inversiÓn extranjera directa en el mercosur: …
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U.N.C.P.B.A. FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
LIC. EN RELACIONES INTERNACIONALES
TESIS DE GRADO:
“INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN
EL MERCOSUR: implicancias del caso de las
papeleras entre Argentina y Uruguay”
ALUMNO: GODOY BAIGORRIA, Mauricio David.
DIRECTORA: LÓPEZ BIDONE, Elizabeth.
CODIRECTOR: VINSENNAU, Lautaro.
TANDIL
Junio de 2017
1
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
A) Planteo del problema...............................................................................................6
B) Enunciado de la proposición...................................................................................8
C) Objetivos................................................................................................................ 9
D) Explicación del contenido y límites de la tesis.......................................................10
E) Apartado metodológico...........................................................................................10
F) Enunciado de fuentes de conocimiento y de procedimientos empleados...............11
G) Variables a analizar................................................................................................12
CAPÍTULO I: FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA IED
Introducción al Capítulo I..............................................................................................13
1.1 La Internacionalización de la producción desde una perspectiva económica…….15
1.1.1. Teoría de la organización industrial……………………………………………15
1.1.2. Teoría de la internalización…………………………………………………….16
1.1.3. Enfoque macroeconómico…………………………………………………..…17
1.1.4. Teoría de la ventaja competitiva de las naciones………………………………18
1.1.5. Paradigma ecléctico de Dunning……………………………………………….21
1.2 La Internacionalización de la producción desde una perspectiva en proceso……24
1.2.1. El modelo de Uppsala……………………………………………………………24
1.2.2. El enfoque de la innovación……………………………………………………..27
1.2.3. El modelo del ciclo de vida del producto de Vernon……………………………28
1.2.4. El modelo de Jordi Canals……………………………………………………….29
1.2.5. El modelo de Way Stations……………………………………………………..30
1.3 La Internacionalización desde un enfoque de redes………………………………30
1.4 La Internacionalización desde el fenómeno “born global”…………………...……32
1.5 Consideraciones sobre el tema………………..………………………………...…33
2
CAPÍTULO II: LA IED DE CONTENIDO TECNOLÓGICO EN SECTORES DE
RECURSOS NATURALES
Introducción al Capítulo II..............................................................................................35
2.1. La IED a nivel mundial (2000-2010)……………………………………………..36
2.2. Las corrientes de IED en América Latina………………………………………..37
2.3. Los motivos de la IED, según el esquema de Dunning…………………………..40
2.4. La IED en recursos naturales en el nuevo milenio………………………………..44
2.4.1 Recursos forestales en Uruguay ………………………………………………46
2.4.2. Recursos forestales en Argentina ……………………………………………..47
2.5. Tecnología e investigación (2000-2010)…………………………………………48
2.6. Implicancias en las ventajas de propiedad e internalización……………………..50
2.7. Industria papelera en Argentina y Uruguay………………………………………52
2.7.1 Industria papelera en Argentina………………………………………………53
2.7.2. Industria papelera en Uruguay………………………………………………..57
2.8. Estrategias económicas y fiscales para la promoción de las inversiones….……59
2.8.1. Estrategias de promoción de inversiones en Argentina……..………………59
2.8.2. Estrategias de promoción de inversiones en Uruguay.………………………60
2.9. Consideraciones sobre el tema…………………………………………….……61
CAPÍTULO III: EL CONFLICTO DE ARGENTINA-URUGUAY ANALIZADO
DESDE UN ASPECTO POLÍTICO-ECONÓMICO
Introducción al Capítulo III.............................................................................................63
3.1. Incidencia de la ONU y el Banco Mundial en años precedentes….………………63
3.2. Uno de los ejes del conflicto: el empleo………………………………………….66
3.3. Cronología y antecedentes del conflicto……………………..….………………..68
3.3.1 Ejes centrales del Estatuto del Río Uruguay…………………..………………69
3.3.2. Línea de tiempo explicativa del conflicto. Período 2004-2007….……………72
3.4. Comienzo y desarrollo del conflicto entre Uruguay-Argentina………………….76
3
3.5. Actores intervinientes en el conflicto de las pasteras….…………………………..79
3.6. Resolución de la Corte Internacional de la Haya ante el conflicto…………….....81
3.7. El conflicto de Uruguay y Argentina en la actualidad……………………………85
3.8. Cuadros-resúmenes de las resoluciones……………………..……………………87
3.9. Consideraciones sobre el tema…………………………………………………….89
CONSIDERACIONES FINALES.............................................................................90
BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................................97
ANEXOS....................................................................................................................104
A - Estatuto del Río Uruguay...........................................................………………...104
B - Declaración de Gualeguaychú…………………………………………………...105
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INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN EL MERCOSUR:
IMPLICANCIAS DEL CASO DE LAS PAPELERAS ENTRE
ARGENTINA Y URUGUAY
INTRODUCCIÓN
A finales del siglo XX, ha tomado importancia la preocupación por el cuidado
del medioambiente. El ser humano comienza a tomar conciencia de los problemas que
pueden presentarse si no se toman los recaudos necesarios. La población hace foco en el
tema medioambiental a baja escala, evitando contaminar o reciclando en su vida
cotidiana, y exige a los gobiernos que presten más atención y consecuentemente cuiden
su salud: la decisión y el compromiso con el medioambiente afecta a todos, a nivel
local, regional y mundial.
Los daños medioambientales, la contaminación y los costos económicos tienen
que ser tenidos en cuenta por los países subdesarrollados que reciben inversiones
destinadas a aprovechar recursos naturales. El daño primario a la salud (vías
respiratorias), la tala en los bosques y la contaminación del agua de los ríos son algunas
de las consecuencias a las que deben atenerse quienes estén de acuerdo en estos
modelos de producción.
Es innegable la importancia del papel en la vida diaria del hombre. Ha sido y es
el material más utilizado para la escritura y la transmisión de información, algo
necesario hoy en día, como así también lo fue en la antigüedad. Los hay de distinto tipo,
calidad, color; pero la gran mayoría proviene del procesamiento de la pasta de celulosa.
Para que pueda producirse, es necesario la utilización de plantas coníferas
(plantas que por su morfología crecen con forma de cono, con copas muy abundantes).
Los pinos y eucaliptus son los casos más habituales: se los tala para procesar sus troncos
y extraer pasta o pulpa de celulosa. Estos árboles de rápido crecimiento pueden
encontrarse con mucha frecuencia en los países del MERCOSUR, por lo que son un
foco de atracción de Inversión Extranjera Directa.
La fabricación de pulpa de celulosa en el mundo es llevada a cabo por máquinas
de alta tecnología que pueden llegar a medir hasta 150 metros, capaces de trabajar con
velocidades de 100 km/h. Esta tecnología es producida por empresas ubicadas en países
5
desarrollados, dedicadas a la fabricación de maquinaria como son los casos de la
finlandesa Metso y la alemana Voith. Estas empresas tienen acuerdos comerciales con
los grandes productores de papel en el mundo, brindando su maquinaria y repuestos a
las plantas de producción de pasta de celulosa.
Con la pasta de celulosa surgen el papel tipo kraft, encerados, tissue y pergamino
vegetal, entre otras categorías. El papel kraft es de color marrón y es utilizado
principalmente para envoltorios y bolsas de papel "tipo madera". Los encerados son los
que cubren alimentos y congelados, protegiendo del vapor y líquidos. El tissue puede
verse frecuentemente como papel higiénico y servilletas, como así también protegiendo
materiales pulidos. El pergamino vegetal protege de los aceites y las grasas, y genera
resistencia a la humedad. En la vida cotidiana estamos en contacto con los distintos
tipos de papel, por lo que debemos analizar seriamente los costos económicos y
ambientales para producirlos.
La instalación de dos plantas productoras de pulpa de celulosa, llevó al conflicto
a dos países integrantes del MERCOSUR, durante muchos años. La instalación sería en
el suelo uruguayo, a costas de un río compartido por ambos estados. Es interesante
analizar como el tema fue externalizado, llevado tratamiento en el Tribunal Arbitral del
MERCOSUR y la Corte Internacional de La Haya, inclusive requiriendo la intervención
del Rey de España como hábil componedor.
Los estados suscriben acuerdos o se encuentran en organizaciones que disponen
de medios para la solución de conflictos. Son distintos organismos regionales o
globales, con capacidad y autoridad brindada por las partes para que diriman una
situación que genera rispideces entre las partes.
Se verá la capacidad de análisis y resolución de los distintos organismos.
Un conflicto que involucra inversión extranjera directa (IED) en busca de
ganancias económicas, despreocupada por la cuestión ambiental, que deja al descubierto
varios recelos entre los mandatarios argentinos y uruguayos, y que lleva a enfrentar a
los habitantes de las ciudades aledañas y (más adelante) a gran parte de la población.
Conoceremos IED como forma de penetración de un estado en otro, sus búsquedas
concretas e implicancias.
Recursos naturales, inversión extranjera directa, empleo, contaminación (de
tierra, agua y aire), protestas y tribunales internacionales, son las cuestiones principales
de este trabajo, las cuales serán desarrolladas con el conflicto de las papeleras como eje
articulador.
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A) PLANTEO DEL PROBLEMA.
La inversión extranjera directa es un tipo de inversión de capital, en la cual una
empresa busca nuevos horizontes y se instala en otro país. La empresa madre tiene el
control de la nueva sucursal, filial o planta, de acuerdo al tipo de negocio. Es así que
transfiere parte de su capital para crear fuera de su territorio otro foco de producción. De
esta manera, busca generar ganancias, aprovechando los beneficios que ofrece el país
receptor, ya sea recursos naturales, menores costos de producción, menores estándares
ambientales, o simplemente porque ve ahí un mercado donde introducir sus productos, y
desea producir en el lugar para ahorrar costos.
Por lo general, los diferentes países poseen lo que se denominan "restricciones a
la inversión extranjera directa". Son diferentes mecanismos por los cuales se busca
desalentar la inversión en ciertos aspectos que son considerados importantes para la
economía nacional. Los ejemplos más comunes suelen ser la energía o la banca, donde
algunos países sólo permiten un bajo porcentaje de participación extranjera.
Ahora bien, ¿quiénes son los países que realizan este tipo de inversiones?. Sin
duda son los estados industrializados quienes poseen mayor capital para invertir en el
exterior. Las grandes empresas instalan filiales en distintos lugares del mundo, sean o no
industrializados. Por ejemplo grandes cadenas de supermercados o comida rápida se
instalan en distintos países, sin tener en cuenta el nivel de industrialización, ya que
ofrecen productos para los cuales encuentran mercado. En otros casos, se busca tomar
provecho de recursos que el propio país receptor no puede hacerse cargo de costear. La
instalación de grandes fábricas es costosa, tenemos estados que no pueden solventar la
producción con sus propios medios. Es así que se prepara el terreno para que empresas
extranjeras aprovechen los recursos y den al país empleo, ganancias (obviamente
menores que si se hubiera hecho cargo de la producción) sin correr -aparentemente-
grandes riesgos.
A la búsqueda de mercados y nuevos rumbos donde poder fabricar se lo llama
"internacionalización de la producción". Hoy en día, no todos los productos y servicios
se generan en un determinado lugar, sino que su producción se bifurca para aprovechar
los beneficios que ofrecen distintas partes del mundo. Un agente productor (puede ser
un estado o, con más frecuencia una empresa privada) decide producir en el exterior,
pero manteniendo en su centro sus actividades gerenciales, de decisión, de investigación
7
y desarrollo.
Kindleberger y Hymer, Buckley y Casson, Caves, Kojima, Porter y Dunning,
entre otros, describen a los empresarios que realizan sus inversiones en el exterior como
seres racionales. De tal manera, analizan las ventajas que poseen y toman decisiones
racionales. Difieren entre ellos en los factores esenciales por los cuales la producción se
internacionaliza, pero coinciden en una ventaja existente para ser llevada a cabo.
Por otra parte, autores como Vernon y Jordi Canals conviven con modelos o
visiones generales (Uppsala, Way Stations y el enfoque de la innovación empresarial)
que tienen en cuenta la línea temporal en los avances tecnológicos. El aprendizaje y
conocimiento de los productos lleva a su producción en otras partes del mundo.
En el transcurso del presente trabajo de investigación se analizarán los diversos
enfoques sobre la inversión extranjera directa y la industrialización de la producción,
para seleccionar uno que se adecue a los conceptos y al tema en cuestión.
Dos empresas extranjeras: la finlandesa UPM y la española ENCE deciden
producir pasta de celulosa en el exterior para satisfacer el mercado en todo el mundo.
Las plantas son el primer paso para la producción de los distintos tipos de papel, y
requieren cercanía de plantaciones de eucaliptus y ríos para verter sus desechos.
Ambas empresas ven a Uruguay como un buen sitio para localizar la producción.
Se necesitan principalmente recursos naturales y empleo no calificado para comenzar la
producción. La instalación se realizaría en Fray Bentos (Uruguay), localidad que
comparte las costas del Río Uruguay con Gualeguaychú (Argentina). Existe un Estatuto
que sienta las bases para el trato en conjunto de temáticas referidas a la circulación y el
uso del agua del Río Uruguay. La Comisión Administradora del Río Uruguay está
integrada por individuos de ambos estados, y prevé medios de solución para cuestiones
que se presenten respecto al río.
Al enterarse de la inminente instalación de las plantas de celulosa, la población
de Gualeguaychú se reúne para protestar y mostrarse en contra. Firman la "Declaración
de Gualeguaychú de vecinos y entidades autoconvocadas", comenzando con los cortes
de ruta y del Puente Internacional San Martín, que une ambos estados. Con la
mediatización del caso, el gobierno argentino muestra públicamente su apoyo a los
asambleístas y a la causa. Realiza una demanda a Uruguay en la Corte Internacional de
Justicia, por violación del estatuto del Río Uruguay y posible contaminación ambiental.
Uruguay por su parte, demanda a la Argentina en la misma corte, y ante el sistema de
solución de controversias que emana del MERCOSUR.
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Existiendo autoridades nacionales capaces de conversar y llegar a acuerdos con
sus pares del país vecino, con la preexistencia de un Estatuto y distintos medios
regionales e internacionales para la solución de conflictos, veremos en el presente
trabajo de investigación cual ha sido el rumbo de las negociaciones y cuáles han sido las
respuestas de los organismos competentes.
Por todo lo explicado en este apartado, es que se plantea el siguiente problema
de investigación: ¿cuáles son las implicancias políticas, sociales y económicas de la
instalación de las papeleras para Argentina y Uruguay?.
Sumado a este problema principal se derivan las siguientes preguntas
secundarias: ¿cómo influyó la instalación de las papeleras en la relación bilateral?;
¿podían los mandatarios llegar a ponerse de acuerdo sin recurrir a un organismo
internacional?; ¿es fructuoso continuar recibiendo este tipo de inversiones a lo largo del
tiempo?.
B) ENUNCIADO DE LA PROPOSICIÓN.
De acuerdo a lo expuesto, se formula la siguiente hipótesis de investigación: “La
instalación de las papeleras significó un deterioro en las relaciones bilaterales entre
Argentina y Uruguay debido a que los estados debieron dirimir sus diferencias en un
tribunal internacional ya que no fueron idóneos para llegar a un acuerdo.”
Otras hipótesis (secundarias) y consecuencias observacionales del presente
trabajo de investigación son las siguientes:
La instauración de una empresa transnacional depende de las estrategias puestas
en marcha por el país receptor, de las ventajas de costos, y de la localización. Sin
embargo, la entrada de IED a un país no implica de hecho que exista una relación
positiva de carácter bidireccional, puesto que su establecimiento puede no brindar el
beneficio esperado y si traer aparejado consecuencias posteriores.
Las plantas de producción de celulosa se emplazan en los países periféricos,
utilizando procesos sin aggiornar, y aprovechando las ventajas fiscales y la
disponibilidad de recursos naturales.
El gobierno uruguayo aceptó las inversiones extranjeras puesto que no podía
llevar a cabo la instalación de papeleras de gran magnitud por la falta de innovación
tecnológica y capitales, pero aún así buscaba generar empleo y ganancias.
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Si bien Argentina posee papeleras en su territorio, en este caso reclamó ya que
no recibía réditos económicos por aceptar la contaminación en el río compartido.
La instalación de las papeleras generó en Gualeguaychú la formación de grupos
de protesta no sólo ambientales sino también vecinales.
C) OBJETIVOS.
El principal objetivo del presente trabajo de investigación es describir y analizar
la incidencia que la Inversión Extranjera Directa tiene en el MERCOSUR, durante la
primera década del Siglo XXI; tomando como caso de estudio la Instalación de las
pasteras en Uruguay y su derivación en el conflicto con Argentina.
Se pretenderá definir la forma que adopta la IED en países poco industrializados,
que reciben este tipo de inversiones. Se mencionarán los beneficios o perjuicios
inherentes a cada estado por la instalación de las plantas procesadoras de pasta de papel.
Los recursos forestales y las capacidades económicas de cada estado son muy
importantes a la hora de plantear qué tipo de inversiones recibir. A modo comparativo,
enumeraremos las plantas de celulosa existentes en cada estado, para poder ver en qué
zonas se encuentran emplazadas y las razones de dicha decisión.
Los medios de solución de conflictos están muy presentes en este trabajo, se
verá como han sido utilizados.
Nos encontramos con un conflicto que siempre está abierto a la discusión, y en
el que cada nuevo gobierno debe tener una posición clara en caso que se reavive el
problema.
Se pretenderá explicar el conflicto, mostrando los actores en juego, las razones
por las cuales aceptan la IED y los medios de resolución.
Se describirán los fundamentos teóricos de la IED y se explicará el impacto de la
misma en los recursos naturales.
Se pondrá énfasis en la cuestión del empleo, demostrando la cantidad de
personas empleadas en las diferentes fases de las plantas (construcción/puesta en
funcionamiento).
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D) EXPLICACIÓN DEL CONTENIDO Y LÍMITES DE LA TESIS.
El rol que tomaron los mandatarios de ambos estados ha sido muy enérgico,
plagado de idas y vueltas en distintas posiciones. Uruguay no consultó a la Argentina, la
gente comenzó las protestas y es ahí donde el gobierno argentino toma posición a favor
de los asambleístas. Luego se aparta de ese acérrimo apoyo, cuando presenta las
demandas a organismos internacionales. Se enumerarán las distintas reuniones con
miras de solucionar el conflicto, que surgió a la luz luego de las protestas ciudadanas y
la divulgación en los medios de comunicación.
El estudio se ve limitado por la imposibilidad de recavar información en el lugar
de los hechos. He realizado visitas a la zona del conflicto para ver las dimensiones de la
papelera e imaginar los cortes en el punte internacional. En la zona se ven aún, hoy en
día, carteles a favor y en contra de las papeleras. No se tomaron testimonios ya que son
muy sectarios, toman posición defendiendo a toda costa la postura. Se tomaron en
cuenta documentos de los asambleístas y autores uruguayos, que reflejan esas posturas
con fundamentación teórica y empírica.
E) APARTADO METODOLÓGICO.
El presente trabajo pretenderá articular métodos de investigación cualitativos y
cuantitativos. Principalmente utilizará cualitativo, aunque utilizará métodos
cuantitativos para dar cifras que sean de interés (enfoque mixto). Para la adquisición de
conocimiento sobre los temas en cuestión, se realizan análisis de discurso, entrevistas,
revisión de documentos (entre otros) y se toman datos de diversas observaciones
participantes, lo que da valor a la información presentada. La búsqueda que se lleva a
cabo para contar la realidad encuentra vastos métodos o procedimientos a través de los
cuales la información es procesada y volcada en diversos textos.
Podemos decir que la metodología llevada a cabo es exploratoria, inductiva y a
su vez descriptiva. Inicialmente corresponde una familiarización con el tema, los
conceptos que serán vertidos; y así avanzar en la estructuración de un tema, que si bien
seguramente sea conocido por todos, no ha llegado a ser sometido a análisis más
profundos. A través de la descripción se dan o conocer posturas y opiniones, avanzando
en la explicación de un conflicto en un determinado contexto. Se busca avanzar en la
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explicación brindando datos ricos y significativos.
La construcción y estructuración del análisis contiene un marco teórico que
sustente la información que antecede. Esa información irá siendo plasmada con la
intención de que vayan despejándose diversas dudas, sin que haya puntos oscuros o
temas totalmente desconocidos.
Más allá de la descripción de los hechos acaecidos, hay datos numéricos tales
como flujos de inversión extranjera directa, números referentes a la investigación y
desarrollo, préstamos de distintas organizaciones mundiales y demás porcentajes que
enriquecen el trabajo final.
La manera de contar los sucesos ocurridos en un conflicto entre dos países hace
que el estudio sea diacrónico. Se tiene en cuenta el pasado (tratados, relaciones
existentes, el estado anterior de las cosas como por ejemplo la cantidad de papeleras
existentes antes del conflicto) y se avanza en la estructuración de la información. Esto
lleva a un nuevo punto de inicio donde el conflicto parece haber terminado, pero se
tiene en cuenta lo ocurrido con anterioridad. Se analiza, en fin, la evolución a lo largo
del tiempo. Existe una parte sincrónica, que está presente cuando se exponen los
diversos pensamientos de autores acerca de la investigación extranjera directa. Cada uno
de ellos la analiza en un determinado momento histórico. La importancia metodológica
es intentar combinar ambas, para obtener un análisis exhaustivo.
F) ENUNCIADO DE FUENTES DE CONOCIMIENTO Y DE
PROCEDIMIENTOS EMPLEADOS.
Las fuentes utilizadas en el presente proyecto son primarias y secundarias: se
trata de información extraída de diferentes libros y publicaciones (artículos o papers de
investigación). La información del marco teórico es generalmente extraída de libros de
los propios autores (información primaria). La descripción del conflicto fue extraída de
diversas páginas web, documentos oficiales y de organismos verosímiles, distintos
papers o artículos dentro de publicaciones de actualidad.
Se obtuvo información de la biblioteca de la Universidad Nacional de la
Provincia de Buenos Aires, de la Universidad Nacional de La Plata, de la plataforma
web de la OEA y del Instituto del Servicio Exterior de la Nación (de donde pueden
extraerse documentos referentes a las reuniones entre mandatarios).
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Como se trata de un tema muy presente en los medios de comunicación, nos
encontramos con vastas publicaciones en diarios digitales que nos permiten llevar la
cronología de los hechos.
Se intenta utilizar bibliografía variada con el fin de contraponer ideas y mostrar
diversas posturas, intentando lograr un trabajo amplio y profundo a la vez.
G) VARIABLES A ANALIZAR.
Las variables centrales que serán consideradas en el tema son:
a) Los conflictos políticos, que tuvieron vital importancia y que intentaron ser
resueltos para llegar a una conciliación.
b) Los conflictos sociales, ilustrados con los diversos cortes de ruta y pelea entre
vecinos ambientalistas. Se incluye aquí la lucha por el empleo.
c) Problemas medioambientales: la tecnología de las plantas y el proceso de
producción, que pone a la contaminación en el centro del mapa.
d) Las negociaciones en las organizaciones regionales y mundiales, y sus
respectivos dictámenes para lograr la solución del conflicto.
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CAPÍTULO I: FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA IED
INTRODUCCIÓN
Desde las últimas décadas del siglo pasado, se ha observado un crecimiento muy
importante en el monto de los recursos financieros internacionales que buscan adquirir
una cierta participación en la administración, posesión o control de empresas localizadas
en lugares distintos al de su país de origen, este hecho es conocido como Inversión
Extranjera Directa (IED).
Al respecto, puede decirse que la inversión extranjera directa es una categoría de
inversión transfronteriza que realiza un residente de una economía (el inversor directo)
con el objetivo de establecer un interés duradero en una empresa (la empresa de
inversión directa) residente en una economía diferente de la del inversor directo.
La motivación del inversor directo es establecer una relación estratégica de largo
plazo con la empresa de inversión directa para garantizar un nivel significativo de
influencia por parte del inversor en la gestión de la empresa de inversión directa.
Los flujos de inversión extranjera directa se producen, en parte, debido al
constante crecimiento y gravitación de las empresas transnacionales en la estructura de
la economía mundial, y de una nueva visión acerca del papel que juegan las mismas
como soportes y agentes de la nueva internacionalización del capital. Ambos hechos,
nos conducen a realizar su estudio desde una perspectiva multidimensional.
En ese aspecto, puede señalarse las empresas transnacionales juegan un papel
protagónico, pero además, puede asociarse al análisis del concepto que Heckscher y
Ohlin (Heckscher, 1919; Ohlin, 1933) denominan “proporción relativa de los factores
como determinante del comercio internacional”. Para ellos, la ventaja comparativa se
basa como producto de las diferencias en la dotación de recursos o factores de un país.
Aunque se supone que los dos países tienen acceso a la misma tecnología para
combinar los factores en la producción de los mismos bienes, las diferencias surgen:
a) De las distintas cantidades en que cada país dispone de cada uno de los
factores (o abundancia relativa de los factores de producción), definida en términos
relativos y no absolutos. En cada país el factor abundante tiende a ser más barato,
mientras que el escaso tiende a ser más caro.
b) De las diferentes intensidades con que los factores se requieren en cada
industria.
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“El determinante en la especialización y dirección del comercio internacional en el modelo
de Heckscher-Ohlin (H-O) proviene de la proporción de factores de producción en los
países. La hipótesis básica se expresa en el Teorema H-O: un país exportará el bien que
utiliza intensivamente el factor que es relativamente abundante en ese
país.”…(VILLAREAL, 1979:383)
Según este enfoque teórico, un país tiende a ser relativamente más eficiente en la
producción de bienes que son intensivos en los factores en los que el país está
relativamente mejor dotado. Así, por ejemplo el país trabajo-abundante, tiene ventajas
comparativas en el bien trabajo-intensivo, y el país tierra-abundante en el que así lo
requiere. Sin embargo, en muchos casos la falta de inversión deja como resultado el
desaprovechamiento de los factores en los cuales los países están mejor dotados.
La IED se centra en la búsqueda de recursos estratégicos, y está dirigida a la
explotación de ventajas de propiedad y al acceso a mercados nacionales y subregionales
de manufacturas. En ese sentido, las actividades en mercados externos están asociadas a
la incertidumbre, que causa que las operaciones en el extranjero aumenten en una forma
gradual, y no está limitada a la IED sino abarca también otros modos de operación
(licencias y exportaciones). Así, las empresas se mueven gradualmente hacia mercados
más lejanos en términos de distancia geográfica, cultural y económica cuando adquieren
experiencias y conocimientos durante las primeras fases de su expansión internacional.
Así, la multidimensionalidad, que contiene el fenómeno, hace que el análisis
bibliográfico pueda componerse de la explicación realizada por diversos autores y desde
distintas posturas, tales son los casos de: Dunning (1958), Hymer (1960), Vernon
(1966), Caves (1971), Buckley y Casson (1976), los suecos Johanson y Valhne (1977),
entre otros que serán explicados a continuación.
Para cumplir con dicha finalidad, se tomará como punto de partida la
clasificación llevada a cabo por Galván Sánchez (2003). El mismo divide en diferentes
apartados de acuerdo a las diferentes perspectivas que estudian la internacionalización,
tal como se expresará a continuación:
La internacionalización desde una perspectiva económica,
La internacionalización desde una perspectiva en proceso,
Los enfoques de redes,
El fenómeno de las Born globals
15
1.1 LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA PRODUCION DESDE UNA
PERSPECTIVA ECONÓMICA
En estos análisis se considera a los empresarios (y sus consiguientes decisiones)
como si se tratase de seres raciones que toman decisiones racionales. Las teorías tenidas
en cuenta aquí incluyen a Kindleberger y Hymer, Buckley y Casson, Caves, Kojima,
Porter y Dunning.
Acerca de la perspectiva económica, el Galvan Sanchez nos dice que:
“En este epígrafe vamos a definir cada una de las teorías que desde una perspectiva
económica intentan explicar de forma general las razones por las que puede tener lugar la
expansión internacional de las empresas y las condiciones bajo las cuales se podrían
determinar las decisiones de localización óptima de la producción.”…(2003:95).
A continuación, se exponen a grandes rasgos los aportes realizados por los
autores mencionados.
1.1.1. Teoría de la organización industrial.
Kindleberger y Hymer abarcan principalmente lo que se conoce como
perspectiva industrial o “teoría de la ventaja monopolística”. Plantean en su tesis las
razones que consideran necesarias para que una empresa decida radicarse en el
extranjero, arribando a la conclusión que debe tratarse de una ventaja competitiva. Esta
ventaja debe ser exclusiva, ya que la existencia de esa ventaja debe significar alguna
superioridad sobre sus competidores locales. “La ventaja puede darse en muchas
variables, incluso en combinación de varias de ellas, ya sea en ventajas de organización,
tecnológicas, de producción, de comercialización, etc”. (GALVÁN SÁNCHEZ,
2003:95)
Al respecto, Hymer nos demuestra que existen distintos grados o estados de la
ventaja competitiva exclusiva, y de acuerdo a cómo este sea, influirá en la decisión
tomada por la empresa. Por ejemplo, si la ventaja competitiva es pequeña, la empresa
podría optar por vender sus licencias al exterior; en el caso de que la ventaja
competitiva sea muy amplia, la empresa seguramente opte por la instalación de una
filial en determinado lugar.
Por otra parte, al analizar las razones por las cuales las empresas realizan
inversiones en el exterior, comienza por distinguir la IED de la inversión en cartera (o
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indirecta). Dicho autor comienza por constatar el vínculo entre inversión y tasa de
interés, señalando que “los tipos de interés existentes en el exterior no son los determinantes de la
IED, ya que las empresas se movilizan naturalmente para acaparar mercados y apropiarse de materias
primas y mano de obra para lograr una mejor producción. (HYMER, 1960)
Por lo expuesto, los autores mencionados consideran que para que las empresas
tengan instalaciones productivas en el extranjero, éstas deben poseer algún tipo de
ventaja competitiva exclusiva.
1.1.2 Teoría de la internalización.
Bajo otra visión, encontramos lo que se denomina “teoría de la internalización”,
llevada a cabo principalmente por Caves y por Buckley y Casson. El eje principal del
pensamiento de la “internalización” parte de dos axiomas bien definidos: “en primer lugar,
ésta localiza sus actividades allí donde los costes son menores —ventajas de localización—; en segundo
lugar, la empresa crece internalizando mercados hasta el punto en que los beneficios de dicha
internalización compensen sus costes —ventajas de internalización—“ (BUCKLEY, 1988:181).
Williamson es quien da el impulso inicial de lo que se conoce como la teoría de
la internalización, que llevará a cabo su análisis explicando las razones internas de una
empresa que se vuelve transnacional. Dicho autor, observa los procesos de transferencia
de información dentro de una empresa para demostrar que son los cimientos de la
empresa la que la lleva a competir en el extranjero. El análisis toma relevancia con las
publicaciones de Buckley y Casson. Estas, parten del supuesto que las empresas
actuarán de manera eficiente, ya que si los mercados son competitivos, cualquier intento
de oportunismo las podría dejar fuera de juego y ser entonces reemplazadas por otras
empresas.
Los autores, tienen en cuenta principalmente los costos de producción y de
transporte, explicando que un país analizará si le es más conveniente producir en su país
y exportar el bien desde allí, o instalarse en el país en el cual se encuentra el mercado en
cuestión. La estructura del mercado, la estabilidad, el grado de intervención del
gobierno, los aranceles a pagar, son cuestiones que deben evaluarse en todo momento
para salir a competir al extranjero e instalarse físicamente.
“La esencia del argumento de la teoría de la internalización es la siguiente: los beneficios
de la internalización, que en la medida en que se realice más allá de las fronteras nacionales
implicará la creación de una empresa multinacional, surgen por la elusión de los costes
asociados a las imperfecciones de los mercados externos”…(GALVÁN SÁNCHEZ,
17
2003:98-99).
Buckley y Casson distinguen cuatro factores importantes a tener en cuenta:
industria, región, nación y empresa. Por industria se entiende el mercado y el tipo de
producto; región engloba los rasgos geográficos y sociales; los factores de la nación
comprende relaciones políticas y fiscales internacionales y por último los factores de la
empresa son las capacidades de la empresa a la hora de internacionalizar su producción.
En tanto, Caves nos expone un modelo de organización industrial, donde es
necesaria la investigación para lograr la diferenciación del producto. Establece que la
inversión extranjera directa es beneficiosa para el país receptor, en cuanto hace subir los
salarios existentes. El país será seleccionado si la producción resultará realizada de
manera más barata, haciendo que la empresa divida sus tareas, ubicando en cada lugar
del mundo lo que realice más eficientemente.
1.1.3 Enfoque macroeconómico.
Desde una visión macroeconómica podemos encontrar a Kojima, quien se aboca
a estudiar las empresas japonesas e intenta establecer las principales razones que llevan
a la decisión de realizar determinada IED. Kojima nos dice que la IED generará
beneficios en ambos estados: el emisor (quien realiza la inversión) y el receptor (quien
recibe la inversión en su territorio). Las ganancias irán aumentando en los países
involucrados, analizando desde el momento de la producción hasta el consumo; ya que
el comercio internacional se convierte en el centro de la cuestión.
El país encargado de realizar la IED deberá transferir capital, tecnología,
conocimientos organizativos, y combinarlo con los recursos y dotaciones que tenga el
país receptor.
“La inversión directa en el extranjero debe originarse en el sector (o actividad) del país
inversor con desventaja comparativa (o marginal), que sea potencialmente un sector en el
que tiene ventaja comparativa el país receptor”…(KOJIMA, 1982:220).
Al comparar las inversiones japonesas con las estadounidenses, establece que las
primeras se encuentran a favor del comercio y que siguen los preceptos de la ventaja
comparativa, mientras que las inversiones estadounidenses desincentivan el comercio
internacional ya que son llevadas a cabo dentro de una estructura de oligopolio.
Kojima es criticado fuertemente por Dunning, entre otras cuestiones debido a
18
que su modelo era considerado estático, y que ofrecía pocas evidencias empíricas para
demostrar sus aseveraciones. Se le criticó principalmente el haber sacado extensas
conclusiones acerca de las empresas de Japón y Estados Unidos, cuando los datos o
evidencias eran escasos, poco conexos y obviaban cuestiones que debieron haber sido
consideradas.
1.1.4. Teoría de la ventaja competitiva de las naciones.
Otro pensamiento englobado dentro de esta perspectiva es el de Michael Porter,
quien determina cuatro factores que hacen a la ventaja competitiva que puede tener una
nación. Se debe tener en cuenta la combinación de estos atributos para que una empresa
decida internacionalizarse, lo que se ha dado en llamar el “Diamante de Porter”
FUENTE: PORTER, Michael E. (1990) “La ventaja competitiva de las naciones”.
A diferencia de la ventaja competitiva de Ricardo (la cual se da a corto o
mediano plazo y es estática), la ventaja competitiva desarrollada por Porter es dinámica,
esto quiere decir que se construye y destruye todos los días de acuerdo a las
circunstancias.
“Las condiciones del país pueden crear un entorno donde las empresas alcancen una ventaja
19
competitiva internacional, pero luego depende de la empresa el aprovechar o no esta
oportunidad, porque son éstas quienes compiten en los mercados internacionales y no las
naciones. En este sentido, la teoría ofrece una relación de factores de localización que
influyen en el desarrollo de las actividades internacionales.”…(HUERTA BORTOLOTTI,
2011:216)
A continuación se procederá al desarrollo de cada uno de los atributos
determinantes del diamante de Porter, de manera tal de explicar la composición del
mismo:
-Dotación de factores: Comprende cuatro tipos de factores: factores básicos,
factores avanzados, factores generalizados y factores especializados.
Los factores básicos hacen referencia a “los que se encuentran de manera
natural y en mayor o menor grado en todos los países, como los recursos naturales,
el capital y la mano de obra no especializada” (CARDOZO et al. 2006:9).
Los factores avanzados “requieren niveles de inversión elevados, recursos
humanos sumamente cualificados y una infraestructura moderna y eficiente”
(HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, 2008:20). Incluyen la infraestructura
de comunicación, mano de obra calificada, conocimientos
tecnológicos y recursos de investigación. Los recursos de
investigación son creados por individuos, empresas y gobiernos a lo
largo del tiempo, y son los más significativos de los factores
avanzados para la ventaja competitiva.
Los factores generalizados los posee un estado en su interior, “sirven a
todos los sectores y tienen que ver con infraestructuras para el comercio exterior,
como vías, aeropuertos, puertos de alto desempeño, y todo aquello que apalanque
su ventaja competitiva”.(RESTREPO PUERTA, 2004:14)
Por último, los factores especializados, “se refieren al nivel de
especialización del personal (formación académica), la infraestructura con
peculiares propiedades, conocimientos en determinados campos de estudio, etc”.
(MANSILLA NÚÑEZ, 2005:78)
Luego de observar cada uno de los factores de los que puede estar dotado un
estado, es importante resaltar que son los factores avanzados y los especializados son
los que permiten dar el salto en el mundo.
-Condiciones de la demanda: En esta sección se tiene en cuenta la naturaleza
de la demanda nacional para el producto o servicio de una industria
20
determinada que se quiera analizar. Se prefiere que los clientes sean
refinados y demandantes, ya que presionan a las empresas locales por
nuevos productos y mayor calidad (llevando a que las empresas
adquieran de este modo ventajas competitivas). “Básicamente, el carácter
exigente de las preferencias de los consumidores fomenta la innovación; pero en caso
de que el cliente no sea de tal manera, es considerado un elemento nocivo para la
competitividad de la firma”. (MANSILLA NÚÑEZ, 2005)
-Industria conexa e industrias de apoyo: Engloba cuestiones tales como el
acceso a mercados, flujos de información, tecnología entre empresas,
recursos humanos, etc. La nación debe poseer industrias proveedoras que
sean competitivas internacionalmente, ya que ellas vierten beneficios que
influyen en la consecución de una posición sólida de la industria a escala
internacional. “Como consecuencia, las industrias exitosas de un país tienden a
agruparse en ensambles de industrias conexas”. (MANSILLA NÚÑEZ, 2005)
-Estrategia, estructura y rivalidad de la empresa: Aquí se tiene en cuenta la
estructura de la empresa y sus estrategias de gestión. “Las reglas de
competencia están englobadas en cinco fuerzas competitivas: la entrada de nuevos
competidores, la amenaza de sustitutos, el poder de negociación de los compradores, el
poder de negociación de los proveedores y la rivalidad entre los competidores
existentes.” (PORTER, 1997:19). Por consiguiente, la existencia de
competidores fuertes a nivel nacional, hace que la firma se preocupe por
innovar, invertir y mejorar la calidad de su producción.
En conclusión, gestionando estos cuatro atributos básicos1, la empresa podría ser
considerada competitiva. “El aporte del modelo de Porter consiste en explicar cómo las empresas
logran desarrollar ventajas competitivas en mercados competitivos, y no sólo en mercados imperfectos
como lo presenta la Teoría de la Organización Industrial, ventajas que posteriormente pueden ser
aprovechadas para un exitoso proceso de internacionalización.” (TRUJILLO DÁVILA et al, 2006:13).
Entre las críticas a los aportes realizados por Porter, encontramos a Lall, quien
“(…) señala la ausencia de teorías testeables, pero aún más relevante, cuestiona el pasaje de
la competitividad micro a la nacional, como Sirlin (1992), nota que se considera a la nación
como una simple suma de sectores. La competitividad no es vista como producto de la
1 Por fuera de los cuatro atributos analizados encontramos otros que deben ser tenidos en cuenta debido a
su posible ingerencia: la oportunidad-casualidad y el gobierno. Una innovación importante puede acarrear
la modificación de las estructuras de una industria y hacer que las firmas de una nación suplanten a las de
otras (oportunidad). Por casualidad se entienden cuestiones tanto positivas como negativas que son
imprevistas, por ejemplo una inundación o un tornado. Para concluir, el gobierno puede establecer
diferentes medidas o políticas, modificando los componentes del diamante. Por ejemplo, mediante
subsidios, leyes de monopolio, regulación del mercado de capitales, políticas fiscales, regulación, etc.
21
interrelación entre los diferentes niveles económicos, por lo que Porter debe suponer una
mano invisible que transmite la búsqueda de ventajas competitivas de las industrias a la
prosperidad nacional. Lall también plantea que los componentes del diamante no presentan
innovaciones con respecto a las teorías tradicionales del comercio, quedan rezagados en
relación a las nuevas, o son redundantes para la competitividad nacional (en el caso de las
variables estratégicas).” (UBFAL, 2004:25)
Aun así, dentro del diamante de Porter encontramos entonces, las características
que deben ser tenidas en cuenta por el país que realizará la IED, pero rezagando en su
explicación las características del país receptor de IED.
1.1.5. El paradigma ecléctico de Dunning.
A diferencia de los análisis precedentes, Dunning formula lo que se dio en
llamar “paradigma ecléctico” como marco teórico para abordar la inversión extranjera
directa en general, e intentar explicar sus características y determinantes. La producción
internacional, al tratarse de un fenómeno complejo, es abordada desde la multi-
dimensionalidad de la teoría, dando una explicación holística y comprehensiva.
Una empresa puede decidir internacionalizar su producción debido a que desea
crear corrientes de exportación hacia determinada región; o crear flujos de exportación
desde una región específica para mercados externos. Las formas en que una empresa
puede internacionalizar su producción son básicamente tres:
Mediante la exportación de sus bienes y/o servicios a través de las fronteras,
desde su país de origen;
Otorgando o cediendo licencias tecnológicas a otras firmas para que realicen
la producción;
Finalmente, la empresa puede optar por la transnacionalización, instalándose
físicamente en otro país.
Esta última hace referencia a nuestro tema en cuestión: la inversión extranjera
directa. Y consiste básicamente en la instalación de diferentes filiales de una empresa
radicada en el exterior, que decide instalarse en otro país.
Para la internacionalización de la producción se deben tener ventajas en tres
tipos de factores, lo que simplifica con la sigla en inglés “O.L.I.” y configura el
paradigma homónimo.
22
Es importante destacar el porqué de la decisión empresarial de transnacionalizar
su producción. Esa decisión de una firma de volverse transnacional tiene que ver con el
hecho de que considera tener ventajas sobre sus potenciales o reales competidores, que
es más ventajoso realizar su propia producción antes que vender sus licencias, y que la
instalación en el extranjero acarreará más beneficios que producir en su territorio
originario.
“Esta decisión depende de un balance de costos y beneficios entre las distintas alternativas,
en el cual influyen diversos factores, como la forma dominante de competencia en el sector,
la magnitud de los costos de transacción, el grado de imperfección de la información
disponible, el nivel de enforcement de los derechos de propiedad, el grado de apropiabilidad
de los activos tecnológicos propios, la posibilidad de emplear prácticas tales como el uso de
precios de transferencia o de subsidios cruzados, el tamaño y características del mercado
objetivo y el regimen macroeconómico y de políticas públicas allí vigente.”
(CHUDNOVSKY y LÓPEZ, 2001:16)
Dunning distingue diferentes tipos de IED de acuerdo a su motivación,
basándose en cuál es el objetivo principal que se busca a través de ella.
a) La primera hace referencia a la búsqueda de recursos (principalmente
naturales) por lo que la empresa se instala en el exterior. Otra búsqueda principal de este
tipo de inversiones es la mano de obra no calificada, que abunda en determinadas
regiones. A este tipo de IED, Dunning la denomina resource seeking.
b) La motivación principal puede ser que la firma busque un mercado donde
23
insertar su producción, y que la producción en ese territorio le permita un rápido acceso
al mismo, mediante costos menores de transporte, mayor conocimiento del mercado,
aprovechamiento de posibles ventajas industriales, etc. Este tipo de IED es conocido
como market seeking.”Lo más previsible de este tipo de estrategia es la instalación de filiales con
similares funciones que la casa matriz, al estilo de réplica; aunque sin las funciones referidas a
investigación y desarrollo, de las cuales se ocuparía la casa matriz en el país de origen”.
(CHUDNOVSKY y LÓPEZ, 2001:17)
Al producirse el bien en el lugar o región donde quiere insertarse, la IED
modifica el comercio de ese bien, que no llegará terminado desde su país de origen.
Esto no quiere decir que el comercio se extinguirá, sino que cambiará su composición.
No se importará el bien final para ser comercializado, pero podrían importarse insumos
necesarios o servicios para formar el producto.
c) Dunning señala que de las dos opciones anteriores puede surgir un avance
hacia una forma más compleja. En palabras del autor:
“El objetivo central de este tipo de estrategias es adquirir recursos y capacidades que, para
la firma inversora, pueden contribuir y acrecentar sus capacidades competitivas nucleares
en los mercados regionales y globales. Los activos estratégicos que buscan las ET
(“empresas transnacionales”) pueden ir desde capacidades de innovación y estructuras
organizacionales, hasta el acceso a canales de distribución o el logro de un mejor
conocimiento de las necesidades de los consumidores en mercados con los cuales no están
familiarizadas”. (DUNNING, 1994:36)
Esta última caracterización corresponde a las llamadas strategic asset seeking.
d) Por último, para explotar economías de ámbito y de especialización, la
producción debe ser racionalizada. Estas inversiones pueden surgir luego de las market
seeking, y se las denomina efficiency seeking.
Las diferentes estrategias de IED, pueden variar de acuerdo a si se realizan
integraciones simples o complejas. La integración simple comprende en que la firma le
asigna a la filial el cumplimiento de alguna tarea, que puede involucrar por ejemplo el
uso intensivo de mano de obra. La integración compleja redefine la relación de la casa
matriz y su subsidiaria, y actúan como parte de una red global donde las funciones
(ensamblaje, investigación y desarrollo, finanzas, etc.) son llevadas a cabo allí puedan
realizarse de manera más eficiente. A modo de cierre de las ideas de Dunning, se puede
establecer que:
24
“El enfoque ecléctico, indica que no basta que un país tenga recursos naturales, mano de
obra barata o mercados atractivos para que se produzca la IED, es necesario también que
las empresas que inviertan en él sean propietarias de ciertas técnicas, habilidades y recursos
que a otras empresas no les resulte fácil obtener. Hará también falta que las EM obtengan
beneficios al llevar por sí mismas las actividades a otros países y que dichos beneficios
sobrepasen a los de vender o alquilar sus ventajas privadas a empresas
locales”…(RAMÍREZ TORRES, 2002:16-17).
En definitiva, los enfoques sobre la actividad internacional de las empresas
descritos hasta este punto parten todos del supuesto de que la decisión de invertir en el
exterior sigue un proceso de toma de decisiones sustentados en cuestiones que derivan
del costo-beneficio. Y por otra parte, no se distingue entre empresas que están iniciando
su proceso de internacionalización de aquellas que ya tienen alguna experiencia en el
desarrollo de negocios internacionales
1.2 LA INTERNACIONALIZACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA EN
PROCESO
En este apartado se incluirán las posturas que consideran un enfoque en el cual
para que una firma lleve a cabo la internacionalización de su producción, debe ir
realizando un proceso de aprendizaje o progreso a lo largo del tiempo. Se considera
aquí, que se irá evolucionando internamente desde la empresa. Esta evolución es
paulatina y la empresa pasa de realizar producción estrictamente para el ámbito nacional
para luego internacionalizarse.
Se tendrán en cuenta en este apartado el modelo de Uppsala, el enfoque de la
innovación empresarial, el modelo del ciclo de vida del producto de Vernon, el modelo
de Jordi Canals y el modelo Way Stations.
1.2.1. El modelo de Uppsala.
El modelo de Uppsala establece que la empresa irá atravesando etapas
progresivas de internacionalización, en las cuales irá teniendo mayor compromiso. Las
cuatro etapas o eslabones de la cadena son:
25
En primer lugar: la existencia de actividades esporádicas o no regulares
de exportación;
En segundo lugar: se establecen exportaciones a través de representantes
independientes;
En tercer lugar: comprende el establecimiento de una sucursal comercial
en el país extranjero;
En cuarto y último lugar: nos referimos al establecimiento de unidades
productivas en el país extranjero.
Johanson y Valhne enfatizan en que los países tienen en cuenta a la hora de
realizar una IED cómo han sido otras inversiones similares en la región, y aventurarse
mediante inversiones sucesivas y progresivas. La palabra clave es “aprendizaje”: para
ello, se debe ir realizando un conocimiento del mercado o los mercados en los cuales se
va a actuar, de manera progresiva (es casi imposible imaginarse que una empresa se
aventure a invertir en el exterior cuando tuviera muchas incertidumbres). Petersen y
Pedersen (1999) defienden esta teoría, justificando que resulta difícil negarla debido a
que se encuentra fundamentada en procesos graduales.
Si bien existen diferentes aportes a esta teoría (e.g., BILKEY, 1978; DICHTL et
al., 1984; THOMAS Y ARAUJO, 1986; ANDERSEN, 1993; LEONIDOU y
KATSIKEAS, 1996; RIALP, 1997), se considera a la escuela nórdica y particularmente
el Modelo de Uppsala como el marco de referencia.
Según PLÁ BARBER y SUÁREZ ORTEGA (2001), un dato a tener en cuenta es
que deben conocerse gradualmente los mercados exteriores, y que la ausencia de
conocimientos sobre ese mercado “es un importante obstáculo para el desarrollo de operaciones
internacionales y, por tanto, a medida que aumentan dichos conocimientos, el nivel de recursos
comprometidos en la actividad internacional es mayor”…(GALVÁN SÁNCHEZ, 2003:110).
El conocimiento que las empresas realizan del mercado no es una información
que se pueda obtener de manera oficial sino a través de la experiencia; y a medida que
se adquiere mayor experiencia, se producirán cambios en los conocimientos adquiridos
y en las habilidades que se disponen para llevar a la práctica esos conocimientos.
A continuación se mostrará el mecanismo básico a través del cual interactúan los
diferentes aspectos y configuran este modelo de internacionalización.
26
FUENTE: JOHANSON y VAHLNE (1977:26-27; 1990:12)
Los autores diferencian lo que consideran aspectos estáticos y dinámicos dentro
del mecanismo. Los aspectos estáticos hacen referencia al estado actual de cosas: qué
conocimiento se tiene del mercado y cuál es el compromiso de determinada empresa en
él. Por aspectos dinámicos entendemos las decisiones de compromiso y actividades
actuales, es decir, los hechos que pueden llegar a modificar los demás aspectos. Por
ejemplo, si se toman decisiones de compromiso mayores y se llevan a cabo; el
conocimiento que la empresa tenga del mercado será mayor, y se convertirá en el nuevo
punto de partida del mecanismo.
La decisión de introducirse en un mercado y no en otro, parte básicamente de lo
que los autores denominan como “distancia psicológica”. Esto hace a una serie de
cuestiones (diferencias lingüísticas, culturales, políticas, de nivel educativo o de
desarrollo industrial) que se presentan como obstáculos a la hora de introducirse en
determinado mercado. Las empresas comenzarán por internacionalizar su producción
hacia lugares con menor distancia psicológica, para luego ir avanzando en su nivel de
compromiso hacia otros lugares con mayor distancia.
Por fuera de la regla general, los autores se percatan de establecer tres
excepciones:
1) “cuando la empresa dispone de gran cantidad de recursos, ya que las consecuencias
de los nuevos compromisos serán menores por lo que se espera que las grandes
empresas o aquellas con exceso de recursos realicen avances más que significativos
en sus procesos de internacionalización”
2) “cuando las condiciones del mercado son estables y homogéneas, ya que el
conocimiento de los mercados es más fácil de adquirir y existen medios más
sencillos de adquisición de conocimientos, al margen de la propia experiencia.”
27
3) “cuando la empresa ha adquirido experiencia importante en otros mercados de
características similares, ya que la experiencia obtenida en dichos mercados le
servirán a la misma para aplicar esta experiencia a un mercado específico”
(PLÁ BARBER y SUÁREZ ORTEGA, 2001; WHITELOCK, 2002)
Andersen (1993), en tanto, critica al modelo por no poder explicar la duración
de las diferentes etapas que son el fundamento del modelo. De igual manera Rialp
(1999) critica que no llega a explicar por qué algunas empresas no llegan a establecer
filiales de producción como se asevera en la teoría.
1.2.2 El enfoque de la innovación.
El eje principal de esta visión es analizar el modo por el cual las PYMES
(pequeñas y medianas empresas) de Estados Unidos realizan sus modos de
internacionalización. Los autores que dan forma a esta teoría son Bilkey y Tesar, Lee y
Brasch, Cavusgil, Cavusgil y Nevin, Reid, y Czinkota, entre otros.
Al intentar explicar este esquema, en 1998 Alonso y Donoso ligan los conceptos
de internacionalización e innovación. La decisión empresarial de internacionalizar su
producción es innovar en sentido amplio. Ambas:
“son decisiones creativas y deliberadas, desarrolladas dentro de los límites impuestos por el
mercado y por las capacidades internas de la empresa. Además, las decisiones se toman en
condiciones de incertidumbre, desconociéndose sus consecuencias, por lo que a los
directivos responsables de adoptar esas decisiones se les asigna el papel central en la
promoción del proceso.”…(GALVÁN SÁNCHEZ, 2003:113).
Bajo perspectiva similar, Alonso y Donoso (1998) subrayan que se trata de un
proceso de aprendizaje voluntario, de conocimientos acumulativos que condicionan el
accionar futuro. No se tratan de decisiones aisladas, sino de una cadena de decisiones.
Al analizar empresas de Nebraska dedicadas a la exportación, Lee y Brasch
(1978) buscan determinar los motivos que llevan a la toma de decisiones para
internacionalizar su producción. Los mismos:
“confirmaron el carácter de innovación de la exportación ya que la mayoría de las empresas
habían comenzado a exportar gracias a los esfuerzos realizados por agentes de cambio
externos más que por respuestas a estímulos internos, resultados que coinciden con los
obtenidos por Simpson y Kujawa (1974).”…(GALVÁN SÁNCHEZ, 2003:114).
28
Por lo expuesto estos modelos ponen énfasis en la internacionalización con una
mirada basada en las posibilidades que brinda la innovación.
1.2.3 El modelo del ciclo de vida del producto de Vernon.
En tanto, Vernon establece lo que se ha dado en llamar “el ciclo de vida del
producto” o “teoría neotecnológica”, donde sostiene que los insumos productivos van
mutando desde que se produce un nuevo bien (innovación oligopólica) hasta que se
produce su estandarización (commoditie). Si bien Vernon nos habla mayormente acerca
de la internacionalización de un producto tecnológico, el método por el cual el producto
se internacionaliza puede resultar útil para el análisis. Así indica que la innovación
requiere de mano de obra altamente calificada (se realiza en los países desarrollados) y
la estandarización de abundante mano de obra no calificada (tiene lugar en los países
periféricos).
“Los principales elementos que determinan la especialización internacional en
manufacturas para la teoría del ciclo del producto son: la tasa de innovación en nuevos
productos y nuevos procesos; los efectos de economías de escala; la dinámica y el estado de
la ignorancia (el conocimiento no es un bien libre), y la incertidumbre para alertar los
patrones de comercio.”…(VILLAREAL, 1979:395).
Por otra parte, establece diversas etapas: de introducción del producto,
crecimiento, madurez y declinación, las cuales irá atravesando la producción a lo largo
del tiempo. (VERNON, 1966).
1. Introducción: Se crea el producto en el país de origen, generalmente en los
países industriales más avanzados, tales como Gran Bretaña a fines del siglo
XIX, EEUU después de la segunda guerra mundial o Japón a finales del
siglo.
2. Crecimiento: Desde el país de origen se realiza la exportación del producto
final. El crecimiento de la demanda externa, la difusión de la tecnología a
potenciales competidores extranjeros y las crecientes barreras comerciales
hacen de la producción extranjera del producto algo necesario.
3. Madurez: Surgen competidores en otros países desarrollados.
Eventualmente, la estandarización de los procesos manufactureros hace
posible trasladar el lugar de producción a países menos desarrollados,
29
especialmente a las naciones recientemente industrializadas, cuyos costos
comparativos inciden en los sueldos más bajos.
4. Declinación: El país pasa de ser un exportador del producto a un importador
del mismo, porque la producción se concentra en sitios externos donde los
costos son menores.
Este modelo ha sido criticado puesto que no explica cómo se produce la
transición de una etapa a otra y cuál es la duración de cada etapa (CANALS, 1994;
DANIELS y RADEBAUGH, 1993).
1.2.4. El modelo de Jordi Canals.
Este autor, al igual que lo hacen Vernon y los autores del modelo de Uppsala,
fundamenta la exportación que realiza una empresa a través de diferentes etapas
sucesivas, que comprenden el inicio, el desarrollo y la consolidación de las
exportaciones.
ETAPA 1: Se trata simplemente de exportaciones pasivas y
experimentales, motivadas por cuestiones coyunturales o de intento de
inicialización.
ETAPA 2: Se establecen alianzas con otras empresas radicadas en el
mercado de destino, las exportaciones pasan a ser más activas y
regulares, debido a que se da un conocimiento mayor del mercado.
ETAPA 3: Se estabilizan las exportaciones, el intercambio con el
mercado es mayor. Se puede optar por seguir exportando de manera
regular o establecerse en el país mediante IED.
Jordi Canals establece que tanto las fuerzas económicas, las fuerzas de mercado
y las estrategias empresariales son las que se irán modificando y deberán ser tenidas en
cuenta por la firma al momento de internacionalizar su producción. (CANALS, 1994).
“La estrategia internacional no es sino un vector específico -de mayor o menor importancia,
según los casos- de la estrategia competitiva general de la empresa. La internacionalización
se puede entender como una forma de diversificación geográfica de la empresa y
precisamente el perfil de recursos de la empresa determina no sólo la existencia de
crecimiento sino también la dirección del mismo”…(HUERTA BORTOLOTTI, 2011:351)
Por otra parte, Canals distingue diferentes tipos de empresas, a saber: empresa
exportadora (produce en un país y exporta a un mercado seleccionado), empresa
30
multinacional (reproduce casas matrices idénticas en cada país que se establece),
empresa global (centraliza sus actividades en la casa matriz e instala filiales que se
adapten a cada país) y empresa transnacional (es la más avanzada de todas, conjuga
eficiencia económica con capacidad de adaptación a cada mercado).
1.2.5. El modelo de Way Station.
El modelo de Yip y Monti, más conocido como “Way Station” surge en 1998 y
consiste en una continuación del modelo de Uppsala, aportando nuevas ideas a la teoría.
Se basa en una serie de etapas o estaciones (“ways stations”) que deben ir atravesando
las empresas, poniendo especial énfasis en el inicio de las actividades de exportación.
Los pasos sucesivos que atravesará la compañía son:
1. Motivación y planeación estratégica
2. Investigación de mercados
3. Selección de mercados
4. Selección del modo de entrada
5. Planeación de problemas y contingencias
6. Estrategias de post entrada y vinculación de recursos
7. Ventaja competitiva adquirida y resultado corporativo total
Las empresas no se atreverán a exportar sin antes realizar investigaciones del potencial de
mercado y distintos planeamientos o pasos previos que deben ser tenidos en cuenta por los ejecutivos.
(YIP y MONTI, 1998).
Esto comprende los primeros cinco pasos mencionados anteriormente que serán
el punto de partida para una buena internacionalización de la producción.
1.3 LA INTERNACIONALIZACIÓN DESDE UN ENFOQUE DE REDES
De acuerdo con este enfoque, la aparición de la oportunidad de una empresa de
abrirse internacionalmente, se da por las relaciones interorganizativas e interpersonales.
Thomas y Araujo (1985) nos dicen que “la entrada en mercados exteriores es un
intercambio entre individuos que poseen recursos complementarios e información y que el intercambio
económico está precedido por la transmisión de información contemplando la oportunidad empresarial”
(TRUJILLO DÁVILA et al, 2006:24)
31
En esta teoría entran en juego lo que se conocen como “redes sociales” o “redes
de negocio”, que reflejan el vínculo existente que tienen las empresas entre sí, con los
ejecutivos, con las industrias complementarias, con los socios y los socios potenciales.
Así, se debe dar primero una extensión internacional, que consiste en relacionarse con
socios de nuevos países. Evolutivamente, se da una penetración en las redes que fueron
estableciéndose, hasta llegar a integrar las diversas posiciones que se tienen en las redes
entre diferentes países.
Él enfoque de redes contempla el acceso a recursos y mercados de empresas que
no sean de gran tamaño, a través de la toma de decisiones estratégicas y una extensa red
de contactos.
Johanson y Mattson son los mayores desarrolladores de la perspectiva de redes.
Definen cuatro tipos de empresas partiendo de dos variables: el grado de
internacionalización de la empresa y el grado de internacionalización de la red. En el
siguiente cuadro, Johanson y Mattson intentan simplificar la idea:
FUENTE: JOHANSON y MATTSON (1988)
Decimos que una empresa es iniciadora cuando no conoce mercados exteriores y
sus contactos tampoco, se maneja puramente en el ámbito local. Si adquiere
conocimientos sobre cómo desenvolverse en el exterior pero aún no tiene contactos
fehacientes que lo puedan ayudar, nos encontramos frente a una empresa “en solitario”.
En cambio, la empresa es rezagada si sus contactos están internacionalizados
(proveedores, clientes), pero aún no ha salido al exterior. La solución suele ser a través
de pequeñas empresas especializadas. Por último, si se dan altos grados de
internacionalización tanto de la red como de la empresa, la empresa, sus proveedores y
clientes están internacionalizados.
Las principales críticas a este modelo pueden encontrarse en Ellis (2000), quien
destaca principalmente que el modelo puede ser usado para grandes empresas pero no
para las pequeñas, quienes permanecen en el ámbito de lo local. A su vez no se discute
32
el tema del decisor, se considera que actúa racionalmente cuando ve la oportunidad, sin
más apreciaciones.
1.4. LA INTERNACIONALIZACIÓN DESDE EL FENÓMENO BORN
GLOBAL
La palabra inglesa “born” significa nacer, y “global” hace referencia a la palabra
homónima, tanto en inglés como en castellano tiene el mismo significado. Al hablar de
empresas “born global”, hacemos alusión a empresas que nacen destinadas al ámbito
internacional, o que en el transcurso de pocos años llegan a serlo.
Madsen y Servais (1997) establecen que el origen de este tipo de empresas se
debe básicamente a tres fenómenos claramente identificables:
“las nuevas condiciones del mercado;”
“los desarrollos tecnológicos en áreas de producción, transporte y
comunicación”
“las capacidades más desarrolladas de las personas, incluyendo en este
último punto, al entrepreneur2 que funda la empresa born global.”
(GALVÁN SÁNCHEZ, 2003:132).
El rápido avance de la tecnología de la información y las comunicaciones, hacen
que los gustos de los consumidores puedan estar homogeneizados a lo largo del mundo.
Es por ello que una empresa puede acceder rápidamente a exportar o instalarse allí
donde encuentre su mercado, de manera apresurada y eficaz.
A su vez, hay productos que no encuentran su mercado en lo local o nacional,
sino que se producen para el extranjero o para determinado mercado exterior. Esto
incluye partes o suministros específicos que sólo se venden en el mercado internacional.
Si bien suelen ser muy eficaces en su accionar comercial, las empresas born
global suelen disponer de un presupuesto reducido e instalaciones simples, pero que se
enfocan en alguna actividad específica muy redituable.
“Las born global utilizan como principal modo de ingreso a los mercados extranjeros las
2 El término francés “entrepreneur” se refiere al emprendedor en materia comercial, que es quien asume el
riesgo de comenzar un negocio.
33
exportaciones y las licencias, que son modos de ingreso que no le brindan el suficiente
control y aprendizaje con respecto a nuevos mercados, proveedores y
clientes.”…(BRENES LEIVA y DARDER, 2008:15)
Los métodos de entrada de las born globals comprenden las exportaciones, las
licencias y la IED. Los métodos que son utilizados con mayor frecuencia son las
exportaciones y las licencias, mientras que la IED se encuentra prácticamente olvidada
en este modelo.
Las born globals, si bien comprenden un ámbito interesante de estudio sobre el
nacimiento de las empresas internacionales, no aporta datos significativos al fenómeno
que se intenta analizar.
1.5 CONSIDERACIONES SOBRE EL TEMA
En el transcurso de la presente sección, hemos realizado un racconto de diversas
posturas existentes acerca de la IED, con el objetivo de dar una visión general de las
posturas existentes.
Para ello, partimos de “La internacionalización desde una perspectiva
económica”, donde pudimos distinguir entre la teoría de la organización industrial, la
teoría de la internalización, el enfoque macroeconómico, la teoría de la ventaja
competitiva de las naciones y el paradigma ecléctico de Dunning. Aquí se enfoca el
tema desde la rápida globalización de los mercados que ha influido en las decisiones de
las empresas (y ha llevado a su internacionalización); y es lo que los autores englobados
en esta perspectiva intentan demostrar.
Al analizar la internacionalización desde una visión en proceso, nos encontramos
con el modelo de Uppsala, el enfoque de la innovación y el modelo del ciclo de vida del
producto, el modelo de Jordi Canals y el modelo de Way Station. Todos ellos
comprenden básicamente etapas progresivas, que al atravesarlas se llegará a la
internacionalización completa de la producción. La eficiencia, el prestigio, los clientes
existentes o potenciales, las capacidades de adaptación, entre otros, son tenidos en
cuenta en estos análisis. Principalmente se centran en el estudio de productos tangibles
referentes al mercado tecnológico, por lo que lo tendremos en cuenta sólo de manera
parcial.
34
Puede decirse que los enfoques de redes y el fenómeno de las Born globals son
otras maneras de estudiar el fenómeno de la IED pero teniendo en cuenta otros
parámetros. En el caso del enfoque de redes, se tienen en consideración las relaciones
interpersonales y las industrias complementarias, mostrando una visión distinta y
novedosa con respecto a las clásicas. Las born globals han sido poco analizadas, ya que
se trata de un fenómeno moderno, y que concierne a pocas empresas que nacen
comercializando internacionalmente.
Si bien, se tomaran en cuenta los diversos aportes, será el “paradigma ecléctico
de Dunning” la teoría que se utilizará como eje estructurador del presente trabajo, ya
que es quien tiene en cuenta la inversión extranjera directa con el fin de buscar y
aprovechar recursos naturales, haciendo especial énfasis en la tecnología existente en el
país receptor, y la tecnología impuesta por el inversor. Ergo, teniendo en cuenta IED,
recursos naturales y tecnología como factores, se procederá oportunamente al análisis
del caso.
35
CAPÍTULO II: LA IED DE CONTENIDO TECNOLÓGICO EN
SECTORES DE RECURSOS NATURALES
INTRODUCCIÓN
En este capítulo se analizará inicialmente cómo está compuesta la IED
(inversión extranjera directa) durante el período 2000-2010. Como se explicó
anteriormente, la IED consiste básicamente en inversiones que son realizadas por no
residentes (personas naturales o jurídicas) en el país donde se inserta la misma. A tal fin,
en la primera sección se procederá a la explicación de la IED a nivel mundial, en
América Latina y en Argentina y Uruguay en particular, para el período mencionado.
Por otra parte, debe aclararse que como eje del análisis se tomará el paradigma
ecléctico. Dicho marco se utilizará para explicar los casos de Argentina y Uruguay, tanto
en las ventajas de localización, propiedad e internalización de acuerdo al grado de
importancia que toman para nuestro estudio.
Además, en el transcurso del capítulo se observará como se llevan a cabo la
utilización de la IED en sectores de recursos naturales en el mundo y su importancia
estratégica, puesto que el aprovechamiento de los recursos naturales que poseen otros
estados a través de la IED es frecuente en el caso de los países poco desarrollados y de
América del Sur en particular. Ello es un corolario de la modalidad que adopta su
explotación, dado que para la explotación de los recursos naturales se requiere la
posesión de cierto grado de tecnología y conocimiento, ambos presentes de manera
escasa en América del Sur. Es por ello que para aprovechar los recursos se realizan
inversiones de actores internacionales que poseen principalmente capital para invertir, y
luego ventajas tecnológicas y capacidad para el desarrollo de nuevas tecnologías a
través de la investigación; cuestiones que se explicarán en el presente capítulo.
Por otra parte, veremos de qué se trata cuando hablamos de la industria papelera
y los procesos productivos llevados a cabo en las plantas productoras de pulpa de
celulosa. Además se enumerarán las principales papeleras de Argentina y de Uruguay,
de modo tal de allanar el camino para la explicación del conflicto.
36
2.1 LA IED A NIVEL MUNDIAL (2000-2010)
Es considerable expresar que la expansión de la IED ha transitado por diferentes
estadios en los países latinoamericanos a partir del decenio de 1990 y, debido a las
políticas neoliberales vigentes en ese momento, resurge con fuerza la utilización de
IED. En efecto, entre 2002 y 2011 la renta de estas inversiones generada en los Estados
Unidos, la Unión Europea y el Japón apenas se duplicó, mientras que la generada en las
regiones en desarrollo casi se cuadruplicó. Cabe destacar en particular el caso de China,
donde se multiplicó por siete. En este sentido, América Latina y el Caribe es una de las
regiones donde más ha crecido la IED.
“(…) uno de los hechos salientes del proceso de inversiones de las últimas décadas es que
los países en desarrollo (PED) están teniendo cada vez mayor importancia como
generadores de dichas inversiones. Según datos de la UNCTAD, la IED proveniente de los
PED llegó al 16% y al 13% de la IED global en 2006 y 2007 respectivamente (este valor
era menor al 1% en los ’70)” (NIEMBRO, 2009:19)
Es considerable mencionar que los flujos de inversión extranjera directa mundial
representaban 190.000 millones de dólares al año en el período 1990-1993, ascendiendo
a 672.000 millones de dólares entre 1997-1999. Para el nuevo milenio, entre 2001-2005
los flujos netos de IED son de 754.000 millones de dólares; entre 2007-2010 los
números reflejando corrientes de IED de 1.585.000.000 millones de dólares (ROSILLO
SALINAS, 2011).
Para establecer el origen de la inversión extranjera directa en el mundo, la
CEPAL subdivide por períodos: 2000-2005 y 2006-2011 y realiza porcentajes sobre el
total de IED en el mundo.
37
FUENTE: Elaboración propia en base a datos de la CEPAL (CEPAL, 2012a:79)
Se muestra que si bien varían las cifras, las tendencias generales se mantienen,
ya que la Unión Europea es quien realiza mayores inversiones en el exterior. El país de
la Unión Europea que tiene más influencia es España, que mantiene su porcentaje de
participación en el período entre 52 y 45%, destacándose entre los estados europeos que
invierten en el exterior. Por otra parte, se da a su vez una importante disminución de
IED proveniente de América del Norte, que desciende de un 37,8% entre los años 2000-
2005 a un 25,7% entre 2006-2011.
2.2 LAS CORRIENTES DE IED EN AMERICA LATINA
La IED en América Latina ha tenido un crecimiento sostenido en el período
2000-2010, a excepción de la crisis económica del año 2008-2009, donde luego se ven
fortalecidos nuevamente los flujos de inversiones.
Durante 2007 las corrientes de IED en América Latina y el Caribe fueron de
117.000 millones de dólares; en 2008 de 137.000 millones de dólares, durante 2009
descendieron a 82.000 millones de dólares (se hicieron sentir por la mencionada crisis
económica) y en 2010 las corrientes son de 121.000 millones de dólares, vislumbrando
la recuperación económica (CEPAL, 2012b).
Todas las economías del mundo y en particular las americanas vieron caer sus
flujos de IED durante la crisis económica de 2008, tal como se ve en los bajos números
del período. Para el caso argentino, durante 2008 recibió 9726 millones de dólares en
forma de IED, y por la crisis en 2009 esta cifra bajó a 4017 millones (una reducción de
casi un 60%).
38
En Uruguay se expresa de manera similar (si bien los números son menores
debido a su extensión geográfica), reflejando en 2008 una suma de 2106 millones de
dólares que ingresaron como IED, mientras que en 2009 se reduce a 1529 millones de
dólares (cae un poco más del 27%). Centroamérica se recuperó de forma estable a sus
niveles habituales, mientras que América del Sur atravesó una fuerte subida durante
2010-2011 que la hizo alcanzar máximos absolutos. En Argentina, 2010-2011 significó
la entrada de 7055 millones de dólares y 8671 millones respectivamente. Para Uruguay
la recuperación asciende a 2289 en 2010, y 2614 en 2011, representando sus ingresos de
IED más altos hasta ese momento (CEPAL, 2012c).
Debido a esta recuperación, ingresaron capitales para aprovechar los mercados
nacionales, y fuertes inversiones destinadas a los recursos naturales (motivado por los
altos precios internacionales de las materias primas). Un dato a tener en cuenta es que
América del Sur recibía en 2003 un 9% de la IED destinada a la extracción de recursos
naturales, alcanzando entre 2009-2010 un total de 30%. El porcentaje de IED que
representa América Latina alcanzó por primera vez su pico de dos cifras en 2011 cuando
representó un 10% del total mundial (CEPAL, 2012b).
Los autores Chudnovsky y López (2007) realizan un análisis acerca de cómo ha
sido la inversión extranjera directa y su relación con la productividad para los países
integrantes del Mercosur. La presencia de las empresas extranjeras en el territorio del
Mercosur se ha ido extendiendo según datos de la UNCTAD, a saber:
“(…) mientras que a comienzos de los años 1990 se estimaba que existían alrededor de
37.000, con al menos 170.000 filiales extranjeras, en el 2004 estas empresas aumentaron a
cerca de 70.000, y sus filiales extranjeras a 690.000; casi la mitad de estas filiales se hallan
en países en desarrollo”. (CHUDNOVSKY y LÓPEZ, 2007:8)
En referencia a lo anterior expuesto, los autores afirman que a partir de los años
90, la afluencia de inversión extranjera directa en el Mercosur comienza a mostrar sus
cifras más altas alcanzadas hasta entonces. Las empresas nacionales debieron modificar
sus estrategias para acoplarse a la nueva dinámica internacional de competencia.
Para el caso de la IED europea en América, la misma sufre diversas
fluctuaciones entre los años 2000 y 2010, pero cabe destacar que la misma ha ido
perdiendo importancia gradualmente. Los países europeos prefieren (tal es el caso de
España), destinar sus inversiones dentro de su mismo bloque. Si bien se han reducido en
39
proporción, continúa siendo la Unión Europea el principal origen de la inversión
extranjera directa para América Latina y el Caribe.
España y Finlandia son quienes realizan las inversiones en las papeleras en
territorio uruguayo. Como es sabido, forman parte de la Unión Europea3. La inversión
de la Unión Europea entre 2000-2010 es superior a las demás en América Latina y el
Caribe, representando alrededor del 40%. Es superada por Estados Unidos sólo en el
año 2001, pero luego de una recaída, es a partir del 2003 que comienza su crecimiento,
alejándose de las cifras que invierte Estados Unidos en la región. Dentro de los mayores
receptores de IED europea en el período analizado, se encuentra América del Sur en
general y Brasil, Argentina, Colombia y Chile en particular. Según la CEPAL, la
siderurgia y la industria automotriz han sido los sectores manufactureros que más
nuevas inversiones han recibido en el período 2000-2010. Siguiendo el orden de
importancia, los “sectores que también han sido receptores de inversiones europeas son el
petroquímico, el del papel y la celulosa, y el de los productos químicos.” (CEPAL, 2012a:79).
Chudnovsky y López (2007) afirman que las inversiones están destinadas en su
mayoría a la explotación de materias primas, aprovechando los vastos recursos
naturales, abundantes en los países integrantes del Mercosur. Si bien durante la crisis de
los países del Mercosur a partir del año 2000 se redujeron esos flujos, las empresas
transnacionales siguen teniendo presencia en el territorio. Aunque se han reducido las
inversiones, las empresas dedicadas a la explotación de recursos naturales serán quienes
mantengan sus inversiones y realicen nuevas.
Teniendo en cuenta análisis de otros autores, Chudnovsky y López afirman que
“(…) respecto a ninguno de los países del Mercosur puede afirmarse que la IED haya
contribuido al crecimiento del producto interno bruto (PBI), aunque la relación inversa se
comprueba para Uruguay y, débilmente, para Argentina. Solo en Uruguay habría una
relación positiva, de carácter bidireccional, entre la IED y la inversión interna.”
(CHUDNOVSKY y LÓPEZ, 2007:19)
La afluencia de IED mundial en Uruguay (calculada como porcentaje del PBI),
refleja grandes crecimientos, aunque sin poder ser comparados con los de Brasil. En el
decenio 1980 Uruguay representaba un 4,4 del PBI, en 1990 un 7,2, durante 2000 un
10,4 y en 2004 un 17,5. En 2004 se encuentra por encima de Paraguay, pero por debajo
3 España ingresó a la misma (junto con Portugal) en 1986 formando la Europa de los doce. Finlandia hizo
lo suyo en 1995 junto a Austria y Suecia, sumando un total de 15 estados asociados.
40
de Argentina y Brasil (CHUDNOVSKY y LÓPEZ, 2007)
El ingreso de inversión extranjera directa en Uruguay entre 2000-2005 fue de
393 millones de dólares (momento de instalación de las papeleras); y durante 2006 fue
de 1494 millones de dólares, demostrando el rápido crecimiento de la afluencia de IED.
(CEPAL, 2011)
Es interesante resaltar que para el caso uruguayo en la primera década del siglo
XXI,
“Los datos dejan en evidencia que Argentina ha sido el principal origen de la Inversión
Extranjera Directa en la última década, representando un 25% de los flujos ingresados al
país por este concepto entre 2001 y 2011, seguida por España (8% de la IED) y Brasil
(5,6%).” (CPA FERRERE, 2013:2)
Finalmente, para poder establecer una comparación, vemos en Argentina durante
2000-2005 una IED de 4296 millones de dólares, en 2006 la IED en Argentina fue de
5537 millones de dólares y de 6473 millones en el año 2007. Estos números irán
creciendo de manera ininterrumpida hasta 2009, donde se hicieron sentir los efectos de
la crisis económica mundial.
2.3. LOS MOTIVOS DE LA IED, SEGÚN EL ESQUEMA DE DUNNING
De acuerdo a lo expuesto en el Capítulo 1, donde se observaron las diferentes
posturas sobre la IED, se tomará como eje de referencia de nuestro análisis, el expuesto
por Dunning (1958) el cual asevera que:
“(…) una firma que posee ciertos activos o ventajas de propiedad (ownership advantages) y
quiere explotarlas en terceros países tiene ante sí tres opciones: exportar los bienes y
servicios que produce desde su país de origen, conceder licencias de producción de dichos
bienes y servicios a otras firmas o “internalizar” dichas ventajas, instalando plantas propias
o adquiriendo instalaciones existentes en otros mercados (IED).”…(CHUDNOVSKY y
LOPEZ, 2007:355)
A modo de resumen, Wilska y Tourunen (2001) presentan el siguiente cuadro
acerca de los determinantes de la IED según Dunning.
41
FUENTE: WILSKA y TOURUNEN (2001). “América Latina en el proceso de internacionalización de
empresas finlandesas”.
En nuestro caso de estudio, las ventajas de localización se encuentran en el
exterior (recursos naturales) y es por eso que la empresa decide ir en busca de esos
recursos a través de la IED. Por el lado de las ventajas de propiedad, las mismas
comprenden capacidades tecnológicas, recursos financieros y disponibilidad de
conocimiento, entre otras.
“El enfoque ecléctico integra en una única propuesta las ventajas específicas de la empresa
-ventajas de propiedad-, las ventajas de la internalización y las características del mercado
receptor -ventajas de localización-. Cada uno de estos tres conceptos abarca teorías acerca
de los factores que motivan a una empresa a ser multinacional, de forma que cada uno de
ellos como teoría independiente es incompleto. Además, la interacción de estas ventajas
puede funcionar de forma diferente para cada empresa individual.”…(HUERTA
BORTOLOTTI, 2011:314)
De acuerdo al pensamiento de Dunning sobre las empresas “se comprueba su
42
facilidad para transferir sus activos intangibles4 y su tecnología de avanzada vía
inversión extranjera directa” (HERNÁNDEZ ESCALANTE, 2005). Encuentra entonces
el método de la IED para atravesar las fronteras y establecerse en otro estado para lograr
sus fines comerciales.
Es así que la teoría de Dunning “combina aspectos específicos de la empresa y de los
países en que desea operar junto a la opción económica y estratégica elegida. Estos tres elementos
determinarán el modo de internacionalización, que en su interacción dinámica condicionará el desempeño
y adaptación (transformación) de la empresa”…(DURÁN HERRERA, 2005:12)
Las ventajas de propiedad, internalización y localización son determinadas por
variables estructurales que deben ser tenidas en cuenta: el país, la industria e incluso la
propia firma influyen en las ventajas, tal como veremos a continuación.
1) VENTAJAS DE PROPIEDAD:
- A nivel país, estas ventajas de propiedad son determinadas por la
dotación de factores (recursos naturales, mano de obra y capacitación),
los controles gubernamentales acerca del ingreso de IED, las políticas
hacia la innovación, la protección de los derechos de propiedad, y la
competencia.
- En cuanto a la industria, se debe tener en cuenta la estructura existente, la
naturaleza de las innovaciones, las economías de producción, el interés
por la diferenciación de productos y la posibilidad de acceder a insumos
y mercados.
- La firma debe ser analizada teniendo en cuenta su tamaño y capacidad de
producción, la diversificación de productos y mercados, y las economías
en la producción conjunta. (BILBAO UBILLOS, 2009)
-
2) VENTAJAS DE INTERNALIZACIÓN:
- El país influye de acuerdo a la intervención estatal que ejerce, sus
políticas hacia fusiones, la diferencia entre la estructura de mercados con
respecto a otros países (por ejemplo los costos de transacción o la
incertidumbre), y la adecuación de la tecnología, educación y
comunicaciones.
4 Un activo intangible es un activo no monetario, que no tiene apariencia física pero puede ser
identificable. Claros ejemplos son los derechos de autor las marcas registradas, las franquicias, entre
otros.
43
- Las ventajas de complementación entre firmas extranjeras y locales a
nivel industria son muy importantes, así como también las oportunidades
para la especialización productiva.
- La propia firma puede tener diferentes actitudes en cuanto al crecimiento
y la diversificación, distintos procedimientos organizativos o de control
que influyen en la internacionalización, como son diferentes decisiones o
políticas de subcontratación dentro de la empresa.
-
3) VENTAJAS DE LOCALIZACIÓN:
- Las variables estructurales que determinan la configuración de las
ventajas de localización parecen ser las más evidentes a nivel país: la
distancia física y psíquica entre los países, y las diferentes tasas, tarifas y
cuotas propias y de los demás países, inclusive la asistencia hacia las
empresas transnacionales.
- Tal como lo dice la palabra, la localización de las industrias es
importante ya que hace alusión a la distribución de las propiedades o
bienes inmuebles. Las ventajas de localización "están referidas a la
comparación que hace una empresa de sus posibles lugares de ubicación con base en
variables tales como las barreras no arancelarias, los costos internacionales del
transporte, las restricciones regulatorias, los costos de los recursos, etc." (VASCO y
DE LOMBAERDE, 2000:5). Se le suman a las variables que influyen: la
naturaleza de la competencia entre firmas y sus barreras (arancelarias o
no), y otras variables sensibles a la localización, como por ejemplo el
acceso y costo de la energía o la mano de obra varían entre regiones.
- La propia firma maneja diferentes estrategias gerenciales con respecto a
la inversión externa, que son moldeadas de acuerdo a la experiencia
previa, la posición de la empresa en el ciclo productivo, la distancia
psíquica (la existencia de diferentes culturas o lenguas), las actitudes en
cuanto a investigación y desarrollo o la aceptación del riesgo que
conlleva.
Teniendo en cuenta las ventajas planteadas por Dunning, Victoria Basualdo y
Karina Forcinito, llegan a la conclusión que:
44
"La relación entre IED y comercio exterior depende en gran medida de las estrategias de
inversión de las ETs pero no se encuentra únicamente condicionada por las proporciones en
que ellas exportan e importan. La presencia de 'externalidades' desde las ETs hacia las
empresas nacionales significa que los efectos de la IED sobre el comercio exterior no sólo
se relacionan con las operaciones comerciales de las filiales de las firmas extranjeras, sino
que también pueden tener efecto sobre el total de exportaciones e importaciones del país
receptor" (BASUALDO y FORCINITO, 2007:304)
Kogut (1983) define a la teoría de Dunning sobre la internacionalización de las
empresas como estática, ya que sirve para justificar la existencia de la inversión
extranjera directa, pero sin hacer referencia a la variabilidad de la misma; esto quiere
decir que no tiene en cuenta si las ventajas pueden incrementarse o retraerse a lo largo
del tiempo, o incluso si pueden ser transferidas a otros países.
Siguiendo la línea de razonamiento expresada anteriormente, en el presente
capítulo se procederá a analizar los flujos de IED a nivel mundial, para cotejar los datos
con la situación de América Latina y los casos de Argentina y Uruguay para el período
2000-2010; y la inversión en tecnología para la explotación de los recursos naturales de
los estados.
2.4. LA IED EN RECURSOS NATURALES EN EL NUEVO MILENIO
De manera complementaria con Dunning, Durán Herrera (2005) distingue tres
razones por las cuales una empresa centra sus ojos en el exterior. Entre las principales
encuentra:
a) “venta de productos y servicios en mercados exteriores”;
b) “aprovisionamiento de recursos naturales y financieros” y;
c) “generación de activos estratégicos (capital humano, tecnología, capacidad
comercial y directiva)”…(DURÁN HERRERA, 2005:12)
De lo anterior expuesto, Durán Herrera expresa que una de las motivaciones de
la IED es el aprovisionamiento de recursos naturales, coincidiendo con Dunning en lo
que denomina resource seeking.
Utilizando esta teoría para el caso de las papeleras, se podría decir que es del
tipo resource seeking, ya que se busca el aprovechamiento de los recursos naturales
(forestales) de Uruguay, para extraerlos y enviar la pasta de celulosa a su país de origen
45
y realizar allí el producto.
La inserción internacional de América Latina en general está basada en la renta
asociada a los recursos naturales. Los patrones de especialización de América del sur
están basados principalmente en recursos naturales y lo relativo a su procesamiento;
mientras que en México y Centroamérica se basa en el uso intensivo de mano de obra
(equipos electrónicos, textiles, piezas de automóviles, etc.). Se observa una mayor
diversificación de la oferta exportable en Centroamérica, mientras que América del Sur
mantiene su perfil primario-exportador de materias primas básicas en el período
analizado 2000-2010. (CEPAL, 2012b)
La investigadora Carlota Pérez, referente de la Universidad de Cambridge,
verifica que los economistas clásicos consideraban la posesión o existencia de recursos
naturales en el territorio como una ventaja para el desarrollo. En referencia a los
recursos existentes en América Latina, Pérez plantea que:
“(…) su rica dotación en recursos naturales y energía le ofrece una ventana de oportunidad
para especializarse en “industrias de procesos”. El problema tradicional de la
monoexportación de materias primas podría transformarse en un futuro exitoso de
tecnologías complejas, variado perfil exportador y elevado crecimiento si se aprovecharan
de manera inteligente las ventajas de poseer recursos naturales.” (PEREZ, 2010:7)
De las potenciales industrias existentes en América Latina, “exceptuando el turismo
y algunos sectores agrícolas, la mayoría de las industrias de procesos no son intensivas en mano de obra,
sino más bien en capital y capacidades.” (PEREZ, 2010:9). Las inversiones en recursos naturales
suelen ser realizadas con frecuencia por agentes extranjeros a través de la IED, ya que
los estados no pueden aprovechar los recursos naturales que poseen debido a los altos
costos iniciales para poner en marcha las industrias.
“Las principales empresas del mundo en la industria forestal y papelera se concentran en
los países que cuentan con abundantes recursos naturales, es decir, aquellos que poseen
tierras adecuadas para las plantaciones de árboles. Las mayores empresas son originarias de
los Estados Unidos y de Escandinavia. En Iberoamérica destacan los países del Cono Sur
(Brasil, Uruguay, Argentina y Chile).” (CEPAL, 2012b:69)
Según el porcentaje de las ventas al analizar las 100 mayores empresas forestales
de cada región en 2010, América Latina es más rentable, representando el doble e
incluso más que Canadá, Japón, Estados Unidos, Europa y los países en desarrollo de
46
Asia (teniendo en cuenta intereses, impuestos, depreciaciones y amortizaciones).
(CEPAL, 2012a:114)
“En las últimas décadas la demanda de papel ha ido experimentando un crecimiento sostenido a
la vez que los controles medioambientales se han intensificado en los países desarrollados, especialmente
en Europa. Esto hizo que la producción comenzara a desplazarse hacia países que presentaran ventajas
comparativas, básicamente hacia el Sudeste Asiático, Centroamérica y el Cono Sur.” (HERNÁNDEZ
BELOQUI, 2013:17)
Continuando con su exposición, Hernández Beloqui asevera que el Cono Sur:
“presenta características que lo hacen muy atractivo para el monocultivo forestal como son la
existencia de grandes extensiones de tierras fértiles que en muchos casos están sub-aprovechadas, riqueza
hídrica, mano de obra disponible, niveles salariales bajos, rápido crecimiento de los árboles y escasa
legislación medioambiental, entre otros.” (HERNÁNDEZ BELOQUI, 2013:17)
Para continuar con el análisis, se mostrará cómo es la distribución y composición
de los recursos forestales de Uruguay y Argentina.
2.4.1 Recursos forestales en Uruguay.
En el caso de Uruguay, se destaca por ser un país ganadero, exportador de
productos derivados de la ganadería que constituyen un 85% de sus exportaciones.
Principalmente exporta carne, lana y leche; de su agricultura se destaca el arroz, cebada
y citrus; tomando importancia reciente por la forestación.
“Los principales cultivos, además de los mencionados son: trigo, girasol, maíz, sorgo,
hortalizas y frutales de hoja caduca. El sistema de producción más usado en el oeste del
país, donde ocurren los suelos de mayor productividad, consiste en alternar cultivos con
pasturas sembradas para ganado bovino (carne y leche) y ovino. Las producciones de carne
y lana del Uruguay son reconocidas por su calidad, resaltándose el hecho que la cría se
realiza fundamentalmente sobre pasturas naturales y sembradas con escaso uso de raciones.
Últimamente a impulsos del Plan Forestal existe un importante avance de la forestación.”
(MOLFINO, 2002)
Además, Uruguay es un país con grandes plantaciones forestales; en este caso,
es a partir de 1951 que la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura) y el Banco Mundial realizan recomendaciones para su
47
desarrollo forestal, que más adelante se convertirán en la base de diferentes leyes sobre
forestación. “Se hace necesario considerar la trayectoria relativa a la progresiva conversión de Uruguay
en un país productor de madera para pasta de celulosa, que algunos han dado en llamar la evolución hacia
el “desierto verde”. (COLACRAI, 2008:11). Es a partir de entonces que “Uruguay ha concentrado
los mayores proyectos de inversión extranjera en el sector.” (CEPAL, 2012b:69)
Las plantaciones de eucaliptus son las más abundantes, y necesarias para la
producción de pasta de celulosa. En Uruguay, las extensas plantaciones de “eucalitus
globulus” son las que más se aprovechan: los árboles requieren de poco cuidado en
cuanto al riego (son capaces de absorber agua de las napas profundas), son de rápido
crecimiento, y la calidad del producto final es buena y a su vez económico.
En el desarrollo de su tesis, Valeria Llamas afirma que:
“Las pasturas naturales de Uruguay forman parte de los pastizales del Río de la Plata, el área más
extensa de pastizales naturales en el mundo, que abarcan 70 millones de hectáreas. En Uruguay abarcan el
83% de su territorio. Este ecosistema se fue construyendo a través de siglos y sirve de base a la
producción de alimentos en Uruguay, para su consumo y exportación (carne, leche y granos). Los
monocultivos forestales, donde se instalan, provocan la pérdida de la rica biodiversidad de Uruguay”
(LLAMAS, 2008:29-30)
Sin embargo, los daños que produce un monocultivo son diversos, incluyendo el
deterioro del suelo, la pérdida de minerales, la aparición de plagas y enfermedades5, así
como también los daños causados por sequías, viento, heladas, etcétera.
2.4.2 Recursos forestales en Argentina.
El territorio argentino está dotado de extensos bosques nativos (un total de
31.443.873 hectáreas), según el Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos,
llevado a cabo por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, en
2007. A su vez, cuenta con 1.115.655 hectáreas de bosques cultivados, de las cuales el
80% se encuentra en la Mesopotamia y en el Delta del Río Paraná. En esos bosques
cultivados se pueden encontrar forestaciones de pinos, eucaliptus, sauces y álamos,
junto a otras especies.
A través de la Ley 26.432 y la 25.080 se fomenta la industria forestal mediante
incentivos fiscales y subsidios económicos, siempre y cuando se incremente la oferta
maderera.
5 El eucaliptus apareja 8 plagas y 12 enfermedades, de acuerdo a análisis de la FAO.
48
Las superficies plantadas en Argentina se encuentran aglomeradas
principalmente en Corrientes, Misiones, Entre Ríos y Buenos Aires, tal como se refleja
en el siguiente cuadro expresando la superficie en millones de hectáreas:
FUENTE: SHARRY, Sandra (2007) “Producción y procesamiento de recursos forestales”.
La localización estratégica respecto a los centros poblados tiene gran
importancia para llevar a cabo las plantaciones forestales, tal es el caso de Buenos Aires.
Se han formado diferentes polos o cuencas forestales por la existencia de plantas de
procesamiento de celulosa (Braier, 2004).
Es así que Argentina posee grandes plantaciones forestales que son aprovechadas
por las empresas que se instalan en busca de dichos recursos, con fines de explotación
comercial.
2.5. TECNOLOGÍA E INVESTIGACIÓN (2000-2010)
Carlota Pérez afirma en sus análisis que “La dotación específica de recursos
naturales y los niveles de conocimiento y experticia adquiridos por cada país señalarían
las áreas preferenciales de especialización a seguir, así como los vínculos y alianzas que
convenga establecer dentro y fuera de la región.” (PEREZ, 2010:8). Uruguay no es un
país con grandes inversiones en I+D, ni con gran tecnología desarrollada, por lo que
debe recurrir a la IED para hacerse de esos conocimientos.
No caben dudas que la tecnología es un brazo muy importante en el desarrollo
de la industria en todas partes del mundo. Al respecto, Aldo Ferrer nos dice:
49
“El desarrollo económico depende de la aplicación de las tecnologías disponibles a la
producción de bienes y servicios y a la organización del sistema económico y social. El
stock de tecnologías existentes aumenta incesantemente a partir del avance del co-
nocimiento científico y las innovaciones en el empleo de los recursos humanos y mate-
riales.” (FERRER, 2008:34)
La tecnología es la que permite el avance de los distintos estados, la posesión de
tecnología y conocimiento permitirá realizar procesos productivos con mayor valor
agregado. La existencia de recursos (humanos, naturales), sin la capacidad de
aprovecharlos, conlleva a que otros vean en esos recursos la posibilidad de generar
ganancias.
“Una de las consecuencias más notables de la empresa global es que la localización de las
actividades de la corporación cada vez tienen menos relación con la nacionalidad de la
misma. Este proceso cambia considerablemente la forma en que crecen y se desarrollan las
ventajas comparativas de los países. Así, las fuentes de las ventajas comparativas –el
capital, el conocimiento técnico y la tecnología, por ejemplo- se transfieren a través de las
fronteras” (FINKMAN y MONTENEGRO, 1994:10)
Siguiendo el eje de lo expuesto con anterioridad, los fines principales que
fundamentan a la IED son la búsqueda de nuevos horizontes para generar ganancias en
mercados inexplorados, con abundancia de recursos naturales o beneficios fiscales y
monetarios. “Cada vez más, el aumento de la IED se relaciona con el crecimiento del
comercio y la transferencia de tecnología” (FINKMAN y MONTENEGRO, 1994:34).
Pero vale destacar que no es lo mismo hablar de inversiones en recursos naturales y en
industrias de alto contenido tecnológico, y América lo demuestra en los números. Para
ejemplificar estos dichos, en China y los tigres asiáticos el 70% de las inversiones
destinadas a manufacturas van dirigidas hacia los sectores de media-alta tecnología. En
contraposición, en América Latina, sólo un tercio de las inversiones van a sectores de
media-alta tecnología en general, y de ese tercio, sólo el 6% está destinado a la alta
tecnología. (CEPAL, 2012b:56).
Las filiales que establecen las empresas en otros países a través de IED,
“disfrutan de ‘ventajas de propiedad’ derivadas del acceso a las tecnologías de producto y
de proceso, y a las prácticas organizacionales, productivas, comerciales y ambientales de
50
sus casas matrices. Así, dichas filiales —en particular cuando se instalan en países en
desarrollo— generalmente tienen sobre sus competidores locales las ventajas de una mayor
productividad y una superior capacidad de lanzar nuevos productos y procesos productivos
al mercado.” (CHUDNOVSKY y LÓPEZ, 2007:12)
En pocas palabras, las filiales de las empresas transnacionales se encuentran más
integradas comercialmente, a diferencia de las empresas nacionales.
En el caso uruguayo, se verifica que las empresas transnacionales benefician la
producción de las empresas nacionales en cuanto a I+D. (BITTENCOURT y
DOMINGO, 2006). La investigación y desarrollo beneficia a las empresas nacionales
que no realizan grandes gastos en el tema, obteniendo los beneficios de su capacidad de
aprendizaje. En cambio, las empresas que realizaban altos gastos en I+D, vieron
perjudicadas sustancialmente su producción. Es de importancia decisiva destacar que
los gastos en I+D de las transnacionales, se dan mayormente en las casas matrices y no
en las filiales.
“En cuanto oferente de los insumos, procesos, equipos e instalaciones, que son portadores
de la tecnología, la industria es la correa de transmisión entre el conocimiento y la
producción en el conjunto de la actividad productiva, desde la explotación de los recursos
naturales hasta los servicios.” (FERRER, 2008:35)
Los destinos más comunes que eligen las empresas transnacionales para la I+D
(investigación y desarrollo) son China, Singapur y la India. Para el caso
latinoamericano, entre 2003 y 2010 sólo pudo captar un 3% de proyectos de I+D, siendo
la mayor parte atraído por Brasil. (CEPAL, 2012b). Se puede apreciar en consecuencia,
que América Latina no es un lugar preferencial para realizar I+D.
2.6. IMPLICANCIAS EN LAS VENTAJAS DE PROPIEDAD E
INTERNALIZACIÓN
Teniendo en cuenta el apartado anterior, es notable la importancia de las ventajas
de propiedad planteadas por Dunning, ya que no sólo se tiene en cuenta la posesión (o
propiedad) de los factores de producción y la dotación de recursos; sino también la
posesión de tecnología y la competencia para la investigación.
51
"(...) que la empresa posea una ventaja de propiedad tecnológica, por ejemplo, tiene
implicaciones en el tipo de inversión que realizará, bien sea vertical (añadir una etapa al
proceso productivo ya sea antes o después al de la actividad principal de la empresa) u
horizontal (producción de la misma línea general de bienes como los producidos
nacionalmente)" (RAMÍREZ TORRES, 2002:19)
La tenencia de tecnologías avanzadas propias y la capacidad para mejorar o
generar nuevas, juega un papel esencial en el desarrollo del paradigma ecléctico.
Las ventajas de propiedad "generan la capacidad para internalizar mercados y que la
internalización en sí misma es la explicitación de la voluntad de generar mercados internos de bienes
intermedios" (DURÁN HERRERA, 2005:19). Es por ello, que si la empresa es
tecnológicamente avanzada, puede internalizar y consiguientemente internacionalizar su
producción.
"(...) ante la posibilidad de que la empresa posea un activo específico, por ejemplo de
conocimiento, será más probable que la empresa opere dentro del mismo sector en un país
extranjero en lugar de cambiar de giro al interior de su propio país, de lo cual se desprende
que el capital sea específico al sector por lo que la movilidad de capital se dará al interior
de este aún trascendiendo fronteras pero dentro del mismo sector a fin de explotar al
máximo las rentas del activo específico" (RAMÍREZ TORRES, 2002:19)
Así, Ramírez Torres intenta explicar que si se posee una ventaja de propiedad
sobre el conocimiento, debe ser aprovechada. Las empresas tienden a realizarlo dentro
del mismo sector donde tienen el conocimiento, pero buscando nuevos mercados donde
aplicarlo, a través de las fronteras.
De acuerdo a las ventajas de internalización, a una empresa le tiene que resultar
más ventajoso explotar por sus propios medios, que vender sus licencias a un tercero
localizado en el país. El hecho de internalizar alude a la expansión de la cadena de valor
añadido de una empresa, o a la posible ejecución de nuevas actividades. A través de ello,
el vendedor (además de disfrutar de las ganancias) busca proteger la calidad de su
producción, evitar costos de contacto entre los países y explotar potenciales
intervenciones gubernamentales que puedan favorecerlo.
52
2.7. INDUSTRIA PAPELERA EN ARGENTINA Y URUGUAY
Romina Andrioli, periodista del diario Espectador de Uruguay, realiza una
entrevista con el economista Javier Glejberman acerca de la producción de celulosa de
la última década, quien afirma que:
"A nivel mundial, se producen unas 400 millones de toneladas, pero para esa producción se
utilizan métodos y materias primas diferentes, se destinan a diferentes usos y a su vez por la
propia dinámica del sector no toda la producción llega al mercado." (GLEJBERMAN,
2014)
Continuando con la entrevista, agrega:
"De las 400 millones de toneladas, prácticamente la mitad se produce utilizando como
insumo papel reciclado. De los otros 200 millones, hay algo más de 100 millones que
corresponden a pulpa blanqueada, que es la que se utiliza para producir papel de impresión
o similar. Lo que pasa es que esta industria tiene un alto nivel de integración vertical y por
lo tanto buena parte de la producción de celulosa de una empresa se utiliza como insumo
para producir papel pero dentro de la misma empresa y por lo tanto no llega al mercado. La
producción que efectivamente llega al mercado son unos 70 millones de toneladas
aproximadamente." (GLEJBERMAN, 2014)
La industria papelera engloba diversas etapas en el proceso productivo: desde la
extracción, el procesamiento hasta la fabricación del papel. A modo de simplificación,
se extrae la madera (generalmente eucaliptos), se procesa de manera mecánica o
química (para obtener la pulpa de celulosa, que debe atravesar un proceso denominado
"blanqueo"), y luego se procesa para producir el papel.
La extracción consiste en la tala de árboles, que suelen estar localizados cerca de
la planta de producción para abaratar el traslado. Los troncos de los árboles son
procesados de dos maneras: mecánica o químicamente. De la manera mecánica se
trituran los árboles y se obtiene un papel amarillento6 o con tonos marrones, que es
mayormente utilizado para papel de periódicos. La manera química es un método más
avanzado, donde primero se convierte el árbol en astillas y luego es sometido a una
6 El tono amarillento del papel es debido a que el 95% de la madera se convierte en pulpa, pero conserva
un 5% de lignina, al ser el método más básico.
53
combinación de diferentes químicos, para obtener papel de mejor calidad.
Para los dos tipos de pulpa obtenida (mecánica y química), existe un proceso
posterior de blanqueo que puede ser realizado de tres maneras: a través de cloro
elemental, a través de dióxido de cloro (llamado ECF, libre de cloro elemental), y por
último a través de oxígeno y peróxido de ozono o hidrógeno (conocido como TCF:
totalmente libre de cloro).
"La celulosa ECF domina actualmente el mercado mundial de celulosa química blanqueada
con una participación en el mismo superior a los dos tercios (75%), seguida por el cloro
elemental tradicional con aproximadamente el 20%, mientras que la producción TCF
mantiene un pequeño nicho de mercado apenas superior al 5% (cifras de 2002)." (LANG,
2004:4)
En cuanto a los costos del blanqueamiento de la celulosa, el cloro elemental es el
más barato, pero está dejando de ser utilizado por su alto poder contaminante. El
mínimo estándar permitido por muchos países es la producción ECF, por lo que es el
más utilizado (se encuentra en el punto medio de costos entre el cloro elemental y el
TCF). Finalmente, el proceso totalmente libre de cloro es el más ecológico, pero sus
costos son muy elevados.
2.7.1 Industria papelera en Argentina.
En el lado argentino nos encontramos con más de 12 papeleras, con diversas
capacidades de producción. Las instalaciones de las mismas se encuentran
principalmente en las provincias de Misiones, Buenos Aires, Entre Ríos, Santa Fe,
Tucumán, Jujuy y Río Negro. Cabe destacar que las productoras de pulpa de celulosa se
encuentran mayoritariamente en Misiones, de donde pueden extraer los recursos. Las
demás papeleras fabrican papel, o sea que compran o producen pulpa a baja escala, para
la consiguiente elaboración del papel.
Las principales productoras de pulpa de celulosa y de papel son:
En Misiones:
Alto Paraná (también llamada APSA, pertenece a la firma chilena
Arauco) está en Puerto Esperanza.
Papel Misionero S.A. (en asociación con Grupo Zucamor) en la localidad
de Puerto Mineral.
54
Samtay S.A. (ex Benfide-Celulosa Argentina) en Puerto Piray. En la
actualidad, es de capitales chinos.
En Buenos Aires:
Papel Prensa (se dedica exclusivamente a la producción de papel para
diarios, se encuentra en San Pedro),
Papelera del Plata (de la empresa chilena CMPC-Protisa en Wilde y
Zárate),
Celulosa Argentina (ubicada en Zárate, procesa pulpa y elabora papel),
Papel Pampa (ex Massuh, propiedad de la firma argentina “Papelera del
NOA”, en Quilmes).
Celulosa Campana S.A. (en Zárate, también conocida como Campanita,
por la marca comercial de su papel)
En Entre Ríos:
Iby S.A. (en la localidad de Ibicuy)
En Santa Fe:
Celulosa Argentina (en Capitán Bermúdez).
Papelera Andino S.A. en la localidad homónima.
En Tucumán:
Papelera del Tucumán (a pocos kilómetros de Potrero de las Tablas, en el
municipio de Lules). Tiene una sede comercial en Buenos Aires, donde
vende sus productos bajo la marca "Tempo".
En Jujuy:
Papelera del NOA: extrae los recursos que necesita para su planta en
Buenos Aires de Papel Pampa. Tiene sus instalaciones en la cuidad de
Río Blanco.
Papelera Ledesma: se encarga de producir jugos, cítricos, azúcar,
cuadernos, entre otros productos. En su planta de Jujuy (ubicada en
General Libertador San Martín) tiene plantaciones de cítricos y paltas,
campos de cañas de azúcar, y fábricas de azúcar, alcohol, bioetanol,
celulosa y papel.
En Río Negro:
Productos Pulpa Moldeada S.A.I.C. (en Cipolletti).
Según un análisis realizado por el diario Río Negro en 2006, las empresas
55
argentinas que utilizan tecnología TCF (totalmente libre de cloro), es decir, las menos
contaminantes son: Papel Prensa, Papel Pampa (ex Massuh), Papelera del NOA y Pulpa
Moldeada. Las más cuestionadas por utilizar cloro elemental y no tratar sus efluentes
son: Puerto Piray, Celulosa Argentina S.A. y Papel Misionero S.A.
Con el paso de los años, las empresas han realizado inversiones en tecnología de
blanqueamiento, intentando alcanzar el estándar ECF, para reducir la contaminación
ambiental.
"Los esfuerzos que a este nivel desarrollan las papeleras europeas ubican a estas compañías
entre aquellas punteras a nivel mundial en metodologías de minimización de impactos
ambientales en la actividad de producción de pasta de papel. En contrapartida, la gran
mayoría de los establecimientos locales no operan con tecnologías limpias, pero hasta ahora
sólo fueron blanco de denuncias aisladas." (MIRANTES, 2006).
La mayoría de estas papeleras vuelcan sus efluentes o desechos tóxicos en el Río
Paraná, ya que recorre varias provincias argentinas. El Río Paraná actúa de límite
natural, parte del norte de la provincia de Buenos Aires y va dejando del lado izquierdo
a las provincias de Santa Fe, Chaco y Formosa, y del lado derecho a Entre Ríos,
Corrientes y Misiones. Desemboca junto al Río Uruguay en lo que conocemos como el
Río de La Plata.
En el siguiente gráfico podremos observar la distribución geográfica de las
distintas papeleras argentinas enumeradas con anterioridad, de modo tal de ilustrar la
ubicación de las mismas.
56
Además de ser un río utilizado para la navegación y la generación de energía,
también es aprovechado para verter los desechos de la producción de papel. Uruguay ha
criticado esto, ya que si bien no atraviesa su territorio, la desembocadura es en el Río de
La Plata. Como se ve en la imagen anterior, el Río Paraná es el principal afluente del
Río Paraguay, la continuación del mismo a través de la frontera. Es con Paraguay, que
57
firmaron en 1971 el Convenio del Río Paraguay, un escueto tratado de trece artículos
para el aprovechamiento de los recursos del Río Paraná en la zona limítrofe.
2.7.2 Industria papelera en Uruguay.
En el lado uruguayo, encontramos varias plantas de producción de papel, que
procesan pasta de celulosa y la producen a baja escala:
La empresa FA.NA.PEL (sigla proveniente de "Fábrica Nacional de
Papel") se encuentra sobre el Río de La Plata, en el puerto de Juan
Lacaze, departamento de Colonia. Está a tan solo 50 kilómetros de la
ciudad autónoma de Buenos Aires, y a 150 kilómetros de Montevideo.
Fue adquirido por un consorcio llamado Tapebicuá, integrado por
Celulosa Argentina S.A., Hutton Argentina, y varias empresas
estadounidenses (PEREIRA ZABALA, 2009).
La Papelera Mercedes, propiedad de la empresa PAMER S.A. en el
departamento de Soriano (a las afueras de la ciudad de Mercedes).
Aprovecha las aguas del Río Negro para descargar sus residuos.
La empresa IPUSA (Industria Papelera Uruguaya Sociedad Anónima)
está ubicada en el departamento de Canelones, más precisamente en la
ciudad de Pando. Vuelca sus efluentes sobre el Arroyo Pando.
A estas, debemos sumarles las dos plantas de producción de pasta o pulpa de
celulosa, que generaron la controversia:
La Papelera Metsa-Botnia, de capitales finlandeses. Actualmente es
propiedad de la empresa UPM-Kymmene, también de origen finlandés.
La empresa ENCE (Energía y Celulosa S.A), de capitales españoles iba a
construir una papelera, pero al comenzar el conflicto decide trasladarse e
instalarse en la localidad de Conchillas (departamento de Colonia), para
luego ser vendida a la empresa chilena Arauco y a la sueco-finlandesa
Stora Enso. Bajo el nombre de Papelera Montes del Plata comienza su
funcionamiento en 2009.
La empresa UPM, produjo 1.2 millones de toneladas en 2014, y aumentará su
producción para 2017 a 1.3 millones de toneladas. Produce con tecnología TCF
(totalmente libre de cloro), al igual que Montes del Plata y FANAPEL.
La empresa IPUSA fue adquirida en 1994 por el Holding CMPC, y se encarga de
58
la elaboración de productos basados en papel, a través de diversas marcas: Higienol,
Elite, Sussex, Ladysoft, Babysec, entre otros. Por su parte la empresa PAMER S.A. se
encarga de la producción de papeles para corrugar, papeles de embalaje y cajas para las
industrias frigorífica, frutícola y láctea.
Las empresas productoras de papel se encuentran en la zona sudoeste de
Uruguay, tal como se muestra a continuación:
Uruguay ha firmado en 1975 con Argentina el Estatuto del Río Uruguay, en el cual:
59
"Las Partes acuerdan el presente Estatuto, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7
del Tratado de Límites en el Río Uruguay de 7 de abril de 1961, con el fin de establecer los
mecanismos comunes necesarios para el óptimo y racional aprovechamiento del Río
Uruguay, y en estricta observancia de los derechos y obligaciones emergentes de los
tratados y demás compromisos internacionales vigentes para cualquiera de las Partes."
El estatuto consta de 17 capítulos con un total de 63 artículos, que establecen
pautas sobre la navegación, obras, aprovechamiento de las aguas, recursos,
investigación, contaminación, entre otras disposiciones. (Ver Anexo A). Será el mismo,
el documento central presente en las diversas controversias generadas por la instalación
de las papeleras, como se verá en el siguiente capítulo.
2.8. ESTRATEGIAS FISCALES Y ECONÓMICAS PARA LA PROMOCIÓN
DE LAS INVERSIONES
Como hemos visto en el desarrollo del presente trabajo, las inversiones del
exterior son muy importantes para el desarrollo económico de un país. Por consiguiente,
cada nación intentará atraer y captar la mayor cantidad de capital destinado a tal fin,
desarrollando una serie de estrategias tanto fiscales como económicas para que los
inversores ingresen a su territorio. Veremos por consiguiente a grandes rasgos, como se
da esta cuestión en Argentina y Uruguay.
2.8.1 Estrategias de promoción de inversiones en Argentina.
Las inversiones productivas en Argentina son fomentadas por la Subsecretaría de
Desarrollo de Inversiones y Promoción Comercial, de manera que brindan información
y asesoran a inversores internacionales que deseen ingresar al país. Es a partir de 1993
que Argentina posee la actual Ley de Inversiones Extranjeras, mediante el decreto
1853/93 que aprueba el texto ordenado de la Ley Nº 21.382. El artículo 2º de la Ley
establece que "Los inversores extranjeros podrán efectuar inversiones en el país sin necesidad de
aprobación previa, en iguales condiciones que los inversores domiciliados en el país." (LEY Nº
21.382). Se puede apreciar entonces la igualdad de condiciones para inversores externos
y locales, gozando incluso del derecho de "repatriar su inversión y enviar al exterior las utilidades
líquidas y realizadas podrá ser ejercido en cualquier momento" (LEY Nº 21.382).
60
Argentina ofrece un Régimen de Importación de Bienes Integrantes de Grandes
Proyectos de Inversión (Resolución ME N° 256/00), que permite la importación de
bienes de capital para empresas que deseen comenzar o ampliar su proceso productivo,
sin necesidad de pagar impuestos; siempre y cuando se demuestre mediante un informe
técnico el fin para el cual se importan los bienes.
Para el caso de las plantas de celulosa o papeleras, existe la Ley de Defensa de la
Riqueza Forestal, la cual prohíbe el desmonte de bosques y de tierras forestales, como
así también la utilización irracional de los productos forestales. Mediante la Ley 25.080
(sancionada en diciembre de 1998 y promulgada en enero de 1999) se instituye "un
régimen de promoción de las inversiones que se efectúen en nuevos emprendimientos forestales y en las
ampliaciones de los bosques existentes" (LEY 25.080, 1998).
Complementariamente con las leyes 25.509, 26.432 y 25.080, se regulan en
Argentina los procesos de cultivo, explotación e industrialización forestal. Los
beneficios obtenidos son:
a) "Estabilidad fiscal durante 30 años, ampliable a un máximo de 50."
b) "Régimen especial de amortización para el Impuesto a las Ganancias."
c) "Devolución anticipada de IVA, exenciones impositivas y apoyo económico
no reintegrable a los bosques implantados." ...(Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca,
2010).
Argentina ofrece a las empresas extranjeras que se encuentren establecidas en el
país, hacer uso del crédito interno con los mismos derechos y en las mismas condiciones
que las empresas locales de capital nacional. El establecimiento de dichas empresas se
ve facilitado al no presentar retenciones hacia las exportaciones, y demás medidas antes
mencionadas.
2.8.2 Estrategias de promoción de inversiones en Uruguay.
El régimen de inversión uruguayo es abierto a la inversión privada, inclusive la
inversión extranjera, por lo que Uruguay posee pocas trabas no arancelarias al comercio.
"La Ley de Inversiones garantiza la igualdad de trato a las inversiones extranjeras y las
nacionales. Sólo se aplican restricciones a la inversión privada en los sectores considerados
como de interés público nacional tales como las telecomunicaciones fijas, el agua y el
saneamiento, y en áreas específicas en seguros y transporte. No se requiere autorización
previa para realizar una inversión, incluida la inversión extranjera. Las empresas extranjeras
pueden actuar por medio de una filial, una sucursal o una oficina de representación
61
permanente, y pueden llegar a detentar el 100 por ciento del capital accionario." (OMC,
2012)
A su vez, el ingreso y la salida de capitales no se encuentran atados a ningún tipo
de restricciones, como así tampoco la transferencia de utilidades, dividendos, o
intereses.
Para reforzar las medidas anteriores en la instalación de las papeleras
extranjeras, el gobierno de Batlle firmó con Finlandia un acuerdo mediante el cual se
compromete a que frente a la existencia de cualquier alteración en las condiciones
sociales o legales que pudieran afectar el lucro esperado de acuerdo al capital invertido,
Uruguay deberá resarcir al capital privado finlandés (GROSSO, 2006). Esto aplica, por
ejemplo, en caso de que se modifiquen las condiciones hacia el monocultivo o la
extranjerización de la tierra.
El rubro automotriz se beneficia de un régimen de promoción de exportaciones,
el arroz poseyó entre 2004-2008 un impuesto del 5% a las exportaciones; pero no
existen los subsidios a la exportación agrícola, como así también ningún tipo de apoyo
interno.
En síntesis, la inversión extranjera en Uruguay es tratada de modo similar a la
inversión nacional, de manera que se beneficia de los mismos incentivos concedidos a
los inversionistas locales.
2.9. CONSIDERACIONES SOBRE EL TEMA
Al analizar los flujos de inversión extranjera directa para el período 2000-2010,
podemos observar que las mismas han ido creciendo a lo largo de los años. Las cifras
fueron aumentando, incluida América Latina como origen de las inversiones extranjeras.
La crisis del 2008 afectó en general a las economías del mundo, que vieron
retraer las corrientes de IED, tanto sus ingresos como sus egresos.
Las empresas extranjeras han incrementado en cantidad, inclusive en el número
de sus filiales en el transcurso de la década pasada. Las casas centrales siguen la
tendencia de estar ubicadas en su país de origen, aumentando su presencia en el
extranjero mediante la instalación de filiales. La empresa realiza en su territorio natal las
62
tareas de I+D, exportando consiguientemente los logros tecnológicos obtenidos. Los
países poco desarrollados se ocupan de realizar el producto a bajo costo, o de proveer de
recursos naturales a las firmas extranjeras.
La tecnología que ingresa a un país debe ser acorde al proceso productivo del
que se trate. Debido a la alta contaminación que puede producir una tecnología básica o
anticuada en la producción de celulosa, se respetan los estándares mínimos establecidos.
En Europa la producción es a menor escala que en América del Sur, pero con estándares
tecnológicos y ambientales más altos. En América del Sur en general, los patrones de
contaminación permitidos son más bajos que en Europa, de manera tal que se utiliza la
tecnología mínima admitida, para cumplir con los requisitos pero sin gastos excesivos.
La industria papelera requiere, de acuerdo a lo expuesto en este capítulo, capital,
recursos naturales, mano de obra capacitada y tecnología para su funcionamiento. En
Argentina encontramos productores de pulpa de celulosa y papel a baja, media y gran
escala; con distinta composición de su capital de origen. En Uruguay ocurre de manera
similar, encontrándose más abierto a la IED, disponiendo de vastos recursos naturales
(plantas de eucaliptus) para su explotación.
Las empresas extranjeras productoras de papel poseen (dentro del paradigma
ecléctico de Dunning) las tres ventajas propuestas. Disponen de ventajas de propiedad,
tanto de capital como tecnología y conocimiento; ventajas de internalización para poder
continuar aprendiendo nuevos procesos o para adaptarse a las condiciones de un país y
sacar provecho de ello; y ventajas de localización, donde consideran que es más rentable
trasladar parte de su empresa a un determinado lugar y estar presente, que vender o
ceder sus licencias y que otro lo explote.
De acuerdo a lo desarrollado en este capítulo, se puede indicar que las plantas de
producción de pasta de celulosa y papel se emplazan en los países periféricos,
aprovechando las ventajas fiscales y económicas, así como también la disponibilidad de
recursos naturales.
63
CAPÍTULO III: EL CONFLICTO DE ARGENTINA-URUGUAY
ANALIZADO DESDE UN ASPECTO POLÍTICO-
ECONÓMICO
INTRODUCCIÓN
Este capítulo analizará la incidencia de la ONU y el Banco Mundial en años
precedentes al conflicto entre Uruguay y Argentina por la instalación de las papeleras,
con el propósito de comprender cómo impactó severamente en los aspectos políticos-
económicos de los dos países, a su vez de qué modo indirecto también se encontraron
perjudicados los países que pertenecen al MERCOSUR, pues el bloqueo de los puentes
internacionales debido a los cortes de ruta, afectó la economía de la región. Se podrá
conocer en este mismo capítulo, el comienzo y desarrollo del conflicto entre ambos
países, el pronunciamiento de la CIJ y la situación del conflicto en la actualidad.
3.1 INCIDENCIA DE LA ONU Y EL BANCO MUNDIAL, EN AÑOS
PRECEDENTES.
La cuestión de la instalación de las papeleras, desde un primer momento se
constituyó como una cuestión relevante, pues Uruguay ha llevado a cabo medidas a lo
largo del tiempo con el fin de dedicarse a esta industria y/o atraer inversiones
relacionadas a ese rubro. Tal como se mencionó en el capítulo anterior, se ha dado el
proceso de transformación conocido como evolución hacia el “desierto verde”7.
Es en el año 1951 que el Banco Mundial en conjunto con la FAO (Organización
de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) realizan una serie de
recomendaciones para el desarrollo forestal. Las mismas se enmarcan dentro del modelo
agroexportador, y servirán de base para las distintas leyes forestales aprobadas en los
años 1968 y 1987.
Bajo el nombre de “Estudio de plan maestro para el establecimiento de
7 Es un proceso por el cual Uruguay comienza a convertirse en un país productor de madera para pasta de
celulosa.
64
plantaciones de árboles y utilización de la madera plantada [sic] en la República
Oriental del Uruguay”, se llevó a cabo en 1985 por la Agencia de Cooperación
Internacional de Japón (JICA) un análisis económico y financiero para la posible
instalación de una fábrica de pulpa kraft. Según este estudio, se sugería la plantación
masiva de pinos y eucaliptus.
Durante el año 1989, el Banco Mundial es quien afianza el modelo exportador
forestal de troncos de eucaliptus para realizar pasta de celulosa, a través de un
empréstito al gobierno uruguayo.
“Esa inyección de dinero permitió otorgar una serie de beneficios al sector forestal:
exoneraciones de impuestos, reintegro parcial del costo de plantación, créditos blandos a
largo plazo, desgravación de impuestos a la importación de maquinarias y vehículos,
construcción de carreteras y puentes, igualdad de beneficios para inversiones del exterior.
La inversión en el sector se catapultó, a expensas de subsidios pagados por el resto de la
sociedad (estimados a la fecha en más de 400 millones de dólares) y de la destrucción de las
praderas y los pocos ejemplares remanentes de bosque indígena en áreas de serranía. Otra
consecuencia fue el aumento de la concentración de la tenencia de la tierra y su profunda
extranjerización, sumado a un incremento del despoblamiento del campo” (CARRERE,
2004:22)
El Plan Nacional de Forestación en Uruguay es promulgado en 1988, justo un
año antes de las inversiones del Banco Mundial, conteniendo en sus escritos gran parte
de la información del estudio realizado por la JICA.
“La sola mención de las fechas en que se dieron aquellos pasos muestra claramente que
todo esto acontecía antes de la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, junio de 1992), también conocida como
Cumbre de la Tierra o ECO´92. A partir de ella, es bien conocido que el nivel de
concientización sobre temas ambientales y la “democratización” del conocimiento comenzó
a crecer notoriamente. También puede decirse que se afirmó, a partir de ese momento, la
elaboración del Derecho Internacional Ambiental.” (COLACRAI, 2008:3)
El conflicto entre Argentina y Uruguay comienza cuando en el año 2002, dos
empresas europeas deciden iniciar, mediante IED, la construcción de dos plantas
procesadoras de pulpa de celulosa. Se trata de la empresa española ENCE y la empresa
finlandesa BOTNIA, que pretendían instalarse en la localidad de Fray Bentos
(Uruguay), a orillas del río Uruguay. El proyecto de construcción de ENCE es conocido
65
como CMB (“Celulosa M’Bopicuá”), mientras que el de BOTNIA es llamado ORION,
tal como figura en los documentos oficiales y en diversos estudios sobre los mismos.
“La inversión planteada se convertía en la más alta en la historia del país, precisamente en
un año en el cual la crisis argentina y la retirada masiva de depósitos de ciudadanos
argentinos de los bancos uruguayos repercutían enormemente en la economía del país.”
(HERNÁNDEZ BELOQUI, 2013:8)
La coalición de izquierda Encuentro Progresista-Frente Amplio critica las
facilidades que se la dan a las empresas multinacionales para su instalación, en
simultáneo con críticas a nivel ambiental de residentes uruguayos.
La instalación de las dos plantas sería en las costas de Fray Bentos, frente a la
localidad argentina de Gualeguaychú8.
Es en septiembre de 2003 que comienza la protesta mediante cortes de ruta,
ilustrativos de este conflicto. El primer corte se da en el puente Fray Bentos (Uruguay)
y Puerto Unzué (Argentina), por vecinos que deciden firmar en consiguiente la
“Declaración de Gualeguaychú” (Ver Anexo B).
Las protestas medioambientales encuentran su fundamento en la existencia del
Estatuto del Río Uruguay, que establece las consultas en caso de modificaciones o
utilizaciones del Río (HERNÁNDEZ BELOQUI, 2013).
La política exterior uruguaya, en palabras de Luis Alberto de Herrera ha estado
“siempre en el punto medio entre Itamaraty y el Palacio de San Martín”9. Esto hace
referencia a que nos encontramos frente a un país alerta a las decisiones de sus vecinos,
o que en cierto modo es influenciado por ellos en su accionar.
Es considerable mencionar que entre los actores del conflicto, Vicente Palermo
distingue a los asambleístas entrerrianos, el gobierno nacional argentino, la opinión
pública argentina, el gobierno nacional uruguayo y la opinión pública uruguaya
(HERNÁNDEZ BELOQUI, 2013).
Los asambleístas tuvieron un rol principal dentro de las protestas por la
instalación de la papelera Botnia, bloqueando los tres puentes internacionales que unen
8 Gualeguaychú es una localidad argentina, cabecera del municipio homónimo en la provincia de Entre
Ríos. Tiene más de 83.000 habitantes y es reconocida por celebrar el carnaval más importante del país y
el tercero más importante del mundo. Entre sus actividades están el agro y la industria, acompañados por
el turismo en época de carnaval. 9 Itamaraty es el edificio sede del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, mientras que el Palacio
de San Martín alberga al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina.
66
Uruguay con Argentina, generando una situación de malestar que llegó inclusive hasta
el tribunal arbitral de MERCOSUR, en pos de solucionar la controversia, no sancionó a
Argentina por el accionar de los asambleístas entrerrianos, pero aconsejó desalojar los
puentes internacionales con el propósito de no crear una situación de “inseguridad
jurídica”, perjudicial para el MERCOSUR (HERNÁNDEZ BELOQUI, 2013).
Los principales problemas de la producción de celulosa, según el "Movimiento
mundial por los bosques tropicales", coordinado por Ricardo Carrere, son:
- El tamaño de las plantas (y su correspondiente escala de producción);
- Las emisiones tóxicas y el olor;
- Los agentes de blanqueo;
- Los vertidos y la contaminación del agua;
3.2 UNO DE LOS EJES DEL CONFLICTO: EL EMPLEO
Más allá de los niveles que pueda producir una planta de acuerdo a su capacidad
tecnológica, es importante tener en cuenta el capital humano que va a estar involucrado
en ella. La cantidad de gente empleada directa e indirectamente es importante al aceptar
este tipo de inversiones.
“El modelo de plantaciones forestales al estilo “desierto verde” se instaló en el Uruguay sin
cumplir las promesas de empleo que había hecho; según datos oficiales del Censo
Agropecuario generó menos empleos permanentes que la propia ganadería extensiva,
considerada hasta ahora la más ineficiente en materia de empleos generados por hectárea.
Por otro lado, los pocos empleos creados se hicieron a expensas de los que se perdieron en
las actividades que se sustituyeron, y con igual o peor calidad de las condiciones de trabajo
y la remuneración.” (CARRERE, 2004:22)
Ahondando en el trabajo generado por las plantas de celulosa, el “Estudio de
Impactos acumulativos Uruguay – Plantas de Celulosa, diciembre 2005” asevera que:
“Se espera un aumento significativo en las oportunidades laborales locales (empleo tanto
directo como indirecto) durante la construcción de las dos plantas y su posterior operación.
Como resultado es probable que lleguen personas en busca de trabajo al departamento de
67
Río Negro. Los impactos socioeconómicos de los dos proyectos fueron considerados desde
la perspectiva de los efectos directos e indirectos en la economía regional y nacional, así
como en los servicios sociales y en la calidad de vida en los alrededores de las dos plantas.”
(CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL, 2005:31).
Este informe corresponde a un miembro del Grupo del Banco Mundial, que se
encarga de las relaciones entre el sector privado y los países en desarrollo.
Del mismo documento, se extraen afirmaciones acerca de que los impactos en el
nivel del empleo serán importantes,
“(…) representando un incremento equivalente al 1,3% de la fuerza de trabajo del país del
año 2004 durante los tres años de la fase de construcción y a poco menos del 1% de la
fuerza de trabajo del país del año 2004 en cada año de producción con capacidad plena”.
(CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL, 2005:33).
El Banco Mundial realizó una estimación de los puestos de trabajo que se crean
con la instalación de las dos papeleras: BOTNIA/ORION y ENCE/CMB. Se tienen en
cuenta empleos directos e indirectos de las empresas. En la etapa de construcción
(acumulativa, de 3 años de duración), las empresas han de contratar 14917 empleados.
En la fase de operación (que se considera cuando la empresas se encuentren
produciendo, y se calcula por año de producción plena), el número de empleados sería
de 6670.
En la siguiente tabla se detalla la cantidad estimada de empleados de ambas
plantas:
FUENTE: (CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL, 2005:33).
Teniendo presente la totalidad de los números, es considerable mencionar que es
menor el número de empleados fijos con la planta trabajando, pero si se dividen los
empleados de la etapa de construcción en los 3 años de duración de la misma, existirían
4973 personas contratadas por año.
68
3.3 CRONOLOGÍA Y ANTECEDENTES DEL CONFLICTO.
Es preciso destacar que con el inicio del conflicto entre Uruguay y Argentina por
la instalación de la papelera Botnia, se han encontrado comprometidos varios aspectos
relacionados con las relaciones bilaterales entre estos dos países.
Los constantes bloqueos de los puentes internacionales por parte de los
asambleístas de Entre Ríos trajo aparejado que el bloque interregional como lo es el
MERCOSUR intervenga a través del tribunal arbitral con el objeto no de sancionar a
Argentina, pero si persuadir a levantar los bloqueos en los tres puentes internacionales
que unen a Argentina con Uruguay (PALERMO y REBORATTI, 2007).
Las relaciones comerciales internacionales se encuentran en peligro cuando
existe un conflicto de esta índole, por eso es preciso primeramente detallar los tratados
internacionales de espectro regional, que estuvieron vigentes durante el conflicto entre
ambos países.
Al respecto se puede mencionar el Estatuto del Río Uruguay, el cual fue firmado
el 26 de Febrero de 1975 entre Uruguay y Argentina, teniendo como antecedente el
Tratado de Límites del Río Uruguay, firmado el 7 de Abril de 1961.
3.3.1. EJES CENTRALES DEL ESTATUTO DEL RÍO URUGUAY.
El objetivo principal de la firma del Estatuto consistió en establecer un
instrumento adecuado para desarrollar un “óptimo y racional aprovechamiento del río”,
conforme al art. 1 del Estatuto. Para ello, se creó un organismo de carácter binacional,
denominado: Comisión Administradora del Río Uruguay, con el objeto de gestionar
conjuntamente el río.
Entre el articulado más destacado del Estatuto, se pueden observar los siguientes
artículos más relevantes:
Navegación y obras: art.3 al 13
Las partes brindarán la ayuda necesaria y acordarán normas relativas a
facilidades y seguridad en la navegación.
La Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU) adjudica: Obras de
dragado, balizamiento y conservación del canal principal.
El Estatuto establece un régimen de comunicaciones e inspecciones en el caso de
que una de las Partes proyecte construir obras que puedan afectar la seguridad de la
69
navegación o la calidad de las aguas. Primero se comunica a la CARU el proyecto a
realizar, aportando toda la información al respecto para que el organismo binacional
evalúe su viabilidad en un plazo de 30 días. Paso siguiente la Parte interesada deberá
también notificar el proyecto para su evaluación, con toda la información a la otra Parte
a través de la CARU. (arts. 7 a 12).
ART.46 al 48: Competencias (Derecho de policía –Jurisdicción)
El derecho de policía en el Río será ejercido por cada Parte dentro de su
jurisdicción.
SI la autoridad de una Parte verifica que se está cometiendo un ilícito en la
jurisdicción de la otra, podrá apresar al infractor debiéndolo poner a disposición de esta
última.
-La autoridad de cada Parte podrá perseguir a los buques que cometieron una
infracción en su jurisdicción, y que luego ingresaron en la jurisdicción de la otra Parte.
Se deberá comunicar de inmediato a la otra parte.
Bajo ninguna circunstancia podrá hacerse efectivo más allá de una distancia de
la costa de la misma, que será determinada por la Comisión para cada uno de los tramos.
Prima el principio de coordinación entre las partes.
Artículo 48 (casuística)
1) Los buques que naveguen por el Canal Principal se considerarán situados
en la jurisdicción de una u otra Parte conforme a los siguientes criterios:
2) Incidentes dentro del buque:
Si se produce un incidente en un buque de Uruguay o Argentina se aplica la
Jurisdicción de la bandera.
Si se produce un incidente en Buques de 3eras. Banderas el criterio es el
siguiente:
Si el buque se dirige Aguas Arriba= Jurisdicción URUGUAY
Si el buque se dirige Aguas Abajo = Jurisdicción ARGENTINA
3) Jurisdicción en casos de Siniestros:
a) Entre BUQUES MERCANTES de Uruguay o Argentina.= Jurisdicción de
su bandera.
b) Entre buque de Uruguay Y Buque Argentino:
-Si uno es de GUERRA: Jurisdicción de su bandera.
70
-Si ambos son Buques MERCANTES: Jurisdicción del buque de Mayor
Tonelaje.
c) Entre Buque ribereño y 3ras.banderas: Jurisdicción ribereño.
d) Entre dos buques 3eras. Banderas.
Criterios combinados:
- Mayor tonelaje.
- Aguas arriba = jurisdicción Uruguay.
- Aguas abajo = jurisdicción Argentina.
4) Casos NO previstos: decide la CARU.
ART. 49 AL 57. Comisión administradora del Río Uruguay - CARU
Art.50 “La Comisión gozará de personalidad jurídica para el cumplimiento de
su cometido.”
Integración: 5 delegados por cada PARTE.
Sede: Paysandú.
Art.58 al 60- Solución de Controversias
Procedimiento conciliatorio : CARU
Negociaciones directas
Solución Judicial de Controversias: CIJ
En los próximos párrafos se desarrollará de qué manera la Corte Internacional de
la Haya interpretó el Estatuto como inicio tendiente a lograr una solución al conflicto
entre ambos países. Pero primeramente es relevante recordar el Tratado de Asunción
que fue el que originó la creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), creando
un bloque regional entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay (Estados Partes).
Fue firmado el 26 de Marzo de 1991, constituyendo los cuatro puntos
fundamentales que dieron origen al Tratado, los siguientes (Portal Educativo de las
Américas, 1993):
Libre movilidad de bienes;
Servicios y factores productivos;
Adopción de una política comercial única.
71
Coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales en las
siguientes áreas: agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de
capitales, de servicios, aduanera y de transportes y de comunicaciones.
Al respecto es importante esbozar que este proceso de integración que se conoce
como MERCOSUR, reconoce como antecedente inmediato el programa de Argentina y
Brasil para la conformación de un Mercado Común entre ambos países (PICE), y como
antecedentes mediatos las iniciativas de la década del cincuenta, la ALALC y la
ALADI. Debe señalarse que, desde la llegada de los regímenes democráticos, la
República Argentina y la República Federativa del Brasil, a partir de 1985, iniciaron un
intenso proceso de negociaciones político-económicas, el cual incidió de manera directa
en la formulación del Tratado de Asunción. El régimen jurídico fundacional del
Mercado Común está compuesto por un Tratado y cinco Anexos. Estos seis
instrumentos internacionales constituyen un cuerpo normativo único que debe
interpretarse y aplicarse sistemática y armónicamente. En este caso, estamos ante un
tratado marco, que consta sólo de veinticuatro artículos, en el que se establecen los
mecanismos y parámetros esenciales para la formación del mercado común y en
consecuencia no puede ni debe ser comparado con otros tratados tan sólo aparentemente
análogos como podría ser, por ejemplo, el Tratado de Roma, del 25 de marzo de 1957,
que instituyó la Comunidad Económica Europea (PALERMO y REBORATTI, 2007).
En lo concerniente a términos institucionales, el Tratado se centró en la creación
de una estructura administrativa transitoria. Por un lado se constituye un Consejo del
Mercado Común que está formado por ocho ministros de Estados (dos por país). Por
otro lado, se organiza un órgano técnico —El Grupo Mercado Común (GMC). Las
cancillerías son las que conducen el proceso de integración. Además de coordinar las
reuniones del Consejo, son ellas las que centralizan los trabajos del órgano ejecutivo del
MERCOSUR, el Grupo Mercado Común. Este Grupo opera a través de subgrupos
técnicos organizados en función de las temáticas más relevantes del MERCOSUR. Este
formato administrativo distancia al MERCOSUR en esta etapa de una dinámica
supranacional, principalmente teniendo en cuenta que los técnicos del GMC operan en
la condición de representantes de los Estados Miembros. La elección de una mecánica
decisoria por consenso y no por votación mayoritaria también refuerza el carácter
intergubernamental del MERCOSUR.
72
Los gobiernos de los cuatro Estados Partes fundadores (con el tiempo se
adhirieron Bolivia y Venezuela) suscribieron el Tratado de Asunción con el propósito
de:
Acelerar los procesos de desarrollo económico con justicia social en la región, a
través de la integración.
Crear un Mercado Común que amplíe las actuales dimensiones de sus mercados
nacionales, mediante la libre circulación de bienes, servicios y factores
productivos entre los países y el establecimiento de un arancel externo común.
Lograr una adecuada inserción internacional para los cuatro países mediante la
consolidación de un gran espacio económico.
Promover el esfuerzo tendiente al desarrollo en forma progresiva de la
integración de América Latina, conforme a los objetivos del Tratado de
Montevideo del año 1980.
Promover el desarrollo científico y tecnológico de los Estados Partes.
Modernizar las economías para ampliar la oferta y la calidad de los bienes y
servicios disponibles a fin de mejorar las condiciones de vida de las poblaciones.
Para introducirnos en el conflicto, se presenta la siguiente línea de tiempo con los
principales hechos que nos remontan al inicio de la controversia.
3.3.2. LÍNEA DE TIEMPO EXPLICATIVA DEL CONFLICTO. PERÍODO 2004-2007.
En esta línea de tiempo, se podrá observar y explicar el conflicto entre ambos
Estados (Uruguay y Argentina) por el caso de las papeleras, dentro del período 2004-
2007.
2004: En febrero de 2004, el gobierno provincial de Entre Ríos presentó recursos ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y el Banco Mundial.
Con el propósito de solucionar la problemática, se realizó una reunión de cancilleres:
Rafael Bielsa por parte de Argentina y Didier Opperti por el lado uruguayo; reunión
realizada en el mes de marzo.
2005: A principios del año 2005, el Ministerio del Ambiente de Uruguay otorgó la
autorización ambiental a la empresa Botnia, para que comience a trabajar. En marzo del
73
mismo año, la empresa anunció la confirmación de la inversión de 1200 millones de
dólares para la planta de celulosa y obras asociadas al Proyecto Orión.
El 30 de abril de 2005 se produjo una manifestación de unas 40 mil personas sobre el
puente internacional San Martín, conocida como “Abrazo del Río Uruguay”. Se
conformó ad-hoc la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú (ACAG),
reuniéndose para protestar contra la instalación de las papeleras.
Luego de las presiones populares y las marchas masivas, Argentina y Uruguay crean el
Grupo Técnico Bilateral de Alto Nivel (GTAN), con el fin de realizar un estudio sobre
el posible impacto ambiental, con un plazo de 180 días desde el 5 de mayo.
En el mes de julio del mismo año, la Corporación Financiera Internacional (CFI) del
Banco Mundial, anunció la realización de una evaluación ambiental, mientras que el
Ministerio de Transporte y Obras Públicas de Uruguay otorgó a Botnia la concesión de
uso y el permiso de construcción de una terminal portuaria a orillas del Río Uruguay.
Ante todo esto, el canciller Bielsa advirtió que Argentina recurriría a tribunales
internacionales, y el gobernador de Entre Ríos, Busti, denunció el caso ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
El presidente Néstor Kirchner envió en septiembre, una carta al presidente del Banco
Mundial para intentar detener el financiamiento a las plantas de celulosa.
El 11 de noviembre, la Aduana argentina trabó la exportación a Uruguay de materiales
para Botnia.
Es en diciembre que comenzaron cortes intermitentes o parciales en el puente Fray
Bentos – Puerto Unzúe, y cortes parciales en el puente Paysandú – Colón.
El 11 de Diciembre, Argentina envió una carta formal a Uruguay donde se explicitó que
existía una controversia según el Estatuto del Río Uruguay, como paso necesario para
proceder a una demanda entre la Corte Internacional de La Haya. El 27 de diciembre la
Cancillería de Uruguay respondió que a su entender no existía un conflicto bilateral.
El 19 de diciembre, la CFI consideró que los proyectos cumplían sus requisitos
técnicos-ambientales.
2006: 17 de enero. Activistas de Greenpeace, cruzan el Río Uruguay tomando por unas
horas parte del obrador de Botnia, generando una fuerte indignación en el gobierno
uruguayo.
30 de enero. La Comisión mixta GTAN concluye sus actividades sin haber alcanzado
ningún acuerdo.
Días posteriores, el presidente de Uruguay se reúne con los líderes de todos los partidos
74
políticos y logra el respaldo para continuar con el emprendimiento de las plantas de
celulosa.
3 de febrero. La asamblea de vecinos de Gualeguaychú inicia el corte permanente del
puente internacional Fray Bentos - Puerto Unzué. El corte se extenderá por 45 días.
Además hay cortes en el puente Paysandú – Colón.
22 de febrero. La cancillería de Uruguay envía una nota a la presidencia pro-tempore
del MERCOSUR (en este caso, Argentina), denunciando la violación del tratado que dio
origen a ese bloque, por impedir la libre circulación de las personas.
2 de marzo. Activistas de Greenpeace toman en el puerto de Valparaíso (Chile) un
buque con materiales destinados a Botnia.
11 de marzo. Los presidentes de Argentina (Néstor Kirchner) y Uruguay (Tabaré
Vázquez) se encuentran en Chile, y logran un acuerdo donde se comprometen a que se
levanten los cortes en los puentes, se detengan las obras hasta por un máximo de 90
días, y se inicie una negociación.
29 de marzo. La anunciada cumbre presidencial entre Kirchner y Vázquez se suspende
por discrepancias sobre el contenido de los anexos.
3-4 de abril. Se anuncia un nuevo acuerdo entre los gobiernos a ser firmado en otra
cumbre presidencial, la que se suspende al día siguiente, ya que Botnia sólo acepta
detener las obras por 10 días.
7 de abril. El canciller de Uruguay da por finalizado el diálogo a nivel presidencial.
Uruguay anuncia que sus próximos pasos son un reclamo en el MERCOSUR y una
carta a la Corte Internacional de Justicia de La Haya.
7 de abril. Se reinician los cortes en el puente internacional Fray Bentos – Puerto
Unzué.
19 de abril. La RED AMBIENTALISTA presenta nuevas observaciones y comentarios
al estudio de impacto ambiental acumulado realizado por el Banco Mundial.
4 de mayo. Argentina demanda Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia de La
Haya (CIJ) por violación del estatuto del Río Uruguay. Uruguay eleva una controversia
contra Argentina en el MERCOSUR por los cortes de los puentes.
13 de julio. La CIJ no da a lugar al pedido cautelar de Argentina para que Uruguay
obligue a suspender las obras de construcción.
19 agosto. Ante sostenidas críticas a los ambientalistas y la minimización de los
problemas ambientales nacionales, la RED AMBIENTALISTA emite la declaración
“Los ambientalistas son actores sociales legítimos y comprometidos con el desarrollo
75
nacional”.
6 de setiembre. El Tribunal Arbitral del MERCOSUR indica que los cortes de los
puentes contradicen las normas del bloque pero no impone sanciones a Argentina.
4 de noviembre. En la Cumbre Iberoamericana, en Montevideo, el presidente de
Argentina, Kirchner solicita la mediación del Rey de España, quien acepta. Uruguay
accede a iniciar un proceso de facilitación del diálogo.
14 noviembre. La RED AMBIENTALISTA, junto a otras ONGs, eleva una carta al
Banco Mundial con comentarios sobre el informe ambiental de Botnia.
20 de noviembre. Vecinos de Gualeguaychú inician un nuevo bloqueo por tiempo
indeterminado en el puente a Fray Bentos.
28 de noviembre. Uruguay presenta un reclamo contra Argentina en la CIJ por el
bloqueo de los puentes.
12 de diciembre. La española ENCE anuncia que su planta se localizará en Conchillas
(Colonia). El anuncio se hace en la Casa Rosada (Buenos Aires).
2007
23 de enero. La CIJ rechaza el reclamo uruguayo de una medida cautelar contra
Argentina.
2 de febrero. Encuentro de Argentina y Uruguay en Madrid. El canciller español
anuncia que se llegó a un entendimiento para iniciar un diálogo directo.
5 de febrero. Una decena de militantes argentinos realizan una protesta en el centro de
Montevideo.
9 de marzo. El poder legislativo de Entre Ríos aprueba una ley provincial que prohíbe
la exportación de madera hacia Uruguay.
28 de marzo. Se instala la Comisión de Seguimiento de Botnia, con representantes
sociales y gubernamentales.
29 de abril. Masiva marcha ciudadana desde Gualeguaychú al puente internacional con
Fray Bentos.
En el próximo apartado, se podrá conocer el comienzo y desarrollo del conflicto, por
consiguiente se conocerá como fueron utilizados el Tratado de Asunción por el Tribunal
Arbitral del Mercosur y el Estatuto del Río Uruguay por la Corte de Arbitraje
Internacional de la Haya, como elementos necesarios para comenzar a desentramar el
conflicto entre ambos países.
76
3.4 COMIENZO Y DESARROLLO DEL CONFLICTO ENTRE
URUGUAY-ARGENTINA.
La problemática más severa entre Argentina y Uruguay, comenzó en 2002 a
través del conocimiento público de un informe del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) sobre el proyecto de Uruguay de construir dos plantas papeleras en el Río
Uruguay.
De inmediato, habitantes del lugar y ambientalistas realizaron las denuncias
respectivas ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitando explicaciones sobre
el posible impacto ambiental (PALERMO y REBORATTI, 2007).
En 2005, la empresa finlandesa Botnia, inició en el mes de abril las obras en
Fray Bentos. Con un capital de US$1.100 millones, la instalación constituye la
inversión extranjera más importante de la historia uruguaya.
En diciembre de ese mismo año, Argentina le notificó a Uruguay que
consideraba que la obra violaba el Estatuto del Río Uruguay. Según Buenos Aires, este
tratado bilateral exige informar sobre cualquier obra fronteriza. Por su parte, el Banco
Mundial calificó como seguras las instalaciones proyectadas (PALERMO y
REBORATTI 2007).
En 2006, el conflicto tuvo connotación internacional. Las protestas de
ambientalistas por un lado, y habitantes del lugar por su parte, pasaron a constituirse
como protagonistas a raíz de los bloqueos de los tres puentes internacionales que unen
Uruguay con Argentina. Esto trajo aparejado una situación de extrema tirantez entre los
dos gobiernos, que incidió directamente en el bloque regional del MERCOSUR. Los
manifestantes que bloqueaban las rutas afirmaban que la actividad de la papelera
contaminaba el río y afectaba severamente la salud humana.
Es por ello que en marzo de 2006, se reunieron en Chile los dos mandatarios de
Uruguay y Argentina, Tabaré Vázquez y Néstor Kirchner respectivamente. El
mandatario uruguayo le solicitó el levantamiento de los cortes de ruta, mientras que el
mandatario argentino le solicitó la suspensión de las obras por 90 días. Al disentir entre
ambos estados, en mayo del mismo año, Kirchner decidió llevar su reclamo por la
instalación de las papeleras hacia la Corte Internacional de la Haya. Argentina centró su
reclamo fundamentando que la instalación de Botnia violaba el Estatuto del Río
Uruguay.
77
Es preciso señalar que en julio del mismo año, la Corte de la Haya rechazó la
petición adicional de Argentina para que se suspendan las obras. Sumado a eso, el
gobierno argentino no estuvo de acuerdo en que el Banco Mundial accediera a otorgar
un crédito de 170 millones de dólares para financiar la construcción de Botnia
(PALERMO y REBORATTI 2007).
2006 fue un año trascendental para lo concerniente al conflicto de las papeleras,
debido a que en septiembre, Montevideo respondió planteando el litigio ante el Tribunal
Arbitral del Mercosur bajo el argumento de que los bloqueos de ruta impedían la libre
circulación de bienes y personas. La denuncia calculó los daños económicos en
aproximadamente US$400 millones.
La instancia arbitral falló a favor de Uruguay. Sin embargo, no sancionó ni
exigió medidas de ninguna índole a Buenos Aires, sí la sugerencia del levantamiento de
los cortes, los cuales no fueron cumplidos.
Constituye un elemento de relevancia indicar que este conflicto perjudicó la
IED, pues varias empresas que estaban con intenciones de invertir en uno de los dos
países, decidieron declinar su decisión. Por ejemplo, la empresa española Ence anunció
que reubicaría su planta en Punta Pereyra, lo que Argentina lo percibió como un gesto
positivo.
En noviembre de 2006 se vivió el momento de conflicto de mayor intensidad,
pues el mes comenzó con el anuncio de España de la disposición del rey Juan Carlos de
mediar en el conflicto entre ambos países.
Es entonces que el presidente Vázquez de Uruguay, resolvió enviar militares
para custodiar la obra de Botnia, cuya construcción se encontraba en un estado
avanzado. Kirchner calificó la medida como una “afrenta” (PALERMO y REBORATTI,
2007).
Fue en diciembre, que los ambientalistas respondieron cortando por primera vez
los tres puentes que unen ambos países en simultáneo; amenazando además con
bloquear la salida de buques en el puerto de Buenos Aires, hecho que no se concretó.
El año 2007 comenzó con un enfático pedido por parte de los ambientalistas que
seguían insistiendo en que existía contaminación por parte de la papelera. La Corte de
La Haya rechazó en enero la petición de Uruguay para exigirle a Argentina medidas
contra los bloqueos de ruta.
A fines de julio, ambos gobiernos comenzaron diversas reuniones con la
mediación española, pero sin avances significativos.
78
En noviembre de 2007, Montevideo otorgó la autorización definitiva a Botnia.
La papelera comenzó a funcionar el 12 de ese mes con una perceptible emisión de
olores.
Los ambientalistas argentinos denuncian intoxicaciones, mientras que la empresa
aseguró y sigue asegurando que las emisiones son inocuas.
A fines de noviembre, un error humano provocó un nuevo episodio de olores.
Alumnos de una escuela cercana sufrieron mareos y Uruguay reconoció por primera
vez, que Botnia superó brevemente los valores de emisiones permitidos.
El 2008 fue un año que se destacó por incidentes que ocurrieron dentro de la
planta de celulosa. Un obrero que trabajaba en la empresa murió por un accidente dentro
de ella. Por consecuencia, la planta de celulosa debió detener las operaciones por un
desperfecto, a su vez que la empresa continuó expresando en que no existieron vínculos
entre el accidente del obrero con los olores que despedía la planta de celulosa.
A fines de año, Uruguay rechazó los exhortos y las peticiones de información
emitidos por la Justicia argentina.
En ese sentido, se puede decir que en 2009 continuó el juicio ante la Corte
Internacional de la Haya. Por su parte, Argentina manifestó que con la instalación de las
papeleras se pone en riesgo la contaminación del Río Uruguay.
Por su parte, Uruguay rechazó esa afirmación reiterando que las fábricas
cumplen con los estándares ambientales internacionales.
En 2010, se reinició el diálogo entre ambos países en conflicto. La victoria
electoral de José Mujica en los comicios uruguayos permitió el reinicio del diálogo. El
13 de enero, el todavía presidente electo se reunió con su par argentina, Cristina
Fernández. El 1 de marzo, Mújica asumió su cargo. Al mes siguiente, visitó a la
Presidenta Cristina Fernández. Ambos acordaron que los cancilleres coordinen la
agenda de relaciones bilaterales para después de la resolución de La Haya.
El 20 de abril, la Corte Internacional de Justicia resolvió de forma vinculante y
definitiva el litigio. En el próximo apartado se podrá conocer la resolución de la Corte
de la Haya en lo que respecta al conflicto.
79
3.5 ACTORES INTERVINIENTES EN EL CONFLICTO DE LAS
PASTERAS.
Es relevante analizar quiénes fueron los distintos actores que intervinieron en el
conflicto de las papeleras entre Uruguay y Argentina.
Por un lado, las corporaciones transnacionales tuvieron un rol preponderante
debido a que:
“El actor económico más importante en esta nueva era son las grandes corporaciones
transnacionales, que a escala mundial y local tienden a ser los actores claves en lugar del
Estado – nación. En efecto, las empresas transnacionales han concentrado y consolidado un
enorme poderío financiero, industrial, comercial, científico y tecnológico sin precedente.
Estas empresas se han convertido en los sectores dinámicos y de punta del desarrollo
económico, tecnológico y humano del mundo. La riqueza económica, en su crecimiento y
distribución, depende principalmente de las decisiones y acciones de estas empresas
financieras y productoras que operan directamente en todo el mundo y que condicionan o
catalizan a su alrededor la actividad de las demás empresas” (AGUILAR VILLANUEVA,
1998:48).
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) estimaba que
los proyectos de las papeleras ENCE (España) y METSA – BOTNIA (Finlandia) en la
región de Fray Bentos aportarán unos 1.600 millones de dólares al país en tres o cuatro
años.
También corresponde citar la reflexión de Pakkasvirta, profesor de Estudios
Latinoamericanos de la Universidad de Helsinki, Finlandia, quien señala que:
“La industria forestal finlandesa se ha globalizado de forma acelerada en los últimos diez
años. Este proceso ha llegado a América Latina. Un ejemplo de la nueva globalización
forestal es la planta de celulosa de la empresa METSA – BOTNIA instalada sobre el Río
Uruguay, con una inversión de más de mil millones de dólares, que ha generado una crisis
política entre Argentina y Uruguay, con una amplia cobertura por parte de los medios de
comunicación, tanto en Europa como en el Cono Sur” (PAKKASVIRTA, 2008:136).
Fue Pakkasvirta quien explicó que para Finlandia constituye una oportunidad
trascendental el poder producir celulosa en zonas francas y utilizar para ello árboles de
campos en los que la fibra crece más rápidamente debido al uso de especies como el
80
eucalipto y el aprovechamiento intensivo de fertilizantes (PAKKASVIRTA, 2008:137).
Al mismo tiempo, el autor menciona que este nuevo tipo de inversión ha creado una
lógica económica diferente en base a una articulación distinta de los mercados. Las
plantas de celulosa no están ubicadas, como normalmente ocurre en los países nórdicos,
cerca de las fábricas de papel. En América Latina, y en especial en Sudamérica, la pasta
producida es trasladada a las fábricas de papel instaladas en Europa y China.
Otro de los actores intervinientes en el conflicto fue la opinión pública. Palermo,
en lo que respecta concretamente a los medios de comunicación argentinos, esbozó que
hicieron lo imposible por convertirlo en una causa nacional, mientras que en lo que
respecta a los medios uruguayos, expresó lo siguiente:
"Hacia el comienzo del gobierno frenteamplista, aunque las voces discrepantes se dejaban
oír, la batalla de la opinión ya estaba inclinada a favor de la continuidad de la política
forestal y la instalación de las papeleras, acompañada por un consenso interpartidario sobre
la misma; aunque este panorama cambió a principios de 2005, bajo el impacto primero de
los cortes de ruta y luego de los comportamientos intimidatorios de las autoridades
argentinas. Lo que hasta entonces tenía los visos de una discusión de política pública
ordinaria, se convirtió en una extraordinaria batalla de opinión: los uruguayos cerraron
filas, con pocas excepciones" (PALERMO, 2007:16)
Los asambleístas y las organizaciones no gubernamentales también fueron
protagonistas de la controversia que se centró sobre el conflicto de las papeleras. Al
respecto, Aguilar Villanueva señala “el Estado- Nación como exclusivo agente
responsable de las relaciones internacionales comienza a ser escrutado y cuestionado
por otros actores no estatales, económicos, civiles, religiosos, que acotan mayormente
su actuación interna y su política exterior” (AGUILAR VILLANUEVA, 1998:59). El
mismo autor hizo referencia a que Greenpeace y los Asambleístas se distanciaron
durante el conflicto; pero señala que ambos coinciden en delimitar medidas contra
Botnia.
El Mercosur también fue un actor principal en lo que respecta a este conflicto,
debido a que esa situación derivó en una crisis entre dos estados partes del bloque e
incluso los medios de comunicación señalaron un “Final Anticipado para un frágil
MERCOSUR” (es el nombre que recibe una nota periodística de Morales Solá, que
publicó en La Nación, el 03/05/2006). Al respecto, Chidiak resume la actuación del
bloque estimando que se perdió la oportunidad de construcción regional conjunta de
81
reglas para anticiparse a los conflictos ambientales relacionados con, ya sea el uso de
los recursos nacionales compartidos o bien de los efectos ambientales transfronterizos
que surgirán y seguramente irán en aumento (CHIDIAK, 2008:35).
Por último, fueron protagonistas centrales ambos Estados ya que ambos
“debieron procurar brindar seguridad jurídica más allá de la figura de sus líderes, y
comprometerse a buscar mecanismos que concilien la explotación de los recursos
naturales con la inversión extranjera para lograr de esa manera un desarrollo sostenible”
(CHIDIAK, 2008:36).
3.6 RESOLUCIÓN DE LA CORTE INTERNACIONAL DE LA HAYA
ANTE EL CONFLICTO DE LAS PAPELERAS.
En una resolución judicial dictada el 20 de abril de 2010, la Corte Internacional
de la Haya resolvió que Uruguay debería haber informado a Argentina sobre la
construcción de las plantas de celulosa antes de su instalación.
El tribunal no hizo lugar al pedido de Argentina, quien había manifestado que la
instalación de las papeleras tenía como consecuencia directa la contaminación del Río y
severos daños a la salud de los pobladores. Pero sí resaltó que Uruguay violó los
principios del Estatuto del Río Uruguay, firmado en 1975.
“Concretamente, indicó que el país vecino no informó debidamente sobre la construcción
de las plantas de celulosa y que "no tenía derecho" a comenzar su construcción mientras
estaba en marcha el proceso de negociación con la Argentina” (DIARIO LA NACIÓN,
2010).
La Corte de la Haya dividió el fallo en tres partes. Por 13 votos a 1 consideró
que Uruguay “incumplió obligaciones procesales” (contempladas entre los artículos 7 y 12 del
estatuto, entre los que se destaca el de informar), por 11 a 3 que "no hubo incumplimiento de
obligaciones de fondo" y, por unanimidad, desestimó el resto de los reclamos.
En lo que respecta específicamente al aspecto contaminante de la instalación de
las plantas de celulosa, el tribunal internacional indicó que no tenía elementos para
expedirse sobre la contaminación sonora y visual, que también denunció la Argentina,
en la zona en la que funciona Botnia.
El mismo criterio aplicó respecto de los malos olores que, según la presentación
82
argentina, produjo la puesta en marcha de la pastera finlandesa. “Ningún artículo del estatuto
de 1975 aborda los malos olores que alega la Argentina. Por estas razones, la demanda relativa a los
malos olores y a su impacto sobre el turismo argentino no es de competencia de esta Corte”10, consignó
la sentencia.
En lo que respecta a este aspecto, expresó además no contar con pruebas
respecto de que la pastera utilice procesos contaminantes. “La Corte desestima, en base a la
documentación presentada, que la tecnología utilizada por la pastera no cumpla con la utilización de las
mejores técnicas para el tratamiento de afluentes”11, se menciona en el fallo.
También en lo que respecta a la supuesta contaminación ambiental, indicó: “No
hay relación directa entre el uso de Uruguay del suelo y de los cambios que se han producido en las aguas
que la Argentina atribuye a las plantas de celulosa. No se puede atribuir a Uruguay el cambio de las
aguas”12; agregando: “No hay elementos suficientes para decir que Uruguay violó sus obligaciones con
respecto a la protección de la fauna y la flora”13.
Independientemente de lo expuesto en el fallo, el tribunal ordenó a los gobiernos
argentino y uruguayo realizar un monitoreo conjunto para medir el impacto ambiental
de la producción de pasta de celulosa que Botnia realiza desde noviembre de 2009.
Hacia el final, la Corte se detuvo en si correspondía o no ordenar el
desmantelamiento de Botnia. “No hay motivos para ordenar el cese. Ordenar el desmantelamiento
de la planta no sería adecuado”14, sentenciaron los magistrados.
Es menester señalar que el veredicto de la CIJ tiene un carácter vinculante y es
inapelable, por lo tanto debe ser acatado por ambos países, sin recurso posible.
Es preciso conocer cómo lo reflejaron los distintos medios nacionales
internacionales, la resolución de la Haya:
“En un fallo dividido, en el que concedió a cada parte algo y también le negó otro tanto, la
Corte Internacional de Justicia de La Haya consideró que Uruguay violó el Estatuto del Río
Uruguay al permitir la instalación de la planta de Botnia de manera inconsulta, pero evaluó
que aún no se pudo establecer que la pastera haya contaminado el río, por lo que no hay
razones para que no siga funcionando. Conocida la sentencia, los gobiernos de Argentina y
de Uruguay se consideraron satisfechos y apuntaron a una pronta normalización de la
relación bilateral” (DIARIO PÁGINA 12, 2010).
10 Corte Internacional de la Haya. 20/04/2010. 11 Corte Internacional de la Haya. 20/04/2010. 12 Corte Internacional de la Haya. 20/04/2010. 13 Corte Internacional de la Haya. 20/04/2010. 14 Corte Internacional de la Haya. 20/04/2010.
83
El Diario argentino Página 12, con fecha 21 de Abril de 2010, es decir un día
después del pronunciamiento del fallo de la Corte de la Haya, mencionó que la entonces
presidenta argentina, Cristina Fernández lo analizó como un buen paso a futuro: “Ahora
no va a poder instalarse ningún tipo de pastera o actividad en las márgenes del río Uruguay si no se trata
previamente en la CARU (Comisión Administradora del Río Uruguay)” (SIC), quien además envió
un mensaje al Uruguay al reflexionar sobre “la necesidad de respetar los tratados internacionales.
Lo que sucedió demuestra que teníamos razón”
El mismo diario mencionado en el párrafo anterior explicó que por su parte, en
Montevideo, el vicepresidente uruguayo, Danilo Astori, también consideró la sentencia
“muy positiva”. “Aunque era previsible, nosotros entendemos que el fallo resulta muy constructivo, muy
positivo para Uruguay, y da un fundamento sólido para empezar una nueva etapa en las relaciones con
Argentina”, añadió.
El diario argentino Clarín, con fecha 20 de Abril de 2010, presentó el dictamen
del fallo, esbozando que:
“La Corte Internacional de Justicia dictaminó que "no hay motivos" para ordenar el cese del
funcionamiento de la planta que Botnia tiene en la localidad uruguaya de Fray Bentos. Lo
hizo en un extenso fallo que sólo tuvo un triunfo moral para la Argentina pero sin efectos
prácticos: el tribunal reconoció que Montevideo violó el Tratado del Río Uruguay por
autorizar la construcción de las pasteras sin acordar previamente con la Argentina, pero
también evaluó que esa violación fue a una "obligación protocolar" y que no hubo
incumplimiento de "obligaciones de fondo" y que Buenos Aires no pudo demostrar que la
planta de Botnia contamine” (DIARIO CLARÍN, 2010).
El mencionado diario en el párrafo precedente expresó que el primer revés para
la postura argentina llegó en el primer tramo del fallo, en donde la CIJ dictaminó que
“no es el ámbito de aplicación” de las demandas que formuló Buenos Aires contra Uruguay
por la presunta contaminación “sonora y visual”, los “malos olores” y el impacto de la
papelera sobre el turismo.
En lo que respecta a la segunda parte del fallo, el periódico Clarín reflejó que:
“(...) la Corte dictaminó que Montevideo violó el Tratado del Río Uruguay por no realizar
las consultas previas con la Argentina para la autorización de la construcción de las plantas.
Esa era la principal demanda de Buenos Aires. Y en ese marco, el tribunal evaluó que
Uruguay también desconoció los mecanismos de cooperación previstos por el Tratado del
Río Uruguay y señaló incluso que no debería haber avanzado con la construcción de las
84
papeleras una vez que la Argentina había aceptado la creación de la Comisión de
evaluación”.
El diario destacó un punto del Tratado del Río Uruguay al que la Corte prestó
especial atención: el que habla concretamente del aprovechamiento racional del río, para
el que, analizó, deberían tenerse en cuenta tanto la protección del mismo como el
desarrollo económico de las localidades ribereñas.
Hasta el momento los periódicos nacionales reflejaban solamente lo que
expresaban las distintas autoridades máximas nacionales de ambos países, pero el diario
argentino Diario 26, el 21 de Abril de 2010, mencionó lo que expresó el gobernador de
Entre Ríos de ese entonces, Sergio Uribarri y el Intendente de Gualeguaychú, José
Bahillo.
Según lo manifestó el periódico, el gobernador expresó que:
“Sentimos un sabor amargo. Es claro que en la cuestión de fondo la Corte nos dio la razón.
Lo que todos tememos es que Botnia (ahora UPM) contamine. También debemos acatar los
fallos e impedir que haya más pasteras”; “entiendo que no se vea complacido el deseo de un
ambiente sano. Pero tenemos que trabajar los dos países, los gobiernos, más que nunca.
Hay que impedir que el (compartido) río Uruguay sea un Riachuelo (la cuenca hídrica más
contaminada de Argentina)” (DIARIO 26, 2010).
En lo que respecta a la indignación con la cual reaccionaron pobladores de la
ciudad frente a la cual fue levantada la planta de insumos para la industria papelera,
Uribarri respondió que “tienen todo el derecho a ser escuchados, tras demostrar valentía en luchar
por un ambiente sano”.
Por su parte, el mismo periódico enunció que el Intendente de Gualeguaychú,
José Bahillo, expresó que “son siete años de reclamo de una comunidad que viene diciendo que se
ha violado el Estatuto del Río Uruguay”, prosiguió esbozando que: “Se llegó a esta instancia, y la
Corte Internacional de La Haya nos está dando la razón en este aspecto, así que esto es de alguna manera
motivo de satisfacción de los vecinos. Uno creía que la contundencia del tribunal para señalar el
incumplimiento del Estatuto del Río Uruguay también la iba a tener en materia ambiental”.
En conclusión, todos los periódicos mencionados señalaron los mismos aspectos
del pronunciamiento de la CIJ en lo que respecta al conflicto Uruguay-Argentina, con
excepción de Página 12, que hizo hincapié en las frases de la mandataria Cristina
Fernández y el Vicepresidente de Uruguay, al conocerse el fallo. Para finalizar este
85
apartado, se resaltarán los principales puntos concernientes al pronunciamiento de la
Corte de la Haya sobre el caso en cuestión:
La demanda fue presentada en la CIJ en 2006.
La jurisdicción de la Corte estaba fundada en la habilitación del Estatuto
del Río Uruguay (1975) y Carta de Naciones Unidas.
Existe obligación de las Partes de comunicar cualquier acción a realizarse
sobre el río, un procedimiento de información temprana y la puesta en
consideración de las acciones a la otra Parte interesada.
Argentina alegó que se ha incumplido con lo dispuesto por el Estatuto de 1975
sobre la preservación y cuidado del medio ambiente.
“la Parte que proyecte la construcción de nuevos canales, la modificación o alteración
significativa de los ya existentes o la realización de cualesquiera otras obras de entidad
suficiente para afectar la navegación, el régimen del río o la calidad de sus aguas, deberá
comunicarlo a la Comisión, la cual determinará sumariamente, y en un plazo máximo de
treinta días, si el proyecto puede producir perjuicio sensible a la otra Parte.”
La Corte de la Haya, si bien reconoció que Uruguay violó el Estatuto
firmado en 1975, no sancionó a las plantas de celulosa ni las consideró
contaminantes.
3.7 EL CONFLICTO DE URUGUAY Y ARGENTINA, EN LA
ACTUALIDAD.
En Junio de 2014, el gobierno argentino denunció que volvería a reclamar ante la
Corte de la Haya, por haber permitido que la empresa UPM (ex Botnia), aumente su
producción de celulosa a 1.365.000 toneladas anuales (DIARIO CLARIN, 2014). El
anuncio lo hizo público el ex canciller Héctor Timerman quién solicitó a su par
uruguayo el cese inmediato de la autorización otorgada a la pastera, considerando que el
gobierno argentino se encontraba dispuesto a “reevaluar todas las políticas de relacionamiento
bilateral con el Uruguay, así como el funcionamiento de las respectivas comisiones bilaterales”. El
conflicto no se reavivó debido a que cambiaron ambos gobiernos, los cuales han
expresado que se encuentran dispuestos a dialogar para evitar confrontaciones.
86
Al respecto debe señalarse que aunque pasaron 13 años se conoció el proyecto
de la instalación de las papeleras en Fray Bentos por parte de capitales extranjeros, el
conflicto aún no se ha podido solucionar. La administración de los presidentes Kirchner
y Fernández por parte de Argentina, al igual que los presidentes Tabaré y Mujica por
parte de Uruguay, no pudieron llegar a una solución a la controversia, máxime, la
tensión entre ambos países se trasladó al MERCOSUR, debido a los bloqueos en los
puertos internacionales que unen a Uruguay con Argentina, situación por la cual el
tribunal arbitral de MERCOSUR debió intervenir, sugiriendo que cesen dichos
bloqueos.
En 2015, cuando ganó la elección el mandatario Uruguayo Tabaré Vásquez,
precisamente en Julio se reunió con embajadores argentinos con el propósito de
transmitir que está preparado para la solución del conflicto, una vez que cambie la
próxima administración en Argentina (DIARIO LA NACION, 2015).
Es conocida la buena sintonía existente entre los mandatarios, Tabaré Vásquez y
el Presidente argentino Mauricio Macri, por lo cual en una de las primeras reuniones (a
poco de asumir el Presidente Macri) se congregó con su par uruguayo marcando en la
agenda de temas “aún inconclusos” que se plantearán en los próximos meses, las charlas
sobre la instalación de las plantas de celulosa.
El 8 de Enero de 2016, durante el primer encuentro entre nuevos mandatarios, el
Presidente Macri y su par Tabaré Vásquez relanzaron el vínculo bilateral, expresando el
mandatario oriental que:
“Los dos gobiernos hemos asumido que tenemos que estar a la altura de nuestros pueblos
en su relacionamiento, que es profundo, fraterno, de verdaderos hermanos, que debe servir
de ejemplos a ambos gobiernos. Hemos comenzado ese camino y ha sido muy fructífero.
Esto es lo primero y lo máximo que debemos remarcar” (DIARIO EL ZONDA, 2016).
La charla entre ambos mandatarios se concentró especialmente en el reclamo de
Buenos Aires para incrementar los controles ambientales de la zona del río lindante a la
empresa de celulosa de Fray Bentos.
87
3.7 CUADROS-RESÚMENES DE LAS RESOLUCIONES.
Se presentarán dos cuadros informativos con el fin de resumir las resoluciones
de la Corte Internacional de la Haya y del Sistema de Resolución de Controversias del
MERCOSUR.
Se trató de dos organismos que procuraron encontrar un desenlace justo para
ambos estados; a través de sus estructuras decisorias.
Sistema de Resolución de Controversias del MERCOSUR.
88
Corte Internacional de Justicia de la Haya
FUENTE: Elaboración propia en base a documentos oficiales (Corte Internacional, 2010)
89
3.9 CONSIDERACIONES GENERALES DEL CAPÍTULO.
Se ha podido observar que en la lucha de los ambientalistas junto con los
habitantes de Fray Bentos, el gobierno argentino afrontó el problema con una estrategia
tendiente a rechazar el diálogo para solucionar este conflicto.
Es un conflicto que aún persiste, pero que los nuevos mandatarios de la
República Oriental del Uruguay y de Argentina, fijaron en sus agendas como una
problemática pendiente que comenzarán a trabajar en los próximos meses con el objeto
de solucionarla definitivamente.
El Fallo pronunciado por la Corte Internacional de la Haya es un fallo no
apelable, por lo tanto ambos países debieron acatar lo que expresaron la mayoría de los
magistrados, quienes determinaron que no podían confirmar que las plantas de celulosa
instaladas en Fray Bentos emitieran olores y gases contaminantes, a su vez que
manifestaron que Uruguay violó el Estatuto del Río Uruguay, firmado en 1975. Es
menester señalar que para todos los tratados rige el principio Pacta Sunt Servanda15 (los
pactos deben cumplirse). Lo que fue sorpresivo en el fallo emitido por la CIJ, es que
ésta no se expresó sobre los bloqueos a los puentes internacionales, pronunciamiento
que sí tuvo lugar dentro del Tribunal Arbitral del Mercosur, quién sugirió a Argentina a
levantar los bloqueos de ruta en los puentes internacionales, que obstaculizaban el
intercambio comercial en detrimento de la economía de los países e intereses que
conforman el bloque regional.
15 Locución latina atribuida al Jurista Ulpiano que estable que: “Los pactos deben cumplirse”.
90
CONCLUSIONES FINALES
Habiendo llegado al final de este trabajo, corresponde realizar una breve reseña
de lo que hemos estudiado.
Al respecto, puede decirse que la inversión extranjera directa constituye una
categoría de inversión transfronteriza que realiza un residente de una economía (el
inversor directo) con el objetivo de establecer un interés duradero en una empresa (la
empresa de inversión directa) residente en una economía diferente de la del inversor
directo.
Se ha podido observar que la motivación del inversor directo radica en
establecer una relación estratégica de largo plazo con la empresa de inversión directa
para garantizar un nivel significativo de influencia por parte del inversor en la gestión
de la empresa de inversión directa. En este caso estudiado, el inversor directo fueron los
capitales finlandeses que decidieron invertir en Uruguay al instalar la pastera Botnia.
Es importante destacar el porqué de la decisión empresarial de transnacionalizar
su producción. Esa decisión de una firma (en este caso, la firma finlandesa) de volverse
transnacional se relaciona directamente con el hecho de que considera tener ventajas
sobre sus potenciales o reales competidores, que es más ventajoso realizar su propia
producción antes que vender sus licencias, y que la instalación en el extranjero (en este
caso en Uruguay con la instalación de las pasteras) acarreará más beneficios que
producir en su territorio originario.
En lo que respecta a la IED, se utilizó la teoría Dunning la cual fue explicada
durante este trabajo y corresponde recordar. En ella, se establecen diferentes tipos de
IED de acuerdo a su motivación, y teniendo presente siempre cuál es el objetivo
principal que se busca a través de ella. La primera hace referencia a la búsqueda de
recursos (principalmente naturales) por lo que la empresa se instala en el exterior. Otra
búsqueda principal de este tipo de inversiones es la mano de obra no calificada, que
abunda en determinadas regiones. A este tipo de IED, Dunning la denominó resource
seeking. Otra de las razones consiste en que la motivación principal puede estar
constituida porque la firma se encuentra interesada en buscar un mercado donde insertar
su producción, y que la producción en ese territorio le permita un rápido acceso al
mismo, mediante costos menores de transporte, mayor conocimiento del mercado,
aprovechamiento de posibles ventajas industriales, etc. En conclusión, los enfoques
91
sobre la actividad internacional de las empresas que desean invertir en el extranjero (en
este caso, Botnia) parten todos del supuesto de que la decisión de invertir en el exterior
sigue un proceso de toma de decisiones, sustentados en cuestiones que derivan del
costo-beneficio.
Debemos recordar lo descripto en el primer capítulo, en donde partiendo de La
internacionalización desde una perspectiva económica, pudimos distinguir entre la
teoría de la organización industrial, la teoría de la internalización, el enfoque
macroeconómico, la teoría de la ventaja competitiva de las naciones y el paradigma
ecléctico de Dunning. Por ello, se abordó la temática desde la pronta globalización de
los mercados que han influido en las decisiones de las empresas (y ha conllevado a su
internacionalización); y es lo que los autores englobados en esta perspectiva intentan
demostrar.
Al haber analizado la internacionalización desde una visión en proceso, nos
pudimos encontrar con el modelo de Uppsala, el enfoque de la innovación y el modelo
del ciclo de vida del producto, el modelo de Jordi Canals y el modelo de Way Station.
Todos ellos comprendieron básicamente etapas progresivas, que al atravesarlas se puede
llegar a la internacionalización completa de la producción. La eficiencia, el prestigio,
los clientes existentes o potenciales, las capacidades de adaptación, entre otros, fueron
tenidos en cuenta en este análisis.
Puede expresarse que los enfoques de redes y el fenómeno de las Born globals
son otras maneras de estudiar el fenómeno de la IED pero teniendo presente otros
parámetros. En el caso del enfoque de redes, se tienen en consideración las relaciones
interpersonales y las industrias complementarias, mostrando una visión distinta,
novedosa, con respecto a las clásicas. Se pudo determinar que las born globals han sido
poco analizadas, pues se trata de un fenómeno moderno, y que concierne a pocas
empresas que nacen comercializando internacionalmente.
Si bien se tomaron en cuenta los diversos aportes, fue específicamente el
paradigma ecléctico de Dunning la teoría que se utilizó como eje estructurador del
presente trabajo, ya que es quien tiene presente la inversión extranjera directa con el fin
de buscar y aprovechar recursos naturales, haciendo especial énfasis en la tecnología
existente en el país receptor, y la tecnología impuesta por el inversor.
Teniendo en cuenta una de las hipótesis secundarias "La promisoria utilización
de tecnología en las plantas ha generado puestos de trabajo durante su etapa de
emplazamiento, y disminuido durante la puesta en marcha". Uruguay, país abierto a este
92
tipo de inversiones forestales desde la conversión al llamado Desierto Verde, se
benefició y abrió sus fronteras para la instalación de las pasteras. Crecieron las ofertas
de empleo durante los primeros años (construcción) y luego con las plantas funcionando
a pleno, disminuyeron pero siguieron constantes para su producción.
En el segundo capítulo pudieron analizarse los flujos de inversión extranjera
directa para el período 2000-2010, en donde se pudo observar que las mismas han ido
creciendo durante el transcurso de los años. Las cifras fueron aumentando, incluso
América Latina como origen de las inversiones extranjeras.
Por ejemplo, la crisis del 2008 afectó en general a las economías del mundo, que
observaron cómo se retrotrajeron las corrientes de IED, tanto sus ingresos como sus
egresos.
Por su parte, las empresas extranjeras han incrementado en cantidad, inclusive
en el número de sus filiales en el transcurso de la década pasada. Las casas centrales
siguen la tendencia de estar ubicadas en su país de origen, aumentando su presencia en
el extranjero mediante la instalación de filiales. La empresa realiza en su territorio natal
las tareas de I+D, exportando consiguientemente los logros tecnológicos obtenidos; los
países poco desarrollados se ocupan de realizar el producto a bajo costo, o de proveer de
recursos naturales a las firmas extranjeras.
La primera hipótesis secundaria plantea que "Las plantas de producción de
celulosa se emplazan en los países periféricos, utilizando procesos sin aggiornar, y
aprovechando las ventajas fiscales y la disponibilidad de recursos naturales". La
tecnología que ingresa a un país debe ser acorde al proceso productivo del que se trate.
La producción de celulosa requiere maquinaria especializada, que puede ser más o
menos costosa de acuerdo sus componentes y a la contaminación permitida. Debido a la
alta contaminación que puede producir una tecnología básica o anticuada en la
producción de celulosa, se respetan los estándares mínimos establecidos. Se ha podido
determinar que en Europa, la producción es a menor escala que en América del Sur,
pero con estándares tecnológicos y ambientales más altos. En América del Sur en
general, los patrones de contaminación permitidos son más bajos que en Europa, de
manera tal que se utiliza la tecnología mínima admitida, para cumplir con los requisitos
pero sin gastos excesivos.
La industria papelera requiere, de acuerdo a lo expuesto en el primer capítulo,
capital, recursos naturales, mano de obra capacitada y tecnología para su
funcionamiento. En lo que respecta a Argentina, encontramos productores de pulpa de
93
celulosa y papel a baja, media y gran escala; con distinta composición de su capital de
origen. En Uruguay, ocurre de manera similar, encontrándose más abierto a la IED,
disponiendo de vastos recursos naturales (plantas de eucaliptus) para su explotación.
Entonces, las empresas extranjeras productoras de papel poseen (dentro del
paradigma ecléctico de Dunning) las tres ventajas propuestas. Disponen de ventajas de
propiedad, tanto de capital como tecnología y conocimiento; ventajas de internalización
para poder continuar aprendiendo nuevos procesos o para adaptarse a las condiciones de
un país y sacar provecho de ello; y ventajas de localización, donde consideran que es
más rentable trasladar parte de su empresa a un determinado lugar y estar presente, que
vender o ceder sus licencias y que otro lo explote.
Como conclusión del primer capítulo, y de acuerdo a lo desarrollado, se puede
mencionar que las plantas de producción de pasta de celulosa y papel se emplazan en
los países periféricos, aprovechando las ventajas fiscales y económicas, así como
también la disponibilidad de recursos naturales.
La siguiente hipótesis secundaria: "El gobierno uruguayo aceptó las inversiones
extranjeras puesto que no podía llevar a cabo la instalación de papeleras de gran
magnitud por la falta de innovación tecnológica y capitales, pero aún así buscaba
generar empleo y ganancias", se entiende en el contexto económico regional. Uruguay
aprovechó sus recursos naturales, poco explotados ya que no dispone de la tecnología
para hacerlo sin IED, sumado a la crisis argentina, que avizoraba años con poco
comercio con su vecino país.
En fin, es correcto hacer mención que en lo concerniente al conflicto en el que se
encontraron sumergidos estos dos países limítrofes como lo son Uruguay y Argentina,
en parte se debió a una actitud política, por parte de ambos gobiernos de no ceder y no
dialogar. La postura que tomaron los mandatarios de ambos países hizo peligrar no
solamente la relevancia de la IED de un país en otro, sino también la reputación
internacional sobre la manera en que los dos países afrontaron el conflicto durante
largos años.
Es fundamental destacar que el intercambio comercial constituye uno de los
pilares básicos de la economía de un país y máxime de un bloque regional. El bloqueo
de los puentes internacionales por parte de ambientalistas y habitantes de Entre Ríos
obstruyó que la economía de ambos países progresara en esos años, debido a diversos
obstáculos de raigambre comercial internacional que menoscabaron hasta el Mercado
Común del Sur (MERCOSUR). Vale decir que el conflicto político económico entre
94
ambos países en cierta parte constituyó una paradoja, debido a que uno de los propósitos
que motivó la elaboración del Código Aduanero del Mercosur (CAM), fue la
integración regional económica entre los países que regulan el MERCOSUR. Por ello,
el conflicto suscitado entre Argentina-Uruguay constituyó un paradigma político
económico que motivó la redacción del Código Aduanero del MERCOSUR, pero que
en la práctica no ayudó a resolverlo. El conflicto, que transcurridos los años puede
catalogarse más de tinte político que económico, en su momento tuvo un revés judicial
para Argentina por parte del Tribunal Arbitral del Mercosur, quien cuestionó los
bloqueos de puentes internacionales, aunque no fue sancionado.
El conflicto por las papeleras perjudicó la relación bilateral entre Argentina-
Uruguay, a su vez que a “la integración regional”, uno de los principales cimientos de la
creación del MERCOSUR. Debe recordarse que si bien comenzó a raíz de un conflicto
ambiental por la instalación de la papelera Botnia en Fray Bentos, luego se transformó
en un conflicto de raigambre político que afectó al MERCOSUR porque se pusieron en
cuestionamientos temáticas propias de las relaciones internacionales como la Inversión
extranjera directa (IED), el bloqueo de puentes internacionales y las consecuencias
negativas que este conflicto afectaba a la integración regional y al comercio
internacional.
Es necesario destacar que el Código Aduanero del MERCOSUR aún no ha
entrado en vigencia en todos los Estados parte que conforman el MERCOSUR, por lo
tanto la inseguridad jurídica puede hacerse notar cuando surge un determinado conflicto
como fue el caso de estudio analizado, el de la papelera Botnia en Fray Bentos que
enfrentó a Uruguay con Argentina. En este conflicto tuvo que intervenir el Tribunal
Arbitral del Mercosur a los efectos de intentar dirimir los bloqueos al puente
internacional que une Uruguay con Argentina, los cuales fueron llevados a cabo por los
asambleístas.
El Código Aduanero del MERCOSUR, a través de su articulado vela por el
intercambio comercial, por una correcta adecuación de la IED, y por sobre todas las
cosas, por una integración regional.
En el conflicto que tuvo como protagonistas a los dos países mencionados, se
pudo observar que lo político trascendió a lo económico y lo ambiental. Durante el
desarrollo del trabajo se ha tomado la teoría de Dunning con el objeto de comprender
por qué se ha decidido invertir e instalar la pastera Botnia en Fray Bentos (uno de los
principales motivos consiste en el aprovechamiento de los recursos naturales, en este
95
caso las plantaciones de eucaliptos que posee Uruguay), así como también conocer la
importancia de la inversión extranjera directa, la cual tiene varias consecuencias
positivas si se aprovecha de una manera adecuada en la región. La hipótesis "Si bien
Argentina posee papeleras en su territorio, en este caso reclamó ya que no recibía
réditos económicos por aceptar la contaminación en el río compartido" puede no ser
del todo correcta, ya que la región se beneficia, por ejemplo al ampliar la producción
puede solicitarse madera, trabajadores, ingenieros, y distintos servicios para el
funcionamiento de las plantas.
Se ha podido observar durante el desarrollo del trabajo, que en 2010 el conflicto
llegó hasta la Corte Internacional de la Haya en donde se dictaminó que si bien la
pastera no contaminaba y podía seguir operando, Uruguay había violado el Estatuto del
Río Uruguay.
Retomando al tema que atañe al presente trabajo, considero expresar qué
siempre debe prevalecer la integración regional por sobre cualquier conflicto de
espectro político.
El MERCOSUR fue creado para la unión e integración comercial entre países
latinoamericanos, y por consecuencia, debe existir cooperación entre los países que
integran el mismo. La IED y máxime en una zona estratégica que une a dos países
(como Argentina y Uruguay) debe aprovecharse en pos de la integración de la región y
no debe ser vista como una amenaza, sino como una oportunidad que traerá importantes
mejoras económicas para ambos países. También considero que se debería comenzar
una nueva etapa, y los dos nuevos mandatarios de Uruguay y Argentina deberían
dialogar para trabajar sobre el punto que preocupa a la comunidad de Fray Bentos y a
los ambientalistas, en que afirman que las actividades de las plantas son contaminantes.
Es menester señalar que mientras existe diálogo no hay nada que sea imposible, y por el
bien común y de la salud de los habitantes, sería útil que se trabaje próximamente sobre
estos puntos con el objeto de realizar los estudios ambientales correspondientes, y si se
determina que existe algún tipo de contaminación, se subsane en un corto plazo.
Por último, y como vemos en la actualidad, la hipótesis "El conflicto se ha
resuelto por la participación activa de ambos gobiernos y por la existencia de
mediadores idóneos" no se cumple en realidad. Distintos mandatarios se han reunido en
representación de ambos países, hoy en día Tabaré Vazquez y Mauricio Macri. Las
pasteras se encuentran funcionando, produciendo y exportando, pero es un tema
pendiente en la región, una IED que causó muchos desencuentros y que continúa siendo
96
tema de debate para los involucrados.
A futuro, considero que pueden realizarse investigaciones con nuevos datos
medioambientales sobre el real impacto que ha tenido la instalación de las papeleras.
Los efectos de la contaminación aparecen muchos años después de la presencia de la
amenaza. Algunos especialistas plantean que deben transcurrir 50 años o un siglo para
percibir los efectos nocivos en la salud. Sería muy interesante dejar abierta la
posibilidad de una actualización sobre esas consecuencias.
97
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APARTADO DE ANEXOS
ANEXO A: ESTATUTO DEL RIO URUGUAY
El gobierno de la República Argentina y el gobierno de la República Oriental del
Uruguay animados del espíritu fraterno que inspira el Tratado del Río de la Plata y su
Frente Marítimo, suscripto en Montevideo el 19 de noviembre de 1973, han convenido
lo siguiente:
CAPITULO I
Propósitos y definiciones
Artículo 1º — Las partes acuerdan el presente estatuto, en cumplimiento de lo dispuesto
en el art. 7º del Tratado de Límites en el Río Uruguay de 7 de abril de 1961, con el fin
de establecer los mecanismos comunes necesarios para el óptimo y racional
aprovechamiento del Río Uruguay, y en estricta observancia de los derechos y
obligaciones emergentes de los tratados y demás compromisos internacionales vigentes
para cualquiera de las partes.
Art. 2º — A los efectos de este estatuto se entiende por:
a) Partes: La República Argentina y la República Oriental del Uruguay.
b) Tratado: El Tratado de Límites entre la República Argentina y la República Oriental
del Uruguay en el Río Uruguay, suscripto en Montevideo el 7 de abril de 1961.
c) Río: El Río Uruguay en el tramo señalado en el art. 1º del tratado.
d) Estatuto: El presente instrumento jurídico.
e) Comisión: La Comisión Administradora del Río Uruguay que se crea por el estatuto.
f) Protocolo: El Protocolo sobre demarcación y caracterización de la línea de frontera
argentino-uruguaya en el Río Uruguay, suscripto en Buenos Aires el 16 de octubre de
1968.
CAPITULO II
Navegación y obras
Art. 3º — Las partes se prestarán la ayuda necesaria a fin de otorgar a la navegación las
mayores facilidades y seguridad posibles.
105
Art. 4º — Las partes acordarán las normas reglamentarias sobre seguridad de la
navegación en el río y uso del canal principal.
Art. 5º — La Comisión adjudicará a las partes previo planeamiento en común, la
realización del dragado, el balizamiento y las obras de conservación de los tramos del
canal principal que fije periódicamente, en función del uso del mismo y de la
disponibilidad de medios técnicos.
Art. 6º — A los fines expresados en el art. 5º, cada parte autoriza a que, en su
jurisdicción, los servicios competentes de la obra efectúen las tareas respectivas, previa
notificación a través de la Comisión.
Art. 7º — La parte que proyecte la construcción de nuevos canales, la modificación o
alteración significativa de los ya existentes o la realización de cualesquiera otras obras
de entidad suficiente para afectar la navegación, el régimen del río o la calidad de sus
aguas, deberá comunicarlo a la Comisión, la cual determinará sumariamente, y en un
plazo máximo de treinta días, si el proyecto puede producir perjuicio sensible a la otra
parte.
Si así se resolviere o no se llegare a una decisión al respecto, la parte interesada deberá
notificar el proyecto a la otra parte a través de la misma Comisión.
En la notificación deberán figurar los aspectos esenciales de la obra y, si fuere el caso, el
modo de su operación y los demás datos técnicos que permitan a la parte notificada
hacer una evaluación del efecto probable que la obra ocasionará a la navegación, al
régimen del río o a la calidad de sus aguas.
Art. 8º — La parte notificada dispondrá de un plazo de ciento ochenta días para
expedirse sobre el proyecto, a partir del día en que su delegación ante la Comisión haya
recibido la notificación.
En el caso de que la documentación mencionada en el art. 7º fuere incompleta, la parte
notificada dispondrá de treinta días para hacérselo saber a la parte que proyecte realizar
la obra, por intermedio de la Comisión.
El plazo de ciento ochenta días precedentemente señalado comenzará a correr a parte
del día en que la delegación de la parte notificada haya recibido la documentación
completa.
Este plazo podrá ser prorrogado prudencialmente por la Comisión si la complejidad del
proyecto así lo requiere.
Art. 9º — Si la parte notificada no opusiere objeciones o no contestare dentro del plazo
establecido en el art. 8º, la otra parte podrá realizar o autorizar la realización de la obra
106
proyectada.
Art. 10. — La parte notificada tendrá derecho a inspeccionar las obras que se estén
ejecutando para comprobar si se ajustan al proyecto presentado.
Art. 11. — Si la parte notificada llegare a la conclusión de que la ejecución de la obra o
el programa de operación puede producir perjuicio sensible a la navegación, al régimen
del río o a la calidad de sus aguas, lo comunicará a la otra parte por intermedio de la
Comisión dentro del plazo de ciento ochenta días fijado en el art. 8º.
La comunicación deberá precisar cuáles aspectos de la obra o del programa de
operación podrán causar perjuicio sensible a la navegación, al régimen del río, o a la
calidad de sus aguas, las razones técnicas que permitan llegar a esa conclusión y las
modificaciones que sugiera al proyecto o programa de operación.
Art. 12. — Si las partes no llegaren a un acuerdo, dentro de los ciento ochenta días
contados a partir de la comunicación a que se refiere el art. 11, se observará el
procedimiento indicado en el capítulo XV.
Art. 13. — Las normas establecidas en los arts. 7º a 12 se aplicarán a todas las obras a
que se refiere el art. 7º, sean nacionales o binacionales, que cualquiera de las partes
proyecte realizar, dentro de su jurisdicción, en el río Uruguay fuera del tramo definido
como río y en las respectivas áreas de influencia de ambos tramos.
CAPITULO III
Practicaje
Art. 14. — La profesión de práctico en el río sólo será ejercida por los profesionales
habilitados por las autoridades de cualquiera de las partes.
Art. 15. — Todo buque que zarpe de puerto argentino o uruguayo tomará práctico,
cuando deba hacerlo, de la nacionalidad del puerto de zarpada.
El buque que provenga del puerto de un tercer Estado tomará práctico, cuando deba
hacerlo, de la nacionalidad del puerto de destino.
El contacto que el buque tenga, fuera de puerto, con las autoridades de cualquiera de las
partes, no modificará el criterio inicialmente seguido para determinar la nacionalidad
del práctico.
En los demás casos, el práctico deberá ser, indistintamente, argentino o uruguayo.
Art. 16. — Terminadas sus tareas, los prácticos argentinos y uruguayos podrán
desembarcar libremente en los puertos de una u otra parte a los que arriben los buques
en los que cumplieron su cometido.
107
Las partes brindarán a los mencionados prácticos las máximas facilidades para el mejor
cumplimiento de su función.
CAPITULO IV
Facilidades portuarias, alijos y complementos de carga
Art. 17. — Las partes se comprometen a realizar los estudios y adoptar las medidas
necesarias con vistas a dar la mayor eficacia posible a sus servicios portuarios, de modo
de brindar las mejores condiciones de rendimiento y seguridad, y ampliar las facilidades
que mutuamente se otorgan en sus respectivos puertos.
Art. 18. — Las tareas de alijo y complemento de carga se realizarán, exclusivamente, en
la zona que en cada caso fije dentro de su respectiva jurisdicción la autoridad
competente de acuerdo con las necesidades técnicas y de seguridad, especialmente en
materia de cargas contaminantes o peligrosas.
CAPITULO V
Salvaguardia de la vida humana
Art. 19. — Cada parte tendrá a su cargo la dirección de las operaciones de búsqueda y
rescate dentro de su jurisdicción.
Art. 20. — Sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 19 la autoridad que inicie una
operación de búsqueda y rescate lo comunicará a la autoridad competente de la otra
parte.
Art. 21. — Cuando la magnitud de la operación lo aconseje, la autoridad de la parte que
lo necesite podrá solicitar a la de la otra el concurso de medios, reteniendo cada una de
las partes el control de las operaciones que se realicen dentro de su jurisdicción.
Art. 22. — Cuando por cualquier causa la autoridad de una de las partes no pudiere
iniciar o continuar una operación de búsqueda y rescate, solicitará a la de la otra que
asuma la responsabilidad de la dirección y ejecución de la misma, facilitándole toda la
colaboración posible.
Art. 23. — Las unidades de superficie o aéreas de ambas partes que se hallen
efectuando operaciones de búsqueda y rescate podrán entrar o salir de cualquiera de los
respectivos territorios, sin cumplir las formalidades exigidas normalmente.
108
CAPITULO VI
Salvamento
Art. 24. — El salvamento de buques será realizado por las autoridades o las empresas de
la parte en cuya jurisdicción haya ocurrido el siniestro, sin perjuicio de lo que
establecen los artículos siguientes.
Art. 25. — El salvamento de un buque en el canal principal será realizado por las
autoridades o las empresas de la parte en cuya jurisdicción haya ocurrido el siniestro, de
conformidad con los criterios establecidos en el art. 48.
Art. 26. — Cuando las autoridades o las empresas de la parte a la que corresponde el
salvamento desistan de efectuarlo, el mismo podrá ser realizado por las autoridades o las
empresas de la otra parte.
El desistimiento a que se refiere el párrafo anterior no será demorado más allá de lo
necesario y será notificado de inmediato a la otra parte a través de la Comisión.
CAPITULO VII
Aprovechamiento de las aguas
Art. 27. — El derecho de cada parte de aprovechar las aguas del río, dentro de su
jurisdicción para fines domésticos, sanitarios, industriales y agrícolas, se ejercerá sin
perjuicio de la aplicación del procedimiento previsto en los arts. 7º a 12 cuando el
aprovechamiento sea de entidad suficiente para afectar el régimen del río o la calidad de
sus aguas.
Art. 28. — Las partes suministrarán a la Comisión, semestralmente, una relación
detallada de los aprovechamientos que emprendan o autoricen en las zonas del río
sometidas a sus respectivas jurisdicciones, a los efectos de que ésta controle si las
mismas, en su conjunto, producen perjuicio sensible.
Art. 29. — Lo dispuesto en el art. 13 se aplicará a todo aprovechamiento que sea de
entidad suficiente para afectar el régimen del río o la calidad de sus aguas.
CAPITULO VIII
Recursos del lecho y del subsuelo
Art. 30. — Cada parte podrá explorar y explotar los recursos del lecho y del subsuelo
del río en la zona del mismo sometida a su jurisdicción, sin causar perjuicio sensible a la
otra parte.
Art. 31. — Las instalaciones u otras obras necesarias para la exploración o explotación
109
de los recursos del lecho y del subsuelo no podrán interferir la navegación en el canal
principal.
Art. 32. — El yacimiento o depósito que se extienda a uno y otro lado del límite
establecido en el art. 1º del tratado, será explotado de forma tal que la distribución de
los volúmenes del recurso que se extraiga de dicho yacimiento o depósito sea
proporcional al volumen del mismo que se encuentre respectivamente a cada lado de
dicho límite.
Cada parte realizará la exploración y explotación de los yacimientos o depósitos que se
hallen en esas condiciones sin causar perjuicio sensible a la otra parte y de acuerdo con
las exigencias de un aprovechamiento integral y racional del recurso, ajustado al criterio
establecido en el párrafo anterior.
Art. 33. — En las concesiones para extraer arena, canto rodado o piedra del lecho o del
subsuelo del río, la parte otorgante deberá establecer, entre otras, las condiciones
siguientes:
a) Que los residuos provenientes del lavado y clasificación de los materiales extraídos
sólo sean descargados en los lugares que la Comisión indique como vaciaderos.
b) Que no pueden efectuarse extracciones a distancias menores que las que indique la
Comisión con relación a los canales de navegación y a otros sectores del río.
Art. 34. — Serán aplicables, en lo pertinente, las normas establecidas en los arts. 7º a 12
cuando la exploración y explotación de los recursos del lecho y del subsuelo tengan
entidad suficiente para afectar el régimen del río o la calidad de sus aguas.
CAPITULO IX
Conservación, utilización y explotación de otros recursos naturales
Art. 35. — Las partes se obligan a adoptar las medidas necesarias a fin de que el manejo
del suelo y de los bosques, la utilización de las aguas subterráneas y la de los afluentes
del río, no causen una alteración que perjudique sensiblemente el régimen del mismo o
la calidad de sus aguas.
Art. 36. — Las partes coordinarán, por intermedio de la Comisión, las medidas
adecuadas a fin de evitar la alteración del equilibrio ecológico y controlar plagas y otros
factores nocivos en el río y sus áreas de influencia.
Art. 37. — Las partes acordarán las normas que regularán las actividades de pesca en el
río en relación con la conservación y preservación de los recursos vivos.
Art. 38. — Cuando la intensidad de la pesca lo haga necesario, las partes acordarán los
110
volúmenes máximos de capturar por especies, como asimismo los ajustes periódicos
correspondientes. Dichos volúmenes de captura serán distribuidos por igual entre las
partes.
Art. 39. — Las partes intercambiarán regularmente, por intermedio de la Comisión, la
información pertinente sobre esfuerzo de pesca y captura por especie.
CAPITULO X
Contaminación
Art. 40. — A los efectos del presente estatuto se entiende por contaminación la
introducción directa o indirecta, por el hombre, en el medio acuático, de sustancias o
energía de las que resulten efectos nocivos.
Art. 41. — Sin perjuicio de las funciones asignadas a la Comisión en la materia, las
partes se obligan a:
a) Proteger y preservar el medio acuático y, en particular, prevenir su contaminación,
dictando las normas y adoptando las medidas apropiadas, de conformidad con los
convenios internacionales aplicables y con adecuación, en lo pertinente, a las pautas y
recomendaciones de los organismos técnicos internacionales;
b) No disminuir en sus respectivos ordenamientos jurídicos:
1. Las exigencias técnicas en vigor para prevenir la contaminación de las aguas, y
2. La severidad de las sanciones establecidas para los casos de infracción.
c) Informarse recíprocamente sobre toda norma que prevean dictar con relación a la
contaminación de las aguas, con vistas a establecer normas equivalentes en sus
respectivos ordenamientos jurídicos.
Art. 42. — Cada parte será responsable, frente a la otra, por los daños inferidos como
consecuencia de la contaminación causada por sus propias actividades o por las que en
su territorio realicen personas físicas o jurídicas.
Art. 43. — La jurisdicción de cada parte respecto de toda infracción cometida en
materia de contaminación, se ejercerá sin perjuicio de los derechos de la otra parte a
resarcirse de los daños que haya sufrido, a su vez, como consecuencia de la misma
infracción.
A esos efectos, las partes se prestarán mutua cooperación.
111
CAPITULO XI
Investigación
Art. 44. — Cada parte autorizará a la otra a efectuar estudios e investigaciones de
carácter científico en su respectiva jurisdicción, siempre que le haya dado aviso previo a
través de la Comisión con la adecuada antelación e indicado las características de los
estudios e investigaciones a realizarse y las áreas y plazos en que se efectuarán.
Esta autorización sólo podrá ser denegada en circunstancias excepcionales y por
períodos limitados.
La parte autorizante tiene derecho a participar en todas las fases de esos estudios e
investigaciones y a conocer y disponer de sus resultados.
Art. 45. — Las partes promoverán la realización de estudios conjuntos de carácter
científico de interés común.
CAPITULO XII
Competencias
Art. 46. — El derecho de policía en el río será ejercido por cada parte dentro de su
jurisdicción.
Sin perjuicio de ello, la autoridad de una parte que verifique que se está cometiendo un
ilícito en la jurisdicción de la otra, podrá apresar al infractor debiéndolo poner a
disposición de la autoridad de esta última, con las excepciones previstas en el art. 48.
Asimismo, la autoridad de cada parte podrá perseguir a los buques que habiendo
cometido una infracción en su propia jurisdicción, hayan ingresado en la jurisdicción de
la otra parte.
En los casos previstos en los párrafos segundo y tercero, el ejercicio del derecho de
policía en jurisdicción de la otra parte deberá ser comunicado de inmediato a ésta, y
bajo ninguna circunstancia podrá hacerse efectivo más allá de una distancia de la costa
de la misma, que será determinada por la Comisión para cada uno de los tramos.
Las partes coordinarán la acción a que se refiere el presente artículo.
Art. 47. — Las partes ejercerán coordinadamente la vigilancia adecuada a los fines de
prevenir la comisión de delitos e infracciones en la zona comprendida entre las líneas
definidas en los párrafos a y b, apartado II, inc. B) del art. 1º del tratado.
Art. 48. — Los buques que naveguen por el canal principal se considerarán situados en
la jurisdicción de una u otra parte conforme a los siguientes criterios:
a) En la jurisdicción de cada parte, los buques de su bandera.
112
b) En la jurisdicción de la República Oriental del Uruguay, los buques de terceras
banderas que naveguen aguas arriba, y en la de la República Argentina, los que lo hagan
aguas abajo, sin perjuicio de lo establecido en los incs. c) y e).
c) En la jurisdicción de cada parte, los buques de terceras banderas involucrados en
siniestros con buques de bandera de dicha parte.
d) En la jurisdicción de la parte de la bandera del buque de mayor tonelaje cuando en un
siniestro se hallen involucrados buques de banderas de las dos partes, salvo que uno de
ellos sea un buque de guerra, en cuyo caso se considerarán en la jurisdicción de la
bandera de este último.
e) En la jurisdicción de la parte que corresponda según el criterio del inc. b), aplicable
en función del buque de mayor tonelaje, cuando en un siniestro se hallen involucrados
exclusivamente buques de terceras banderas.
f) En los casos no previstos la Comisión decidirá.
Este artículo no será aplicable a los casos en que estén involucrados buques de guerra,
sin perjuicio de lo dispuesto en el inc. d).
CAPITULO XIII
Comisión Administradora
Art. 49. — Las partes crean una Comisión Administradora del Río Uruguay, compuesta
de igual número de delegados por cada una de ellas.
Art. 50. — La Comisión gozará de personalidad jurídica para el cumplimiento de su
cometido.
Las partes le asignarán los recursos necesarios y todos los elementos y facilidades
indispensables para su funcionamiento.
Art. 51. — La Comisión tendrá su sede en la ciudad de Paysandú, República Oriental
del Uruguay pero podrá reunirse en los territorios de ambas partes.
Art. 52. — La Comisión podrá constituir los órganos subsidiarios que estime necesarios.
Funcionará en forma permanente y tendrá su correspondiente secretaría.
Art. 53. — Las partes acordarán por medio de canje de notas, el estatuto de la
Comisión. Esta dictará su reglamento interno.
Art. 54. — La Comisión celebrará oportunamente, con ambas partes, los acuerdos
conducentes a precisar los privilegios e inmunidades de los miembros y personal de la
misma, reconocidos por la práctica internacional.
Art. 55. — Para la adopción de las decisiones de la Comisión cada delegación tendrá su
113
voto.
Art. 56. — La Comisión desempeñará las siguientes funciones:
a) Dictar, entre otras, las normas reglamentarias sobre:
1. Seguridad de la navegación en el río y uso del canal principal;
2. Conservación y preservación de los recursos vivos;
3. Practicaje;
4. Prevención de la contaminación;
5. Tendido de tuberías y cables subfluviales o aéreos.
b) Coordinar la realización conjunta de estudios e investigaciones de carácter científico,
especialmente los relativos al levantamiento integral del río.
c) Establecer, cuando corresponda, los volúmenes máximos de pesca por especies y
ajustarlos periódicamente.
d) Coordinar entre las autoridades competentes de las partes la acción en materia de
prevención y represión de ilícitos.
e) Coordinar la adopción de planes, manuales, terminología y sistemas de comunicación
comunes en materia de búsqueda y rescate.
f) Establecer el procedimiento a seguir y la información a suministrar en los casos en
que las unidades de una parte, que participen en operaciones de búsqueda y rescate,
ingresen al territorio de la otra o salgan de él.
g) Determinar las formalidades a cumplir en los casos en que deba ser introducido
transitoriamente, en territorio de la otra parte, material para la ejecución de operaciones
de búsqueda y rescate.
h) Coordinar las ayudas a la navegación, balizamiento y dragado.
i) Establecer el régimen jurídico-administrativo de las obras e instalaciones binacionales
que se realicen y ejercer la administración de las mismas.
j) Publicar y actualizar la Carta Oficial del Río, con su taza de límites, en coordinación
con la Comisión creada por el protocolo.
k) Transmitir en forma expedita, a las partes, las comunicaciones, consultas,
informaciones y notificaciones que se efectúen de conformidad con el estatuto.
l) Cumplir las otras funciones que le han sido asignadas por el estatuto y aquellas que
las partes convengan en otorgarle por medio de canje de notas u otras formas de
acuerdo.
Art. 57. — La Comisión informará periódicamente a los gobiernos de las partes sobre el
desarrollo de sus actividades.
114
CAPITULO XIV
Procedimiento conciliatorio
Art. 58. — Toda controversia que se suscitare entre las partes con relación al río será
considerada por la Comisión, a propuesta de cualquiera de ellas.
Art. 59. — Si en el término de ciento veinte días la Comisión no lograre llegar a un
acuerdo, lo notificará a ambas partes, las que procurarán solucionar la cuestión por
negociaciones directas.
CAPITULO XV
Solución Judicial de Controversias
Art. 60. — Toda controversia acerca de la interpretación o aplicación del tratado y del
estatuto que no pudiere solucionarse por negociaciones directas, podrá ser sometida, por
cualquiera de las partes, a la Corte Internacional de Justicia.
En los casos a que se refieren los arts. 58 y 59, cualquiera de las partes podrá someter
toda controversia sobre la interpretación o aplicación del tratado y del estatuto a la Corte
Internacional de Justicia, cuando dicha controversia no hubiere podido solucionarse
dentro de los ciento ochenta días siguientes a la notificación aludida en el art. 59.
CAPITULO XVI
Disposiciones transitorias
Art. 61. — Lo dispuesto en el art. 56, inc. i), se aplicará a las obras binacionales
actualmente en ejecución una vez que se encuentren concluidas y cuando así lo
convengan las partes por medio de canje de notas u otras formas de acuerdo.
Art. 62. — La Comisión se constituirá dentro de los sesenta días siguientes al canje de
los instrumentos de ratificación del estatuto.
CAPITULO XVII
Ratificación y entrada en vigor
Art. 63. — El presente estatuto será ratificado de acuerdo con los procedimientos
previstos en los respectivos ordenamientos jurídicos de las partes y entrará en vigor por
el canje de instrumentos de ratificación que se realizará en la ciudad de Buenos Aires.
Hecho en la ciudad de Salto, República Oriental del Uruguay, a los veintiséis días del
mes de febrero del año mil novecientos setenta y cinco, en dos ejemplares originales de
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un mismo tenor, igualmente válidos.
Por el gobierno de la República Argentina: Alberto Juan Vignes, ministro de Relaciones
Exteriores y Culto.
Por el Gobierno de la República del Uruguay: Juan Carlos Blanco, ministro de
Relaciones Exteriores.
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ANEXO B: DECLARACIÓN DE GUALEGUAYCHÚ
Declaración de Gualeguaychú de vecinos y entidades autoconvocados. Entidades
y vecinos se oponen a la instalación de una planta de celulosa a la vera del río Uruguay.
Los vecinos e instituciones argentinas y uruguayas, autoconvocados en la ciudad
de Gualeguaychú, provincia de Entre Ríos, Argentina, el día 24 de septiembre de 2003,
formulan expresamente que:
1. Como consecuencia de importantes debates y encuentros públicos llevados a
cabo a ambas márgenes de la costa del Uruguay, se ratifica la más absoluta oposición a
la instalación de una planta de celulosa de origen español y del denominado grupo
empresario Ence, a emplazarse en Bopicua a 8 Km. al norte de la vecina ciudad de Fray
Bentos, Uruguay.
2. Rechazan los estudios de impacto ambiental elevado por los inversores
extranjeros, los que por otra parte ya han sido oportunamente impugnados por entidades
no gubernamentales ante la DINAMA (Dirección Nacional de Medio Ambiente de la
hermana República Oriental), organismo responsable de la evaluación independiente de
los estudios aludidos.
3. Instaran la convocatoria y movilización de todos los municipios y comunas
argentinas y uruguayas, como así mismo a entidades intermedias gubernamentales y no
gubernamentales, afectadas directa o mediatamente por el emprendimiento cuestionado,
con el objeto de difundir la problemática planteada, esclarecer sobre la gravedad que
implica la existencia de emprendimientos de esta naturaleza, e invitar a pronunciarse en
similar sentido a la presente.
4. Manifestamos que el modelo de desarrollo que este tipo de emprendimientos
propone consolidar la concentración del poder económico en pocas manos, simplifica
gravemente el uso de la tierra, produce desempleo como exclusión social y atenta
fuertemente contra la actividad turística de ambos países.
Finalmente interpelar a los gobiernos nacionales y estaduales de ambos países, a
fin que por su intermedio se adopten las medidas legales e institucionales que fueran
117
menester, conforme las normas del Derecho Internacional Público e interno de los
estados involucrados (como lo son la convención sobre Diversidad Biológica,
Desertificación, Basilea, etc) con especial atención a la aplicación del principio
precautorio estrategias económicas y la complementariedad productiva en los países del
Mercosur, en la actividad forestal, de la madera y el papel. Centralmente se debe debatir
hasta que punto puede ser compatible para el desarrollo sustentable de la región, el
modelo forestal basado en la dualidad eucalipto – celulosa, que están impulsando todos
los países de América del Sur desde hace ya varias décadas. Habría que debatir también
los límites de los subsidios estatales que todos los países sudamericanos están
concediendo a las empresas privadas forestales de celulosa y del papel; el estado de
todas las plantas de celulosa existentes en el Mercosur y sus planes para volverlas
ambientalmente sustentables; en que medida se debe impulsar el monocultivo de
eucaliptos y eventualmente que modos realistas hay de atenuarlos; y como controla el
Mercosur y sus países miembros a las empresas multinacionales que operan en su
territorio.
La gravedad del conflicto de celulosa en el Río Uruguay no radica tanto en la
manifestación de intereses diversos (ambientales, laborales e industriales) como en la
incapacidad de esos intereses para alcanzar acuerdos y dar cabida a las otras
necesidades diseñando creativa y colectivamente un modelo de desarrollo integrado
sustentable.