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LA FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA EN COLOMBIA:
ANÁLISIS DESDE UNA PERSPECTIVA DE PRECEDENTES
JURISPRUDENCIALES Y DE LA NORMATIVA VIGENTE.
DIEGO MAURICIO ROJAS PEÑA
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE DERECHO
BOGOTA D.C.
2004
LA FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA EN COLOMBIA:
ANÁLISIS DESDE UNA PERSPECTIVA DE PRECEDENTES
JURISPRUDENCIALES Y DE LA NORMATIVA VIGENTE.
DIEGO MAURICIO ROJAS PEÑA
Trabajo de grado presentado como requisito para optar al
título de Abogado
Director
LUIS FERNANDO MACIAS GÓMEZ
Abogado Especialista en Derecho Ambiental
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
BOGOTA D.C.
2004
CONTENIDO
Pág
INTRODUCCIÓN 9
1. PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN 16
1.1 Descripción del problema 16
1.2 OBJETIVOS 16
1.2.1 Objetivo General 16
1.2.2 Objetivos Específicos 16
2. MARCO TEÓRICO 18
2.1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE LA FUNCIÓN ECOLÓGICA
PROPIEDAD EN COLOMBIA 18
2.2 LA FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD A PARTIR DE
LA ACTIVIDAD HUMANA Y EL DERECHO INTERNACIONAL
DEL MEDIO AMBIENTE. NATURALEZA Y DETERMINACIÓN
DEL CONCEPTO. 24
2.2.1 Influencia del derecho internacional del medio ambiente 24
2.2.2 Función ecológica de la propiedad 27
2.2.3 La actividad humana como elemento para desarrollar la
función ecológica 29
2.2.4 Principios del derecho internacional que brindan protección
a la función ecológica. 32
2.2.4.1 Principio de la prevención de la contaminación 32
2.2.4.2 Principio de la reducción de la contaminación 33
2.2.4.3 Principio del control de la contaminación 34
2.2.4.4 Principio de la institucionalización de la cooperación internacional 35
2.2.4.5 Principio del desarrollo sostenible 36
2.3 FUNCIÓN ECOLÓGICA, LIMITACIONES Y CARGAS QUE
EN COLOMBIA TIENE LA PROPIEDAD, EN TANTO QUE
ES UN ELEMENTO EN FUNCIÓN DE LA CONSERVACIÓN
DEL MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL. 38
2.3.1 Limitaciones a la propiedad desde el análisis concreto de casos
(precedente constitucional) para prevenir y reducir la contaminación
y el detrimento de los recursos de la naturaleza. 38
2.3.2 Control que se ejerce en Colombia para proteger el medio ambiente
y sus principales accidentes 50
2.3.2.1 Política ambiental. 51
2.3.2.2 Control estatal 55
2.3.3 Precedente jurisprudencial colombiano del desarrollo sostenible
en busca del desarrollo de la función ecológica. 58
3. CONCLUSIONES 68
BIBLIOGRAFÍA 73
RESUMEN
En este trabajo analizo las diferentes limitaciones que en Colombia se imponen a la
propiedad privada, la cual goza de atributos como el uso, goce, usufructo y disposición, que
generan una serie de derechos adquiridos, los cuales no pueden ser menoscabados o
vulnerados por leyes posteriores, sin embargo ha de tenerse en cuenta la evolución del
concepto de propiedad que se ha venido desarrollando en Colombia, así como el interés
común y la función social y ecológica de ésta que restringen tal derecho, imponiendo
cargas, deberes y obligaciones al titular.
La Constitución Política de 1991, es reconocida por ser una de las mas protectoras y
comprometidas con el cuidado del medio ambiente; en esta medida, es de especial interés
observar cómo la jurisprudencia y la legislación vigente se han encargado de desarrollar el
concepto de <<función ecológica de la propiedad privada>>, el cual no fue definido por el
Constituyente de 1991; sin embargo se considera que esta función de la propiedad , no es
otra cosa que la aceptación y aplicación de las medidas impuestas por la política ambiental
para prevenir, reducir o controlar la contaminación, y procurar un desarrollo sostenible.
El análisis de casos concretos en que tales limitaciones se desarrollan, consisten en la
imposición de obligaciones de dar, hacer o no hacer, o en los que la gestión de la
administración ambiental desarrolla e implementa cargas que han de soportar los
particulares en sus bienes.
Dichas limitaciones son diversas según el caso concreto, y cualquier intento académico de
enunciarlas por completo será siempre falto o insuficiente ante una realidad tan variable
como lo es la colombiana. No obstante, pueden extraerse las que el autor considera de más
frecuente aparición, sin perjuicio de dejar muchas de ellas por fuera.
Palabras clave: Política Ambiental, Desarrollo Sostenible, Administración Ambiental,
Constitución Ecológica.
ABSTRACT
This paper analyzes the different limitations that Private Property has in Colombia, this
kind of property count whit attributes like the use, possession, usufruct and disposal,
generating acquire rights, that can not be impair, detriment, damaged or injured by
subsequent laws. Ass a matter of fact it have to be present the evolution of the concept of
property that has been developed in Colombia, and also the common interest, as well as the
social and ecological function of property that restrict the right, imposing obligations that
have to be supported by the particulars.
Colombia´s 1991 Political Constitution is widely recognized as being one of the most
protective and engaged whit the care of environment; in this way, it results really
interesting to look at the way Constitutional Jurisprudence and law in force have developed
the concept of “ecological function of private property” this concept was not development
by the 1991 Constituent, but it had been consider that this function is the acceptance,
obeisance, respect and application of norms imposed by local environmental politics,
aiming to prevent, reduce or control pollution, an meet maintainable development.
The analysis of concrete cases in which such limitations consist by imposing several
obligation to give, to do or nod to do, or in which appears environmental administration
whit the development and application of limitations that individuals had to support.
This limitations are infinite, according to the concrete situation, that’s why they can not be
enumerated throughout a serious essay; limitations can be so wild an exotic as Colombian
reality is indeed; Notwithstanding, author considers it necessary to show some of them –
the most popular- risking to leave others one outside
Key words: Environmental, Maintainable Development, Environmental Administration,
Ecological Constitution.
9
INTRODUCCIÓN
Prístino corolario del derecho aquel que afirma al interés público o general como razón
preponderante o de mayor trascendencia que el interés privado o particular. La producción
legislativa y jurisprudencial en todos los Estados liberales contemporáneos debe observar
en su desarrollo el respeto por la voluntad de las mayorías, pues al ser protegidos sus
intereses gana la Nación en conjunto y no una parte aislada de ella. La conservación del
medio ambiente es un asunto en el que encaja dócilmente aquel precepto referido, ya que
constituye interés no solo de un pueblo especifico sino del mundo entero. De orígenes
relativamente recientes, la preocupación por el cuidado del medio ambiente y el desarrollo
sostenible tomó un giro decisivo a lo largo del periodo comprendido entre las últimas
cuatro décadas del siglo XVIII y todo lo largo del siglo XX, tiempo en el que brota el auge
de la Ecología y las corrientes de urbanismo ambiental y funcional.1
La preocupación generalizada por la conservación del medio ambiente (cuya principal
amenaza la constituía el progreso urbano, industrial y tecnológico del hombre) pasó de ser
una simple corriente revolucionaria, cristalizada en movimientos pacifistas y resoluciones
ilegítimas que no constituían parte del mosaico de Derecho Internacional, a ser toda una
nueva rama de este ultimo, contentiva de normas inexorables y principios fundamentales.
1 No con esto se afirma que antes hubo falta de conciencia al respecto, pues incluso antes de nuestra era industrializada la preocupación por la dinámica del desarrollo dejaba oír sus voces; así, a manera de ejemplo, las memorables protestas por las grandes cantidades de bosque talado e incendiado en la guerra de los treinta años. Véase, Gove Hambidge, “Dynamics of Development”, Frederick A. Praeger Inc. Ed., New York, 1997, Introduction.
10
Poco a poco el tema de Derecho Internacional del Medio Ambiente evolucionó, y en tal
evolución se contemplaron problemáticas que han venido enriqueciendo la materia. Así, es
posible ver cómo el adelanto urbanístico y el crecimiento demográfico pasaron a ser
materia de indiscutible análisis, en las que debía intervenir el acuerdo internacional2. La
inadecuada ordenación del territorio, las construcciones desaceleradas en zonas de
humedales, la falta de modelos de gestión ambiental en las ciudades que se desarrollaban
vertiginosamente, la ausencia de coordinación con los ordenamientos territoriales de estos
mismos conglomerados urbanísticos, la escasez de información y educación ambiental, y el
desmedido asentamiento urbano (muchas veces ilegal) pueden enlistarse como algunos de
los complejos motivos que propiciaron el nacimiento de la legislación internacional y local
de manejo y conservación de Recursos Naturales y de protección al medio ambiente.
La idea de Propiedad Privada como derecho indiscutible de las personas se encuentra
íntimamente ligada con los conceptos de Civilización y Comunidad, y ha estado presente
desde siempre en los relatos históricos de toda época memorable. Suele considerarse en la
actualidad como una potestad más de objeto de regulación del derecho privado que del
público –pues intima es también su relación con los derechos reales y personales,
inherentes e inmutables de todo sujeto de derechos y obligaciones-, razón por la que sea
viable su caracterización como prerrogativa de interés particular. 3
2 Afirmándolo, Ost Francoise, “ Derecho, Tecnología, Medio Ambiente: un desafío para las grandes dicotomías de la racionalidad occidental”; en: Revista de Derecho Público, (Uniandes), Bogota D.C., Vol. VI, Jun. 1996. 3 No obstante, la parte que se ocupa de los modos en que ha de entenderse, desarrollarse , ejecutarse y regularse la propiedad privada, pertenece a un ámbito donde prima el interés general, y se enmarca en lo que hoy se conoce como Políticas Publicas sobre Propiedad Privada
11
Los principios inspiradores del Derecho del Medio Ambiente -tanto Local como
Internacional- así como las facultades y obligaciones que genera esta concepción de
“Derecho de las Gentes” se encuentran estrechamente relacionados con los conceptos de
“Civilización Moderna” y “Comunidad industrializada, altamente burguesa, productiva y
competitiva”. Dado que es una tendencia de joven aparición, tiene sus orígenes más
marcados en un periodo determinado de la historia, en el que brota como efecto y
consecuencia de la detenida reflexión de las acciones humanas que le proporcionan avance
tecnológico, industrial, demográfico y urbanístico, pero que también provocan una
degradación inminente de los recursos de la naturaleza. Los contenidos del estudio y la
normativa del derecho del Medio Ambiente, son en la actualidad asunto de interés general,
razón por la que sea viable su caracterización como prerrogativa de interés publico.
Un breve razonamiento de lo anterior hace evidente la intención de insinuar que cuando
haya un conflicto de intereses, entre uno o varios derechos de Propiedad Privada y entre
uno o varios derechos de Protección y Conservación del medio ambiente, no debe coexistir
mayor discusión, puesto que el derecho llamado a ceder ante el otro será aquel en que no
esté representada la mayoría interesada. Los primeros interrogantes están llamados a
suscitarse en este punto, pues las reglas de la experiencia son contestes al afirmar –y sobre
todo en lo jurídico- que no hay derechos ni libertades absolutas, y que en muchas veces los
principios que se tienen como de mas frecuente generalización, admiten también sus
excepciones, como toda regla.
El ambiente como principio fundamental y derecho colectivo en la constitución colombiana
de 1991 sin duda alguna fue una de las principales innovaciones que trajo consigo nuestra
12
más reciente carta política.4 Así, en las normas que se enmarcan en el Titulo I -de los
principios fundamentales- se encuentra el Articulo 8, que a la letra manifiesta: “Es
obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la
Nación”. Sin embargo, el precepto constitucional llamado a ganarse la atención por lo que
respecta al tema objeto de la presente monografía, se encuentra plasmado en el Artículo 58,
según el cual :
“Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores.
Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o
interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la
necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés
público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones.
Como tal, le es inherente una función ecológica.
{…}
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador,
podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. {…}.
4 No fue un adelanto original en Derecho Constitucional General ni mucho menos era una consagración virginal en Colombia; pero el impacto que tuvo la forma de su inserción provocó muy bondadosas opiniones. Así se expresa Julio Cesar Rodas Monsalve (“ Fundamentos Constitucionales del Derecho Ambiental Colombiano”, Tercer Mundo Editores-Ediciones Uniandes, Bogota D.C., 1996, pag. 35): “ Tal como hemos expuesto, nuestra Constitución, en términos de declaración positiva de derechos, se encuentra a la vanguardia de los ordenamientos constitucionales en el entorno jurídico hispanoamericano y quizá mundial. En una de las materias en donde más se percibe este liderazgo, es en el tratamiento de la problemática ambiental. Ciertamente, existen numerosas disposiciones dispersas en toda la carta referentes al bien jurídico ambiental y en las que, según la Corte Constitucional, “ de una lectura sistemática, axiológica y finalista surge el concepto de Constitución Ecológica” (aludiendo a la sentencia T-411 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
13
Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en
que no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
Las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés
social, invocados por el legislador, no serán controvertibles judicialmente.”
La problemática que encierra el referido artículo es compleja. Por un lado, en su primer
inciso manifiesta seguridad jurídica en el evento de que leyes posteriores pretendan
quebrantar derechos adquiridos alrededor de la propiedad privada y el conjunto de
facultades que de ella se desprenden, y por otro ordena que esos derechos adquiridos, no
obstante lo anterior, pueden verse anquilosados por motivo de <<utilidad pública>> (lo que
resulta coherente con el principio según el cual el interés general prima sobre el particular)
o <<interés social>> (lo que ya no es tan claro con el principio referido, pues no debe bajo
ningún supuesto entenderse que “utilidad publica” es una entidad de similar naturaleza a lo
conocido como “interés social”, que guarda una esencia distinta).
Por otro lado, el precitado articulo 58 de La Constitución Política, que en su segundo inciso
caracterizó a la propiedad como “función social que implica obligaciones y a la que le es
inherente una función ecológica”, otorgó al legislador y a la Jurisprudencia la gran
responsabilidad de desarrollar y aclarar en su ejercicio qué debe entenderse por esos
términos que empleó con gran propiedad, pero que son hoy objeto de análisis por
corresponder a categorías semánticas bastante amplias5: <<propiedad como función
5 El miso término <<Propiedad>> es en si problemático pues abarca diversas categorías ontologicas; algunas acepciones que admite la expresión son: Propiedad Civil, Propiedad Canónica, Propiedad Industrial, Propiedad Comercial (en relación a la función que cumple lo apropiado) y así mismo Propiedad abstracta (la intelectual, por ejemplo) y Propiedad Concreta -Propiedad mueble, Propiedad Inmueble- (en relación a la naturaleza física de lo apropiado).
14
social>>,<<obligaciones de la propiedad como función social>> y <<función ecológica de
la propiedad>>6.
Finalmente no se señala cuáles son aquellas obligaciones que implica la función social de la
propiedad, y se deja al subjetivismo del legislador definir qué es lo que debe entenderse
por “utilidad publica” e “interés social”, definición que en ninguna circunstancia puede ser
controvertida judicialmente.
En consecuencia, de las primeras tareas que se le imponen al desarrollo de la presente
monografía (aparte del tratamiento a cada uno de los problemas anteriormente referidos)
consiste en:
- Determinar la axiomática universal en que se fundamenta la protección y
conservación del medio ambiente (<<Función ecológica de la propiedad >>)
- Analizar a través de la legislación y la jurisprudencia los límites que en Colombia
tiene la Propiedad Privada7 en tanto que es un elemento en función de la
Conservación del Medio Ambiente – derecho de interés público o general-.
6 La relevancia del problema abordado en la presente monografía es notoria, llegada al punto de haberse convertido en objeto de análisis e inquietud por parte de la doctrina nacional mas autorizada; así se manifiesta Luis Fernando Macias Gómez al respecto (Introducción al Derecho Ambiental, Legis S.A., Bogota D.C., 1998): “ Es en estos artículos (refiriéndose expresamente a los arts. 58, 63 y 66 de la C.P.) donde se manifiesta con mayor fuerza el tremendo conflicto, y en ocasiones contradicción, entre medio ambiente y sistema de propiedad privada y libre empresa. Estos últimos principios son el fundamento y razón de ser de la democracia occidental la cual, sin embargo, puede verse limitada por razones y exigencias ambientales. Será la interpretación jurisprudencial la que de el alcance que pueda adquirir dicha limitación y los criterios prioritarios de aplicación”. 7 Autentico derecho de interés privado o particular y parte esencial de la actividad humana que usa los recursos de la naturaleza para su desarrollo, producción y consumo.
15
- Dilucidar a través de la doctrina autorizada y del incremento jurisprudencial de la
Corte Constitucional si en Colombia el concepto de Interés Publico guarda estrecha
vinculación con la idea de Interés Social, o si vienen a ser la misma cosa, o se
desvinculan en algunas eventualidades, o si simplemente en Colombia el principio
común de la Teoría General del Derecho que reza “el interés privado o particular
debe ceder ante el interés publico o general” debe ser leído (fruto de una
sospechosa adición) de la forma: “el interés privado o particular debe ceder ante el
interés publico o general, o ante el interés social”8.
8 Esta última forma de lectura propuesta, “ el interés privado o particular debe ceder ante el interés publico o general, o ante el interés social”, contraría radicalmente el absolutismo pragmático del principio “ el interés público o general prima sobre el interés privado o particular”, pues algunas formas de interés privado encierran un gran compromiso social de naturaleza indesligable. Así, una aplicación efectiva de la lectura inicialmente planteada, daría lugar a que algunas veces las prerrogativas particulares tuvieran prelación sobre las públicas o generales, si el legislador determinase que el interés social latente en las primeras justifica una sobreposición de la máxima comúnmente aceptada.
16
1. PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
1.1 DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA
La propiedad privada goza de atributos como el uso, goce, usufructo y disposición,
generando así una serie de derechos adquiridos que no pueden ser menoscabados o
vulnerados por leyes posteriores, sin embargo el interés común, la función social y
ecológica limitan dichos derechos, por lo tanto se pretende abordar mediante el análisis de
jurisprudencia de la Corte Constitucional, como ha evolucionado el concepto de propiedad
en Colombia, qué limitaciones respecto a la función social y ecológica se han desarrollado
y qué mecanismo de protección y manejo del medio ambiente se han implementado.
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo General. Establecer como se ha venido materializando, los limites, alcances
y naturaleza de la propiedad y el medio ambiente desde la jurisprudencia, para así poder
determinar si la función ecológica le es inherente a la propiedad, o es la propiedad la que es
inherente a aquella, y cual es la relación que se da entre medio ambiente, libertad, individuo
y control social.
1.2.2 Objetivos Específicos
- Analizar la jurisprudencia y determinar qué efectos ha generado en el ámbito de la
propiedad y el medio ambiente.
17
- Determinar cómo ha sido la noción de propiedad en Colombia y óomo ha venido
evolucionando y desarrollando en nuestra Constitución.
- Desarrollar el concepto de función ecológica desde el punto de vista del derecho
internacional del medio ambiente, y la actividad humana.
18
2. MARCO TEÓRICO
2.1 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE LA FUNCIÓN ECOLÓGICA
PROPIEDAD EN COLOMBIA
La propiedad ha sido considerada como el eje fundamental del derecho civil así como del
ordenamiento jurídico; desde hace varios siglos se le ha considerado como una institución
inevitable y necesaria, ya que sin ésta no era posible la convivencia entre individuos. Así
mismo se ah afirmado por parte de juristas y filósofos que el fundamento de la propiedad
privada se encontraba en la misma naturaleza humana, ya que el hombre de por si ha
tenido la tendencia de obtener y poseer cosas para si, excluyendo a los demás.9
En todo este desarrollo económico según Alvin Toffler10, Colombia ha tenido tres etapas en
la historia, alrededor de distintas formas de propiedad: la primera: la explotación de las
tierras; la segunda: la explotación industrial, la propiedad de la empresa, durante los
últimos siglos, principalmente en el XX; la tercera: la explotación del conocimiento y la
información, a partir de los últimos años con serias proyecciones para el siglo XXI. En ese
orden de ideas, Colombia apenas se asoma a la segunda etapa, y sus conflictos giran
entorno a la tenencia de la tierra, sin que haya logrado proponer fórmulas efectivas. Tanto a
9 ZEA VALENCIA, Arturo. Derecho Civil. Derechos reales, Tomo II , 8ª ed. Bogota: Temis, 1990,. p. 105 10 Disponible en: www.controldegestion.com.ar/paginas/ newsletter.asp?nivel=21&pagina
19
finales del siglo pasado como al principio del nuevo, se siguen presentando altos índices de
concentración de la propiedad, de la riqueza, y grandes sectores aquejados por la pobreza.
El concepto de propiedad en el marco constitucional colombiano se ha venido
desarrollando básicamente en tres momentos claves o determinantes11. El primero de ellos
se originó bajo lo establecido en La Constitución de 1886, en la cual no se hace
consideración explícita a la propiedad, sino que simplemente se encuentra mencionada
“dentro de los derechos adquiridos”, desarrollados por el artículo 31:
"Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por
personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados
por leyes posteriores.
Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública,
resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad
reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés
público...."
Dicha disposición contiene entonces un concepto de propiedad próximo a la institución
diseñada por el derecho romano positivo y no como estableció la doctrina prevalente en
dicho momento con el desarrollo del Código Civil el cual consideraba dicha institución del
dominio como absolutista, en su artículo 669, lo cual no era tan cierto ya que en el inciso
11 ARENAS DÍAZ, Pedro Agustín. La Constitución Política Colombiana (1991) Proceso, estructuras y contexto. Bogotá: Temis, 1993. p. 286 - 290.
20
segundo transcrito, al proclamar la prioridad del interés público frente al privado, en caso
de conflicto, significaba ya una merma de la concepción absolutista de la propiedad, la cual
consistía en una idea un poco simplista y materialista que consideraba este derecho como
un todo, en donde el titular del mismo podía hacer de su bien lo que quisiera mediante las
facultades otorgadas por el mismo de usar, gozar y disponer del bien; por lo tanto, el usus y
el abusus no tenían las mas mínimas limitaciones y por ello la propiedad se afirmaba como
un poder y no como una relación jurídica, que tiempo después con la desmaterialización de
la propiedad, entendía como la disociación de ésta y su objeto, pasé de ser simplemente un
dominium, para convertirse en un derecho. Claro está que dicha transformación que se
efectuó a lo largo de los siglos no trajo provecho para el propietario, ya que la propiedad se
tornó más frágil, pero indudablemente más manejable con el desarrollo de la función social,
es decir, la socialización del derecho de propiedad.12
El segundo momento clave se inicio cuando el sistema político colombiano sufrió un gran
cambio con la reforma de la Constitución de 1936, ya que la necesidad de desarrollar una
serie de funciones concernientes al Estado en el campo de la economía, de la distribución
de riqueza y a la acción dirigida a atenuar la situación de los grupos sociales más pobres,
genera una preocupación por el interés común que no hubiere podido desarrollarse de tal
manera si no fuera por la teoría solidarista del jurista Bordelés León Duguit, la cual cumple
una labor esencial en la introducción y cambio de la idea de derecho subjetivo por la de
función social, enmarcada bajo la idea de la solidaridad en donde “las relaciones de
12 MAZEAUD, Henry; MAZEAUD, Leon y MAZEAUD, Jean. Lecciones de Derecho Civil. Derechos reales principales, el derecho de propiedad y sus desmembraciones. Vol. IV. Buenos Aires: Jurídicas Europa- América, 1978. p. 23-27.
21
convivencia, fatales por la naturaleza social de las personas, lo que afecta a uno trasciende
a los demás, es decir que no podría concebirse o construirse el concepto de derecho
subjetivo sin antes suponer una jerarquía de voluntades que no puedan sustentarse en el
hecho de la solidaridad”13
Así las cosas, la fórmula recalcada por el Constituyente de 1936, de estirpe innegablemente
duguitiana fue ésta:
"Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos
con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o
jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de
particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado
deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Por
motivos de utilidad pública o de interés social, podrá haber expropiación,
mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Con todo, el legislador, por motivos de equidad, podrá determinar los
casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara". Acto Legislativo
No. 1, agosto 5, 1936, artículo 10.
Este concepto de propiedad como un “derecho sobre una cosa corporal que confiere por
principio a su titular, un pleno poder de la cosa, y el cual esta sujeto a variadas
13 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1999
22
limitaciones”, involucró un proceso en el que gobernantes y gobernados fueron percibiendo
que el Estado incidía notoriamente en las actividades de índole económico y que por lo
tanto la necesidad de desarrollar políticas, órganos y funciones era ineludible, ya que los
postulados ideológicos y las normas jurídicas han predicado la libertad e igualdad de
oportunidades, pero en la realidad son muy pocas las personas que podrán acceder a aquella
forma de propiedad.
El constituyente de 1886 se preocupó por garantizar los derechos adquiridos y la
irretroactivdad de la ley. Por otro lado, garantizó en tiempo de paz la propiedad,
estableciendo cuatro excepciones o eventos en que el derecho se pierde: por pena, apremio
o necesidad, indemnización y contribución general; y excepcionalmente por orden judicial,
podrá haber enajenación forzada e indemnización por el valor de la propiedad. Y en tiempo
de guerra, permite la expropiación por autoridades no judiciales y la sola ocupación cuando
se trate de inmuebles. Mención especial merece la prohibición de la pena de confiscación,
que impide el despojo de todos los bienes de una persona, a la usanza con los perdedores en
las guerras civiles del siglo XIX
En Colombia, durante los años veinte, se iniciaba un proceso de industrialización y se
acercaba el fin de un período que más tarde se conocería como la Hegemonía Conservadora
(1886-1930). Al arribar al gobierno el partido liberal se iniciarían una serie de reformas,
una de ellas relacionada con la propiedad y la recepción de nuevos conceptos acerca de
ésta, como el enunciado por León Duguit. Así, la reforma constitucional de 1936 introdujo
la función social de la propiedad y la expropiación por razones de equidad, sin
23
indemnización. En ese mismo año, el gobierno puso en evidencia la situación de las tierras,
la tenencia de éstas sin título perfecto y las grandes extensiones baldías cuyo titular era el
Estado. No se hacía nada distinto que reconocer el permanente proceso de colonización
interno de tierras vírgenes y selvas tropicales.
No obstante, los planteamientos del gobierno y la expedición de normas jurídicas, fueron
pocos los avances en la redistribución de tierras y sí muchos los conflictos de orden político
y social que desembocaron en violencia partidista a partir de 1947 y hasta bien corrida la
década de los cincuenta, y por esa vía desplazamientos y la consecuente apropiación de
tierras a bajos precios por los bandos dominantes en la respectiva zona.
Finalmente, el tercer momento surte con La Constitución de 1991 en donde se establece
que Colombia es un "Estado social de derecho organizado en forma de República
unitaria... fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de
las personas que la integran y en la prevalencia del interés general".
Se estableció el derecho de propiedad, realzando su función social y atenuando los lazos
individualistas del derecho, mediante el desarrollo del artículo 58 de la Nueva Carta por
parte del Constituyente, en donde al derecho de propiedad le es inherente una función
ecológica, creando así que sean protegidas, y promovidas formas asociativas y solidarias de
propiedad. Por lo tanto, es claro que el paso dado por el Constituyente de 1991, aleja la
noción marcadamente individualista, contenida en el desarrollo doctrinario y normativo y
reitera la función social de la propiedad entendía esta como bien lo ha señalado la
24
jurisprudencia en un concepto creado para “dar respuesta a las múltiples demandas sociales
que clamaban por la transformación del Estado liberal, en una entidad que se encargara de
garantizar patrones mínimos dentro de los que fuera posible vivir dignamente: el salario, la
alimentación, la salud y la educación serían asegurados para todos los ciudadanos, bajo la
idea de derecho y no simplemente de beneficencia”14.
Sin embargo, el concepto de Función Ecológica no fue desarrollado por el Constituyente,
sino que se dejó al legislador y a la jurisprudencia la gran responsabilidad de desarrollar y
aclarar en su ejercicio lo que debe entenderse por estos términos empleados con gran
propiedad.
2.2 LA FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD A PARTIR DE LA
ACTIVIDAD HUMANA Y EL DERECHO INTERNACIONAL DEL MEDIO
AMBIENTE.
NATURALEZA Y DETERMINACIÓN DEL CONCEPTO
2.2.1 Influencia del Derecho Internacional del Medio Ambiente. Todo proyecto
académico relacionado con el estudio o análisis de los principios, consideraciones
universales y en general de los varios problemas que encierra el Derecho del Medio
Ambiente, no puede prescindir de los lineamientos inquebrantables de esta materia, que los
proporciona el Derecho Internacional del Medio Ambiente, entendido este bajo la idea de
una sociedad en la cual los Estados son sujetos de derecho y es el Derecho Internacional el
14 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1999
25
regulador de las relaciones que en dicha sociedad se mantienen y el cual consiste en el
conjunto de normas convencionales y consuetudinarias, de carácter internacional, cuyo
objeto es la protección del medio ambiente mediante la regularización, protección y
limitaciones a la propiedad. Por lo tanto, no es preciso acercarse al tema de estudio desde
una perspectiva particular (por ejemplo, la legislación de determinado Estado sobre el
impacto ambiental de la industria manufacturera) sin conocer de antemano las referencias
universales que se tienen hasta el momento sobre la protección a los recursos de la
naturaleza, fuente inspiradora de todas las legislaciones medioambientales15. Aun cuando
esa legislación particular es soberana, no puede descuidar en su normativa los principios
que la mayoría de los Estados han convenido en proteger y desarrollar
El artículo 93 de la Constitución le confiere a los tratados internacionales sobre Derechos
Humanos el carácter de norma prevalente en el ordenamiento interno, si se ajustan al orden
constitucional, y les otorga la condición de criterio de interpretación constitucional para
buscar el sentido de los derechos y deberes consagrados en la Carta Fundamental. Así
mismo el mencionado artículo, establece: "Los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su
limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y
deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia".
15 PADILLA HERNÁNDEZ, Eduardo. Tratado de Derecho Ambiental: Comentarios, Jurisprudencia, Doctrina, Legislación. Baogotá: Librería del Profesional, 1999.
26
Como se advierte, los Pactos Internacionales vigentes en Colombia complementan la
protección constitucional al ambiente, aunque la fuerza expansiva de su núcleo esencial sea
menor que la de las normas constitucionales, lo cual se explica por su antigüedad. Hoy en
día, el tema ambiental es ciertamente más importante que antes y en el futuro lo será aún
más. Prueba de ello, son los países preocupados por el problema del deterioro ambiental de
la tierra convocados en La Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y
el Desarrollo en Río de Janeiro en el año de 1992; como antecedente de La Conferencia de
Río de Janeiro está La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada
en Estocolmo en 1.972 en la que se adoptó el siguiente principio:
“ El hombre tiene el derecho fundamental... al disfrute de condiciones de vida adecuadas en
un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la
solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y
futuras.”
La legislación ambiental en Colombia ha sufrido un destacado proceso, partiendo de La
Convención de Estocolmo en 1972, cuyos principios se acogieron en el Código de recursos
naturales renovables y de protección al medio ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974).
En 1991, se definió la protección del medio ambiente, fué fruto de la nueva Constitución
Política Colombiana. El medio ambiente y su protección tomó una nueva dimensión,
elevándola a la categoría de derecho colectivo, dotándola de mecanismos de salvaguardia
27
por parte de los ciudadanos, en particular, a través de las acciones populares o de grupo y
del uso de las acciones de tutela y de cumplimiento.
En 1992, se realizó en Río de Janeiro La Conferencia de las Naciones Unidas sobre medio
ambiente y desarrollo. Posterior a la conferencia, en Colombia se expidió La Ley 99 de
1993, en el cual conformó el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y creó el Ministerio del
Medio Ambiente como su ente rector. El objetivo de esta ley es darle a la gestión ambiental
en Colombia un nuevo enfoque en el cual sea más sistemática, descentralizada,
participativa, multitécnica y pluricultural.
Dicha ley establece una serie de “principios Generales Ambientales” para el desarrollo
económico y social del país, teniendo en cuenta los principios universales y del desarrollo
sostenible contenidos en la mencionada Declaración que van de la mano con el concepto de
función ecológica de la propiedad.
2.2.2 Función Ecológica de la propiedad. La ecología contiene un núcleo esencial,
entendiendo por éste aquella parte que le es absolutamente necesaria para que los intereses
jurídicamente protegidos y que le dan vida resulten real y efectivamente tutelados. Por lo
tanto se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a
limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan
de la necesaria protección. Los derechos al trabajo, a la propiedad privada y a la libertad de
empresa, gozan de especial protección, siempre que exista un estricto respeto de la función
ecológica, esto es, el deber de velar por el derecho constitucional fundamental al
28
ambiente16, que no es otra cosa que la aceptación y aplicación de las medidas impuestas por
la política ambiental para prevenir, reducir o controlar la contaminación y procurar un
desarrollo sostenible.
Son varias las normas que hacen referencia al derecho constitucional, a un ambiente sano,
garantizándolo y brindándole protección al mismo. Por su parte, el artículo 79 de La
Constitución en su inciso primero establece que “todas las personas tienen derecho a gozar
de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones
que puedan afectarlo”. También dispone que para garantizar el mencionado derecho “es
deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.
Así mismo, el artículo 80 en su inciso segundo establece que el Estado debe prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
reparación directa de los daños causados; por otro lado la cooperación del Estado
Colombiano se preceptúa en el inciso tercero en donde debe asistir a otras naciones en la
protección de ecosistemas.
Por lo tanto, la función ecológica de la propiedad en la búsqueda de velar por un ambiente
sano, implica una serie de protecciones, obligaciones y deberes para con el medio ambiente,
en relación a la protección de los recursos naturales, de propender por una vida saludable y
16 Corte Constitucional, Sentencia T-411 de 1992. En relación con el derecho en estudio cabe anotar que él fue consagrado entre nosotros mediante el artículo 7º del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente en 1974.
29
productiva en armonía con la naturaleza, de un desarrollo equitativo entre las necesidades
de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras, la cooperación para
conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra, la
reducción y eliminación de las modalidades de producción, el intercambio de
conocimientos científicos y tecnológicos, el fomento para sensibilizar y lograr una mayor
participación de la población en temas relacionados al medio ambiente, y la promulgación
de leyes eficaces sobre el medio ambiente17.
Dicha facultad fue puesta en cabeza del Congreso de la Republica, las Asambleas y los
Concejos Municipales y Distritales, como lo impone el artículo 107 de la ley 99 de 1.983 en
su artículo 107, en donde establece que “las obligaciones que se impongan a la propiedad
en desarrollo de la función ecológica deberán ser impuestas” por los organismos
mencionados.
2.2.3 La actividad humana como elemento para desarrollar la Función Ecológica. La
precisión dogmática de la función ecológica de la actividad humana resulta indispensable
para el propósito que nos ocupa, pues una vez determinados los principios y las
consideraciones generales en que se fundamenta, es posible determinar la medida en que
esa conciencia ecológica se ve plasmada en la legislación y jurisprudencia nacional; cuáles
limitaciones se le han fijado a la propiedad privada con el objeto de prevenir, reducir o
17 Ley 99 de 1993. En esta se menciona una serie de principios que buscan la protección y el desarrollo sostenible los cuales en últimas están determinando ciertas obligaciones y deberes con el fin de desarrollar la función ecológica de la propiedad.
30
controlar las actividades que degradan los recursos de la naturaleza y qué tipo de
implementaciones se han establecido para procurar que el desarrollo sea sostenible.
Conocido es que la misión del Derecho Internacional del Medio Ambiente consiste en la
preservación y protección de la biosfera y las riquezas naturales del planeta del efecto
devastador causado por el hombre. Noble propósito, sin lugar a dudas, que se ve opacado
cuando la realidad manifiesta que tanto la acción del hombre es constante y necesaria
dentro del modo de vida contemporáneo que ha adquirido, como continua resulta la
alteración, el deterioro y los desequilibrios causados al medio en que habita. No obstante, el
progreso no debe constituir excusa para la destrucción ambiental, razón por la que se
requiere una fundamentación del derecho internacional del medio ambiente que surja de los
siguientes supuestos18:
- El medio ambiente es un valor común de la sociedad internacional, en cuya
protección y conservación deben estar reflejados los intereses de toda
humanidad, presente y futura.
- El medio ambiente representa una Unidad que precisa protección de su
integridad. Todas las formas conocidas de contaminación o relacionadas con
este fenómeno (deforestación, desertización, emisión de gases tóxicos, perdida
de la biodiversidad, destrucción de la capa de ozono, efecto invernadero, lluvia
acida, cambio climático, etc.) degradan el medio y reducen los beneficios que de
el se obtienen. Esta perdida es irreparable.
18 Según Antonio Remiro Brotons (“ Derecho Internacional”, McGraw Hill Ed., Madrid, 1997) estos lineamientos -por evidentes que parezcan- marcan el punto de partida de un Derecho Internacional del Medio Ambiente eficaz.
31
- La cooperación internacional es elemento trascendental al momento de
armonizar ecología y economía, medio ambiente y desarrollo. Los efectos
devastadores que trae consigo el progreso de la humanidad no deben ser
desmedidos, sino que por el contrario el desarrollo debe ser sostenible (esto es,
que toma consideración racional de su impacto sobre los recursos de la
naturaleza).
Esta conciencia crítica de acción, evolución y desarrollo humanos es el sustrato sobre el
que se erige la función ecológica de la actividad humana, la cual propende por el desarrollo
equilibrado que debe asegurar el mantenimiento de la biodiversidad, la conservación de los
espacios naturales, la protección y mantenimiento de los paisajes, aunque muchas veces
dicha conservación del medio natural sea vista a menudo desde el mundo rural como una
suma de limitaciones y trabas añadidas a las que de por si se tienen en el desarrollo de las
actividades tradicional; por otro, lado la función ecológica de la actividad humana es la
base desde la que se funda el derecho internacional del medio ambiente cuyos principios
rectores fundamentales influyen de manera permanente en todo tipo de desarrollo
jurisprudencial o normativo que tenga que ver con la protección al medio ambiente u otros
derechos fundamentales que sean conexos.
32
2.2.4 Principios del Derecho Internacional que brindan protección a la Función
Ecológica Dichos principios son La Prevención, Reducción y Control de la Contaminación,
Institucionalización de La Cooperación Internacional, y Desarrollo Sostenible19.
2.2.4.1 Principio de la Prevención de la contaminación. El referido principio que exhorta
a evitar todas aquellas actividades que causan serios estragos en los recursos de la
naturaleza, que bien pueden ser reemplazadas por otras más eficientes y de menor
repercusión, engendra también la prohibición de usar el territorio de manera que se causen
daños a terceros; parte de la máxima “sic utere tuo ut alienun non laedas”20. Se fundamenta
en el compromiso-deber de los Estados de “abusar” del medio ambiente en la menor
medida de sus posibilidades. La indebida diligencia que cause serios perjuicios
ambientales, evitables de otro modo, genera violación del compromiso, y acarrearía
responsabilidad internacional. Tiene por corolarios:
- La utilización equitativa y racional de los recursos naturales, y la necesidad de una
adecuada política ambiental, equitativa y razonable, que tenga en cuenta tanto las
necesidades del hombre de servirse de la naturaleza, como su facultad de gozar de
un ambiente sano, descontaminado y preservado.
19 Los últimos dos principios enunciados son inferencia nuestra; los tres primeros, y su respectiva definición son expuestos en: Brotons Antonio Remiro, “ Derecho Internacional”, McGraw Hill Ed., Madrid, 1997, Capitulo XXXIX, “ La Conservación del Medio Ambiente”, 1125-1146. 20 Significativos instrumentos internacionales evocan la prevención de la contaminación: Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, p. 21; Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, p.2; Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados, art. 30; Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, art. 194.2, entre otros.
33
- El deber de vigilancia y evaluación del impacto ambiental de las actividades
proyectadas en el propio territorio o en territorios no sometidos a jurisdicción
estatal. Es preciso conocer a priori los efectos que van a causarse con la ejecución
de determinado proyecto (urbanístico, industrial, etc.) para tomar una decisión
ecológicamente responsable al respecto, o enterarse de las consecuencias
ambientales que esta generando un proyecto ya ejecutado, para poder así tomar las
medidas mas pertinentes que aseguren un propicio desarrollo sostenible.
- Establecimiento de estándares internacionales de comportamiento –ecoestandares-
que conlleven a la prevención del deterioro del ambiente y al tan anhelado
desarrollo sostenible. Estos parámetros de comportamiento están llamados a
constituir un modelo de desarrollo uniforme, ecológicamente responsable e imitable
por todos los Estados que se valen de los recursos de la naturaleza en cumplimiento
de sus actividades de producción, consumo y expansión urbana.
2.2.4.2 Principio de la Reducción de la contaminación. Este principio no procura evitar
las consecuencias negativas de la degradación ambiental –como lo hace la Prevención- sino
que parte de la realidad concreta, es decir, del deterioro ya ocasionado21; Dado que la
utilización y el desmedro de los recursos naturales son situaciones de las que no se puede
prescindir en la vida moderna, este principio propugna por una libertad condicionada para
deteriorar el ambiente, que parta de la limitación de los niveles de contaminación 21 La posición conciente que evoca la reducción de la contaminación estuvo presente en los siguientes instrumentos internacionales: Protocolo de Montreal de 1987, Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación, de 1989; Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.
34
permitidos a las industrias, al consumo o a la expansión urbanística. Tal permisión
restringida se conoce como “tolerancia de la degradación ambiental”, y comprende las
siguientes pautas:
- Fijación de calendarios y niveles permitidos a los que debe ajustarse la producción,
el consumo y el comercio de sustancias contaminantes. Es decir, establecer
cantidades e intensidades temporales estándar (máximas) de producción y consumo
de agentes responsables del deterioro ambiental, cuya violación genere
responsabilidad internacional.
- Prohibición de actividades degradantes del medio ambiente, que sean evitables o
puedan ser reemplazadas por otras que sirvan al mismo propósito de desarrollo y no
generen los efectos negativos de las primeras.
- Reciclado y eliminación de desechos peligrosos.
- Aviso oportuno en caso de accidentes que amenacen el medio ambiente.
- Examen y evaluación de las medidas acordadas, para buscar unas más eficientes o
impulsar el desarrollo de las vigentes, según sus resultados.
2.2.4.3 Principio del Control de la contaminación. El control es una medida necesaria –y
no potestativa como la reducción- que parte de dos supuestos fundamentales: por un lado,
35
se ejercita por un ente legitimado para controlar, y un ente subordinado que acepta la
coerción del primero, so pena de responsabilidad internacional, pecuniaria o criminal. Al
interior de los Estados soberanos se cristaliza, por ejemplo, con los delitos tipificados en los
estatutos penales que señalan como conducta punible las actividades dolosas o culposas que
perjudican antijurídicamente el medio ambiente22. En el marco del derecho internacional,
con tratados suscritos y ratificados o costumbres certificadas que consagran, entre otras
cosas:
- Legitimidad de la represión y limitación de daños mayores
- Derecho de intervención
- Derecho de asistencia e injerencia ecológica
- Criminalización de las acciones contrarias a la preservación del medio
ambiente23
2.2.4.4 Principio de la Institucionalización de la Cooperación Internacional. Esfuerzos
difusos en un panorama internacional difícilmente generaran los resultados que se pueden
obtener si el ánimo internacional de conservar el medio ambiente se halla en un estado
concentrado; en la teoría, los diversos tratados de derecho internacional son la herramienta
22 Esta clase de control que acarrea responsabilidad criminal se ejerce en Colombia por medio de la Ley 599 de 2000 (Código Penal) que en el Titulo XI se ocupa de la regulación de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente; las conductas punibles que puede ejercer quien cause perjuicios antijurídicamente al medio ambiente son: “ Ilícito aprovechamiento de los recursos naturales renovables”(art. 328), “ Violación de fronteras para la explotación de recursos naturales”(art. 329), “ Manejo ilícito de microorganismos nocivos”(art. 330), “ Daños en los recursos naturales”(art. 331), “ Contaminación ambiental” (art. 332), “ Contaminación ambiental culposa por explotación de yacimiento minero o hidrocarburo” (art. 333), “ Experimentación ilegal en especies animales y vegetales” (art. 334), “ pesca ilegal” (art. 335), “ caza ilegal” (art. 336), “ Invasión de áreas de especial importancia ecológica” (art. 337), “ Explotación ilícita de yacimiento minero y otros materiales (art. 338). Como puede verse, aun cuando la regulación relativa a la punición de conductas contaminantes es escasa, cada delito guarda una intrínseca relación con la idea general de Propiedad Privada. 23 RODAS MONSALVE, Julio César. La función simbólica de los delitos ambientales en el Código Penal Colombiano. En: Revista de Derecho Público, (Uniandes), Bogota D.C., Vol. V, Nov. 1994, p. 149-154.
36
perfecta en que se cristalizan distintas voluntades soberanas en procura de un bien común.
Pero la vida real demuestra que aun las normas que acarean responsabilidad internacional
son frecuentemente quebrantadas. La concretización relativa de lo que se incluye en un
tratado se da en la practica con la presencia y puesta en marcha de instituciones dedicadas
al trabajo de un aspecto preciso para la conservación del medio ambiente. La mayor
limitación para que se creen organizaciones de este carácter, que trabajen notablemente en
procura de la conservación del medio ambiente es, sin duda alguna, la financiación.
2.2.4.5 Principio del Desarrollo Sostenible. El crecimiento y desarrollo de una nación se
halla estrictamente vinculado con su poder de producción industrial, con su poderío
económico y la cultura e instrucción de su pueblo. Más que un principio de derecho
internacional del medio ambiente, el Concepto de Desarrollo Sostenible es el fin que se
persigue a través de la normativa general sobre prevención, reducción y control de la
contaminación. Dado que el deterioro que se le causa a la naturaleza en la vida moderna es
inexorable por razones que sobra mencionar, ha de procurarse sumariamente un punto de
equilibrio en el que se deteriore tan solo lo necesario. Es por supuesto una visión muy
alejada de cualquier plausibilidad, que por muy alejada que parezca debe buscarse.
El planeta no esta al servicio del hombre: por el contrario es este último el encargado de
buscar el bienestar del primero a través de su actividad. No obstante, la cultura que se ha
fijado el hombre contemporáneo, capitalista e industrializado le ha marcado otra serie de
valores que han hecho desplazar estos nobles que se enuncian; dado que aun no se siente el
rigor de la destrucción ambiental en todo su esplendor, es por ello que le queda a nuestra
37
generación bastante cómodo desperdiciar lo que en el futuro puede llegar a brillar por su
ausencia; la esencia del concepto que se pretende definir puede plasmarse de la siguiente
manera:
“El desarrollo sostenible permite romper la diferencia entre lo sanitario y los
recursos naturales renovables, para integrarlo a un todo que es el medio
ambiente como sistema. En otras palabras, la protección ambiental busca ante
todo garantizar el equilibrio de un modelo económico de desarrollo que
interrelaciona al hombre, como elemento de la sociedad, a los factores
culturales y étnicos, y finalmente a la naturaleza”24
Elementos constitutivos de toda política tendiente al desarrollo sostenible25 son, a manera
de ejemplo:
- Impulso de una Gestión Ambiental Empresarial
- Responsabilidad Empresarial
- Estrategias de Excelencia Ambiental.
- Institucionalización de la Producción más limpia.
- Producción Agropecuaria Ecoeficiente
24 MACIAS GÓMEZ , Luis Fernando. Introducción al Derecho Ambiental. Bogotá: Legis S.A., 1998. p. 37. 25 Las políticas tendientes al desarrollo sostenible son en realidad estrategias dirigidas a impulsar dentro de la industria, la formulación e implementación de un sistema de gestión ambiental, entendido como un instrumento que de un lado aumenta la capacidad empresarial y gerencial de los establecimientos industriales, y de otro, genera al interior de la empresa un proceso de planeacion ambiental que la compromete con una 25 Las políticas tendientes al desarrollo sostenible son en realidad estrategias dirigidas a impulsar dentro de la industria, la formulación e implementación de un sistema de gestión ambiental, entendido como un instrumento que de un lado aumenta la capacidad empresarial y gerencial de los establecimientos industriales, y de otro, genera al interior de la empresa un proceso de planeacion ambiental que la compromete con una política y objetivos ambientales, expresados en la implementación de procedimientos de mejoramiento de los procesos productivos, de optimización del uso de insumos (materias primas, agua, energía), el mejoramiento de la calidad de los productos finales y el adecuado manejo de los residuos implicando procedimientos de minimización de emisiones, vertimientos y residuos. (Es en resumen la posición del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, “ Visión Ambiental Bogota 2015: plan de gestión ambiental del Distrito Capital”, DAMA-ALCALDIA MAYOR, 2002.
38
- Saneamiento Ambiental
- Educación Ambiental.
2.3 FUNCIÓN ECOLÓGICA, LIMITACIONES Y CARGAS QUE EN COLOMBIA
TIENE LA PROPIEDAD PRIVADA, EN TANTO QUE ES UN ELEMENTO EN
FUNCIÓN DE LA CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVA
CONSTITUCIONAL
Distínguense en el presente acápite tres partes enumeradas; en la primera parte (2.3.1) se
procura dar la idea de un precedente jurisprudencial (constitucional) sobre algunas
limitaciones que en la vida real (análisis de casos concretos) se le impone a la propiedad
con el objeto específico de proteger el medio ambiente. En la segunda parte (2.3.2) se da
una idea del Control que se ejerce en Colombia para proteger el medio ambiente y sus
principales accidentes; se insinúa allí mismo que la falta de acción o negligencia de la
Administración, encargada de la política Ambiental, puede desencadenar en toda una serie
de cargas y limitaciones que deben soportar los ciudadanos en sus propias personas y
bienes, al no ver satisfechos sus derechos con la gestión ambiental; en la tercera parte
(2.3.3) se establece el precedente jurisprudencial colombiano sobre las medidas tendientes a
un desarrollo sostenible en busca del desarrollo de la función ecológica.
2.3.1 Limitaciones a la propiedad desde el análisis concreto de casos (Precedente
Constitucional) para prevenir y reducir la contaminación y el detrimento de los
recursos de la naturaleza. Considerando que prevenir es tratar de proteger y salvaguardar
39
por todos los medios posibles el medio ambiente, se ponen de continuo algunas situaciones
concretas en las que la Corte Constitucional ha debido intervenir para fijar varios
precedentes que determinen verdaderos límites al ejercicio de la propiedad privada. El caso
controvertido al interior de la sentencia es solo una excusa –y quizás por ello resulte
irrelevante, por la generalización pedagógica que pretende hacerse con él- para fundar una
manera de silogismo en la que se debe observar siempre el mismo razonamiento cuando los
supuestos de hecho resulten similares o al menos conexos. Unas veces por medio de
sentencias de Constitucionalidad, otras a través de sentencias de Tutela, la institución que
se pretende fijar aparece clara, o diáfano igualmente el espíritu que preconiza cuándo un
derecho debe ceder ante el otro y en qué proporción.
Desde el principio de la intervención se ha mencionado que al ejercicio de la propiedad
privada –derecho de interés privado o particular- se le han impuesto algunas restricciones o
formas de uso (de acuerdo con la clase de Propiedad de que se trate), algunas veces
bastante notorias, otras muy sutiles, que constituyen limitaciones ciertas del derecho pero
que encuentran fundamento y razón de ser en la prevalencia de algunas prerrogativas de
interés mas común o general. Las limitaciones que se mencionan en este apartado, y las
decisiones que las constituyen, tienen como función esencial la prevención de daños
mayores a los recursos de la naturaleza, o la instrucción de cuando y ante que otros
derechos debe ceder la propiedad privada en caso de conflicto. Algunas de las situaciones
de las que se pueden extraer esas limitaciones se presentan a continuación:
40
La licencia ambiental, en general, y la licencia de construcción, en particular, constituyen
sin duda uno de los más conocidos instrumentos de control en la gestión ambiental. Al
mismo tiempo es un límite que se le pone al constructor –o al productor de determinado
bien que usa los recursos naturales- para regular el crecimiento organizado de las ciudades
y evitar que se cause desequilibrio ambiental en zonas de exclusiva reserva ambiental26.
Con respecto a la licencia de construcción urbanística, muestra la Sentencia No. C-530/93,
que el incremento poblacional desmesurado que se percibe en el archipiélago de San
Andrés ejerce una presión sobre los recursos naturales de las Islas, en la medida en que la
demanda de los mismos es superior a la oferta: los niveles de contaminación per-capita
pueden desencadenar un proceso irreversible de deterioro del ecosistema. Tal proceso de
superoblación –agravado por personas no residentes ni nativas de la región, disminuye la
calidad de vida de la población actual pero sobre todo compromete seriamente la
supervivencia de las generaciones futuras. Por lo tanto, es Constitucional la medida que
restringe el derecho a la propiedad mobiliaria en las Islas de San Andrés, pues el derecho a
un ambiente sano prevalece sobre el derecho a la propiedad privada y la Igualdad, en el
caso concreto.
26 En esta medida, así se expresa la Corte en relación con las Implicaciones de su otorgamiento: “ Como lo ha expresado esta Corporación el otorgamiento de una licencia de construcción implica por parte de las autoridades administrativas, un estudio previo y responsable respecto de la posibilidad de garantizar la debida prestación de los servicios necesarios para gozar del derecho a una vivienda digna” (Sentencia SU-442/97). Por ello, puede la Corporación disponer suspender por un término determinado, el otorgamiento indiscriminado de licencias de construcción, en razón de no adoptarse como es debido a la ley las medidas requeridas para la prestación de los servicios públicos esenciales en la zona de construcción.
41
En otras palabras, el ecosistema no es patrimonio exclusivo de la población actual. Se tiene
el deber constitucional de proteger el medio ambiente para legar a las generaciones futuras
un mundo vivible, en este fallo se puede observar que la medida impuesta busca un único
fin el cual es velar por un ambiente sano y la protección del hábitat, y por lo tanto se
considera que la propiedad aunque no esté ocasionando un perjuicio actual, en el evento
que se empezara a construir en ella ocasionaría perjuicios ecológicos frente a los recursos
naturales que en esta parte del territorio son escasos, por lo tanto si se permitiera otorgar las
correspondientes licencias de construcción se generaría un incremento considerablemente
alto en los habitantes conduciendo a que la demanda de los diferentes productos lleve a la
extinción de los mismos por la abundante y la escasa oferta.
Relativa al mismo asunto, la Sentencia No. T-284/95 considera que el otorgamiento
incontrolado de licencias de construcción en la Isla de San Andrés, sin contar con una
infraestructura sanitaria suficiente y adecuada, se ha constituido en un factor determinante
de la creación y agravación de los problemas ambientales. La prohibición de expedir
licencias de construcción es una medida constitucional que contribuye al desarrollo
sostenible de la isla; se extendió a los proyectos de construcción denominados
"autosuficientes", -es decir, aquellos que contaban con sistemas propios de agua,
generación eléctrica, tratamiento de aguas negras, etc., - toda vez que ese tipo de obras no
se acompasaba con la solución integral a la problemática ambiental referida, y de otra parte
no contribuía eficazmente a su solución, en este fallo se tiene en cuenta la limitación como
una medida eficaz que solo funcionaria como un conjunto, como un todo; es decir una
medida que involucra a todos los titulares del derecho de propiedad sin excepción alguna,
42
lo anterior se fundamenta básicamente en que si se permitiera el otorgamiento de las
licencias a aquellos edificaciones “autosuficientes”, el fin ultimo de proteger el medio
ambiente frente a la escasa infraestructura sanitaria no se lograría ya que dichas
edificaciones por mas autosuficientes que sean, tendrían que incurrir en un proceso de
tratamiento de aguas que demanda el uso de otros recursos naturales, así como el sacrificio
de otros, por lo tanto vemos como, aunque del derecho de propiedad pudiere desarrollarse
este debe tener en cuenta los efectos, frutos y derivaciones que pudieren generarse si no se
tiene en cuenta la importante función ecológica de la propiedad que invoca el adecuado uso
de los recursos naturales, la protección al ecosistema y demanda un ambiente sano.
En Sentencia No. T-366/93 se ordena al Alcalde Distrital de Cartagena disponer lo
conducente para que la administración a su cargo mantuviese la suspensión de las
solicitudes de licencias de construcción en los barrios Bocagrande, Castillogrande y El
Laguito, durante el término de tres (3) años, mientras se adoptaban las medidas necesarias
que garantizaren la prestación adecuada del servicio de alcantarillado en el sector. Lo
anterior, con el fin de evitar perjuicios irremediables al medio ambiente originados en un
complejo urbanístico carente de este último servicio publico. Este precedente es de gran
importancia ya que aunque el recurso que utilizo el accionante no era el adecuado para
solicitar la suspensión y congelamiento de las licencias de construcción, la Corte resuelve
su fallo a favor del acciónate teniendo en cuanta que existen derechos fundamentales que
pueden verse perjudicados si dichas licencias se siguen otorgando o no se congelan. Los
derechos que se ven altamente en posibilidad de ser vulnerados son básicamente la salud y
el ambiente sano, como lo demuestran varios estudios y pruebas que indican que debido a
43
que no se cuenta con la adecuada infraestructura de alcantarillado se pueden presentar una
emergencia sanitaria ya que las construcciones rebasarían la capacidad que tiene el sistema
actual llevando así al detrimento del mismo, ocasionado el contagio de enfermedades
ocasionadas por bacterias que se propagarían con mayor facilidad, si no se cuenta con el
sistema de alcantarillado adecuado. Por otro lado el derecho al medio ambiente no puede
separarse de los derechos a la vida y a la salud, ya que los diferentes agentes y factores que
perturben el medio ambiente tendrán una basta influencia en los seres humanos y por lo
tanto para la humanidad para la cual el derecho a un ambiente sano se considera como
fundamental.
Se puede ver claramente como la función ecológica de la propiedad es tenida en cuenta por
La Corte Constitucional, ya que limita la propiedad en pro, no solamente de la salud y la
vida, sino por tener en cuenta una serie de factores naturales que influyen en el
mantenimiento y protección de la biosfera y del entorno ambiental aplicando medidas
temporales mientras se mejora la infraestructura con el fin de evitar perjuicios a los
habitantes y al medio ambiente.
En Sentencia T-071/97 se tutela el derecho al ambiente sano y a la salud; se da la
protección excepcional por tutela pues en el caso concreto el primer derecho referido
guarda estrecha conexidad con el derecho fundamental a la salud (en este sentido, Sentencia
T-123/99)27; el perjuicio a esta última, lo originaba el represamiento de aguas negras,
27 Para la procedencia de la tutela en los eventos en que esté de por medio la alteración del entorno natural -medio ambiente o ecosistema-, es indispensable que el afectado en uno de sus derechos fundamentales, acredite plena prueba del
44
aguas lluvias y desechos orgánicos generado por un pozo séptico que produciendo malos
olores y contaminación del medio ambiente afectaba los derechos a la vida y a la salud del
accionante; la Corte decide imponer al constructor del pozo la obligación de destruirlo, y
devolver las cosas a su estado primigenio, para evitar los perjuicios que se generarían de
continuar el represamiento precitado. Existe aquí una limitación del uso de aguas de riego
en la propiedad privada.
En Sentencia No. T-415/92, ante el inminente perjuicio irremediable que causaba la
Sociedad Colombiana de Pavimentos, la cual desde Agosto 2 de 1991 comenzó la
producción intensa de materiales de construcción, y a la par la extracción de materiales del
río Cauca, tales como piedra y agua necesarios para producir la mezcla asfáltica, con
permiso provisional otorgado por la Corporación Autónoma del Valle CVC pero sin los
requisitos básicos que exigen las leyes sobre sanidad ambiental, (especialmente el Decreto
02 de 1982), tales como licencia de funcionamiento expedida por la unidad de salud
departamental, estudios de impacto ambiental y utilización de mecanismos que permitan
disminuir los niveles de contaminación por las emisiones atmosféricas, se tutela finalmente
el derecho a la salubridad (art. 49 CP) ,a la vida (Art. 11 CP) y se da la prevalencia del
interés general de la comunidad que al fin vio suspendidas las actividades de la empresa
hasta tanto se cumplieran los requerimientos básicos exigidos por las leyes de sanidad
ambiental para esta clase de empresas.
nexo causal existente entre las modificaciones o afectaciones ambientales y los efectos en alguno de los derechos fundamentales, tales como la vida o la salud de las personas, o entre aquellas y la verdadera y actual amenaza que puedan estar afrontando. Es decir, se requiere demostrarle al juez de tutela el convencimiento de que son las alteraciones producidas en el ambiente y no otras causas, las que constituyen origen real y verdadero de la amenaza o vulneración del derecho fundamental.
45
El caso de sentencia No. T-251/93 se interpuso acción de tutela contra la Empresa de
Productos Químicos del Huila S.A. "PROQUIMHUL", productora de sustancias químicas,
debido a que la contaminación atmosférica ocasionada generaba enfermedades respiratorias
en los pobladores de los barrios residenciales contiguos al lugar donde funciona la
mencionada empresa. Se solicitaba que se ordenara al Servicio Seccional de Salud o al
Alcalde Mayor de la ciudad, la suspensión del funcionamiento de la citada empresa, para
proteger el medio ambiente, la salud y la vida de las personas; la Corte Constitucional
concede la tutela solicitada por el Personero Municipal de Neiva, pero sólo en el sentido de
ordenar al Ministro de Salud y al Jefe del Servicio Seccional de Salud del Huila que, sobre
la base de un estudio actualizado del impacto ambiental de la actividad productora de
químicos de la Empresa de Productos Químicos del Huila S.A. "PROQUIMHUL", se
adoptasen de manera coordinada y concurrente todas las medidas sanitarias y de control
que fueran necesarias para reducir al mínimo los efectos nocivos que tales actividades
pudiesen tener para la salud de las personas habitantes en su área de influencia. Así mismo
se ordenó al Alcalde Municipal de Neiva que ejerciera sus competencias relativas a la
localización o traslado de la planta a que se ha hecho referencia, determinando el plazo
razonable dentro del cual ella debería realizarse. Es la primera decisión adoptada en el caso
concreto, la limitación que se le impone en este evento a la propiedad industrial (licencia de
funcionamiento).
Con la Sentencia C-377/96 se crea todo un precedente para la industria privada en el
sentido de establecer una prohibición rotunda de introducir residuos nucleares y desechos
46
tóxicos al interior del país. Tomando como base para el fallo la Declaración Internacional
del Convenio de Basilea, se manifiesta que Colombia, ante la imposibilidad de formular
reservas, sólo puede adherirse al Convenio, formulando una declaración o manifestación en
el sentido de que el artículo 81 de la Constitución prohíbe la introducción al territorio
nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos. Dado que la producción al interior del
país de estas materias se considera de hecho suficiente y constante, no habría labor de
reducción de la contaminación si se permitiese su ingreso y almacenaje o deposición;
Lastimosamente, la referida prohibición no impide que de hecho e ilícitamente se
introduzcan al territorio nacional los referidos desechos.
El concepto de Contaminación abarca distintas modalidades, encontrándose entre ellas la
generada por publicidad exterior visual; esta ultima actividad, hace parte de la noción de
"patrimonio ecológico local”, por lo cual se está frente a una competencia propia de los
concejos municipales y distritales, así como de los órganos de gobierno de los territorios
indígenas, la cual les es asignada en función del interés territorial subyacente, pues los
problemas de modificación del paisaje que le están asociados abarcan primariamente un
ámbito local, por lo cual su regulación corresponde también, en principio, a las autoridades
municipales y de los territorios indígenas28. No obstante, eso no significa que la ley no
pueda establecer una normatividad básica nacional en este campo pues se trata de
competencias concurrentes. Lo que no puede el Legislador es vaciar la competencia
constitucional propia de los concejos y las autoridades indígenas de dictar normas para
proteger, conforme a sus criterios, normas sobre la protección del patrimonio ecológico 28 Afirmándolo, Sentencia C-535/96.
47
local. En esta medida, las propias limitaciones al ejercicio de la publicidad que genera
contaminación visual pueden revestir diversas disposiciones y provenir de las autoridades
locales. Ante los conflictos que pueda generar esta clase de polución, solo queda entonces
invocar la responsabilidad estatal de prestación efectiva del servicio público de
saneamiento ambiental. Así se deja ver la situación en la Sentencia SU-442/97, de acuerdo
a la cual puede colegirse del art. 79 constitucional que es responsabilidad del Estado
atender y garantizar la prestación efectiva del servicio público de saneamiento ambiental,
conforme a los principios de universalidad y solidaridad. Todas esas obligaciones están
dirigidas a la preservación, conservación y protección del medio ambiente, a fin de obtener
el mejoramiento de la calidad de vida de la población y el aseguramiento del bienestar
general.
Modalidad distinta de contaminación la que se narra en la Sentencia T-095/97 y es la
producida por el funcionamiento de una porqueriza en perímetro urbano, y los olores que
expelía. La Corte ha señalado que la protección al derecho a la intimidad de los ciudadanos
comprende también la de no ser molestados con injerencias arbitrarias en su domicilio,
como puede ser, entre otras, la de verse obligados a soportar malos olores y pestilencias que
afectan el medio ambiente y la vida privada de quienes se ven dirigidos a ello. En
consecuencia, no puede decirse que un particular, en ejercicio de una actividad comercial –
como es la cría de cerdos en el caso concreto- pueda ejercer su derecho en detrimento de
los derechos fundamentales de sus vecinos, ante la inactividad de las autoridades
encargadas de vigilar y controlar tales situaciones. La demandante y otros vecinos han
soportado el problema por más de cuatro años, en los que se ha visto impotentes ate la falta
48
de actuación de las autoridades locales. Para proteger los derechos tutelados y reducir la
contaminación generada por las porquerizas, se ordena su inmediata e inevitable
erradicación, fijando un término prudencial para ello. Situación semejante se trata en la
Sentencia T-214/98, en la que la demandante debió soportar aproximadamente seis (6)
meses, los malos olores y el mosquerío producido por una porqueriza y un criadero de
pollos, propiedad de la señora Edelmira Rosa Espitia Olivares y Walter Ortegón Bolívar.
Los malos olores les habían causado problemas de salud a la demandante, familiares y
vecinos, tales como nauseas, dolores de estómago, inapetencias, además de las molestias
que debían aguantar los visitantes de sus casas.
El merito de la sentencia anotada radica en que pone de manifiesto que cuando una persona
debe soportar la contaminación del ambiente del lugar donde trabaja o reside, como
consecuencia del mal uso que de él hacen otros particulares, no sólo se vulnera su derecho
al ambiente sano, a la vida y a la salud, sino su propia intimidad29.
En Sentencia No. T-622/95 se ordenó a la propietaria de otra porqueriza que funcionaba en
el casco urbano de la ciudad de Cali que, en el término de seis meses contados a partir de la
notificación de la sentencia, eliminase la porqueriza que explotaba dentro del perímetro
urbano de la ciudad en la cual criaba un promedio de veinte cerdos, una perra con dos
cachorros y un gato.
29 Con base a esas consideraciones, decidió la Corte ordenar a los particulares propietarios de la porqueriza para que en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la sentencia, procediesen a efectuar las correspondientes adecuaciones técnico-sanitarias pertinentes a fin de solucionar el problema ambiental que se presentaba en su porqueriza y criadero de pollos, recomendadas desde un principio por el Técnico de Saneamiento del municipio de Puerto Colombia.
49
La Sentencia No. T-154/94 también hace referencia a este tipo de contaminación del aire y
de emisión de olores dañinos, pero generada por la actividad industrial. En el caso concreto,
la comunidad de Campoalegre Huila se ve notablemente afectada por las actividades de
incineración de la cascarilla de arroz por parte del Molino de Flor Huila. Considerando que
cuando la violación del derecho a un ambiente sano implica o conlleva simultáneamente un
ataque directo y concreto a un derecho fundamental, como lo es en el presente asunto la
vida y salud de la comunidad de Campoalegre, se convierte la Acción de Tutela en el
instrumento de protección de los derechos amenazados, por virtud de la mayor jerarquía
que ostentan los derechos fundamentales dentro de la órbita constitucional. En este sentido,
se ordena el traslado de la actividad de incineración de cascarilla de arroz a un lugar alejado
del casco urbano, en donde no pueda alterar de manera abusiva la calidad de vida de los
ciudadanos comunes.
También puede verse como la calidad del aire se vio afectada con la pequeña industria
maderera, en el caso controvertido de la Sentencia T-1527/00; contiguo al inmueble de la
accionante se encontraba ubicado un establecimiento de comercio denominado "Depósito
de Madera Abedul", donde funcionaba una máquina que al procesar la madera desechaba el
aserrín por unos tubos que quedaban "pegados" a la casa de la actora. Por tanto, éste se
dirigía al interior de su propiedad. La salud de su menor hijo Héctor Mario de tres años y
medio de edad, se veía afectada no sólo por el constante ruido realizado por la maquinaria
existente en el depósito de madera, sino también por los residuos de madera que caían en su
hogar, pues el menor presentaba serios problemas de respiración y había estado varias
veces hospitalizado por otitis, rinitis crónica, y sinusitis. Dado que se trataba de un niño, y
50
que la violación inminente tocaba las fibras de los derechos fundamentales, se concedió la
protección de los derechos fundamentales a la vida, salud, niños y medio ambiente de la
actora y de sus menores hijos, en el sentido de ordenar cerrar la pequeña empresa de
maderas.
2.3.2 Control que se ejerce en Colombia para proteger el medio ambiente y sus
principales accidentes. Hasta el momento se ha hecho una referencia quizás escasa y
arbitraria de las distintas limitaciones que se le pueden imponer a la propiedad en aras de
prevenir o reducir la contaminación y el desgaste, mal uso o detrimento de los recursos de
la naturaleza y del medio ambiente en general. El propósito de la monografía no consiste en
hacer referencia expresa de cada mecanismo afectante de la propiedad privada en beneficio
del ambiente; se pretende, por el contrario, demostrar que las limitaciones son diversas e
indefinidas (pues van desde la simple imposición de una obligación de no hacer y la
creación de entidades estatales cuya función única y exclusiva es la correcta aplicación de
la política ambiental hasta las limitaciones y cargas que debe soportar la propiedad privada
por inacción o negligencia de la misma administración) y cualquier trabajo que procure
abarcar una observación detenida de ellas resultara siempre falto y poco uniforme. Basta
una simple referenciacion de ellas y un análisis de cómo se manifiestan en el caso concreto,
para percibir su amplitud, las finalidades que persiguen, los derechos que ceden ante ellas y
aquellos otros que no pueden quebrantar.
Este apartado específico se extiende un poco más que los dos anteriores. En efecto, al
hablar de control es necesario por un lado identificar que exista un ente –o un complejo de
entidades legítimamente autorizadas- que regule, y una comunidad subordinada que acepta
51
la regulación; por otro lado, es preciso determinar quienes son esos sujetos y de donde les
viene su legitimidad, cuáles actuaciones particulares han desarrollado en procura de ejercer
el tan anhelado control (en el caso que nos ocupa, de la contaminación y el desgaste de los
recursos de la naturaleza) y como se traduce esa normativa en la realidad, a la luz del
análisis y redacción de casos concretos.
2.3.2.1 Política ambiental. La administración, ejecución y planeación de la gestión
ambiental corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, en tanto que es el organismo
facultado por ley para ser rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos
naturales renovables; de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la ley 99 de
199330, le corresponde diseñar políticas y regulaciones "...a las que se sujetarán la
recuperación, conservación, protección, ordenamiento, uso y aprovechamiento de los
recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el
desarrollo sostenible...".; Debido a la dimensión de la tarea encomendada al ministerio,
debió crear la Constitución política actual organizaciones descentralizadas coadyuvantes de
la gestión ambiental; las Corporaciones Autónomas Regionales son las llamadas a cumplir
este ejercicio; en efecto, a las C.A.R., según lo dispone el numeral 12 del artículo 31 de la
ley 99 de 1993, les corresponde evaluar, controlar y hacer el seguimiento ambiental de los
distintos usos del agua, el aire y los suelos31.
30 Exequible, según C-534/96 31 En Colombia la Constitución Política de 1991 creó una serie de Corporaciones Autónomas Regionales, cuyo rango de acción se distribuyó en una parte cierta del territorio para cada una; la denominación que adquiere la entidad particular denota el epicentro y el énfasis de su trabajo. Puede afirmarse que en cierta medida la Corporación Autónoma Regional representa una limitación a la propiedad privada que usa los recursos de la naturaleza, pues entabla relaciones de coerción a los particulares, a quienes solo les resta acatar, observar y respetar las medidas del programa que desarrolla la Corporación. Es así como en Sentencia No. C-423/94 se expresa la corte Constitucional sobre una CAR especifica:
"La Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazonía, CDA, además de las funciones propias de las Corporaciones autónomas Regionales, tendrá como encargo principal promover el conocimiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente de la región Norte y Oriente Amazónico y su utilización: ejercer actividades de promoción de investigación científica y transferencia de tecnología; dirigir el proceso de planificación regional de uso del suelo para mitigar o desactivar presiones de explotación inadecuada del territorio;
52
Los parámetros que deben observar estas entidades en ejercicio de sus funciones son los
señalados por el Plan Nacional de Desarrollo. En Sentencia C-519/94 ( relativa a la revisión
constitucional de la Leyes 162 y 165 de 1994 "por medio de la cual se aprueba el Convenio
sobre Diversidad Biológica" hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992) se sostuvo
enfáticamente que el Plan nacional de desarrollo (Art. 339 CP) debe incluir las políticas
nacionales de largo y mediano plazo relacionadas con los objetivos y propósitos del
Gobierno respecto del tema ambiental, las cuales deben ser concertadas y articuladas por
parte de las entidades territoriales al formular sus respectivos planes de desarrollo.
De igual forma puede señalarse que, mientras que al Contralor General de la República
(Art. 268-7) le corresponde presentar un informe al Congreso respecto del estado de los
recursos naturales y del ambiente, y al Procurador General de la Nación se le asigna el
deber de "Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente" (Art. 277-4), ese
control le corresponde ejercerlo, además, a cada una de las corporaciones públicas
territoriales, con la estrecha colaboración de los mandatarios locales y departamentales y,
sobre todo, de todas las personas de conformidad con los deberes fundamentales
consagrados en los numerales 1o., 2o., 3o. 4o. y 8o. del artículo 95 del estatuto superior.32
fomentar la integración de las comunidades tradicionales que habitan la región y de sus métodos ancestrales de aprovechamiento de la naturaleza al proceso de conservación, protección y aprovechamiento sostenible de los recursos, y de propiciar con la cooperación de entidades nacionales e internacionales la generación de tecnologías apropiadas, para la utilización y conservación de los recursos de la Amazonía colombiana”. 32 Singular preocupación puede surgir al momento de interrogarse de cómo es posible que las distintas limitaciones a la propiedad privada que establece toda política ambiental puedan llevarse a cabo, y de cómo se financian las instituciones comisionadas para su efectiva realización. En Sentencia C-495/96 se trata este punto, relativo al financiamiento de la política ambiental. En esta providencia se encuentra que es exequible la Creación de tributos destinados a tal efecto. Dado que toda carga tributaria requiere de un hecho generador –o una justificación objetiva del tributo- la Corte determina que
53
Con todo, el control mas efectivo y uniforme que existe en Colombia para la protección y
conservación del medio ambiente lo constituye el decreto 2811 de 1974, por el cual se
dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente33. Por lo tanto, la función primaria de los actores anteriormente referidos debe
estar encaminada (como complemento eficaz a toda política ambiental) a la correcta validez
material y observación de las disposiciones del Código. Los artículos 27, 28 del mismo
estatuto representaban verdaderas normas encaminadas a ejercer Control sobre el ejercicio
de la actividad humana; le fijaban límites infranqueables a esta última, como eran:
"ARTICULO 27.- Toda persona natural o jurídica, pública o privada, que proyecte realizar
o realice cualquier obra o actividad susceptible de producir deterioro ambiental, está
obligada a declarar el peligro presumible que sea consecuencia de la obra o actividad".
"ARTICULO 28.- Para la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el
desarrollo de cualquier otra actividad que, por sus características, pueda producir deterioro
grave a los recursos naturales renovables o al ambiente o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje, será necesario el estudio ecológico y ambiental previo y,
además, obtener licencia.
en las tasas retributivas ambientales el hecho generador lo constituye la utilización de la atmósfera, el agua o el suelo para introducir o arrojar desechos u otras sustancias, con un efecto nocivo; por tanto sólo deben pagarlas las personas que utilizan tales recursos, para depositar desechos siempre que se cause un efecto nocivo, definido técnicamente. En el mundo moderno, la prestación de este servicio (recepción de desechos), implica costos que alguien debe pagar, porque en casi todos los casos afectan a la sociedad; por tanto, es claro que al Estado le corresponde cobrar estos costos a través de tasas. 33 Afirmándolo, Sentencia No. C-526/94
54
En dicho estudio se tendrá en cuenta, aparte de los factores físicos, los de orden económico
y social, para determinar la incidencia que la ejecución de las obras mencionadas pueda
tener sobre la región".
Con lo que se daba a entender que la intervención humana sobre el medio ambiente debía
ser una situación racionalmente premeditada, y cualquier acto que no observase dicha
prescripción generando un desequilibrio evidente en el ambiente resultaba absolutamente
ilegal. Lastimosamente, las limitaciones fueron derogadas por la ley 99 de 1993, art. 118.
Con un poco de fortuna, en Sentencia C-359/96 (Revisión de constitucionalidad de la Ley
257 de enero 15 de 1996 por medio del cual se aprueba "El Convenio Internacional de
Constitución de un Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados por la
Contaminación de Hidrocarburos") la Corte reafirma el sentido lógico de todo sistema
normativo ambiental y desarrolla los principios que rigen la responsabilidad en esta
materia, en el sentido de que todo aquél que causa un daño al ambiente debe indemnizarlo,
indemnización que comprende diferentes variables, es decir que no está sólo destinada a
reparar, restaurar o sustituir los elementos ambientales afectados, sino también a minimizar
o reducir sus efectos, y a reparar los perjuicios a las víctimas identificadas que han sufrido
en concreto el daño. Precedente este ultimo que restaura un poco el espíritu de los
derogados arts. 27 y 28 del decreto 2811/74.
55
2.3.2.2 Control Estatal. La responsabilidad en la conservación y defensa del ambiente no
es exclusiva del Estado sino que también atañe a los particulares y de modo especial a las
empresas que en razón de su actividad puedan hallarse en posición de afectarlo.34
Las empresas tienen cierto margen de libertad pero no pueden ejercerla arbitrariamente ni
olvidar que en cuanto personas les corresponde una función ecológica y social. Lo dicho
resulta todavía más claro si se tiene en cuenta la estrecha relación entre las condiciones
ambientales y la salud de las personas que habitan en los lugares expuestos a la
perturbación. En un ambiente viciado no se puede garantizar adecuadamente el derecho a la
vida pues las posibilidades de ésta se ven en todo caso notoriamente reducidas.
El artículo 334 constitucional impone al Estado la obligación de intervenir, por mandato de
la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida
de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo y la preservación de un ambiente sano35.
34 Sentencia No. T-014/94 35 Con todo, si el Estado acomete la realización de una obra pública, directamente o por medio de entidades o personas con las cuales contrate, en especial si se trata de la prestación de un servicio público, asume la responsabilidad de su culminación eficiente e idónea para los fines propuestos. El Estado está obligado a la reparación inmediata y completa de aquellas obras defectuosas que, lejos de traer beneficio, infieren daño a la comunidad. Para ello es indiferente que haya actuado en forma directa o por conducto de contratistas, pues debe responder con eficiencia, máxime si están de por medio derechos fundamentales de un buen número de personas.
56
Estas normas, a juicio de la Corte, supeditan la iniciativa privada y el desarrollo de toda
empresa a fines y objetivos prioritarios que son los del interés general por encima de los
propósitos particulares y de las posibilidades de ganancia individual.
Si bien en principio no puede acudirse a la acción de tutela para la defensa del ambiente -
derecho típicamente colectivo- ya que para el efecto se ha instituido el medio judicial de las
acciones populares ello no se opone, sin embargo, a la tutela del derecho individual de
quien, siendo parte de la comunidad, es afectado o amenazado en forma directa por la
contaminación del ambiente, pues su salud y aun su vida están de por medio.
No obstante lo anterior, cuando la administración es negligente y no atiende a los
particulares puestos en incapacidad de resistir, se genera toda una omisión de los fines que
persigue la política ambiental, como es el de proporcionarle a los ciudadanos un ambiente
sano y vivible. Luego, esta No-Acción puede constituir una verdadera limitación (o carga)
que deben soportar las personas en si mismas y sus propiedades. Es así el caso presentado
en la Sentencia No. T-004/95 en la cual, acreditada como fue la contaminación ambiental
que afectaba de manera directa la zona en que residían el accionante y su familia,
contaminación que resultaba atribuible a la negligencia de la administración municipal, e
igualmente probado que, por la presencia de un caño destapado y dada la concentración de
desperdicios, desechos, basura, aguas servidas, insectos y malos olores, se encontraban
amenazados los derechos a la vida y a la integridad personal de los vecinos del sector, entre
ellos el peticionario, se debió conceder la tutela impetrada. La decisión al final, culminó
57
con la supresión del hecho generador que ponía en riesgo la integridad y los derechos de los
afectados.
En el caso concreto de la Sentencia No. T-231/93, y con el fin exclusivo de que la inacción
de la administración no se convirtiera en una carga que debían soportar varios interesados,
el señor Luís Alberto Rodríguez González instauró acción de tutela ante el Tribunal
Superior de Cúcuta contra las autoridades del Municipio encargadas del mantenimiento,
aseo y limpieza del ducto desaguador de aguas lluvias que atraviesa la Ciudad de Cúcuta,
denominado "Canal Bogotá", por ser éste un foco infeccioso que ponía en peligro su vida y
la de los habitantes en sus cercanías. El peticionario culpó del mal estado del canal a las
empresas públicas municipales y solicitó poder ser oído en declaración el Alcalde, los
miembros del sindicato y de la Junta Directiva de las empresas públicas. La Corte
constitucional anquilosa la limitación impuesta a las propiedades y personas de los
interesados, en el sentido de ordenar a las Empresas Públicas de Cúcuta para que en el
término de treinta (30) días calendario, se iniciasen las obras tendientes al aseo, limpieza y
mantenimiento del Canal Bogotá, hecho generador.
El caso concreto presentado en la Sentencia No. T-206/94 representa una limitación ya
mencionada anteriormente. En efecto, se trata del control que se le impone a la actividad
comercial. Sin lugar a dudas, es la licencia ambiental uno de los más importantes
instrumentos de control contenidos en nuestra legislación ambiental, y uno de los más
reglamentados. El artículo 50 de la Ley 99 de 1993 define la licencia ambiental, diciendo
que ella es "la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución
58
de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los
requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección,
compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada".
Todo empieza por la evidente contaminación visual, auditiva y del aire y el suelo que se
genera por la actividad comercial de los establecimientos "Estación de Servicio Esso La
Pradera", "Mieles de la Costa", Clínica "La Pradera", Motel "Hawai", Estación de Servicio
de Gasolina Dubis Terpel, Estación de Servicio y Gasolinera Texaco "La Pradera" y
Construcción de Julio Charris Blanco, ubicados en inmediaciones del Barrio "La Pradera"
de Barranquilla, establecimientos que requerían estar amparados por una licencia
ambiental, so pena de adoptarse las medidas policivas correspondientes.
Lo que se pretende destacar de la decisión a la que llegó la Corte, es el sentido represivo y
coercitivo que le da al alcance del control de la Contaminación; en efecto, ordena oficiar a
la Fiscalía General de la Nación para que, de acuerdo con los hechos establecidos en el
presente caso, se iniciasen las investigaciones penales a que hubiese lugar contra los
propietarios o administradores de los establecimientos anteriormente mencionados, los
cuales pudieron haber incurrido en el delito de contaminación ambiental de que trata el
artículo 247 del Código Penal.
2.3.3 Precedente jurisprudencial colombiano del desarrollo sostenible en busca del
desarrollo de la función ecológica. El medio ambiente desde el punto de vista
constitucional, involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y
59
conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la
diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre
entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido
reconocidos ampliamente por la Constitución Política en muchas normas que establecen
claros mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar
estrategias para su garantía y su desarrollo. La protección del medio ambiente ha adquirido
en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado
adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los
recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y
futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un
reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. En este sentido, el
derecho de las personas a disfrutar de un ambiente sano está consagrado en el artículo 79 de
la Carta. Con fundamento en el artículo 88 de la Constitución, el derecho al ambiente sano
se ha consagrado en la Carta como un derecho de carácter colectivo, razón por la cual su
mecanismo de protección será específicamente el de las acciones populares, salvo en
aquellas circunstancias, en las cuales evidentemente se denote el menoscabo de derechos
fundamentales.
Como se mencionó en su oportunidad al definir el concepto rector de desarrollo sostenible,
el planeta no está al servicio del hombre para que este se valga de él de manera
indiscriminada, sino que su habitabilidad supone una relación de respeto y adecuada
60
utilización de los recursos de la naturaleza36. El concepto de desarrollo sostenible es
considerado por muchos expertos como una categoría síntesis que resume gran parte de las
preocupaciones ecológicas. Esta concepción surgió inicialmente de la Declaración de
Estocolmo del 16 de junio de 1972 efectuada en el marco de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Humano. Fue ampliada posteriormente por el llamado "informe
Bruntland" elaborado por una comisión independiente presidida por el Primer Ministro de
Noruega, y a quien la resolución 38/161 de 1983 de la Asamblea General de las Naciones
Unidas confió como mandato examinar los problemas del desarrollo y el medio ambiente y
formular propuestas realistas en la materia. De allí surgió el informe "Nuestro futuro
común" que especifica teóricamente el concepto de desarrollo sostenible, el cual fue
posteriormente recogido por los documentos elaborados en la conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio ambiente y el Desarrollo de Río de Janeiro de 1992, en especial por
la llamada Carta de la Tierra o Declaración sobre el desarrollo y el medio ambiente, el
Convenio sobre la Biodiversidad Biológica y la Declaración sobre la ordenación, la
conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo37. En Colombia,
expresamente la Constitución (CP Art. 58) y la Ley de creación del Ministerio del Medio
Ambiente (Art. 3 Ley 99 de 1993) han incorporado tal concepto.
Dado que el desarrollo sostenible es un concepto de muy temprana aparición, aun no logra
arraigo una verdadera conciencia ecológica de desarrollo armónico en las personas que
contaminan. En un ámbito educado y conciente de que la producción no debe rebasar 36 Sentencia No. C-305/95 37 ZAPATA LUGO, José Vicente. Desarrollo Sostenible: Marco para la Ley Internacional sobre el Medio Ambiente: Legislación y lineamientos Internacionales. Bogotá: Librería del Profesional, 1997.
61
ciertos limites de contaminación, seria simplemente necesaria la aquiescencia expresa de
las personas por cumplir los acuerdos celebrados, y trabajar por la consecución de las metas
anheladas. Lastimosamente, nuestra generación industrial se caracteriza por ser hija de unos
valores totalmente ajenos a los que pregonan las más conocidas corrientes de altruismo. La
palabra dada no tiene hoy en día (y quizás nunca lo ha tenido) el poder vinculante del
compromiso, el cumplimiento y la responsabilidad. Entonces, además de las sanciones que
le corresponde establecer a toda política de control ambiental, y de todas las prevenciones y
medidas de reducción que deben imponer las autoridades delegadas para tal efecto, es
necesario instaurar una contraprestación económica, como retribución que han de dar las
personas que usan y abusan del medio ambiente y de la naturaleza en general. Tales
aportaciones deben corresponder a recursos económicos fijados en proporción directa al
nivel de polución causado. Solo de esta manera logra compensarse en cierta medida el
perjuicio originado, pues los recursos que logran obtenerse como resultado de toda política
ambiental deben ser reinvertidos nuevamente en la realización y ejecución de las medidas
que ha decido imponer la gestión ambiental local.
En este sentido, debe ser analizado el alcance del inciso segundo del artículo 317
Constitucional. Este inciso permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las
entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables. La destinación de esos porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de
los municipios. De acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la Constitución permite
excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las
62
participaciones mencionadas, pero no de un impuesto nuevo38, porque ello iría contra la
justicia tributaria39. La correcta y racional distribución de estos recursos debe seguir unas
pautas necesariamente preestablecidas. En efecto, así lo hace la Carta Política en el artículo
317, para lo cual señala tres condiciones: en primer lugar, que dicho porcentaje se destine a
las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos
naturales renovables; en segundo lugar, que el porcentaje no exceda del promedio de las
sobretasas existentes y, en tercer lugar, que las funciones se cumplan de acuerdo con los
planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.
En aras de la consecución de los presupuestos constitucionales que propugnan por un
medio ambiente sano, no es suficiente la contribución económica, sino –como se mencionó
ya también- una contribución legislativamente fuerte. Es así a manera de ejemplo, como en
Colombia el legislador expidió las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997. La primera creó el
Ministerio del Medio Ambiente, reorganizó el sector público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente e instituyó el Sistema Nacional Ambiental (SINA). La
segunda modificó las Leyes 9ª de 1989 y 3ª de 1991 buscando armonizarlas, en materia de
medio ambiente, con las nuevas orientaciones constitucionales, con la Ley Orgánica del
Plan de desarrollo (Ley 152 de 1994), con la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas (Ley
128 de 1994) y con la precitada Ley 99 de 1993. En este contexto, se reconoció al
Ministerio del Medio Ambiente como el organismo rector de la gestión ambiental
38 Este porcentaje no corresponde a una carga tributaria adicional que deben soportar los ciudadanos; se trata de una carga para los municipios ya que estos deben transferir parte de sus ingresos por concepto de impuesto predial, en favor de las corporaciones autónomas regionales. Este porcentaje será determinado por la ley, con base en el promedio de las sobretasas actualmente existentes. Es muy clara la jurisprudencia al pronunciarse al respecto (Sentencia No. C-013/94) 39 Sentencia C-431/00
63
correspondiéndole definir las políticas y regulaciones a las que queda sometida la
recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de
los recursos naturales renovables y el medio ambiente.
En igual medida, se reorganizo el Sistema Nacional Ambiental (SINA) como el conjunto de
orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la
aplicación práctica de aquellos objetivos que propenden por la protección del patrimonio
natural de la Nación y el mantenimiento de un ambiente sano. Desde el punto de vista de su
organización jerárquica, el SINA quedó integrado, en orden descendente, por el Ministerio
del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales, los Departamentos y
Distritos o Municipios (art. 4°). Estas instituciones tienen por objeto vigilar y garantizar la
efectiva consecución del desarrollo sostenible40.
Una situación particular (Sentencia No. T-126/94) en el sentido de lo mencionado
anteriormente se da cuando los habitantes de la población de Mariquita Tolíma interponen
acción de tutela contra la Alcaldía Municipal, dado que el nivel de basuras incorrectamente
dispuestas generaba una contaminación excesiva que de hecho había generado ya varios
perjuicios en la salud de los niños y demás habitantes del sector. Reiterando que la acción
de la administración resulta clave para evitar limitaciones que deban sufrir los ciudadanos
en sus personas y en sus bienes, y teniendo en cuenta que el plan de desarrollo local debe
incluir la ejecución de acciones tendientes a proteger objetivamente las prerrogativas
fundamentales de los asociados, debió concluir la Sala que la Alcaldía Municipal de
Mariquita, con la colaboración del Concejo Municipal de esa localidad, tenían la gran 40 Sentencia T-028/93
64
responsabilidad social de buscar el bienestar general de la comunidad, que no era otro sino
aquel en donde las personas estuviesen integradas a la naturaleza y estuvieran en condición
de disfrutar del entorno ambiental como medio útil para la realización y perdurabilidad de
la especie humana. Por tanto, la Corte avaló las decisiones de instancia, en el sentido de
ordenar al Alcalde Municipal de Mariquita, a realizar los estudios ecológicos, ambientales y
de suelos para efectos de la construcción de un relleno sanitario en el municipio41.
No obstante lo anterior, ha de requerirse a la razón para determinar que tan efectiva y viable
resulta una medida tal como es la del Relleno Sanitario. En efecto, en Sentencia T-244/98
señaló el demandante, residente junto con su familia en un apartamento de su propiedad,
ubicado en inmediaciones del relleno sanitario "Doña Juana", que como consecuencia de la
avalancha de basura que se produjo en el mismo el pasado 27 de Septiembre de 1997, y de
las continuas emanaciones de gases tóxicos derivadas de aquella, dado que los desechos de
tipo biológico y químico enterrados allí quedaron al descubierto, él, su familia y en general
la población ubicada en proximidades del basurero, se habían visto afectados y expuestos a
posibles epidemias y enfermedades, al igual que a olores nauseabundos y a plagas de
animales que en esas circunstancias proliferan.
Lastimosamente no se tutela el derecho de los accionantes, pues no se logra hacer la
conexión entre el efecto generado por el relleno sanitario y la vulneración a un derecho
41 Si una o varias personas individualmente consideradas pueden probar que el mismo motivo -en este caso la perturbación del medio ambiente y el efecto nocivo de la misma en la salubridad pública- está vulnerando o amenazando de modo directo sus derechos fundamentales, al poner en peligro su vida o su integridad, procede la acción de tutela para lograr la protección efectiva y cierta de esos derechos fundamentales considerados en concreto, sin que necesariamente el amparo deba condicionarse al ejercicio de acciones populares. En este sentido, Sentencia No. T-171/94.
65
fundamental. Con todo, se señala a la acción popular como la vía procesal adecuada para
evitar los perjuicios y las molestias que en el futuro podría generar el relleno sanitario.
Una posición diferente (quizás contradictoria) puede hallarse en Sentencia T-453/98 en la
cual se interpone acción de tutela para el cierre y traslado de un basurero municipal en
Ricaurte, Cundinamarca. En el caso concreto, el interesado accionó contra la Alcaldía
Municipal de Ricaurte, por considerar vulnerados sus derechos a la salud, a la vida y al
medio ambiente sano, teniendo en cuenta que en el barrio residencial donde habitaba existía
un botadero de basura a campo abierto, que a su juicio era un foco de contaminación y
destrucción ambiental, en razón a la proliferación de moscas, ratas, zancudos, insectos,
gallinazos y además, por los malos olores que producía en el sector. Es de resaltar que la
Corte decide ordenar a la Alcaldía Municipal cerrar en el término de un año contado a partir
de la notificación de la sentencia, el basurero municipal de Ricaurte, y habilitar un relleno
sanitario ajustado mínimamente a las normas jurídicas correspondientes y a las
consideraciones técnicas que sobre el particular fijase la C.A.R., en el término de un año.
Una interesante medida adoptada tendiente al desarrollo sostenible es la que narra la
Sentencia No. T-243/94. En efecto, con respecto de las actividades de explotación de
material de arrastre, se venían generando serias alteraciones en el cause del río Dagua, en el
Valle del Cauca. Al alterarse y afectarse el cauce del río, al igual que sus riberas y lecho,
corrían notable peligro las personas, ante la mayor posibilidad de que se produciesen
desbordamientos en épocas de creciente. Al respecto considera la Corte que cuando la
amenaza o violación del derecho al ambiente implica o conlleva simultáneamente un ataque
66
directo y concreto a un derecho fundamental, como lo es en el presente asunto el derecho a
la vida de los peticionarios, se constituye la acción de tutela en el instrumento idóneo y
efectivo de protección de los derechos amenazados. Para la determinación de esa
conexidad, es fundamenta el análisis de los hechos en concreto. Allí es donde se pueden
observar las circunstancias específicas del caso para apreciar el grado de afectación del
derecho fundamental. Al alterarse y afectarse el cauce del río, al igual que sus riberas y
lecho, efectivamente se producía un alto nivel de riesgo de las vidas de los ribereños. Con
todo, el fallo se encamina a determinar que no es procedente suspender de manera
definitiva la explotación de material de arrastre, por cuanto el material que de ella se extrae
del río era utilizado para obras de desarrollo del municipio de Buenaventura, esenciales
dentro del propósito de crecimiento y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes
de la ciudad y los sectores aledaños, especialmente teniendo en cuenta que es este el
principal puerto por el cual se desarrolla el proceso de apertura económica. Por lo tanto, si
se suspendiera inmediatamente la explotación, serían más los afectados por la medida, que
los beneficiados por ella.
La medida del juez de tutela en dirección al aseguramiento del desarrollo sostenible
consistió en adoptar acciones tendientes a que esa explotación se llevase a cabo con el
cumplimiento de los requisitos legales y con las medidas que permitieran asegurar la
protección y conservación de los cauces, lecho y riberas del río Dagua, y
consecuentemente, la defensa de quienes habitan en los sectores aledaños al mismo. En
consecuencia, se decidió conceder la solicitud de tutela, en cuanto a la protección de los
derechos a la vida y al ambiente, amenazados por las conductas omisivas del INDERENA
(en ese tiempo), Regional Pacífico, y la Alcaldía Municipal de Buenaventura, en relación
67
con la defensa y control del río Dagua, respecto de las actividades de explotación de
material de arrastre. Para tales efectos, también se ordenó la creación de un Comité
encargado del estudio y elaboración de un Plan de Manejo Integral de la Cuenca del río
Dagua, que estaría integrado por la Corporación Autónoma del Valle del Cauca -C.V.C.-,
encargada de coordinarlo y conformarlo; el INDERENA -Regional Pacífico (mientras dicha
entidad se disolvía y entraba a ser reemplazada en sus funciones y actividades por la
C.V.C.) y la Alcaldía Municipal de Buenaventura.
Dicho Comité estaría encargado de elaborar el Plan de Manejo de la cuenca del río Dagua,
desde la parte alta, media y baja, incluyendo el manejo integral del ambiente y de los
recursos naturales, al igual que la adopción de las medidas correspondientes para efectos de
ejercer un control estricto y permanente del uso de las aguas y de la explotación de material
de arrastre. Igualmente, se le encomendó la tarea de tomar las medidas necesarias para
vigilar el impacto ambiental de dichas actividades, y el cumplimiento y realización de las
medidas de control de las explotaciones de material de arrastre.
68
3. CONCLUSIONES
- La concepción de la propiedad, con sus caracteres individualistas bastante más
diluidos y sus implicaciones sociales más salientes nos hacen determinar que el
desarrollo económico, social y humano, así como los intereses universales son los
responsables de la mutación del concepto y del sentido que la sociedad colombiana
tiene y asigna a la propiedad privada. Las leyes expedidas a partir de los años
treinta, se inscriben bajo el signo de la sociabilidad como lo atestiguan sus textos y
la copiosa jurisprudencia que se ha ocupado de las mismas, que remiten
incesantemente a las categorías del interés social y de la función social de la
propiedad hasta llegar al concepto de la función ecológica de la propiedad el cual
tiene gran relevancia en nuestros días, más aun cuando el medio ambiente y los
recursos naturales se ven afectados por el inadecuado uso de la propiedad, la falta
de políticas ambientales, y la escasa conciencia de los individuos frente al la
protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible.
- La importancia de la defensa del medio ambiente y el alcance de lo que hoy se
entiende por desarrollo sostenible, fue legitimado por la Constitución Política de
1991 al establecer un buen número de normas relacionadas con la protección del
ambiente - entre las que se destacan las que consagran los derechos de tercera
generación - confirmando una vez más la complementariedad que debe existir entre
sociedad y derecho. Es así como al Estado no solo le corresponde planificar el
69
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación y restauración, sino también prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental imponiendo las sanciones legales y exigiendo la
reparación de los daños causados.
- Por otro lado vemos cómo el Derecho de Propiedad, se conserva y garantiza, pero a
partir de los postulados constitucionales del interés social y de la función social y
ecológica, en este sentido, la afectación legislativa expresa de actividades e
importantes ámbitos de la propiedad privada al interés social, ha permitido sustentar
medidas expropiatorias tendientes a fortalecer y facilitar programas de desarrollo
social y económico, a través de los cuales se han articulado políticas de justicia
distributiva. Por su parte, en términos generales, la vinculación intrínseca de la
propiedad privada a la función social y ecológica, ha querido subordinar la garantía
de la misma a los requerimientos de la producción y la generación de riqueza.
- Nuestra Constitución Política ha sido considerada por expertos como una
Constitución ecológica. Apreciación con la cual han coincidido constitucionalistas
de todo el mundo, particularmente los europeos quienes afirman que es una de las
Constituciones más avanzadas en la protección del medio ambiente. Se repite que la
principal virtud de la Constitución de 1991 está en el supuesto filosófico del
hombre, del ser humano, como centro de la protección del Estado y que por lo tanto
el Estado debe colocarse al servicio del hombre y no al contrario. Por lo tanto, es
deber del Estado garantizar y de proteger la diversidad e integridad del ambiente, de
70
conservar las áreas de importancia ecológica y fomentar la educación para el logro
de estos fines tal como lo señala la constitución.
- El medio ambiente por su lado, como derecho constitucional fundamental, le da al
Estado facultades de intervención en la comunidad civil, así se conviertan en factor
limitante de la libertades individuales, de las libertades económicas, de la libertad de
empresa, de las libertades de tránsito y otras libertades consagradas
constitucionalmente. Como se anotó, dentro de la filosofía del Estado social de
derecho, el constituyente le da a la propiedad privada una función social y una
función ecológica que no había previsto el constituyente de 1936. La función
ecológica de la propiedad privada implica necesariamente una restricción de los
derechos de uso y dominio que conlleva necesariamente una limitación de este dere-
cho frente a la prevalencia del derecho a una mejor calidad de vida. Consagrada la
libertad económica en el Estado colombiano, esta libertad no es absoluta, como la
determina el artículo 333 de la Carta que delega en el Legislador la facultad de
delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
- Claro esta que no solamente se debe pensar en beneficio de la nación, o mirarlo
desde un punto individualista, sino de lo contrario se debe tener en cuenta que
vivimos en un mundo en el cual, cualquier actividad humana que no tenga en cuenta
las incidencias ambientales que puede ocasionar el inadecuado uso de la propiedad
influye al final de cuantas en todos y cada uno de los estados soberanos, los cuales
71
con grandes esfuerzos e invaluables aportes se han reunido en múltiples ocasiones
con el propósito de cooperar y desarrollar principios, elementos, limitaciones,
deberes y obligaciones, en pro del medio ambiente desarrollando así invaluables
principios universales, que fundamentan la protección y conservación del medio
ambiente, como la prevención, la reducción y el control de la contaminación y el
detrimento de los recursos de la naturaleza, encaminados a conseguir un desarrollo
sostenible como pilares protectores del medio ambiente así como del ecosistema.
Claro esta que no solo son los Estados quienes tienen esta ardua tarea, sino también
los individuos mediante la actividad humana -entendida en un sentido amplio-
mediante la cual se debe aceptar las limitaciones que sean necesarias para prevenir,
reducir y controlar la contaminación, e intentar que el desarrollo de las naciones sea
sostenible.
- Dichas limitaciones que en Colombia se le imponen a la propiedad privada en tanto
que es un elemento en función y cuidado del medio ambiente son variadas y
revisten formas distintas, y solo se pueden extraer del caso concreto; así, van desde
la simple imposición de obligaciones de dar, hacer o no hacer, pasando por la
creación de entidades dedicadas al cumplimiento de la política ambiental, hasta las
limitaciones que se configuran cuando la administración ambiental descuida su
labor y pone en serios aprietos los derechos de propiedad de los ciudadanos y sus
propias personas. Por lo tanto, el estudio de precedentes de casos en que se impuso
una limitación especifica es una excusa para demostrar su amplitud y variabilidad;
con todo, sirve esa excusa para definir a la función ecológica de la propiedad como
72
el deber que tienen los propietarios particulares de observar en su actividad el
estricto y fiel cumplimiento de las normas y limitaciones que les impone la política
ambiental local y las necesidades ambientales locales.
- Surgen finalmente varios interrogantes y discusiones con respecto a la función
ecológica de la propiedad como lo es incertidumbre frente a si solamente se puede
determinar como una carga para el titular del derecho o también para quien no lo
sea, ya que el velar por un ambiente sano no es tarea única de los Estados, sino que
a mi juicio corresponde a todos y a cada uno de los individuos y habitantes
independientemente si se es o no titular de este tipo de derechos. Por otro lado se
abre la discusión respecto a considerar si la función ecológica es única y
exclusivamente dirigida a la propiedad privada o si esta también está dirigida a otros
tipos de propiedad.
- Así mismo me queda la inquietud, claro esta, sin menospreciar la ardua tarea
jurisprudencial, normativa y doctrinaria en el intento de desarrollar el concepto y
noción de la función ecológica, si, en realidad este tipo de fuentes son realmente
eficaces y eficiente frente a las realidad colombiana y de otras naciones, teniendo en
cuenta que hace falta la creación y desarrollo de programas educacionales que
permitan crear una conciencia ciudadana de protección al medio ambiente y la
importancia de velar por un derecho a un ambiente sano; sin necesidad de incurrir
en reglamentaciones, estudios doctrinarios y jurisprudenciales que a pesar de su
importancia, por lo general no suelen estar al alcance de todos.
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encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
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Sentencia T-366/93
Sentencia T-444/93
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Sentencia C-059/94
Sentencia C-071/94
Sentencia C-176/94
Sentencia C-375/94
Sentencia C-423/94
Sentencia C-519/94
Sentencia C-526/94
Sentencia T-014/94
Sentencia T-025/94
Sentencia T-028/94
Sentencia T-126/94
Sentencia T-154/94
Sentencia T-171/94
Sentencia T-185/94
Sentencia T-206/94
Sentencia T-219/94
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Sentencia T-262/94
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Sentencia T-244/98
Sentencia T-248/98
Sentencia T-453/98
Sentencia T-524/98
Sentencia T-703/98
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Sentencia T-046/99
Sentencia T-123/99
Sentencia T-863A/99
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Sentencia C-431/00
Sentencia C-794/00
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Sentencia C-1647/00
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Sentencia C-1096/01
Sentencia T-071/01