INCENTIVOS FISCALES A LA INVERSIÓN Y GASTOS

TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA

Juan Pablo JiménezDivisión de Desarrollo Económico -

CEPAL

Workshop – Gastos Tirbutários da União (Renúncia Fiscal)

Escola de Administração Fazendária – ESAF/MFBrasília, 21 e 22 de maio de 2009

Introducción: Inversión, crecimiento y política fiscal Importancia de la inversión en América Latina

La política fiscal y la inversión

Incentivos fiscales a la inversión Tipos de incentivos fiscales

Efectos de los incentivos tributarios

Medición de los incentivos: Los gastos tributarios Problemas conceptuales

Distintas metodologías en América Latina

Cuantificación de los gastos tributarios en AL

Comentarios finales y desafíos futuros

CONTENIDOCONTENIDO

Inversión, crecimiento y política fiscalLa recuperación de la inversión está lejos de los niveles anteriores a la crisis de la deuda

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AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE INVERSIÓN FIJA (En porcentajes del PIB)

Fuente: CEPAL (2008)

Los países latinoamericanos se encuentran entre las regiones con más bajas tasas de inversión

FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES. 1990-2007 (En porcentajes del PIB)

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Asia Oriental yPacífico

Europa y AsiaCentral

América Latinay el Caribe

Oriente Medio yÁfrica

septentrional

ÁfricaSubsahariana

Asia Meridional

1990-94 1995-99 2000-03 2004-07

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI)

La política fiscal y la inversión

Se distinguen 3 mecanismos de la política fiscal para afectar la inversión:

Relación entre el financiamiento del déficit fiscal y la inversión privada: efecto “crowding out”

Relación de complementariedad o de competencia entre la inversión pública y la privada

Uso del esquema de impuestos y subsidios para influenciar la inversión a través de incentivos fiscales.

La reducción del déficit fiscal ha implicado una menor inversión pública en infraestructura

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA Y DÉFICIT PRIMARIO DEL GOBIERNO

(En porcentajes del PIB)

Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales

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1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

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Inversión pública Inversión privada Déficit primario

Incentivos fiscales a la inversión

Tipos de incentivos fiscales: Exoneraciones temporales de impuestos (tax holidays) y reducción de tasas. Incentivos a la inversión (depreciación acelerada, deducción parcial, créditos fiscales, diferimiento impositivo) Zonas especiales con tratamiento tributario privilegiado (derechos de importación, impuesto a la renta, impuesto al valor agregado) Incentivos al empleo (rebajas en impuestos por la contratación de mano de obra)

La mayor parte de los beneficios en países en desarrollo se refieren a exenciones tributarias y en países de la OCDE a préstamos subsidiados

INCENTIVOS A LA IED EN PAÍSES EN DESARROLLO Y EN MIEMBROS DE LA OCDE

Incentivos a la IED% Países

OCDE% Países en

desarrolloDerechos de importación de bienes de capital exentos 5 56 Exenciones tributarias 20 55 Permisos para invertir/reinvertir utilidades 30 49 Tasas del impuesto más bajas 5 45 Exención del IVA para bienes de capital 0 34 Depreciación acelerada 30 30 Derechos de importación de materias primas exentos 5 30 Exención del IVA para materias primas 5 24 Devolución de derechos de importación 5 24 Trato preferencial para ingresos por exportación 0 20 Arrastre de pérdidas en el impuesto a la renta 0 18 Reducción en impuestos y tasas locales y municipales 30 18 Exención del IVA para insumos exportados 10 18 Préstamos subsidiados 45 18

Fuente: Timothy Goodspeed (2006)

Importancia creciente de zonas francas y beneficios a exportadores, pero aún por debajo de exenciones en impuesto a la renta

EVOLUCIÓN DE LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO(Porcentaje de países en desarrollo de la muestra)

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Exencióntemporal del IRPJ

Beneficios aexportadores

Reducción en latasa del IRPJ

Zonas francas

1990s 2000s

Fuente: Keen y Simone (2004)

Uso más intenso de las zonas francas en los países caribeños y de América Central

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: NÚMERO DE ZONAS FRANCAS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2008

Fuente: Guía de Zonas Francas de América Latina y el Caribe, BID-INTAL.

Argentina 11 Honduras 9 Belice 1 México 1 Bolivia 12 Nicaragua 24 Brasil 1 Panamá 1 Chile 2 Paraguay 2 Colombia 9 Perú 4 Costa Rica 19 Puerto Rico 1 Ecuador 7 R. Dominicana 49 El Salvador 4 Uruguay 9 Guatemala 5 Venezuela 1

En algunos países las exportaciones desde zonas francas representan más del 40% de las exportaciones totales

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EXPORTACIONES DE ZONAS FRANCAS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2000

Fuente: Granados (2003) según Comité de Zonas Francas de las Américas

PaísExportaciones Zona Franca

(millones de US$)

% de exportaciones

totalesR. Dominicana 4,770 81.1 Costa Rica 2,986 51.1 Honduras 2,362 50.0 El Salvador 1,452 48.8 Bolivia 537 43.7 Perú 2,757 40.0 Nicaragua 272 21.8 Chile 1,449 8.0 Guatemala 195 6.5 Colombia 601 4.3 Brasil 772 1.4

Tipos de incentivos tributarios y crisis

Como consecuencia de la crisis internacional, los países de AL han anunciado medidas para estimular la inversión:

Por el lado del gasto público (principalmente implementación de programas de inversión en infraestructura)

Por el lado del sistema tributario: rebaja de la tasa nominal del impuesto sobre la renta exoneración o disminución de impuestos para nuevas

inversiones reducción de impuestos a la banca privada estímulos fiscales para la colocación de créditos productivos depreciación acelerada de activos modificación de las deducciones del impuesto a la renta reducción de aranceles

Las principales medidas tomadas para enfrentar la crisis: medidas

fiscales

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Sistema TributarioISR empresas/Reduccion/Depreciación T X T X X T X TISR personas/Deducciones X X T X X X T XImpuestos al comercio exterior X T X X TImpuestos sobre bienes y servicios TContribuciones Sociales X TOtros X X X T T X

Gasto PúblicoInversión en infraestructura X X X X X X X X X X X XVivienda X T X X X X X X X XApoyo a PYMES o productores agrícolas X X X X X X X X X X X X XApoyo a sectores estratégicos X X X X XTransferencias directas a familias T T X XOtros T X X X X X X

Efectos de los incentivos tributarios

Los incentivos tributarios constituyen sólo uno de los factores que pueden afectar el flujo de la IED Existen otros elementos que han resultado más relevantes para atraer inversión (estabilidad económica, calificación de la mano de obra, cercanía con los mercados de destino, seguridad jurídica, etc.) Otros efectos que producen:

Reducen la carga tributaria de los sectores beneficiarios, generan menor recaudación y afectan la equidad

Vuelven más complejos a los sistemas tributarios, incrementan los costos de cumplimiento y la evasión

Restan transparencia a la política fiscal

Distorsionan la asignación de recursos

Medición de los incentivos: Los gastos tributarios

Algunos problemas conceptuales

Definición de un “marco de referencia” (benchmark):

Estructura legal del tributo

Enfoque conceptual (base bien amplia del impuesto)

Metodologías de estimación de los GT

Ex post o de recaudación perdida

Ex ante o de ganancia de recaudación (implica supuesto de comportamiento)

Gasto equivalente (mide el costo de proveer el mismo beneficio a través de un gasto directo)

Metodologías de medición de GT en América Latina

En la mayoría de los casos las estimaciones de GT se incluyen en el mensaje anual que acompaña al presupuesto En general, se utiliza el método “ex-post” de renuncia fiscal La periodicidad de los informes es anual y en general, la cobertura es el gobierno central Tipo de tributos analizados: básicamente IVA y Renta; varios países incluyen impuestos específicos La mayoría de los países especifica:

Tipo de tributo

Modalidad de renuncia fiscal (exenciones, deducciones, tasas diferenciadas, etc.)

Sector que se beneficia y/o el objetivo que se persigue

Principales características de los GT en AL

Fuente: Jiménez y Podestá (2009)

Argentina Brasil Chile Colombia

FuenteMensaje Proyecto de Ley

del Presupuesto de la Adm. Nacional

Demonstrativo Gastos Governamentais Indiretos

de Natureza Tributária

Informe Finanzas Públicas. Proyecto Ley de Presupuesto

Mensaje del Proyecto de Ley del PGN

Periodicidad Anual Anual Anual AnualCobertura Sector Público Nacional Gobierno Central Gobierno Central Gobierno Central

Impuestos

- Ganancias- IVA- Combustibles- Comercio exterior- Bs Personales- Internos- Gcia mín presunta- Seguridad Social

- Renta- Importaciones- IPI- IOF- Prop. territorial rural- PIS-PASEP- Lucro líquido- Cofins

- Renta- IVA

- Renta- IVA

Tipos de gastos

tributarios

- Exenciones- Deducciones- Alícuotas reducidas- Regimenes de promoción- Pagos con bonos o certif. crédito fiscal

- Exenciones- Deducciones- Alícuotas diferenciadas- Programas de apoyo o promoción- Zonas Francas

- Exenciones- Deducciones- Alícuotas reducidas- Diferimientos- Amortiz. acelerada- Reg. especiales- Créditos tributarios

- Exenciones- Deducciones- Descuentos- Exclusiones

Metodología Enfoque Ex-post de largo plazo Ex-post de largo plazo Ex-post CP, cbio comportam Ex-postMarco de referencia

Legislación tributaria Legislación tributariaRenta: LegislaciónIVA: base consumo

Legislación tributaria(IVA a tasa de 1%)

Fuentes de información

- SCN- Declaraciones juradas- Otras

- SCN- Declaraciones juradas- Otras

- SCN, MIP- Declaraciones- EPF, Otras

- MIP (para IVA)- Declaraciones juradas- Otras

Ajuste por evasión

ExplícitoImplícito (declaraciones de renta)

Implícito (declaraciones renta e IVA)

- Explícito (IVA)- Implícito (renta)

Clasificación - Por tributo (procedencia y modalidad)- Por régimen de promoción (s/ tributo)

- Por tributo (según modalidad y región)- Función presupuestaria (s/ modalidad y región)

- Por tributo según modalidad- Por sector u objetivo- Partidas relevantes

En Renta por: tipo de beneficio, modalidad y subsector económicoEn IVA: bien y servicio

Principales características de los GT en AL

Fuente: Jiménez y Podestá (2009)

Ecuador Guatemala México Perú

Fuente

Gasto Tributario (SRI) Informe de Gasto Tributario- Proyecto de Presupuesto

Presupuesto de Gastos Fiscales (SHCP)

Marco Macroeconómico Multianual

Periodicidad Anual Anual Anual AnualCobertura Gobierno Central Gobierno Central Gobierno Central Gobierno Central

Impuestos

- Renta- IVA

- Renta- IVA- IPF- IETAAP- Aranceles- Petróleo- Tabaco, Bebidas- Vehículos, Cemento

- Renta- IETU- IVA- Impuestos especiales (IEPS, ISAN e ISTUV)

- Renta- IGV- ISC- Ad valorem- Derecho especial- ISND

Tipos de gastos

tributarios

- Exenciones- Deducciones

- Exenciones- Deducciones- Crédito fiscal- Franquicias- Desgravación arancelaria- TLC

- Exenciones- Deducciones- Alícuotas diferenciales- Diferimientos- Subsidios y créditos fiscales- Reg. especiales

- Exoneraciones- Deducciones- Alícuotas diferenciadas- Devoluciones- Diferimientos, créditos- Inafectaciones- Zonas francas

Metodología Enfoque Ex-post Ex-post Ex-post de corto plazo Ex-post de corto plazoMarco de referencia

Legislación Tributaria Legislación TributariaRenta mundialIVA tipo consumo

Legislación Tributaria

Fuentes de información

- ECV- Declaraciones- Otras

- SCN- Declaraciones juradas- Otras

- SCN- Declaraciones juradas- ENIGH, Otras

- SCN- Declaraciones juradas- Otras

Ajuste por evasión

Implícito (declaraciones de renta)

Implícito (declaraciones)- Explícito (IVA)- Implícito (renta)

Implícito (declaraciones)

Clasificación - En Renta: por modalidad- En IVA: por bien y servicio según deciles de ingreso

Por tributo según sector económico ymodalidad

- Por tributo (según modalidad)

- Por sector beneficiario según alcance geográfico, modalidad y tributo

Cuantificación de los gastos tributarios en AL

Fuente: Jiménez y Podestá (2009)a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Socialb/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente.c/ En porcentajes

AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/

(En porcentajes del PIB)

Argentina Brasil Chile Colombia b/ Ecuador Guatemala México PerúImpuesto a la renta 0.51 1.11 4.21 1.60 1.20 5.28 3.02 0.29 - Sociedades … 0.45 0.90 1.36 0.40 0.93 1.45 0.10 - Individuos … 0.66 3.31 0.24 0.80 4.35 1.56 0.18 IVA 1.14 … 0.76 1.92 3.40 1.96 2.15 1.44 Otros impuestos 0.58 1.18 … … … 0.66 0.76 0.32 Total Gastos tributarios (GT)

2.21 2.29 4.97 3.52 4.60 7.91 5.92 2.05

GT renta sociedades / GT total c/

… 19.7% 18.1% 38.5% 8.7% 11.8% 24.5% 5.0%

Presión Tributaria 24.9 25.1 20.2 16.0 13.0 12.5 11.7 17.2 GT total / PT total c/ 8.9% 9.1% 24.6% 22.0% 35.3% 63.5% 50.7% 11.9%

Cuantificación de los gastos tributarios en AL

Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial.a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Socialb/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente.

AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/

(En porcentajes del PIB)

2.1 2.2 2.3

3.5

4.6 5.0

5.9

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Guatemala México Chile Ecuador Colombia Brasil Argentina Perú

Impuesto a la renta IVA Otros impuestos

Cuantificación de los gastos tributarios en AL

AMERICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PROPORCION A LA PRESION TRIBUTARIA EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/

(En porcentajes del PIB)

Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial.a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social

8.9%

9.1%

11.9%

22.0%

24.6%

35.3%

50.7%

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Argentina

Brasil

Perú

Colombia

Chile

Ecuador

México

Guatemala

Cuantificación de los gastos tributarios en AL

AMERICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN EL IMPUESTO A LA RENTA DE EMPRESAS EN PROPORCION AL GASTO TRIBUTARIO TOTAL - AÑO 2007 a/

(En porcentajes del PIB)

Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial.a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008.

5.0%

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24.5%

38.5%

0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% 45.0%

Perú

Ecuador

Chile

Brasil

México

Colombia

Cuantificación de los gastos tributarios en AL

AMERICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES LATINOAMERICANOS SELECCIONADOS. AÑOS 2000-2008

(En porcentajes del PIB)

Fuente: Jiménez y Podestá (2009)

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Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala México Perú

2000-02 2005 2007-08

Comentarios finales y desafíos futuros

La tasa de inversión de los países de la región resulta aún insuficiente para asegurar un crecimiento sostenible

La necesidad de fortalecer el nivel de inversión implica evaluar el costo y la efectividad de las políticas de incentivos fiscales

Esto adquiere particular relevancia en el actual contexto de crisis económica global.

La evolución de la inversión pública ha sido muy fluctuante y fuertemente relacionada con las recurrentes crisis fiscales

Los países han utilizado preferentemente exenciones tributarias para promover inversiones (en otras regiones se utilizan subsidios o prestamos subsidiados)

Inicialmente los incentivos incluían el impuesto a la renta sobre las sociedades, pero luego incluyeron nuevos gravámenes

Las magnitudes de los gastos fiscales resultan significativas Se destaca la importancia de realizar análisis específicos sobre

los efectos de estos regímenes de incentivos

Comentarios finales y desafíos futuros

Las diferencias en las metodologías hacen que la comparación entre países no resulte adecuada

Para ello resulta necesario avanzar en definiciones y metodologías homogéneas

En países federales o más descentralizados es importante ampliar las estimaciones de GT hacia niveles subnacionales de gobierno.

La estimación de los “gastos tributarios” permite dotar de mayor transparencia a la política fiscal

Una mayor desagregación de la información de gastos tributarios (por tributo, sector de actividad y/o regiones de destino) permitiría:

identificar a los beneficiarios y sus posibles efectos económicos, regionales y distributivos

evaluar si los incentivos son más o menos efectivos para la consecución de los objetivos de política que el uso de otros instrumentos como subsidios y gastos directos.

INCENTIVOS FISCALES A LA INVERSIÓN Y GASTOS

TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA

Juan Pablo JiménezDivisión de Desarrollo Económico -

CEPAL

Workshop – Gastos Tirbutários da União (Renúncia Fiscal)

Escola de Administração Fazendária – ESAF/MFBrasília, 21 e 22 de maio de 2009