REFERENCIAS SOBRE LA PLANIFICACIN DEL SIGLO XXI Julio CorredorEn los prrafos siguientes se presentan algunos aspectos que caracterizan la planificacin del siglo XXI. Ellos son: la planificacin normativa, la planificacin estratgica, influencia de los Planes de la Nacin en el proceso planificador y premisas para la renovacin de la planificacin. LA PLANIFICACIN NORMATIVA El concepto de planificacin normativa tiene races histricas en Latinoamrica, an cuando un proceso planificador similar se vena desarrollando en la URSS desde su primer plan quinquenal. La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) ante el papel asignado en la divisin internacional del trabajo, propone, en la dcada de los 50, del siglo XX, un modelo de industrializacin sustitutivo de importaciones para la regin. El modelo implicaba la transformacin de la estructura econmica para darle aliento a la produccin interna, lo cual slo poda lograrse mediante la programacin. Esta corriente se identifica plenamente con los procesos de desarrollo nacional de los pases de Amrica Latina y del Caribe, que aun cuando la situacin en este siglo es otra, adems de ser una referencia histrica importante, la elaboracin de planes, en su base estructural, mantiene el perfil que aqu se describe. Aunque es indudable la influencia de otros enfoques como el corporativo o el estratgico situacional, la rgida estructura del Estado no permite aplicar un formato distinto al normativo como sustento de sus objetivos, estrategias, polticas, programas y proyectos. Desde esta perspectiva la planificacin normativa sigue vigente. Por ello, en este punto, se analizan su evolucin, sus crticas y las nuevas proposiciones para mejorar los mtodos de aplicacin y para obtener resultados concretos de satisfaccin social, compatibles con la racionalidad del diseo.

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El autor ms destacado en la lnea tcnica de esa programacin es Jorge Ahumada (1969): la planificacin o programacin es una metodologa para la toma de decisiones, para escoger entre alternativas, que se caracterizan porque permiten verificar la prioridad, factibilidad y compatibilidad de los objetivos y permite seleccionar los instrumentos ms eficientes. Esta metodologa se caracteriza por los siguientes aspectos: La planificacin es un mtodo permanente: se planifica todo el tiempo. Es un mtodo de seleccin y una manera de pensar favorable a la racionalidad. La prctica del mtodo requiere un sistema de organizacin social compatible con la conducta racional y un sistema de control. El plan es el documento que presenta las decisiones de la autoridad competente. El plan se elabora mediante el siguiente proceso: 1) diagnstico; 2) programacin; 3) ejecucin y control; y 4) evaluacin y revisin. La planificacin no slo es relevante para la decisin, sino tambin para la accin y para la evaluacin. Ahumada desarrolla la tesis economicista de la ONU: un programa responde a una idea simple: acrecentar y ordenar juiciosamente las inversiones de capital con el fin de imprimir ms fuerza y regularidad al crecimiento de un pas. Propone cuatro categoras praxiolgicas para lograr la eficiencia: objetivo, instrumento, tcnica y poltica. Los objetivos, recalca, deben ser prioritarios, factibles y compatibles. Este enfoque mantiene rasgos de la planificacin administrativa. Se puede planificar la funcin de produccin, la de evaluacin, o de todos las funciones que cumple la organizacin. En este caso se denomina planificacin integral. Sin embargo su tesis ayuda a fortalecer una nueva corriente que con el tiempo lleg a funcionar separada de la organizacin: la planificacin normativa.

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Los elementos predominantes en la planificacin normativa son los siguientes: Es, en la prctica, una planificacin del desarrollo, en la cual juega papel determinante el Estado, de tal manera que cualquier anlisis o aplicacin depende de la naturaleza y caractersticas de ese ente. Existe una racionalidad de fines y otra racionalidad de medios. La primera propicia posibilidades de cambios profundos, la segunda es ms bien una planificacin factible de sectorizar, prximo a las tcnicas de planificacin administrativa. De aqu que existe la posibilidad de estudiarse como una tcnica o como un proceso social transformador. Las experticias de esta planificador se han dado en pases socialistas en pases industrializados y en pases subdesarrollados, con tcnicas y problemas similares. Los nuevos enfoques de planificacin normativa tienden a consolidar la sistematizacin del proceso y a estimular la participacin colectiva en su formulacin. Las crticas a esta corriente de planificacin se resumen en los siguientes aspectos: Se le da una visin economista exagerada a la planificacin, lo cual no permite la integracin de otros sectores de la sociedad. Propicia el crecimiento y no el desarrollo, por lo tanto interesa ms la velocidad que la direccin del proceso. Este enfoque abandona el origen administrativo de la planificacin y la concibe como un ente aislado de las instituciones, por lo tanto sus previsiones siempre sern ms para la teora que para la prctica del proceso. El factor ideolgico conduce a una doble posicin del sujeto planificador: divulgar los objetivos manifiestos y reservarse los propsitos latentes para su aplicacin unidireccional. Este tipo de planificacin tiene escasas posibilidades como instrumento de cambio pues el planificador, en este contexto, es el poltico y como tal su funcin es la neutralizar acciones contrarias a sus objetivos. En la prctica la planificacin normativa no ha logrado que los objetivos del plan se correspondan con los resultados esperados, que lo deseable se cristalice en forma efectiva.3

LA PLANIFICACIN ESTRATGICA Si el campo de la planificacin Administrativa es la organizacin y el de la planificacin normativa es el desarrollo, el campo de la planificacin estratgica, por supuesto, es la estrategia. La planificacin estratgica, si bien, nace ligada al arte de la guerra, no es ste su nico hbitat, pues tiene elementos que son extensivos a otras actividades, como la secuencia lgica y simulada, el engao y la sorpresa, los cambios de situacin, la maniobra, la accin por previsin, la previsin, la vulnerabilidad y, el ms importante, el oponente o adversario. As como la planificacin del desarrollo se hace urgente y necesaria en los pases en crisis, por la necesidad de organizar el proceso econmico bajo control centralizado, las formas de previsin por sustitucin, pensar por el otro o ponerse en caso de, aparecen en situaciones de incertidumbre; cuando no sabemos qu puede ocurrir, ni quien puede ser el enemigo ni cmo actuar, ni qu objetivos tratar de alcanzar. El estado de incertidumbre en que vive la sociedad actual, explica el uso de viejas teoras, con incorporacin de nuevos mtodos, para estudiar las situaciones. Tambin explica el resurgimiento de la planificacin estratgica. Pierre Mass (1963) destaca con mucha claridad este hecho, que lo coloca en una posicin adelantada en el pensamiento previsto: As nuestra poca se halla marcada por la confluencia y a veces el conflicto de dos corrientes de pensamiento: la corriente combinatoria, que tiende a dominar la complejidad por los programas y la corriente contraaleatoria, que tiende a combatir la incertidumbre por la estrategia. El auge de la planificacin estratgica en los ltimos quince aos ha sido extraordinario. Su prctica se ha extendido a todos los sitios y organizaciones. No hay un libro de Administracin, Gerencia, Organizacin o Liderazgo, escrito en las dos ltimas dcadas del siglo pasado, que no aborde el tema. Es indiscutible que el tema est de moda: no hay directivo, asesor o gerente de cualquier nivel sin un Plan Estratgico que ilumine la gestin de su organizacin, por pequea que sta sea o por obvio que parezca su funcionamiento.

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Cinco tipos de planificacin estratgica La planificacin, denominada generalmente estratgica, ha logrado su ms amplia acogida y desarrollo, es decir, su verdadero y nico desarrollo, en la empresa privada, industrial o comercial. Desde all se ha expandido a otros sectores incluyendo el gobierno, y a las mismas Fuerzas Armadas, que se supone fueron las primeras que utilizaron este mtodo. Sin embargo, hay que advertir, lo que realmente se ha generalizado como prctica, es Planificacin Estratgica Empresarial o Corporativa, que es uno de los tipos (el ms aceptado) de la Planificacin Estratgica. Es conveniente aclarar, para contribuir a la mejor comprensin, que actualmente la Planificacin Estratgica se practica mediante cinco tipos o enfoques: Planificacin Corporativa, Planificacin Prospectiva, Planificacin Interactiva, Planificacin Militar y Planificacin Situacional. Planificacin corporativa El nombre original de este proceso es Planificacin Empresarial pero por el deseo de acentuar el carcter proactivo en las organizaciones, se omite el adjetivo empresarial y se le coloca el trmino estratgico, que resolva dos problemas a la vez. El primero: la empresa productiva es, por definicin, competitiva, y nada mejor que denominar estratgico al proceso activo de la competencia. El segundo: hasta hace muy pocos aos en los Estados Unidos la palabra planificacin ola a comunismo, por lo tanto unir planificacin y estrategia resolva el problema de significacin. Adems, la planificacin de mercados haba brindado todos los componentes del proceso y hasta la misma secuencia procesal. Ahora lo que faltaba era un poco de imaginacin y adaptacin. Se tom el modelo militar de apreciacin de la situacin por su similitud con la competencia de mercados, para analizar, mediante una matriz (DOFA), posibilidades futuras de penetracin y posicionamiento, y se adopt parcialmente el concepto original de Planificacin Estratgica que se basa en sistemas abiertos, antagonismos, conflicto, poder y cambio, por una parte; y en participacin y esfuerzo de cooperacin en el proceso, por la otra. Planificacin prospectiva Uno de los temas que ms se discute hoy en el rea de planificacin es el tiempo. Corto o largo plazo. En planificacin estratgica el tiempo forma parte de las categoras de estrategia y tctica, que se utilizan en el sentido de las5

formas de accin y como referencias al momento, de espera para realizar estas acciones. Los estudios de Michel Goder (1995) desde la dcada de los 80 plantearon la necesidad de incorporar nuevamente la Prospectiva a la Planificacin Estratgica. Su propsito es estimular una cultura estratgica inspirada en el tringulo griego que combina de manera armnica las tres reglas de oro de la planificacin: anticipacin, accin y apropiacin. En efecto, su tesis la desarrolla considerando: la alerta prospectiva, la voluntad estratgica y la movilizacin colectiva. Planificacin interactiva La perspectiva de un nuevo proceso interactivo de planificacin se puede fundamentar en los siguientes principios (Miklos y Tello, 1993): 1. El prospectivo, que determina el futuro deseado y aporta elementos al proceso de decisiones que identifica restricciones y posibilidades. 2. El participativo, que involucra a los miembros de la comunidad a participar en el diseo de una visin compartida del futuro. 3. El sistmico, que relaciona los componentes de la organizacin entre s, y a sta con los entornos. 4. El de continuidad, que crea las actitudes de perseverancia en el aprendizaje del sistema en permanente alerta para producir los cambios que demanda la sociedad. 5. El estratgico, para anticipar las acciones en atencin a los oponentes y a los objetivos conflictivos, y 6. El holstico, que asociado al sistmico, asegura la mirada al conjunto de procesos y a la integracin de roles internos y externos de la institucin. Planificacin militar El proceso de planificacin estratgica militar, se constituye con base en las hiptesis de conflicto (amenazas) que conducen a la formulacin de estrategias y de acciones para garantizar la permanencia de objetivos nacionales previstos. Las etapas ms importantes del proceso son las siguientes: a. Visin estratgica nacional, preferiblemente compartida con los sectores polticos, econmicos y sociales. b. Evaluacin estratgica de las amenazas externas e internas.6

c. Valoracin del poder nacional y de las capacidades militares y sectoriales del pas. d. Definicin de objetivos del Estado, entendido ste, como gobierno, territorio, pueblo, recursos y cultura. e. Conceptualizacin estratgica para la accin, la relacin y la preparacin del desarrollo del conflicto o de las acciones de cooperacin. f. Estructuracin logstica para asegurar el flujo de recursos necesarios. Es necesario puntualizar algunos aspectos significativos en este proceso: La activacin de la defensa en un pas se fundamenta en una hiptesis de guerra o de conflicto con alta probabilidad de encuentro con el adversario por el logro de un objetivo. Por ello, los pases subdesarrollados que no planifican su defensa en trminos estratgicos estn condenados a perder espacio en sus objetivos nacionales permanentes. Los objetivos en el mbito estratgico son conflictivos y cambiantes. Estn siempre en movimiento y no admiten demoras u omisiones en su definicin, revisin y monitoreo. La visin estratgica es la base del proyecto nacional, es establecida mediante la participacin de actores comprometidos con la defensa y el desarrollo del pas, con base en la opinin de todos los sectores y representaciones de la nacin. La evaluacin de las amenazas y la valoracin de poderes se sustentan en la inteligencia estratgica y competitiva. Por esta razn, en la planificacin estratgica se mantienen los grados de confidencialidad que sean necesarios al logro de la misin. El concepto de las estrategias se desarrolla para fortalecer el dispositivo nacional y disminuir las amenazas, mediante el uso efectivo de las fuerzas, los medios y las tecnologas. La importancia de esta versin analtica del proceso de planificacin estratgica, no es la forma en que se desarrolla el proceso, sino la leccin que nos ofrece sobre la necesidad de conocer a fondo el grado de conflictualidad, para orientar mejor los procesos de integracin en un pas. De la misma manera se observa que, si bien es cierto, la cultura estratgica promueve la alerta prospectiva, el verdadero sentido de su prctica es lograr la cooperacin y que sta sea la manera de resolver los problemas y cambiar situaciones.

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Planificacin situacional En prrafos anteriores se han analizado los aspectos conceptuales de este enfoque. Para su aplicacin, el mtodo propone la secuencia de cuatro momentos: explicativo, normativo, estratgico y tctico operacional. En el momento explicativo, el investigador-planificador examina la situacin y define los problemas existentes, para la discusin de todas las fuerzas sociales afectadas, y configurar lo que en la planificacin normativa se conocer como diagnstico. La explicacin, en este mtodo, es ms dinmica, puede variar aun sin haber concluido el momento. Su verdadero sentido es establecer la relacin casual del problema. Para ello, a travs de un flujograma situacional, se analiza la produccin de hechos, observables a simple vista y los latentes. Este espacio situacional se conoce como fenosituacin. La acumulacin de estos hechos configura instituciones o procesos significativos, tanto en el orden humano como en el poltico, social y econmico. Esta acumulacin de flujos fenoproductivos se define como fenoestructura, pues de manera visible y observable se organizan, funcional y estructuralmente, los procesos generados por las fuerzas sociales., en el anlisis de los problemas, la fenoestructura nos explica, generalmente, sus causas inmediatas. El momento normativo equivale al proceso que sigue la planificacin normativa. Consiste en la formulacin del deber ser y su producto terminal es el trazado de trayectorias y direcciones de aproximacin a la situacin objetivo. El momento estratgico atiende fundamentalmente al oponente. Pues crear viabilidad no es ms que determinar quines se oponen a los proyectos y disminuir o eliminar sus acciones o presiones. Este el centro vital de la planificacin estratgica. Por eso, se considera indispensable conocer, en profundidad, las races polticas, econmicas y sociales que determinan una sociedad; la magnitud del poder y los trminos en que se puedan desarrollar las negociaciones de un conflicto o de un consenso.

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El momento tctico es el de la ejecucin de las estimaciones y los clculos, es el que preside la accin. Se relaciona directamente con el proceso de administracin. Su centro es la gerencia, que se inicia con la organizacin de los recursos. Aqu se consideran tres bsicamente: tcnicos, financieros y de poder. LOS PLANES DE LA NACIN Y ENFOQUES PREDOMINANTES EN EL PROCESO DE PLANIFICACIN DEL SIGLO XXI La planificacin normativa es el enfoque que ha predominado en la planificacin pblica de Venezuela. Desde el 1 hasta el 9 Plan de la Nacin, tienen los rasgos distintos de la normatividad. En el 7 Plan hubo un intento de aplicar el modelo situacional elaborado por Carlos Matus, pero su prctica no fue posible y el Plan fracas. El 8 Plan, da un giro hacia la planificacin corporativa, pero la presin social no permiti su desarrollo. El 10 Plan se propone lograr cinco equilibrios, impulsado por una visin estratgica que pasara de la etapa de plata a la dorada. En el perodo del 10 Plan surge una figura de gestin, que se ha denominado planificacin ejecutiva (las misiones) seguida del nuevo mapa estratgico y, finalmente, de los cinco grandes motores de la Revolucin. PREMISAS PARA LA RENOVACIN DE LA PLANIFICACIN Renovacin de la Planificacin La concepcin fundamental debe ser la Gestin Estratgica del Estado, y requiere un comportamiento muy activo, capaz de conducir, optimizar y replantear prioridades, roles y responsabilidades con base en finalidades. Pero tales finalidades no provienen ya de la concepcin tcnica particular de los funcionarios,9

sino de la elaboracin de un proyecto poltico, consensual y participativo, en dilogo con la sociedad civil. El rol poltico implica una gran cercana a la toma de decisiones para poder influir en los procesos crticos y en el debate poltico. Lo cual a su vez obliga a afrontar el reto de mejorar su poder de convocatoria y de negociacin a travs de la reunin de los actores y de mecanismos para escuchar y ser escuchados. El rol administrativo privilegia aquellos aspectos que conduzcan a una mayor flexibilidad y dinamismo, adaptabilidad, integracin a la accin y seguimiento, coordinacin y control de decisiones y resultados. Los procesos humanos y tcnicos deben basarse en la integralidad, exigen pensamiento sistmico y el abordaje multisectorial e interdisciplinario. Requieren capacidad de anticipacin y elaboracin de una visin global que organice con coherencia los asuntos de corto, mediano y largo plazo. Lo mismo que de analizar alternativas y contingencias con precisin y oportunidad.

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Cambio paradigmtico de las Oficinas de Planificacin en Amrica Latina

De Objetivo Orientacin temporal Tipo de Planificacin Modo de produccin Rol del planificador Anlisis Frecuencia Horizonte temporal Orientacin profesional nfasis temtico nfasis tcnico Elaboracin Hacer un Plan Reactiva Normativa Desde la Oficina Tcnico Lineal-extrapolativa Puntual-ocasional Corto plazo (3 aos) Monodisciplinario Infraestructura fsica Investigacin Predominio tcnico

A Desarrollar Procesos Prospectiva Participativa En interaccin actores Tecnopoltico Situacional-Contingencial Permanente Mediano y largo plazo (10 aos) Interdisciplinario Desarrollo Integral Investigacin-accin Construccin social con

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El cambio de la gestin pblica 1. Tener inters por ganar legitimidad en la gestin 2. Considerar la modernizacin de la gestin como un desafo 3. Asumir el compromiso y las descentralizacin y desconcentracin implicaciones de la

4. Asumir el desafo de reducir los riesgos de la corrupcin 5. Cambiar los criterios para la evaluacin de desempeo 6. Buscar la eficiencia 7. Liderar el proceso de cambio 8. Invertir para ahorrar

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BIBLIOGRAFA

Ahumada, Jorge (1969). Notas para una teora general de planificacin. Cuadernos de la Sociedad Venezolana de Planificacin Nmeros 4 y 5. Caracas: SVP. Godet, Michel (1995). De la anticipacin a la accin. Mxico: Alfaomega. Masse, Pierre (1973). El Plan o el Antiazar. Madrid: Labor. Medina V., Javier (1996). Los estudios del futuro. Chile: ILPES. Miklos, Toms y Tello, M. (1992). Planificacin, interactiva. Mxico: Limusa. Prez C., Marta (1999). Las premisas de funcionamiento de la nueva economa pblica. Chile: ESAP.

Caracas, 12 de abril de 2007.

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