los desafios de la seguridad publica en mexico
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PEÑALOZA, PEDROTRANSCRIPT
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LOS DESAFOS DE LA SEGURIDADPBLICA EN MXICO
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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 120
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LOS DESAFOSDE LA SEGURIDAD
PBLICA EN MXICO
PEDRO JOS PEALOZAMARIO A. GARZA SALINAS
Coordinadores
Presentacin
MARCIAL RAFAEL MACEDO DE LA CONCHA
MXICO, 2002
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Primera edicin: 2002
DR 2002. Procuradura General de la RepblicaReforma 75, 06300, Mxico, D. F.
DR 2002. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/nCiudad de la Investigacin en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510, Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 970-32-0234-9
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PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA
Lic. Marcial Rafael Macedo de la ConchaProcurador General de la Repblica
Lic. Alejandro Ramos FloresSubprocurador Jurdico y de Asuntos Internacionales
Lic. Gilberto Higuera BernalSubprocurador de Procedimientos Penales A
Lic. Carlos Javier Vega MemijeSubprocurador de Procedimientos Penales B
Lic. Jos Jorge Campos MurilloSubprocurador de Procedimientos Penales C
Dra. Mara de la Luz Lima MalvidoSubprocuradora de Coordinacin General y Desarrollo
Dr. Estuardo Mario Bermdez MolinaFiscal Especializado para la Atencin de Delitos contra la Salud
Dra Mara de los ngeles Fromow RangelFiscal Especializada para la Atencin de Delitos Electorales
Dr. Germn Gallegos GutirrezOficial Mayor
Lic. Jos Antonio Garca OcampoDirector General de Constitucionalidad y Documentacin Jurdica
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Consejo Editorial
Marcial Rafael Macedo de la ConchaProcurador General de la Repblica
Presidente
Alejandro Ramos FloresSubprocurador Jurdico y de Asuntos Internacionales
Jorge Serrano GutirrezCoordinador de Asesores del Procurador General de la Repblica
Gerardo Laveaga RendnDirector General del Instituto Nacional de Ciencias Penales
Mara Manuela de la Rosa AguilarDirectora General de Comunicacin Social
Pedro Jos PealozaDirector General de Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad
Jos Antonio Garca OcampoDirector General de Constitucionalidad y Documentacin Jurdica
Germn Adolfo Castillo BanuetDirector General de Normatividad Tcnico-Penal
scar Jurez DavisDirector General de Programacin, Organizacin y Presupuesto
Mario I. lvarez LedesmaDirector General de Proteccin a los Derechos Humanos
Alfonso Mancera SeguraDirector General del Instituto de Capacitacin
ngel Gonzlez MoralesDirector de Publicaciones y Biblioteca
Secretario Tcnico del Consejo Editorial
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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS DE LA UNAM
Dr. Diego ValadsDirector
Mtro. Hugo A. Concha CantSecretario Acadmico
Lic. Ral Mrquez RomeroJefe del Departamento de Publicaciones
UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA
Mtro. Enrique Gonzlez TorresRector
Mtro. Jos Ramn Ulloa HerreroVicerretor Acadmico
Lic. Araceli Tllez TrejoDirectora de Difusin Cultural
Dra. Carmen Bueno CastellanosDirectora del Departamento de Ciencias Sociales y Polticas
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CONTENIDO
Presentacin 11Marcial Rafael Macedo de la Concha
Agradecimientos 13
Introduccin 15
Derechos humanos, seguridad y justicia 19Salvador Abascal Carranza
La ciudad que todos soamos 31Luis de la Barreda Solrzano
Los rganos constitucionales autnomosy la seguridad pblica 43
Hiram Escudero lvarez
Medios de comunicacin y cobertura del delito 55Ral Fraga Jurez
La necesidad de unificar la legislacin penalen toda la Repblica 75
Ricardo Franco Guzmn
En torno a la seguridad pblicadesarrollo penal y evolucin del delito 81
Sergio Garca Ramrez
Polticas pblicas y seguridaden el marco de la accin del Estado 99
Mario A. Garza Salinas
La seguridad pblica en Mxico 125Jos Antonio Gonzlez Fernndez
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La Convencin de las Naciones Unidascontra la delincuencia organizadatransnacional y sus protocolos adicionales.Un nuevo marco de cooperacin internacional 137
Eduardo Ibarrola Nicoln
Los desafos de la seguridad pblica en Mxico.Percepcin negativa de la seguridad pblica:Ciudad de Mxico y Repblica Mexicana 149
Ren Alejandro Jimnez Ornelas
Cinco propuestas para hacer ms eficaznuestro Derecho Penal 165
Gerardo Laveaga
Un nuevo paradigma: la participacinciudadana en seguridad pblica 169
Mara de la Luz Lima Malvido
La asistencia internacional multilateralpara la reforma policial en Mxico:una alternativa experimental 187
Ernesto Lpez Portillo Vargas
Propuesta de cambio al modelo mexicanode seguridad pblica 217
Pablo I. Monzalvo Prez
La seguridad pblica: ms all de policas y ladrones 241Pedro Jos Pealoza
La seguridad pblica en Mxico 275Jos Elas Romero Apis
Currcula de los autores 287
CONTENIDO10
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Los desafos de la seguridad pblica en Mxi-co, se termin de imprimir el 14 de octubre de2002, en los talleres de Formacin Grfica,S.A. de C.V. En esta edicin se emple papelcultural 70 x 95 de 50 kgs. para los interioresy cartulina couch de 162 kgs. para los forros; consta de 2000 ejemplares.
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PRESENTACIN
Significa un gran honor presentar este trabajo editorial como resultado delesfuerzo conjunto de la Universidad Iberoamericana, el Instituto de Inves-tigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y laProcuradura General de la Repblica, que han reunido a diecisis especia-listas en seguridad pblica, participacin ciudadana, derechos humanos yprevencin del delito.
Los tiempos que vivimos exigen propuestas y anlisis rigurosos quenos permitan profundizar en estos temas, que son parte insustituible de laAgenda Nacional.
La transicin democrtica del pas debe verse como la oportunidadpara construir un nuevo entramado institucional, que consolide al Estado dederecho. Oxigenar la discusin y el debate terico de la seguridad pblica noslo es un ejercicio intelectual que dota de instrumentos metodolgicos yanalticos a los ciudadanos, es tambin la oportunidad para proponer opcio-nes y alternativas de una actividad neurlgica de las obligaciones del Estado.
Esta obra es un aporte interinstitucional y multidisciplinario que pre-tende unificar criterios y aproximaciones para enriquecer las polticas p-blicas.
Los artculos que conforman este texto representan la riqueza de lapluralidad de la sociedad mexicana. Esta variedad de opiniones fortalece elaliento democrtico de una sociedad que aspira a tener referencias docu-mentadas, y que desde distintos frentes se abre paso para hacer valer susjustas demandas, aspiraciones y propuestas a efecto de que los apliquen losgobernantes. El resultado de estas aportaciones representa el binomio in-separable entre participacin ciudadana y programas gubernamentales, conarraigo en las demandas colectivas.
El arte de gobernar tiene su matriz en la capacidad de saber escu-char, procesar y conducir el sentir popular.
La seguridad pblica, como concepto universal e integrador, abarcamultidimensionalmente el comportamiento de todas las variables de la so-
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ciedad. Por ello, esta obra contiene puntos de vista que buscan aportar supropia concepcin a un tema vasto como es la regulacin civilizada de laconvivencia entre los mexicanos.
Una de las ms antiguas aspiraciones de la humanidad ha sido resol-ver sus diferencias con tolerancia y dilogo, es decir, utilizando todos losinstrumentos civilizados, que coloquen al castigo y las penas como los lti-mos recursos del Estado para enfrentar los diferendos.
La diversidad de los viejos y nuevos problemas trae a la palestra elcuestionamiento respecto a las antiguas y a veces dogmticas recetas paraenfrentar al crimen. Los nuevos desafos de la sociedad contempornea,globalizada e influenciada por las coordenadas internacionales, exigen au-dacia, decisin e inteligencia para elaborar nuevos cdigos de conducta enel gobierno y en la sociedad civil.
Sera imperdonable que soslayramos esta magnfica oportunidadque los vientos del cambio nos han proporcionado, para depurar los circui-tos de la seguridad pblica y la procuracin de justicia, que haban sidocooptados por la corrupcin, la ineficiencia y el abuso de poder que gene-ran una pesada y oprobiosa impunidad que ofende al pueblo de Mxico.
Por nuestra parte, desde la Procuradura General de la Repblica,hemos seguido puntualmente las instrucciones del Presidente Vicente Fox,de hacer respetar el marco legal vigente y, con ello, recuperar el sentidohistrico del Ministerio Pblico, de ser el representante de la sociedad. Apartir de este concepto hemos aportado nuestro mejor esfuerzo para servira la Nacin, con espritu de equipo y de corresponsabilidad institucional.
Nuestro nimo se fortalece por el amplio respaldo y colaboracin deextensos sectores de la poblacin que han percibido que esta Institucin noslo es de buena fe, lo cual es en s un extraordinario avance, sino quetambin hemos abierto puertas y ventanas para dar paso a un nuevo am-biente que ofrece certidumbre a quienes recurren a esta instancia pblica.
Por ello no dudamos en apoyar y presentar este proyecto editorial,porque es coincidente con la visin integral de que se ha dotado a la Procu-radura General de la Repblica.
El lector tiene en sus manos la suma de ideas y propuestas de ungrupo de analistas comprometidos con Mxico, convencidos que los desa-fos que enfrenta el pas slo pueden resolverse si sumamos esfuerzos detodos los sectores de la sociedad.
Lic. Marcial Rafael Macedo de la ConchaProcurador General de la Repblica
PRESENTACIN12
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AGRADECIMIENTOS
Queremos aprovechar la ocasin y este espacio para testimoniar y reiterarnuestro sincero agradecimiento y gratitud a las siguientes personas quecontribuyeron para la publicacin de esta obra, que sin su apoyo no hubierapodido llevarse a cabo.
Al licenciado Marcial Rafael Macedo de la Concha, Procurador Ge-neral de la Repblica, por acceder a presentar esta obra, as como por suvalioso apoyo, abierto y decidido en la elaboracin de este trabajo.
Al doctor Diego Valads, Director del Instituto de InvestigacionesJurdicas de la UNAM, por su gran inters y compromiso en el tema eimportante apoyo en la conclusin de este trabajo.
A la doctora Carmen Bueno, Directora del Departamento de Cien-cias Sociales y Polticas de la Universidad Iberoamericana, por acoger conentusiasmo la idea e incluir a la UIA en este proyecto.
Al maestro ngel Gonzlez Morales y a Ernesto Ortega Reyes, Di-rector y Subdirector de Publicaciones y Biblioteca de la PGR, respectiva-mente, que con su eficiente y profesional correccin contribuyeron en lapreparacin de esta obra.
Al seor Ricardo Hernndez, Asesor de la Direccin General dePrevencin del Delito y Servicios a la Comunidad de la PGR, por sus dili-gentes atenciones que tuvo en todo momento en la realizacin de estetrabajo.
A Juan Rebollar, funcionario de la Direccin General de Prevencindel Delito y Servicios a la Comunidad de la PGR, por su disposicin parasolucionar todos los aspectos de carcter tcnico que se necesitaron paraeste trabajo.
Al licenciado Ral Mrquez, Jefe de Publicaciones del Instituto deInvestigaciones Jurdicas, por su profesionalismo y disposicin en la publi-cacin de esta obra.
Al maestro Vctor Uhthoff, por la realizacin de su obra para ilustrarla portada.
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A scar Moreno, por contribuir con el emblemtico diseo de laportada.
A todas las personas que de alguna manera intervinieron para hacerposible y llevar a feliz trmino este proyecto editorial.
AGRADECIMIENTOS14
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INTRODUCCIN
No basta con exigir orden para gobernar bien sino que hay que gober-nar bien para lograr el nico orden que tiene sentido, no es el orden elque refuerza la justicia, sino la justicia la que da su certeza al orden.
Albert Camus
Los tres desafos ms importantes de la agenda gubernamental hoy en da,al inicio de este siglo, son: la creciente pobreza, la grave escasez de agua yla seguridad pblica.
Esta obra trata el que muchos consideran el tema de temas: Laseguridad pblica. Sin embargo, es importante aclarar que la pobreza y lafalta de agua no son temas disasociados de la seguridad pblica, considera-da hasta ahora tradicionalmente y con una visin lineal a la seguridad pbli-ca como un fenmeno de naturaleza exclusivamente policiaca. La dimensiny complejidad que sta ha alcanzado, aunada a las tendencias del incre-mento de los registros delictivos, hacen pensar que tienen carcter estruc-tural y no slo coyuntural como se cree, con acciones simplementecortoplacistas. De ah la necesidad de reconceptualizar los mecanismospara su atencin y tratamiento desde un enfoque multifactorial que incluyaaspectos relacionados con la cohesin social, desigualdad socioeconmica,marginalidad, adicciones, desempleo, influencia negativa de los medios decomunicacin, relajamiento de la disciplina social, infraestructura urbanainadecuada, deficiencia de los servicios vitales, falta de alternativas cultu-rales, artsticas y deportivas para los jvenes, falta de arraigo en su locali-dad y prdida del sentido de pertenencia. Por tanto, nuestra propuesta esempezar por una retotalizacin y totalizacin seria y sistemtica en el dise-o de las instituciones de seguridad pblica, as como las de procuracin eimparticin de justicia.
El esfuerzo social que habr que realizar para lograr transformacio-nes cualitativas en materia de seguridad pblica tendr que incluir a los
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ms amplios sectores y a las ms variadas instituciones; de tal manera quela pluralidad de formaciones, ocupaciones y perspectivas participantes cons-tituyan una garanta de aportaciones de ideas novedosas, creativas y deactitudes verdaderamente renovadoras, mediante el diseo e implantacinde una poltica interinstitucional e integral contra la delincuencia, es decir,llevar a cabo una poltica pblica en seguridad pblica que tenga como ejes:
a) una poltica gubernamental de desarrollo social;b) una activa participacin ciudadana;c) una profesionalizacin de los cuadros de las comparaciones de
polica, procuracin e imparticin de justicia;d) una atencin eficaz y humana a las vctimas del delito;e) un tratamiento adecuado en la readaptacin social;f) un combate frontal al binomio corrupcin e impunidad, aliados
de la delincuencia organizada, yg) coordinacin permanente entre los tres rdenes de gobierno a
fin de dirigir sus acciones hacia un mismo objetivo.
Dentro de las primeras acciones necesarias para lograr un cam-bio de enfoque y resultados est hacer a un lado prejuicios, inercias yempirismos en los mtodos de trabajo, para realizar un cambio deparadigmas en la materia. Uno de esos paradigmas que urge cambiares la prevencin por la punicin, para realmente disminuir y terminarcon la delincuencia que actualmente impera en nuestro pas.
En este contexto, esta obra pretende abrir un espacio de reflexinacadmica que tanta falta hace, en relacin con el tema de la seguridadpblica en Mxico, a fin de aportar elementos de juicio, ideas, propuestas,con objeto de coadyuvar a los tomadores de decisiones en el diseo depolticas pblicas en la materia.
Para ello, este trabajo, por primera vez en nuestro pas, rene a es-pecialistas, funcionarios pblicos, legisladores y acadmicos estudiosos deltema, todos de diversas instituciones, que son parte del ncleo pensante deeste pas en el tema tratado, para exponer sus puntos de vista en torno a losdesafos de la seguridad pblica en Mxico.
La obra que se presenta a continuacin est compuesta por los si-guientes temas y autores:
Derechos humanos, seguridad y justiciaSalvador Abascal Carranza
INTRODUCCIN16
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La ciudad que todos soamosLuis de la Barreda Solrzano
Los rganos constitucionales autnomos y la seguridad pblicaHiram Escudero lvarez
Medios de comunicacin y cobertura del delitoRal Fraga Jurez
Necesidad de unificar la legislacin en toda la RepblicaRicardo Franco Guzmn
En torno a la seguridad pblica desarrollo penal y evolucin del delitoSergio Garca Ramrez
Polticas pblicas y seguridad en el marco de la accin del EstadoMario A. Garza Salinas
La seguridad pblica en MxicoJos Antonio Gonzlez Fernndez
La Convencin de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizadatransnacional y sus protocolos adicionales. Un nuevo marco de co-operacin internacionalEduardo Ibarrola Nicoln
Percepcin negativa de la seguridad pblica: Ciudad de Mxico y Repbli-ca MexicanaRen Jimnez Ornelas
Cinco propuestas para hacer ms eficaz nuestro Derecho PenalGerardo Laveaga
Un nuevo paradigma: la participacin ciudadana en seguridad pblicaMara de la Luz Lima Malvido
La asistencia internacional multilateral para la reforma policial en Mxico:una alternativa experimentalErnesto Lpez Portillo V.
Una propuesta de cambio al modelo mexicano de seguridad pblicaPablo I. Monzalvo Prez
La seguridad pblica: ms all de policas y ladronesPedro Jos Pealoza
Sobre la seguridad pblica en MxicoJos Elas Romero Apis
Por ltimo, de los lectores esperamos una actitud crtica y abiertapara debatir y cuestionar el tema, a efecto de que todos juntos, sociedad yautoridades, podamos acceder a un nuevo estadio de conocimientos para
17INTRODUCCIN
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mejorar la seguridad pblica, e iniciar la construccin de un verdadero edi-ficio institucional y cultural, que cuente con los andamiajes necesarios paraencontrar salidas a los complejos problemas que enfrentamos los mexica-nos.
S, que nos permita vivir sin miedo a ser felices.
Los coordinadores
Pedro Jos PealozaMario A. Garza Salinas
INTRODUCCIN18
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INTRODUCCIN
No basta con exigir orden para gobernar bien sino que hay que gober-nar bien para lograr el nico orden que tiene sentido, no es el orden elque refuerza la justicia, sino la justicia la que da su certeza al orden.
Albert Camus
Los tres desafos ms importantes de la agenda gubernamental hoy en da,al inicio de este siglo, son: la creciente pobreza, la grave escasez de agua yla seguridad pblica.
Esta obra trata el que muchos consideran el tema de temas: Laseguridad pblica. Sin embargo, es importante aclarar que la pobreza y lafalta de agua no son temas disasociados de la seguridad pblica, considera-da hasta ahora tradicionalmente y con una visin lineal a la seguridad pbli-ca como un fenmeno de naturaleza exclusivamente policiaca. La dimensiny complejidad que sta ha alcanzado, aunada a las tendencias del incre-mento de los registros delictivos, hacen pensar que tienen carcter estruc-tural y no slo coyuntural como se cree, con acciones simplementecortoplacistas. De ah la necesidad de reconceptualizar los mecanismospara su atencin y tratamiento desde un enfoque multifactorial que incluyaaspectos relacionados con la cohesin social, desigualdad socioeconmica,marginalidad, adicciones, desempleo, influencia negativa de los medios decomunicacin, relajamiento de la disciplina social, infraestructura urbanainadecuada, deficiencia de los servicios vitales, falta de alternativas cultu-rales, artsticas y deportivas para los jvenes, falta de arraigo en su locali-dad y prdida del sentido de pertenencia. Por tanto, nuestra propuesta esempezar por una retotalizacin y totalizacin seria y sistemtica en el dise-o de las instituciones de seguridad pblica, as como las de procuracin eimparticin de justicia.
El esfuerzo social que habr que realizar para lograr transformacio-nes cualitativas en materia de seguridad pblica tendr que incluir a los
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ms amplios sectores y a las ms variadas instituciones; de tal manera quela pluralidad de formaciones, ocupaciones y perspectivas participantes cons-tituyan una garanta de aportaciones de ideas novedosas, creativas y deactitudes verdaderamente renovadoras, mediante el diseo e implantacinde una poltica interinstitucional e integral contra la delincuencia, es decir,llevar a cabo una poltica pblica en seguridad pblica que tenga como ejes:
a) una poltica gubernamental de desarrollo social;b) una activa participacin ciudadana;c) una profesionalizacin de los cuadros de las comparaciones de
polica, procuracin e imparticin de justicia;d) una atencin eficaz y humana a las vctimas del delito;e) un tratamiento adecuado en la readaptacin social;f) un combate frontal al binomio corrupcin e impunidad, aliados
de la delincuencia organizada, yg) coordinacin permanente entre los tres rdenes de gobierno a
fin de dirigir sus acciones hacia un mismo objetivo.
Dentro de las primeras acciones necesarias para lograr un cam-bio de enfoque y resultados est hacer a un lado prejuicios, inercias yempirismos en los mtodos de trabajo, para realizar un cambio deparadigmas en la materia. Uno de esos paradigmas que urge cambiares la prevencin por la punicin, para realmente disminuir y terminarcon la delincuencia que actualmente impera en nuestro pas.
En este contexto, esta obra pretende abrir un espacio de reflexinacadmica que tanta falta hace, en relacin con el tema de la seguridadpblica en Mxico, a fin de aportar elementos de juicio, ideas, propuestas,con objeto de coadyuvar a los tomadores de decisiones en el diseo depolticas pblicas en la materia.
Para ello, este trabajo, por primera vez en nuestro pas, rene a es-pecialistas, funcionarios pblicos, legisladores y acadmicos estudiosos deltema, todos de diversas instituciones, que son parte del ncleo pensante deeste pas en el tema tratado, para exponer sus puntos de vista en torno a losdesafos de la seguridad pblica en Mxico.
La obra que se presenta a continuacin est compuesta por los si-guientes temas y autores:
Derechos humanos, seguridad y justiciaSalvador Abascal Carranza
INTRODUCCIN16
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La ciudad que todos soamosLuis de la Barreda Solrzano
Los rganos constitucionales autnomos y la seguridad pblicaHiram Escudero lvarez
Medios de comunicacin y cobertura del delitoRal Fraga Jurez
Necesidad de unificar la legislacin en toda la RepblicaRicardo Franco Guzmn
En torno a la seguridad pblica desarrollo penal y evolucin del delitoSergio Garca Ramrez
Polticas pblicas y seguridad en el marco de la accin del EstadoMario A. Garza Salinas
La seguridad pblica en MxicoJos Antonio Gonzlez Fernndez
La Convencin de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizadatransnacional y sus protocolos adicionales. Un nuevo marco de co-operacin internacionalEduardo Ibarrola Nicoln
Percepcin negativa de la seguridad pblica: Ciudad de Mxico y Repbli-ca MexicanaRen Jimnez Ornelas
Cinco propuestas para hacer ms eficaz nuestro Derecho PenalGerardo Laveaga
Un nuevo paradigma: la participacin ciudadana en seguridad pblicaMara de la Luz Lima Malvido
La asistencia internacional multilateral para la reforma policial en Mxico:una alternativa experimentalErnesto Lpez Portillo V.
Una propuesta de cambio al modelo mexicano de seguridad pblicaPablo I. Monzalvo Prez
La seguridad pblica: ms all de policas y ladronesPedro Jos Pealoza
Sobre la seguridad pblica en MxicoJos Elas Romero Apis
Por ltimo, de los lectores esperamos una actitud crtica y abiertapara debatir y cuestionar el tema, a efecto de que todos juntos, sociedad yautoridades, podamos acceder a un nuevo estadio de conocimientos para
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mejorar la seguridad pblica, e iniciar la construccin de un verdadero edi-ficio institucional y cultural, que cuente con los andamiajes necesarios paraencontrar salidas a los complejos problemas que enfrentamos los mexica-nos.
S, que nos permita vivir sin miedo a ser felices.
Los coordinadores
Pedro Jos PealozaMario A. Garza Salinas
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DERECHOS HUMANOS, SEGURIDAD Y JUSTICIA
Salvador Abascal Carranza
DERECHOS Y DERECHO
Una fuerte corriente de la filosofa poltica y jurdica que data de tiempoatrs, pero que se ha revitalizado en nuestra poca, ha planteado insistente-mente la necesidad de establecer un Estado de derecho que garantice elorden y la paz en las relaciones de la vida en sociedad, el cual suele oponer-se a una situacin de anarqua, de confusin y de inseguridad jurdica ypblica.
El principio en que se fundamenta este tipo de Estado es el de lega-lidad, conforme al cual todos sus actos deben ajustarse a las leyes dictadaspor organismos legalmente constituidos. Esta expresin slo nos indica unsentido estrictamente juridista de legalidad positiva, el cual supone una ac-titud de regularidad jurdica, pero no necesariamente el reconocimiento detodos los derechos de los gobernados.
No basta la simple legalidad formal para que el gobierno del Estadose justifique ticamente. La historia y la realidad actual nos ilustran nume-rosos casos de gobiernos autoritarios, totalitarios o de dictaduras ms omenos perfectas que, con base en las leyes positivas o en estructuras einstituciones pblicas diseadas desde y para el poder, han mantenido elstatu quo y cometido graves arbitrariedades o inclusive los peores crme-nes y las ms dolorosas injusticias.
En una expresin ms elaborada y ms coherente, el Estado de de-recho se manifiesta como una estructura constitucional y un conjunto deprocedimientos tendentes a asegurar el respeto de los derechos fundamen-tales de los ciudadanos y a evitar los excesos de poder. Este modelo polti-co-social es, por lo menos, un paradigma, un ideal de sistema poltico y deconvivencia social. Slo cuando hay una participacin racional, bien culti-
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SALVADOR ABASCAL CARRANZA20
vada y libre de los ciudadanos para integrar los rganos representativos delgobierno, y un constante recurso de stos a la base popular del consenti-miento se puede construir una comunidad social y polticamente fundadaen la tica, como condicin esencial para la bsqueda del bien comn. En elfondo, de lo que se trata es de reconocer la universalidad de los derechoshumanos y la necesidad de su consenso, para legitimar los actos de gobier-no en un rgimen democrtico.
Entonces, el Estado de derecho no se agota en la mera legalidadformal en la simple rule of law, sino que se apoya en una concepcintica de la poltica y del Derecho, es decir, en la consideracin del DerechoPositivo al servicio de los valores jurdicos de la seguridad y de la justicia.Pero estos valores, a su vez, estn relacionados con los valores morales dela sociedad y orientados al bien supremo de la persona y a la realizacinplena de sus fines existenciales.
Para poner en prctica estos valores, el Estado de derecho debeconvertirse en un Estado social y de justicia. Defensa de los derechoshumanos, subsidiariedad, solidaridad, justicia social, representacin y justi-cia expedita en los tribunales, seguridad pblica y jurdica, deben ser, entreotros, imperativos de un genuino Estado de derecho, social y democrticode derecho, que no tendr substancia si no contiene el ingrediente propio dela democracia liberal, a saber, libertad integral con responsabilidad.
Es una libertad que no se constituye exclusiva o principalmente porlas intenciones o por discursos. sa, la de los discursos, es una libertadformada slo de aspiraciones. La verdadera libertad es la de los conteni-dos, la que se refiere a los actos conscientes y responsables de las perso-nas, la que tiene que ver con las instituciones en las que los seres humanosactan y se expresan a travs de las relaciones intersubjetivas. En suma, lalibertad supone conocimiento, racionalidad y voluntad de accin, deinteraccin y compromiso con el otro, con los otros, en el marco de lasinstituciones aceptadas y respetadas por todos. Por buenos y amantes delderecho que se suponga a los hombres afirma Kant (Metafsica de lascostumbres), la idea racional a priori de semejante estado implica la dela falta de seguridad contra la violencia, antes de haberse reunido en pue-blos, los pueblos del Estado y los Estados en una gran nacin, es decir,antes de haberse constituido en un Estado jurdico.
La ley es la institucin social por excelencia; ella constituye el eje delas relaciones sociales de las personas entre s y de stas con la autoridad.Como instrumento formidable que es, la ley fortalece o debilita a la comu-
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21DERECHOS HUMANOS, SEGURIDAD Y JUSTICIA
nidad, libera o esclaviza al ser humano. Qu terrible azote la injusticiaclama Aristteles (Poltica I-2) cuando tiene las armas en la mano! Lasarmas que la naturaleza ha concedido al hombre para combatir sobre todoa sus enemigos, son la prudencia y la virtud.
El derecho a la fuerza ha sido una constante en la historia, recursoinvocado hasta la necedad por los defensores de un orden autoritario. Sinembargo, la fuerza del Derecho (positivo) y, como expresin ms modernael derecho al Derecho, es an frmula insuficiente para resolver, al mismotiempo que el problema de la seguridad del Estado, el de su justicia. Elpeligro de sacralizar la ley como norma de la justicia es que deviene en unaespecie de funcionalismo jurdico, esencia del positivismo del mismo nom-bre, el cual esconde cierta re-divinizacin del poder y de quienes lodetentan, poder que se entiende, en este contexto, como causa sui.
SEGURIDAD Y JUSTICIA
La justicia es el indiscutible punto de referencia de la seguridad jurdica ypblica, de tal manera que, a mi entender, existen solamente dos manerasde visualizar el problema. Uno parte del modelo autoritario de gobierno quedesprecia la justicia, en el entendido de que el sistema poltico puede sub-sistir sin ella. Este tipo de gobierno puede solapar cierto estado de desordeno de anarqua controlada (fuente inagotable de corrupcin) para produciren la sociedad cierta ilusin de libertad plena. El otro es el sistema demo-crtico de derecho, en el que se acepta como un desafo permanente lanatural e inevitable tensin entre el respeto a los derechos humanos, por unlado, y la garanta del orden pblico, por el otro, en un juego de reglas clarasque ofrece la menor cantidad de motivos de conflicto, pero capaz l mismode resolver el conflicto cuando se presenta, atendiendo siempre a los prin-cipios de legalidad racional, de justicia y de equidad.
La idea que anima el discurso sobre la seguridad del Estado, es decirla necesidad de un orden jurdico justo, fuente tanto de la seguridad jur-dica como de la seguridad pblica, exige la creacin de institucionespblicas suficientemente slidas, dotadas de la flexibilidad necesaria paraadaptarlas al dinamismo de los cambios sociales.
La seguridad jurdica, entendida como el sistema confiable en quelas normas claras que permiten dirimir las inevitables diferencias entre losmiembros de una comunidad son aceptadas por todos los gobernados y
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SALVADOR ABASCAL CARRANZA22
aplicadas imparcialmente por los gobernantes como instrumentos indispen-sables de la convivencia social pacfica, es un elemento insustituible delbien comn.
Por su parte, la seguridad pblica constituye un aspecto esencial dela seguridad integral del Estado, al cual le ha sido otorgado por la sociedadfundante misma un poder de salvaguarda de los intereses de todas laspersonas que integran dicha comunidad, y que recibe el nombre genricode poder de polica. Este es al decir de Daniel Herrendorf (El Poder dePolica, C.N.D.H.) una forma de poder estatal dispuesto a limitar, porva reglamentaria y sujeto a revisin judicial, determinados derechos subje-tivos, con beneficio a la salubridad, a la seguridad y a la tica social.
Las limitaciones que impone el poder de polica a las libertades pbli-cas y a los derechos humanos no deben interpretarse, a la manera rous-soniana, como un conjunto de cesiones de libertad individual que dan comoresultado la volont gnrale, esquema que ms se parece a un estadodemaggico y colectivista que a un verdadero Estado democrtico de dere-cho. Por el contrario, la voluntad general* que construye, respeta y de-fiende las instituciones justas y eficaces es la expresin misma de la libertad.
Cuando no se ha podido fortificar la justicia se ha justificado la fuer-za. Poco importa entonces al poder que el orden sea justo, con tal que secomprenda que lo justo es que haya orden. Lo dems no importa: el biencomn, la justicia, la solidaridad, la verdad, la libertad; no hay que buscar loque no existe y que, por lo tanto, no se puede encontrar en ninguna parte.
Toda sociedad, todo ser humano tiene el derecho y cultiva la espe-ranza en el mantenimiento de un orden social, fundado en un orden moralmnimo, estructurado por la sociedad, pero garantizado por el Estado. Cier-tamente, no se trata de la ilusin de los finales felices en los que siempre sedestruye el mal e impera la justicia. Ya nadie cree en cuentos de hadas,pero s se tiene el derecho a desear y a exigirle al gobierno, a travs de lasinstituciones del Estado, que cumpla los propsitos para los cuales han sidocreadas: la preservacin del orden sustentado en la ley justa y en su aplica-cin eficaz.
Cuando no existe certidumbre entre los gobernados respecto a lacapacidad del gobernante para corregir los actos de desestabilizacin y de
* Actualmente hay tendencia a interpretar la voluntad general como inters general,pero siempre quedar un espacio para la arbitrariedad en aras del inters general o de lainterpretacin subjetiva de lo que esto significa.
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violencia, sean por efecto del delito ordinario o de la delincuencia organiza-da, aparecen la anarqua, el caos y sobre todo la desmoralizacin. Se pierdeentonces la fe y el respeto hacia las instituciones pblicas, instituciones queno siempre responden a las necesidades y aspiraciones de la comunidad,porque han sido diseadas para proteger los intereses del poder. Las con-secuencias no deseadas de un estado de incertidumbre y de anarqua pue-den ser las de la reaccin, violenta muchas veces, de las vctimas de lainjusticia.
Uno de los principales derechos que la autoridad pblica debe ga-rantizar al gobernado es el de la seguridad en la libertad. El derecho a lavida, a la integridad, a la propiedad, a la honra, a la expresin y manifesta-cin de las ideas, al trnsito, al descanso, estn estrechamente vinculadascon el derecho a la seguridad, tanto jurdica como pblica. Si el gobierno nogarantiza a los habitantes la proteccin de todos sus derechos relativos, losciudadanos acabarn por defenderse del gobierno. Inevitablemente, apare-ce tambin, en la comunidad, la tentacin de optar por un gobierno autorita-rio y represor, que sea capaz de garantizar la seguridad y la paz (as seanegativa) aun a costa de su libertad. Por el contrario, un gobierno capaz deentender su misin, como promotor y garante del bien comn, se constituyeen autoridad democrtica que se reconoce obligada a vigilar sus acciones,ms que los de los ciudadanos y a corregir su conducta antes que pretendercontrolar la de los gobernados. Quien no puede corregir la conducta de losciudadanos dice Toms Moro (Utopa), sino suprimindoles las comodi-dades de la vida, debe confesar que no puede gobernar a hombres libres.
Solamente hay algo peor que la incapacidad de un gobierno parabrindar seguridad y justicia a los gobernados, la impunidad del delito y juntocon l, y an ms grave, la complicidad en el crimen. Si la impunidad sumainjusticia a la injusticia la complicidad de quien tiene a su cargo la seguridadde la comunidad y la imparticin de justicia es una inimaginable traicin a laconfianza depositada por los ciudadanos, que no es sino el anhelo individualy social de la subsistencia de mnimos jurdicos y morales para la supervi-vencia del orden social.
En conclusin, es urgente revalorar, desde la sociedad misma, losfundamentos ticos del sistema educativo y las estructuras de derecho quela sostienen, as como las convicciones sociales y polticas. Debe empezar-se por replantear la tica poltica, para que desde lo ms alto de las institu-ciones pblicas se d vigencia a los derechos humanos y, con ellos, alautntico Estado de derecho.
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La inseguridad y la corrupcin son consecuencia de la condicinhumana; es imposible erradicarlas. Pero es razonable esperar, si el gobier-no y la sociedad combaten eficazmente las principales causas de la corrup-cin y de la injusticia, sobre todo la institucional, un ambiente de seguridadque, aunque no alcance a encarnar el ideal kantiano de la paz perpetua,pueda ofrecer cuando menos la paz positiva, no la que significa ausencia deguerra, no la de la justificacin de la fuerza, sino la de la fortificacin de lajusticia.
Hemos hablado de la educacin como piedra de toque de la reformade la sociedad para garantizar un desarrollo armnico. Debe recordarseque los delincuentes en Mxico estn generalmente alimentados por la frus-tracin y el rencor, pacientemente cultivados en sus corazones por el sistemaque gobern a Mxico ms de 70 aos. Durante ese tiempo, los mexicanoshemos perdido, o se nos han arrebatado, las virtudes de tolerancia para conlos dems y de respeto por nosotros mismos. La educacin en valores, porms que parezca utopa, es una de las vas ms seguras para construircaminos de esperanza y de confianza, para reestructurar el tejido social.
EL PAPEL DE LA TICA EN LA SEGURIDAD PBLICA
En lo que a tica se refiere, sta debe ser ms universal y menos subjetiva.En el ejercicio del poder policiaco, el uso de armas, monopolizado por lasfuerzas del Estado, tanto en la carrera policiaca como en la militar, atrae agran nmero de socipatas y psicpatas, por lo que volvemos al problematantas veces planteado. La necesidad de seleccionar y profesionalizar lasfuerzas policiacas a diferentes niveles tcnicos y actualizarlas con cursosde capacitacin, adems de mejorar sus condiciones salariales y sociales.
Los valores ticos son muy importantes en las funciones policiacascomo lo son tambin en cualquier otra actividad. Pensemos en un mdicosin tica, o en un ingeniero o en cualquier otro profesionista, aunque ensta, por sus caractersticas de trabajo y el uso de la fuerza, as como lacorrupcin de su medio de trabajo es ms clara y ostensible la falta detica, la prepotencia y la corrupcin.
Etimolgicamente, tica proviene del latn ethica, y sta del griegoethik, la cual significa moral, relativo al carcter. Moral, de la raz latinamorale perteneciente a las costumbres. tica son los principios generalesdel cdigo de conducta y moral a la aplicacin de stos.
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El trabajo policiaco tiene dos partes, una terica y otra prctica;ambas, tienen la descripcin del hecho concreto y la prescripcin, a ello sedebe que sean muy importantes la integridad y la actuacin congruente depensar, decir y hacer, deben ser partes de la verdad misma.
Verdad ontolgica, lo que es; verdad lgica, lo que se piensa, y ver-dad moral, lo que se hace. Debe ser la misma tica poltica que, como sesabe, es arte, ciencia, moral y filosofa que exige ser realizada de la manerams adecuada.
tica y seguridad estn estrechamente relacionadas, siempre hayque decidir entre hacer y no hacer.
Existen determinaciones ticas o morales que no dependen directa-mente de nosotros por reproduccin social y todos somos corresponsablesde la sociedad.
El doctor Quiroz Cuarn enunci en sus publicaciones que la socie-dad y la delincuencia evolucionan a travs del tiempo; de ah la participa-cin de la mujer y del nio en el delito, as como la aparicin de unadelincuencia organizada, tal es el caso de la narcodelincuencia, la cual exi-ge innumerables cambios en la estructura y organizacin policiaca paraevitar que aqulla rebase al Estado.
En la fase actual de su evolucin, la delincuencia ha rebasado alEstado. ste es incapaz de ofrecer el derecho a la seguridad pblica. Estefenmeno es la base de la ignorabilidad, situacin en la que actualmentenos encontramos y que demanda la accin inmediata de las autoridadescompetentes; profesionalizacin y capacitacin con todas las prestacionessociales a los cuerpos policiacos. Es importante mencionar que todos so-mos corresponsables de la conducta de la sociedad actual.
USO DE LA FUERZA Y DERECHOS HUMANOS
Uno de los renglones menos reglamentados del quehacer de los servidoresdedicados a la seguridad pblica es el relacionado con el uso de la fuerza.Esta falta de reglamentacin crea un ambiente propicio para que se violenlos derechos a la vida y a la integridad fsica, del ciudadano y del servidorpblico, as como a diferentes derechos relativos a la justicia para el servi-dor publico, debido a que, sin una reglamentacin clara y especfica, el fallorespecto a la actuacin de un servidor pblico queda sujeto a la interpreta-
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cin de la autoridad competente. En la mayora de los casos la autoridaddesconoce la dinmica de los enfrentamientos.
HACIA EL FUTURO
El anlisis jurdico-circunstancial es esencial en un proceso de transicin deun sistema poltico autoritario a un Estado democrtico de derecho delrespeto a los derechos humanos.
Es conveniente destacar que en las bases jurdicas de la unificacineconmico-poltica de Europa actual existen disposiciones que exigen a lospases miembros no solamente suscribir los convenios europeos en materiade respeto y defensa de los derechos humanos, sino fundamentalmentecomprobar su aplicacin en la vida pblica.
La cultura del Estado democrtico de derecho va de la mano con lacultura de los derechos humanos. No habr reforma del Estado que valgasi al mismo tiempo que se modifican las leyes (no slo las electorales) noexiste una reforma educativa (y cultural) de fondo, que incluya en suscontenidos aspectos formativos en materia de derechos humanos y de Es-tado democrtico de derecho.
Tampoco se puede aspirar a proponer un autntico sistema demo-crtico, respetuoso de los derechos humanos, si no se tiene una slida basede principios tico-axiolgicos. El respeto a los derechos humanos consti-tuye, ante todo, una actitud moral frente al ser humano concreto y frente asus circunstancias sociales.
El deterioro de los valores cvicos y morales en el sistema educativomexicano durante 71 aos ha impedido, en gran medida, la transicin hacianiveles superiores de vida y de convivencia entre los mexicanos, por care-cer stos de un referente superior, capaz de impulsar el cambio como unmotor espiritual de la sociedad.
Entre los principales obstculos para caminar hacia una cultura derespeto a los derechos humanos estn los siguientes:
Corrupcin. No puede haber un confiable sistema de proteccin ydefensa de los derechos humanos en una sociedad mediatizada porel tener y el poder. No es lo mismo, sin embargo, la corrupcin de lasinstituciones, que la corrupcin en las instituciones. En este ltimo
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caso la corrupcin es corregible, en la medida en la que no han des-truido las instituciones de la Repblica.
Lentitud en la imparticin de la justicia. En el lenguaje delos derechos humanos existe una mxima que dice: Justicia retar-dada es justicia denegada. Es verdad que el Ministerio Pblico y losjueces no actan con la eficacia exigible por la justicia, pero tambines cierto que las instituciones creadas para la defensa de los dere-chos humanos han disminuido los niveles de rezago existentes antesde su creacin. Al da de hoy, la mayor cantidad de denuncias yquejas ante los ombudsman, tienen que ver con la exasperante len-titud (inducida en muchas ocasiones por la corrupcin) de los apara-tos de justicia de nuestro pas.
Impunidad. Es un hecho que se deriva, necesariamente, de losdos anteriores.
Anarqua y corrupcin en el sistema penitenciario. El haci-namiento, el autogobierno (lase mafias) y la indebida mezcolanzade internos, en la mayora de las crceles mexicanas, son causa degraves violaciones a los derechos humanos. En la mayora de lasprisiones no hay distincin entre procesados con sentenciados, delin-cuentes peligrosos con no peligrosos, delincuentes (y presuntos) delfuero comn con delincuentes del fuero federal. Esto genera explo-tacin de unos internos por otros, trfico de drogas, de alcohol y deinfluencias.
Deficiente sistema de defensora de oficio. El Ministerio P-blico y el defensor de oficio no estn en igualdad de condiciones:generalmente el Ministerio Pblico gana tres veces ms que el de-fensor de oficio. ste no tiene un lugar digno para trabajar, ni secre-taria, ni escritorio, ni mquina de escribir, ni acceso a los peritajes yotros elementos necesarios para realizar una buena defensa.
El concepto de presuncin de inocencia es un principio ga-rante de los derechos humanos. Hasta que un juez o una instanciasuperior no haya dictado sentencia condenatoria ningn ciudadano,funcionario pblico o medio de informacin debe condenar a prioria un procesado.
Inexistente o muy deficiente legislacin en lo que se refierea la responsabilidad objetiva del Estado, tanto en materia pe-nal como en servicios pblicos. En el mbito penal an no existe lanorma que obligue al Estado a reparar el dao en caso de haberse
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apreciado error judicial, tanto en el proceso (o la detencin) como ensentencia condenatoria. Tampoco existe dicha obligacin (de indem-nizacin) en materia de deficiente provisin de servicios pblicos (lava civil es cara, lenta e incierta).
Estados dentro del Estado. Son instituciones y corporacionesque constituyen verdaderos cotos de poder poltico y econmico,invulnerables a un sistema de derechos humanos. Instituciones comoel IMSS, el ISSSTE o el INFONAVIT, slo son autoridades en sucarcter de organismos fiscales autnomos, pero no son sujetos desupervisin fiscal por la Cmara de Diputados, ni de supervisin enmateria de derechos humanos, lo cual deja en estado de indefensina millones de mexicanos. Por otra parte, las corporaciones sindica-les han llegado a tener tal poder que prcticamente se consideranintocables, a pesar de la corriente internacional que, hoy por hoy,tiende a considerarlas tambin como autoridades y, por lo mismo,sujetas a la supervisin de organismos de derechos humanos.
A este respecto, es conveniente recordar lo que dice H. FixZamudio: Tambin podemos observar que, si bien las organizacio-nes gremiales de los trabajadores y de los campesinos tienen comofinalidad esencial la defensa de los derechos individuales y colecti-vos de sus agremiados, por otra parte han adquirido una gran fuerzaque puede traducirse tambin en la lesin de los derechos de suspropios miembros o de otros sectores sociales. En nuestro pas, laclusula de exclusin, en su doble dimensin de ingreso y despido,puede traducirse en una dictadura sindical que reprime toda disiden-cia y afecta la libertad de asociacin.
Derechos polticos, insuficientemente protegidos. La con-fusin entre los derechos polticos (generales) y los estrictamenteelectorales, promovida desde el gobierno, ha dejado a los ciudadanosmexicanos sin defensa en lo que se refiere a la materia especfica-mente poltica. A saber, si un ciudadano mexicano no recibe su cre-dencial de elector o es impedido a votar, o presionado u obligado avotar por determinado partido, los organismos de derechos humanosse declaran incompetentes en el asunto. Slo hay que recordar quelas primeras declaraciones universales de derechos humanos (la deVirginia en 1776 y la de Pars en 1798) reivindicaban, esencialmente,los derechos polticos de los ciudadanos.
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Contra los abusos de los medios de informacin, no exis-ten instrumentos adecuados de defensa de los ciudadanos. Desdeun cdigo de tica adoptado libremente por los medios, hasta una leyque los rija, deben existir instrumentos vlidos frente a la calumnia,la mentira o el escndalo.
La inseguridad pblica es, per se, violatoria al derecho hu-mano de una vida social pacfica, segura y ordenada. Slo unareforma integral al sistema de seguridad pblica local o nacional po-dr rendir frutos frente a una delincuencia cada vez mejor organiza-da y ms peligrosa.
El sistema de designacin del ombudsman es an deficien-te. No obstante, hemos tenido buena fortuna en el nombramiento delos presidentes de Comisiones de Derechos Humanos (nacional ydel D. F.), muchas entidades federativas no han tenido la mismasuerte.
La seguridad jurdica, es decir la regla de certidumbre en losconflictos entre particulares, o entre particulares y el Estado, es tam-bin un derecho que las leyes deben tutelar ms eficazmente .
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Luis de la Barreda Solrzano
LA SEGURIDAD PERDIDA
La criminalidad aniquila muchos anhelos, convierte muchos sueos en unasrdida pesadilla, destruye muchas esperanzas, ciega muchas luces, erosionalos fundamentos mismos de la convivencia civilizada. Aunque no nos afec-te personalmente, el puro temor que provoca influye desfavorablemente ennuestra calidad de vida.
Atnitos, indignados, impotentes y temerosos, la vimos crecer verti-ginosamente a finales del siglo XX. Aquella ciudad en la que se poda cami-nar tranquilamente a solas casi por cualquier rumbo y a altas horas de lanoche fue sustituida por una urbe donde la violencia extrema es cotidiana.
En el lustro final del siglo XX observa el criminlogo Rafael RuizHarrell, en su estudio Justicia y seguridad pblica en el Distrito Fede-ral (diagnstico, factores, sugerencias) la poblacin de la Ciudad deMxico no tuvo duda en su eleccin: el gran problema, la circunstancia quemereca el cuidado ms decidido y apremiante, era la inseguridad pblica.En el mismo lapso la pobreza se multiplic dolorosamente, se agudiz lainequidad en la distribucin del ingreso, aument la contaminacin y seperdieron espacios ganados al racismo y al sexismo, pero ninguna de estascircunstancias capt la atencin pblica en el mismo grado que la seguri-dad perdida.
De 1950 a 1993 la delincuencia haba crecido 3 por ciento anual,mientras que de 1993 a 1997 aument 16 por ciento al ao. Jams se habavisto por cuatro aos consecutivos un crecimiento tan alto. Por primera vezla multiplicacin de los delitos era mayor que la de la poblacin, por lo quela proporcin de personas vctimas de un delito result cada vez ms gran-de.
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El robo, que en l993 representaba 50 por ciento del universo delictivo,en 1997 lleg a 61 por ciento, y lo que es ms grave, se transform en susmanifestaciones. Los robos perpetrados con violencia fsica o moral cre-cieron en esos cuatro aos en l80 por ciento y superaron a los robos sinviolencia que en ese lapso aumentaron 117 por ciento.
El miedo es tan viejo como la humanidad; ha habitado todos los luga-res y vivido todas las pocas; ha sido y es una experiencia comn a todos.Sus parientes cercanos son: angustia, espanto, fobia, terror, pnico, psicosisy pavor. El individuo aterrorizado escribe Pierre Mannoni en su ensayoEl miedo tiene acaparado su espritu por el peligro. Un fantasma recorrela ciudad: el fantasma del asalto. Todos tememos ser asaltados y sabemosque no hay refugio seguro. Pero preferimos el miedo no desprovisto deromanticismo y fantasa ante un conde de Transilvania que se convierteen vampiro que el que nos inspira un desconocido quiz lleno de resenti-miento o de codicia y falto de escrpulos.
Nos acosa la idea de que llegar a casa es un riesgo, la sospecha deque salir es un peligro, el conocimiento de que los delincuentes no sloentran a los hogares cuando nadie est all, sino que llaman a la puerta y nosolamente obligan a los moradores a entregarles dinero y objetos de valor,sino inclusive llevan el propsito de inferirles daos crueles a veces irrepa-rables; las noticias de secuestros a plena luz del da cuyo desenlace, enocasiones, es la mutilacin o la muerte del secuestrado.
Los hechos delictivos que antao conocamos por lejanas referen-cias hoy nos son informados de viva voz por amigos y familiares que loshan sufrido en carne propia ... si no es que inclusive uno mismo los hapadecido.
Todos tenemos alguna ta que fue asaltada en su propio departamen-to, algn amigo que en la va pblica fue semidesnudado, algn vecino queen un restaurante fue despojado de su cartera por una banda que irrumpien el lugar tranquilamente, algn primo al que en el Metro y ante una mul-titud paralizada por el terror se le quit el reloj y golpe inmisericordementepese a que no opuso resistencia.
Los comercios han acortado sus horarios de funcionamiento y enalgunas tiendas se ha clausurado la puerta y las ventas se realizan a travsde rejillas de seguridad.
Algunas tiendas de abarrotes, vinateras, farmacias, joyeras o alma-cenes de ropa han sido asaltados docenas de veces en el lapso de un ao.
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En diversos rumbos de la ciudad los vecinos han acordado cerrarcalles para restringir, vigilante de por medio, el acceso de personas y ve-hculos.
Si el crecimiento de la criminalidad es una desgracia, ms lo es laineficacia en la prevencin y en la persecucin de los delitos. Un xitorazonable en estas tareas no se conseguir con slo el fetiche de las conti-nuas y casi siempre inexplicablemente apresuradas reformas legislati-vas, sino con el combate a los factores sociales que la propician; la asignacinde recursos suficientes a la seguridad pblica y la profesionalizacin de laspolicas preventiva y judicial y del Ministerio Pblico.
No nos engaemos, sin esos tres pasos ninguna lucha contra la cri-minalidad tendr xito. Y hay que darlos ya, puesto que la seguridad pblicaes un bien social de la mayor importancia, patrimonio de todos sin distin-cin, que nos permite disfrutar de los dems bienes. Por eso no debenescatimarse esfuerzos y talentos por reencontrar reconquistar la seguri-dad extraviada. Nuestra Ciudad de Mxico, tan inslitamente maravillosaen tantos aspectos, ser an ms amable, ms vivible y ms disfrutablecuando esa bsqueda esa reconquista llegue a buen puerto. Y, como alas mujeres guapas, la tranquilidad la har ms bella.
LA CUITADA POLICA PREVENTIVA
El magnfico caricaturista Abel Quezada dibujaba a los agentes de la poli-ca preventiva los azules, en el lenguaje popular por su vestimenta conmoscas que revoloteaban a su alrededor. Las caricaturas suelen exagerarla realidad, pero lo cierto es que los agentes preventivos han carecido des-de siempre de la capacitacin indispensable, los recursos elementales ysalvo casos verdaderamente excepcionales la mnima vocacin para elejercicio de sus funciones, lo que los ha hecho ineficientes y, por tanto, hadeteriorado seriamente su imagen. Si su deber es preservar la seguridadpblica, la altsima importancia de esta funcin ameritara que se les dotarade una verdadera preparacin y de los elementos necesarios y suficientespara realizar adecuadamente su tarea.
En concordancia con el dilatado descuido que se ha observado enrelacin con esas necesidades tenemos una polica preventiva que se hasignificado por sus caractersticas negativas: falta de vocacin de servicio,impreparacin, corruptelas, ineficacia y abusos cotidianos.
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Tito Monterroso escribi un cuento brevsimo y escalofriante: Cuandodespert, el dinosaurio todava estaba all.
Nosotros despertamos y nos encontramos con una delincuencia enaumento cuantitativo y mucho ms organizada y una polica absolutamenteimpreparada para enfrentarla.
Nuestros policas preventivos desconocen las tcticas y las estrate-gias elementales de prevencin del delito y de detenciones en flagrancia.Pero no queda all su falta de preparacin. La mayora no domina tcnicasde defensa personal, ni practica peridicamente tiro al blanco. Es evidenteque saber defenderse y saber disparar es lo menos que se necesita cuandose tiene que enfrentar fsicamente a delincuentes, con frecuencia jvenes,bien armados y dispuestos a todo.
Por otra parte, las armas de fuego que portan los agentes preventi-vos en la mayora de los casos no tienen la calidad de las que utilizan losdelincuentes, sobre todo los que pertenecen a bandas con cierto nivel deorganizacin.
Lo anterior no slo hace inviable el objetivo de una aceptable segu-ridad pblica, sino que es la razn principal de un triste rcord: Mxico es elnico pas de Amrica Latina donde en enfrentamientos a tiros muerenms policas que delincuentes.
Esas muertes anunciadas no se deben slo a la falta de destrezapara disparar y a la clase de armas que portan los agentes preventivos.
En agosto de 2001 la Comisin de Derechos Humanos del DistritoFederal emiti su recomendacin 9/2001 acerca de los chalecos antibalasque usa la polica preventiva. La investigacin en que se sustenta el docu-mento revela que los policas no estn suficientemente protegidos con esasprendas:
a) la Secretara de Seguridad Pblica inform que los chalecos te-nan un nivel de proteccin II, contra municiones de calibremagnum .357 y 9 milmetros;
b) de acuerdo con la informacin enviada por la Procuradura Ge-neral de Justicia, de un total de 904 armas incautadas 252 erande alto poder, y segn las estadsticas de la Procuradura Gene-ral de la Repblica y la Secretara de la Defensa Nacional elDistrito Federal ocupa el primer lugar nacional en aseguramientosde armas de fuego. En los primeros meses de la nueva adminis-tracin se detuvo a 90 personas que portaban 15 pistolas y 165
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metralletas de distintos calibres, una de las cifras ms altas enlos ltimos aos. Para proteger a los policas de estas armas,cuyo nmero va en aumento, no es suficiente un nivel de protec-cin II;
c) un polica preventivo, muerto meses antes durante un tiroteo pro-ducido al frustrar un asalto, no obstante que portaba chalecoantibalas, fue herido en la clavcula, en un costado y en el est-mago. El proyectil que produjo esta ltima herida muy probable-mente entr cuando el agente caa y el chaleco, por efecto de lacada, se haba separado por un instante del cuerpo. Un chalecoadecuado para el trabajo policiaco debe proteger la parte bajadel cuello y los costados, y ajustarse correctamente al cuerpopara que no se mueva;
d) el chaleco que portaba el polica asesinado tena 22 capas dematerial antibala. Los expertos recomiendan que, para obtenerun nivel ptimo de proteccin, los paneles balsticos deben tenerde 30 a 32 capas;
e) el material de los paneles balsticos de los tres chalecos que seexaminaron dos piezas muestra seleccionadas por la Secreta-ra de Seguridad Pblica y el que portaba el polica asesinadoestaba vencido y se abultaba en la parte inferior de la funda. Deacuerdo con la norma NIJ-STD 0101.03, emitida por el Depar-tamento de Justicia de Estados Unidos, respecto de resistenciabalstica de chalecos, dichos paneles no deben presentar arru-gas, grietas, cuarteaduras, aristas deterioradas o filosas o cual-quier defecto de fabricacin;
f) las etiquetas de los paneles balsticos de los chalecos examina-dos no especificaban claramente cul es el nivel de proteccinque proporcionan. Slo en el forro de uno de los chalecos sesealaba errneamente un nivel de proteccin III-A, cuando enrealidad era II. La norma invocada establece que todos los pa-neles balsticos deben tener una etiqueta que seale su nivel deproteccin;
g) segn se deduce del informe enviado por la Secretara de Segu-ridad Pblica, faltan 11,750 chalecos para que cada uno de los25,311 policas preventivos que realizan labores de seguridadsin contar a las policas auxiliar y bancaria tenga el suyo. Esdecir, 46 por ciento no tiene chaleco;
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h) la Secretara de Seguridad Pblica est formada por grupos depolicas que realizan diferentes tareas en distintas zonas de laciudad y que, por tanto, estn expuestos a distintos riesgos: poli-cas de crucero, patrulleros, auxiliares, bancarios, fuerzas de ta-rea, etctera. Sin embargo, los chalecos con los que se cuentason inadecuados para esta diversidad de funciones, y
i) los chalecos no tienen garanta del proveedor o del fabricanteque ampare el pago de daos y perjuicios a los policas o a susfamiliares en caso de posibles fallas.
La Comisin, convencida de que por razones de eficacia y, sobretodo, por motivos ticos, consider vital que se provea a los agentes pre-ventivos de todo lo necesario para cumplir su delicada responsabilidad y setomen las medidas adecuadas y suficientes para proteger en lo posible susvidas y su integridad, por lo que recomend al Jefe de Gobierno del DistritoFederal que:
se lleven a cabo, inmediatamente, evaluaciones y pruebas bals-ticas idneas en chalecos muestra de cada uno de los lotes conque cuenta la Secretara de Seguridad Pblica a fin de sustituirlos que no ofrezcan adecuada proteccin;
se realice, de inmediato, un estudio para determinar el grado deproteccin que necesita cada uno de los agrupamientos policiacosde la Secretara de acuerdo con las condiciones de riesgo queenfrentan en el cumplimiento de sus funciones, y
se realicen, con la brevedad posible, con base en ese estudio, laslicitaciones correspondientes para adquirir chalecos antibalas quepermitan a cada polica cumplir sus funciones con el menor ries-go posible. En dichas licitaciones deber exigirse, por lo menos,la certificacin que acredite que se llevaron a cabo pruebas es-pecficas en las mismas condiciones en las que un polica pue-de ser baleado para cada uno de los niveles de proteccin quese requieran y una garanta que ampare cualquier falla.
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LA PEREZA DE LOS DETECTIVES
En su ya citado Estudio, Ruiz Harrell expone con tal lucidez lo que seespera y lo que se obtiene del servicio pblico de procuracin de justiciaque se justifica su inclusin:
Quien acude ante el Ministerio Pblico a presentar una denuncia o unaquerella, espera: ser atendido con inters y comprensin, la reparacin deldao sufrido y que el criminal que lo atac sufra alguna sancin. Por su-puesto, al menos en un sentido ideal, anhela que el gobierno del Estado seponga de su lado y, empleando en ello toda su fuerza y todo su poder, hagasuya su causa y salga, airadamente, a castigar a quienes lo agraviaron. Lavctima de un delito rara vez quiere justicia: la regla es que quiera muchoms, y slo si no hay remedio est dispuesta a conformarse con eso. Justi-cia es lo mnimo que espera y lo mnimo a lo que tiene derecho.
Importa tener presente lo anterior porque la inseguridad tiene dosfuentes que con frecuencia se complementan entre s. Una es la sensacinque nace al enfrentar un peligro imprevisible. La otra es la indefensin, osea, el saber que slo se cuenta con las propias fuerzas porque no hay nadiems dispuesto a protegernos o auxiliarnos. El crimen suscita la primera. Lasegunda casi siempre resulta de la incompetencia, el desgano y la corrupcinde los organismos pblicos constituidos para prestar ese servicio.
La sociedad capitalina no elev a la categora de problema la insegu-ridad pblica slo porque el crimen se multiplicara a un ritmo inusitado. Esofue apenas la mitad del problema. La otra mitad tuvo origen en la indefen-sin, en la continua y reiterada incapacidad del gobierno del Estado parasatisfacer las demandas de justicia de la poblacin. El problema no estslo en la delincuencia. Est tambin en la impunidad.
La circunstancia de fondo es de hecho muy simple: la ProcuraduraGeneral de Justicia del Distrito Federal carece del personal y de los mediosnecesarios para investigar ya no se diga la mayora de los delitos que llegana su conocimiento, sino ni siquiera una proporcin mnimamente razonable.Aunque en los ltimos aos la limitacin se ha venido agudizando, tienetanto tiempo de existencia que lo nico sorprendente es que hasta ahora sele denuncie.
Sirva de ejemplo lo ocurrido en 1997. Ese ao la Procuradura capita-lina dispuso de 3,500 policas judiciales y de poco menos de 1,100 agentesdel Ministerio Pblico. De estos ltimos ms o menos la mitad atendanagencias receptoras de denuncias y no participaron en tareas de investiga-cin sino de manera eventual y secundaria. La limitacin no impidi que elorganismo consiguiera identificar, detener y presentar ante un juez a 15,488
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presuntos responsables, de los cuales slo 871 quedaron en libertad porfalta de elementos probatorios en su contra.
No es tarea fcil resolver 15,488 casos criminales en un ao, y menoscon personal tan limitado, pero aun as la cifra resulta nfima si se considera,por otra parte, que ese mismo ao llegaron a conocimiento de la Procuradu-ra capitalina 255,532 crmenes. Los presuntos responsables detenidos ape-nas representaron el 6.1 por ciento del total, pero ms grave todava fue queel 93.9 por ciento de los casos conocidos no recibi atencin. Doscientascuarenta mil personas demandaron justicia en vano. Doscientos cuarenta mildelincuentes, o ms, quedaron impunes.
Dos recomendaciones de la Comisin de Derechos Humanos delDistrito Federal ilustran la penuria de la procuracin de justicia.
La recomendacin 1/96 es producto de una exhaustiva investigacinrespecto al cumplimiento injustificado de 26 rdenes de aprehensin, hechoderivado de la negligencia, mala fe y/o corrupcin de parte de agentes de laPolica Judicial. El comn denominador de todos esos casos es que enninguno de ellos los encargados de cumplimentar los mandamientos judi-ciales hicieron un mnimo esfuerzo, no simulado, por cumplir con su deber.Destaca por su gravedad el de la orden dictada contra los policas preven-tivos Eladio Sampayo Jardines y Valente Aguilar de Jess, presuntos res-ponsables de tentativa de homicidio, abuso sexual y allanamiento de morada,segn el informe que envi a la Comisin el Director de Recursos Huma-nos de la Secretara de Seguridad Pblica, ambos seguan activos en sutrabajo cuando menos hasta junio 25 de 1995. Como la orden de aprehen-sin contra ellos se dict el 1 de abril de 1993, quiere decir que los dospolicas preventivos continuaron trabajando durante ms de dos aos apesar que, supuestamente, se les buscaba para detenerlos.
Llama tambin poderosamente la atencin porque ejemplifica la si-mulacin y la falta de control de las actividades de la Polica Judicial elcaso de la orden de aprehensin contra Juan de la Cruz Martnez, presuntoresponsable de robo. El mandamiento se dict el 13 de diciembre de 1990 yse asign inmediatamente al agente Rolando Huerta Lpez. Con ingenui-dad o descaro, el comandante Eduardo Jurez Pulido, Director de Apre-hensiones, inform a la Comisin que el agente no pudo ejecutar la ordenporque se encontr constantemente incapacitado. Despus, el coman-dante Fernando Torija Rodrguez expres que la orden le fue reasignada almismo agente el 30 de septiembre de 1994, y simplemente no logr cum-plirla. Lo interesante es que el tiempo transcurrido entre la emisin de la
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orden y su reasignacin fue de tres aos, nueve meses y diecisiete das,tiempo en el que la orden qued paralizada por encontrarse constantemen-te incapacitado el agente.
El Director de Aprehensiones manifest a la Comisin, con candidezo desfachatez: Esta Direccin, despus de haber realizado una bs-queda exhaustiva en el expediente relativo a la orden de mrito, nocuenta con ningn informe escrito que determine las investigacionesllevadas a cabo para la cumplimentacin.
Pero en este asunto, adems, hubo duplicidad de actos fallidos, loque comprueba una vez ms la falta de control sobre el trabajo de losagentes en cumplimiento de las rdenes de aprehensin: el comandanteFernando Torija Rodrguez, en su parte de noviembre de 1994, seal queacudi al supuesto domicilio del inculpado, a la calle de Herreros nmero22, y observ que la numeracin de la calle se brinca del nmero 20 al24. Fue informado que el nmero 22 ya no existe desde que se construy(una estacin de) el Metro all. Los vecinos del lugar le dijeron que noconocan al inculpado. Ms de seis meses despus, en su parte de mayo 25de 1995, el comandante Roberto Alonso Padilla apunt que para cumplir laorden investig que el domicilio que aparece en ella es la calle deHerreros 22 (el mismo domicilio del que se saba desde haca medio aoque era el de la estacin del Metro Morelos!) y constat que en ese lugar loque existe es una estacin del Metro. Sera imaginable una situacin mspatticamente cmica en un filme de Stan Laurel y Oliver Hardy?
Por otra parte, la recomendacin 2/99 de la Comisin de DerechosHumanos del Distrito Federal prob la escandalosa corrupcin con queactuaba impunemente el agente del Ministerio Pblico Luis Miguel MacchiaMoreno. Ms que por las burdas corruptelas, el caso resulta sorprendentepor la facilidad con que lograba evadir cualesquiera consecuencias legalescorrespondientes a su actuacin ilcita.
Macchia dilataba o no integraba debidamente las averiguaciones pre-vias que le eran asignadas, por lo cual reciba recompensas: dinero, prsta-mos de automviles y de mansiones de descanso. En su no desinteresadoafn de favorecer indebidamente a determinados inculpados, lleg al extre-mo de mentir al sealar que haban prescrito ciertas acciones penales.
En la recomendacin se dice: Con sus conductas, el licenciado LuisMiguel Macchia Moreno, adems de haber infringido normas administrati-vas y penales, ha provocado una ofensa ms grave: la impunidad, que dete-riora la confianza pblica en las autoridades encargadas de procurar justicia
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y que evidentemente favorece la comisin de ilcitos. Esta costumbre deno integrar debidamente las averiguaciones previas o de obstruir la justiciaen agravio de las vctimas de los delitos, a cambio de recibir ddivas, esparticularmente reprochable por su larga persistencia y resulta tan lamen-table como inaudito que haya permanecido impune hasta ahora.
Esa impunidad no se deba a que no hubiera quejas contra el servidorpblico, contra quien se haban iniciado un procedimiento administrativo(dos aos antes) y una averiguacin previa (siete aos atrs) intermina-bles. Casos como ste son numerosos. El mrito de la recomendacin radi-ca en que demuestra que conductas como la de Macchia pueden probarsey, por tanto, que la corrupcin y la negligencia no son invencibles.
Una ltima ancdota ilustrar an ms el desnimo en la procura-cin de justicia. Una nia de diez aos y sus dos hermanitos ms pequeosse encontraban solos en su humilde vivienda. Un vecino, precoz mozalbetede doce aos de edad, entr y viol a la nia. La madre de la agraviadaacudi a la agencia investigadora a formular la denuncia correspondiente.All el mdico legista confirm que la nia haba sido violada. Por increbleque parezca, el agente del Ministerio Pblico dijo a la madre que enviara elexpediente a una agencia especializada en asuntos de menores a dondedebera acudir la denunciante en quince das para ver qu haba pasado.Confundida, la seora regres a su casa. Una vecina le platic que habaescuchado que los familiares del violador ya se disponan a enviarlo fuerade la ciudad. La madre acudi a la Comisin de Derechos Humanos delDistrito Federal, la cual solicit a la Procuradura General de Justicia que,como se trataba de caso urgente ya se haba iniciado la averiguacinprevia, se haba cometido un delito grave y exista temor fundado de que elinculpado evadiera la accin de la justicia se tomaran las medidas proce-dentes. Slo entonces el Ministerio Pblico orden la detencin del violador.
QU HACER?
Montaigne escribi que no estamos tan llenos de mal como de inanidad yque nuestra vigilia est ms dormida que el propio dormir. Samuel Beckettasevera que no existe pasin ms poderosa que la pasin de la pereza.
Tan impostergable como mejorar sustancialmente la eficiencia en laprocuracin de justicia es lograr tambin que decrezca de manera conside-rable el nmero de delitos graves. Esto parece irrealizable mientras no
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contemos con policas preventiva y judicial y Ministerio Pblico de cali-dad profesional aceptable, cuyas tareas estn sujetas a supervisin y con-trol estrictos.
No s de una sola buena polica en el mundo cuyos miembros nohayan egresado de una autntica carrera policial. Por autntica carrerapolicial ha de entenderse no unos cursos de unas cuantas semanas, sino laequivalente a una licenciatura universitaria con duracin de varios aos, lacual, al finalizar, los egresados encuentren una situacin laboral atractiva,acorde con la alta responsabilidad a su cargo: salarios verdaderamenteremuneradores (por lo pronto, la situacin, hoy desfavorable de los policaspreventivos, debe igualarse a la de los judiciales), amplias prestaciones,estmulos econmicos a la eficiencia y medidas de proteccin social efec-tiva a los agentes y sus familiares.
La capacidad de los agentes del Ministerio Pblico tambin deja mu-cho que desear. Los encargados de perseguir los delitos no slo deben serabogados, sino detectives eficaces a cuyo mando est efectivamente la Po-lica Judicial. De otro modo es impensable que puedan cumplir con su tarea.
Desde luego, adems de prevenir y de perseguir los delitos debeauxiliarse a los damnificados por la criminalidad. Pocas situaciones hay taninjustas y tan amargas como ser vctima de un delito, sobre todo cuandoste deja secuelas graves. Nada puede borrar la conducta delictuosa y lalesin consecuente del bien jurdico, pero los efectos perniciosos puedenaliviarse. Ese es el objetivo de la desatendida propuesta de la Comisin deDerechos Humanos del Distrito Federal, de crear un Centro de Atencin aVctimas de Delito, cuya finalidad sera la prestacin del servicio de asis-tencia a los afectados de escasos recursos por un delito del fuero comn.
Se sabe que las normas jurdicas que regulan la reparacin del daoresultan inoperantes cuando el delincuente o la persona obligada a tal repa-racin son insolventes, lo cual ocurre con frecuencia. Cuando, adems, lavctima padece a su vez una condicin econmica difcil las consecuenciasdel delito son mucho ms gravosas.
El patrimonio del Centro se integrara con:
a) la partida que se le asignara en el Presupuesto de Egresos;b) las sumas que se obtuvieran por el pago de multas impuestas por
el Ministerio Pblico y las autoridades judiciales penales;c) los importes de la reparacin del dao no cobrados por el bene-
ficiario;
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d) las cantidades que se recuperaran al actuar el Centro como acree-dor subrogante de los derechos de las vctimas;
e) las aportaciones de instituciones e individuos, yf) los rendimientos que el Centro obtuviera de sus inversiones.
En un primer momento, el Centro cubrira los gastos por serviciosmdicos y hospitalarios resultantes con motivo del delito, los vveres de lasvctimas y los servicios funerarios. Tambin dara asesora jurdica. Losotros aspectos de la reparacin del dao se cubriran al causar ejecutoria lasentencia.
TELN
... enterrada y resucitada cada da, convivida en calles, plazas, autobuses,taxis, cines, teatros, bares, hoteles, palomares, catacumbas ... la ciudad quenos suea a todos y que todos hacemos y deshacemos y rehacemos mien-tras soamos, la ciudad que todos soamos y que cambia sin cesar mien-tras la soamos, la ciudad que despierta cada cien aos y se mira en elespejo de una palabra y no se reconoce y otra vez se echa a dormir,escribi Octavio Paz. No renunciemos a rescatar nuestra ciudad de manosde la delincuencia porque esa renuncia equivaldra a aceptar la degrada-cin definitiva del lugar insustituible en el que se nos manifiesta la vida.
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LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOSY LA SEGURIDAD PBLICA
Hiram Escudero lvarez
PRESENTACIN
El tema de la seguridad pblica en nuestra ciudad, en los ltimos aos, seha gestado como la principal demanda de los habitantes debido a que afec-ta directamente los derechos fundamentales del individuo o su percepcinde inseguridad. Ante ello, considero que la solucin no debe caracterizarsenicamente por el debate crtico sobre la eficacia y probidad de las institu-ciones y servidores pblicos encargados de los sistemas de seguridad p-blica y procuracin de justicia, sino que tambin deben promoverse debatespropositivos que aporten elementos de valoracin que permitan alcanzar elfin de garantizar el libre ejercicio de los derechos de los individuos.
Recientemente hemos visto que se ha utilizado al sistema de procu-racin de justicia penal como el recurso principal en la atencin a los pro-blemas de inseguridad. Sin embargo, es necesario recordar que dicho sistemaen un Estado democrtico de derecho tiene la finalidad de limitar el ejerci-cio punitivo del poder pblico y eliminar la venganza privada, es decir, ga-rantizar los derechos fundamentales del individuo frente a las acciones queel poder pblico realiza para sancionar los delitos, as como para establecermecanismos que eviten que un particular reaccione de manera ilegal anteuna conducta que afecte sus derechos.
La idea fundamental de este ensayo consiste en sostener que esconveniente analizar la nueva conceptualizacin del poder desde la pers-pectiva terica de un Estado democrtico de derecho, principalmente enuno de los temas que ms preocupa a la sociedad mexicana: la seguridadpblica y su relacin con el sistema de procuracin de justicia penal.
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Por lo cual se realizar una breve consideracin respecto a la finali-dad de establecer los mecanismos viables que enfrenten las necesidadessociales que se estn presentando en instituciones como la Defensora deOficio y los Servicios Periciales, las cuales deben adecuar su actuacin alprincipio de garantismo penal.
En este contexto, los rganos constitucionales autnomos, desdenuestro punto de vista, parece que rompen con el principio tradicional de ladivisin del poder. Sin embargo, una nueva concepcin del poder acepta laexistencia de estos rganos con base en el equilibrio constitucional. Paraello, debe considerarse su definicin, naturaleza jurdica, justificacin y ca-ractersticas.
Por tanto, en un rgimen democrtico se colocan los derechos delindividuo como fuente legitimadora del ejercicio del poder pblico, con baseen los principios de legalidad, intervencin mnima, subsidiariedad y raznltima, entre otros, que garanticen su salvaguarda frente a intereses abs-tractos y difusos que vulneran el Estado de derecho.
Por ello, en un gobierno que se define como democrtico no se jus-tifica que para atender los problemas sociales se utilice al sistema penalcomo uno de los ejes fundamentales de las polticas de seguridad, antesbien, es necesario analizar si el Estado, en todos sus mbitos de actuacin,legislativa, ejecutiva y judicial (especial atencin merece el aparato policial,tanto preventivo como judicial) se garantizan los derechos fundamen-tales de las personas.
ANTECEDENTES
La teora clsica de la divisin de poderes obedeci a la necesidad delimitar el poder omnmodo de los reyes. Hoy, al comienzo del siglo XXI,sta sigue vigente, toda vez que evita la concentracin de poder en manosde uno o de muy pocos centros dominantes.
TEORA CLSICA DE LA DIVISIN DEL PODER
La idea del Estado contemporneo fue resultado de una actitud nueva delhombre frente a s mismo y a la vida social; el Siglo de las Luces caus laquiebra del absolutismo de los reyes y de la nobleza, as como la Declara-
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45LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS Y LA SEGURIDAD PBLICA
cin de los derechos naturales del hombre y del ciudadano, la democraciafinc la base para establecer los derechos del hombre: la igualdad y lalibertad.
Durante este periodo se transforman los fundamentos del ejerciciodel poder absoluto, la piedra angular a partir de la cual el soberano, el rey,impona su autoridad. No se trata nicamente de una mera construccinterica si pensamos que ha sido desde entonces el ms slido argumentoen defensa de los derechos del individuo.
El rey ejerca el poder divino que se deca le era otorgado por Dios,y no necesitaba rendir cuentas a nadie, no existan mecanismos de controlal ejercicio del mismo, en su persona se condensaban las facultades dedecisin ltima, en todos los mbitos de la vida pblica y privada de lasociedad. Tal dimensin de poder deriv en un absolutismo, sin mayor lmi-te que el que se autoimpona.
La teora clsica de la divisin de poderes tiene antecedentes desdeAristteles, pero es a partir del siglo XVIII, con las ideas de Montesquieu,cuando alcanz su ms acabada expresin ideolgica, al grado de conside-rarla como uno de los dos elementos imprescindibles en la organizacin delEstado: los revolucionarios franceses afirmaron en el artculo 16 de la De-claracin de 1789 que Toda sociedad en la cual la garanta de losderechos del hombre no est asegurada, ni determinada la separa-cin de los poderes, carece de Constitucin.
Asimismo, aclar que para no abusar del poder es necesario que pordisposicin misma de las cosas el poder detenga al poder. La limitacindel poder pblico mediante su divisin es para este terico garanta de lalibertad individual, ya que cuando se concentran el Poder Legislati-vo y el Poder Ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo demagistrados no hay libertad ; no hay tampoco libertad si el PoderJudicial no sta separado del Poder Legislativo y del Ejecutivo ;todo se habr perdido si el mismo cuerpo de notables, o de aristcra-tas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes.1
1 Citado por Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 31a. ed., Mxico,Porra, 1997, p. 23.
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NUEVA CONCEPCIN DEL PODER
Constitucionalistas como Elisur Arteaga Nava, Lanz Duret, Tena Ramrez,Burgoa Orihuela y Snchez Bringas, entre otros, sealan que los tericosmodernos del constitucionalismo consideran que la idea de la divisin delpoder ha sido superada. Se advierte en ellos la tendencia a atenuar la sepa-racin de poderes, adems que en las constituciones contemporneas esateora ha sido profundamente alternada y restringida con numerosas ex-cepciones.2
Algunos acadmicos indican que el principio de la divisin de pode-res no soport la prueba de fuerza a que fue sometido por la organizacin yfuncionamiento de los estados, debido a que la naturaleza jurdica del deno-minado principio de la divisin de poderes se explica con base en la distri-bucin orgnica de las funciones pblicas.
Lo anterior se afirma porque basan su sustento en las siguientesconsideraciones:
El poder es uno e indivisible. Es falso que se pueda producir ladivisin del poder, lo nico que se presenta es una distribucin de fun-ciones entre los rganos de la potestad pblica.
Las funciones asignadas a cada rgano del Estado sonexclusivas y se encuentran rgidamente separadas. Ello es falso,en virtud de que existen excepciones y temperamentos. Las excepcio-nes consisten en facultar a un rgano para realizar una propia de otro.Los temperamentos consisten en la intervencin de dos rganos paradesarrollar una funcin.
Las funciones del rgano legislativo se reducen a la ex-pedicin de leyes. Lo cual es incorrecto, ya que tambin tiene funcio-nes que desarrolla administrativa y jurisdiccionalmente.
Ms all de lo que puede decirse del principio de la divisin de pode-res, lo cierto es que las ideas de Montesquieu no estn muertas, por elcontrario, hoy se refrenda el postulado del control del poder por el podermismo dentro de los sistemas democrticos en el entendido de que ste deninguna manera es una separacin rgida, sino que inclusive ha evoluciona-do o se ha adecuado a las nuevas realidades sociales y polticas de losestados, pero siempre sobre la base de equilibrio del poder.
2 Arteaga Nava, Elisur, Derecho Constitucional, Mxico, Harla, 1998, p. 34.
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DEFINICIN
Los rganos autnomos constitucionales son los inmediatos y fundamenta-les establecidos en la Constitucin y que no se adscriben a ninguno de lospoderes tradicionales del Estado. Son rganos de equilibrio constitucional ypoltico cuyos criterios de actuacin son preservar la organizacin y el fun-cionamiento constitucional.
Debido a su aparicin reciente an existen dudas en torno al lugarque deben ocupar en el Derecho Pblico. Si partimos de la teora clsica dela existencia de tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, dicha postu-ra ha evolucionado y la clasificacin no se aplica para todos los rganos degobierno, puesto que no todos estn en esa clasificacin.
Al crearse estos rganos se dice que estamos ante un rgano cons-titucional autnomo, ste no pertenece a ninguno de los poderes existentesy se le otorga autonoma orgnica y funcional.
NATURALEZA JURDICA Y CARACTERSTICAS
Es difcil establecer la naturaleza jurdica de los rganos constitucionalesautnomos debido a la funcin que desempean.
Principalmente, los rganos constitucionales autnomos son institui-dos a travs del Poder Legislativo; sin embargo, no interviene ningn otropoder en sus actividades. Adems, tienen plena autonoma para realizar susactos.
Conforme lo expuesto por algunos autores,3 en general tienen lassiguientes caractersticas:
Inmediatez. Deben estar establecidos y configurados directamenteen la Constitucin.
Esencialidad. Son necesarios para el Estado democrtico dederecho contemporneo.
3 Crdenas Garca, Jaime et al., Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,11a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, t. 1, p. 501.
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Direccin poltica. Participan en sta y emanan de actosejecutivos, legislativos o jurisdiccionales contribuyendo a la toma dedecisiones del Estado.
Paridad de rango. Mantienen con los otros rganos del Es-tado relaciones de coordinacin.
Autonoma. Generalmente tienen autonoma orgnica y fun-cional y en ocasiones presupuestaria.
Apoliticidad. Son rganos tcnicos y no polticos.Inmunidad. Los titulares de estos rganos pueden ser remo-
vidos por el sealamiento de responsabilidades.Transparencia. Los actos y decisiones de los rganos aut-
nomos, salvo los casos comprensibles del secreto en las investiga-ciones del Ministerio Pblico, podrn ser conocidos por los ciudadanos,y cualquiera podr tener acceso a la informacin, incluyendo obvia-mente los rganos del Estado.
Intangibilidad. Debern ser rganos permanentes, o por lomenos para su derogacin se debe exigir un procedimiento de refor-ma constitucional mucho ms reforzado que el proceso de reformalegal ordinario; y
Funcionamiento interno apegado al Estado de derecho.Es imprescindible que en las responsabilidades administrativas defuncionarios de los respectivos rganos stos cuenten con todas lasgarantas constitucionales y procesales.
JUSTIFICACIN
La realidad impone la necesidad de crear nuevos rganos capaces de dis-minuir la ascendencia de alguno de los poderes clsicos. Su creacin noobedece a un capricho, sino que est determinada por las caractersticascon que transcurre la vida poltica de los pases democrticos. Hacen faltarganos que vigilen y que controlen las acciones del poder.
En este sentido se considera que los rganos constitucionales aut-nomos en algunas funciones pblicas son la va tendente a fiscalizar, trans-parentar y democratizar la vida poltica en un Estado de derecho.
Las crticas a los rganos constitucionales autnomos son genera-das por su carcter tcnico y la relativa ausencia de legitimidad democr-tica. Crticas que tambin suelen vertirse sobre la mayora de los poderesjurisdiccionales del mundo.
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