tensiones entre la propiedad privada y la protecciÓn
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TENSIONES ENTRE LA PROPIEDAD PRIVADA Y LA
PROTECCIÓN AMBIENTAL EN EL CASO DE LOS PARQUES
NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA
ANA MARÍA GIRALDO MANRIQUE
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
CARRERA DE DERECHO
BOGOTÁ D.C.
2019
1
Tabla de contenido
Resumen ............................................................................................................................................. 2
Introducción ....................................................................................................................................... 3
TÍTULO I ........................................................................................................................................... 5
Capítulo 1. Derecho Real de Dominio o Propiedad .................................................................... 5
a. Definición legal ...................................................................................................................... 5
b. Atributos del Derecho Real de Dominio o Propiedad ........................................................ 7
c. La Función social y ecológica de la propiedad .................................................................. 12
Capítulo 2. Protección Ambiental .............................................................................................. 16
a. Constitución Ecológica .................................................................................................... 16
b. Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) .............................................................. 20
b. Las categorías de áreas protegidas del SINAP ............................................................. 26
c. El Sistema de Parques Nacionales Naturales – SPNN ................................................. 32
Capítulo 3. Tensiones entre la propiedad privada y la protección ambiental en el caso de los
Parques Nacionales Naturales de Colombia ............................................................................. 40
TÍTULO II: Caso Tayrona ............................................................................................................. 44
Capítulo 1. Historia ..................................................................................................................... 44
Capítulo 2. Situaciones Jurídicas ............................................................................................... 45
a. Situaciones jurídicas sin derechos adquiridos .............................................................. 50
b. Situaciones jurídicas con derechos adquiridos ............................................................. 51
Capítulo 3. Conclusiones............................................................................................................. 51
Conclusiones .................................................................................................................................... 53
Bibliografía ...................................................................................................................................... 56
2
Resumen
Este trabajo pretende analizar el problema jurídico de las tensiones que existen por la
coexistencia de dos derechos constitucionales, el derecho real de dominio y la protección
ambiental, en una misma área. Con la Constitución de 1991 la protección ambiental se
fortaleció de tal suerte que permite la limitación de la propiedad privada o dominio. El
análisis parte de un estudio teórico de ambos derechos constitucionales, las tensiones entre
ambos y la protección ambiental en el caso de Parques Nacionales Naturales de Colombia,
con el análisis del caso en el Parque Nacional Natural Tayrona.
Palabras claves: Propiedad privada, protección ambiental, Parque Nacional Natural de
Colombia, limitación al derecho real de dominio.
3
Introducción
Colombia es un país con una gran extensión de tierra que, a su vez, cuenta con una enorme
variedad de flora, fauna y gea. Por esta razón, desde la Constitución Política de 1991 se han
establecido diferentes medios para asegurar el debido resguardo de sus recursos, para lo cual
las áreas protegidas son unos de sus principales objetivos, pues es allí donde se puede lograr
la necesaria conservación y cuidado de los ecosistemas.
Específicamente, existen 59 zonas que gozan de especial protección por el Sistema de
Parques Nacionales Naturales de Colombia, en donde 43 de éstas son Parques Nacionales
Naturales. Estas áreas han sido delimitadas como tal porque sus ecosistemas no han sufrido
alteraciones por explotación u ocupación humana y, además, su flora y fauna tienen una
enorme importancia a nivel nacional. Las áreas pueden estar compuestas por terrenos
públicos y por terrenos privados, estos últimos se han visto afectados por una limitación a su
derecho real de dominio.
El derecho de dominio o propiedad es una institución jurídica que se estableció en el año
1887 dentro del Código Civil colombiano, en el artículo 669, y se constituyó como un
derecho real sobre una cosa. Manteniendo esta protección, en 1991 la Constitución Nacional
lo incluyó en el artículo 58.
El dominio se ha estudiado a lo largo de los años por la doctrina y ha sido analizado por la
jurisprudencia. Es una institución que no ha sufrido mayores cambios a lo largo de los años,
hasta que la Constitución estableció su función social y ecológica. Esta limitación que se le
impuso, en pro de la sociedad y el ambiente, creó una tensión entre el derecho real de dominio
y la protección ambiental. Por tanto, esta monografía pretende analizar el problema jurídico
4
de las tensiones que existen dentro de las áreas protegidas conocidas como Parques Naturales
Nacionales por la coexistencia del derecho de propiedad y la protección ambiental. Para
desarrollar el problema se hará un estudio de los derechos constitucionales de propiedad y
protección ambiental para luego realizar el análisis de la tensión por la coexistencia de ambos
derechos dentro de un mismo territorio, como lo son los Parques Nacionales Naturales. Esto
se hará mediante dos títulos. El primero corresponderá a la parte teórica, en la cual se tratarán
temas de derecho de propiedad, de la protección ambiental y el Sistema de Parque Nacionales
Naturales, y finalmente se planteará la tensión existente. El segundo título se referirá al caso
específico del Parque Nacional Natural Tayrona, con una revisión a su historia y las
diferentes situaciones jurídicas que se encuentran dentro del Parque, para luego continuar
con el análisis de éstas.
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TÍTULO I
Capítulo 1. Derecho Real de Dominio o Propiedad
a. Definición legal
De acuerdo con la definición dada en el artículo 669 del Código Civil: “El dominio que se
llama también propiedad es el derecho real en una cosa corporal para gozar y disponer de
ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno (Código Civil Colombiano, 1887)”. Esta
definición sufrió una modificación, anteriormente contenía la palabra “arbitrariamente” pero
fue declarada inexequible mediante la sentencia C-595 de 1999 con ponencia del Magistrado
Dr. Carlos Gaviria Díaz. La decisión de eliminar la expresión “arbitrariamente” obedeció a
la evolución del concepto de propiedad y su situación en la normativa actual y, en esa medida,
la Corte Constitucional estableció que:
De todo lo que anteriormente se ha expuesto se desprende con meridiana claridad que el
concepto de propiedad que se consagra en la Constitución colombiana de 1991, y las
consecuencias que de él hay que extraer (la doctrina de la Corte ejemplificada en las citas
anteriores así lo confirma), es bien diferente del que se consignó en el Código Civil adoptado
en 1887 y, por tanto, que el uso que allí se prescribe del concepto de propiedad, dista mucho
de coincidir con el que ha propuesto el Constituyente del 91; por ende, se deduce que el
contenido del art. 669 del Código Civil según el cual, el propietario puede ejercer las
potestades implícitas en su derecho arbitrariamente, no da cuenta cabal de lo que es hoy la
propiedad en Colombia. (Sentencia C-595, 1999)
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Ahora bien, para poder esclarecer los cambios que menciona la sentencia anterior, es
necesario hablar del derecho de propiedad como derecho real, que se encuentra protegido
bajo la Constitución Política de Colombia en su artículo 58:
Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando
de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social,
resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida,
el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una
función ecológica.
El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa–
administrativa, incluso respecto del precio. (Constitución Política de Colombia, 1991)
La Corte Constitucional mediante sentencia C-189 de 2006 y con ponencia del Magistrado
Dr. Rodrigo Escobar Gil, ha dicho que en el citado artículo de la Constitución Política se ha
usado un criterio funcionalista de la propiedad:
(…) la reconoce como un derecho económico que apunta primordialmente a garantizar la
participación del propietario en la organización y desarrollo de un sistema económico-social,
mediante el cual se pretende lograr el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, que se
traducen en servir a la comunidad, promover la prosperidad general, estimular el desarrollo
económico y lograr la defensa del medio ambiente. (Sentencia C-189, 2006)
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Teniendo en cuenta las dos definiciones legales que existen en Colombia para el derecho de
propiedad se puede establecer como: un derecho real y económico de carácter constitucional
que puede llegar a ser limitado por motivos de utilidad pública o de interés social y, tiene una
función ecológica.
b. Atributos del Derecho Real de Dominio o Propiedad
De la definición que ofrece el Código Civil se desprenden tres atributos a la propiedad: ius
utendi, fruendi y abutendi, es decir el derecho al uso, goce y disposición. La Corte
Constitucional, con ponencia del Magistrado Dr. Rodrigo Escobar Gil en la sentencia C-189
del 2006 estableció respecto de las características que se le atribuyen al derecho de propiedad
que:
Al derecho de propiedad se le atribuyen varias características, entre las cuales, se pueden
destacar las siguientes: (i) Es un derecho pleno porque le confiere a su titular un conjunto
amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por
el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos; (ii) Es un derecho exclusivo en la medida en
que, por regla general, el propietario puede oponerse a la intromisión de un tercero en su
ejercicio; (iii) Es un derecho perpetuo en cuanto dura mientras persista el bien sobre el cual
se incorpora el dominio, y además, no se extingue -en principio- por su falta de uso; (iv) Es
un derecho autónomo al no depender su existencia de la continuidad de un derecho principal;
(v) Es un derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o transmisión
depende por lo general de la propia voluntad de su propietario y no de la realización de una
causa extraña o del solo querer de un tercero, y finalmente; (vi) Es un derecho real teniendo
en cuenta que se trata de un poder jurídico que se otorga sobre una cosa, con el deber
correlativo de ser respetado por todas las personas. (Sentencia C-189, 2006)
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Sin embargo, algunos autores, como Raúl Humberto Ochoa Carvajal, ha resumido tres
características que se desprenden de los atributos: es absoluto, exclusivo y perpetuo1. A
continuación, se tratará cada uno por separado.
i. Es absoluto
Esta característica, de acuerdo con el autor Ochoa Carvajal: “Arbitrariamente significa que
el dueño puede hacer o no hacer con su propiedad lo que le plazca, su arbitrio, su voluntad,
su criterio, en forma soberana” (Ochoa Carvajar, 2014, pág. 212); es decir que el dueño del
bien puede ejercer el uso, goce y disposición a su gusto y a su propio arbitrio. El carácter
absoluto, como ya se mencionó en el primer literal de este capítulo, se ha replanteado, pues
hoy es totalmente claro que existen limitaciones al derecho de dominio; este tema fue
mencionado cuando se estableció la definición legal de la propiedad, de igual forma se puede
evidenciar dentro del artículo 58 de la Constitución Política y con la declaratoria de
inexequibilidad del adverbio “arbitrariamente” del artículo 669 del Código Civil.
Respecto a esta característica, el autor Luis Guillermo Velásquez Jaramillo ha dicho:
Para evitar todas estas disquisiciones sobre la acepción absoluto, la doctrina moderna acoge
dos términos más indicativos y pacíficos: el derecho de propiedad es general e independiente.
Es general porque autoriza a titular de dominio para obtener del bien la máxima utilidad y es
independiente porque tiene existencia propia sin subordinación a otro derecho. (Velázques
Jaramillo, 2014, pág. 201)
1 “Aparte de las facultades que concede el dominio, desprendidas de los tres atributos que los romanos señalaban al predicar el ius utendi, fruendi y abutendi, es decir, los derechos al uso, goce y disposición, la características: es absoluto, exclusivo y perpetuo” (Ochoa Carvajar, 2014, pág. 211)
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Al analizar las palabras de Velásquez se puede entender de la característica de absoluto que
es, hoy en día, una característica relativa y resulta más armónico con la Constitución usar los
dos términos: general e independiente. Si se examinan dichas expresiones frente a las
características planteadas en la sentencia C-189 del 2006, se puede observar que estos
términos concuerdan con dos de los planteados. La característica de general se observa como
la de derecho pleno; y la de independiente se asimila a un derecho autónomo.
ii. Es exclusivo
Este carácter “supone la exclusividad que el propietario es uno y que él se basta para
determinar su propiedad” (Ochoa Carvajar, 2014, pág. 212); como se explicará más adelante,
esto no excluye la posibilidad de copropietarios o de comunidades. En otras palabras, “el
propietario puede oponerse a la intromisión de un tercero en el ejercicio de su derecho”
(Velázques Jaramillo, 2014, pág. 203).
El autor Raúl Humberto Ochoa Carvajal opina que el carácter de exclusividad se ha
relativizado, pues ha perdido fuerza:
El derecho de vecindad, la propiedad horizontal, los condominios en general, el derecho de
superficie, la propiedad colectiva, las formas solidarias de propiedad, etc., van acabando con
esa manera de concebir la propiedad y van rompiendo con la exclusividad en beneficio de la
inmisión, de la coparticipación. Muchos aspectos de la propiedad tienden a socializarse, v.gr.,
los bienes de uso común en la propiedad horizontal. (Ochoa Carvajar, 2014, pág. 212)
A mi parecer, la opinión del autor Ochoa Carvajal no es del todo acertada. Si bien es verdad
que las instituciones mencionadas existen, no es cierto que afecten con el carácter de
exclusividad. Como la Corte lo estableció en la sentencia citada anteriormente: el derecho de
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propiedad tiene carácter exclusivo ya que la regla general es que el propietario puede
oponerse a la intromisión de terceros. En ese sentido, cuando existen varios propietarios sobre
un mismo bien, sea por copropiedad o formas solidarias de propiedad, no se altera el carácter
exclusivo ya que se establece uno o varios propietarios y cada uno de ellos puede oponerse a
la intromisión de un tercero. En los casos como la vecindad, propiedad horizontal y
condominios en general, la situación es diferente: aquí todos son propietarios de las áreas
comunes, pero cada uno de los propietarios tiene la posibilidad de oponerse a la intromisión
dentro de su propiedad diferente a las áreas comunes (como lo es un apartamento o una casa);
en las áreas sociales todos los propietarios ostentan el título de dueños y por tanto pueden
evitar la intromisión de terceros ajenos. De esta forma, que la existencia de las instituciones
mencionadas en la cita de Raúl Humberto Ochoa Carvajal no rompe con la exclusividad que
se le ha otorgado al derecho de propiedad.
iii. Es perpetuo
De acuerdo con la sentencia C-189 del 2006 de la Corte Constitucional, con ponencia del
Magistrado Dr. Rodrigo Escobar Gil, el derecho de propiedad: “Es un derecho perpetuo en
cuanto dura mientras persista el bien sobre el cual se incorpora el dominio, y además, no se extingue
-en principio- por su falta de uso” (Sentencia C-189, 2006), es decir que el derecho de propiedad
dura tanto como dure la cosa. No obstante, existen excepciones al carácter perpetuo del
dominio; la primera es la extinción de dominio cuando las propiedades rurales no sean
explotadas; así lo estableció la Ley 160 de 1994 en su artículo 522. La otra corresponde a la
2 “Establécese [sic] en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo 1o. de la Ley 200 de 1936, durante tres (3) años continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito, o cuando los propietarios violen las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las de preservación y restauración del ambiente, o cuando los propietarios violen las normas sobre zonas de
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extinción de dominio como consecuencia de actos ilícitos, así lo esclareció la Corte
Constitucional en Sentencia C-374 de 1997 con postura del Magistrado Dr. José Gregorio
Hernández Galindo3.
Siendo consecuente con las excepciones mencionadas a la regla general de la propiedad, el
derecho de dominio dura cuanto dure la cosa, en mi opinión es pertinente ajustar la premisa
propuesta al principio de esta característica por una más completa: es un derecho perpetuo
pues la propiedad dura cuanto dure la cosa y continúa a los herederos salvo las excepciones
que establece la ley.
Después de revisar las características ofrecidas por los autores Ochoa Carvajal y Velásquez
Jaramillo con apoyo de la jurisprudencia nacional, se pueden establecer algunas
conclusiones: el derecho de dominio o propiedad es un derecho real con plenitud y
exclusividad, ya que le confiere al titular un conjunto amplio de atributos que puede ejercer
libremente dentro de los límites del ordenamiento jurídico y le permite oponerse a la
intromisión de terceros a su bien. Es, además, perpetuo y autónomo pues dura cuanto dure la
cosa, sin necesidad de la existencia de un derecho principal. Por último, permite ser
reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios o distritos con más de 300.000 habitantes. También será causal de extinción de derecho de dominio la destinación del predio para la explotación con cultivos ilícitos. El procedimiento respectivo se iniciará de oficio o a solicitud de autoridad competente. (…)” (Ley 160, 1994) 3 “La extinción de dominio recae únicamente y exclusivamente sobre los bienes adquiridos por enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social, y sólo hasta el monto de la adquisición no protegida constitucionalmente, pues, como se verá, lo lícitamente adquirido escapa por definición a la declaración judicial correspondiente, a menos que se trate de bienes equivalentes a los mal habidos, sobre el supuesto de que, como lo indica el artículo 6 de la Ley, resultare imposible ubicar, incautar o aprehender los bienes determinados que primeramente debían ser afectados por la medida.” (Sentencia C- 374, 1997)
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transmitido a los causahabientes del propietario, siempre y cuando cumpla con los requisitos
de ley.
c. La Función social y ecológica de la propiedad
La función social y ecológica está someramente enunciada en el artículo 58 en el inciso 2°
de la Constitución: “La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal,
le es inherente una función ecológica”. No se dice nada más respecto a la función que se
enuncia, se presenta simplemente como una característica de la propiedad. Para poder tratar
el tema de la función social y ecológica de la propiedad, resulta pertinente analizar cada una
por separado.
En primera instancia, se encuentra la función social de la propiedad. La esencia de la función
es que mientras el propietario ejerce funciones propias de amo, señor y dueño, debe realizar
un interés que vaya más allá del propio4. En la reforma de 1936, en el artículo 105, se planteó
la función social por primera vez la razón de serse basó en el carácter “absolutista” que tenía
la propiedad (debate que ya fue planteado en el capítulo 1 literal a). Si bien ésta había sido
obtenida conforme a ley y se tenía total potestad sobre la misma, resultaba poco lógico que
bajo el atributo de ius abutendi “arbitrariamente significa que el dueño puede hacer o no
4 “Precisamente, la función social inherente a la propiedad se orienta a realizar el interés de la comunidad y por ellos busca atraer al sujeto de manera que, sin dejar de perseguir la satisfacción de sus propios móviles, se logre la realización de intereses que trascienden la esfera meramente individual, bajo la amenaza, en caso de carencia de cooperación del titular, de dar por extinguido el derecho, al decaer el presupuesto social de la atribución” (Ochoa Carvajar, 2014, pág. 227) 5“Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa.” (Acto Legislativo 1, 1936)
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hacer con su propiedad lo que le plazca, su arbitrio, su voluntad, su criterio, en forma
soberana” (Ochoa Carvajar, 2014, pág. 212). La expresión “es una función social”
actualmente está establecida en la Constitución; sin embargo, el autor Luis Guillermo
Velásquez Jaramillo se ha pronunciado frente a la expresión y argumenta que “tiene una
función social”, así lo menciona en su libro de bienes:
En realidad, debe entenderse que la propiedad en Colombia tiene una función social, y no es
una función social como dice la norma constitucional. La propiedad es función social cuando
pertenece en su totalidad al Estado sin permitir su titulación en favor de personas privadas o
particulares (propiedad socialista), y tiene función social cuando se acepta su titularidad en
un propietario particular con la carga de hacer primar sobre su derecho el interés público o
social. (Velázques Jaramillo, 2014, pág. 199)
Gracias a la diferenciación que plantea el autor resulta más sencillo identificar la función
social. Se refiere a la carga que tiene un bien respecto a la sociedad, es decir, que el
propietario deberá buscar siempre el interés general por encima del particular. En palabras
de Raúl Humberto Ochoa Carvajal: “(…) la función social inherente a la propiedad se orienta
a realizar el interés de la comunidad y por ello busca atraer al sujeto de manera que, sin dejar
de perseguir la satisfacción de sus propios móviles, se logre la realización de intereses que
trascienden la esfera meramente individual” (Ochoa Carvajar, 2014, pág. 227)
Ahora bien, frente a la función social se pueden establecer dos presupuestos. El primero,
existe un error en cuanto a la redacción del artículo 58 de la Carta Magna ya que la propiedad
tiene una función y no es una función social. El segundo, la función social acepta al
propietario particular, pero le impone la carga de primar el interés público sobre el propio.
La Corte Constitucional se ha pronunciado frente al alcance que puede tener la función social
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mediante sentencia C- 474 de 2005, con ponencia del Magistrado Dr. Humberto Antonio
Sierra Porto:
Los alcances de la función social de la propiedad han de ser definidos por el legislador de
acuerdo a la naturaleza de los bienes, su clase, la entidad que es titular de los derechos que
de ella emanan y la posición económica de las personas que la poseen. Generalmente se
manifiesta mediante la imposición de determinadas cargas al propietario, tales como el deber
de explotación económica en el caso de la propiedad agraria o las cesiones obligatorias
gratuitas contempladas en la legislación urbana. Como también en el tratamiento privilegiado
de ciertos tipos de propiedad como la asociativa y la solidaria. (Sentencia C-474 , 2005)
En segunda instancia, está la función ecológica de la propiedad. Del corto inciso del artículo
de la Constitución se desprende un cuestionamiento: ¿la función ecológica le es inherente a
la propiedad o a la función social? Durante la constituyente también se previó la ambigüedad,
en las actas de la comisión quinta (citada por el autor Ochoa Carvajal) se lee:
Por otra parte, con la formulación hecha en el inciso 2° del mismo artículo se agrega una
nueva y flagrante contradicción al texto de la Constitución nacional. Porque resulta ilógico,
por decir lo menos, que a la función en que, según se dice, consiste la propiedad le sea
inherente adicionalmente una función ecológica. (Ochoa Carvajar, 2014, pág. 228)
Sin embargo, es apenas lógico que la función ecológica sea de la propiedad pues el artículo
se dedica al derecho de propiedad como derecho constitucional.
La función ecológica no ha sido definida legalmente, por lo que se trabajará con la propuesta
por el autor Giovanni José Herrera Carrascal, quien en su libro La función ecológica de la
propiedad plantea el siguiente concepto:
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La función ecológica de la propiedad y de la empresa constituye el fundamento
constitucional, a partir del cual, el legislador las autoridades ambientales y urbanas se
encuentran legitimadas para imponer obligaciones, responsabilidades, cargas, limitaciones y
restricciones al derecho de propiedad y a la libertad de empresa, en aras de garantizar el
derecho al ambiente sano de las generaciones presentes y futuras, así como contribuir a la
materialización del desarrollo sostenible. (Herrera Carrascal, 2017, pág. 144)
Si bien estoy de acuerdo con la anterior propuesta del autor, quisiera adicionarle una idea: la
función ecológica confiere a las autoridades ambientales y urbanas la capacidad de imponer
obligaciones, responsabilidades, cargas, limitaciones y restricciones al derecho de propiedad
con el fin de proteger el derecho constitucional al ambiente sano; de igual forma, se les
imponen unas obligaciones frente a la potestad que ejercen. La razón de ser de esta adición
recae en que el derecho al ambiente sano le es fundamental a todas las personas y por tanto,
al buscar proteger al ambiente por encima de la propiedad, se debe garantizar de igual forma
que la carga o limitación que se le imponga sea usada adecuadamente para la protección del
ambiente y no como una forma arbitraria de limitar a los propietarios.
Teniendo en cuenta que el derecho real de dominio se encuentra en el Código Civil, es
prudente mencionar que ahí se evidencia una limitación Aun cuando no se especifica que la
propiedad privada puede ser limitada por la función social y ecológica. El artículo 669
establece que se puede gozar y disponer de la propiedad mientras no contravenga una ley o
sea en contra del derecho de alguien más: “El dominio que se llama también propiedad es el
derecho real en una cosa corporal para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra
derecho ajeno” (Código Civil Colombiano, 1887); se puede entender que el derecho al
ambiente sano es derecho ajeno y existen leyes que protegen el ambiente. De ahí que se pueda
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establecer que se impuso una restricción al derecho de dominio, dejando abierta la opción de
limitación y ahora se puede incluir la protección ambiental.
Luego de estudiar el derecho real de dominio, se puede establecer que se trata de un derecho
real que es perpetuo, pues no tiene fecha de extinción y luego de la muerte del propietario
continuará con sus herederos; es exclusivo ya que puede impedir que un tercero ingrese al
bien sin autorización; y es absoluto porque puede hacer con el bien lo que desee siempre y
cuando esto no genere un perjuicio a los demás. No obstante, estos atributos pueden ser
limitados por la función social y ecológica que le es inherente al bien. Es ahí donde se
presenta en primera instancia una limitación al dominio en razón de la protección ambiental.
Capítulo 2. Protección Ambiental
a. Constitución Ecológica
En 1987 se llevó a cabo una comisión que se preocupó por el futuro del ambiente en el
mundo, conocida como el Informe Brundtland, cuyo nombre original es “Nuestro futuro
Común”. Ahí se creó un concepto que iba a revolucionar la forma de actuar de las personas
y las empresas: el desarrollo sostenible, “La humanidad tiene la capacidad de realizar un
desarrollo sostenible que asegure las necesidades del presente sin comprometer la capacidad
de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades6” (United Nations World
Commission on Environment and Development (WCED), 1987, pág. 24). Revisando el
informe en la página 4 están enlistados los miembros que participaron y ahí se puede observar
que Colombia fue uno de los países que participó, con Margarita Marino de Botero como
representante.
6 Texto original: “Humanity has the ability to make development sustainable to ensure that it meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs”
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La Corte Constitucional mediante sentencia T – 411 de 1992, con postura del Dr. Magistrado
Alejandro Martínez Caballero, estableció que la Constitución Nacional es una Constitución
Ecológica y nombro los artículos que así lo demuestran:
(…) de una lectura sistemática, axiológica y finalista surge el concepto de Constitución
Ecológica, conformado por las siguientes 34 disposiciones:
Preámbulo (vida), 2º (fines esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a la
vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y del saneamiento
ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad
ambiental), 67 (la educación para la protección del ambiente), 78 (regulación de la producción
y comercialización de bienes y servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en
las decisiones ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales), 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82 (deber de proteger
los recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia por perturbación o amenaza del
orden ecológico), 226 (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización
de los recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función del
Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como mecanismo de
protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e integración en zonas fronterizas
para la preservación del ambiente), 300-2 (Asambleas Departamentales y medio ambiente),
301 (gestión administrativa y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a
circunstancias ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin
de preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y patrimonio
ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización para conservación del ambiente y los
recursos naturales), 330-5 (Concejos de los territorios indígenas y preservación de los
recursos naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la Magdalena y preservación del
18
ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables),
333 (limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención
estatal para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339 (política
ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de los sectores ecológicos
en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución de necesidades del saneamiento
ambiental y de agua potable como finalidad del Estado) (Sentencia T-411, 1992)
Además de las 34 disposiciones que establece la sentencia, me permito nombrar 5
disposiciones más: 88 (acciones populares para la protección de los derechos colectivos), 95-
8 (deberes del ciudadano, proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la
conservación de un ambiente sano), 267 (función de la Contraloría General de la República,
valoración de los costos ambientales), 302 (Gestión administrativa y fiscal de los
Departamentos atendiendo recursos naturales y a circunstancias ecológicas), 361 (Sistema de
regalías). Esta sentencia fue la fundadora de la línea jurisprudencial que fue seguida por las
sentencias: C – 519 de 1994 con postura del Dr. Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, C-
596 de 1998 con postura del Dr. Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, T – 046 de 1999 con
postura del Dr. Magistrado Hernando Herrera Vergara y la sentencia C – 431 de 2000 con
postura del Dr. Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa. Esta última sentencia establece una
definición a la Constitución Ecológica:
(…) el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado
“Constitución ecológica”, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan
los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la
naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección. (Sentencia
C-431, 2000)
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La Constitución Política colombiana es también llamada la Constitución Ecológica ya que
realizó un vuelco respecto a la constitución anterior al agregar disposiciones ambientales y
aún más nombrar al ambiente sano como un derecho fundamental en su artículo 79:
Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
(Constitución Política de Colombia, 1991)
Añadiendo a lo mencionado en el artículo 79, que es la disposición angular de la protección
ambiental, la sentencia de tutela T-092 de 1993, con ponencia del Dr. Magistrado Simón
Rodríguez Rodríguez:
Las consideraciones anteriores llevan a esta Corporación a manifestar que el derecho al medio
ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho,
los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres
humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental
para la existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha
evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias
de tutelas 411 del 17 de Junio de 1992, 428 de Junio de 1992 y 451 de Julio 10 de 1992
Magistrado Ponente Doctor Ciro Angarita Barón, y 536 de Septiembre 23 de 1992 con
ponencia del Doctor Simón Rodríguez Rodríguez, se ha afirmado que el derecho al medio
ambiente es un derecho fundamental (Sentencia T-092, 1993).
Con base a estos dos sustentos jurídicos se puede percibir que es menester la existencia de
un ambiente sano para que pueda existir cualquier otro derecho. Asimismo, se puede
20
establecer que el Estado tiene un deber frente al ambiente y a las personas, el de proteger las
áreas de especial importancia y promover la educación en cuanto al ambiente. Es aún más
clara la conexión de la protección ambiental con los otros derechos cuando se propone en el
artículo 80 de la Constitución el desarrollo sostenible, pues éste busca que haya desarrollo
económico, social y del ambiente, es decir obtener un avance de todas las materias que se
encuentran desarrolladas dentro de los principios de la constitución ligada al ambiente sano.
Antes de continuar, es importante mencionar que, aunque el artículo trata el derecho al
ambiente sano por separado del deber del Estado a proteger el ambiente, a lo largo de este
texto serán tratados sin distinción. La razón es que, a mi parecer, cuando Colombia adoptó el
concepto de desarrollo sostenible dentro de la Constitución Ecológica, estableció una
protección ambiental que va más allá de un deber del Estado. Es decir, el concepto abarca el
concepto económico, el social y el ambiental, donde el último de estos consta en la calidad y
disponibilidad de los recursos naturales y el acceso a la biodiversidad. En ese sentido, cuando
se busca que una persona tenga derecho al ambiente sano, se debe ver incluido en ese derecho
el de la protección ambiental.
b. Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP)
En 1994 Colombia suscribió el Convenio de Diversidad Biológica, mediante la Ley 165, que
buscaba “la conservación de la diversidad bilógica, la utilización sostenible de sus
componentes y la participación equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización
de los recursos genéticos (…)” (Convenio sobre Diversidad Biológica, 1994). Al firmar este
convenio se logró, por medio del artículo 8, el compromiso de conformar un sistema de áreas
protegidas, que fue definido en el artículo 2: “Por «área protegida» se entiende un área
21
definida geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar
objetivos específicos de conservación” (Convenio sobre Diversidad Biológica, 1994).
De la definición anterior, el autor Gustavo Adolfo Guerrero Ruiz estableció cinco elementos
a analizar: se trata de un área definida geográficamente, es un área designada, debe ser
regulada, administrada, y debe contar con objetivos específicos de conservación7. A
continuación, se revisarán.
i. Se trata de un área definida geográficamente
Este elemento supone la necesidad de delimitar el área a la que se le asignarán los atributos
de protección y el régimen que se le aplicará de acuerdo a la categoría que se le asigne. En
palabras de Guerrero Ruiz:
La delimitación geográfica de un área protegida garantiza, además de la determinación del
territorio objeto de medidas especiales de manejo, y por ende del ámbito de ejercicio de
funciones y competencias por parte de quien la administra, la seguridad jurídica para quienes
hayan configurado situaciones jurídicas consolidadas o legítimos derechos en ella, en tanto
puedan verse afectados por la designación de la categoría correspondiente. (Guerrero Ruiz,
2006, pág. 490)
Esta característica supone la necesidad de delimitar la zona que se va a determinar como área
protegida con el fin de poder establecer con claridad el régimen adecuado a la zona específica
y para todos aquellos que puedan tener un interés legítimo sobre el área.
ii. Es un área designada
7 Información tomada del Libro “Perspectivas del derecho ambiental en Colombia” páginas 490 - 494
22
Con la designación se desprende la existencia de un acto o la manifestación expresa de la
voluntad por parte del Estado de crear un área protegida. Esta designación garantiza la
publicidad y la oponibilidad de la declaración y existencia del área.
La declaración o designación de un área protegida debe permitir a los administrados, y sujetos
de derechos que se realicen en su interior, conocer las medidas de manejo, regulaciones y
administración específicas a que haya lugar, bien sea a través de la determinación de una
categoría reglada en cuanto a su manejo, zonificación y restricciones de uso, o de la definición
de tal regulación en el propio acto de designación del área (…). (Guerrero Ruiz, 2006, pág.
491)
En términos generales, esta característica lo que busca es dar publicidad a la designación del
área que ya fue delimitada geográficamente, por medio de un acto estatal. Es la clara
manifestación de voluntad de establecer una zona específica como área protegida.
iii. Debe ser regulada
De la definición se puede extraer dos situaciones diferentes para esta misma característica:
Una categoría de área protegida bien puede ser simplemente creada, definiendo los objetivos
concretos de conservación a los que apuntaría su declaratoria, pero dejando vacía la
regulación de la misma en cuanto a regulación de usos y medidas de manejo y administración
tendientes al logro de dichos objetivos; o bien puede designarse y regularse contemplando
los aspectos antes mencionados, particularmente la regulación de los usos permitidos en las
áreas designadas bajo la categoría respectiva. (Guerrero Ruiz, 2006, pág. 492)
23
En la primera situación que se presenta, la categoría se crea en una norma, sin asignarle un
régimen de usos8, zonificación9, manejo ni administración. Al no existir un contenido legal
se presenta una ausencia de alcances frente a las limitaciones que pueden ser impuestas por
un área protegida, como lo es la limitación a la propiedad. Es decir, al no existir un régimen
de usos, zonificación, manejo y administración, habrá una ausencia de alcance legal y por
ende quienes tengan un interés legítimo en el área no conocerán lo que les está prohibido
hacer.
La segunda situación descrita ocurre cuando la categoría no solo se crea, sino que además se
regula el régimen de usos, zonificación, manejo y administración. Esta circunstancia supone
que con la designación del área se ha especificado la regulación de la administración y el
manejo de las áreas designadas bajo la categoría, por lo que el área específica se sujetaría a
las normas generales y las demás regulaciones que se le imponga. Esto que llevaría a
garantizar la legalidad en la limitación de los derechos reales de las personas que se pudieran
ver afectadas por la designación del área protegida.
Ahora, hay una tercera opción que es cuando una categoría no ha sido creada o si, a pesar de
ser creada, no tiene regulación legal, el acto de declaración del área protegida debe incluir:
8 El régimen de usos hace referencia al uso de los suelos y actividades permitidas. Son 5 las clases de uso que pueden haber: (a) usos de preservación. (b) usos de restauración. (c) usos de conocimiento. (d) de uso sostenible. (e) usos de disfrute. “Esta clasificación de usos puede aplicar siempre que no se alteren la estructura, composición y función de la biodiversidad características de cada categoría y no se contradigan los objetivos de conservación” (Álvarez Pinzón, 2011, pág. 42) 9 La zonificación debe hacerse dentro del área protegida de la siguiente manera: (a) zona de preservación. (b) zona de restauración. (c) Zona de uso sostenible, que puede a su vez dividirse en dos sub zonas: una para el aprovechamiento sostenible y otra para el desarrollo. (d) zona general de uso público, compuesta por dos sub zonas: una destinada para la recreación y otra de alta densidad de uso. “Esta clasificación dependerá de la categoría de manejo que haya sido definida y de la destinación específica que se pretenda dar al área”. (Álvarez Pinzón, 2011, pág. 41)
24
su delimitación, los objetivos de conservación específicos, la denominación de la categoría
que corresponda, y la regulación de administración y manejo de la misma:
Cuando una categoría no ha sido creada, o siendo creada no tiene regulación legal, el acto de
declaración de un área protegida bajo la misma debe incluir su delimitación, los objetivos de
conservación específicos a los que le apunta, la denominación de la categoría que corresponda, y
la regulación de la administración y manejo de la misma, incluyendo los usos permitidos y el tipo
de propiedad admitida en la misma (Guerrero Ruiz, 2006, pág. 493)
iv. Debe ser administrada
Esta característica es esencialmente la necesidad de ejercer autoridad sobre el área
delimitada. Al administrar un área protegida también se involucra la facultad de graduar el
uso de los recursos naturales renovables y del suelo, esto con el fin de garantizar la
efectividad de las medidas de manejo frente al logro de los objetivos de conservación
planteados.
v. Debe contar con objetivos específicos de conservación
Las cuatro características anteriores deben estar encaminadas al cumplimiento de unos
objetivos de conservación natural, pero puede incluir la conservación de aspectos culturales
del área como las prácticas o los conocimientos propios. Estos objetivos buscan garantizar
un uso sostenible y la conservación de la diversidad biológica. Para poder establecer los
objetivos se requiere de estudios del área que sean previos a la declaratoria, con el fin de
conocer su biodiversidad; además, se necesita de las tradiciones culturales que existan y las
comunidades que se encuentren allí, si es que hay:
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Lo anterior nos lleva a señalar que la designación de un área protegida debe estar precedida
de estudios que permitan identificar sus objetivos de conservación de manera precisa,
estudios que, de acuerdo a lo dispuesto por el literal b del mismo art. 8° del Convenio sobre
la Diversidad Biológica, debe partir, de ser necesario, de directrices generales previamente
establecidas por el Estado, para la, selección, establecimiento y ordenación de las áreas
protegidas. (Guerrero Ruiz, 2006, pág. 495)
El propósito final de declarar un área protegida es la conservación o recuperación de la
misma, lo cual debe hacerse mediante los objetivos específicos y los estudios previos a la
declaratoria.
Habiendo esclarecido el alcance del término “área protegida”, es pertinente continuar con lo
que se entiende por Sistema Nacional de Áreas Protegidas. El Decreto 2372 de 2010 fue
expedido con el fin de reglamentar el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley
165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de 2003. En cuanto a los asuntos relacionados con el
SINAP, el artículo 3 ofrece su definición. Este decreto fue derogado por el Decreto Único
Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, Decreto 1076 de 2015; las
normas del primero fueron incorporadas en éste y el artículo es el 2.2.2.1.1.3:
El Sistema Nacional de Áreas Protegidas es el conjunto de las áreas protegidas, los actores
sociales e institucionales y las estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, que
contribuyen como un todo al cumplimiento de los objetivos generales de conservación del
país. (Decreto Unico Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2015)
Ahora bien, este sistema es administrado por la Unidad Administrativa Especial de Parques
Nacionales Naturales – UAEPNN- que define al SINAP como:
26
El conjunto de áreas protegidas, actores sociales y estrategias e instrumentos de gestión que
las articulan, para contribuir como un todo al cumplimiento de los objetivos de conservación
del país. Incluye todas las áreas protegidas de gobernanza pública, privada o comunitaria, y
del ámbito de gestión nacional, regional o local. (Unidad Administrativa Especial Parques
Nacionales Naturales de Colombia, 2018)
En otras palabras, el SINAP está compuesto por las áreas protegidas, las personas que
intervienen en ellas, y las estrategias que se emplean para cumplir con los objetivos de
preservación de las condiciones naturales de las áreas y su conservación. Éste, como ya se
mencionó anteriormente, es administrado por la UAEPNN10. Entre las funciones que tiene la
unidad administrativa especial se encuentran: proponer las políticas, planes, programas,
proyectos y normas del SINAP, y administrar el registro único nacional del SINAP.
b. Las categorías de áreas protegidas del SINAP
En el Decreto Único Reglamentario se diferencia entre dos categorías de áreas protegidas,
las públicas y las privadas; siendo en total 7 categorías de áreas protegidas. Así lo establece
el artículo 2.2.2.1.2.1:
Las categorías de áreas protegidas que conforman el SINAP son:
Áreas protegidas públicas:
a) Las del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
b) Las Reservas Forestales Protectoras.
10 La Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales fue creada en el 2011 mediante el Decreto 3572 en donde le confirió la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales y la coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Es una entidad del orden nacional, sin personería jurídica, con autonomía administrativa y financiera, con jurisdicción en todo el territorio nacional; es un organismo del nivel central adscrito al Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible.
27
c) Los Parques Naturales Regionales.
d) Los Distritos de Manejo Integrado.
e) Los Distritos de Conservación de Suelos.
f) Las Áreas de Recreación.
Áreas Protegidas Privadas:
g) Las Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
Parágrafo. El calificativo de pública de un área protegida hace referencia únicamente al
carácter de la entidad competente para su declaración. (Decreto Unico Reglamentario del
Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2015)
Es importante resaltar el parágrafo del artículo citado, ya que esclarece el calificativo de
pública o de privada. La diferencia entre ambas radica en la naturaleza jurídica de quien tiene
la capacidad para declarar el área protegida, no en la propiedad que se tenga sobre el suelo.
Para entender con más facilidad la diferencia, es pertinente referenciar el artículo 2.2.2.1.2.8
del Decreto 1076 que establece qué es la reserva natural de la sociedad civil.
Parte o todo del área de un inmueble que conserve una muestra de un ecosistema natural y
sea manejado bajo los principios de sustentabilidad en el uso de los recursos naturales y que
por la voluntad de su propietario se destina para su uso sostenible, preservación o restauración
con vocación de largo plazo.
Corresponde a la iniciativa del propietario del predio, de manera libre, voluntaria y autónoma,
destinar la totalidad o parte de su inmueble como reserva natural de la sociedad civil.
La regulación de esta categoría corresponde en su integridad a lo dispuesto por el Decreto
1996 de 1999.
28
Parágrafo. Podrán coexistir áreas protegidas privadas, superpuestas con áreas públicas,
cuando las primeras se sujeten al régimen jurídico aplicable del área protegida pública y sean
compatibles con la zonificación de manejo y con los lineamientos de uso de esta. (Decreto
Unico Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2015)
Es decir, las reservas naturales de la Sociedad Civil son parte o todo el inmueble que conserve
ecosistema natural y por voluntad del propietario del bien sea destinado para su uso
sostenible, preservación o restauración con vocación de largo plazo. La naturaleza jurídica
de quien tiene la capacidad para declarar el área protegida es el propietario del inmueble y
debe hacerlo de manera libre, voluntaria y autónoma. Finalmente, se puede afirmar que la
diferencia que existe entre el área protegida pública y el área protegida privada radica
únicamente en que la primera categoría es declarada por el Estado y la segunda por una
persona natural.
Luego de establecer la diferencia entre áreas protegidas públicas y privadas, es momento de
revisar las áreas que se encuentran dentro de las públicas. Cada una de ellas está estipulada
en el Decreto Único del Sector Ambiente desde el artículo 2.2.2.1.2.2 hasta el 2.2.2.1.2.6.
a) El Sistema de Parques Nacionales Naturales
En el Decreto 1076 de 2015, no se menciona mucho más que una referencia al artículo 329
del Decreto-ley 2811 de 1974, en donde se enumeran los tipos de áreas que se encuentran
dentro del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Sin embargo, esta área específica será
estudiada con mayor detenimiento en el próximo subcapítulo.
b) Las Reservas Forestales Protectoras
Se encuentra en el artículo 2.2.2.1.2.3 y establece que es:
29
Espacio geográfico en el que los ecosistemas de bosque mantienen su función, aunque su
estructura y composición haya sido modificada y los valores naturales asociados se ponen al
alcance de la población humana para destinarlos a su preservación, uso sostenible,
restauración, conocimiento y disfrute. Esta zona de propiedad pública o privada se reserva
para destinarla al establecimiento o mantenimiento y utilización sostenible de los bosques y
demás coberturas vegetales naturales. (Decreto Unico Reglamentario del Sector
Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2015)
Las Reservas Forestales Protectoras son aquellas zonas, de propiedad pública o privada, que
tienen como ecosistema principal el bosque aun cuando su estructura y composición se haya
modificado poniendo al alcance de la población humana los valores naturales. El uso
sostenible se refiere a la obtención de los frutos secundarios del bosque. Lo importante del
ecosistema principal es que su función de bosque se mantiene, aunque haya sido modificada
su estructura.
El artículo también dice que al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es a quien le
compete la reserva, delimitación, alinderación, declaración y sustracción del área a nivel
nacional. En ese caso el nombre que se le otorgará será Reservas Forestales Protectoras
Nacionales. Cuando se trata en la escala regional, la competencia es de las Corporaciones
Autónomas Regionales, en cuyo caso se denominarán Reservas Forestales Protectoras
Regionales.
c) Parque natural regional
Las Corporaciones Autónomas Regionales son las competentes de esta área específica, pues
esta es una zona importante a nivel regional. Así lo dice el artículo 2.2.2.1.2.4:
30
Espacio geográfico en el que paisajes y ecosistemas estratégicos en la escala regional,
mantienen la estructura, composición y función, así como los procesos ecológicos y
evolutivos que los sustentan y cuyos valores naturales y culturales asociados se ponen al
alcance de la población humana para destinarla a su preservación, restauración, conocimiento
y disfrute (Decreto Unico Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2015)
Los Parques naturales regionales tienen una importancia regional debido a sus paisajes y
ecosistemas que logran mantener la estructura, composición y el funcionamiento de los
mismos; de igual forma, mantiene los valores naturales de la zona, tanto los procesos
ecológicos y evolutivos, como los culturales.
d) Distritos de manejo integrado
Esta zona de especial importancia tiene también la esfera a nivel nacional y regional. En el
primer caso le compete al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se denominarán
Distritos Nacionales de Manejo Integrado; la administración podrá ser ejercida mediante
Parques Nacionales de Colombia. En el segundo caso, se denominan Distritos Regionales de
Manejo Integrado y estará bajo las Corporaciones Autónomas Regionales, a través de sus
Consejos Directivos. Los Distritos de manejo integrados, de acuerdo con el decreto 1076 en
su artículo 2.2.2.1.2.5, son:
Espacio geográfico, en el que los paisajes y ecosistemas mantienen su composición y función,
aunque su estructura haya sido modificada y cuyos valores naturales y culturales asociados
se ponen al alcance de la población humana para destinarlos a su uso sostenible, preservación,
restauración, conocimiento y disfrute. (Decreto Unico Reglamentario del Sector Ambiente y
Desarrollo Sostenible, 2015)
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Los Distritos de manejo integrado son las zonas en que su composición y función se
mantienen, aunque su estructura se haya modificado. Este espacio tiene al alcance de la
población humana los valores naturales y culturales, con el fin de darles un uso sostenible,
preservación, restauración, conocimiento y disfrute.
e) Los Distritos de Conservación de Suelos
Es un área que se encuentra en la escala regional únicamente y por tanto la autoridad
competente es la Corporación Autónoma Regional de cada región. El artículo 2.2.2.1.2.7 se
encarga de establecer qué es un Distrito de Conservación de Suelos:
Espacio geográfico cuyos ecosistemas estratégicos en la escala regional, mantienen su
función, aunque su estructura y composición haya sido modificadas y aportan esencialmente
a la generación de bienes y servicios ambientales, cuyos valores naturales y culturales
asociados se ponen al alcance de la población humana para destinarlos a su restauración, uso
sostenible, preservación, conocimiento y disfrute.
Esta área se delimita para someterla a un manejo especial orientado a la recuperación de
suelos alterados o degradados o la prevención de fenómenos que causen alteración o
degradación en áreas especialmente vulnerables por sus condiciones físicas o climáticas o por
la clase de utilidad que en ellas se desarrolla. (Decreto Unico Reglamentario del Sector
Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2015)
El fin de los Distritos de Conservación de Suelos es recuperar los suelos que han sido
alterados o degradados, también busca prevenir fenómenos que causen alteración o
degradación de áreas vulnerables por sus condiciones físicas o climáticas.
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f) Las áreas de recreación
La autoridad competente de esta área de especial protección es la Corporación Autónoma
Regional a través de sus Consejos Directivos: esto se debe a que la importancia del área es a
nivel regional. Las áreas de recreación se encuentran en el artículo 2.2.2.1.2.6 del Decreto
Único Reglamentario el cual establece que:
Espacio geográfico en los que los paisajes y ecosistemas estratégicos en la escala regional,
mantienen la función, aunque su estructura y composición haya sido modificadas, con un
potencial significativo de recuperación y cuyos valores naturales y culturales asociados, se
ponen al alcance de la población humana para destinarlos a su restauración, uso sostenible,
conocimiento y disfrute. (Decreto Unico Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo
Sostenible, 2015)
Las áreas de recreación son aquellas que debido a sus paisajes y ecosistemas mantienen la
función por más que su estructura y composición hayan sido modificadas. Tiene potencial
para la recuperación de los valores naturales y culturales, que se ponen al alcance de la
población.
c. El Sistema de Parques Nacionales Naturales – SPNN
El Sistema de Parques Nacionales Naturales es una de las áreas protegidas por el SINAP,
como ya se mencionó previamente, y ahora será estudiado con más detenimiento. Para iniciar
el estudio del tema, traigo a colación al Código Nacional de Recursos Renovables y de
Protección al medio ambiente (CNRR) en donde se entabló una definición para esta área de
especial protección en el artículo 327:
33
Se denomina sistema de parques nacionales el conjunto de áreas con valores excepcionales
para el patrimonio nacional que, en beneficio de los habitantes de la nación y debido a sus
características naturales, culturales o históricas, se reserva y declara comprendida en
cualquiera de las categorías que adelante se enumeran” (Codigo Nacional de Recursos
Renovables y de Protección al medio ambiente, 1974)
En el Sistema de Parques Nacionales se conglomeran las áreas que tienen una importancia
excepcional para el patrimonio nacional por sus características naturales y los beneficios para
los habitantes de la nación. Parafraseando lo que establece el artículo 32811, éstas tienen tres
finalidades principales: (a) la conservación de la flora y fauna, paisajes, reliquias culturales
o arqueológicas, con el fin de darles un régimen de manejo especial con la integración de los
principios ecológicos para que permanezca sin deterioro; (b) mantener en estado natural
muestras de comunidades biológicas, regiones fisiográficas, unidades biogeográficas,
recursos genéticos y especies silvestres amenazadas de extinción. Todo esto con el fin de
proveer puntos de referencia ambientales para investigaciones científicas, estudios generales
y educación ambiental, mantener la diversidad biológica, y asegurar la estabilidad ecológica
y (c) proteger ejemplares de fenómenos naturales, culturales, históricos y otros de interés
internacional para la preservación del patrimonio común de la humanidad.
11 Artículo 328 del CNRR: “Las finalidades principales del sistema de parques nacionales son: a). Conservar con valores sobresalientes de fauna y flora y pasajes o reliquias históricas, culturales o arqueológicas, para darles un régimen especial de manejo fundado en una planeación integral, con principios ecológicos, para que permanezcan sin deterioro; b). La de perpetuar en estado natural muestras de comunidades bióticas, regiones fisiográficas, unidades biogeográficas, recursos genéticos y especies silvestres amenazadas de extinción y para: 1.o Proveer puntos de referencia ambientales para investigaciones científicas, estudios generales y educación ambiental; 2.o Mantener la diversidad biológica; 3.o Asegurar la estabilidad ecológica, y c). La de proteger ejemplares de fenómenos naturales, culturales, históricos y otros de interés internacional, para contribuir a la preservación del patrimonio común de la humanidad.” (Codigo Nacional de Recursos Renovables y de Protección al medio ambiente, 1974)
34
Dentro del SPNN hay 6 tipos de áreas: parque nacional, reserva natural, área natural única,
santuario de flora, santuario de fauna, y vía parque. A continuación, se establecerá lo que es
cada una de ellas, de acuerdo con el artículo 329 del Código de Recursos Naturales
Renovables.
a) Parque nacional
Es un área de gran extensión que permite la autorregulación ecológica y sus ecosistemas no
han sido alterados por la explotación u ocupación humana. Allí las especies vegetales de
animales, complejos geomorfológicos y manifestaciones históricas o culturales tienen una
importancia científica, educativa, estética y recreativa.
b) Reserva natural
Es la extensión de tierra en la que existen condiciones primitivas de flora, fauna y gea. Se
destina a la conservación, investigación y estudio de sus riquezas naturales.
c) Área Natural única
Es un área que posee condiciones especiales de flora o gea y por tanto es un escenario natural
raro.
d) Santuario de flora
Es el espacio dedicado a la preservación de espacies o comunidades vegetales para conservar
recursos genéticos de la flora nacional.
e) Santuario de fauna
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Área dedicada a preservar las especies o comunidades de animales silvestres, para conservar
recursos genéticos de la fauna nacional.
f) Vía parque
Es una faja de terreno con carretera que tiene bellezas panorámicas singulares.
i. Parques Nacionales Naturales – PNN –.
Los Parques Nacionales Naturales son la primera área de especial importancia del SPNN,
tal como mencioné anteriormente, y fue establecido en la Ley 2 de 1959 en el artículo 13:
Con el objeto de conservar la flora y fauna nacionales, declárense “Parques Nacionales
Naturales” aquellas zonas que el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de
Agricultura, previo concepto favorable de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas,
Físicas y Naturales, delimite y reserve de manera especial, por medio de decretos, en las
distintas zonas del país y en sus distintos pisos térmicos, y en las cuales quedará prohibida la
adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad industrial,
ganadera o agrícola, distinta a la del turismo o a aquellas que el Gobierno Nacional considere
convenientes para la conservación o embellecimiento de la zona. (Ley 2, 1959; Resolución
0292, 1969)
Los Parques Naturales fueron creados con la intención de proteger la flora y la fauna nacional,
permitiendo de forma exclusiva el turismo o cualquier actividad que sea autorizada por el
Gobierno Nacional y tenga una importancia para la conservación o embellecimiento del área
especial. Es por tanto que se prohibió la adjudicación de baldíos, la venta de la tierra, la caza,
pesca y actividad industrial. Se invistió al entonces Ministerio de Agricultura, ahora el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y específicamente a la Unidad
Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales, con la capacidad para delimitar y
36
reservar los espacios que sean considerados como un área de especial protección por su
densidad de flora o fauna.
Teniendo en cuenta el contenido normativo que ofrece el artículo 13 de la Ley 2 y el Capítulo
V del Código de Recursos Naturales Renovables, es correcto afirmar que un parque nacional
es: una zona de gran extensión que, por su diversidad vegetal y animal, genera un impacto
ambiental pues permite la autorregulación ecológica; un factor importante de la
autorregulación es que el área no ha sido alterada por la explotación u ocupación humana.
Por esta razón se limitaron las actuaciones que pueden ser realizadas dentro de la zona,
permitiendo así el turismo, la investigación y la educación, además de cualquier actividad
que el Gobierno Nacional autorice.
ii. Características de los Parques Nacionales Naturales
En el artículo 63 de la Constitución Política de Colombia se establece que: “Los bienes de
uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley,
son inalienables, imprescriptibles e inembargable” (Constitución Política de Colombia,
1991). Se le otorgan a los Parques Nacionales Naturales las tres mismas características que
las de los bienes de uso público: inalienables, inembargables, e imprescriptibles.
Los Parques Nacionales Naturales no hacen parte de los bienes de uso público aunque tengan
las mismas características, así lo aclaro la Corte Constitucional en sentencia C- 649 de 1994
con postura del Dr. Magistrado Antonio Barrera Carbonell. Para diferenciar uno del otro se
basó en la naturaleza jurídica de los Parques Nacionales y estableció que:
37
Es necesario precisar, que dentro de las zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o
destinadas a parques naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de
propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la propiedad privada que es enajenable, ella
está afectada a la finalidad de interés público o social propia del sistema de parques
nacionales, afectación que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio
de dicho derecho, acordes con dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que en cuanto se
afecte el núcleo esencial del derecho de propiedad con la referida afectación el respectivo
inmueble debe ser adquirido mediante compra o expropiación. (Sentencia C-649, 1997)
Si bien no se establece de forma expresa la diferencia con los bienes de uso público, se
esclarece que en los Parques Naturales pueden confluir la propiedad privada y la propiedad
estatal, diferenciándolo así de los bienes de uso público ya que estos son propiedad netamente
estatal. Ahora bien, respecto a la segunda parte del acápite citado, se menciona que por haber
propiedad privada la calidad de inembargable se puede ver afectada pues uno de los atributos
mismos de la propiedad privada es el derecho a disponer del mismo. Sin embargo, se hace la
aclaración de que pueden ser limitados por la función social de la propiedad y más adelante
en la sentencia se manifestó que la calidad de inembargable, inalienable e imprescriptible se
mantiene.
El sistema ambiental que ha configurado la Constitución fue una respuesta del Constituyente
al preocupante y progresivo deterioro del ambiente y de los recursos naturales renovables.
Ello explica la necesidad de salvaguardar para las generaciones presentes y futuras los
elementos básicos que constituyen el sustrato necesario para garantizar un ambiente sano,
mediante la preservación y restauración de los ecosistemas que aún perviven. En tal virtud,
entiende la Corte que la voluntad del Constituyente fue que las áreas integradas al sistema de
parques nacionales se mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias; por
38
consiguiente, la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida en el art. 63 debe
entenderse, en armonía con los arts. 7912 y 8013, en el sentido indicado antes, esto es, que las
áreas o zonas que los integran no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación.
En tales condiciones, se repite, ni el legislador ni la administración facultada por éste, puede
sustraer, por cualquier medio las áreas pertenecientes al referido sistema. (Sentencia C-649,
1997)
La razón por la que la existencia de la propiedad privada no afecta la característica de
inalienable es por la lucha de los constituyentes de proteger el medio ambiente y las zonas
que consideran de especial protección debido a su importancia ecológica. Agrega que la
protección es tal que nadie tiene la capacidad de sustraer áreas pertenecientes a los parques
naturales.
Con el fin de aclarar las características de los Parques Nacionales Naturales es necesario
definir cada una de las características, con dos fuentes: la Real Academia de la Lengua
Española (RAE) y la Corte Constitucional, sentencia T-566 de 1992, con ponencia del Dr.
Magistrado Alejandro Martínez Caballero.
En primer lugar, están las definiciones ofrecidas por la RAE:
12 Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que pueden afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. (Constitución Política de Colombia, 1991) 13 Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas. (Constitución Política de Colombia, 1991)
39
a) Inalienables: “Insusceptible de ser enajenado” (Real Academia de la Lengua
Española, 2018).
b) Inembargable: “No susceptible de ser objeto de un mandamiento de ejecución o
providencia de embargo” (Real Academia de la Lengua Española, 2018).
c) Imprescriptible: “Que no puede ser adquirido por prescripción adquisitiva” (Real
Academia de la Lengua Española, 2018).
Y la Corte constitucional las define como:
a) Inalienables: significa que no se puede negociar, esto es, vender, donar, permutar, etc.
b) Inembargables: esta característica se desprende de la anterior, pues los bienes de las
entidades administrativas no pueden ser objeto de gravámenes hipotecarios, embargos o
apremios.
c) Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio público frente a usurpaciones
de los particulares, que, aplicándoles el régimen común, terminarían por imponerse por
el transcurso del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas las épocas, con la
formulación del dogma de la imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la lógica
que bienes que están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de
derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la propiedad
particular de alguno o algunos de los asociados. (Sentencia T- 566, 1992)
Así pues, los Parques Nacionales Naturales son bienes que pueden estar conformados tanto
por propiedad privada como por propiedad estatal y gozan de la protección constitucional en
la que no puede ser un bien negociable, ni embargado y tampoco ser adquirido por medio de
la usucapión.
40
Capítulo 3. Tensiones entre la propiedad privada y la protección ambiental en el caso
de los Parques Nacionales Naturales de Colombia
Para establecer la tensión que existe entre la propiedad privada y la protección ambiental es
importante recapitular el tema central que ha sido mencionado previamente. Tanto la
propiedad privada, como la protección ambiental son derechos constituidos dentro de la
Constitución Política; lo cual en principio significa que ambos se encuentran en el mismo
nivel jerárquico. Ahora bien, la tensión reside es en la coexistencia de estos derechos en un
mismo lugar, como lo es en los Parques Nacionales Naturales.
Por un lado, tenemos la protección al medio ambiente, y en el otro, tenemos la propiedad
privada que es un derecho real pleno y exclusivo. En el capítulo dedicado a la propiedad
privada se trató el tema de las limitaciones que pueden efectuarse al dominio y las causas
para que ello ocurra, pero ¿hasta dónde se puede limitar el derecho real de dominio?
En sentencia C-649 de 1997 con ponencia del Magistrado Dr. Antonio Barrera Carbonell, la
Corte Constitucional estableció:
La protección que el art. 6314 de la Constitución establece al determinar que los bienes allí
mencionados son inalienables, inembargables e imprescriptibles, debe interpretarse, con
respecto a los parques naturales, en el sentido de que dichas limitaciones las estableció el
Constituyente con el propósito de que las áreas alindadas o delimitadas como parques, dada
su especial importancia ecológica (art. 79), se mantengan incólumes e intangibles, y por lo
14 “ARTICULO 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargable” (Constitución Política de Colombia, 1991)
41
tanto, no puedan ser alteradas por el legislador, y menos aún por la administración, habilitada
por éste. (Sentencia C-649, 1997)
Es decir, la constituyente buscó otorgarle una protección especial a determinados bienes entre
los cuales se encuentran los Parques Naturales. Para protegerlos les otorgó el carácter de
inembargables, inalienables e imprescriptibles. La Corte agregó que las áreas delimitadas
como Parque Natural, debido a su importancia ecológica, se deben mantener sanas y salvas,
evitando que el terreno sea alterado por el legislador o por la administración.
Con respecto a la tensión con la propiedad privada es importante hacer un recuento sobre los
atributos de la propiedad y contrastarlos con la protección/limitación15, ya que es allí donde
se ve reflejada.
Primero, la disposición. Este atributo se ve claramente afectado por la inembargabilidad y la
inalienabilidad, puesto que el predio de propiedad privada que se encuentre dentro de un
Parque Natural está sujeto a la prohibición de venta y a la del embargo. En otras palabras,
aunque el derecho de dominio permita la enajenación del bien de forma libre, al encontrarse
dentro de un área protegida no podrá ejercer su libre disposición por la protección que tiene
el área en que se encuentra.
Continuando con el goce. Si bien este atributo no se ve directamente afectado por la
protección ambiental, su limitación se refleja en la sentencia citada anteriormente:
“incólumes e intangibles”. Lo que se puede entender de estas dos palabras es que los Parques
Naturales deben mantenerse sanos, salvos y protegidos de los daños derivados de un uso
15 Lo nombro como protección/limitación debido a que la protección que se le otorga a los Parques Naturales es la misma limitación que se impone a la propiedad privada.
42
inadecuado o un deterioro diferente al que se ocasiona por el paso del tiempo o causas
naturales a causa del uso deliberado de las personas. De esta forma, no se podrá sacar
provecho alguno de los frutos que se produzcan dentro del terreno.
Finalmente, el uso. Este atributo no se ve afectado como tal, pues en ningún momento se
hace expresa la prohibición a los propietarios de hacer uso del terreno. No obstante, el uso
puede verse ligeramente afectado por el acceso a la zona protegida, puesto que la entrada
puede ser de acceso limitado o discontinuo. Respecto al tema, el autor Gustavo Adolfo
Guerrero Ruiz menciona:
En primer lugar, debemos precisar que la declaratoria de áreas protegidas sobre tierras de
propiedad privada puede delimitar los atributos del derecho de propiedad, pero de ninguna
manera hacerlos nugatorios, es decir, no puede vaciarse, so pretexto de la función ecológica
o social de la propiedad, el contenido mismo del derecho de dominio, ya que en este caso el
Estado se vería obligado a adquirir el respectivo predio, de manera que no se configure lo que
la doctrina y la jurisprudencia han llamado la ocupación permanente del bien, ni mucho
menos la confiscación por vías de hecho, la cual según algunos doctrinantes, sucede cuando
se declaran reservas sobre tierras privadas de tal naturaleza que vacían las atribuciones del
propietario sobre su predio. (Guerrero Ruiz, 2006, pág. 509)
En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la sentencia citada con anterioridad, C-649
de 1997, especificó que:
Es necesario precisar, que dentro de las zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o
destinadas a parques naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de
propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la propiedad privada, que es enajenable,
ella esta [sic] afectada a la finalidad de interés público o social propia del sistema de parques
43
nacionales, afectación que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio
de dicho derecho, acordes con dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que en cuanto se
afecte el núcleo esencial del derecho de propiedad con la referida afectación el respectivo
inmueble debe ser adquirido mediante compra o expropiación. (Sentencia C-649, 1997)
En ese sentido, se estima que los Parques Naturales que sean de propiedad privada deben
mantener sus atributos, aunque estos hayan sido limitados. Si bien el concepto de propiedad
privada acepta las limitaciones en casos de la protección ambiental, estas limitaciones no
pueden configurar una anulación del ejercicio propio de la propiedad, de tal suerte que, en
caso de que ello ocurra, le corresponderá al Estado adquirir esos terrenos.
Ahora se esclarece el punto central del capítulo: la tensión. Si bien existen los terrenos de
propiedad estatal en los Parques Naturales, también se encuentran los terrenos de propiedad
privada limitados por la protección ambiental. Es ahí donde reside la encrucijada respecto a
qué normativa imponer en los predios privados: la limitación a la propiedad privada o la
aplicación total de las protecciones de los Parques Naturales.
En definitiva, la propiedad privada y los Parques Naturales no son enteramente compatibles.
Esto se puede evidenciar en la definición legal y los autores citados anteriormente, ya que
concuerdan en aplicar limitaciones a la propiedad en razón de la protección ambiental. No
obstante, las limitaciones que se aplican no deben ser de tal severidad que se vacíe el núcleo
esencial del derecho de propiedad, como lo estableció la sentencia citada.
44
TÍTULO II: Caso Tayrona
Capítulo 1. Historia
El Parque Nacional Natural Tayrona se encuentra ubicado en el departamento del Magdalena
bajo la jurisdicción del municipio de Santa Marta; en la actualidad la reserva cuenta con
19.256 hectáreas, donde 12.692 son terrestres y 6.564 son marítimas16. En 1964, la
Corporación Autónoma de los Valles del Magdalena y el Sinú estudió la posibilidad de
delimitar el territorio del Parque Tayrona como Parque Nacional Natural. Se llevó a cabo en
1969 cuando, mediante la Resolución 0292 de INDERENA, el territorio conocido como
Tayrona fue declarado Parque Nacional Natural.
Dentro del extenso terreno del Tayrona existen varios predios de propiedad privada, por no
decir que la mayoría de la tierra se encuentra en manos diferentes a las del Estado, como se
plantea a continuación. La Unidad Administrativa Especial de Sistema de Parques
Nacionales Naturales – UAESPNN – y la Superintendencia de Notariado y Registro – SNR
–, con ayuda de la Superintendencia delegada para la Protección, Restitución y Formalización
de Tierras, realizó una investigación en la que menciona que: “el 90% del área del Parque se
encuentra en conflicto entre particulares, que utilizando figuras o triquiñuelas jurídicas
aparecen en estos momentos como propietarios” (Superintendencia de Notariado y Registro,
2014, pág. 80); lo que quiere decir que el 10% del Parque Tayrona está en manos del Estado.
La investigación tuvo como base la revisión de 293 folios de matrículas inmobiliarias con
sus respectivas carpetas de antecedentes. Con esta información se determinó que la propiedad
16 Datos tomados del informe de la SNR y UAESPNN (Superintendencia de Notariado y Registro, 2014, pág. 73)
45
privada que se encuentra dentro del Parque Natural tiene cinco diferentes tipologías de
“propietarios”.
Capítulo 2. Situaciones Jurídicas
Antes de entrar a revisar las diferentes situaciones jurídicas mediante las cuales fueron
adquiridos los predios pertenecientes al Tayrona, es menester hacer una mención a la
normativa aplicable para establecer la tipología. La Ley 200 de 1936 y la Resolución 0292
de 1969 del Ministerio de Agricultura son las normas en las que se basa el informe; la primera
de estas dos, es la reforma agraria expedida durante el gobierno del Presidente Alfonso López
Pumarejo con el fin de regular temas sobre: los terrenos baldíos, los jueces de tierras, la
utilización del subsuelo, los juicios de lanzamiento, las prescripciones, el procedimiento para
detener alguna ocupación dentro de un terreno propio y los requisitos para hacerse dueño de
un lote. Por otro lado, la Resolución 0292 aprueba el Acuerdo 004 de 1969 originario de la
Junta Directiva del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables –
INDERENA – en la cual se delimitan y reservan dos áreas de tierras ubicadas en el
Departamento del Magdalena: el Parque Nacional Natural de la Isla Salamanca y el Parque
Nacional Natural Tayrona.
Ahora bien, entremos a revisar las cinco situaciones jurídicas en las que se encuentra el
terreno del Parque Nacional Natural Tayrona, de acuerdo al Informe “¿De quién es el
Parque Tayrona?”. La primera de ellas es en la que existe un propietario de la tierra antes
de la declaratoria del parque nacional natural – PNN –; la segunda es en la que existe un
propietario de la tierra, pero es luego de la declaratoria del parque; la tercera es la
46
adjudicación de terrenos baldíos a personas naturales antes de la declaratoria del parque; la
cuarta es la adjudicación de baldíos después de la declaratoria del parque y, por último, son
las compra ventas efectuadas entre particulares.
1. Propietarios antes de la declaratoria del Parque
Esta situación jurídica se estableció con base en dos preceptos. El primero de ellos se
encuentra en la Resolución 0290 en su artículo cuarto: “Este acuerdo deja salvo los derechos
adquiridos” (Resolución 0292, 1969), es decir que todos los propietarios que tengan el título
originario expedido por el Estado, y que mantenga su eficacia legal, se les respetará su
derecho sobre la tierra. El segundo precepto se encuentra en la Ley 200 de 1936 en el artículo
séptimo: “Acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial urbana, los
títulos inscritos otorgados con anterioridad a esta Ley, en que conste tradiciones de dominio,
por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria17”
(Ley 200, 1936) . Para que un predio sea enmarcado dentro de esta situación jurídica no es
necesario que cumpla ambos preceptos, basta con uno solo para que se les respete el dominio
privado. Es claro que esta situación jurídica se encuentra igualmente afectada por las
limitaciones que fueron mencionadas en capítulos anteriores.
De esta tipología se encontraron 5 predios que suman en total 1.820 hectáreas18.
2. Propietarios después de la declaratoria del Parque.
17 Para este entonces la prescripción extraordinaria era de 20 años 18 Dato adquirido de la sumatoria de la Tabla 1 del Informe de la Superintendencia de Notariado y Registro- (Superintendencia de Notariado y Registro, 2014, pág. 100)
47
El nombre de esta situación jurídica hace alusión a la problemática de la misma. De acuerdo
a la resolución 0292 de 1969, en el artículo 2, y acorde con el artículo 63 de la Constitución
Política de Colombia, las tierras declaradas como parques naturales no pueden ser objeto de
venta, cesión, hipoteca, ni ningún otro negocio como tampoco de usucapión. En este sentido,
y de acuerdo con el Informe, el dominio de los predios que fueron adquiridos posteriormente
a la declaratoria del Parque Natural Tayrona puede ser revertido en favor de la Nación: “(...)
su dominio puede revertirse en favor de la nación, a través de un proceso de clarificación de
la propiedad” (Superintendencia de Notariado y Registro, 2014, pág. 100).
Existen 3 predios que se encuentran bajo esta tipología y suman en total 38 hectáreas con
6.000 metros cuadrados19.
3. Adjudicación de baldíos antes de la creación del Parque
Las adjudicaciones de baldíos que se realizaron antes de la declaratoria del Parque Natural
serán respetadas con base al artículo 3 del a Resolución 0292 puesto que los particulares
ostentan un título originario expedido por el Estado. De tal suerte, que el derecho adquirido
será respetado y de igual forma los terrenos se verán limitados.
Bajo esta modalidad de propiedad, se encuentran 13 predios en total que dan un total de 1575
hectáreas con 4.161 metros cuadrados20.
4. Adjudicación de baldíos después de la creación del Parque
19 Dato adquirido de la sumatoria de la Tabla 2 del Informe de la Superintendencia de Notariado y Registro- (Superintendencia de Notariado y Registro, 2014, pág. 100) 20 Dato adquirido de la sumatoria de la Tabla 3 del Informe de la Superintendencia de Notariado y Registro- (Superintendencia de Notariado y Registro, 2014, pág. 101)
48
Con la entrada en vigencia de la Ley 2 de 1959 se prohibió la adjudicación de baldíos en las
zonas de Parques; prohibición que se ha reiterado a lo largo de los años: el decreto 622 de
1977 en el artículo 11 (que se encuentra compilado en el artículo 2.2.2.1.9.6 del Decreto
Único Reglamentario 1076 de 2015)21, en la Resolución 0292 de 1969 en el artículo 222. Lo
que conlleva a que la adjudicación de estos terrenos baldíos sean dominios prohibidos
explícitamente por la ley y su propiedad deberá volver al Estado.
Se encontraron 11 predios que fueron adjudicados posteriormente a la declaratoria del
Tayrona, esto es en total 329 hectáreas con 3.670 metros cuadrados23.
5. Compraventas entre particulares
Esta situación jurídica es el más claro ejemplo de los conflictos dentro del Tayrona, pues está
prohibida la venta entre privados de los predios del Parque ya que están afectos a un fin
público. Las únicas compraventas que están permitidas son aquellas que se hagan en favor
del Estado, esto sin incluir aquellos predios que se encuentran con derechos adquiridos
previos a la declaratoria y delimitación del Parque.
De acuerdo con la investigación realizada por la SNR titulada: “¿De quién es el Parque
Tayrona?”, existen 172 predios que han sido objeto de compraventa entre particulares
después de la declaratoria del Parque Tayrona y que no se encuentran en ninguna de las
21 “Artículo 2.2.2.1.9.6: En las zonas establecidas o que se establezcan como áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, queda prohibida la adjudicación de baldíos, en conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 2ª de 1959”. (Decreto Unico Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2015) 22 “Artículo 2: Dentro de las áreas alinderadas en el artículo anterior, quedará prohibida la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda clase de actividad industrial, ganadera o agrícola, salvo aquellas que el INDERENA considere convenientes, para la conservación o embellecimiento de la zona de conformidad con el artículo 13 de la Ley 2 de 1959”. (Resolución 0292, 1969) 23 Dato adquirido de la sumatoria de la Tabla 4 del Informe de la Superintendencia de Notariado y Registro- (Superintendencia de Notariado y Registro, 2014, pág. 101)
49
situaciones jurídicas mencionadas anteriormente. Eso suma en total 9.636 hectáreas con
4.969 metros cuadrados24.
En síntesis, hay 15.985 hectáreas con 8.800 metros cuadrados que se encuentran bajo el
dominio de personas naturales. La titularidad de los predios no es un impedimento para la
existencia del Parque Nacional Natural Tayrona ya que, como ya he mencionado, dentro del
terreno de un Parque Nacional pueden existir tanto predios privados como predios estatales.
El problema recae en la forma en la que fueron adquiridos los predios mencionados, pues es
claro que existen varias enajenaciones posteriores a la declaratoria del Parque en 1969 y, de
acuerdo con la Resolución 0292, con el artículo 13 de la Ley 2 de 1959 y con la Constitución
Política estos predios no son objeto de enajenación. Para apoyar esta prohibición, hay dos
sentencias de la Corte Constitucional: la C-649 de 1997 y la C-189 de 2006; la primera de
ellas con ponencia del Magistrado Doctor Antonio Barrera Carbonell, en donde plantea que:
El sistema ambiental que ha configurado la Constitución fue una respuesta del Constituyente
al preocupante y progresivo deterioro del ambiente y de los recursos naturales renovables.
Ello explica la necesidad de salvaguardar para las generaciones presentes y futuras los
elementos básicos que constituyen el sustrato necesario para garantizar un ambiente sano,
mediante la preservación y restauración de los ecosistemas que aún perviven. En tal virtud,
entiende la Corte que la voluntad del Constituyente fue que las áreas integradas al sistema de
parques nacionales se mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias; por
consiguiente, la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida en el art. 63 debe
entenderse, en armonía con los arts. 79 y 80, en el sentido indicado antes, esto es, que las
áreas o zonas que los integran no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación.
24 Dato adquirido de la sumatoria de la Tabla 5 del Informe de la Superintendencia de Notariado y Registro- (Superintendencia de Notariado y Registro, 2014, pág. 102)
50
En tales condiciones, se repite, ni el legislador ni la administración facultada por éste, pueden
sustraer, por cualquier medio las áreas pertenecientes al referido sistema (Sentencia C-649,
1997)
De tal suerte que en el entendido de la Corte Constitucional, los predios que pertenecen a
Parques Nacionales Naturales no deben ser objeto de venta. La sentencia C-189 de 2006, con
ponencia del Magistrado Dr. Rodrigo Escobar Gil, refuerza dicho entendimiento:
Por consiguiente, concluye esta Corporación a la luz de los distintos métodos de
interpretación, que al disponer la norma acusada la prohibición de “ventas de tierras”, no está
consagrando como lo sostienen los intervinientes y la Vista Fiscal, una limitación que se
predique de las tierras baldías, pues en realidad, como se demostró, lo que establece es una
restricción para llevar a cabo la enajenación a través del instituto de la compraventa, de todo
tipo de bienes que se encuentren ubicados en las zonas correspondientes al Sistema de
Parques Nacionales Naturales, en la medida en que la ley no distingue la clase de propiedad
frente a la cual procede dicha prohibición. (Sentencia C-189, 2006)
Así pues, con el apoyo de las normas citadas y las dos sentencias referenciadas, se puede
evidenciar que las propiedades de Parques Naturales no son susceptibles de enajenación, Para
el correspondiente análisis es necesario dividir las cinco situaciones jurídicas en dos grupos
aquellos predios que no tienen el derecho adquirido y los predios con derechos adquiridos
previos a la declaratoria.
a. Situaciones jurídicas sin derechos adquiridos
Empecemos con los predios que no tienen derechos adquiridos. La problemática que existe
con estos terrenos recae en la protección especial que se le otorgó a los predios de los Parques
Nacionales Naturales: inembargables, inalienables, imprescriptibles. Estos son predios sin
51
derechos adquiridos ya que su enajenación fue realizada posterior a la declaratoria del
Parque, lo que significa que el objeto del negocio jurídico se encontraba fuera del comercio.
Por esta razón, dichos predios deben volver a estar en cabeza del Estado, de acuerdo con lo
mencionado en el informe ¿De quién es el Tayrona?: “La Ley 99 de 1993 indica que estas
áreas protegidas solo pueden ser adquiridas por el Estado en pro de su conservación, e incluso
consagra la posibilidad de expropiar a los propietarios de los Parques Naturales. (Unidad
Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, 2018, pág. 119)”, lo que
numéricamente son 10.004 hectáreas con 4.639 metros cuadrados.
b. Situaciones jurídicas con derechos adquiridos
Ahora continuemos con los predios que tienen derechos adquiridos reflejan la tensión que
existe entre los dos derechos constitucionales. Mientras algunos propietarios reclaman el
derecho pleno del dominio sobre los predios, pues se tiene justo título, estos predios se
encuentran protegidos bajo la inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad. Es
decir, si bien el Estado debe respetar la propiedad de esas personas sobre el bien, el derecho
de dominio se encuentra limitado por los atributos del Parque nacional. En pocas palabras, el
dueño de la tierra tiene el atributo del uso.
Capítulo 3. Conclusiones
En claro que dentro del Parque Natural Tayrona se encuentra latente la tensión entre la
propiedad privada y la protección ambiental, así, que la duda persiste: ¿cuál derecho prima?
Es evidente que dentro de este Parque se realizaron negocios jurídicos ilícitos, pues los
predios que se encuentran al interior del extenso territorio del Parque Tayrona están fuera del
52
comercio desde 1969. Desde esa fecha en adelante la tierra sin justo título debía estar bajo la
protección del Estado, para poder garantizar el derecho al ambiente sano. Dado que existen
varias hectáreas que están bajo un falso título, el Estado debe desgastarse en recuperar la
propiedad y luego proteger las tierras con la finalidad de garantizar el ambiente sano y
asegurar que se mantengan incólumes e intangibles. En cuanto a los predios que pertenecen
a propiedad privada, si bien su derecho se encuentra limitado no significa que deban
desconocer la protección ambiental. Es decir que, aun cuando la tierra les pertenezca, deben
hacer el mayor esfuerzo por mantener el ecosistema sin alteración, evitando causar un
impacto negativo sobre el ecosistema. Teniendo en cuenta que el Parque Nacional Natural
Tayrona fue delimitado como tal debido a su importancia de flora, fauna y gea, cualquier
persona que habite o visite estos predios debe mantener intacto el ecosistema.
53
Conclusiones
Reitero el problema jurídico que se pretendió analizar a lo largo de este texto: las tensiones
que existen dentro de las áreas protegidas conocidas como Parques Naturales Nacionales por
la coexistencia del derecho de propiedad y la protección ambiental. Las tensiones que existen
entre estos dos derechos fundamentales se refleja por la limitación que se efectuó al derecho
de dominio.
Como se expuso a lo largo del escrito, el derecho de la propiedad se ha tomado como el
máximo derecho real pues quien ostenta el título de dueño tiene facultad total para disponer
del bien – precepto que ya fue corregido y explicado en el literal del capítulo 1 del Título I –
Sin embargo, esta disposición no es del todo equívoca pues, mientras el derecho de propiedad
no afecte, perjudique o limite los derechos colectivos, sociales o económicos de los demás,
el dueño podrá disponer del bien como lo desee. Antes de la Constitución de 1991, el
ambiente no era una razón para poder limitar el derecho real de dominio. Cuando se expidió
la Carta Magna y se determinó que la propiedad privada tenía una función social y ecológica,
se presentó instantáneamente la posibilidad de limitar el dominio en razón de hacer primar
sobre el derecho privado el interés público o social y por razones de resguardar el ambiente
sano para las generaciones presentes y futuras.
Por otro lado, está la protección ambiental, que es el derecho transversal a todos los otros
derechos y disposiciones constitucionales. Este es un derecho “nuevo” si se trata de
establecer una línea de tiempo entre todos los otros derechos, ya que fue hasta 1991 cuando
fue tomando en cuenta como tal en Colombia, y a nivel mundial no fue sino hasta 1987 que
se estableció el desarrollo sostenible como un concepto de gran importancia. Es en la novedad
del derecho donde se crea una discordia con las personas que ostentan cualquier otro derecho
54
y se ven impactados por el ambiente sano, pues llegó a imponer obligaciones y límites en
razón de protección para las generaciones actuales y las futuras. Aunque hoy en día se
entiende con mayor facilidad el concepto de ambiente sano, la protección ambiental y el
desarrollo sostenible, la entrada del concepto al ordenamiento jurídico generó dudas e
inconformidades.
Es por tanto que se genera la tensión entre estos dos derechos: el dominio y la protección
ambiental. Entonces, cuál prima dentro de las áreas protegidas: ¿la propiedad o la protección?
Con los temas analizados dentro del texto, es evidente que las regulaciones nacionales han
priorizado la protección ambiental sobre el derecho de dominio. En primer lugar, se puede
esclarecer con la Constitución Política que le impone una función social y ecológica a la
propiedad privada, de forma tal que cuando exista un conflicto entre la protección ambiental
y una propiedad privada, debe primar la función social y ecológica. Continuando el Código
Civil Colombiano, que alude a una limitación futura que actualmente se puede ver reflejada
como la protección ambiental. Y todas las leyes y decretos mencionados a lo largo del texto
que han fundamentado y expandido la protección ambiental y el derecho al ambiente sano.
En cuanto a la coexistencia del derecho de dominio y la protección ambiental dentro de un
área protegida como lo es un Parque Nacional Natural, hay dos puntos claros: el primero, en
las áreas protegidas pueden coexistir la propiedad privada y la propiedad estatal sin que la
existencia de una deteriore la otra ni afecte la calidad de área protegida; el segundo, aquellas
personas que ostentan justo título y se encuentran dentro de esas áreas, tienen el justo título
y por tanto el Estado debe respetar dicha propiedad. No obstante, quienes tienen el derecho
adquirido sobre el terreno que se encuentra dentro de la delimitación de un Parque Nacional
55
Natural no tienen el derecho absoluto del bien, ya que, como se ha mencionado en varias
ocasiones, se encuentra limitado por los atributos del PNN. Tener propiedad en un predio
que se encuentra dentro de un área de especial importancia implica una carga que va más allá
de la inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad, tiene una carga de carácter
constitucional que es el derecho al ambiente sano. Quien tiene la propiedad de la tierra, debe
priorizar la protección del ambiente sobre su derecho personal, es decir que, aunque tengan
el título de la tierra y el Estado les respete dicho derecho, tienen el deber legal de cuidado
que se ve reflejado en hacer todo lo posible por no generar ningún impacto negativo al
territorio protegido y menos que pueda generar un daño en el ecosistema o el ambiente.
En conclusión, si bien existe una tensión entre el derecho de dominio y la protección
ambiental; el derecho al ambiente debe primar sobre el derecho real de dominio. Esto
teniendo en cuenta que el ambiente puede limitar la propiedad privada, pero la propiedad
privada no puede limitar la protección ambiental, así se vislumbra cuál prima. Aunque una
prime sobre otra, la coexistencia en un mismo territorio es factible y el derecho de dominio,
aunque esté limitado, sigue existiendo dentro del Parque Nacional Natural.
56
Bibliografía
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Sentencia C-189 (Corte Constitucional 2006).
Sentencia C-431 (Corte Constitucional 2000).
Sentencia C-474 (Corte Constitucional 2005).
Sentencia C-595, Sentencia C -595 (Corte Constitucional agosto de 1999).
Sentencia C-649 (Corte Constitucional 1997).
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