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ESTRATEGIA ANTITERRORISTA Y ESTRUCTURAS DE SEGURIDAD INTERIOR FRENTE A LA AMENAZA TERRORISTA EN ESPAÑA
Rogelio Alonso
Universidad Rey Juan Carlos
Resumen
La ponencia aborda en primer lugar la definición de las más relevantes amenazas
terroristas para nuestro país, así como aquellas que de manera previsible continuarán
siéndolo a lo largo de la próxima década. Posteriormente, tras la identificación y
subsiguiente caracterización, se analizan los mecanismos de respuesta que se juzgan
más eficaces como resultado del análisis que la larga experiencia de lucha contra el
terrorismo en nuestro país permite. Ambas variables constituyen los ejes de la
estrategia contra el terrorismo que el autor propone en el marco de una más amplia
estrategia de defensa nacional que comprenda la diversidad de las amenazas a la
seguridad, tanto presentes como emergentes. A través de este modelo analítico se
exponen los objetivos genéricos de la estrategia contra el terrorismo que en la
ponencia se plantea.
Biografía
Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, coordinador del programa de Doctorado y del Master Oficial en Análisis y Prevención del Terrorismo de esta Universidad, miembro del Grupo de Expertos sobre Radicalización Violenta de la Comisión Europea. Ha recibido premios nacionales e internacionales por sus publicaciones sobre terrorismo, así como la Cruz al Mérito Militar con distintivo Blanco.
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1. Introducción
Desde la instauración de la democracia en nuestro país el terrorismo ha constituido
una de las mayores preocupaciones de la sociedad española, tal y como ponen de
manifiesto sucesivas consultas sociológicas realizadas de manera periódica. La
consideración del terrorismo en semejantes términos obedece a las particulares
características de este fenómeno sociopolítico.
En primer lugar, los efectos físicos generados por el terrorismo en la forma de heridos
y víctimas mortales, junto a la destrucción material que conlleva, justifican por si
mismos la elevada preocupación que este tipo de violencia social suscita. Asimismo,
las consecuencias políticas y sociales que del referido coste humano se desprenden se
ven acentuadas por el impacto psíquico que el terrorismo genera. Así ocurre porque el
terrorismo provoca efectos psíquicos desproporcionados respecto a las consecuencias
materiales causadas por esta forma de violencia, al perseguir reacciones emocionales
tales como la ansiedad, la incertidumbre, el miedo o la intimidación de una
determinada población.
La intencionalidad de esta modalidad de violencia social es la de afectar los
comportamientos de ciudadanos e instituciones, erigiéndose éste en un rasgo
distintivo del terrorismo respecto de otras manifestaciones violentas comunes en
sociedades democráticas. Este deseo de condicionar conductas individuales y
colectivas es el que prima en una acción terrorista en la que los daños humanos y
materiales representan sobre todo medios con los que alcanzar una serie de fines
políticos previamente establecidos (Reinares, 1998: 15-19).
Por tanto los medios con los que el terrorista persigue lograr ciertos fines serán
seleccionados entre un variado repertorio en función de la idoneidad de aquellos para
la consecución de sus aspiraciones. La diversidad de manifestaciones que emerge de
esta combinación de factores convierte al terrorismo en una amenaza para la
estabilidad del sistema democrático, representando un desafío que en absoluto debe
subestimarse mediante la restrictiva definición del fenómeno en función de las
víctimas mortales que ocasiona. Así debe ser porque las expresiones de la acción
terrorista son múltiples, requiriendo por ello respuestas multifacéticas con las que
contener los efectos de sus diversas manifestaciones.
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Estos rasgos diferenciales otorgan una especial relevancia al fenómeno terrorista en el
marco de democracias liberales como la española. Por ello su permanencia en los
próximos años aconseja el diseño de una estrategia anti terrorista a medio y largo
plazo. Así se desprende de las lecciones que emergen de la prolongada experiencia en
la lucha contra el fenómeno terrorista que nuestro país atesora y de la evaluación de
las políticas antiterroristas adoptadas durante el periodo democrático. Dicha
experiencia debería ser convenientemente utilizada con objeto de inspirar una política
antiterrorista integral y dotada de instrumentos cuyos contenidos fundamentales
puedan mantenerse en lo sustancial a lo largo del tiempo.
Es ésta la primera conclusión de una contribución en la cual inicialmente se pretende
abordar la definición de las más relevantes amenazas terroristas a las que hoy se
enfrenta España, así como aquellas que de manera previsible continuarán siéndolo a
lo largo de la próxima década. Posteriormente, tras la identificación y subsiguiente
caracterización de las principales amenazas, se procederá a analizar los mecanismos
de respuesta que se juzgan más eficaces como resultado del análisis que la larga
experiencia de lucha contra el terrorismo en nuestro país permite.
Ambas variables constituyen los ejes de la estrategia contra el terrorismo que el autor
propone en el marco de una más amplia estrategia de defensa nacional que
comprenda la diversidad de amenazas a la seguridad, tanto presentes como
emergentes. Este modelo analítico permitirá exponer los objetivos genéricos de la
estrategia contra el terrorismo que en estas páginas se plantea, desarrollando al
mismo tiempo instrumentos específicos cuya aplicación se entiende contribuiría a la
consecución de las metas fijadas.
2. Principales tipos de amenazas terroristas para España
Dos son las principales amenazas terroristas a las que en la actualidad y en el
inmediato futuro debe hacer frente nuestro país: aquella derivada de la violencia
perpetrada por la organización terrorista ETA, así como la que plantea el terrorismo de
inspiración islamista, también denominado internacional o global, perpetrado por la
organización Al Qaeda y por otros grupos asociados o células autoconstituidas.
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Es oportuno destacar por ello las diferencias y analogías que se aprecian al comparar
ambos fenómenos terroristas, pues si bien se observan rasgos distintivos en uno y
otro caso, también se evidencia la existencia de factores comunes cuya definición
resulta necesaria a la hora de elaborar políticas de respuesta frente a ellos.
2.1. El terrorismo etnonacionalista de ETA
A lo largo de las últimas décadas España ha sido una de las democracias liberales
occidentales más afectadas por el terrorismo, encontrándose entre las naciones que
mayor experiencia ha adquirido en la lucha contra este fenómeno. Por una parte, ha
afrontado el terrorismo etnonacionalista de ETA, inspirado en una ideología
nacionalista étnica y excluyente, que desde su aparición en los años sesenta, bajo la
dictadura franquista, ha ocasionado casi un millar de muertos. Debe subrayarse que la
gran mayoría de ellos se han producido durante el periodo democrático.
Si bien éste ha sido el más intenso y sanguinario terrorismo endógeno conocido en el
país, durante la transición desde el régimen dictatorial hacia la democracia hubo
asimismo atentados atribuibles tanto a la extrema izquierda como a la extrema
derecha.1 El declive de los ciclos de violencia de grupos de extrema derecha y de
extrema izquierda se desarrolló en paralelo a la decadencia de la organización
terrorista ETA. El periodo de democratización iniciado durante la transición consolidó
instrumentos democráticos de lucha contra el terrorismo que han restado legitimación
y apoyo a la violencia etarra de manera directamente proporcional a la desaparición
del déficit democrático en el que se produjo el surgimiento de la banda.
Aunque en la actualidad y a lo largo de los últimos años los niveles de la violencia
etarra han disminuido de manera considerable, esta tendencia no se ha traducido
todavía en la definitiva desaparición de la banda. Se observa además que las
consecuencias que se derivan del terrorismo etarra sobre el tejido político y social
continúan vigentes hoy, cuando la gobernabilidad del País Vasco se ve seriamente
afectada por décadas de violenta coacción sobre la ciudadanía, en especial sobre
aquellos ciudadanos que definen su identidad política como no nacionalista.
1 Los diferentes niveles de víctimas mortales causadas en nuestro país por el terrorismo etarra y otras agrupaciones terroristas de distinta ideología pueden apreciarse en Alonso, R. (2005), “El nuevo terrorismo: factores de cambio y permanencia”, en Blanco, A., del Águila, R. y Sabucedo, J.M. (eds.) (2005), Madrid 11-M. Un análisis del mal y sus consecuencias, Madrid: Editorial Trotta, pp. 113-150.
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Así lo corrobora el hecho de que miles de ciudadanos vascos se vean todavía privados
de ejercer en libertad plena sus más básicos derechos civiles, siendo determinadas
opciones políticas incapaces de concurrir a las sucesivas elecciones que se celebran en
la región en las condiciones de igualdad que todo sistema democrático debe
garantizar. Mediante una intimidación terrorista que se manifiesta a través de diversas
expresiones, el terrorismo etarra propugna una “estrategia del desistimiento” que “ha
llevado y lleva a que miles de vascos (empresarios, profesionales, militares, políticos,
intelectuales, ciudadanos sin más y, últimamente, jóvenes que no tienen horizonte
aquí) tengan que abandonar el país en un exilio casi secreto” (Llera, 2003: 271-272).
En consecuencia “a la sangría en vidas humanas, destrucción y estragos, extorsión e
incertidumbre económica, cuyos efectos económicos-financieros están por evaluar,
hay que añadir la pérdida de libertad y derechos fundamentales de una parte
importante y relevante de la ciudadanía y, peor aún, la perversión moral e
institucional de una sociedad que, si no saca ventaja de esta situación, al menos mira
para otro lado por no sentirse concernida” (Llera, 2003: 272). Por tanto, la incidencia
directa de la violencia en el sistema político es evidente a pesar de la gradual
reducción de los asesinatos etarras que se aprecia en comparación con periodos
precedentes.
Así lo corrobora la insistencia en supeditar el final del terrorismo a la satisfacción de
ciertos intereses políticos, tal y como se reivindica desde formaciones del nacionalismo
vasco. Es pues obligado llamar la atención sobre el “ventajismo político” que una
opción política como la representada por el nacionalismo democrático en la
Comunidad Autónoma vasca puede extraer mediante el “debilitamiento del rival”
provocado por los crímenes y las coacciones terroristas (Mate, 2006: 52). En estas
circunstancias la defensa de principios democráticos básicos como la igualdad y la
justicia entre los ciudadanos aparece como una de las claves para el futuro en la
confrontación entre el Estado y el terrorismo etarra.
No es exagerado por ello alertar sobre la problemática derivada de “la fragilidad de los
valores democráticos en la sociedad vasca” (Llera, 2003: 278), pues de ese modo se
pone de manifiesto el carácter diverso de los desafíos a la seguridad que el terrorismo
etarra todavía plantea y, en consecuencia, la variedad de respuestas que la
contención de los mismos requerirá. Por tanto, la naturaleza multidimensional de los
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riesgos y peligros que complementan esta amenaza, así como sus efectos a medio y
largo plazo al adoptar tan heterogénea forma, deberán guiar las iniciativas contra un
fenómeno terrorista cuya definitiva erradicación no parece inmediata.
Como se desarrollará más adelante, esta variable temporal condiciona la selección de
las iniciativas antiterroristas y la evaluación de sus resultados. Será preciso por tanto
definir correctamente los objetivos perseguidos asumiendo que la materialización de
algunos de ellos, como por ejemplo la aspiración última de la eliminación de la
amenaza, dependerá de medidas cuyo éxito se apreciará fundamentalmente en el
transcurso de un cierto margen de tiempo.
2.2. El terrorismo yihadista de inspiración islamista
El atentado perpetrado el 11 de marzo de 2004 en Madrid supuso la irrupción del
terrorismo internacional de inspiración islamista en nuestro país. La materialización de
esta amenaza terrorista, y la posibilidad de futuros atentados altamente
indiscriminados y letales como el perpetrado aquel día, situaban a la sociedad
española ante un nuevo desafío cuyos principales rasgos se sintetizan a continuación.2
El tipo de terrorismo en el que se inscriben los atentados del 11 de marzo, y otros
abortados con anterioridad y posterioridad a esa fecha, se distingue por su carácter
internacional. Dicha violencia obedece a la inspiración de una red de alcance global
cuyos objetivos trascienden los ámbitos geográficos en los cuales se cometen las
acciones terroristas. Así es puesto que se trata de actividades llevadas a cabo por
fanáticos que inspirados en una visión fundamentalista del credo islámico intentan
imponer a través de la violencia sus creencias religiosas y políticas, incluyéndose
entre éstas la creación de un nuevo califato, así como la recuperación de territorios
considerados como musulmanes.
El ideario neosalafista en el que se sustenta el terrorismo también conocido como
yihadista legitima una estrategia de doble confrontación. Ésta se dirige por un lado a
aquellos gobiernos en países de mayorías musulmanas que son considerados como
“apóstatas”, así como también hacia sociedades no islámicas definidas como “infieles”
por los inspiradores y perpetradores de la violencia. Esta adscripción a una ideología 2 Para un análisis de las características del actual terrorismo internacional, véase Reinares, F. (2005), “Conceptualizando el terrorismo internacional”, Análisis del Real Instituto Elcano, ARI Nº 82/2005.
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que entremezcla componentes políticos y religiosos permite la identificación de España
como blanco preferente del terrorismo yihadista por parte de una organización
terrorista como Al Qaeda y entidades afiliadas, así como por parte de otras células
autoconstituidas en distintos ámbitos geográficos pero inspiradas en el referido grupo.
Desde algunos ámbitos viene infravalorándose la amenaza que Al Qaeda como
organización representa llegándose incluso a dudar de su existencia. En ese sentido se
alude a la supuesta debilidad del liderazgo de la organización como consecuencia de
distintas medidas antiterroristas, aduciéndose por ello su incapacidad para constituirse
en una seria amenaza como la que se materializó con los atentados del 11 de
septiembre en Estados Unidos. Sin embargo, análisis elaborados por académicos y
diversos servicios de inteligencia contradicen ese diagnóstico, corroborando el
carácter múltiple de una amenaza en la que se incluye una Al Qaeda probablemente
en estado de mutación (Hamilton, 2006). A ese respecto debe alertare sobre el
desconocimiento de importantes facetas en relación con dicha organización,
ignorancia que en absoluto debería equipararse con la inexistencia de la amenaza y
que llevaría a desconsiderar una decisiva parte de la misma.
La destructiva letalidad que el terrorismo yihadista ha perseguido mediante sus
atentados le confiere otro elemento de distinción que acrecienta la peligrosidad de la
amenaza. La letalidad como factor de riesgo se acentúa ante la posibilidad del recurso
a armas de destrucción masiva por parte de Al Qaeda, grupo que ha mostrado su
interés por obtener material destinado a su elaboración. No obstante, si bien los
gobiernos deben sin duda prever y establecer planes de contención ante el riesgo de
semejante escenario, como efectivamente así han hecho, la verdadera materialización
del mismo parece más incierta de lo que algunos observadores auguran.
Las dificultades que la obtención y diseminación de agentes químicos, biológicos,
radiológicos o nucleares plantean obligan a interpretar esa amenaza como posible,
pero no tan probable como la que continúan representando los medios más
convencionales. En realidad, como puede demostrarse estadísticamente, los actos de
terrorismo perpetrados a través de bombas convencionales continúan representando
el método más sangriento y letal de todos los que comprende el amplio repertorio de
acciones terroristas.
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La correcta definición de la amenaza que el terrorismo internacional comporta
requiere asimismo la identificación del origen de la misma. Si bien es cierto que la
existencia de conflictos internacionales como los desarrollados en Afganistán e Irak
han incrementado el potencial de radicalización de determinados individuos, debe
insistirse en que el terrorismo yihadista precede a las intervenciones occidentales en
dichas regiones. Ya en 2001 un informe de la fiscalía de Milán informaba que nuestro
país se había convertido en “la principal base de Al Qaeda en Europa” (Irujo, 2002)
como consecuencia de las actividades de redes terroristas que concluirían con las
detenciones de diversos activistas a finales de ese año.
En 2003 un informe redactado por Europol advertía de los riesgos para la seguridad
española en los siguientes términos: “Varios grupos terroristas que bajo el liderazgo
de Al Qaeda conforman el denominado Frente Islámico Mundial, así como aquellos que
propugnan la internacionalización de la yihad a escala global continúan representando
la mayor amenaza para nuestros intereses así como para los intereses del resto de los
estados miembro de la Unión Europea. El apoyo del gobierno español a la intervención
militar en Irak por parte de los Estados Unidos y sus aliados constituye sin duda un
factor de riesgo adicional para España, si bien puede que no sea el más importante o
peligroso” (Europol, 2003: 37).
Como se desprende de tan revelador informe, y como confirma la sentencia por los
atentados del 11 M dictada por la Audiencia Nacional en octubre de 2007, no es
posible concluir que la causa directa de los atentados fuese la política española
respecto a Irak. Así lo evidencia además el que la campaña preparada por los
terroristas tuviera una continuidad incluso después del triunfo electoral socialista y de
que se procediera a retirar las tropas españolas de la región.
Las investigaciones judiciales emprendidas corroboran que las actividades radicales de
muchos de los individuos implicados en los atentados precede la intervención en Irak
o incluso a la de Afganistán en 2001, hasta el punto de que muchos de ellos
manifestaban ya desde 2002 una “mentalidad para realizar la yihad en España”
(Audiencia Nacional, 2006). En realidad los terroristas encontraron un fuerte elemento
de motivación en el sentimiento de venganza generado por las detenciones de
destacados radicales islamistas a finales de 2001.
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La amenaza de Al Qaeda y grupos afines no sólo no ha desaparecido, sino que ha
aumentado tras los atentados perpetrados en marzo de 2004 (Reinares, 2007),
demostrando que las causas del terrorismo islámico son más complejas de lo que han
afirmado quienes atribuyen la matanza a una determinada decisión de la política
exterior del anterior gobierno. Esta constatación tampoco debe servir para infravalorar
la importancia que la intervención occidental en Irak ha cobrado en los procesos de
radicalización de extremistas partidarios de involucrase en actividades terroristas en
nuestro país y en el resto de Europa. Lo que el escenario iraquí ha aportado es una
justificación propagandística para dirigir acciones terroristas contra democracias
liberales (Dodd, 2006).
3. Las respuestas frente a las amenazas: España contra el terrorismo de ETA
Se plantean a continuación los elementos fundamentales de una política antiterrorista
contra ETA en los próximos años. El análisis de los modelos antiterroristas utilizados a
lo largo de las últimas décadas confirma la necesidad de una respuesta integral
dirigida a la multiplicidad de frentes en los que el terrorismo etarra se manifiesta.
3.1. La necesidad de una política antiterrorista integral
Diversas han sido las fases por las que ha atravesado la lucha contra ETA hasta
alcanzar notables niveles de eficacia que han garantizado la contención del terrorismo
etarra como un fenómeno minoritario respaldado por escasos, pero significativos,
apoyos sociales. A medida que en nuestro país fue consolidándose el proceso de
democratización, los índices ponderados de eficacia policial y judicial dieron lugar a un
consistente incremento de la selectividad y del éxito en las actuaciones desarrolladas
en ambos ámbitos. Particularmente brillante es el grado de eficacia que se alcanza en
el periodo comprendido entre 2002 y 2004, como constatan los índices referidos y la
propia documentación incautada a la banda.
Este exitoso periodo surge como consecuencia de la articulación de una modélica
política antiterrorista en el marco del Pacto por las Libertades y contra el Terrorismo,
acuerdo firmado por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y el Parido Popular
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(PP) en 2000. En función del mismo se pusieron en marcha distintas medidas
coactivas que, al contrario de lo anticipado desde algunos sectores críticos con esa
iniciativa, propiciaron un debilitamiento de las estructuras de la organización terrorista
facilitando el cuestionamiento de la violencia dentro de la misma.
La política desarrollada en el marco del Pacto por las Libertades y contra el Terrorismo
alcanzó una notable eficacia al reflejar una concepción integral de la lucha contra ETA
como resultado de haber reconocido la naturaleza multidimensional de la amenaza y,
por tanto, la de las respuestas frente a ellas. En consecuencia la respuesta estatal se
basó en la combinación de una eficiente presión política, policial, social, judicial, e
incluso ideológica, que situó a la organización terrorista en una crítica situación, como
reconoció internamente la propia ETA y destacados dirigentes de la misma (Alonso,
2007: 150-152).
Esta estrategia suponía la conclusión de una evolución antiterrorista enriquecida con
los errores y aciertos de la experiencia histórica en este terreno. Las reformas,
algunas de ellas estructurales (Jaime, 2002), que durante el periodo democrático se
acometieron en los distintos niveles de acción en los que opera la política
antiterrorista, culminó con la elaboración de un consensuado modelo antiterrorista
cuya eficacia quedó suficientemente demostrada. Es esa misma experiencia inmediata
y lejana la que aconseja la recuperación de dicho modelo antiterrorista articulado en
torno al referido acuerdo.
El carácter y diversidad de las expresiones a través de las cuales se manifiesta la
amenaza que el fenómeno etarra entraña, tal y como se ha sintetizado en las líneas
precedentes, obliga a una rigurosa aplicación de medidas coactivas y políticas como
las inspiradas por el Pacto por las Libertades. La verdadera eficacia de estos
instrumentos radica en el mantenimiento ininterrumpido de los mismos, condición
ésta incompatible con cualquier diálogo con la banda por los motivos que a
continuación se subrayan.
3.2. La exclusión del diálogo con ETA ante sus negativas consecuencias
Graves son los perjuicios para el sistema democrático que se derivan del
reconocimiento del terrorista como interlocutor político al serle reconocida de ese
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modo la legitimidad de la que carece (Bordas, 2007: 21). Dicho reconocimiento
supone menoscabar a aquellos actores colectivos legales que utilizan, con el fin de
hacer avanzar sus demandas, los cauces constitucionales de representación
existentes, actuando por tanto en detrimento de la legalidad y de la legitimidad en
que se fundamentan las democracias (Reinares, 1996: 115).
Por tanto, la deslegitimación de las autoridades que conllevan las negociaciones
políticas entre representantes gubernamentales y terroristas fortalece la legitimidad
de quien desafía el sistema democrático, factor éste en el que se sustenta el recurso a
la violencia política (Apter, 1997: 2-5). Esta lógica inspiró uno de los principios
recogidos en el Pacto por las Libertades y contra el Terrorismo, firmado por PSOE y PP
en 2000, en el que se aseguraba lo siguiente: “El diálogo propio de una sociedad
democrática debe producirse entre los representantes legítimos de los ciudadanos, en
el marco y con las reglas previstas en nuestra Constitución y Estatuto y, desde luego,
sin la presión de la violencia”. Sin embargo, la negociación política con terroristas
contradice dicha máxima, generando negativas consecuencias.
Estas valoraciones son pertinentes para descartar la fórmula del “final dialogado” con
ETA institucionalizado en el Pacto de Ajuria Enea primero y posteriormente en la
Resolución de Lucha contra el Terrorismo aprobada por el Parlamento español en
mayo de 2005. A pesar del fracaso de la última negociación con la banda, se insiste
desde algunos sectores en mantener abierta la vía del diálogo con ETA, si bien, se
matiza, en determinadas circunstancias y sobre aspectos concretos como la disolución
de la banda y la situación de sus presos. Sin embargo, la reciente experiencia revela
cómo esa opción facilita a la organización terrorista el engaño de dirigentes y
ciudadanos predispuestos a aceptar las señales equívocas que sobre su hipotética
desaparición los terroristas deseen transmitir.
De esa forma el Estado pone a disposición de ETA un instrumento con el que, en
momentos de debilidad, la banda genera una notable confusión dividiendo a quienes
se encargan de combatirla. En esas condiciones, y tras haber sufrido el terrorismo
etarra durante décadas, la ansiedad colectiva derivada del deseo de poner término a
la violencia puede ser fácilmente manipulada. Así ha ocurrido en estos últimos años,
enfatizándose la incompatibilidad del diálogo con la intimidación violenta a pesar de la
existencia de ambos en condiciones inadmisibles.
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Con esos precedentes la oferta de diálogo para el futuro proporciona a ETA la
posibilidad de volver a gestionar a su conveniencia su actividad terrorista, sabedora
de que a pesar de sus crímenes dispondrá de otra oportunidad en la que nuevamente
podrá debilitar al Estado mediante tácticas similares. Por todo ello, resulta razonable
descartar categóricamente el diálogo y la negociación con la banda en supuestos
como los que siguen defendiéndose para el futuro.
Es precisamente la disuasoria credibilidad que se desprende de tan firme negativa la
que garantiza el abandono del terrorismo sin concesiones por parte del Estado. Así
sucedió con destacados etarras que en 2004 reclamaron la finalización de la violencia
tras concluir que la “estrategia político-militar” de ETA había sido “superada por la
represión del enemigo” ante “la imposibilidad de acumular fuerzas que posibiliten la
negociación en última instancia con el poder central”.3
Este revelador episodio de desvinculación, junto a otros que le han precedido
(Domínguez, 2002: 167-185; Domínguez, 1998: 162-171), constata que el abandono
del terrorismo es posible sin diálogo con los terroristas, siendo viable dicha salida
precisamente como consecuencia de la ausencia de negociación. Por tanto, la
eliminación de esa expectativa de diálogo se convierte en una condición necesaria
para la ansiada desaparición de la violencia.
En cambio, la promesa de dialogar con la banda sólo en determinadas condiciones y
únicamente en torno a la situación de sus presos y la disolución de la banda, estimula
la progresión hacia una negociación que excede dichos límites. Así ocurre porque
cuestiones tan concretas ya pueden, y deben, abordarse mediante mecanismos
existentes en nuestro sistema democrático, sin que se requiera para ello crear
instrumentos ad hoc. Al supeditarse el fin de la violencia al diálogo entre una
organización criminal y el Estado, éste asume parte del argumentario terrorista que
denuncia la imperfección de la democracia, argumento que resultaría cierto si
realmente no fuera posible la salida del terrorismo sin una negociación que, sin
embargo, no ha sido precisa para que otros terroristas renunciasen a su militancia.
El implícito reconocimiento de indulgencia penal que conlleva la admisión del diálogo
en condiciones como las referidas coadyuva a superar esos límites fijados por el
Estado, abocando a éste a una negociación política que pasa a ser justificada en aras 3 El Correo, 3 de noviembre de 2004.
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de una aspiración tan loable como la erradicación del terrorismo. Bajo pretexto de que
el fin último justifica los medios, el Estado alienta así la creencia en la eficacia de la
coacción, premiando al terrorista con una favorable distinción cualitativa de la pena y
de sus crímenes.
La firmeza estatal negando expectativas de éxito a la banda incrementa los costes de
la violencia, incentivando críticas hacia la continuidad del terrorismo como las que
surgieron en el periodo posterior a la introducción del referido Pacto. Esta reacción
confirmaba que el abandono del terrorismo no exige que el Estado construya una
narrativa legitimadora de dicha opción mediante la oferta de diálogo, siendo ese relato
explicativo responsabilidad de ETA. Los hechos ratifican que sus dirigentes podrían
articularlo si existiera una verdadera voluntad de renuncia. Ésta únicamente parece
posible en un escenario de derrota incompatible con una coyuntura de diálogo como el
que sigue proponiéndose, pues sólo así se fomenta el cuestionamiento táctico de una
violencia que entonces sí resulta contraproducente para ETA.
Debe subrayarse que nuestro ordenamiento contempla ya la reinserción de los
terroristas, si bien condicionada a la renuncia a la violencia para evitar que el
terrorismo extraiga “ventaja o rédito político alguno”, tal y como demanda el Pacto
por las Libertades y contra el Terrorismo, y en contra de lo que supone el fin
dialogado propugnado. Así ocurre porque el diálogo con ETA es en si mismo una
injusticia política que contradice las demandas de justicia política reclamadas desde
diversos ámbitos con muy sólidos argumentos (Arteta, 2007: 92-96, Mate, 2006: 24).
4. Las respuestas frente a las amenazas: España contra el terrorismo internacional
Seguidamente se exponen los componentes más importantes del repertorio
antiterrorista que se propone frente al terrorismo internacional también denominado
yihadista. Se plantea la adaptación de las estructuras estatales y de seguridad
utilizando parcialmente algunos de los modelos ya puestos en práctica de manera
satisfactoria en el pasado. Ello viene motivado por la presencia de rasgos
característicos específicos pero también análogos respecto de otras tipologías
terroristas.
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4.1. Una estrategia multidimensional frente a un fenómeno global
El terrorismo yihadista manifiesta una serie de características distintivas que lo
diferencian del perpetrado por la organización terrorista ETA. No obstante, los
elementos comunes a ambas expresiones terroristas permiten que las medidas contra
el terrorismo internacional se beneficien de la experiencia aportada por la prolongada
lucha contra la violencia de ETA. De esa manera la política antiterrorista frente a dicho
fenómeno debería mostrar tanto pautas de cambio como de continuidad.
En realidad los diversos marcos estratégicos contra el terrorismo elaborados por
naciones como Reino Unido y Francia, u organismos internacionales como Naciones
Unidas y Unión Europea, prestan especial atención al extremismo yihadista aunque se
sostienen sobre líneas de actuación que no son sólo aplicables a una única modalidad
de violencia terrorista. En estas estrategias se aprecia un proceso de adaptación de
estructuras ya existentes en respuesta a un fenómeno terrorista que tras haber
adoptado formas diversas ha evolucionado hacia una modalidad novedosa en algunos
aspectos.
Así por ejemplo, Naciones Unidas estructura su Estrategia Global contra el terrorismo,
adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 8 de septiembre de 2006, en
torno a cuatro tipo de iniciativas: medidas para hacer frente a las condiciones que
propician la propagación del terrorismo, medidas para prevenir y combatir el
terrorismo, medidas destinadas a aumentar la capacidad de los Estados para prevenir
el terrorismo, y medidas para asegurar el respeto de los derechos humanos. A su vez,
esos cuatro pilares contienen un amplio listado de iniciativas que refuerzan el carácter
multidimensional de la estrategia y cuya adopción se recomienda a la comunidad
internacional.
Esta estructura recoge gran parte de las líneas de actuación propugnadas por la Unión
Europea en su propia estrategia contra el terrorismo y cuyos principios generales son
los siguientes: entorpecer y desbaratar las actividades de aquellas redes e individuos
interesados en atraer a adeptos dispuestos a cometer acciones criminales y violentas;
garantizar que la influencia de los discursos no radicales y de quienes los articulan
prevalezcan por encima de quienes propugnan idearios extremistas; y promover con
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mayor vigor si cabe principios como la seguridad, la justicia, la democracia y la
igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos.
Los parámetros sobre los que se sostiene ese marco estratégico se corresponden
también con los que definen la estrategia contra el terrorismo con la que el Reino
Unido cuenta desde 2003 y que se divide en cuatro áreas de acción: prevenir la
radicalización que pueda conducir a la realización y justificación de actividades
terroristas; perseguir las acciones terroristas con el fin de evitar su materialización
llevando asimismo ante la justicia a los responsables de las mismas; proteger a los
ciudadanos en el interior y en el exterior del país, así como las infraestructuras
críticas; y preparar a la nación y a la sociedad para las consecuencias de un ataque
terrorista.
En una línea similar, el libro blanco sobre terrorismo elaborado por el gobierno francés
en 2006 identifica como sus objetivos generales la prevención mediante la
investigación, la detección y la neutralización de riesgos; la mejora de los dispositivos
de protección de la población y de la integridad del país; el refuerzo de las
capacidades destinadas a la gestión de crisis; y el perfeccionamiento de los aparatos
de reparación y sanción para víctimas y criminales respectivamente.
La respuesta gubernamental en España tras los atentados del 11 M demuestra que
nuestro país también sigue las directrices marcadas por la estrategia contra el
terrorismo diseñada por otros países e instituciones. Se aprecia por tanto una
coincidencia de objetivos estratégicos ante una amenaza global como la que este tipo
de violencia comporta y a la que se ha respondido desde nuestro país con iniciativas
multidimensionales. Éstas se encuentran recogidas en el denominado Plan operativo
de lucha contra el terrorismo aprobado a finales de 2004 por el Comité Ejecutivo para
el Mando Unificado (CEMU).
Teniendo presente estas consideraciones, en los próximos años la respuesta
estratégica de nuestro país ante el terrorismo yihadista debería definirse en torno a
políticas relacionadas con distintos ámbitos. De ese modo podría profundizarse en las
respuestas gubernamentales ya adoptadas desde el nivel político, policial, social,
judicial e ideológico con la finalidad de cumplir una serie de objetivos fundamentales
cuales son la contención de la amenaza terrorista hasta reducir los daños que para la
sociedad y el resto del Estado implica este tipo de violencia.
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La consecución de este objetivo genérico debe perseguirse a través de los ejes de
actuación contemplados por el referido plan operativo. En el mismo se recoge la
necesidad de lograr un aprovechamiento máximo de las capacidades de inteligencia y
antiterroristas de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; impedir el acceso de los
terroristas a recursos financieros; proteger la seguridad de los transportes nacionales
e internacionales; asegurar sistemas eficaces para el control de fronteras; potenciar
nuestras capacidades y las de la Unión Europea con el fin de responder
adecuadamente a las consecuencias de un ataque terrorista; e intensificar las
acciones de España y de la Unión Europea hacia terceros países con la intención de
fortalecer las capacidades de éstos en la lucha contra el terrorismo internacional.
Estos principios inspiraron las recomendaciones de la Comisión de Investigación del
11 M dando forma a una respuesta gubernamental que a pesar de sus logros es aún
susceptible de mejora. Así lo es porque algunas de las recomendaciones planteadas
en la referida comisión todavía no se han visto materializadas, de ahí que resulten
pertinentes avances como los que a continuación se proponen.
4.2. Prevención y persecución
Las tareas destinadas a la prevención de actividades violentas o de aquellas que
puedan conducir a actos de terrorismo obliga a esfuerzos diversos. Uno de ellos se
refiere a la necesidad de adoptar medidas que eviten y contengan la radicalización y
el reclutamiento de individuos dispuestos a justificar y perpetrar acción terroristas, así
como iniciativas orientadas a la desarticulación de células implicadas en actos de
terrorismo o en actividades criminales relacionadas con éstos.
Con la intención de avanzar en tan decisivos objetivos, resulta recomendable afianzar
el incremento de las capacidades de inteligencia que viene produciéndose durante la
actual legislatura, perfeccionándose además la coordinación y cooperación entre
agencias de seguridad y entre estados. Las acciones policiales deben reforzarse
lógicamente con otras actuaciones en el plano judicial, existiendo una estrecha
interrelación entre ambas vertientes de la lucha antiterrorista al descansar el éxito de
ésta en una adecuada complementariedad.
16
4.2.1. Capacidades de inteligencia
Los limitados recursos materiales y humanos de los que disponían las fuerzas y
cuerpos de seguridad del Estado para hacer frente al terrorismo yihadista con
anterioridad al 11 de marzo de 2004 explican, junto a otros factores, el fracaso en la
prevención del mayor atentado terrorista en la historia de España. A pesar del
conocimiento de la existencia de activistas terroristas islamistas en España, sólo se
acometieron investigaciones puntuales sobre algunas de sus actividades al estar
dotada la policía de una estructura insuficientemente desarrollada para contrarrestar
este tipo de violencia (Irujo, 2005: 195).
El incremento de capacidades de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado y de
los servicios de inteligencia era obligado en semejante contexto, traduciéndose en el
inmediato anuncio de un aumento de recursos que incluyó la incorporación de un
mayor número de especialistas así como de traductores. En consecuencia, las
unidades de lucha contra el terrorismo cuentan hoy con 600 nuevos miembros,
habiéndose contratado además 40 intérpretes y readaptado el catálogo de puestos de
trabajo.
A pesar del incremento presupuestario contemplado con el fin de mejorar los medios
materiales y las infraestructuras de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado,
debe evaluarse si estos esfuerzos resultan suficientes. No puede ignorarse que el
volumen de conversaciones y documentación en lengua árabe que debe ser procesado
es ingente, siendo además precisa la correcta interpretación de códigos culturales y
sociales expresados a menudo en dialectos muy diversos.
En este sentido las vías seguidas para la contratación de traductores no ha
garantizado siempre la incorporación de las personas más eficaces para estos puestos.
Cuando la contratación se produce a través del Instituto Nacional de Empleo (INEM)
los cuerpos de seguridad carecen de control sobre el proceso de selección, incidiendo
ello negativamente en la confianza entre traductores e investigadores que debe existir
en torno a tan sensible temática. En aquellas ocasiones en las que los traductores son
incorporados como consecuencia del conocimiento personal de los investigadores
derivado de su experiencia sobre el terreno, las condiciones laborales para aquellos no
suelen ser las más óptimas. Esta situación desincentiva una mayor implicación de los
17
traductores en labores que pueden derivar en considerables riesgos para su
seguridad.
Las experiencias de otros países en este ámbito aconseja la implicación de los
traductores en los propios equipos de investigación tras su consideración como
personal colaborador de la institución responsable y la apropiada adecuación de su
situación contractual a sus particulares condiciones de trabajo. Ello requiere que el
proceso de selección implique directamente a investigadores que puedan garantizar
una correcta fiabilidad y eficiencia de los candidatos. Debe incidirse en que las buenas
aptitudes de los traductores aportan un notable valor añadido a investigaciones en las
que la correcta identificación e interpretación de diversos códigos culturales y sociales
resulta de una gran relevancia.
Asimismo, a pesar del significativo incremento de profesionales en las áreas referidas,
la plena eficacia de las medidas adoptadas a ese respecto no resultará evidente de
inmediato. Por ello resulta conveniente continuar considerando futuras
incorporaciones introducidas de manera gradual con el fin de beneficiar, y no
perjudicar, a las organizaciones afectadas. Así debe ser con el fin de compensar
correctamente el déficit existente en los años precedentes y también habida cuenta de
que el pleno rendimiento de los nuevos efectivos sólo se materializa tras un
prolongado proceso. Éste debería iniciarse con una compleja selección, previa
aplicación de rigurosos filtros, para posteriormente dar paso a un periodo de
formación que a su vez requiere la atención de otros efectivos y superiores ya de por
sí limitados en su disponibilidad dada las múltiples necesidades de los servicios
involucrados.
Al mismo tiempo se observa que el incremento de las capacidades de inteligencia al
que se viene aludiendo continúa sin ser suficiente para aumentar de modo sustancial
la presencia exterior de los servicios, limitándose éste todavía a un reducido
porcentaje de sus recursos. Esta presencia se ha viso complementada con un
extensión de la red policial en países como Siria, Libia, Argelia, Pakistán, Jordania,
Indonesia, Filipinas y Arabia Saudita, si bien la representación en el extranjero todavía
debería ampliarse. La complejidad del fenómeno terrorista que motiva la presencia en
dichos países justifica también que ésta se incremente en aras de una mayor eficacia,
pues en muchos casos se limita al trabajo de una sola persona que debe además
18
dedicarse a numerosas tareas burocráticas que distraen su atención de asuntos más
estrictamente operativos.
Por tanto el incremento sostenido de las capacidades continuará representando en los
próximos años un fundamental instrumento dentro de la política antiterrorista. Así
debe ser puesto que la inteligencia constituye un factor vital cuya explotación exige
unos ritmos, resultando de una enorme complejidad la adquisición de conocimientos
previos de los potenciales actos de terrorismo.
Recabar información de calidad que se traduzca en inteligencia útil para la
aprehensión de activistas es una laboriosa tarea que se ve entorpecida por la difusa
estructura en red que caracteriza a ciertas formas del terrorismo islamista. Por ello,
para que el ciclo de inteligencia revierta en un mayor y mejor conocimiento de los
activistas terroristas y de sus intenciones, será también preciso invertir en la
modernización y perfeccionamiento de los medios técnicos empleados en el mismo.
La imprescindible actualización tecnológica deberá complementarse con una adecuada
capacitación y reciclaje formativo de quienes hacen uso de ellos. Debe subrayarse que
el factor humano resulta decisivo para la correcta y exitosa utilización de los medios
empleados en las tareas de prevención e investigación. Con frecuencia se tiende a
invertir en medios técnicos, si bien la inversión en recursos humanos no suele ser tan
común cuando es la correcta formación del personal la que garantiza en última
instancia una mejor explotación de los medios utilizados.
Por tanto, fundamental resulta que el incremento cuantitativo que se propone en esta
área sea complementado con una mejora cualitativa convenientemente planificada
con la asesoría de verdaderos expertos capaces de evaluar las necesidades y
procedimientos requeridos para dar respuesta a los desafíos planteados. Ese
conocimiento experto coadyuvaría a la adopción de medidas concretas que estimulen
en los profesionales un mejor rendimiento.4
En relación con esta faceta es apropiado recomendar el aumento de incentivos que
atraigan a un entorno profesional a individuos que asumen considerables riesgos
4 Sirvan de ejemplo, en este sentido, las enriquecedoras recomendaciones en relación con la readaptación de la comunidad de inteligencia en nuestro país que aporta Díaz, A. (2006), El papel de la comunidad de inteligencia en la toma de decisiones de la política exterior y de seguridad de España. Documento de Trabajo 3/2006, Madrid: Fundación Alternativas.
19
personales y profesionales, siendo en ocasiones indebidamente retribuidos, no sólo en
términos salariales. No es por ello infrecuente que personas con una gran aptitud y
capacidad abandonen puestos relacionados con la lucha antiterrorista en los cuales
han alcanzado importantes niveles de eficacia por otras posiciones laborales, incluso
dentro de los propios cuerpos, que les ofrecen una mejora de sus condiciones.
A este respecto se observan algunas deficiencias en la mencionada readaptación del
catálogo de puestos de trabajo al haberse traducido en una reducción del número de
ciertas posiciones de mando en unidades relacionadas con la lucha antiterrorista. En
consecuencia, se ha favorecido la promoción de quienes se encuentran integrados en
otras unidades, lo cual puede disuadir a profesionales implicados en actividades
antiterroristas de permanecer en destinos considerados como menos atractivos.
La pérdida de tan competente potencial revierte negativamente en las organizaciones
implicadas en la seguridad, perjuicio como el que se aprecia cuando criterios
eminentemente políticos prevalecen sobre otros más estrictamente profesionales. A
menudo la preeminencia jerárquica del decisor político, con frecuencia actores poco o
insuficientemente conocedores de las políticas sectoriales que gestionan, se hace valer
en detrimento de la opinión cualificada, formada e informada de auténticos expertos
en la materia. Esta inercia organizativa ha inducido a no pocos errores en la política
antiterrorista de nuestro país a lo largo de las últimas décadas, experiencia que
reclama por ello una modificación de la cultura organizacional y política.
4.2.2. Coordinación y cooperación
En una línea similar, la eficacia de las medidas introducidas con el fin de incrementar
y perfeccionar la coordinación y cooperación entre las diferentes agencias de
inteligencia requiere de una transformación de la cultura de seguridad desarrollada
hasta el momento. Esta modificación se ha iniciado ya con la creación en mayo de
2004 de un órgano de especial relevancia en el ámbito de la prevención y de la
persecución, cual es el caso del Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista
(CNCA).
Integrado por miembros del Cuerpo Nacional de Policía, Guardia Civil y Centro
Nacional de Inteligencia, tiene entre sus objetivos la mejora en el intercambio de
20
información entre los cuerpos que integran el centro mediante la correcta gestión de
bases de datos al facilitar la relación de cada una de las redes informáticas internas de
todos ellos. La evaluación de riesgos y amenazas se ha convertido en una de las
actividades prioritarias de este órgano, procurando información de utilidad para la
posterior planificación estratégica.
La tradicional reluctancia de las agencias de seguridad a la hora de compartir
sensibles informaciones entre ellas continúa siendo un obstáculo que dificulta el
valioso trabajo de este centro, así como el de otra institución, el Comité Ejecutivo
para el Mando Unificado (CEMU), diseñada con fines similares. Será por ello
importante intensificar los esfuerzos destinados a mejorar una eficaz y coordinada
actuación de las referidas agencias. La creación de un mando único para la Policía
Nacional y la Guardia Civil, decisión adoptada en septiembre de 2006, perseguía una
mejora en dicha coordinación, sin que los beneficios en ese sentido sean todavía
evidentes, particularmente en el terreno operativo.
La naturaleza transnacional de la amenaza que el terrorismo yihadista plantea obliga
a extender la coordinación más allá del ámbito doméstico, requiriéndose por tanto que
la cooperación internacional en el terreno policial se vea complementada a su vez con
esfuerzos semejantes tanto a nivel político como judicial. Los esfuerzos de
cooperación destinados a estrechar relaciones en la lucha antiterrorista se han topado
con obstáculos que no se circunscriben únicamente al ámbito de las dificultades
técnicas que la lógica armonización de los instrumentos y procedimientos empleados
entraña.
En primer lugar esta tarea se ha visto afectada por las divergencias derivadas de la
cesión de soberanía en tan delicado terreno, traduciéndose ello en objeciones en torno
a la distribución de responsabilidades que impone la adopción de una acción colectiva
ante la emergencia de amenazas compartidas. La existencia de diferentes modelos
policiales e interpretaciones de lo que constituye el fenómeno terrorista ha contribuido
también a alimentar dichas divergencias entre los socios europeos. Al mismo tiempo,
la distinta percepción que de la gravedad del problema terrorista manifiesta la opinión
pública en los países miembros incide directamente en esta cuestión al priorizar los
estados diferentes materias.
21
En estas circunstancias será obligado apoyar vías alternativas de coordinación y
cooperación a nivel bilateral siguiendo el modelo iniciado por el denominado G6. El
reconocimiento de las dificultades que entraña la efectiva materialización de una
eficaz coordinación y cooperación ha motivado esfuerzos destinados a perfeccionar la
colaboración bilateral entre estados en un espectro más reducido, objetivo éste que
inspiró la creación del llamado G5 en 2005 con la integración de los ministros de
Interior de Reino Unido, Francia, España, Alemania e Italia. Un año después se sumó
Polonia, transformándose este grupo en el denominado G6.
En el futuro deberá trabajarse en fórmulas que garanticen un más amplio control de la
colaboración incentivando a los países a optar por un mayor intercambio de recursos.
La voluntad de progresar en este tipo de cooperación anticipándose a la deseada, pero
todavía insuficiente extensión de la colaboración entre un grupo más amplio de
estados, expone problemas que no sólo se han manifestado en el plano inter estatal.
Estos se evidencian incluso en el terreno doméstico y en el de las relaciones con
países árabes que tan importantes resultan en la estrategia antiterrorista de nuestra
democracia.
El carácter transnacional de este fenómeno reclama una creciente cooperación en
materia de seguridad con países del continente africano en los que se realiza el
adiestramiento y reclutamiento de activistas, así como otras actividades relacionadas
con la comisión de delitos terroristas. Diversos son los mecanismos de cooperación
que pueden además facilitar la gobernabilidad de países necesitados de reformas ante
las deficiencias de sus sistemas políticos.
Igualmente la existencia de antagónicas percepciones sobre el actual fenómeno
terrorista constata la necesidad de elaborar una eficaz diplomacia pública. La
percepción en amplios sectores de sociedades árabes de consolidados agravios, entre
los que se incluye la noción de una comunidad islámica atacada y bajo constante
asedio, ha llevado a favorables valoraciones de Al Qaeda. Complementan este
imaginario conflictos regionales que desde una perspectiva fundamentalista son
reivindicados como justificación y legitimación de atentados terroristas en sociedades
occidentales como la española.
Por ello será oportuno incidir en la argumentación en contra de la directa relación de
causalidad que con frecuencia se establece entre el terrorismo perpetrado por
22
extremistas musulmanes y los agravios derivados de conflictos regionales como el de
Palestina, Afganistán, Irak y Chechenia. La solución de estos conflictos deberá
promoverse por motivos inherentes a la injusticia que los mismos generan,
contribuyendo su existencia a la justificación propagandística de otros actos de
violencia que suelen obedecer a otras causas.
4.2.3. Radicalización
La responsabilidad de las comunidades musulmanas y de sus representantes, tanto en
nuestro país como en el exterior, a la hora de prevenir y contener la radicalización
violenta es indudable. En este sentido debe insistirse en la necesidad de evitar la
equiparación de terrorismo e islamismo, si bien tampoco puede ignorarse que el
terrorismo yihadista pretende justificarse y legitimarse mediante argumentos
religiosos.
La condena y deslegitimación de la violencia por parte de líderes políticos, religiosos y
de la sociedad civil que ejercen una influencia sobre la población musulmana es por
ello imprescindible. Con el objeto de lograr esa colaboración deberá profundizarse en
las iniciativas ya emprendidas en los últimos años, prestándose además especial
atención a la adecuada integración de las comunidades musulmanas en sociedades
occidentales de acogida impidiéndose el afianzamiento de guetos culturales y sociales
que obstaculicen valores comunes y de respeto hacia la democracia.
Los índices de fracaso escolar que ya se observan en algunas zonas de población
inmigrante alertan sobre la consolidación de contextos favorecedores para la
radicalización de niños y jóvenes en estadios vitales particularmente vulnerables. Por
ello, mediante políticas de apoyo que faciliten el arraigo y la cohesión de los grupos
aludidos, deberá evitarse la marginación social y educativa de focos particularmente
deprimidos. El papel de formadores y educadores resultará vital en esa esfera,
requiriendo éstos a su vez una formación que les capacite para transmitir valores de
respeto hacia los derechos fundamentales.
En este sentido debe evitarse a toda costa la reproducción de idearios totalitarios
como los que el neosalafismo violento propugna de manera que la cultura de la
tolerancia que se preconiza no suponga la aceptación de actitudes intolerantes y
23
fanatizadas. De ese modo debe negarse la legitimación de la violencia terrorista
enfatizándose con rotundidad su condena con indiferencia de la supuesta justificación
que en la forma de causas diversas la haga legítima para algunos.
La respuesta gubernamental debe por tanto continuar prestando especial atención a la
mejora de las relaciones con las comunidades musulmanas en nuestro país,
manteniendo un diálogo permanente con ellas como el que se ha impulsado tras la
actualización del acuerdo de cooperación entre el Estado y la Comisión Islámica de
España. El desarrollo de canales de interlocución que ya han sido puestos en marcha
deberá constituir una prioridad con el fin de potenciar el diálogo fluido entre
autoridades y representantes de dichas comunidades.
Al mismo tiempo deberá considerarse preferente la detección de indicadores
tempranos que alerten sobre una radicalización posible, o ya en curso, de
determinados individuos. El perfeccionamiento de las redes de contacto entre las
comunidades de referencia, las autoridades y la policía facilita esa detección temprana
que puede desactivar procesos de radicalización. En este sentido, obligado resulta
acertar en la identificación de interlocutores no radicales evitando su confusión con
supuestos “moderados” más bien interesados en la reproducción de una ambigüedad
narrativa encaminada a la deslegitimación de valores cívicos no violentos.
Todo ello deberá complementarse con una activa diplomacia pública con la que
intensificar los contactos con formadores de opinión, periodistas y políticos de países
árabes con el fin de informar de la realidad de nuestro país corrigiendo posibles
estereotipos en relación con la política exterior, el trato hacia la inmigración o la
historia y soberanía de Ceuta y Melilla. Son éstas cuestiones que poseen el potencial
de devenir en factores de radicalización en el caso de ser convenientemente
manipuladas por actores interesados en procesos de expansión de un ideario violento
como aquel en el que se sustentan los comportamientos radicales.
La constatación de que las prisiones constituyen entornos favorables para el desarrollo
de procesos de radicalización ha motivado en nuestro país la dispersión de los
internos relacionados con el terrorismo islamista. Esta medida debe reforzarse con el
estricto control de las comunicaciones de aquellos internos susceptibles de ser
adoctrinados por otros presos que pudieran utilizar la ideología islamista como
sugerente instrumento con el que atraerles hacia idearios violentos. Recomendable
24
resulta en este sentido explorar las vías que ofrecen medidas recientemente
adoptadas como la de la financiación de la asistencia islámica requerida por los
reclusos.
4.2.4. Reformas legislativas.
La existencia de un completo marco legislativo utilizado en la lucha contra ETA, y que
ha venido perfeccionándose a lo largo de las últimas décadas con la introducción de
nuevas ofensas con motivo de sucesivas reformas del Código Penal, ha hecho
innecesaria la introducción de amplias medidas específicamente destinadas a
confrontar el terrorismo internacional de inspiración islamista. Desde 2004 se observa
únicamente la aplicación de un plan de control de explosivos que ha incrementado las
inspecciones y mecanismos de supervisión después de que la investigación policial
tras los atentados del 11 M desvelara que el explosivo utilizados en la matanza fue
ilegalmente sustraídos de una mina asturiana.
La vigilancia y control ejercidos en este periodo han permitido el descubrimiento de
más de un millar de infracciones. No obstante se estima que la mayor presión policial
está consiguiendo que las vulneraciones de la ley de armas y explosivos tiendan a ser
cada vez menores.5 Así pues, deberá mantenerse la presión que garantice la
permanencia de un estricto control en tan decisiva cuestión sin que el paso del tiempo
acarree un relajamiento de las normas diseñadas a este respecto.
Los desafíos que la investigación de este tipo de terrorismo plantea aconsejan
considerar posibles readaptaciones en el ámbito judicial. Debería analizarse si se
precisa imitar modelos aplicados en otros países en los que la carga de la prueba
tiende a invertirse ante la dificultad de recabar determinado tipo de inteligencia que
garantice procesamientos en causas de considerable complejidad. La formación de la
convicción del tribunal mediante la prueba de indicios es un recurso razonable, que se
utiliza con normalidad en otros ámbitos, y que parece especialmente apto para este
tipo de criminalidad que tanto descansa en la recolección de inteligencia preventiva.
Debe subrayarse la complejidad inherente a la investigación de activistas que recurren
a códigos encriptados, que utilizan diferentes idiomas y códigos culturales y que
actúan en distintos lugares del mundo, valiéndose así de la ausencia de uniformidad
5 “La Guardia Civil confisca 1.800 kilos de explosivos tras el 11 M”, El País, 30 de julio de 2006.
25
de criterios legales y de las trabas que surgen de la mera corroboración de datos en
semejantes circunstancias.
Con el fin de profundizar en la idoneidad de la aplicación de métodos como los
sugeridos que incrementen la eficacia judicial se precisa una mayor especialización de
magistrados y fiscales en este fenómeno terrorista. Es ésta una tarea en la que
deberán invertirse recursos, comenzando por la puesta en marcha de medidas ya
propuestas en la Comisión de Investigación de los atentados del 11 M, pero que
todavía no se han articulado, cual es el caso de creación de un grupo de trabajo
especializado en terrorismo islamista en la Fiscalía de la Audiencia Nacional.
Al mismo tiempo es necesario profundizar en el desarrollo de un sistema que permita
mejorar la calidad de los datos sobre personas que desean entrar en el país, compleja
tarea dadas las dificultades que el libre movimiento de personas plantea dentro de la
zona Schengen. La ubicación geográfica de España, sirviendo de puente entre Europa
y el norte de África, donde el potencial de expansión del islamismo radical es
especialmente evidente, así como el constante flujo de inmigrantes procedentes de
dicha región, revelan la necesidad de lograr un eficaz pero complejo control de
fronteras.
Se ha reforzado igualmente legislación ya existente con el fin de endurecer los
mecanismos de control de determinadas transacciones con objeto de prevenir
operaciones que puedan ser utilizadas para la financiación de actividades terroristas u
otras acciones de crimen organizado. Sin embargo, La ley 12/2003 de Prevención y
Bloqueo de la Financiación del Terrorismo no ha visto desarrollado su reglamento.
Asimismo, la comisión designada con poderes de bloqueo de fondos dista mucho de la
deseada funcionalidad que incrementaría su eficacia, pues sus integrantes son figuras
de muy alto nivel.
Las investigaciones en este terreno se topan con otros obstáculos que deberían ser
más ampliamente analizados por expertos y profesionales de las fuerzas y cuerpos de
seguridad con el fin de considerar medidas que mejoren la operatividad y que faciliten
el acceso a información determinante en estas cuestiones. La estrecha colaboración
entre estos profesionales con otros funcionarios de la administración especializados en
cuestiones fiscales y de Hacienda aportaría un considerable valor añadido a este tipo
de investigaciones, revirtiendo en una mayor eficacia para los investigadores.
26
4.3. Protección y preparación
El ya mencionado Comité Ejecutivo para el Mando Unificado aprobó en marzo de 2005
el Plan de Prevención y Protección Antiterrorista que contempla la movilización de
amplios recursos policiales e incluso militares en función de los niveles de amenaza.
La protección de grandes eventos y de aquellos lugares en los que suele producirse
una gran concentración de público, particularmente en periodos vacacionales, tales
como estaciones de trenes y autobuses, metros, puertos y aeropuertos, son áreas
particularmente sensibles para la vigilancia en aplicación del referido programa.
La activación y actualización de todas estas medidas a lo largo del tiempo resulta
obligada con el fin de garantizar su eficacia. Es también preciso el perfeccionamiento
del plan específico encomendado a la Guardia Civil destinado a la prevención de
atentados perpetrados con componentes químicos, bacteriológicos, radiológicos y
nucleares. La elaboración de un Plan de Protección de Infraestructuras Críticas debería
complementar la respuesta en este ámbito.
Debe incidirse en la necesidad de introducir medidas propuestas que siguen sin
materializarse, cual es el caso de la creación de un Comité Estatal de Crisis que
integre a todas las autoridades nacionales, autonómicas y locales que deberían
responder a las consecuencias del hecho terrorista, o la elaboración de un protocolo
de actuación de los colectivos de respuesta, o la implicación de los Gobiernos
autonómicos en la protección de instituciones y empresas vulnerables ante ataques
terroristas.
5. Conclusiones
Aunque los atentados perpetrados en Estados Unidos en 2001 alertaron sobre la
necesidad de reformar los sistemas de prevención y combate del terrorismo tanto en
Europa como en América, propiciando iniciativas y acelerando dinámicas que
perseguían fortalecer la cooperación transatlántica,6 la masacre del 11 M sirvió para
6 Sobre las reformas acometidas por los servicios de inteligencia en el ámbito europeo y americano tras los atentados del 11 S, Antonio Díaz, “La adaptación de los servicios de inteligencia al terrorismo internacional”, Análisis del Real Instituto Elcano, Nº 52/2006; Antonio Díaz, Miguel Revenga, Óscar Jaime, Rafael Martínez, “Hacia una política europea de
27
demostrar la insuficiencia de dichas medidas. Si bien días antes de los atentados en
Estados Unidos el Parlamento Europeo había llamado la atención sobre la lenta
respuesta de la Unión Europea a la amenaza terrorista, los brutales ataques
terroristas del 11 S sirvieron de catalizador para alcanzar acuerdos sobre diversos
compromisos en la Cumbre Europea de Laeken celebrada en diciembre de ese año,
entre ellos medidas destinadas a combatir la financiación del terrorismo.
Como consecuencia de todo ello en el verano de 2002 el Consejo de Ministros de
Interior y Justicia aprobó la definición común de terrorismo, la creación de equipos
conjuntos de investigación y la aprobación de la Euroorden que entraría en vigor en
2004. En 2003 la Unión Europea y Estados Unidos alcanzaban un acuerdo de
asistencia legal mutua y extradición que permitía la entrega de terroristas siempre y
cuando no pudieran ser sometidos a una condena de muerte.
Asimismo se acordaron protocolos de intercambio de información e inteligencia entre
Europol y Estados Unidos reforzándose además los contactos con Eurojust y los
mecanismos que permitiesen congelar cuentas y fondos. La creciente preocupación
ante la amenaza terrorista inspiró la elaboración del documento Una Europa segura en
un mundo mejor, hecho público en junio de 2003. Su autor, el Alto Representante de
la Unión Europea para la Política Exterior y de Seguridad, Javier Solana, reconocía por
aquel entonces que se debería “haber hecho frente a Al Qaeda mucho antes”,7 al
tiempo que asumía que el necesario aumento de las capacidades de la Unión con el
objeto de afrontar la amenaza del terrorismo internacional requeriría tiempo.
Las investigaciones policiales y el sumario judicial instruido tras los atentados del 11
M han reiterado las conexiones entre terrorismo, crimen organizado, tráfico de drogas
y otros delitos graves, nexos sobre los que ya se había alertado en el pasado
advirtiendo años atrás los expertos en la lucha antiterrorista de la preeminencia que
dichas cuestiones debían adquirir en la articulación de políticas destinadas a prevenir
atentados terroristas.
Ya en 1995 la entonces directora del servicio de inteligencia británico MI5, Stella
Rimmington, expresaba su preocupación ante el incremento del crimen organizado y
inteligencia”, Política Exterior, 105. Mayo/Junio 2005, pp. 123-132.7 Javier Solana, Una Europa segura en un mundo mejor. Consejo Europeo, Tesalónica, 20 de junio de 2003, pp. 11-12.
28
las consecuencias del mismo, por lo que reclamaba utilizar métodos como aquellos
que debían emplearse para hacer frente a amenazas terroristas y que habían de
basarse en una estrecha cooperación nacional e internacional entre agencias de
inteligencia y de seguridad en el contexto de una mayor cooperación entre gobiernos.8
Esta aspiración se inscribía en el contexto de lo que debía ser una creciente
colaboración comunitaria que todavía hoy continúa sin desarrollar todas las
expectativas despertadas y su amplio potencial. Los antecedentes de la cooperación
en materia antiterrorista entre los socios europeos tienen sus orígenes en la mitad de
los años setenta con la creación en 1975 del grupo de Trevi por parte del Consejo
Europeo, creándose dos años más tarde un grupo de trabajo especializado que
comenzaría a ocuparse de otros aspectos relacionados con el ámbito terrorista, entre
ellos, el intercambio de información e inteligencia, así como la seguridad del tráfico
aéreo y de instalaciones nucleares. Posteriormente los tratados de Maastricht,
Ámsterdam y Niza incluyeron limitadas menciones al combate frente al terrorismo,
objetivo éste que ha sido hasta la actualidad competencia del denominado tercer pilar,
esto es, las disposiciones que incorpora el Tratado de la Unión Europea en su título VI
centradas en la seguridad interior de los Estados miembro. El examen de la evolución
de las estructuras de seguridad expone logros limitados, sin que la adopción de
medidas haya sido complementada en muchas ocasiones con su adecuada
implementación por parte de estados frecuentemente reluctantes.9
8 Citado en Ronald D. Crelinsten e Iffet Özkut, “Counterterrorism Policy in Fortress Europe: Implications for Human Rights”, en Fernando Reinares (ed.) (2000), European Democracies Against Terrorism. Governmental policies and intergovernmental cooperation. Aldershot: Ashgate, p. 249.9 Sobre la evolución de las estructuras de seguridad en la Unión Europea y los problemas que han surgido en el perfeccionamiento de la cooperación en este ámbito, véase “The European Internal Security Field: Stakes and Rivalries in a Newly Developing Area of Police Intervention”, Didier Bigó en Malcom Anderson y Monica den Boer (eds.) (1994), Policing across national boundaries, Londres: Pinter publishers, pp. 45-78; Monica den Boer (1998), Taming the Third pillar. Improving the Management of Justice and Home Affairs Cooperation in the EU. Maastricht: European Institute of Public Administration; “Europeización de la actividad policial y lucha contra el terrorismo transnacionalizado”, Fernando Reinares y Óscar Jaime-Jiménez, en Iván Llamazares y Fernando Reinares (eds.) (1999), Aspectos políticos y sociales de la integración europea. Valencia: Tirant lo Blanch, pp. 249-268; “The Fight against Terrorism in the Second and Third Pillars of the Maastricht Treaty: Complement or Overlap?”, Monica den Boer en Fernando Reinares (ed.) (2000), op.cit.; Monica den Boer, “The EU Counter-Terrorism Wave: Window of Opportunity or Profound Policy Transformation?”, en M. van Leeuwen (ed.) (2003), Confronting Terrorism. European Experiences, Threat Perception and Policies. The Hague: Kluwer Law International, pp. 185-206; y Joanna Apap y Sergio Carrera (2003), Progress and Obstacles in the Area of Justice and Home affaires in an Enlarging Europe: An Overview. Center for European Policy Studies.
29
No obstante estas dificultades, los gobiernos de los estados miembros han adoptado
decisiones que demuestran un interés común a la hora de afrontar la amenaza
terrorista, como se refleja en la declaración del Consejo Europeo dos semanas
después de los atentados en Madrid. En ellas se aceptaba la denominada “cláusula de
solidaridad” incluida en el artículo 42 del proyecto de Constitución para Europa
comprometiéndose los estados a actuar “conjuntamente en un espíritu de solidaridad
en caso de que uno de ellos sea víctima de un atentado terrorista”. Con ese fin, se
obligaban a movilizar “todos los instrumentos de que dispongan, incluidos los medios
militares para: prevenir la amenaza terrorista en el territorio de uno de ellos; proteger
las instituciones democráticas y a la población civil de posibles atentados terroristas;
aportar asistencia a un Estado miembro o a un Estado adherente en su territorio y a
petición de sus autoridades políticas en caso de atentado terrorista”. Ahora bien, se
concluía que “será competencia de cada Estado miembro o de cada Estado adherente
elegir el medio más adecuado para cumplir con este compromiso de solidaridad con el
Estado miembro afectado”, matización ésta que no debería obstruir la consecución de
los objetivos estratégicos que en esa misma declaración el Consejo Europeo se fijaba
como eje fundamental de su actuación en la lucha frente al terrorismo:10
Fortalecer el consenso internacional e intensificar los esfuerzos internacionales para
luchar contra el terrorismo.
Restringir el acceso de los terroristas a los recursos financieros y otros recursos
económicos.
Aumentar al máximo la capacidad de los órganos de la UE y de los Estados miembros
para descubrir, investigar y procesar a los terroristas y prevenir atentados terroristas.
Salvaguardar la seguridad del transporte internacional y garantizar sistemas eficaces
de control de fronteras.
Reforzar la capacidad de los Estados miembros para afrontar las consecuencias de un
atentado terrorista.
Reflexionar sobre los factores que propician el apoyo al terrorismo y la captación de
terroristas.
Enfocar actuaciones en el marco de las relaciones exteriores de la UE hacia terceros
países prioritarios en los que es preciso mejorar la capacidad antiterrorista o el
compromiso de lucha contra el terrorismo.
10 Declaración del Consejo Europeo sobre la lucha contra el terrorismo, Bruselas 25 de marzo de 2004.
30
El Consejo complementó este programa estratégico con el nombramiento de Gijs de
Vries como primer Coordinador de la Unión Europea para la lucha contra el terrorismo,
siendo sus competencias la supervisión y coordinación de todos los instrumentos de
que dispone la Unión en materia de lucha contra el terrorismo. Estos y otros esfuerzos
que desde entonces se vienen realizando en la lucha antiterrorista, entre ellos los
relativos al combate de la financiación de los grupos terroristas, enfatizan la
importancia crucial que posee la cooperación entre estados.11 Este convencimiento, y
el reconocimiento de las dificultades que entraña su efectiva materialización, ha
motivado esfuerzos destinados a que la colaboración bilateral entre estados en un
espectro más reducido se perfeccione, objetivo éste que ha inspirado la creación del
llamado G5, integrado por los ministros de Interior de Reino Unido, Francia, España,
Alemania e Italia, a los que se sumó Polonia en 2006, transformándose este grupo en
el denominado G6.
No obstante la actuación en el ámbito europeo que en las líneas precedentes se ha
sintetizado, la estrategia contra el terrorismo en España descansa en estructuras de
seguridad como las que han sido analizadas en las líneas precedentes. Al examinarlas
desde la perspectiva comparada europea se observa que la transparencia y facilidad
de acceso a la estrategia antiterrorista que se aprecia en otras naciones del entorno
europeo contrasta con la opacidad que caracteriza estas cuestiones en nuestro país. Si
bien España cuenta con un Plan Operativo de Lucha contra el Terrorismo aprobado por
el CEMU a finales de 2004, sus contenidos son prácticamente desconocidos para la
ciudadanía. Esta carencia debilita uno de los pilares fundamentales de una correcta
estrategia antiterrorista como es la de la pedagogía que debe trasladarse a la
sociedad en relación con una cuestión tan decisiva como ésta.
La respuesta social frente al terrorismo y la comprensión por parte de la sociedad de
las necesidades que la confrontación de este desafío a la seguridad representa deben
incluirse también entre los objetivos de la estrategia antiterrorista. Es por ello preciso
clarificar, desarrollar y difundir los contenidos de dicha estrategia con el fin de aportar
un informativo y enriquecedor marco para la variedad de personas y estamentos
involucrados directamente en la contención del fenómeno.
11 Sobre el conjunto de medidas y decisiones tomadas véase el completo informe elaborado por el comité de la Unión Europea de la Cámara de los Lores del Parlamento británico en House of Lords, European Union Committee, 5th Report of Session 2004-05, After Madrid: the EU’s response to terrorism. Report with Evidence. Londres: The Stationery Office, 8 de marzo de 2005.
31
Esta disposición ofrecería a la ciudadanía necesarias claves interpretativas en relación
con una preocupación de absoluta prioridad política y social. Por ello, la elaboración y
publicitación de una estrategia de defensa nacional, en la cual se inscribiría una
estrategia de lucha contra el terrorismo, representaría una muy útil referencia en
relación con una problemática que tiene entre sus objetivos la división de sociedades
democráticas.
Debe recalcarse también la pertinencia de trabajar por un sólido consenso en la
respuesta gubernamental frente al terrorismo, requiriendo esta problemática una
política concertada y de Estado que avale la solidez de los principios e iniciativas
derivados de la misma. De ese modo disminuiría notablemente el potencial de la
violencia como factor de división y confrontación política y social ante un desafío a las
instituciones democráticas cuya respuesta debe trascender los intereses puramente
partidistas.
A pesar de la escasa atención que en otros ámbitos se ha prestado al estudio
sistemático de la toma de decisiones en torno a las políticas antiterroristas (Crenshaw,
2001: 335), nuestra experiencia confirma que los procesos políticos relacionados con
este aspecto han alcanzado sus mejores niveles de eficacia precisamente cuando se
han sustentado en un sólido consenso entre los principales actores democráticos.
Estos resultados deberían incentivar la inmediata elaboración de una estrategia
consensuada para el futuro.
El consenso reduce la vulnerabilidad del sistema en la aplicación de políticas
antiterroristas cuya eficacia requiere precisamente una constancia a lo largo del
tiempo. Ese mantenimiento permitiría que la difusión de responsabilidades que emana
de la implicación de numerosos actores en el proceso antiterrorista agudice la
descoordinación y fragmentación que tan contraproducente resulta en la aplicación de
mecanismos de respuestas frente al terrorismo.
En consecuencia, tampoco pueden dichas políticas estar supeditadas a acciones
terroristas puntuales que, en un momento determinado, por su grado de
espectacularidad y crueldad atraigan una mayor atención social. De ese modo se
neutralizaría la tendencia a la reacción contra el suceso terrorista como demanda
política y social ante incidentes concretos, actitud que suele derivar en una
32
inmediatez, e incluso improvisación, que incrementa la probabilidad de error en la
respuesta.
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