20
100
22
34
16
3
6
23
96
‘02
TABLA�����CANTIDAD�DE�GASTOS�FISCALES�EN�MÉXICO������-����
‘03 ‘04 ‘05 ‘06 ‘07 ‘08 ‘09 ‘10 ‘11 ‘12* PROMEDIO‘02 - ’12
1 fuente: elaboración propia con datos obtenidos de los distintos pgf presentados por la sHcp.* para 2012 se utiliza la proyección estimada en el pgf 2011.
e l p r e s u p u e sto d e ga stos f i sca l e s e n m é x i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 575 6
En cuanto a la cantidad, la gráfica 1 muestra que, desde el 2002, la mayor parte
de los gastos fiscales corresponde al ISRPF, a los estímulos fiscales y al ISRE.En lo
que respecta a su monto, aun cuando el PGF 2011 no lo incluye, Fundación Ethos
estima que en total los gastos fiscales ascendieron a 733,276 mdp en ese mismo
año.
De acuerdo con la tabla siguiente, entre el 2002 y 2011 los gastos fiscale crecieron
alrededor del 53%. Durante este periodo, los gastos fiscales que tuvieron el mayor
incremento fueron los relacionados con los estímulos fiscales, los impuestos
especiales y el ISRE. Por el contrario, los gastos fiscales correspondientes al IETU
y al ISRPF tuvieron una variación porcentual negativa.
‘12*
‘11
‘10
‘09
‘08
‘07
‘06
‘05
‘04
‘03
‘02
GRÁFICA����DISTRIBUCIÓN�DE�LA�CANTIDAD�DE�GASTOS�FISCALES�EN�MÉXICO������-����
IVAESTÍMULOSFISCALES
IMPUESTOSESPECIALES IVA IETU ISRPF ISRE
0 20 40 60 80 100
‘12*‘11‘10‘09‘08‘07‘06‘05‘04‘03‘02
0
20
40
60
80
100
DISTRIBUCIÓN�DE�LA�CANTIDAD��DE�GASTOS�FISCALES�EN�MÉXICO������-����
ESTÍMULOSFISCALES
IMPUESTOSESPECIALES
IVA
IETU
ISRPF
ISRE
GRÁFICA���
1 fuente: elaboración propia con datos obtenidos de los distintos pgf presentados por la sHcp.* para 2012 se utiliza la proyección estimada en el pgf 2011.
1 fuente: elaboración propia con datos obtenidos de los distintos pgf presentados por la sHcp.
En 2008 se registra la mayor tasa de crecimiento anual de los gastos fiscales. Esto
se debió, principalmente, al IEPS negativo por enajenación de gasolinas y diesel,
que pasó de 50,785.8 mdp en 2007 a 221,222.9 mdp en 2008. Por su parte, el
mayor decremento se dio de 2008 a 2009, explicado nuevamente por el IEPS
negativo relativo a combustibles, ya que en 2009 la estimación de este gasto fiscal
fue de tan sólo 6,071 mdp.4
Respecto de la evolución de los gastos fiscales como porcentaje del PIB (Tabla
13), se observa que en 2008 se presentó la cifra más elevada (7.41%) y en 2009 se
registró la más baja (3.87%).5
ISRE
ISRPF
IETU
IVA
IMPUESTOS ESPECIALES
ESTÍMULOSFISCALES
TOTAL
‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06 ‘07 ‘08 ‘09 ‘10 ‘11
TABLA�����MONTO�DE�LOS�GASTOS�FISCALES�EN�MÉXICO������-������MILES�DE�MILLONES�DE�PESOS�CONSTANTES�DE������
76
168
-
152
80
2
480
ISRE
ISRPF
IETU
IVA
IMPUESTOS ESPECIALES
ESTÍMULOSFISCALES
TOTAL
142
157
-
173
74
33
582
157
145
-
189
31
18
542
275
156
-
203
18
24
677
219
146
-
216
20
18
621
169
182
-
250
56
31
691
180
105
108
237
225
15
873
159
59
91
170
8
10
499
147
87
74
203
75
8
598
140
125
63
218
173
11
733
84.1
-25.3
-41.5
43.2
116.4
290.6
52.6
‘02vs’03
101
-39
‘03vs’04
‘04vs’05
135
-56
‘05vs’06
‘06vs’07
70
‘07vs’08
182
-374
‘08vs’09
‘09vs’10
98
‘10vs’11
134
ESTÍMULOSFISCALESCAMBIO RESPECTO DEL AÑO ANTERIOR
VARIACIÓN %‘02 - ’11
4 Las cifras se muestran a precios constantes de 2011.5 resulta importante recordar que el 2009 fue el año en donde se vieron reflejados los cambios derivados de la nueva metodología utilizada para las estimaciones.
e l p r e s u p u e sto d e ga stos f i sca l e s e n m é x i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 595 8
‘02
0.84
1.87
-
1.70
0.89
0.03
5.33
ISRE
ISRPF
IETU
IVA
IMPUESTOS ESPECIALES
ESTÍMULOSFISCALES
TOTAL
‘03
1.56
1.72
-
1.89
0.82
0.37
6.35
‘04
1.67
1.54
-
2.01
0.33
0.20
5.75
‘05
2.71
1.54
-
2.00
0.18
0.24
6.67
‘06
1.97
1.32
-
1.94
0.19
0.17
5.59
‘07
1.45
1.56
-
2.15
0.49
0.27
5.92
‘08
1.53
0.90
0.92
2.02
1.91
0.13
7.41
‘09
1.24
0.46
0.71
1.32
0.06
0.08
3.87
‘10
1.19
0.65
0.56
1.51
0.43
0.07
4.40
‘111/ 2/ 3/ 4/ 5/ 6/ 7/ 8/ 9/ 10/
0.98
0.88
0.45
1.54
1.22
0.08
5.15
1.51
1.24
0.66
1.81
0.65
0.16
TABLA�����MONTO�DE�LOS�GASTOS�FISCALES�COMO���DEL�PIB�EN�MÉXICO������-����
6.04
PROMEDIO‘02 - ’11
1 fuente: elaboración propia con datos obtenidos de los distintos pgf presentados por la sHcp. 1 fuente: elaboración propia con datos obtenidos de los distintos pgf presentados por la sHcp.
El rubro más representativo de los gastos fiscales, como promedio del porcentaje
del PIB en el período analizado, corresponde al IVA con 1.81%, seguido del
ISRE e ISRPF con 1.51% y 1.24%, respectivamente. Lo anterior se aprecia más
claramente en la siguiente tabla, la cual presenta la estructura porcentual de los
gastos fiscales. Es decir, la importancia relativa de cada apartado dentro del total
de los gastos fiscales.
1/ se utilizó el pib de 6,183,700 millones de pesos, publicado en los criterios generales de política económica para 2002.
2/ se utilizó el pib de 6,573,500 millones de pesos, publicado en los criterios generales de política económica para 2003.
3/ se utilizó el pib de 7,086,200 millones de pesos, publicado en los criterios generales de política económica para 2004.
4/ se utilizó el pib de 7,934,400 millones de pesos, publicado en los criterios generales de política económica para 2005.
5/ se utilizó el pib de 8,991,800 millones de pesos, publicado en los criterios generales de política económica para 2006.
6/ se utilizó el pib de 9,809,200 millones de pesos, publicado en los criterios generales de política económica para 2007.
7/ se utilizó el pib de 10,424,200 millones de pesos, publicado en los criterios generales de política económica para 2008.
8/ se utilizó el pib de 12,008,300 millones de pesos, publicado en los criterios generales de política económica para 2009.
9/ se utilizó el pib de 13,044,200 millones de pesos para 2010, presentado en el documento relativo al cumplimiento de
las disposiciones contenidas en el artículo 42 fracción 1 de la ley federal de presupuesto y responsabilidad Hacendaria.
10/ se utilizó el pib de 14,250,200 millones de pesos para 2011 a que hace referencia el comunicado de prensa de la sHcp
del 7 de abril de 2011.
4.3 gAstos FiscAles con Fines económicos dentro del pgF:
clasiFicAción
Como se mostró en el capítulo 3 (específicamente en la sección 3.4), una de las
mejores prácticas en la forma de reportar los gastos fiscales está asociada a su
clasificación funcional. La clasificación de los gastos fiscales es fundamental
porque hace posible un análisis del gasto total, entendido como la suma del gasto
directo y el gasto fiscal.
GASTO�TOTALFIGURA���
GASTO DIRECTO
GASTO FISCAL
GASTO TOTAL
‘02%
15.8
35.1
-
31.8
16.7
0.6
100
ISRE
ISRPF
IETU
IVA
IMPUESTOS ESPECIALES
ESTÍMULOSFISCALES
TOTAL
‘03%
24.5
27.0
-
29.8
12.9
5.8
100
‘04%
29.0
26.8
-
35.0
5.7
3.5
100
‘05%
40.6
23.1
-
30.0
2.7
3.6
100
‘06%
35.3
23.6
-
34.8
3.4
3.0
100
‘07%
24.5
26.4
-
36.3
8.2
4.6
100
‘08%
20.6
12.1
12.5
27.2
25.8
1.8
100
‘09%
32.0
11.8
18.4
34.1
1.6
2.1
100
‘10%
24.7
14.6
12.5
34.0
12.7
1.5
100
‘11%
19.1
17.2
8.7
29.9
23.7
1.5
100
26.6
PROMEDIO‘02 - ’11
21.8
13.0
32.3
11.3
2.8
TABLA 14. ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS GASTOS FISCALES EN MÉXICO, 2002-2011
e l p r e s u p u e sto d e ga stos f i sca l e s e n m é x i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 616 0
1 fuente: (assemblée nationale, 2012).
1 fuente: (ocde, 2011).
En el ámbito internacional, no existe una clasificación homogénea de los
gastos fiscales. Algunos países los clasifican por tipo de impuesto, beneficiario,
tratamiento, sector, función6 o bien combinan más de una categoría. No obstante,
cada vez más los organismos internacionales, como la OCDE, recomiendan hacer
uso de la clasificación por función para que los gobiernos estén en posibilidad
de calcular su gasto total en determinada función presupuestaria y así tener una
perspectiva más completa de sus finanzas públicas. Por ejemplo, en el caso de la
función económica, el gasto total resultaría de la suma del gasto directo asociado a
ésta y de los gastos fiscales con fines económicos. La OCDE considera que algunas
de las funciones más comunes son las siguientes:
En México, los gastos fiscales no se clasifican por función, por lo que no es posible
conocer el monto total de los recursos que se destinan a la función económica. Ante
este escenario, Fundación Ethos se dio a la tarea de clasificar los gastos fiscales
contenidos en el PGF con base en una serie de criterios que sirven para definir si
un gasto fiscal tiene o no un fin económico (véase anexo 5). En este sentido, cabe
resaltar que la metodología utilizada toma como referencia los factores que, de
acuerdo con los principales organismos internacionales como la OCDE, CEPAL
y Banco Mundial, contribuyen en mayor medida al desarrollo económico (véase
tabla 1). De esta forma, para este ejercicio se considera que los gastos fiscales con
fines económicos son aquellos que tienen una relación directa con: la inversión, la
creación de empleo, la educación y el desarrollo tecnológico.
Asimismo, cabe mencionar que Australia publica una tabla dividida por función
que incluye tanto al gasto fiscal como al gasto directo (véase anexo 4), lo que
permite conocer, en el agregado, a que rubros se les destinan mayores recursos
federales.
ECONOMÍA
TRABAJO Y EMPLEO
DESARROLLO AGRÍCOLA Y RURAL
CATEGORÍA FUNCIONALCOSTO
(MILLONES DE EUROS)
NÚMERO TOTALDE GASTOS
FISCALES
TABLA 15. EJEMPLO DE ALGUNAS CATEGORÍAS FUNCIONALESEN EL PRESUPUESTO DE GASTOS FISCALES 2012 DE FRANCIA
6 también conocida como propósito o función presupuestaria.
APOYO ESPECÍFICOA LAS INDUSTRIAS
INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
NEGOCIOSE INVERSIÓN
VIVIENDAEDUCACIÓN
SALUD
CARIDAD
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALESOTROS
BAJOS INGRESOS (NO RELACIONADOS
AL TRABAJO)
RETIRO
BENEFICIOS DEL
EMPLEADO (EXCLUYENDO
SALUD Y RETIRO)
CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DE LOS GASTOS FISCALES DE ACUERDO CON LA OCDEFIGURA 3.
Al respecto, Francia ha desarrollado alrededor de 50 funciones dentro de su
presupuesto de gastos fiscales (véase anexo 3) y, adicionalmente, presenta una
tabla con el número de gastos fiscales por función, así como su costo total (véase
tabla 15).
e l p r e s u p u e sto d e ga stos f i sca l e s e n m é x i colos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 6 362
1 fuente: elaboración propia con cifras tomadas del anexo 5.
Es importante aclarar que una modificación en los factores aquí considerados sin
duda daría como resultado una clasificación distinta, así como también lo haría
un criterio diferente sobre qué tan directa es la relación entre dichos factores y los
gastos fiscales en cuestión.
Finalmente, conforme a esta clasificación, se estimó que de los 103 gastos fiscales,
25 tienen fines económicos. Asimismo, la pérdida recaudatoria por concepto de
dichos gastos fiscales asciende a $114,643 mdp lo que equivale a 0.80% del PIB
(véase tabla anterior). No obstante, resulta necesario que sea la misma SHCP quien
lleve a cabo la clasificación de los gastos fiscales con fines económicos. En tanto
la clasificación no sea efectuada por la instancia correspondiente y sea ésta misma
quien los evalúe conforme a su objetivo original (promover la inversión, creación
de empleo, entre otros), no será posible saber con certeza si en efecto, en México
los gastos fiscales funcionan como una herramienta de desarrollo económico
CREACIÓN�DE�EMPLEO
EDUCACIÓN
INVERSIÓN
TOTAL
DESARROLLO�TECNOLÓGICO
FIN�ECONÓMICO MONTO�EN�MDP
��DELPIB
����� ������
����� ������
������ ������
������ ������
������� ������
GASTOS�FISCALES�CON�FINES�ECONÓMICOS�DENTRO�DEL�PGF������MONTO�Y���DEL�PIB
TABLA����
co n c lu s i o n e s y r eco m e n dac i o n e slos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 6 56 4
Dada la responsabilidad que tiene el gobierno de implementar políticas encaminadas
a impulsar el desarrollo económico, dentro de un contexto de escasez de recursos,
resulta fundamental que éste asegure la efectividad de cada una de sus acciones. En
este sentido, una de las herramientas con las que cuenta el gobierno para fomentar la
creación de empleo y la inversión, impulsar a ciertos sectores y actividades, incrementar
la competitividad y productividad, son los gastos fiscales y, de manera específica,
aquellos que tienen un fin económico.
En el ámbito internacional, los gastos fiscales han ido cobrando mayor atención,
impulsados en gran medida por organismos como la OCDE y el Banco Mundial. En
México el interés en el tema es creciente, no obstante, insuficiente. Actualmente, existen
varios factores de fondo y forma que deben ser atendidos con objeto de potenciar el
impacto económico de dichos instrumentos. Algunos de ellos están relacionados con
el proceso de autorización, el ciclo presupuestario, la falta de evaluación sobre su
efectividad e impacto, la estructura y contenido del PGF, entre otros.
Acorde con lo anterior, las principales conclusiones derivadas de la presente investigación
son las siguientes:
el gasto directo y el gasto fiscal son dos de los principales mecanismos a través de los
cuales se puede impulsar el desarrollo económico. no obstante, la atención que captan
los gastos fiscales por parte de los tomadores de decisión, legisladores, servidores
públicos y expertos en temas presupuestarios es mucho menor.
la experiencia internacional sugiere una tendencia al aumento en las tasas de los
impuestos al consumo, una reducción en las tasas de los impuestos al ingreso y, de
manera específica, la ampliación de la base gravable a través de una evaluación de los
gastos fiscales.
el gobierno debe asegurarse de que los gastos fiscales con fines económicos produzcan
resultados favorables en términos de su costo-efectividad, con el fin de evitar un
sistema tributario ineficiente. en caso de que las evaluaciones muestren lo contrario, es
necesario eliminarlos y favorecer el desarrollo económico a través de otras herramientas
que resulten más efectivas.
los argumentos teóricos que sustentan la creación de determinados gatos fiscales
son sólidos. sin embargo, en la práctica no es clara la evidencia que existe sobre su
conclusiones y recomendAciones
contribución al desarrollo económico. ello no implica su eliminación de facto, sino la
necesidad de poner más énfasis en la gestión y evaluación para mejorar su efectividad.
la mayor parte de la literatura sobre los gastos fiscales y el desarrollo económico se
centra en el impacto que éstos tienen sobre la inversión. en este sentido, existen variables
que pueden tener un mayor efecto sobre ésta: la estabilidad política y económica, la
infraestructura, los costos de producción, la prevalencia del estado de Derecho, el
mercado laboral, la seguridad, entre otras. sólo cuando dos países son igualmente
atractivos en términos de las variables antes mencionadas, los incentivos fiscales que
otorga cada gobierno pueden determinar el destino de la inversión.
De acuerdo con los principales organismos internacionales (ocDe, banco mundial y
Fmi), las mejoras en los procesos de autorización y evaluación de los gastos fiscales
representan algunas áreas de oportunidad para incrementar el impacto de dichos
instrumentos en el desarrollo económico.
para que los gastos fiscales sean asignados a sectores económicos estratégicos y que no
exista discrecionalidad y duplicidad con programas de gasto directo, se necesita clarificar
su proceso de autorización. en méxico, dicho proceso es poco riguroso. aún cuando la
liF establece la obligación de que su autorización cumpla con criterios específicos, no
hay información disponible para verificar que en efecto esos criterios son considerados.
en méxico el peF y el pgF no se presentan en las mismas fechas. ello reduce la posibilidad
de que se genere un análisis, discusión y revisión del pgF de la misma forma que sucede
con el peF. adicionalmente, tampoco se definen topes que involucren a ambos tipos de
gasto.
ciertos gastos fiscales han sido analizados y evaluados en el país. esto no se debe a que
exista un proceso regular de evaluación, sino a la voluntad de la sHcp o a la petición
expresa de los legisladores. las evaluaciones de la mayoría de los gastos fiscales con fines
económicos no están disponibles, por lo que hay incertidumbre sobre su efectividad.
Desde el 2002, la sHcp ha realizado cambios significativos de fondo y forma al pgF.
algunos de éstos han significado avances como: la proyección de la pérdida recaudatoria
correspondiente al año posterior en el que se presenta el pgF; la inclusión de la referencia
legal, una breve explicación y la fuente de información consultada para la estimación
de cada gasto fiscal; un análisis de los sectores beneficiados por ciertos tratamientos
preferenciales; entre otros.
co n c lu s i o n e s y r eco m e n dac i o n e slos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 676 6
se han dado retrocesos en el pgF que han impactado en el nivel de entendimiento que
se tiene sobre los gastos fiscales, entre éstos destaca la eliminación del cuadro resumen
que contenía el monto total al que ascendía la pérdida recaudatoria. asimismo, se
presenta información insuficiente para justificar el cambio de metodología que se dio en
el pgF 2009; para no desglosar la información relativa al ieps negativo por enajenación
de gasolinas y diesel por tipo de combustible y sector; entre otros.
en su artículo 27, la liF establece la obligación de que el pgF incluya los beneficios
económicos asociados a los gastos fiscales, lo cual no sucede.
De las conclusiones expuestas se derivan las siguientes recomendaciones con el fin de
mejorar el impacto de los gastos fiscales con fines económicos en México:
Resulta indispensable mejorar la gestión de los gastos fiscales. con base en las mejores
prácticas internacionales se sugiere la creación de un proceso de autorización más
transparente y riguroso; el sometimiento de los gastos fiscales a algunos de los controles
que se aplican sobre el gasto directo; la evaluación periódica de su efectividad e impacto
y su sujeción a un proceso de auditoría. el mejoramiento en la cantidad, calidad y forma
de reportar la información de dicha herramienta favorecerá su desempeño.
La evaluación de la efectividad de los gastos fiscales es una acción estratégica para el
desarrollo económico. resulta insuficiente la evaluación de impacto de un par de gastos
fiscales. este ejercicio debe realizarse con todos aquellos gastos vinculados al desarrollo
económico, o al menos con los que impliquen una mayor pérdida recaudatoria.
Un manejo responsable de los gastos fiscales fortalece el sistema tributario y, por lo
tanto, incentiva el desarrollo económico. se recomienda eliminar los gastos fiscales que
resulten ser poco efectivos con el fin de ampliar la base gravable y, de esta manera,
incrementar los ingresos gubernamentales, mismos que podrán ser utilizados en la
implementación de políticas públicas que permitan alcanzar los objetivos económicos
planteados de una manera más eficiente.
Debe existir apego a las normas que regulan los gastos fiscales. es indispensable que
el gobierno aplique en su totalidad los artículos 25 y 27 de la liF en lo que respecta a
dichos estímulos.
Los gastos fiscales deben ser incluidos en los límites del gasto total. se sugiere que,
considerando a los gastos fiscales, se definan topes para el gasto total o, al menos, límites
para los primeros.
Incluir explicaciones debidamente fundamentadas que justifiquen las modificaciones
en el PGF. cuando se realicen cambios a la estructura o forma de presentar la información
dentro del pgF, se recomienda explicar a profundidad las razones, tomando en
consideración la coherencia con los pgF anteriores, para lograr un mejor entendimiento
por parte de los interesados.
Integrar nuevamente un cuadro resumen sobre el total de la pérdida recaudatoria.
para permitir una mejor identificación de los gastos fiscales; tener una referencia de
la magnitud de la pérdida recaudatoria; así como para tener una idea clara sobre la
importancia de los gastos fiscales en el contexto de las finanzas públicas, es necesario
colocar de nuevo en el pgF el cuadro resumen y enumerar todos los gastos fiscales que
lo componen.
Se deben clasificar los gastos fiscales que componen el PGF de acuerdo a su función
económica. esto permitirá identificar claramente si un determinado gasto fiscal tiene
como propósito contribuir al desarrollo económico. lo anterior dará mayor claridad
sobre los objetivos de dichos gastos fiscales y hará posible que se conozca el monto total
de recursos destinados a la función económica.
Para mejorar la gestión de los gastos fiscales con fines económicos deben considerarse
las experiencias internacionales exitosas. el gobierno mexicano debe analizar el caso
de zambia en lo que se refiere al proceso de autorización; el de australia respecto de
la auditoria; el de alemania y países bajos en términos de la evaluación; así como los
casos de australia, canadá y Francia para valorar la cantidad, calidad y sencillez en la
presentación de la información.
a n e xoslos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 696 8
Tipos de gasTos fiscales
caracTerísTicas de las
esTimacionesmeTodología
frecuencia del reporTe
y años reporTados
proceso de aprobación
y eliminación
evaluación
¿el presupuesTo de egresos y el pgf se
presenTan al mismo Tiempo?
número de gasTos
fiscales (isr)
oTros gasTos
fiscales
monTo de los gasTos
fiscales (isr)oTros
AlemAniA
alemania considera una definición de gastos fiscales más estricta que la mayoría de los países aquí comparados. existen gastos fiscales para personas y grupos específicos. algunos gastos fiscales son para la investigación, no obstante, aparecen como “medidas de índole similar a un gasto fiscal”, por lo que el gobierno no los reconoce oficialmente como gastos fiscales.
las estimaciones no toman en cuenta los cambios en el comportamiento de los contribuyentes o en la actividad económica.
método de pérdida de ingresos
anualmente. se reportan las estimaciones del año en curso, dos anteriores y uno posterior.
alemania ha diseñado barreras para reducir la expansión de los gastos fiscales.
En 2007 Alemania comenzó a evaluar los 20 gastos fiscales más grandes (85% del total de la pérdida recaudatoria) con el fin de determinar su eficacia y eficiencia y si son la mejor herramienta disponible para obtener los fines deseados. Asimismo, se busca identificar los efectos secundarios de su aplicación.
No 56 (2006) 30 (2006) 0.29% del PIB (2006)
0.45% del PIB
ArgentinA
algunos de los impuestos que contienen gastos fiscales son el iva, el impuesto a las ganancias, las contribuciones a la seguridad social y el impuesto sobre los combustibles.
las estimaciones no toman en cuenta los cambios en el comportamiento de los contribuyentes o en la actividad económica.
método de pérdida de ingresos
anualmente. se reportan para el año en curso y los dos años anteriores.
nd ND Si ND ND ND ND
AustrAliA
reporta los gastos fiscales de la mayoría de los impuestos directos e indirectos del gobierno central.
las estimaciones no toman en cuenta los cambios en el comportamiento de los contribuyentes o en la actividad económica.
el método de pérdida de ingresos se usa para estimar el monto de la mayoría de los gastos fiscales. no obstante, para los ocho gastos fiscales más grandes se utiliza también el método de ganancia de ingresos con el fin de llevar a cabo una comparación con los resultados.*
anualmente. se reportan el año en curso y los tres años posteriores.
nd
Se reportan los gastos existentes y otro tipo de información (nivel de confiabilidad de las estimaciones, tipo de gastos fiscales, referencia legal, fecha de introducción y explicación de en qué consiste cada gasto fiscal). Asimismo, los gastos fiscales no son revisados. A pesar de lo anterior, destaca el esfuerzo realizado en 2007, pues se llevó a cabo una auditoría sobre la metodología de cálculo y la forma de elaborar el presupuesto de gastos fiscales.
No 297 (2011) 73 (2011)
8.8% del PIB (todos los gastos fiscales, 2009-2010)
ND
anexo 1. bencHmarK internacional De los presupuestos De gastos Fiscales
a n e xoslos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 7 170
Tipos de gasTos fiscales
caracTerísTicas de las
esTimacionesmeTodología
frecuencia del reporTe
y años reporTados
proceso de aprobación
y eliminación
evaluación
¿el presupuesTo de egresos y el pgf se
presenTan al mismo Tiempo?
número de gasTos
fiscales (isr)
oTros gasTos
fiscales
monTo de los gasTos
fiscales (isr)oTros
Brasil
Algunos de los impuestos que contienen gastos fiscales son el ISR, el Impuesto a la importación, el Impuesto sobre los productos industrializados, el Impuesto sobre las operaciones financieras, entre otros.
Las estimaciones no toman en cuenta los cambios en el comportamiento de los contribuyentes o en la actividad económica.
Método de pérdida de ingresos
Anualmente. Se reportan para el año en curso y los dos años anteriores.
NDNo existe una evaluación sistemática sobre la efectividad de los gastos fiscales.
El Ministerio de Finanzas se encuentra desarrollando una iniciativa para integrar los gastos directos e indirectos (gastos fiscales) en un mismo documento.
34 (2011) 137 (2011) 1.17% del PIB (2011)
1.81% del PIB (2011)
Canadá
Canadá tiene dos categorías principales: ISR y el Impuesto a bienes y servicios (GST por sus siglas en inglés).
Las estimaciones no toman en cuenta los cambios en el comportamiento de los contribuyentes o en la actividad económica.
Método de pérdida de ingresos
Anualmente. Desde 1997 los reportes cubren el año en cuestión, cinco anteriores y dos posteriores.
ND
Aunque no exista un mecanismo formal de revisión, los gastos fiscales son estudiados de manera constante por el Ministerio de Finanzas con el apoyo técnico de otras secretarías.
No 175 (2010) 32 (2010) 5.4% del PIB (2004)
1.2 % del PIB (2004)
Chile
Algunos impuestos que contienen gastos fiscales son el ISR de personas físicas y morales, el IVA, entre otros.
Cada gasto fiscal se mide aisladamente, suponiendo que el resto de los gastos no presentan modificaciones.
Chile utiliza dos métodos. El primero se basa en simulaciones y rehace la declaración de impuestos de cada contribuyente, lo que revierte el efecto de los diferimientos. El segundo método corresponde a las estimaciones basadas en datos agregados de las declaraciones o estadísticas de ingresos.
Anualmente. Se reportan el año en curso y un año posterior.
ND ND Si ND ND 3.81% del PIB (2011) ND
anexo 1. bencHmarK internacional De los presupuestos De gastos Fiscales
a n e xoslos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 7372
Tipos de gasTos fiscales
caracTerísTicas de las
esTimacionesmeTodología
frecuencia del reporTe
y años reporTados
proceso de aprobación y eliminación
evaluación
¿el presupuesTo de egresos y el pgf se
presenTan al mismo Tiempo?
número de gasTos
fiscales (isr)
oTros gasTos
fiscales
monTo de los gasTos
fiscales (isr)oTros
CoreaTodos los impuestos nacionales presentan gastos fiscales.
ND
La información referente al cálculo de las estimaciones de los gastos fiscales es escasa.
Anualmente. Desde 2010, se reportan el año en curso, el anterior y un año posterior.
No existen limita-ciones específicas para la introduc-ción de los gastos fiscales, aunque al hacerlo se tiene que presentar un reporte que explique cómo cambiarían los ingresos y egresos del gobierno durante los próxi-mos cinco años.
Los gastos fiscales tienen un límite de cinco años. Desde 1999 el Ministerio de Finanzas y Economía tiene la responsabilidad de reportarlos.
No 136 (2006) 82 (2006) 1,76% del PIB (2006)
0.72% del PIB (2006)
estados Unidos
El único impuesto que tiene gasto fiscal es el ISR**
Las estimaciones no toman en cuenta los cambios en el comportamiento de los contribuyentes o en la actividad económica.
Método de pérdida de ingresos
Anualmente. Se reportan el año en curso, dos anteriores y cuatro posteriores.
El Congreso tiene el poder de añadir o eliminar gastos fiscales. Cualquier aumento de ellos tiene que compensarse con otro tipo de medidas (en términos de ingresos guber-namentales).
No existe un requisito legal para evaluar los gastos fiscales, aunque muchos de ellos tienen una fecha de caducidad.
Si 164 0 6.0% del PIB (2008) NA
FranCia
Los gastos fiscales se reportan para el ISR de personas físicas y morales, el IVA, entre otros.
Las estimaciones no toman en cuenta los cambios en el comportamiento de los contribuyentes o en la actividad económica.
Método de pérdida de ingresos
Anualmente. Se reportan las estimaciones del año en cuestión y dos años anteriores.
No hay una restricción formal.
Aunque existe una ley que requiere la evaluación de cada gasto fiscal, hasta la fecha sólo se han estimado los más costosos.
Si
El número total de gas-tos fiscales en 2012 fue de 491, de los cuales 303 co- rresponden al ISR de personas físicas y morales.
188 (2012) ND ND
anexo 1. bencHmarK internacional De los presupuestos De gastos Fiscales
a n e xoslos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 7574
Tipos de gasTos fiscales
caracTerísTicas de las
esTimacionesmeTodología
frecuencia del reporTe
y años reporTados
proceso de aprobación y eliminación
evaluación
¿el presupuesTo de egresos y el pgf se
presenTan al mismo Tiempo?
número de gasTos
fiscales (isr)
oTros gasTos
fiscales
monTo de los gasTos
fiscales (isr)oTros
españa
Algunos de los impuestos que tienen gastos fiscales son el ISR, el IVA, los Impuestos especiales a la producción y servicios, entre otros.
Las estimaciones no toman en cuenta los cambios en el comportamiento de los contribuyentes o en la actividad económica.
Método de pérdida de ingresos
Anualmente. Desde 1996 se presenta un memorándum que compara los montos del año en curso con los del año anterior.
No existen limitaciones legales para añadir gastos fiscales.
No existe un requisito legal para realizar evaluaciones, aunque en los Ministerios de Economía y Finanzas llevan a cabo algunas evaluaciones informales, con el objetivo de mejorar la eficacia de dicha herramienta.
Si 75 (2008) 64 (2008) 2.3% del PIB (2008)
2.2% del PIB (2008)
países Bajos
Los Países Bajos definen y miden los gastos fiscales a nivel nacional para cada uno de sus impuestos, con excepción de la seguridad social para empleados y empleadores.
Las estimaciones no toman en cuenta los cambios en el comportamiento de los contribuyentes o en la actividad económica.
Método de pérdida de ingresos
Anualmente. Se reportan el año en curso, uno anterior y cinco posteriores.
El Acuerdo de Coalición es-tablece límites a los ingresos y egresos. De esta manera, los recortes de impuestos y los nuevos gastos fiscales son limitados.
En 2004 se comenzó a implementar un programa que busca revisar los gastos fiscales cada cinco años, con el objetivo de estimar la eficacia y eficiencia de cada uno de ellos. La responsabilidad de dicha evaluación recae en el Ministerio de Finanzas y en las secretarías técnicas interesadas.
Si 55 (2006) 46 (2006) 1.1% del PIB (2006).
0.9% del PIB (2006)
reino Unido
Los impuestos que tienen gastos fiscales son: ISR personas físicas y morales, IVA, Contribuciones al Servicio Nacional de Salud (NHS por sus siglas en inglés), Impuesto sobre ganancias de capital, Impuesto a las herencias, entre otros.
Las estimaciones no toman en cuenta los cambios en el comportamiento de los contribuyentes o en la actividad económica.
Método de pérdida de ingresos
Anualmente. Aún cuando la ley no lo se-ñala, el gobi-erno reporta y calcula los montos corre-spondientes a los gastos fiscales que representan una mayor pérdida re-caudatoria.
Existen ciertas limitaciones para añadir gastos fiscales.
El Ministerio de Finanzas revisa los gastos fiscales dos veces al año. No 189 (2007) 173 (2007) 8.3% del
PIB (2007)4.5% del PIB (2007)
sUeCia
Los impuestos con gastos fiscales son el ISR, las Contribuciones a la seguridad social, el IVA, los Impuestos especiales a la producción y servicios (para energía y dióxido de carbono), entre otros.
Las estimaciones no toman en cuenta los cambios en el comportamiento de los contribuyentes o en la actividad económica.
Método de pérdida de ingresos
Anualmente. Se reportan el año en curso, el anterior y uno posterior.
Existe un techo plurianual para los egresos del gobierno central, mismo que se decide con tres años de antelación.
No existe una evaluación formal en el proceso presupuestario. Si ND ND ND ND
fuente: (assembLée nationaLe, 2012); (department of finance canada, 2010); (ocde, 2011); (servicio de impuestos internos de cHiLe, 2011); (tHe treasury of tHe austraLian government, 2010); (secretaría de Hacienda, 2011); (ministério da fazenda, 2011).* desde eL presupuesto de 2006-2007 se cambió La metodoLogía para La estimación de Los gastos fiscaLes de tres impuestos (isr de personas físicas y moraLes e impuesto sobre La jubiLación) aL método de transacción económica.
** eL budget act de gastos fiscaLes utiLiza eL término gastos fiscaLes para referirse a provisiones especiaLes de impuestos que se presentan en eL isr de personas físicas y moraLes. cabe destacar que existen otros gastos fiscaLes que no se reportan en eL presupuesto que es preparado por eL comité conjunto en materia fiscaL.nd: no disponibLe; na: no apLica
anexo 1. bencHmarK internacional De los presupuestos De gastos Fiscales
a n e xoslos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 7 776
anexo 3. gastos Fiscales por categoría Funcional en Franciaanexo 2. Áreas De oportuniDaD DetectaDas en el caso mexicano respecto De la gestión De los gastos Fiscales
1 fuente: elaboración propia.* las cruces representan las características que no están presentes en la gestión de los gastos fiscales en méxico y que, por lo tanto, representan áreas de oportunidad.** este tipo de información sí se presenta para algunos gastos fiscales.
CateGoría FunCionaL
acciones exteriores del estado
acuerdos monetarios internacionales
administración de las finanzas públicas y recursos humanos
administración general y territorial del estado
administración del patrimonio inmobiliario del estado
administración y valorización de los recursos obtenidos por la utilización de la onda hertziana
agricultura, pesca, alimentación, silvicultura y asuntos rurales
avances al audiovisual público
avances de las colectividades territoriales
ayuda pública al desarrollo
ciudad y alojamiento
combatientes, ancianos, memorias y vínculos con la nación
compromiso a favor del bosque en el marco de la lucha contra el cambio climático
compromiso financiero del estado
consejo y control del estado
control de la circulación y de estacionamientos públi-cos
control y explotación aérea
cultura
Defensa
Deporte, juventud y vida social
Desarrollo agrícola y rural
Dirección de la acción del gobierno
ecología y desarrollo sustentable
teMa CaraCteríStiCaS eSPeCíFiCaSaSPeCtoS
de Mejora en MéxiCo*
ProCeSo de autorizaCión de LoS GaStoS FiSCaLeS
establecimiento de los actores encargados de la aprobación y estimación.
Detalle de las atribuciones de cada uno de los actores involucrados en el proceso de autorización.
Diseño de mecanismos de coordinación para la toma de decisiones conjuntas (entre los distintos ministerios involucrados con el tema en cuestión).
Definición de las obligaciones de los contribuyentes beneficiados.
SujeCión de LoS GaStoS FiSCaLeS a LoS MiSMoS Con-troLeS que eL PreSuPueSto de eGreSoS
integración de ambos presupuestos en un mismo documento.
con base en el análisis de ambos presupuestos, definición de los límites del gasto total o del gasto fiscal.
CaLidad y Cantidad de La inForMaCión Generada Para La toMa de deCiSioneS
clasificación de los gastos fiscales por tipo de impuesto.
clasificación funcional de los gastos fiscales.
clasificación por tipo de tratamiento (exención, deducción, entre otros).
Descripción detallada de las actividades o sectores beneficiados con cada uno de los gastos fiscales.**
objetivo que persigue cada gasto fiscal.
estimaciones a futuro de los gastos fiscales (más de dos años).
referencia legal.
explicación puntual de cada gasto.
metodología y fuentes de información para su estimación.
información sobre la confiabilidad de las estimaciones.
monto al que asciende el total de la pérdida recaudatoria de los gastos fiscales.
eVaLuaCión y auditoría
evaluación periódica de la efectividad de cada gasto fiscal (eficacia, eficiencia, im-pacto distributivo, costos administrativos, entre otros aspectos).
Definición de cláusulas de caducidad.
Definición de un proceso de auditoría.
a n e xoslos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 7 978
anexo 3. gastos Fiscales por categoría Funcional en Francia (cont.)
CateGoría FunCionaL
economía
enseñanza escolar
Financiamiento nacional al desarrollo y modernización del aprendizaje
inmigración, asilo e integración
investigación y enseñanza superior
Justicia
medios, libros e industria cultural
participaciones financieras del estado
pensiones
poderes públicos
políticas de territorios
préstamos a países extranjeros
préstamos a un particular o a organismos privados
provisiones
publicaciones oficiales e información administrativa
regímenes sociales y de jubilación
relaciones con las colectividades territoriales
rembolso y desgravación fiscal
salud
seguridad
seguridad civil
servicios nacionales de transporte de pasajeros registrados
solidaridad, inserción e igualdad de oportuni-dades
trabajo y empleo
otros
anexo 4. comparación por Función De los gastos Fiscales y el gasto Directo en el presupuesto De gastos Fiscales De australia (2010)
1 fuente: (tHe treasury of tHe australian government,2010).* los datos se presentan en moneda nacional (millones)
GaStoS FiSCaLeS ($) *
GaStoS direCtoS ($)*
SerViCioS PúbLiCoS GeneraLeS
asuntos legislativos y del poder ejecutivo 2 840
asuntos financieros y fiscales 2,970 6,845
asuntos internacionales y ayuda económica 680 4,869
investigación general 0 2,358
servicios generales 13 818
beneficios de jubilación gubernamental 0 3,472
defensa 862 20,150
orden público y seguridad 0 3,593
educación 2,419 34,889
Salud 5,740 51,426
Seguridad social y bienestar 36,026 109,197
Vivienda 41,140 9,029
recreación y cultura 161 3,280
Combustibles y energía 1,600 8,473
agricultura, áreas forestales y pesca 141 2,816
Minería, manufactura y construcción -2,770 1,630
transporte y comunicación 748 6,641
otroS aSuntoS eConóMiCoS
turismo y promoción 0 162
asuntos relacionados con el empleo 1,984 4,694
migración 0 1,571
otros asuntos económicos 20,420 2,200
otroS ProPóSitoS
intereses de deuda pública 0 6,303
intereses de jubilación nominal 0 6,687
transacciones inter-gubernamentales de propósito general
760 47,157
ayuda para desastres naturales 8 136
reserva de contingencia 0 0
totaL 112,904 339,239
a n e xoslos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 818 0
anexo 5. gastos Fiscales con Fines económicos Dentro Del pgF 2011
ConCepto inversión CreACión de empleo eduCACión desArrollo
teCnológiComonto en mdp
% del piB*
isre
deduCCión
1. automóviles hasta por $175,000 X 9,005 0.0632%
2. deducción adicional por el estímulo del fomento al primer empleo
X 5,652 0.0397%
3. del 25% del salario pagado a trabajadores de 65 años o más de edad y a trabajadores con capacidades diferentes
X 670 0.0047%
4. del 100% del isr pagado por trabajadores con capacidades diferentes
X 0 0.0000%
diferimiento
5. deducción inmediata de inversiones de activos fijos
X 28,041 0.1968%
6. contribuyentes dedicados al autotransporte terrestre:a. deducción inmediata de inversiones de activo fijo.b. deducción de inversiones en el regimén intermedio
X 3,349 0.0235%
7. contribuyentes dedicados a la agricultura, ganadería, pesca o silviculturaa. dedución inmediata de inversiones de activo fijob. deducción de inversiones en el régimen intermedioc. deducción anticipada de terrenos dedicados a actividades agrícolas o ganaderas
X 2,209 0.0155%
8. de terreno para desarrolladores inmobiliarios en el ejercicio en que los adquieran
X 2,081 0.0146%
9. deducción en el ejercicio de maquinaria y equipo para la generación de energía de fuentes renovables
X 271 0.0019%
ConCepto inversión CreACión de empleo eduCACión desArrollo
teCnológiComontoen mdp
% del piB*
isrpf
deduCCión
10. colegiaturas X 13,441 0.0943%
11. gastos de transportación escolar X 29 0.0002%
eXenCión
12. premios por concursos científicos, literarios o artísticos o que promuevan los valores cívicos
X 29 0.0002%
diferimiento
13. deducción de las inversiones como gasto en lugar del esquema de depreciación en línea recta, que efectúan los contribuyentes del régimen intermedio
X 2,166 0.0152%
ietu
deduCCión
14. automóviles hasta por $175,000 X 4,275 0.0300%
ivA
eXenCión
15. a servicios de enseñanza X 22,188 0.1557%
15. b vivienda X 15,404 0.1081%
impuestos espeCiAles
eXenCión
16. exención del pago del ieps en telecomunicacionesa. exención del pago del ieps causado por el servicio de telefonía fija rural y públicab. exención del pago del ieps causado por la prestación del servicio de internet
X 2,878 0.0202%
a n e xoslos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 8 382
ConCepto inversión CreACión de empleo eduCACión desArrollo
teCnológiComonto en mdp
% del piB*
17. exención del impuesto sobre automóviles nuevos a automóvilesa. con valor de hasta $186,733 (exención del 100%)b. con valor de $186,733 y hasta $236,528 (exención del 50%)
X 1,679 0.0118%
tasa redUCida
18. Tasa cero a los automóviles nuevos eléctricos y eléctricos nuevos, que además cuenten con motor de combustión interna o con motor accionado por hidrógeno
X 4 0.0000%
estimUlos FisCales
ley de ingresos de la FederaCión
19. ISR: Estímulo a los proyectos de inversión productiva en la cinematografía nacional
X 500 0.0035%
20. ISR: Estímulo a los proyectos de inversión en la producción teatral nacional X 50 0.0004%
21. Impuesto sobre Automóviles Nuevos: Estímulo equivalente al total de este causado por la enajenación o importación de automóviles propulsados por baterías eléctricas recargables
X 0.4 0.0000%
deCreto presidenCial
22. Estímulo a los contribuyentes fabricantes, ensambladores o distribuidores autorizados de autobuses y camiones para modernizar la flota del sector de autotransporte de carga y pasajea. Tractocamiones tipo quinta rueda, camiones unitarios de 2 ejes, camiones unitarios de 3 ejes, autobuses integrales y convencionales con capacidad de 30 asientos, así como plataformas o chasises para éstos.b. Vehículos nuevos destinados al transporte urbano y suburbano de 15 pasajeros o más, así como plataformas o chasises para éstos.c. Estímulo equivalente al monto del ISR derivado del ingreso acumulable por el monto en el que se recibe el vehículo usado
X 55.4 0.0039%
ConCepto inversión CreACión de empleo eduCACión desArrollo
teCnológiComonto en mdp
% del piB*
23. Estímulo para el rescate de las zonas de monumentos históricos de las Ciudades de Mazatlán, Sinaloa; Mérida, Yucatán; México, Distrito Federal; Morelia, Michoacán; Oaxaca de Juárez, Oaxaca; Puebla de Zaragoza, Puebla y Veracruz, Veracruza. Deducción inmediata al 100% en inversiones en bienes inmueblesb. Costo de al menos 40% del precio del inmueble enajenado para su restauración o rehabilitación
X 143 0.0010%
24. beneficio fiscal a las personas morales y a las personas físicas con actividades empresariales y profesionales, consistente en una deducción del 100% de forma inmediata de las inversiones en bienes nuevos de activo fijo realizadas entre el 5 de marzo de 2008 y el 31 de diciembre de 2012, en centros productivos que empleen al menos 50 trabajadores que se ubiquen en localidades de alta y muy alta marginación, cuya población no exceda de 50 mil habitantes
X 25 0.0002%
25. exención del iva por la enajenación de locales comerciales en las plazas que se establezcan mediante programas gubernamentales para reubicar a las personas físicas dedicadas al comercio en la vía pública
X nd nd
totAl 114,643 0.8045
1 fuente: elaboración propia con datos obtenidos del pgf 2011 presentado por la sHcp.* para la última columna se utilizó un pib para 2011 de $14,250,200 mdp que Hace referencia al comunicado de prensa de la sHcp del 7 de abril de 2011.
b i b l i o g ra f í alos ga stos f i sca l e s co m o H e r ra m i e n ta pa ra e l d e sa r r o l lo eco n ó m i co 8 58 4
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1 Los gastos fiscaLes como herramienta para eL desarroLLo economico
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