legislación antiterrorista en chile: diagnóstico y ... · la “democracia de los acuerdos”, el...

SeriePolicyPapers|N|32019

Serie Policy Papers |N°3, 2019

JulioCorté[email protected]|CIIR.CL

Legislación antiterrorista en Chile: diagnóstico y propuestas de modificación

Resumen

Enestepapernosreferimosalaregulacióndelterrorismo en Chile, desde 1984 a la fecha,para a continuación abordar los principalesproblemas que genera su aplicación prácticadesdeelpuntodevistade losestándaresdederechoshumanos,lasprincipalescríticasqueselehanhechodesdeelsistemainternacionalde protección de los derechos humanos yluego hacer una revisión sintética de laspropuestas de modificación de la normativaactualmente en tramitación en el Congreso,finalizando con conclusiones yrecomendaciones para una regulaciónadecuadadeestamateria.

I. Introducción

Legislar sobre el terrorismo es altamentecomplejo dada la dificultad de definirjurídicamente el fenómeno1, los excesoscometidos en la implementación de lanormativa vigente en el caso de Chile, y losescasosyhastacontraproducentesefectosdesuaplicaciónalolargodetresdécadas.

En efecto, sigue vigente en el país una LeyAntiterrorista(N°18.314),quesibiennotienela misma estructura que la versiónoriginalmente aprobada por la dictadura dePinochetenelaño1984,generaimportantesobjeciones tantodesdeelpuntodevistadelderecho penal de fondo (problemas dedefinición de los delitos terroristas yexacerbacióndelrégimenpenalcomún)comodesdeelpuntodevistaprocesal(existenciadeuna serie de ventajas especiales para lapersecucióndeestosdelitos,quedebilitanelderechoadefensa).Dichasobjecionessehan

1Noexisteunadefinicióngeneraldeterrorismoaniveldel Derecho Internacional. La ConvenciónInteramericanacontraelterrorismo(2002)tampocolodefine directamente sino que se remite a 10instrumentosinternacionalesqueserefierenadiversos

hecho ver por distintos órganosinternacionalesdeproteccióndelosderechoshumanos. Por otro lado, la cantidadexcesivamente baja de condenas por LeyAntiterrorista genera también otro tipo decríticasqueapuntanaunasupuestadebilidadestructuraldelanormativaypropendenasu“fortalecimiento”pordiversosmedios.

Ningunadeestasdosvertientesdecríticahalogrado hasta ahora generar una reformalegal, a pesar de que en el Congreso se harefundido la tramitación de dos iniciativaslegalespresentadasenelaño2014,alasquese ha sumado una indicación sustitutivapresentada por el gobierno de SebastiánPiñeraenabrildel2018.

II. LadefinicióndelterrorismoenlaLey18.314

EnlahistoriadelaLeyAntiterroristachilenaesposibleseñalartresgrandesmomentos:

1.-1984a1991:

LadictaduradedicóenlaConstituciónde1980algunosartículosalfenómenodelterrorismo.Así, en el artículo 9 se señalaba que “elterrorismo, en cualquiera de sus formas, espor esencia contrario a los derechoshumanos”, dejando entregada a una ley dequórum calificado la determinación de losdelitosterroristasysupenalidad.Además,secontemplaba que los responsables de estosdelitos quedarían inhabilitados por quinceaños para ejercer una serie de funciones yactividades; la improcedenciade la amnistía,

tiposdeactividadescalificadascomoterroristas:desdeelConvenioparalarepresióndelapoderamientoilícitode aeronaves (1970) hasta el Convenio relativo a larepresióndefinanciamientodelterrorismo(1999).


elindultoylalibertadprovisional;yfinalmentesedeclarabaqueestosdelitosseríansiempreconsiderados comunes y no políticos, paratodoslosefectoslegales.

LaLey18.314seaprobócuatroañosdespués.En su primera versión no intentaba dar unadefinicióndelterrorismo,sinoquesutécnicalegislativa consistió sencillamente en señalarensuartículo1unlistadode16conductasqueseconsiderabancomodelitosterroristas,queiban desde atentados contra la vida deautoridades políticas a secuestros, uso deexplosivos,atentadoscontraaeronaves,hastalaincitaciónoapologíadelterrorismo.

El resto del primer capítulo contemplabacuestiones sobre penalidad, asignando entodos los casos penas de presidio mayor,refiriendo además las inhabilidadescontempladas en el artículo 9 de laConstitución para los autores de delitosterroristas, y alteraciones a las reglasgenerales del Código Penal (los delitosfrustradossesancionaríancomoconsumados,ylatentativaenprincipiotambién,aunquesepodíarebajarlapenaendosgrados).

ElsegundocapítulodeestaLeyserefierealascuestiones procesales, contemplando laposibilidad de ampliar la detención inicialhasta por 10 días (en sintonía con lo queseñalaba el artículo 19 N° 7 letra c) de laConstitución,disposiciónquesubsistehastaeldíadehoy).Enelartículo13seseñalabaqueparainvestigarestosdelitoslosmiembrosdelasFuerzasdeOrdenySeguridadPúblicaydela Central Nacional de Informaciones podíanproceder“sinnecesidaddemandatojudicial”,

2SentenciadeMinistroenvisitaextraordinaria(Sr.MiltonJuica),Rol118-284,31demarzode1994;SentenciadeCortedeApelacionesdeSantiago,Rol16.196-95,30deseptiembrede1994,ySentenciadeCorteSuprema,Rol31.030-94,27deoctubrede1995.

obedeciendo instrucciones directas de lasautoridades político-militares. Además, secontemplabalaposibilidaddemantenertodala investigación en secreto, debiendo elTribunal entregar los antecedentes a laspersonas imputadas solo al momento deformularacusaciónensucontra.Elartículo17y final señalaba derechamente que respectode todos estos delitos “no procederá lalibertadprovisionaldeloscondenados”.

Cabedestacarqueestanormativa,tansimpleyefectivaqueparecemásDerechodeGuerraque Derecho Penal, fue diseñada para seraplicada a personas y grupos que desde laizquierdapracticabanaccionesderesistenciacontra ladictadura.Enunsolocasohubounintento de aplicarla a lo que puede serdenominado terrorismo de Estado: lasentencia de primera instancia del “CasoDegollados”. Dicha calificación como“homicidioterrorista”fueluegorevocadaporlaCortedeApelacionesdeSantiagoylaCorteSuprema2.

Perotalvezmásquesuefectorealsobre laspersonasygruposendefinitivacriminalizadospor esta Ley, ella cumple también con unaimportante función simbólica en lo político:proyectar en sus enemigos el carácter de“terrorista”queenverdadostentabaelpropiorégimen cívico-militar. De hecho, además delos actos legislativos que crearon yposteriormente disolvieron la CNI, no seconocen otras leyes que hayan reguladoexpresamente la dimensión operativa de suaccionar3.

3LaCentralNacionaldeInformacionesfuecreadael13de agosto de 1977 por el Decreto Ley 1.878 delMinisteriodelInterior,ysedisolvióel22defebrerode1990mediantelaLey18.943.


Sihastaentonces al “enemigo interno” se letildaba de “extremista”, “subversivo”,“violentista”y/o“comunista”,apartirde1984y hasta nuestros días es la etiqueta de“terrorista”laquemásseutilizaparadesignara aquellos enemigos a quienes se intentaponer mediante esta declaración fuera delordensocialyjurídico.

2.-1991a2010:

Coneliniciodelatransición,enelcontextodela“democraciade losacuerdos”,elEjecutivocontempló no derogar sino quemodificar laLey 18.314,mediante la Ley N° 19.027, y loesencialdedichareformasubsistehastaeldíade hoy. En elMensaje el presidente Aylwin,tras referir diversos tratados internacionalesde derechos humanos, dijo que se hacíanecesario “precisar, con suficiente sutilezapara hacer verdadera justicia, lo que debeentenderseporconductasterroristas”4.

Deacuerdoalanuevadefinicióndelosdelitosterroristas el artículo 2 señala un listado dedelitos base que, en caso de cometerse enordenaobtenerlasfinalidadesseñaladasenelartículo 1, pasan a ser considerados delitosterroristas.Estasfinalidadeserandos:

1.-“Queeldelitosecometaconlafinalidaddeproducirenlapoblaciónoenunapartedeellael temor justificadodeservíctimadedelitosde lamismaespecie, seapor lanaturaleza yefectosde losmediosempleados, seapor laevidencia de que obedece a un planpremeditadodeatentarcontraunacategoríaogrupodeterminadodepersonas”.

411demarzo,1990.MensajeenSesión1.Legislatura319. En: Historia de la Ley 19.027, Biblioteca delCongresoNacional.

2.-“Queeldelitoseacometidoparaarrancarresoluciones de la autoridad o imponerleexigencias”.

Esta opción resulta coherente con lo que seseñalaenelMensaje,encuantoaque“siseacepta que el terrorismo es un método deaccióncriminalcuyoobjetivoescausartemoraparteoatodalapoblación,laaccióncriminalpertinenteyaestá tipificadacomodelito seaenelderechopenalcomúnoenlalegislaciónespecial, en la Ley de Seguridad del Estado,CódigodeJusticiaMilitar,etc.”5.

Enestaversiónlaleypresumíalaexistenciadela finalidad de producir este temor en lapoblación en general “salvo que conste locontrario,porelhechodecometerseeldelitomediante artificios explosivos o incendiarios,armas de gran poder destructivo, mediostóxicos, corrosivos o infecciosos u otros quepudieren ocasionar grandes estragos, omediante el envío de cartas, paquetes uobjetos similares, de explosivos o tóxicos”.Este sistema de presunciones constituía unresabio“objetivista”,propiodelafaseprevia,inserto en medio de una definición“subjetivista”delterrorismo.

Ellistadodedelitoscomunes(odelitos-base)del artículo 2 consistía desde entonces (yhasta hoy, con varias modificaciones en elintertanto) en una gran cantidad de figuraspenalesagrupadasen5numerales:Enel1°seencontrabanelhomicidio,lesiones,secuestro,envío de explosivos, incendio y estragos,infracciones contra la salud pública ydescarrilamientodetrenes.El2°sereferíaalapoderamientooatentadocontramediosdetransportey/osuspasajeros.Enel3°estabael

5Ibíd.


atentadocontralavidaointegridaddeljefedeEstado y otras autoridades o personasprotegidas en razón de sus cargos. El 4°contemplaba como las hipótesis de colocar,lanzar o disparar bombas o artefactosexplosivoso incendiariosdecualquier tipo,yfinalmenteel5°sereferíaalaasociaciónilícita(regulada en el Código Penal) cuando tengaporobjetolacomisióndedelitosterroristas.

Tambiénen1991seagregóalartículo19N°7letrae)delaConstituciónunincisoenqueseseñalaquelaapelacióndelaresoluciónquesepronunciesobre la libertadde los imputadospor delitos terroristas será conocida en lostribunales superiores exclusivamente pormiembros titulares (sin abogadosintegrantes), y que “la resolución que laapruebeuotorguerequeriráseracordadaporunanimidad”.Mediante lamisma ley 19.055semodifica laparte finaldel artículo9de laConstitución,señalandoquerespectodeestosdelitos“noprocederá(…)elindultoparticular,salvoparaconmutarlapenademuerteporladepresidioperpetuo”.

En lo procesal se hacen algunos ajustesmenores: esta versión de Ley Antiterroristaconservaladetencióninicialdehasta10días,peroagregaalartículo11unincisoqueseñalaqueenlaresoluciónqueamplíeelplazoeljuezdebe además ordenar que el detenido seaexaminadoporunmédico,elquenodeberásermiembrodelorganismopolicialquehayapracticadoladetención.Además,sesuprimenen el artículo 8 las referencias a la CentralNacionaldeInformaciones.

6 Considerando décimo octavo, citado por Villegas,2018,pág.515.Enrigor,selescondenóporelenvíodeun artefacto a la embajada de EEUU como delitoterrorista, la carta-bombaalabogado fueconsiderado

Con esta versión de Ley Antiterrorista secombatió el accionar de grupos armados deextrema izquierda que siguieron operandodespués de marzo de 1990, y además fueaplicada a un curioso caso: el de LeninGuardia,exmilitantesocialistaquepasóaserinformantedelosserviciosdeseguridad,porel envío de cartas-bomba a la Embajada deEE.UU. y al abogado Luis Hermosilla enseptiembre del año 2001, además de lacolocación de un yogurt envenenado en unsupermercado. Se demostró judicialmentequeGuardia juntoaHumbertoLópezCandía(ex mirista, informante de la Oficina deSeguridadPública) tratarondeaprovecharelcontexto causado por los atentados enEstadosUnidosel1de setiembredelmismoaño,paraofrecersusservicioscomoanalistasde inteligencia, y ambos fueron condenadoscomo autores de delitos terroristas. Lasentencia pertinente da por establecido que“los atentados formaban parte del proyectoasumido por ambos procesados, de darconsistencia y credibilidad a sus informesdeinteligencia, manteniendo engañados a laautoridad policial y política, y así recibirperiódicamente los pagos que ya estabanpercibiendo, transformándose de estemodoen‘terroristasporafándelucro’”6.

Conposterioridad,coincidiendoconelcambiode milenio, comenzó a ser invocada en elmarcodelconflictodelEstadoconelpueblomapuche, en diferentes casos en que sehabían realizado acciones de protestaviolenta, incluyendo quemas de camiones yotrosdelitoscontralapropiedad.

delito común, y por el yogur fueron absueltos. VerSentenciadeMinistroenVisitaExtraordinaria(Sr.JorgeZepeda)defecha23deseptiembrede2002,Rol71.093-2001.


Cabe agregar, para completar este período,queelgruesode lasfacultadesespecialesdeinvestigación conque cuentaestanormativaprovinodemodificacionesefectuadasel año2002, con ocasión de la adecuación a lareformaprocesalpenal (Ley19.806).El2003

seincorporóunartículo8,referidoaldelitodefinanciacióndelterrorismo,ensintoníaconlosavancesdelantiterrorismoanivelglobal,queincluyeron la aprobación de un ConvenioInternacional para la Represión de laFinanciacióndelTerrorismoelaño2000.

3.Reformade2010yhastalafecha

Una reforma efectuada en octubre del año2010mediantelaLey20.467reestructurólasfinalidades señaladas en el artículo 1,eliminando las presunciones de finalidadterrorista.Deesta forma, ladefiniciónactualdelterrorismoseríaesta:

“Constituirán delitos terroristas losenumeradosenelartículo2º,cuandoelhechose cometa con la finalidad de producir en lapoblación o en una parte de ella el temorjustificado de ser víctima de delitos de lamismaespecie,seaporlanaturalezayefectosdelosmediosempleados,seaporlaevidenciade que obedece a un plan premeditado deatentar contra una categoría o grupodeterminado de personas, sea porque secometaparaarrancaroinhibirresolucionesdelaautoridadoimponerleexigencias”.

Además, con ocasión de esta reforma seintentóexcluirde laposibilidaddeaplicaciónde la Ley 18.314 a los adolescentes, pero alsubsistir en los hechos distintasinterpretaciones de los alcances de dichaexclusiónelaño2011volvióamodificarseelartículo 1 a través de la Ley 20.519 para nodejarlugaradudasalrespecto,señalandoque“Lapresenteleynoseaplicaráalasconductasejecutadas por personas menores de 18años”.

EnsumomentoelpenalistaHéctorHernándezelaboró un informe en derecho por encargode la Defensoría Penal Pública, donde serefierealosalcancesdeestanuevadefiniciónde delito terrorista concluyendo que la“radical opción subjetivista” del legisladorhará casi inaplicable a esta normativa(Hernández,2010,pág.57)7.

Esta última versión de Ley Antiterrorista hasidoinvocadacasiexclusivamenteenelmarcodel conflicto entre el Estado y el pueblomapuche, yen contradegruposanarquistasy/oantisistémicosenlaRegiónMetropolitana.Dosdelastrescondenasquesehanproducidoen este período fueron dictadas en juiciosabreviados contra un informante de lainteligenciapolicial,RaúlCastroAntipán8,porsu participación como infiltrado en accionesporlasquetodoelrestodelosacusadosfuefinamenteabsuelto9.

Comosepuedeapreciarencadaunodeestosperíodos la Ley Antiterrorista se ha usadoparacriminalizaragrupossubversivosoderesistencia, pero es posible encontrartambiéncasosenqueseextiendeaotrotipode hechos que más bien encuadran con elfenómeno del terrorismo de Estado, ocometidoporpersonasligadasalosserviciosrepresivosy/odeinteligencia.

7Hernándeztieneunahipótesisexplicativa:“Enestoellegislador chileno ha sido víctima del propósitoconscienteoinconscientedenegarlecarácterpolíticoalos delitos terroristas, precisamente para excluir a surespectolosbeneficiosquetradicionalmenteselehanreconocidoaesaclasededelitos,enloqueseconocecomo ‘despolitización del delito terrorista’. Y así, mientras otras sólo consideran elementos objetivos en la definición, en el caso chileno se optó por incluir una finalidad políticamente neutra que ciertamente logra ese

objetivo, pero a costa de condenar a la legislación construida a su alrededor en buena medida a la inutilidad” (pág. 59). 8UnacondenafuedictadaporelJuzgadodeGarantíadeVictoriael22deoctubrede2010(RUC0900969218-2)ylaotraporelJuzgadodeGarantíadeTemucoel14deseptiembrede2012(R.U.C.0900697670-8).9SentenciadelTribunalOralenloPenaldeAngol,de29deagostode2012(R.U.C.0900969218-2).


III. AplicacióndelaLeyAntiterrorista:susresultadosencifras

LaTalcomohadestacadoMyrnaVillegasensuanálisis del tratamiento jurisprudencial delterrorismo en Chile desde 1984 a 2016, noexisten cifras totales confiables sobre lacantidaddepersonasquehansidoprocesadasy/oimputadasoacusadaspordelitosdelaLey18.314.

Según las cifras del Ministerio Público, laspersonasimputadaspordelitosdeterrorismoentre el 2001 y 2016 fueron 127, en 21procesos penales (Villegas 2018). Sólo 9 deellasresultaroncondenadas,ydeesetotalhayque restar a 8 personas, cuyas condenasfuerondejadassinefectoporsentenciadelaCorte Interamericana de Derechos


Humanos10. Las dos condenas restantesrecaen sobre una misma persona: el yaaludido Castro Antipán, informante de laDIPOLCAR.Enlaprimeradeestassentencias,relativa a su participación en los hechosconocidos como “Peaje Quino”, ocurridos el10y11deoctubredel2011,eltribunalseñalaque“esposibleconcluirqueefectivamenteungrupodeindividuos,entreloscualesformabaparte el acusado de autos, se concertó paracometer ilícitos con armas de fuego; asíentonces, actuando premeditadamente y enforma organizada, cortaron árboles parainterrumpirlasvíasdetránsitodelacarretera,dispararon a vehículos que circulaban poréstas, atacaron a sus pasajeros, ocasionarondaños a un peaje atacando al encargado deeste y cometieron delitos de robo, todo ellocon el claro propósito de materializar susobjetivos,principalmentequemarcamionesyasí demandar reivindicaciones socialesrelacionadas con el ‘Conflicto Mapuche’ocasionandograntemoralasvíctimasyatodalapoblaciónenespecialaloshabitantesdelaIXRegión”.Seledeclaraculpabledelosdelitosde asociación ilícita terrorista, en grado deconsumado; de Homicidio FrustradoReiteradoterrorista,engradodefrustrado,enperjuicio de las víctimas de iniciales R.N.Z.C,R.I.S.A,G.V.M.Rysuhijamenordeedad;ydeldelitodeincendiodecosamueble.Asíytodo,gracias a que se acogió a la figura dearrepentimiento eficaz (art. 4 de la LeyAntiterrorista) no se le condena a una penaefectivasinoquese leotorgaelbeneficiodelibertadvigilada.

10 Corte IDH, CasoNorín Catrimán y otros (dirigentes,miembrosyactivistasdelpuebloindígenamapuche)vs.Chile. Sentencia de 29 de mayo de 2014 (Fondo,reparacionesycostas).

Enlasegundasentencia,porelcaso“Tur-Bus”,se le condenó como autor de los delitosconsumadosdeinfracciónalartículo2Nº2dela Ley Antiterrorista (atentado contramediode transporte), y del delito de amenazasterroristascontempladoenelartículo7inciso2ºdelamismaLey,ademásdetresdelitosdedaños simples. Tampoco fue condenado apenaefectivaeneljuicioabreviado,sinoquese le concedió el beneficio de remisióncondicionaldelapena.

Reciénenel2017hubounacondenamás,aJuanFlores,porlabombaenelMetroEstaciónMilitarocurridaenseptiembredel201411.Enlacalificacióndelcarácterterroristadeunodelosdelitosquese le imputaron, labombaenMetroEscuelaMilitar,setuvoencuentaque“si bien se trata de un artefacto explosivo abasedepólvoranegra,defabricacióncaseraoartesanal,enlascircunstanciasparticularesdedía, hora y lugar enque sedesarrollaron loshechos, éstos tuvieron consecuenciasaltamente lesivas e indiscriminadas para laintegridadfísicaylasaluddelaspersonas,asícomotambiéndañosasodestructivasparalascosas”.Así,“parapoderllegaralacalificacióndelaaccióncontenidaenelN°4delartículo2de la Ley de Conductas Terroristas, dado elespecial elemento subjetivo exigido por ellegislador,sehadebidoconsiderardentrodelos efectos delmedio empleado las lesionesproducidasa los transeúntes ypersonasqueestabanenellugardeloshechosylosdañoscausadosalocalescomerciales,mobiliariodelsubcentroyobrasdearteenexposición”12.Lapenaimpuestaporesedelitoterroristafuede

11 Sentencia del 6° TOP de Santiago, causa RUC1400674179-8,RIT64-2017,de15demarzode2018.Elveredictoesdefecha21dediciembrede2017.12VeredictoencausaRUC1400674179-8,RIT64-2017,de 21 de diciembre de 2017, considerandos décimooctavoydécimonoveno.


15 años de presidio mayor en su gradomedio13, pena que por su magnitudnecesariamente se cumple con prisiónefectiva,adiferenciadeCastroAntipánquenoestuvoniunsolodíaen lacárcel,apesardehaber sido condenado por cuatro delitosterroristas.

Otrastrescondenasenelsegundojuicioorala8 personas acusadas por el caso LuchsingerMackay14 fueron finalmente anuladas por laCorte Suprema, que recalificó los hechos aincendio común. Cabe destacar que en elprimer juicio realizado en este caso, secondenóaCelestinoCórdovaporeldelitodeincendio con resultado de muerte,descartando su calificación como delitoterrorista.EnelsegundojuicioresultóclaveladeclaracióndelacusadoJoséPeralino,apesardequedespuésacusóapremiosilegítimosporparte del personal de la PDI que lo obligó adeclarar e intentó retractarse del contenidode su declaración. En la primera versión deeste juicio oral todos los acusados fueronabsueltos, pero la Corte de Apelaciones deTemuco anuló el juicio15, y en la segundaversión fueron condenados por delitoterrorista Peralino y los hermanos Tralcal. APeralinoselereconociólacalidadde“delator

13 Por los otros delitos (Ley de control de armas,lesiones,ydaños)seleaplicaunapenade8años,quesuman23juntoalapenaporeldelitoterrorista.14RUC1300701735-3,RIT150-2017,TOPdeTemuco. 15Rol1056-2017.16 Rol Nº 15.163-2018, Corte Suprema. En elconsiderandoterceroseseñalaque“elsóloempleodelfuego como medio para provocar un incendio quedestruyóbienesmaterialesyprovocólamuertededospersonas, no puede bastar para construir la baseprobatoriarequerida,yaquedichomedioestraganteesinherentealaestructuradeldelitodeincendio,previstoysancionadoenelartículo474delCódigoPenalynoesposibleentoncesutilizarlo,además,paratransformareldelitocomúnenunodecarácterterrorista”.17 Al presentar en marzo del 2018 una indicaciónsustitutiva al proyecto de reforma a ley antiterrorista

compensado”. Conociendo del recurso denulidad interpuesto por las defensas,finalmente la Corte Supremadictó sentenciadereemplazomanteniendolascondenasperorecalificando los hechos a delito común, ensintoníaconlacondenaaCórdova,señalandoque si el hecho de haberse causado unincendio era lo que permitía comprobar laexistenciadeldelitobase(incendio),nopodíaa su vez ser utilizado de nuevo el elementofuego como un factor del que se pudieradesprender la finalidad de “causar temor”16.Peseaello, lapenaaplicablea loshermanosLuisyJoséTralcalsefijóen18añosdepresidiomayor en grado máximo, y en cambio aPeralino se le condenóa5añosdepresidio,peroconelbeneficiodelibertadvigilada.

Estedatoduro,elhechodehaberseobtenidosolamente3condenasenunlapsode17años(2001 a 2018), es interpretado por algunosactorespolíticoscomoungranfracaso,yporesavíaponenenlaagendalanecesidadde“fortalecer” la Ley Antiterrorista17. De estaforma, loserroresyproblemasenfrentadosenelniveldelainvestigaciónypersecuciónpenal (la llamada “criminalizaciónsecundaria”)noseasumencomotales,sinoqueseculpadelosmalosresultadosalmarco

que se tramita en el Congreso, el Presidente Piñeraindicóque“estanuevaleyesabsolutamenteurgenteynecesaria”yque“buscafortalecerelcombatecontralaviolencia para llevar más paz a todo Chile”(https://prensa.presidencia.cl/comunicado.aspx?id=72315). Tras un atentado explosivo en un paradero deTransantiago en enero de 2019, el ex Fiscal NacionalSabás Chahuán declaró: “desde que yo estaba en lafiscalíasehainsistidoenqueesnecesariomodificarlaLeydeConductasTerroristas,especialmenteencuantoa las técnicas de investigación, para incorporar lasfiguras del informante, el agente encubierto, lainterceptación telefónica y de correos”(https://www.latercera.com/nacional/noticia/sabas-chahuan-cambiar-la-ley-antiterrorista/472097/#).


legal(la“criminalizaciónprimaria”,oseaelnivelnormativo).

Pero el supuesto fracaso de la LeyAntiterroristaenelmomentodeladictaciónde condenas no puede hacernos perder devista su utilidad represiva. En efecto, siconsideramoslacantidaddeinvestigacionesque al alero de esta Ley han permitidomantener a varias decenas de personasprivadasdelibertadporlargotiempo,quedaen claro que se trata de una importanteherramienta para la criminalizaciónprovisional pero efectiva de personas ymovimientos.

DeacuerdoaunInformedelInstitutoNacionalde Derechos Humanos sobre cuestiones aconsiderar enuna eventual reforma a la Ley18.314,realizadoenbasealaobservacióndecausasporLeyAntiterroristaenLaAraucaníayenlaRegiónMetropolitanaseseñalaque“eltemadelasprisionespreventivasesunodelosmás complejos puesto que en todos estoscasos se sometió a la gran mayoría de losimputados a prisión preventiva por períodosimportantes de tiempo, para terminar endefinitivasiendoabsueltosocondenadospordelitos distintos a los de la LAT a penas decumplimientoenlibertad“18.

Ladesproporciónentrelospobresresultadosa nivel judicial y las largas prisionespreventivas aplicadas a las personas

18Informesobrecuestionesaconsiderarenunareformade la Ley Antiterrorista a la luz de la observación decasos realizada por el Instituto Nacional de DerechosHumanos,aprobadoel22dejuliode2014,pág.16.19 Ibíd.,pág.12.Eldetallede loscasoseselsiguiente:“Enel juicioFundoBrasila JoséAntonioÑirripilPérez(adolescentea la fechade loshechos) se incorporó ladeclaración del delator compensado Job Morales atravésdepolicíasdelaPDI;eneljuicioPeajeQuinoqueteníacomoimputadosalosadolescentes-alaépocade

imputadasporestetipodedelitosseexplicaen gran medida por los mecanismosprocesalesespecialesqueestaLeycontempla,entreelloslaposibilidaddequeelMinisterioPúblicomantengadeterminadaspiezas clavedelainvestigaciónensecretoporunperíododehasta 6meses (en el régimennormal delCódigo Procesal Penal la posibilidad demantener en secreto ciertos aspectos de lainvestigacióntieneseñaladounplazomáximode40días).

La tentación de aplicar estos mecanismosespeciales en investigaciones por delitoscomunes o con relación a adolescentes hagenerado casos en que se ha producido un“uso indirecto” de la Ley Antiterrorista, talcomoseseñalaenelmismo Informe.Así, seusapruebaobtenidaalalerodelaLey18.314,peroenjuiciosoralesenquenosehaacusadopor delitos terroristas. En ambas hipótesis(delitos comuneso responsabilidadpenal deadolescentes) “la incorporación de estaprueba ha ocurrido, o a través de lostestimonios de policías que tomarondeclaraciónopresenciaron la declaracióndelos delatores compensados, reproduciendosus dichos en juicio, o por la declaración depolicíasquehanescuchadodeotrospolicíaslomanifestado por los delatores compensados(…)o,porúltimo,atravésdeladeclaraciónenjuicio del delator compensado de maneradirecta”19.

los hechos- Luis Humberto Marileo Cariqueo y JuanPatricioQueipulMillanao,seincorporóladeclaracióndeRaúl Castro Antipán, demanera directa; y en el casollamadoTresLuces,queversabasobredelitoscomunes,seincorporóladeclaracióndeJobMoralesatravésdepolicíasdelaPDI”.AlanularelprimerjuicioaÑirripillaCorteSupremahablóde“utilizaciónoblicua”delaLeyAntiterrorista (SentenciaRolN°15.187-2013, de09deenerode2014).Sobreesteproblemajurídicosepuedeconsultar“LaaplicaciónindirectadelaLey18.314sobreConductas Terroristas a menores de edad y su


Contodo,ademásdelosefectosyaseñalados,hayquetenerencuentaqueelantiterrorismoenChilehasidoresponsablenosolamentedegrandes fiascos represivos como eldenominado“casoBombas” (2010-2012)20,yde la escandalosa situación del informanteCastro Antipán, sino que desde el 2017 hayquecontarentrelasconsecuenciasnegativasde la aplicación de la Ley Antiterrorista a la“Operación Huracán”. Como es de públicoconocimiento,afinesdel2017lainteligenciapolicialdeCarabinerosenLaAraucaníasevioinvolucradaenunconjuntodemanipulacionesdepruebaseinvencióndeevidenciaconelfindepodercriminalizarpordelitosterroristasaun conjunto de comuneros mapuche.Finalmente, los comuneros fueronsobreseídos, y en cambio hay varios exfuncionarios de dichas reparticionesformalizados por asociación ilícita yobstrucciónalainvestigación.Duranteel2018tambiénennombredelantiterrorismosedioa conocer la existencia de un grupoespecializado de carabineros del GOPE conentrenamiento en Colombia. Luego delasesinatoporlaespaldadeCamiloCatrillancaenTemucuicuiel14denoviembre,ytodosloshechos posteriores de encubrimiento, elEjecutivohaanunciadoelretirodeestegrupoconocidocomo“ComandoJungla”delazonadelconflicto.

vulneración a la Convención Internacional sobre LosDerechos del Niño”, de Isidora Mardones Marshall,MemoriaparaoptaralgradodeLicenciadoenCienciasJurídicas y Sociales, Facultad deDerecho,UniversidaddeChile,2017.20Hetenidoocasióndeanalizarendetalleestecasoenel libroEstruendo: la asociación ilícita terrorista en lalegislación chilena a la luz del caso bombas y otrosescritossobreterrorismoyantiterrorismo,editadoenel2013 por Libros del Perro Negro, y reeditado en unaversiónampliadaporEditorialTempestades,2018. 21SiguiendolaobradecriminólogoscríticoscomoLolaAniyardeCastroyEugenioRaúlZaffaroni,quecondicho

Este notorio incremento de la actividad dedudosalegalidadoabiertailegalidadporpartede los agentes del Estado encargadosconstitucionalmente de dar eficacia alDerecho,a laqueanivel latinoamericano seha denominado como “sistema penalsubterráneo”21, es precisamente algo contraloqueadvertíalaConvencióninteramericanacontraelTerrorismo(2002)ensuPreámbulo,al afirmar que “la lucha contra el terrorismodeberealizarseconplenorespetoalderechonacional e internacional, a los derechoshumanos y a las instituciones democráticas,para preservar el estado de derecho, laslibertades y los valores democráticos en elHemisferio, elementos indispensables paraunaexitosaluchacontraelterrorismo”22.

IV. CríticasalaLeyAntiterroristadesdeelsistemainternacionaldeproteccióndelosDerechosHumanos

La Ley Antiterrorista chilena ha sidocuestionadatantoporsucontenidodefondo(definición del delito terrorista), como susaspectos procesales (métodos especiales deinvestigación) y su uso discriminatorio encontra de un pueblo indígena (esto en

concepto llaman la atención sobre la parte delfuncionamientodelasagenciaslocalesdecontrolsocialpunitivoquenoseveasimplevistania la luzdeldía,conunEstadopolicialquepresionaconstantementeporsalirsedelacamisadecontenciónqueletratadeponerelEstadodeDerecho.22Luego,enelartículo15, laConvencióndisponeque“las medidas adoptadas por los Estados Parte deconformidadconestaConvenciónsellevaránacaboconpleno respeto al estado de derecho, los derechoshumanosylaslibertadesfundamentales”.


relación con derechos consagrados en elConvenio de OIT sobre pueblos indígenas ytribales, y el tema de las legítimasreivindicacionesterritoriales).

Una buena síntesis de los principalescuestionamientoshechosdesde losórganosdel sistema universal e interamericano,contenida en el Informe Anual 2011 delINDH,nosrecuerdaquetantoelConsejodeDerechos Humanos como distintos órganosdetratados23,asícomoelRelatorEspecialdela ONU y la Comisión Interamericana deDerechos Humanos “invariablemente hanrepresentado al Estado de Chile, laincompatibilidad del ordenamiento jurídicointerno en esta materia con el derechointernacional de derechos humanos. Dichojuicio de reproche deriva del hecho que lanormativa vigente: a) mantiene unadeficientedefinicióndedelitoterroristaquevulnera los principios de legalidad ytipicidad;b)establecenormasexcepcionalesque representan una disminución a losestándaresdelderechoaldebidoproceso;y,c) en su aplicación práctica se observa unpatróndeconductaqueviolentaelprincipiode igualdad y no discriminación por suinvocación preferente y selectiva a gruposdiscriminadosdelasociedad”24.

Por referir solamente las últimasobservaciones que se han realizado desdetales órganos, es de destacar que luego derevisar en agosto del 2018 los avancesrealizados por el Estado de Chile en la

23 Entre los que se señalan: Comité de los DerechosEconómicos Sociales y Culturales, ObservacionesFinales: Chile, E/C.12/1/Add.105, 26 de noviembre de2004, párrafo 34; Comité de Derechos Humanos,ObservacionesFinales:Chile,CCPR/C/CHL/CO/5,17deabril de 2007, párrafo 7; Comité contra la Tortura,ObservacionesFinales:Chile,CAT/C/CHL/5,14demayode2009, párrafo23; Comitépara la Eliminaciónde la

aplicación de la Convención internacionalcontra la tortura y otros tratos o penascrueles, inhumanosodegradantes,elComitécontra la Tortura expresó “su preocupaciónpor la amplitud y vaguedadde la tipificaciónde los delitos de terrorismo contenida en laLey núm. 18.314, de 16 de mayo de 1984,modificadaen2010porlaLeynúm.20.467”,yseñalóque“lepreocupaademáslalimitaciónde salvaguardias fundamentales y garantíasprocesales que se contempla en dicha ley,comolaposibilidaddeampliarhastadiezdíaslos plazos para poner a los detenidos adisposicióndeljuezoladetenciónpreventivaprolongadade losacusados.Esportodoelloque suscitan especial inquietud los casos deaplicación abusiva de esta norma paraprocesarporterrorismoaactivistasmapuchesacusados de cometer acciones violentas conresultado de daños contra la propiedadprivada”25.

En el ya referido “Caso Lonkos”, tanto laComisión como la Corte Interamericanas deDerechos Humanos tuvieron ocasión dereferirsealaLeyAntiterroristachilena.

El Informe de Fondo de la Comisión en estecasoseñalaqueconposterioridadalareformaefectuada mediante la Ley 20.467 “semantienen en vigor los problemas deamplitud, vaguedad, imprecisión y falta dediferenciaciónconotrostipospenalesque lallevaron a concluir que los tipos de la ley

Discriminación Racial, Observaciones Finales: Chile,CERD/C/CHL/CO/15-18, 7 de septiembre de 2009,párrafo15. 24InformeAnual2011,INDH,pág.11025ComitécontralaTortura,ObservacionesfinalessobreelsextoInformePeriódicodeChile,CAT/C/CHL/CO/628deagostode2018,párr.18.


18.314 contrarían en su formulación elprincipiodelegalidad”26.

Respectoalafinalidaddecausartemor,siesteelemento se deduce de “la naturaleza yefectos de los medios empleados”, no seincluyeporellegislador“unaexplicaciónsobrecuáles medios pueden considerarse denaturaleza tal o con efectos tales queconviertan un delito común en un delitoterrorista”, de ahí que la Comisión concluyeque“ladistinciónentreundelitocomúnyundelito terrorista, quedan a la completadiscrecionalidad del juez en cada casoconcreto”27.

Ensegundolugar,segúnlaComisióntampocohayclaridadrespectoacuándounaconductaobedece a un “plan premeditado de atentarcontraunacategoríaogrupodeterminadodepersonas”, pues “no se explica qué tipo depredeterminaciónoplanificaciónesnecesarianiacuálescategoríasogruposdepersonasserefierelanorma”.EnelcasoanalizadoporlaComisión,laexistenciadeunincendioencuyaplanificación hubo definición de roles fueconsiderada como cumplimiento de dichorequisito,“sinqueseaposiblediferenciarestaconducta de un delito agravado o calificadoporlapremeditación”.Además,endichocasose llegó al extremo de considerar que todosquienes se encontraran en las tierras

26 Comisión Interamericana de Derechos Humanos,InformedefondoNº176/10,5denoviembrede2010,parágrafo 152. La Comisión IDH cita la conclusiónsimilaraquellegóelComitédeDerechosHumanosenelExamendelQuintoInformePeriódicodeChileenabrilde 2007, expresando su “preocupación ante ladefinición de terrorismo comprendida en la LeyAntiterrorista 18.314, que podría resultar demasiadoamplia”(Ibíd,parágrafo144),asícomoloseñaladoennoviembredel2007porelRelatorEspecialdeNacionesUnidassobreproteccióndelosderechoshumanosenlaluchacontraelterrorismoenrelaciónalartículo1delamismaley,cuyadefinición“esexcesivamenteampliay

reclamadas por el pueblo mapuche daríanlugarauna“categoría”o“grupodeterminadodepersonas”enlostérminosdelartículo1delaLeydeConductasTerroristas28.

En relación al otro elemento subjetivo queseñalaba el artículo 1, la intención de“arrancarresolucionesoimponerexigenciasalas autoridades”, la Comisión observó quedebidoa la formulacióndisyuntivaempleadapor esta disposición antes de la reforma,“dicha intención puede operar aisladamentecomoun factor subjetivoque transformaundelitocomúnenterrorista,conindependenciade los medios utilizados o sus efectos”. Porestavía,medianteelusodeesteelementosepodría llegar a cubrir “una multiplicidad dehipótesis que no necesariamente se asocianconlaviolenciaterroristapropiamentetal”,yademássehacedifícildiferenciarestosdelitosde otros de naturaleza extorsiva29. Tras lasmodificacionesincorporadasalaley18.314enoctubre del 2010, el “arrancar o inhibirresoluciones de la autoridad o imponerleexigencias” ya no opera como un elementoautónomo,sinoqueesunadelastresformasenqueseconsideraquelosdelitostienenporobjetivocausarenlapoblaciónopartedeellael“temorjustificadodeservíctimadedelitosde lamisma especie”. Con todo, la objeción

vagaalaluzdelprincipiodelegalidadpenalconsagradoen el artículo 15 del Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos”, el que implica que “laresponsabilidad penal debe determinarse a través dedisposicionesclarasyprecisasestablecidasporlaley,afin de respetar el principio de certeza jurídica y deasegurarqueéstenoquedesujetoaunainterpretaciónquepermitaampliarelámbitodelaconductapenada”(Ibíd,parágrafo145). 27Ibíd.,párr.137.28Ibíd.,párr.139.29Ibíd.,párr.140.


relativaalaamplituddelosmediosoefectosutilizadossubsiste.

Posteriormente,enrelaciónalmismocaso,laCorte Interamericana de Derechos HumanosdictóunasentenciacontraelEstadodeChile,cuestionando la aplicación de la Ley 18.314,aunque se centró en el sistema de“presunciones de finalidad terrorista”existenteenlaversiónvigenteantesde1990,porhabersidodichaversióndelanormativalaquelesfueraaplicada.

En lamedidaque laCorte IDHestimóque laversióndelaLeyAntiterroristaaplicadaaestasocho personas infringía el art. 2 (deber deadoptardisposicionesdederechointerno)enrelación a los artículos 9 (principio delegalidad)y8.2(presuncióndeinocencia)delaConvenciónAmericana,nosepronunciósobreotrosaspectosproblemáticosdelaLey18.314que subsisten tras la modificación legal delaño 2010, señalando que “la Corte noencuentra necesario pronunciarse en estecaso sobre las demás alegadas violacionesrelacionadas con el elemento subjetivo deltipo, ni las alegaciones relativas al elementoobjetivo del tipo terrorista, puesto que yaconcluyóquelapresuncióndelafinalidaddeinfundir temoren lapoblaciónengeneralesincompatible con la Convención, y en losprocesos contra las presuntas víctimas delpresentecasoseaplicódichapresunción”30.

30Ibíd.,párr.17831Lapropuestaconstaeneldocumento“Informedelacomisióndeexpertossobrelaregulaciónjurídicadelasconductasterroristas”,13deoctubrede2014,suscritopor: Enrique Aldunate, Javier Couso, Juan Pablo Cox,Juan Pablo Hermosilla, Héctor Hernández, María InésHorvitz,JuanPabloMañalich,JoséIgnacioNuñez.

V. Reformaalaley18.314:tresproyectosenuno

Las Durante el año 2014 el gobierno de lapresidentaBacheletconvocóaunaComisiónde Expertos para estudiar y proponer unareformaalalegislaciónantiterrorista31.El4denoviembre del mismo año se presentó porMensaje el proyecto de ley contenido en elBoletín 9692-07, que determina conductasterroristas y su penalidad y modifica losCódigosPenalyProcesalPenal32.Pocoantes,un grupo de senadores de oposición habíapresentadootroproyecto,elBoletínN°9669-07,quesustituyeeltextodelaleyN°18.314afinde“darmayorprotecciónalaciudadaníayfortalecerlapazsocial”33.

El31demarzode2015ambosproyectos serefundieronpordecisióndelaSaladelSenado,dondesigueenprimertrámiteconstitucional.Enabrildel2018,apocodeasumidoelnuevogobierno, se presentó por el Ejecutivo unaIndicación Sustitutiva que, recogiendoaspectos de los Boletines y las indicacionesparlamentariasrealizadas,ademásdelBoletín7207-07, presentado por el Ejecutivo enseptiembre del año 2010, hace su propiapropuestaderegulaciónantiterrorista.

Acontinuación,nosreferiremosacadaunodeestos proyectos, centrándonos en sudefinicióndedelitoterrorista,puesreferirlosaspectosprocesalesymétodosespecialesdeinvestigaciónqueseproponeencadaunode

32http://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php?boletin_ini=9692-0733MocióndelossenadoresEspina,Allamand,Chahuán,García y Prokurica, de 21 de octubre del año2014. ,http://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php?boletin_ini=9669-07


ellosexcederíaconcreces los límitesdeestetrabajo.

Moción de los senadores Espina y otros(Boletín9669-07):

EsteproyectopretendemodificarlatotalidaddelcontenidodelaLey18.314,manteniendosu denominación y su carácter de ley penalespecial34.

En cuanto a la definición de terrorismo,siguiendounesquemasimilaralaleyactual,elartículo1señalaqueserándelitosterroristasaquellos listados en el art. 2 inciso primero,“cuandoelhechosecometaconcurriendoalmenosunadelascircunstanciassiguientes:

a)Conlafinalidaddeproducirenlapoblaciónoenunapartedeellaeltemorjustificadodeservíctimadedelitosdelamismaespecie;

b)Con la finalidaddedesestabilizarelordenconstitucionaldemocrático;

c) Para arrancar o inhibir resoluciones de laautoridadoimponerleexigencias;

d) Obedeciendo a un plan determinado deatentar contra una categoría o grupodeterminadodepersonas;

e) Empleando artificios nucleares,bacteriológicos o químicos que por sunaturaleza puedan afectar a un númeroindeterminadodepersonas;o

f)Empleandobombas,explosivosomediosdealtopoderdestructivoqueafectenopuedan

34Suobjetivodeclaradoes:“actualizaryperfeccionarlaleyquetipifica lasconductasterroristas, incorporandounadefinición que sea clara pero que contemple unaadecuadasanciónalosdelitosterroristas”. 35 En el caso de los delitos del art. 476 N°s 1 y 2 delCódigoPenal,seaumentaránenunoodosgrados,yenel del N°3 delmismo art., “se aplicarán las sancionesprevistasendichadisposición,conexcepcióndelapenadepresidiomayorensugradomínimo”.

afectarlavidaointegridadfísicadeunnúmeroindeterminadodepersonas(…)”.

Encuantoamarcospenales,elart.3optaporsancionar en cada caso con la pena previstaparaeldelitobase,aumentabaenuno,dosotresgrados35.Enelcasodelaasociaciónilícitaterrorista, las penas se aumentan en dosgrados en los casos del art. 293 del CódigoPenal,yungradoenlosdel29436.

Elart.8sancionaalque“porcualquiermedio,directa o indirectamente, solicite, recaude oprovea fondos con la finalidad de que seutilicen en la comisión de cualquiera de losdelitosterroristasseñaladosenelartículo2°”con la pena de presidio menor en su gradomedioapresidiomayorensugradomínimo.

Elart.3ensuincisofinalexcluyeatodosestosdelitos de la posibilidad de que la pena seasustituida por sanciones o medidasalternativas de la Ley 18.216, excepto en elcasodelart.6,quecontemplaladisminuciónde hasta dos grados de la pena aplicable a“quienes llevarenacaboaccionestendientesdirectamente a evitar o aminorar lasconsecuencias del hecho incriminado, odieren informaciones o proporcionarenantecedentes que sirvieren efectivamentepara impedir o prevenir la perpetración deotrosdelitosterroristas,obien,paradeteneroindividualizararesponsablesdeestaclasededelitos”.

Mensaje de la presidenta Bachelet (Boletín9692-07):

36EstecomplejomecanismodedeterminacióndepenaenelcasodelaasociaciónilícitadelCódigoPenal,ylaremisión que a ella hace la Ley 18.314 actual y laspropuestasdereformaencomento,sonanalizadasenmayordetalleal explicar la IndicaciónSustitutiva,queenestepuntoadoptaelmismomodeloregulatorioquelaMoción.


AdiferenciadelapropuestadelaComisióndeExpertos, esta iniciativa no traslada laregulación del terrorismo desde una Leyespecial (la actual 18.314) al Código Penal yCódigoProcesalPenal,sinoqueproponeunanueva leyespecialqueregularía losaspectossustantivos, y crea un nuevo párrafo delCódigoProcesalPenal37.

Enladefinicióndeterrorismoqueproponeseoptó por dar centralidad a la figura de la“asociacióncriminalterrorista”,acogiendoasíenprincipiolatesisqueentiendealterrorismocomounaformadecriminalidadorganizada,yalosdelitosdeterrorismocomoexpresióndelplancriminaldeuntipoespecialdeasociaciónilícita: “toda organización o grupo cuando, atravésdelaperpetracióndeloscrímenesporellaproyectados(…)sepersiguieresocavarodestruir el orden institucional democrático,alterargravementeelordenpúblico,imponerexigencias a la autoridad política, arrancardecisiones de ésta o infundir temorgeneralizado en la población de pérdida oprivación de los derechos fundamentales”(art.1)38.

37Peseaello,enelMensajeseseñalaque“cuandoelCódigo Penal sea modificado en su integridad, estaregulación debiera encontrarse comprendida en él”,coincidiendoasí con laposicióndelgobiernoanterior,que había incluido al delito terrorista dentro delproyecto de Código Penal ingresado a la Cámara deDiputadosel10demarzode2014(BoletínN°9274-07).La propuesta de la Comisión de Expertos incluía 6artículos en el párrafo 10 del título IV del Libro II delCódigoPenal(arts.292a294quáter),ademásdeunart.403terreferidoalacolocacióndeartefactosexplosivosyunart.3bisenlaLey20.084. 38Enestoelproyectosigueexplícitamentelastesisqueen la doctrina penal ha expresado el jurista españolManuel Cancio: “Los delitos de terrorismo sonfundamentalmentedelitosdeorganización,yenellosebasa el incremento de su peligrosidad, porque sedespliega una violencia que no es aislada, sinosistemática.CancioMeliáaseguraquelaconductaquepermite la incriminaciónes larelaciónypertenenciaauna organización terrorista y es la organización

En cuanto a las características de estaorganizacióncriminal,elincisosegundoseñalaque: “(…) la asociación se entenderáefectivamente organizada en atención a lacantidad de sus miembros; su dotación derecursos y medios; la división de tareas ofunciones, así como su capacidad deplanificacióneincidenciaeneltiempo”39.

También constituye asociación criminalterrorista aquella que tenga por finalidadcometer crímenes de lesa humanidad ogenocidio (a este tipo de asociación y supenalidadserefiereelart.6).

Encuantoapenalidades,sesancionaenelart.2 la pertenencia a dicha asociación,diferenciando al miembro fundador ofinancista, a quien se sanciona con presidiomayor en grado medio a máximo, delintegrante activo que no revista talescalidades, a quien se sanciona con presidiomayorengradomínimoamedio.

Elart.3sancionaconpresidiomayorengradomínimoamedioaquienejecutealgunodelosdelitos señalados en el art. 1, habiendo“adscrito o adherido positivamente a lospropósitos concretos de perpetración de los

terroristalaquetieneelprotagonismodelaestrategiaterrorista.Porende,continúaCancio,el terrorismoescriminalidad organizada, entendiendo por“organización”unaestructuraqueseproyectamásalláde la comisión de hechos concretos (Cancio Meliá,Manuel; El delito de pertenencia a una organizaciónterrorista en el Código Penal español, en Revista deEstudiosdelaJusticia,N°12,año2010,p.150)(Mensaje755-362, de la Presidenta de la República MichelleBacheletalSenado,Boletín9692-07,pág.9).39EnestepuntoelBoletínsiguedecercalapropuestadelarespectivaComisióndeExpertos,encuyoInformeseseñalaexpresamenteque“lapropuestaprescindedediferenciar posiciones jerárquicas susceptibles de serocupadasporlosmiembrosdelaorganización.Deestemodo se abre la posibilidad de que organizacioneshorizontalmenteconstituidasresultenabarcadasporlatipificación, en la medida en que se satisfagan loscriterios yamencionados” (Informede la comisión deexpertos sobre la regulación jurídica de las conductasterroristas,13deoctubrede2014,pág.17).


crímenes, manifestados por organizaciones,asociaciones o grupos nacionales oextranjeros”. Esa adscripción positiva puedeser “cualquier manifestación de voluntadexpresaotácitadelimputadoolaaceptaciónde los propósitos criminales de unaorganización, asociación o grupo, sea que elmediodeadhesiónpositivafueseelectrónico,telefónico,laparticipaciónenredessocialesocualquierotromedio”.

El segundo inciso del art. 3 sanciona con lamismapenaalindividuoque“sinperteneceraunaorganizaciónogrupoyhabiendotomadoparte o ejecutado alguno de los delitosseñaladosenelartículo1°, lohubiesehechopersiguiendolasfinalidadesallíexpresadas”.

Elart.5sancionaconpresidiomenorengradomedio a presidio mayor en grado mínimo aquien “solicite, ofrezca, recaude, gestione,administreoaporte fondos,valoresobienesdestinados al financiamiento directo eindirectodeunaorganizacióncomprendidaenel artículo 1°, y siempre que no le resultareaplicablelodispuestoenelartículo2°”.

Enelart.4 incisoprimeroseseñalaque“laspenas establecidas en el artículo 2° seránimpuestas sin perjuicio de las quecorrespondiere imponer por uno o máscrímenesefectivamenteperpetradosporunoo más integrantes de la organización”, encoherenciaconelhechodequelaasociaciónilícitaesundelitoensímismo,quesesancionaincluso sin necesidad de que los delitospropiosdesuplancriminalsecometanono,yen caso de que efectivamente se cometan,

40 El catálogo propuesto para el art. 2 incluye: 1.-homicidio(art.391delCP);2.-lesiones(arts.395a398del CP); 3.- secuestro y sustracción demenores (arts.141y142delCP);4.-incendioyestragos(arts.474a476y480delCP);5.-delitoscontra lasaludpública(arts.315y316delCP);6.-atentadocontralavida,lasaludola integridad corporal del Jefe de Estado o de otraautoridadpolítica, judicial,militar,policial,religiosade

deben sancionarse adicionalmente. El incisosegundoplanteaquelaspenasparalosdelitosseñaladosenlosartículos1°,5°y6°nopodránsersustituidaspor lasseñaladasen laLeyN°18.216,modificadapor laLeyN°20.603ysecumpliránsucesivamente,“deconformidadalinciso segundo del artículo 74 del CódigoPenal”.

IndicaciónSustitutivadelpresidentePiñera:

EstapropuestasustituyeeltextoíntegrodelaLey 18.314, manteniendo su número ydenominación.Antesdeentrarasudefiniciónde terrorismo, cabe destacar que lo másllamativo de esta propuesta consiste enmodificar el Código Orgánico de Tribunalespara que todos los delitos terroristascometidos en el país sean conocidos por losTribunalesdeGarantíayOralesenloPenaldela jurisdicciónde la Corte deApelaciones deSantiago.

En principio mantiene el esquema yatradicional -señalando en el art. 1 lasfinalidades propias del delito terrorista, yseñalando en el art. 2 el catálogo de delitossusceptibles de ser considerados terroristascuandoseverifiquendichasfinalidades-,peroagregandoademásenlosarts.4y5dosdelitosque son terroristas per se, siguiendo uncriterio “objetivista”, sin necesidad decomprobar que su comisión obedezca a lasfinalidadesseñaladasenelart.1.

Lascuatrofinalidadesalternativasqueseñalaelart.1 son las siguientes (yparaelcasodequeseverifiquendosomásdeellas,sedebeaplicar la pena máxima)40, planteadas como

fiscales del Ministerio Público o de personasinternacionalmente protegidas40; 7.- apoderamiento oatentadocontravehículosdetransporteodecarga(art.341 bis del CP); 8.- colocar, enviar, activar, arrojar,detonar, disparar o hacer explosionar bombas oartefactos explosivos, químicos, incendiarios, tóxicos,corrosivosoinfecciosos,asícomoeldeenviarcartasoencomiendasdeesasmismascaracterísticas(art.14D


“cuandoelhechosecometaconcurriendoalmenosunadelascircunstanciassiguientes:

a) Con la finalidad de producir en lapoblación o en una parte de ella eltemor justificado de ser víctima dedelitosdelamismaespecie;

b) Con la finalidad de desestabilizar elordeninstitucionaldemocrático;

c) Paraarrancaroinhibirresolucionesdelaautoridadoimponerleexigencias,o

d) Obedeciendoaunplandeterminadode atentar contra una categoría ogrupodeterminadodepersonas”.

Encuantoapenalidad,elart.3contemplaelsiguientesistema:

Losdelitosseñaladosenlosnumerales1al9seránsancionadosconlapenaseñaladaenelCPo leyesespecialespertinentes (controldearmas, seguridad interior del Estado, delitosinformáticos),“aumentadasenuno,dosotresgrados”. El del N° 10, la asociación ilícitaterrorista,sepenaríaenbasealosarts.293y294delCP,aumentandoenelprimercasolapenaendosgrados,yenelsegundoenuno.

El art. 7 aclara que en cuanto al sistema dedeterminación de sanciones el tribunal debeprimerodeterminar lapena correspondientepor el delito base (“como si no se hubieretratado de delitos terroristas”), y luegoprocederaelevarla“enelnúmerodegradosquecorresponda”.

Los delitos que escapan a este esquema detipificaciónypenalidadsonlosdelosarts.4y5:

Elart.4serefierealosmismosverbosrectoresqueparaeldelitodelart.2N°8,peroreferidos

de la Ley 17.798, sobre control de armas); 9.- delitosinformáticos(delosarts.1a4delaLey19.223);10.-la

a un “artefacto explosivo o incendiario, queafecte o pueda afectar a una cantidadindeterminada de personas”, contemplandodirectamentelapenadepresidiomayorensugrado máximo, la que aumenta a presidiomayor en grado máximo a medio si es queademássecausarenlesiones(delosarts.395a397delCP)yalapenadepresidioperpetuoapresidioperpetuocalificado“si resultase lamuerte”.

Porsuparte,elart.5serefierealque“sinladebidaautorizaciónyencontravenciónde laley produjere, almacenare, manipulare,transportareoposeyerematerialradioactivo,bacteriológicooquímico,o fabriqueoposeaundispositivodeestascaracterísticas,conelpropósito de afectar la vida o la integridadcorporal de una cantidad indeterminada depersonas o de producir destrucciónsignificativa de infraestructura pública oprivada,odañarconsiderablementeelmedioambiente”, al que sanciona con la pena depresidiomayorensugradomáximoapresidioperpetuo.

Prosigue el catálogo de delitos en el art. 8,sancionandoconpresidiomayorensugradomínimoalque“porcualquiermedio,directaoindirectamente, solicite, recaude o proveafondosconlafinalidaddequeseutilicenenlacomisión de cualquiera de los delitosterroristas señalados en esta ley”, con laexcepcióndeaquelloscasosenque“envirtudde la provisión de fondos le quedaresponsabilidad en un delito determinado”,casoenqueseríasancionadoportaldelito,sinperjuicio de la aplicación del art. 294 bis (esdecir, si es que además se le sanciona porpertenenciaaunaasociaciónilícitaterrorista).

Adicionalmente, el art. 10 sanciona laproposición y conspiración para cometer

asociaciónilícitacuandotengaporobjetolacomisióndedelitosquedebancalificarsecomoterroristas.


delitosterroristas“conlapenaseñaladaporlaleyaldelitorebajadaendosgrados”.Sedefinelaproposicióncomo“lainvitaciónquerealizaunsujetoqueharesueltocometerundelitoaotrauotraspersonasaejecutarlo”,yseseñalaqueexistirá conspiración“cuandodosomáspersonasseconciertanparalaejecucióndeundelitoyresuelvenejecutarlo”41.

El art. 11 incluye dentro del catálogo de losancionable como terrorismo a “la amenazaseria y verosímil de cometer alguno de losdelitosseñaladosenestaley”,conlapenadepresidiomenorensugradomáximo”.

Elart.12,cerrandoelcapítulosobre“delitosterroristas”señalaquelatentativadecometeralguno de estos delitos “se castigará con lapena asignada al respectivo delito terrorista,rebajadaenunoodosgrados”42.

También hay posibilidad de rebajar la pena“hasta en dos grados respecto de quienesllevaren a cabo acciones tendientesdirectamente a evitar o aminorar lasconsecuencias del hecho incriminado, odieren informaciones o proporcionarenantecedentes que sirvieren efectivamentepara impedir o prevenir la perpetración deotrosdelitosterroristas,obien,paradetenero individualizar a responsables de estosdelitos”,segúnseñalaelrégimendedelación

41 El art. 8 del CP dispone que la proposición y laconspiraciónparacometeruncrimenounsimpledelito“sólo sonpunibles en los casos enque la ley las penaespecialmente”.42Enestepuntoseapartadelrégimengeneraldelitercriminis consagrado por la Parte General del sistemapenalchileno,queenvirtuddelosarts.50yss.delCP,enrelaciónconelart.7,contemplaparalatentativaunarebajadedosgradosdesdelapenacontempladaparaeldelitoconsumado,ydeungradoparaelcasodeldelitofrustrado. 43Noobstante,sehaintentadomedianteindicacionesparlamentariasreincorporarunacláusulasimilar(TercerBoletíndeindicaciones,BoletinesN°s9669-07y9692-07,17deenerode2017).Enelpunto6.4delInformedelaComisióndeexpertossobrelaregulaciónjurídicade

compensadacontempladoenelart.9deestapropuesta.

Ningunode losproyectosde leyquehemosdescrito incorpora la propuesta de laComisión de Expertos designada por elEjecutivo en el 2014 en orden a excluir delcarácter terroristaaunaorganización cuyafinalidad consista en una reivindicaciónterritorial legítima bajo el derechointernacional43.

Tampoco sehacen cargode cuestionesquehoyendíaestánreguladasenlaConstituciónPolítica de la República, y que requeriríanunareformaconstitucional.

VI. Conclusionesyrecomendaciones

En La Ley Antiterrorista chilena, desde suorigen en 1984 hasta su versión actual, haconfigurado un sector particularmenteintenso del sistema penal nacional, cuyaaplicaciónsehareservadocasiexclusivamenteparacombatir loqueendistintosmomentossehaetiquetadocomoviolenciasubversivadecarácterradical.

Noobstanteelmuybajonúmerodecondenaspor delitos terroristas, el régimen procesalespecialqueestaLeycontemplahaservidoal

las conductas terroristas se abordaba este tema,propuesta para el nuevo art. 294 inciso segundo,aludiendo al modelo del Código Penal alemán (queexcluye de la aplicación de la figura de asociacióncriminal a partidos políticos que no hayan sidodeclarados inconstitucionales) y se mencionabaexpresamente el Convenio 169 de OIT, ratificado porChile, que en su art. 14.1 reconoce a los pueblosindígenasytribalesderechosespecialesde“propiedady posesión sobre las tierras que tradicionalmenteocupan”eimponeacadaEstadopartelaobligacióndeestablecer“procedimientosadecuadosenelmarcodelsistema jurídico nacional para solucionar lasreivindicacionesde tierras formuladaspor lospueblosinteresados”.


Estadocomounaimportanteherramientadecriminalización preventiva de determinadossectoressocialesypolíticos.

A pesar de las críticas uniformes realizadasdesdeel sistema internacionaldeproteccióndelosderechoshumanos,laLeyAntiterroristachilena sigue vulnerando tanto en su diseñocomoensuaplicaciónprácticaunconjuntodederechos y garantías penales y procesales, yademássehaaplicadocasiexclusivamenteenrelación a miembros de un determinadopuebloindígena:elmapuche.

Si bien la lucha contra el terrorismo ha sidodefinida comounobjetivo por el sistemadeNaciones Unidas y los distintos subsistemasregionales, resulta indispensable tratar deevitar que a pretexto de ese combate “lapolítica criminal antiterrorista alcance ladesmesurapunitivaylaausenciadegarantíaspropiadeunDerechopenaldeconfrontaciónbélica”(Terradillos2016).

Las modificaciones legales a la Ley 18.314,actualmente en discusión en el Senado, noconstituyen una nueva regulación delfenómeno, acorde a los estándaresinternacionales, sino que una merareactualización de un cuerpo normativo queprovienedelostiemposdeladictadura,yqueenloesencialhasidoconservado44.

Las definiciones de terrorismo que secontemplan en estos proyectos de ley noresuelvensinoquemásbienhacenmásdifícilllegaraunconceptoquerespeteelprincipio

44Porello, lapropuestadederogardefinitivamente laLey 18.314 parece razonable, y ha sido defendidaincluso por Ministros de la Corte Suprema. Ver alrespecto la ponencia de Hugo Dolmestch en elSeminario Internacional Terrorismo y estándares enderechos humanos, 15 de noviembre de 2011, dondedice:“Variasveceshepensadoysigopensando,ahoramásquenunca,quelaúnicasoluciónsanaseríaderogarestaley.Derogarlayestudiarotraquesípuedaserútilparasuobjeto,paralocualesindispensabledefinirensuverdaderaacepciónelterrorismoydescribircomola

de legalidad, al señalar más finalidadessubjetivas definidas todas ellas de manerasbastantepocoprecisas.

Adicionalmente, los aspectos procesales ymecanismos especiales de investigaciónpropios del régimen jurídico antiterrorista, yque tantos efectos negativos han tenido,tiendenareforzarseygeneralizarse.

Enestecontexto,elesfuerzopordotarsedeuna legislación que se haga cargo de losprincipalesproblemasde legitimidaddeestanormativa, y que en su regulación recojaadecuadamente los estándaresinternacionales de derechos humanosaplicables a esta materia, sigue siendo unatarea que no por compleja y lejana resultamenosnecesaria.

Sóloesposibleresolverestosproblemasdelalegislaciónantiterroristaenelcontextodeunarevisiónprofundadetodalalegislaciónpenalchilena, y en sintonía con los esfuerzos pordotarsedeunanuevaConstitución.

En este esfuerzo será necesario tener encuentalosiguiente:

-El terrorismo se define en base a treselementos esenciales: el estructural (laorganización terrorista, que es el elementoque hace particularmente lesivo y peligrosoeste tipo de actividad delictiva); elinstrumental (la comisiónporpartededichaorganización de delitos particularmentegraves45), y el elemento teleológico (las

Constitución manda los tipos penales que estimenecesariosancionar”(pág.118).45LadefiniciónmodelodeterrorismopropuestaporelRelatorEspecialMartinScheinindestacaenrelaciónalactoque “debe corresponder a ladefinicióndedelitogravecontenidaen la legislaciónnacionalpromulgadacon el propósito de ajustarse a los convenios yprotocolosinternacionalesrelativosalterrorismooalasresolucionesdelConsejodeSeguridadrelativas al terrorismo”. En cuanto a su materialidad,señala que el acto terrorista “a) Está constituido por


finalidadesquepersigue,quedeacuerdoalaEstrategiaGlobaldeNacionesUnidascontraelTerrorismo son: “la destrucción de losderechos humanos, las libertadesfundamentalesy lademocracia,amenazandola integridad territorial y la seguridad de losEstados y desestabilizando los gobiernoslegítimamenteconstituidos”46).

-La omisión de cualquiera de estos treselementos señalados por la doctrina penalespecializada (Cancio, 2010b; Villegas, 2016;Terradillos, 2016) conduce a unadesnaturalización del concepto que diluye eltipopenalencontradicciónconelprincipiodelegalidadexpandiendoestetipodelegislación

excepcionalahechosy fenómenosquepocotienenqueverconelterrorismo.

-La lucha contra el terrorismo requiere deherramientas especiales, pero no puedegenerarunrégimenpermanentedeexcepcióna las reglas básicas del debido proceso (talcomoseconsagraenelPactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolíticosyenlaConvenciónAmericanadeDerechosHumanos), puesporesavíaseestaríanafectandodirectamentelosderechos humanos y la democracia, que esprecisamente aquello que el terrorismomodernointentaatacar.

tomaderehenesintencionada;ob)Sepropongacausarla muerte o lesiones corporales graves a una o máspersonas o a partes de la población; o c) Entrañe elrecursoa laviolenciafísicaconefectomortalocontrauna o más personas o partes de la población”. A//HRC/C/16/51,22dediciembrede2010.46 A/RES/60/288, de 20 de septiembre de 2006.Tambiénhayunareferenciaalafinalidaddelosdelitos

terroristas en el Convenio internacional para larepresión de la financiación del terrorismo (1999),cuandoserefiereensuart.2.1aque“elpropósitodedichoacto,porsunaturalezaocontexto,seaintimidarauna población u obligar a un gobierno o a unaorganización internacional a realizar un acto oabstenersedehacerlo”.


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Referencias

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www.latercera.com

www.oas.org/es/cidh

www.pjud.cl


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www.prensapresidencia.cl

www.senado.cl

Acercadelosautores

JulioCortésMorales.Abogado. LicenciadoenCiencias Jurídicas y Sociales,UniversidaddeChile(1998).PostítuloenSistemadejusticiaypolíticaspúblicasparalainfancia-adolescencia,UniversidadDiego Portales (1999).Magíster en Derecho Penal, Universidad Central (2013). Actualmente sedesempeña como abogado analista de la Unidad Jurídica y Judicial del Instituto Nacional deDerechosHumanos.

AcercadelCIIR

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