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INFORME DE AUDITORÍA
ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE
INGRESOS PÚBLICOS
Al Señor Administrador Federal
de Ingresos Públicos
Dr. Ricardo ECHEGARAY
CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES
S. / D.
En virtud de las funciones establecidas por el artículo 85 de la Constitución Nacional y en uso
de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la AUDITORIA
GENERAL DE LA NACION (AGN) procedió a efectuar una auditoría en el ámbito de la
ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS (AFIP), con el objeto que se
detalla en el punto 1.
1. OBJETO
Planificación y supervisión de la ejecución de actividades para el control de la informalidad
laboral, en cuanto al cumplimiento de obligaciones de la seguridad social en el marco de las
funciones y facultades conferidas a la AFIP por el Decreto Nº 618/97.
2. OBJETIVO
Evaluar la existencia de un esquema estandarizado de planificación y supervisión de las
actividades de control en materia de seguridad social según las facultades normativamente
establecidas para la entidad, enmarcado en un contexto legalmente estatuido para el Sector
Público Nacional a efectos de minimizar la informalidad laboral.
En dicho marco se plantean dos ámbitos de acción:
La informalidad total de una relación laboral –empleo no registrado-.
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La informalidad parcial de una relación laboral.
En tal sentido, en orden a la relevancia que posee el primero de los ámbitos referidos, se ha
hecho especial hincapié en la presente auditoría.
3. ALCANCE DEL EXAMEN
El análisis fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la Auditoría
General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de las
facultades conferidas por el artículo 119, inc. d) de la Ley Nº 24.156, aplicándose los
siguientes procedimientos:
a. Relevamiento de normativa general de aplicación al ente, y de reglamentos e instrucciones
internas de procedimientos.
b. Revisión de estructura orgánica funcional del ente en cuanto al objeto de auditoría.
c. Identificación de procesos de planificación y de control de ejecución de planes.
d. Individualización de los procesos operativos y análisis de aquellos de mayor relevancia.
e. Identificación de sistemas informáticos y sus vinculaciones.
f. Individualización de reportes rutinarios, evaluación de sus características y consideración
de información en detalle de respaldo en los casos seleccionados.
g. Entrevistas con funcionarios de áreas estructurales de relevancia para el objeto de
auditoría.
Cabe señalar que una auditoría incluye el examen, sobre bases selectivas, de los elementos de
juicio aportados por la entidad auditada, y no tiene por objeto detectar delitos o
irregularidades intencionales.
La consideración de los procesos informáticos existentes en el ámbito de la entidad auditada,
no constituyó una revisión especial sobre el correcto funcionamiento de los sistemas de
procesamiento electrónico de datos, en cuanto al diseño de los programas de computación, la
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gestión de base de datos, los elementos de control incluidos, la lógica de los aplicativos
empleados, las medidas de seguridad implementada y la configuración del equipamiento.
Las tareas se ejecutaron en los siguientes períodos 13/12/11 al 29/2/12 y 1/5/12 al 30/9/12.
Así en el marco de los procedimientos de auditoría planificados, en el primero de ellos se
realizaron los relevamientos preliminares y los requerimientos de información básica para la
ejecución del proyecto, y, en el segundo, tras recibir dicha información, se ejecutaron las
tareas de análisis, corroboración de datos y convalidación de conclusiones.
4. ACLARACIONES PREVIAS
Previo a la exposición de los comentarios y observaciones a los que se ha arribado, cabe
formular las siguientes consideraciones que permiten enmarcar la lectura de los mismos, a
saber:
4.1. Por Decreto Nº 2.284/91 (artículo 86) se prescribe la Contribución Unificada de la
Seguridad Social (CUSS), cuya percepción y fiscalización se encuentra a cargo del Sistema
Único de Seguridad Social, importando el cobro a partir de una instancia y metodología única,
para su distribución a los regímenes que la integran. Posteriormente, se han incorporado al
proceso recaudatorio unificado nuevos conceptos del ámbito de la seguridad social (v.g.:
Riesgo de trabajo – Ley Nº 24.557, Prestación por desempleo para trabajadores rurales Ley Nº
25.191).
El esquema que da soporte a la presente recaudación, por imperio del Decreto Nº 507/93
(ratificado por la Ley N° 24.447), es la “auto declaración”, en la que el contribuyente
obligado declara bajo juramento la cuantía y los alcances de su obligación. Ello se halla sujeto
la eventual revisión posterior del Fisco, que puede acceder a la liquidación administrativa, en
la que, sobre la base de información proporcionada por el contribuyente u obtenida mediante
fiscalización, determina el monto de la obligación a ingresar por el contribuyente, sin
perjuicio del derecho de éste de impugnar la referida liquidación. Es así que el mentado
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Decreto remitió a los Recursos de la Seguridad Social las prescripciones sobre
autodeterminación contenidas en la Ley de Procedimiento Tributario N° 11.683.
4.2. A partir del dictado del Decreto N° 507/93, mediante el cual se agrega a las funciones
originarias de la Dirección General Impositiva (DGI) la aplicación, recaudación, fiscalización
y ejecución judicial de los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial, se unifica en un
solo organismo la recaudación impositiva y de la seguridad social.
La presente unificación de funciones en un ente, inicialmente en la DGI, no produjo la
modificación de otros institutos propios de la materia, como el régimen sancionatorio (Leyes
N° 17.250 y Nº 22.161), la determinación de deuda mediante acta de inspección y el régimen
recursivo en sede administrativa y judicial para la impugnación de las deudas determinadas
por el Fisco (Ley N° 18.820).
El Decreto Nº 1156/96 fusiona la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ADUANAS Y LA
DGI, constituyendo la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS (AFIP).
En tanto el Decreto Nº 618/97 establece la organización y competencia de la AFIP
manteniendo las facultades asignadas relativas a los recursos de la Seguridad Social a la DGI.
Por Decreto N° 1231/01 se crea la Dirección General de Recursos de la Seguridad Social
(DGRSS) en el ámbito de la Administración Federal, con la transferencia de las facultades,
atribuciones y competencias que la Dirección General Impositiva poseía en la materia.
El Decreto Nº 1394/01 dispuso la creación del INSTITUTO NACIONAL DE
ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL como
responsable de la recaudación de aportes, contribuciones y demás imposiciones originadas en
las relaciones laborales y en la seguridad social.
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Con el dictado del Decreto Nº 217/03 se deroga el mentado Decreto Nº 1394/01, restituyendo
a la AFIP las atribuciones relativas a la Seguridad Social, reasumiendo la DGRSS las
facultades, atribuciones y competencias conferidas por el Decreto N° 1231/01.
4.3. A partir de la Ley N° 26.425 (BO 9/12/08) se produce la unificación del Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones, prescripto por su similar Nº 24.241, en un único
régimen previsional denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) financiado
a través del sistema solidario de reparto, con la consiguiente eliminación del Régimen de
Capitalización, el que queda absorbido y sustituido por el Régimen de Reparto.
Esta modificación del sistema previsional implica cambios en la aplicación de determinados
recursos de la Seguridad Social, sin embargo no posee incidencia en materia de facultades de
la AFIP para la percepción de aportes y contribuciones en la materia.
4.4. En materia del objeto de auditoría existe un plexo normativo generado a partir de
distintas normas de diversos niveles institucionales, dictadas en el transcurso del tiempo y
reemplazándose, en aras a la promoción de la mejora de la calidad del empleo y de las
condiciones de trabajo.
Entre las distintas normas asumen especial relevancia como marco del accionar de la AFIP,
las siguientes leyes:
Definición básica de empleo no registrado: La Ley Nº 24.013, “De empleo y protección
del trabajo” (1991), en su artículo 7º define el concepto “empleo registrado”, expresando
que se entiende que la relación o contrato de trabajo ha sido registrado cuando el
empleador hubiere inscripto al trabajador:
a) En el libro especial del artículo 52 de la Ley de Contrato de Trabajo (t.o. 1976) o en la
documentación laboral que haga sus veces, según lo previsto en los regímenes jurídicos
particulares;
b) En los registros mencionados en el artículo 18, inciso a) –Sistema Único de Registro
Laboral-.
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En tal caso, las relaciones laborales que no cumplieren con los requisitos fijados en los
incisos precedentes se considerarán no registradas –empleo no registrado-.
Esta conceptualización es recogida, en el año 2008, en el artículo 11 de la Ley Nº 26.476 -
Régimen de regularización impositiva, promoción y protección del empleo registrado-, en
oportunidad de definir los efectos jurídicos régimen de regularización de empleo no
registrado.
Lineamientos del Plan Nacional de mejoramiento de la calidad del empleo y
Programa de Regularización del Empleo no Registrado: La Ley Nº 25.212 “Pacto
Federal del Trabajo” (1998), además de establecer el Consejo Federal del Trabajo y
distintos instrumentos tendientes generar un régimen de sanciones y la inclusión de
determinados sectores sociales, establece los lineamientos de un “Plan Nacional de
mejoramiento de la calidad del empleo”.
Su objetivo se ha definido como “promover la mejora de la calidad del empleo, de las
condiciones de trabajo y de vida de los asalariados, e incrementar la proporción de
trabajadores registrados contribuyendo a reducir la exclusión social”. Así, en el marco de
dicho plan se incluyó la creación del Programa de Regularización del Empleo no
Registrado en coordinación con los organismos nacionales, que se oriente a la detección
de trabajadores no registrados y a su incorporación al sistema de la seguridad social.
Sistema Integrado de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social: La Ley Nº
25.877 (2004), en su artículo 28, crea el denominado “Sistema Integrado de Inspección
del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS)” destinado al control y fiscalización del
cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social en todo el territorio
nacional, eliminando el empleo no registrado y las demás distorsiones que el
incumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social provoque. De esta forma
se dio continuidad a lo inicialmente establecido por la Ley Nº 25.250 (2000) que fuera
abrogada por aquella.
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El sistema se encuentra integrado por la autoridad administrativa del trabajo y de la
seguridad social nacional, y las autoridades provinciales y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, que han de actuar bajo los principios de corresponsabilidad,
coparticipación, cooperación y coordinación, con el MINISTERIO DE TRABAJO,
EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL (MTEySS) como autoridad de aplicación
responsable de coordinar la actuación de todos los servicios.
En materia de evasión tributaria o de seguridad social, el artículo 33 estableció que
comprobada la infracción a las normas laborales que posean en ello impacto, deberá ser
denunciado formalmente, a sus efectos, a la AFIP. Por otra parte, el artículo 36 prescribe
que el MTEySS procederá, sin perjuicio de las facultades concurrentes de la AFIP, a
verificar y fiscalizar en todo el territorio nacional, el cumplimiento por parte de los
empleadores de la obligación de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la
nómina salarial, que integran el Sistema Único de la Seguridad Social.
4.5. La entidad desarrolló su gestión en los últimos años en base a su Plan Estratégico
2007-2010 (PE 2007/10), estableciendo lineamientos para la acción, siendo necesario reflejar
algunos aspectos relevantes para el objeto de auditoría:
Sus actividades deben enfocarse en lograr el cumplimiento voluntario de las obligaciones
tributarias sobre la base de controles efectivos.
Para detectar y corregir los comportamientos que impliquen incumplimientos a la ley, se
diseñarán y aplicarán medidas disuasivas y correctivas en todos los ámbitos de acción que
impliquen aumentar el riesgo de detección y sanción de las acciones ilegales, de modo
que el cumplimiento voluntario resulte siempre la opción más atractiva.
Las acciones de verificación y fiscalización se deben ejecutar teniendo en vista el
concepto del ciclo completo de los procedimientos -por cada acción que se inicia, se han
de realizar todas las actividades tendientes a la efectiva corrección de los incumplimientos
que la originan-.
La agencia única ha logrado integrar las tres áreas específicas de gestión de la
Administración Federal (aduanera, impositiva y de recursos de la seguridad social), con
un cuerpo central de áreas de soporte que proveen asistencia y servicios comunes. Las
capacidades y sinergias que se derivan de su conformación serán utilizadas para responder
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a la demanda de la sociedad mediante la prestación de servicios de excelencia, por un
lado, y a través de la ejecución de acciones de control efectivas para velar por la correcta
aplicación de la ley, por el otro.
4.6. Por su parte, la Administración Federal emitió su Plan Estratégico 2011/2015 (PE
2011/15) –el cual se halla disponible en la página Web institucional-, y que expone los
siguientes aspectos relevantes para la presente auditoría:
Visión: La AFIP se consolidará como una institución de excelencia orientada a generar un
clima fiscal que favorezca la economía formal, el empleo registrado y la seguridad en el
comercio exterior (el subrayado pertenece a AGN).
Misión: Administrar la aplicación, percepción, control y fiscalización de los tributos
nacionales, los recursos de la seguridad social y las actividades relacionadas con el
comercio exterior; promoviendo el cumplimiento voluntario, el desarrollo económico y la
inclusión social (el subrayado pertenece a AGN).
Define cuatro objetivos estratégicos y en ellos tres ámbitos de acción:
O B J E T IV O
E S T R A T É G I C O Á M B I T O D E A C C I Ó N
1 . C o n t ro la r e l
co m p o rt a m ie n t o fi s ca l.
a ) F o rt a l e ce r la g es ti ó n p ri m ar ia d e c o n t ro l
b ) P o te n c i a r la f is ca l iz a c ió n y v e r if i ca c i ó n
p r e s en c i a l
c ) In d u c i r si s t ém i ca m e n te a l c u m p l im i en t o
2 . F a c i l it a r e l
cu m p l im i en to .
a ) D es a r r o l l a r se rv i c io s ac o r d e s a la s n ec es i d ad e s
d e l o s c iu d a d a n o s
b ) S i m p li f i ca r n o r m a s y p ro ce d i m ie n to s
c ) F a c i li t a r e l co m e rc i o e x t e rio r
3 . A d m in i st ra r co n
e f i c i e n c ia lo s r ec u rs o s.
a ) D es a r r o l l a r p ro ce so s d e c a l id a d
b ) P o te n c i a r l a s c o m p e te n c i as d e l o s re cu rs o s
h u m an o s
c ) U t il i z a r l o s r ec u r so s e f ic i en te m e n te
4 . C o n t r i b u i r a l d e sa rr o l l o
n a c io n a l.
a ) P r o m o v e r l a in c lu s ió n s o c ia l y l a c u l tu r a
tr i b u t a r ia
b ) E s ta b l e ce r a l i an z a s e s tr a t é g i ca s
c ) P a rt i c i p a r p ro ac t iv am en te e n d e f in i c i o n e s
n o rm a t iv as
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En el marco de los objetivos transcriptos y ámbitos de aplicación, la entidad expuso
lineamientos generales para guiar su gestión, entre los que poseen especial interés los que
en ANEXO I se transcriben y que conceptualmente se mencionan a continuación:
o Potenciar la fiscalización y verificación presencial del trabajo registrado.
o Establecer alianzas estratégicas de coordinación con otros organismos.
o Promover la inclusión social y la cultura tributaria - Fomentar la formalización del
empleo.
o Promover la inclusión social y la cultura tributaria con compromiso social, promoción
de patrones culturales y educación fiscal.
4.7. A efectos ilustrativos, se incorpora a continuación información de recaudación y de
aportantes / cotizantes a la seguridad social por los ejercicios 2010 y 2011.
2010 2011
252.679 336.520 130.215 176.395 59.234 71.974
291 710
SEGURIDAD SOCIAL(2)2010 2011
8.472.557 8.959.122 7.641.012 8.062.121 7.592.723 8.010.487
Autónomos 352.041 362.785 Dependientes 5.990.686 6.262.357 Mixtos 34.066 35.429 Monotributistas 1.284.063 1.420.774
(1) En millones de pesos(2) Personas
Cotizantes totales seg. soc.Cotizantes al SIPA
TRIBUTOS (1)
ImpuestosSeguridad SocialAduanerosFac. de pago sin asignar
Aportantes
4.8. La Memoria de la entidad correspondiente al ejercicio 2011, hace referencia a la
materia de seguridad social y específicamente a las acciones de control del trabajo informal,
contemplando distintas aspectos, entre los que se pueden mencionar:
Evaluación de la composición y evolución del mercado laboral formal.
La identificación de distintas iniciativas ejecutadas y su relación a postulados estratégicos:
o La implementación del aplicativo de Certificado del artículo 80 de la Ley de Contrato
de Trabajo –de uso opcional-.
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o El desarrollo del aplicativo de emisión de Credencial de Empleado Registrado –con
información de Mi Simplificación-.
o El desarrollo del Registro electrónico de trabajadores, para empleadores con hasta 10
trabajadores –dispuesto para su puesta en producción-.
La construcción del Indicador Mínimo de Trabajadores (IMT) para más de 30 actividades.
La optimización de la selección de casos para fiscalización, a través de adecuaciones al
ReTra (sistema de Registro de Trabajadores) y su enlace con SEFI (sistema de
Seguimiento de Fiscalización).
La disponibilidad de servicios informáticos –incluidas nuevas versiones- a partir de
aplicativos como: Trabajo en blanco (para consulta del cumplimiento de la obligación de
registro del trabajador), SICOSS (para la generación de DDJJ de seguridad social), Mi
Simplificación (para consulta de datos básicos de la relación laboral), Su declaración (para
la generación y presentación de DDJJ de empleadores de hasta 20 empleados), Mis
aportes (para la consulta del destino de aportes jubilatorios, obra social y ley de riesgo de
trabajo).
Actos administrativos de carácter general emitidos.
Por su parte, hace específica mención al fortalecimiento de las acciones de control y, en
materia de erradicación del “trabajo ilegal”, enuncia que, cumplido el incremento de la fuerza
operativa, se establecieron los pilares estratégicos sobre los que se apoya el accionar de
control:
Incrementar la percepción de riesgo.
Transparencia y control.
Medidas de inclusión.
Cooperación con los organismos del Estado.
Normas y procedimientos claros y precisos.
Así, en ese marco, expresa que durante el año 2011 se llevaron a cabo con éxito las siguientes
acciones (con un nivel mayor de detalle del que esta AGN a continuación enumera):
Fortalecimiento de los procesos de fiscalización.
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Uso inteligente de la información (redefinición general del ReTra).
Nuevos mecanismos de control.
Uso inteligente de la información buscando segmentos de evasión.
Incremento de las acciones de investigación y fiscalización.
Refuerzo del control presencial y fomento del cumplimiento voluntario.
Determinación de parámetros objetivos para la aplicación de presunciones.
Particularmente expresó que para la fiscalización se seleccionaron actividades con indicadores
de incumplimiento por encima de la media (v.g.: discotecas, colonias de vacaciones, taller
textil, transporte, restaurante, aserradero -entre el 33% y el 17%-) y se desarrollaron acciones
inteligentes en establecimientos seleccionados por tipo de actividad, en especial en aquellos
donde se presumía mayor porcentaje de marginalidad (55.654 acciones). Adicionalmente, se
hizo mención a que en la actividad de comercio, en todo el ámbito metropolitano, el nivel de
empleo con períodos no registrados alcanzó un 15,4% sobre un total de 68.754 trabajadores
relevados.
En materia de fiscalización de pequeños contribuyentes, se señala que se efectuaron
fiscalizaciones de tipo rápido en actividades tales como playas estacionamientos, implantes
mamarios, profesionales de la salud, viajeros frecuentes, loterías, etc. A partir de ello se
produjo la exclusión de los contribuyentes del Régimen Simplificado y su inscripción en el
Régimen General, o su recategorización.
En materia del régimen especial servicio doméstico, la memoria hace referencia al tiempo de
detallar la existencia de servicios informáticos Web que facilitan el cumplimiento voluntario,
como la implementación de un sistema de liquidación y reconocimiento de deudas.
4.9. En el ejercicio 2009 se produjo el ingreso a la entidad de 2009 agentes provenientes de
las ex Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, en términos de la Ley Nº
26.425 –Sistema Integrado Previsional Argentino-, el Decreto Nº 2105/08, la Resolución Nº
1/08 SSGyEP y con las condiciones establecidas en la Disposición AFIP Nº 30/09. Dicho
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personal que pasó a desempeñarse, esencialmente, en el ámbito de los recursos de las
seguridad social, aportó recursos humanos para la gestión operativa de control de la DGRSS.
A partir del 2010 los agentes en cuestión fueron encuadrados en los convenios colectivos
propios de la entidad, en orden al Acta Acuerdo AFIP-AEFIP 30 del 1/12/09, integrando la
planta permanente de la institución.
4.10. Consultada la Subdirección General de Auditoría Interna (SDG AUI) sobre la
ejecución de tareas de auditoría desde 2010, puso a disposición dos informes (OIP 28/10 –
notificación informe preliminar 29/10/10 y OIP 36/10 – notificación de informe preliminar
27/5/11) cuyos objetos incluyen aspectos vinculados a investigación y fiscalización en materia
de seguridad social, y un informe de seguimiento de observaciones (OIP 36/10 Informe de
seguimiento final – solicitud de antecedentes de tareas de seguimiento 30/3/12).
De ellos en el ANEXO II se resumen las principales observaciones, que conceptualmente y
en forma genérica se detallan a continuación:
Deficiencias en la registración en el SEFI (Sistema de Seguimiento de Fiscalizaciones) y
en el ReTra (Sistema de Registro de Trabajadores originados en relevamientos).
Falencias en las actuaciones relacionadas con operativos y cruces de información.
Omisión en propiciar ordenes de intervención motivadas por los resultados de los
operativos de relevamiento de personal.
Debilidades en la supervisión operativa de las acciones de control.
Los aspectos referidos han impactado en la información disponible de la gestión del ente,
condicionando las evaluaciones que a partir de ella se realizan.
Es dable mencionar, que en orden a la existencia de los informes referidos, esta AGN no ha
hecho énfasis en su revisión en determinados aspectos operativos sobre los cuales la
Subdirección General se ha expedido, teniendo en vista que las transacciones por ella
relevadas y los procedimientos evaluados se encuentran contemplados en el período base de
evaluación del presente proyecto de auditoría (2010/11).
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4.11. En materia de publicidad las contrataciones de la AFIP son encuadradas en la Disp.
AFIP Nº 472/09 –“Procedimiento especial para la contratación de publicidad y comunicación
de la AFIP”- y la Disp. SDG ADF Nº 154 -“Manual de Contrataciones para la Publicidad y
Comunicación de la AFIP”, dictadas en el marco de la excepción establecida en el Decreto Nº
984/09 y contemplando especificidades distintas del régimen general de contrataciones de la
entidad. Dicho marco normativo contempla que las contrataciones ejecutadas en la materia
sean de carácter directo y que, como requisito central, el proveedor se encuentre incluido en
un registro habilitado a tal fin.
Con fecha 11/1/11 fue emitido el Decreto Nº 14, por el que se deja sin efecto la excepción que
da lugar al régimen en trato. Sin embargo, el 4/2/11 en su Resolución Nº 3/2011 la Jefatura de
Gabinete de Ministros resolvió que AFIP presentara, para su aprobación, el Plan Anual de
Publicidad 2011 ante la Secretaría de Comunicación Pública. Por medio de la Nota Nº
6446/11 del 10/5/11 de dicha Secretaria, el Plan recibió la correspondiente evaluación
favorable.
4.12. A la AFIP, como entidad del Sector Público Nacional enmarcada en el artículo 8º de la
Ley Nº 24.156, le son de aplicación los preceptos que, en materia de control interno,
estableciera la SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN -SiGeN- a partir de su
Resolución N° 107/98.
4.13. El proyecto del presente Informe ha sido puesto en conocimiento de la AFIP a los
efectos de generar el correspondiente descargo, el cual fue recibido por esta AGN el 4 de
marzo de 2013. En el mismo la entidad auditada argumentó sobre observaciones y/o
recomendaciones formuladas, practicando esta AGN el análisis pertinente.
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5. CONSIDERACIONES Y OBSERVACIONES
Previo a detallar las consideraciones y observaciones advertidas a partir de la aplicación de
los procedimientos referidos en el apartado 3., cabe mencionar que algunos aspectos que se
indican en el presente han sido expuestos en los distintos informes emitidos por esta AGN,
tanto a partir de sus auditorías financieras respecto de los Estados Contables de la AFIP y de
la Cuenta de Inversión, como de sus auditorías de gestión que con distintos objetos se han
desarrollado.
5.1. Esquema normativo
a) Como se expone en el apartado 4.4, el plexo normativo, constituido por diversas
normas, establece un marco general en el que el accionar de la AFIP se ha de encuadrar en
una gestión consolidada del sector público tendiente a la mejora de calidad del empleo y a la
regularización del empleo no registrado. En tal contexto, la entidad posee las facultades
otorgadas normativamente para la aplicación, recaudación, fiscalización y ejecución judicial
de los aportes, contribuciones y demás imposiciones originadas en las relaciones laborales y
en la seguridad social –ver 4.1. y 4.2.-.
Adicionalmente, existen prescripciones específicas, con vigencia actual, que hacen a las
facultades propias del ámbito recaudatorio en materia de recursos de la seguridad social –con
especificidad en el control de cumplimiento de obligaciones- que ameritan su mención:
Con fecha 26/08/03 fue dictada la Resolución Conjunta N ° 1552 (AFIP), 91 (Secretaría
de Trabajo) y 5 (Secretaría de Seguridad Social), que establece:
o Facultades de control: se asignan facultades a la Secretaría de Trabajo y a la
Secretaría de Seguridad Social para comprobar y verificar en todo el territorio
nacional el cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de declarar
e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial con destino al
SUSS y de la obligación de solicitar la "Clave de Alta Temprana" (CAT), sin
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perjuicio de ratificar, en sus considerandos, la plena vigencia de las facultades
conferidas a la AFIP por el Decreto N° 618/97 y su modificatorio.
o Determinación de deuda y aplicación de sanciones: El artículo 4º reserva en la
AFIP la intervención en el proceso de determinación e intimación formal de la
deuda emergente de la verificación efectuada por esos organismos y de a aplicar
las sanciones consecuentes.
Con fecha 18/3/04 fue promulgada la citada Ley Nº 25.877 que, al tiempo de crear el
SIDITYSS, establece:
o Facultades de control: El artículo 36 faculta al MTEySS, sin perjuicio de las
facultades concurrentes de la AFIP, a verificar y fiscalizar en todo el territorio
nacional, el cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de
declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial, que
integran el SUSS - ANSES.
o Aplicación de sanciones: El artículo 37 prescribe que, cuando el Ministerio
verifique infracciones de los empleadores a las obligaciones de la seguridad social
aplicará las penalidades correspondientes, utilizando la tipificación, procedimiento
y régimen sancionatorio (Res. Gral. AFIP Nº 1566) que, a tal efecto, aplica la
AFIP.
o Determinación de deuda: Adicionalmente el citado artículo 37, prescribe que el
Ministerio remitirá, posteriormente, las actuaciones a la Administración Federal
para la determinación, notificación, percepción y, en su caso, ejecución de la
deuda.
Como se observa, existe variada normativa que establece una visión del Estado Nacional
horizontal –incorporando también otras jurisdicciones- para el tratamiento de la problemática
de la informalidad laboral, incluido el empleo no registrado y el efecto de la inclusión social
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que importa su regularización, a partir de varios entes con diversas facultades respecto de
distintos atributos de un mismo universo objetivo.
Define específicamente, asimismo, lineamientos del Plan Nacional, Programa de
Regularización, un Sistema Integrado de Inspección, esquemas registrales unificados, la
exigencia de coordinación, intercambio de información, medición de impacto y, hasta, la
generación de facultades concurrentes entre organismos, sin embargo, desde la instancia de la
AFIP y a partir de los antecedentes proporcionados sobre el particular –ámbito propio del
objeto de auditoría-, no se advierte la existencia de un marco general estandarizado que
integre su accionar en un esquema de planificación estratégica general, planificación táctica
periódica –con determinación de acciones, metas y resultados esperados de la gestión- y
evaluaciones correspondientes, entre otros aspectos, sólo advirtiéndose cuestiones puntuales
de nivel operativo (v.g.: CAT –clave de alta temprana-, Mis simplificaciones, sistemas ReTra-
VeTra, etc.).
Esta AGN ha buscado identificar acciones de planificación de la gestión y coordinación de la
ejecución de las tareas con el MTEySS, accediéndose exclusivamente a:
Informes mensuales transferidos al MTEySS sobre los relevamientos practicados por la
entidad.
Utilización de los sistemas ReTra – VeTra (de desarrollo AFIP) como mecanismo de
constatación de los resultados de los relevamientos realizados (MTEySS y AFIP), a la luz
de las DDJJ disponibles en la entidad y la identificación de inconsistencia. Se tomó
conocimiento que en la actualidad se halla en desarrollo un Web Service para el envío de
la información de los relevamientos del Ministerio, toda vez que ello en la actualidad se
produce por un medio óptico –CD-.
La existencia de reuniones con funcionarios de ambos organismos, según lo expuesto por
el ente, a efectos de coordinar la ejecución de operativos conjuntos, e, incluso, se ha
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informado que cada 15 días se realizan reuniones con funcionarios del Ministerio a fin de
evaluar la forma de mejorar la prueba en causas iniciadas producto de relevamientos.
Es de mencionar que la entidad ha indicado que, cuando a partir de los relevamientos
(principal fuente de detección de trabajo no registrado) se advierte la existencia de posibles
irregularidades que exceden el ámbito de la materia de los recursos de la seguridad social
propia de la competencia de la AFIP –v.g.: trabajo esclavo, trabajadores indocumentados,
trata de persona, etc.-, se coordinan los cursos de acción con otras entidades del sector público
para encausar la situaciones que se le han presentado (v.g.: Dirección Nacional de
Migraciones, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
Secretaría de Derechos Humanos, Oficina de Rescate y Acompañamiento, etc.). En ese
contexto, en el año 2011, se interpusieron 124 denuncias judiciales que involucraron a 134
contribuyentes.
b) El artículo 38 de la referida Ley Nº 25.877 –creadora del SIDITYSS- establece que el
MTEySS y la AFIP, en materia de inspección del trabajo, dictarán las normas
complementarias y aprobarán los modelos de instrumentos actuariales necesarios para su
implementación, dentro del plazo de 60 días de la entrada en vigencia de la ley, en el
entendido de la necesidad de darle operatividad al sistema integrado de inspecciones.
Al respecto, en cuanto a la Administración Federal, es dable mencionar que en la actualidad
poseen vigencia, en materia de relevamiento de personal, la Inst. Gral. DI PyNF Nº 675 del
23/10/03 (previa a la promulgación de la ley y ratificada por su similar Nº 888/10) para
relevamientos de personal en tareas conjuntas con otras entidades enmarcadas en la citada
Resolución Conjunta, y la Inst. Gral. DI PyNF Nº 888 del 30/6/10 que instrumenta
procedimientos de relevamientos propios de personal, referenciando al Plan Nacional de
Regularización del Trabajo. No obstante, no se advierte que las mismas tengan en vista la
consideración de la prescripción del artículo en trato y, de suyo, los plazos por él definidos,
más allá de la ratificación indicada.
18
Por otra parte, tampoco se obtuvo evidencia del dictado de otra norma conjunta de la entidad
con otros entes con interés en la materia y ni la firma de un convenio marco específico para la
aplicación de la Ley Nº 25.877 –se hace la salvedad de que esta norma ha servido de
considerando para otros convenios-.
Es dable mencionar que se relevaron los convenios firmados por la entidad con otros
organismos del sector público que posean vigencia actual, identificándose: con MTEySS del
25/3/09 (Régimen especial de regularización del empleo no registrado y promoción y
protección del empleo registrado – Ley Nº 26.476) y del 22/12/09 (AFIP habilita el uso Web
del Sistema de Oficios Judiciales para facilitar el cobro coactivo de multas), y con la
Dirección Nacional de Migraciones del 26/2/10 (acuerdo de cooperación técnica) y del
6/12/11 (delegación en AFIP de facultades para iniciar sumarios del art. 55 de Ley 25.871).
Ellos principalmente regulan aspectos específicos de procesos en los que con motivo de
facultades de cada ente, ante irregularidades detectadas, han de intervenir, por lo que
esencialmente se enfocan al tratamiento de cuestiones individuales y operativas de
cooperación.
c) Es importante mencionar que la Resolución Conjunta Nº 1552/03 y la Ley Nº 25.877
referidas, explicitan facultades propias de la AFIP, que se asignan en forma concurrente a
otros entes, referidas como “comprobar y verificar” en el primer caso, y “verificar y
fiscalizar” en el segundo caso, sin embargo, cabe recordar que, como se mencionó, las
facultades de AFIP contemplan la “fiscalización” y, operativamente, la entidad incluye en ese
concepto las distintas posibles actividades de control (desde el relevamiento de personal por
operativo hasta la fiscalización ordinaria profunda) que permiten la comprobación de
certidumbre de la autodeclaración e, incluso, con instancias distintivas de procesos.
Adicionalmente, el mencionado convenio con el MTEySS del 25/3/09, suscripto en aras de
coordinar y ejecutar acciones para la implementación de la Ley Nº 26.476 (regularización de
empleo no registrado), explicita el carácter concurrente de facultades de ambos organismos,
referidas en los siguientes términos: “facultades para verificar, fiscalizar y sancionar, en todo
19
el territorio nacional, el incumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de
declarar e ingresar aportes y contribuciones al Sistema Único de la Seguridad Social”.
Puesta la definición de actividades en normas de asignación de facultades a una entidad, de
aquellas otorgadas con carácter previo a otra con especificidad en la temática y
profesionalización en ello de sus recursos humanos, se torna necesaria la clara identificación
del alcance de las facultades conferidas.
Se destaca que de la información pública del MTEySS en materia de inspecciones, como de la
proporcionada por la AFIP, las facultades de fiscalización, originarias de AFIP, han sido
aplicadas por la cartera ministerial en acciones de relevamiento con énfasis en la
identificación de ausencia de alta temprana del trabajador (Clave de Alta Temprana) y del
empleo no registrado.
De suyo que la concurrencia de facultades con una visión amplia del concepto fiscalización,
desvirtúa el esquema de organización gubernamental bajo el criterio de especialidad temática
de interés y de recursos, si bien las normas bajo consideración pudieron buscar maximizar el
uso de los recursos y ampliar el ámbito de acción en materia de fiscalización de obligaciones
de la seguridad social, junto con la inspección del cumplimiento de normas laborales. Es así
que el uso acotado de las facultades conferidas, en un ámbito sin la especialización específica,
sólo dependerá del funcionario que las detente.
d) La normativa que establece el accionar conjunto de organismos del Estado Nacional, ha
avanzado en aspectos operativos específicos de interés en la materia, imponiendo
determinadas obligaciones a las entidades, incluida la AFIP.
En ese marco, es importante mencionar que el artículo 39 establece que el MTEySS
establecerá el organismo encargado y los procedimientos destinados a la simplificación y
unificación en materia de inscripción laboral y de la Seguridad Social, buscando la
registración de empleadores y trabajadores con un único trámite. En tal sentido, a partir de
20
Res. Conj. MTEySS - AFIP 440/05 y Gral. 1887 (2/6/05), la AFIP asumió la responsabilidad,
desarrollando la aplicación informática “Mi Simplificación” que permite el registro de altas y
bajas de personal, así como la modificación de los datos informados, al que se vincula el
aplicativo “Su declaración” a disposición de empleadores para obtener declaraciones juradas
determinativas de aportes y contribuciones.
Por otra parte, existen otras prescripciones sobre las que esta AGN buscó relevar en el ámbito
de la AFIP antecedentes del efectivo cumplimiento:
NORMATIVA OBLIGACIÓN EVIDENCIA DE
CUMPLIMIENTO
Res. Conj. Nº
1552/03 – art. 5º
AFIP, Secretaría de Trabajo (ST)
y Secretaría de Seg. Social (SSS),
se remitirán recíprocamente en
forma trimestral, informes
conteniendo detalle
circunstanciado de las
actuaciones llevadas a cabo por
cada uno de ellos y de los
resultados obtenidos en la
materia dispuesta en la presente.
Se obtuvieron notas de informes
mensuales de AFIP, con
información agregada de
relevamientos y resultados
obtenidos. Dichas notas referencias
la remisión de soporte magnético
con detalle de relevamientos
ingresados al ReTra en el mes, lo
que no fue proporcionado a esta
AGN.
Res. Conj. Nº
1552/03 – art. 9º
AFIP incorporará la información
recibida de acciones de la ST y
SSS en sus planes de
fiscalización y de corresponder,
procederá conforme se indica en
el artículo 4° de la resolución
(determinación de deuda y
aplicación de sanciones).
No se obtuvo evidencia de la
incorporación en planes o reportes
de gestión, a excepción de aquellos
casos seleccionados para la
emisión de orden de intervención,
como fiscalización propia con
origen en relevamiento de otro
organismo, incorporados en el
SEFI (1).
21
Res. Conj. Nº
1552/03 – art. 10º
Registro Centralizado de
Fiscalización funcionará como
mecanismo de coordinación y
consulta de las acciones de
fiscalización que lleven a cabo la
AFIP, la ST y la SSS.
Los organismos dictarán las
normas complementarias
relativas al funcionamiento del
citado registro.
No se obtuvo evidencia de
normatización específica en el
ámbito de AFIP y de
implementación como herramienta
de uso operativo habitual.
Convenio con
MTEySS 25/3/09 –
Sobre normas del
trabajo y la seguridad
social - Ley Nº
26.476
Crear entre ambas jurisdicciones,
una instancia que permita medir
el impacto de las políticas
aplicadas en conjunto (cláusula
5º).
No se obtuvo evidencia de
implementación. (2)
(1) En materia de inicio de acciones para determinación de deuda o aplicación de sanciones, ninguno de los
reportes institucionales de gestión exhibe información respecto del resultado de acciones de otras
entidades y la prosecución de trámites en AFIP.
Solamente se advirtió en el Tablero de Control (según información del SEFI) utilizado en el ámbito de
la Subdirección General de Coordinación Operativa de los Recursos de la Seguridad Social respecto del
ámbito Metropolitano, la generación de órdenes de intervención originadas en relevamientos del
MTEySS, que para el ejercicio 2011 ascendió a 1.879, que prima facie, considerando la información
pública de irregularidades detectadas por el Ministerio, parecería exigua pero no se obtuvo mayor
información para avanzar en el análisis.
(2) Al respecto la OIT en su último reporte: “Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones, en cuanto al Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación),
1958 (núm. 111 - ratificación: 1968)”, requiere informe sobre el impacto en la práctica de la Ley Nº
26.476, así como del Plan de Regulación del Trabajo y de las demás medidas adoptadas para fomentar
la regularización de los trabajadores no registrados.
22
En cuanto a la obligación de crear un Registro Centralizado de Fiscalización –Res. Conj.
AFIP 1552/03- como mecanismo de coordinación y consulta de las acciones de fiscalización,
cabe señalar:
En el ámbito de la AFIP, se hallan en producción los sistemas VeTra – ReTra (con el
consecuente reservorio) que permiten cruzar la información originada en relevamientos
(incluidos los del MTEySS) con lo declarado por los contribuyentes, y el SEFI para
seguimiento de fiscalizaciones propias.
Se tomó conocimiento de la existencia del Registro de Inspecciones, Infracciones y
Sanciones (RUIIS) en el ámbito del MTEySS para consolidar información federal y
provincial, y de un proyecto de AFIP del 2008 para el desarrollo de un circuito de
información diario de relevamientos desde el ReTra a sistemas del Ministerio. Sin
embargo, los procedimientos operativos cuyas instrucciones fueron aportadas, no incluyen
la consideración del mentado RUIIS.
e) En orden a los distintos aspectos mencionados en el presente capítulo como de otras
cuestiones que se indicarán en este informe, es que esta AGN no ha podido acceder a
información explícita y clara en el que pueda determinarse cómo las acciones planificadas y
también ejecutadas por la AFIP (como se amplía en 5.6.) han integrado un accionar conjunto
del sector público nacional en la materia objeto de auditoría, que pudiera enmarcarse en lo
que el MTEySS denomina Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT) –por el cual
posee en su jurisdicción un programa presupuestario específico (Programa 22)-.
5.2. Determinación del universo de impacto de las acciones de control de la AFIP
a) A partir de las distintas acciones encaradas por esta AGN en el ámbito de la AFIP, no
se ha podido acceder a una identificación del universo de intervención para la planificación y
ejecución de las acciones normativamente encomendadas al ente, tanto desde su definición
conceptual precisa -considerando la normativa, la documentación aportada y comentarios
23
formulados por los diversos funcionarios responsables-, como en la cuantificación y
segmentación de la población objetivo.
La entidad plantea que el universo posee “amplitud y diversidad” para su determinación, no
obstante establece diversos cursos de acción para la determinación de deudas por aportes y
contribuciones, que incluye el uso de distintas herramientas técnicas con las que dispone (v.g.:
relevamientos de personal, fiscalizaciones preventivas, fiscalizaciones ordinarias profundas en
la materia, recepción y tramitación de denuncias, verificaciones de monotributo, publicidad y
comunicación institucional, utilización del índice mínimo de trabajadores, entre otros),
tendientes a que los responsables de obligaciones de los recursos de la seguridad social den
debido cumplimiento, asegurando el financiamiento del Régimen Nacional de la Seguridad
Social y, consecuentemente, impactando en la inclusión social que genera el hecho de contar
con trabajadores registrados.
En mérito a lo mencionado, incluso, se identifican dos formas genéricas de objetivos básicos
de control respecto de la informalidad laboral: “la erosión de la base imponible” y “el
trabajo no registrado”. En ese sentido, como se expondrá en 5.9.1., se han introducido
modificaciones a la estructura del organismo, centralizando las tareas investigativas y la
selección de fiscalizaciones previsionales, así como la fiscalización en el ámbito
Metropolitano, y propiciando especializaciones (departamentalización) que respondan a esas
definiciones.
Sin embargo, en el estadío actual de la planificación institucional, no se exhibe un claro
direccionamiento hacia un universo segregado bajo distintas tipificaciones posibles (v.g.:
tipo de trabajador, actividad económica, grupos de personas previamente identificados, etc.)
más allá de consideraciones conceptuales y, en algunos casos, genéricas, como se reflejará en
el apartado 5.3.
Todo ello dificulta la consideración del éxito de la acción desplegada en términos de los
antecedentes que conllevan a la toma de decisión (v.g.: hipótesis de trabajo, selección de
actividades, etc.) y, la consideración, desde terceros del perfil de control que la entidad ha
24
adoptado para minimizar o eliminar la informalidad laboral desde la perspectiva de su
mandato normativo.
b) La Dirección de Estudios (DI ETDS) elaboró un informe en el año 2006 denominado:
“Estimación de la Informalidad Laboral” –que se encuentra publicado en la página Web
institucional de la entidad-, considerando tanto información propia como de la Encuesta
Permanente de Hogares (EPH) realizada por el INDEC, el cual exhibe una estimación de la
cantidad de individuos en situación de informalidad, para el período 2003-2006, incorporando
como definición de ella a la “diferencia entre los ocupados obligados y los aportantes” –
definición que no es explícitamente receptada en otros documentos de la entidad-.
Es relevante mencionar que en el marco de la definición planteada, realizó la diferenciación
entre los trabajadores en relación de dependencia, autónomos y personal de servicio
doméstico. El estudio, a partir de ello, realiza consideraciones específicas teniendo en vista
sus particularidades (v.g.: normativa, formas de incumplimiento, beneficios perseguidos con
el incumplimiento) y que, sin dudas, podría considerarse un primer enfoque para evaluar el
impacto de las acciones de control que realiza la entidad.
Así, en un alto nivel de abstracción del análisis, el informe arriba a las siguientes
conclusiones:
La informalidad en dependientes (trabajadores en relación de dependencia)
correspondiente al año 2006 alcanzó 35,2% (3,1 millones de personas), lo que significó
una reducción de 6 puntos porcentuales respecto del año 2003.
La informalidad en autónomos correspondiente al año 2006 alcanzó 50,1% (1,5 millones
de personas), lo que significó una reducción de 15 puntos porcentuales respecto del año
2003.
La informalidad en servicio doméstico disminuyó 10,7 puntos porcentuales en el período
2003 a 2006 alcanzando en este último año 81,9% (0,8 millones de personas). Se expresa
como relevante que incidieron en la reducción, la campaña de inducción realizada por la
25
AFIP y la posibilidad de deducción en el impuesto a las ganancias de lo abonado en
concepto de contraprestación del servicio y contribuciones patronales.
Sin embargo dicho trabajo ha asumido naturaleza académica, carente de requerimientos de
áreas operativas y sin nuevas actualizaciones, características que no permiten su vinculación y
aprovechamiento en la actividad operativa desarrollada por el ente.
c) Por otra parte, el MTEySS, con soporte en la información que proporciona el INDEC,
a través de la Encuesta Permanente de Hogares, elabora distintos informes en los que se
expone la Tasa de empleo no registrado -TENR- y su evolución –como se observa en el
siguiente gráfico-.
EVOLUCIÓN DE TASA DE EMPLEO NO REGISTRADO TOTALPERÍODO 2009 - 2011
33,8
35,2
32,9
31,532
32,533
33,534
34,535
35,5
2009 2010 2011
Dicha información avanza en generar distintos niveles de desagregación del universo bajo
distintos criterios como, por ejemplo, edad, sexo, rama de actividad, nivel educativo, tamaño
de establecimientos, calificación laboral, entre otros. De esa forma realiza un planteo inicial
del universo sobre el cual ha de actuar el Estado Nacional en su conjunto en el marco del
mentado PNRT, incluida la fuerza fiscalizadora de la AFIP. Así, a manera de ejemplo, ha
exhibido los siguientes guarismos de TENR por actividad:
26
8,4 2
1,5
24
,5
20
,5 27
,4
27
,8
31
,1
35
,9 47
,5 63
,6
82
,8
6,9 2
2,6
24
,8
26
,1
28
,3
28
,9
33
,8
39
,2 46
,3 62
,3
83
,6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
EVOLUCIÓN TASA DE EMPLEO NO REGISTRADO POR ACTIVIDAD. PERÍODO 2009-2011
2011
Promedio
En consonancia con lo ya expuesto, no se obtuvo evidencia de la utilización de esta
información o, bajo otros criterio y/o niveles de desagregación, como base de planificación
de las acciones del ente y evaluación del impacto de su accionar, que incluso actúe como
punto de partida para la planificación coordinada de la Administración Federal con otras
entidades estatales con responsabilidad en la materia.
d) Por otra parte, a lo ya señalado sobre el ámbito de acción de la AFIP, no se aportó
información o documental que permita observar la consideración de la información histórica
de producción propia como resultado de acciones desarrolladas en el pasado y el efecto de
ellas por acción de la percepción de riesgo en los contribuyentes –por acciones específicas o
tendencias-, como sustento de las acciones futuras –planificadas-.
Ha de mencionarse que parte de la información histórica se hallaba consolidada en los
reportes de gerenciales, por responsabilidad de ejecución de las áreas de la DGI, tanto
impositiva como de recursos de la seguridad social, produciéndose en los últimos tres años un
proceso de desagregación por materia, como se puede observar en los Planes Anuales de
Fiscalización.
e) Es importante señalar que existen tanto en la doctrina como en documentos de la AFIP
que receptan aspectos doctrinarios, distintas tipificaciones del empleo, desempleo e
27
informalidad laboral que podrían ser de utilidad en la tipificación y segregación del universo
de acción, pero que no poseen procesos de cuantificación estructurados y sistematizados que
alimenten reportes y acciones de planificación estandarizadas. A manera de ejemplo, pueden
citarse algunas tipificaciones:
Clases de desempleo: friccional (por movilidad de empleo), estacional (por temporada),
estructural (por desarrollo de la economía), tecnológico (por nuevas formas de
producción) y cíclicas (por ciclos de depresión económica).
Clases de informalidad laboral: trabajo no registrado, parcialmente registrado, formas
atípicas y encubiertas, y subcontratación elusiva.
f) La ausencia de la definición del universo y de su segregación a partir de información
de terceras entidades como propia, para enfocar los distintos tipos de acciones y herramientas
técnicas de control disponibles limita la eficacia de las acciones de planificación e impiden
una adecuada evaluación de los resultados de la ejecución. Adicionalmente, no permiten la
consideración del perfil de control dispuesto por el ente, el cual ha de deducirse de las
acciones individuales o que, por tipo de acciones de control se desarrollen, sin que ello pueda
surgir de documentos de planificación o reportes de ejecución de alto nivel de agregación.
De suyo que la identificación del universo se torna indispensable para la planificación, la
medición de impactos (v.g.: recaudatorio, percepción de riesgo, inclusión social, etc.). Al
verse dificultada la medición de los impactos, también se ve afectada la evaluación respecto
de la eficiencia en uso de los recursos aplicados.
5.3. Planificación institucional
a) Mensaje del Administrador Federal en el Plan Estratégico (PE) 2011-2015: Es
relevante mencionar, en cuanto al objeto de auditoría, que el Administrador Federal en su
mensaje de presentación del PE vigente, expresa que a partir de la responsabilidad de la
entidad de administrar el sistema tributario y ejecutar la política tributaria definida para el
28
Estado Nacional, se considera un “actor dinámico e influyente en la generación de un clima
fiscal que favorece la economía formal y el empleo registrado…”, y que “…a través de la
implementación de proyectos específicos, se han profundizado las acciones de control y se ha
facilitado e inducido el cumplimiento tributario, generando desarrollo económico e inclusión
social” (el subrayado corresponde a AGN).
Asimismo, señala que es pretensión de la entidad “…una fiscalización más activa que permita
incrementar la cantidad de sujetos inscriptos al pago de impuestos, genere mayor empleo
formal ...” (el subrayado corresponde a AGN).
Las presentes afirmaciones plantean definiciones básicas de la consideración del ente, en
cuanto a la informalidad laboral, bajo la siguiente asociación de conceptos: empleo registrado
– empleo formal – inclusión social. Consecuentemente, tras estas definiciones, las
herramientas de planificación y supervisión de la gestión del ente en la materia debieran
alinearse.
b) Plan Estratégico (PE) 2011-2015: Es dable mencionar que en los lineamientos del PE
2011/15, se exponen principalmente definiciones de valores (v.g.: “un trabajador no
registrado es un ciudadano privado del ejercicio pleno de sus derechos”, “…estimulando el
compromiso de la sociedad para la inclusión…”, “…énfasis en segmentos de alta
vulnerabilidad social promoviendo la institucionalización cívica y la cohesión social…”) o
definiciones de carácter declarativo y genéricas sobre acciones a desarrollar (v.g.: “…las
acciones tendientes a defender el empleo registrado y combatir la evasión previsional
resultarán prioritarias…”, “…se asegurará una permanente coordinación con los organismos
gestores de la seguridad social…”, “…se continuará destinando esfuerzos a diseñar
herramientas que favorezcan la formalización del empleo…”, etc.).
Como se expresara en otros proyectos de auditoría, el plan estratégico posee tal esquema
enunciativo de lineamientos sin incorporarse aspectos medibles que permita la evaluación de
su cumplimiento –en cuanto a acceder a la visión explicitada en el marco de la responsabilidad
de su misión-, a lo que se adiciona que esas definiciones carecen de especificidades que
29
permitan su operatividad en otros planes institucionales periódicos (v.g.: planes operativos
anuales).
Es importante mencionar que la cuestión “informalidad laboral” no cuenta en el PE con un
tratamiento extenso, sino que se avisora en las definiciones básicas que se transcribieron en el
ANEXO I, siendo que, por ejemplo, las acciones de control poseen una consideración
conjunta de la materia tributaria (inclusiva de la materia seguridad social), sin que ello sea lo
que se vislumbra en las recientes acciones de estructuración de la organización, en la que la
materia seguridad social tiende a segregarse del ámbito de la materia impositiva –ver 5.9.1.-
Por su parte, teniendo en cuenta la vigencia del Plan Nacional de Regulación del Trabajo
(PNRT), el PE no hace mención alguna y, sólo refiere la coordinación con otros organismos
bajo la consideración amplia de “gestores de la seguridad social” y sin contemplar la
coordinación de acciones asociadas –en el marco de la maximización del uso de los recursos
de control del sector público-. Es así que el PE enuncia ello en los siguientes términos:
“…se asegurará una permanente coordinación con los organismos gestores de la
seguridad social y se profundizarán las acciones para la promoción de transferencia de
experiencias y sistemas desarrollados por la AFIP a terceros organismos, para la
incorporación de mejores prácticas, contribuyendo a su modernización”.
Obsérvese, como antecedente de relevancia, que el Pacto Federal para el Trabajo, ratificado
por Ley Nº 25.212 –que posee vigencia normativa-, al crear en el año 1998 el Programa de
Regularización del Empleo no Registrado –coordinado con organismos nacionales- plantea la
orientación a la detección de trabajadores no registrados y a su incorporación al sistema de
seguridad social, determinando explícitamente una meta de relevamiento de 500.000
trabajadores para ese año. Antecedente éste de relevancia en cuanto a la definición de
cuantificaciones, en el caso de producción esperada para un ejercicio.
Adicionalmente, los “Objetivos de Desarrollo para el Milenio” en el marco de la
“Declaración del Milenio” – ONU, exhiben como antecedente de importancia los
compromisos del Estado Nacional para “promover el trabajo decente”. Entre ellos cabe hacer
30
principal hincapié en una de las metas para cumplir al 2015, cual es la de “reducir la tasa de
empleo no registrado a menos del 30,0%”.
Por su parte, el MTEySS, que en la información de uso público expone una TENR del 33,8%
del último trimestre de 2011 (ver 2.c), en su PE 2012/15 (Res. MTEySS Nº 1/12), entre otros
aspectos, plantea la reducción de dicha tasa en un 8% para 2015.
Los antecedentes referidos constituyen un insumo de especial relevancia para la planificación
estratégica, y, en tal caso, desde ella se ha de definir cómo la gestión de la entidad se enmarca
en un contexto que la incluye y propende a la consecución de objetivos que superan a un ente
individual.
Por su parte, como se mencionó en el apartado 5.2., se advierte una ausencia de consideración
específica del universo objetivo, y en tal contexto el Plan Estratégico no lo explicita ni aporta
elementos de tipificación y segregación, haciendo sólo la mención del énfasis en segmentos
de alta vulnerabilidad social.
c) Plan de Gestión Anual (PGA): El PGA, como principal herramienta de
operativización del PE, que es sometido a la aprobación de la Jefatura de Gabinete de
Ministros y sobre el cual ha de rendirse cuentas de la gestión periódica, plantea una estructura
de definición de:
Meta financiera de recaudación.
Producción esperada, con algunos indicadores de hitos procesales y resultados
esperados.
Iniciativas de mejoras a desarrollarse en el ejercicio (pudiendo ser plurianuales en
cuanto a su ejecución)-
Es así que el PGA determina como meta central de la gestión en la materia, la proyección de
recursos tributarios a recaudar incluida en el proyecto de Ley de Presupuesto, que contempla
la correspondiente a los Recursos de la Seguridad Social (en millones pesos):
31
2010 2011 2012
$87.701,7 $122.767 $166.987
En materia de metas de desempeño, esencialmente, son definidas por cantidad de acciones a
realizar (investigaciones, fiscalizaciones, resoluciones a emitir en recursos administrativos) o
por el resultado financiero esperado (ajustes originados en fiscalizaciones). Adicionalmente,
se incorporan algunos indicadores de proyectos específicos de acciones complementarias a las
sustantivas de control (v.g.: adolescentes alcanzados por el programa de inserción laboral
juvenil, satisfacción con la atención al usuario del SIPA -encuestas-, servicios de usuarios del
SIPA –rezagos en relación al total de recursos-, cantidad de horas de capacitación al
personal).
Existen, asimismo otros indicadores vinculados a la gestión primaria de cobro, coercitiva u
originada en la acción fiscalizadora (incluida la conformidad del contribuyente) que se
proyectan en forma conjunta -impositiva y de recursos de la seguridad social-.
Por otra parte, las iniciativas hacia la mejora son planteadas en forma individual, a manera de
proyecto, por distintos tópicos temáticos, sin explicitarse, en el PGA, vinculación a
lineamientos estratégicos o decisiones corrientes, efectos esperados, ni el impacto deseado
respecto de los resultados de la gestión en su conjunto o de algún indicador específico, de
forma de apreciar los resultados de la mejora producida, dado que el seguimiento que de ellos
se produce se vincula con el grado de avance de implementación. A manera ilustrativa se
individualizan algunos de ellos:
Registro electrónico de trabajadores (PGA 2011)
Extensión de la aplicación del Indicador Mínimo de Trabajadores (IMT) (PGA
2011/2)
Optimización de la selección de casos para fiscalización de seguridad social (PGA
2011)
Declaración Impositiva Unificada (PGA 2011)
Adecuaciones al sistema de registro de trabajadores (ReTra) (PGA 2012)
32
Sistema Mis Aportes II mejoras y extensión al régimen de servicio doméstico (PGA
2012)
Emisión del libro de contrato de trabajo vía web (PGA 2012)
Migración de los Sistemas de la Seguridad Social (PGA 2011/2)
Es importante mencionar que tanto las metas (por producción o por indicador) como las
iniciativas son vinculadas a uno o más de los cuatro objetivos estratégicos del PE –ver 4.6.-,
por lo cual no permiten avanzar en una identificación explícita de la implementación de los
lineamientos estratégicos –con la debida trazabilidad de las decisiones de distintos ámbitos
de la planificación- y consecuentemente no se visualiza como hábil para lograr la evaluación
de la aplicación del PE.
De suyo que, en instancia de planificación de la acción anual, este plan, como se mencionara,
tampoco contempla el universo objetivo de impacto, siendo que en la oportunidad de decidir
las acciones operativas específicas a ejecutar ello posee relevancia en el direccionamiento de
los recursos de la entidad hacia lo pretendido como estrategia.
Por su parte, no se advierte, en los PGA del período referido, el específico tratamiento de
aspectos contemplados en el PE, tales como trabajo no registrado, formalidad laboral,
inclusión social, segmentos de alta vulnerabilidad social, alianzas estratégicas con otros
organismos, transferencia de experiencias y sistemas de AFIP. Se agrega que el PGA tampoco
hace mención o segregación específica de acciones enmarcadas en el PNRT –especialmente
en materia de relevamientos que no se identifican en él-.
Asimismo, la consolidación de acciones en metas en el PGA, como el caso de “Acciones de
fiscalización externa preventiva de los recursos de la seguridad social y Monotributo”, genera
el agregado de acciones con distintos objetivos y esquemas de control, debiendo considerar el
carácter mandatario de plan anual.
Debe hacerse mención que la entidad no ha proporcionado los antecedentes que dieran lugar a
la elaboración de los planes de gestión referidos a los ejercicios 2010/12.
33
d) Plan Anual de Recaudación (PAR): El PAR y sus reportes de seguimiento, si bien
realizan una segregación de información de recursos de seguridad social respecto de la
impositiva (información de período corriente en cumplimiento de obligaciones con los
recursos de la seguridad social e información de autónomos y de monotributo), pone el foco
en el proceso de recaudatorio voluntario y la gestión de cobro partiendo del control primario,
en consecuencia no exhibe tratamiento específico de la materia informalidad laboral, su
detección y el proceso de cobro que a partir de las acciones fiscalizadoras se originan y que
no pueden vincularse con sus reportes.
e) Plan Anual de Fiscalización (PAF): El PAF contempla al control inteligente que
actúa sobre la veracidad de la declaración del contribuyente y la detección de
incumplimientos de las obligaciones legales, en el caso, en materia de recursos de la
seguridad social –incluida la informalidad laboral-. El presente plan exhibe las siguientes
características:
Al cuantificar acciones, plantea el concepto de descargo como relevante, lo cual implica la
instancia de conclusión del proceso fiscalizador. Si bien existen acciones estandarizadas
en una corta duración, que podrían considerarse en el marco de un ejercicio anual, no se
ha planteado el plan por el impulso de acciones. Para apreciar esa instancia debe recurrirse
a los reportes de seguimiento del PAF.
El PAF ha de establecer el perfil de control operativo, a partir de los lineamientos
específicos del PE y del PGA, actuando de herramienta de determinación de las decisiones
generales obligatorias para los distintos responsables de unidades estructurales, con
incumbencia en materia de planificación específica y ejecución de las acciones de control.
Explicita un conjunto de consideraciones o lineamientos para las áreas operativas -
identificando aspectos para focalizar el interés por distintos sectores o actividades
económicas individualizadas-, la definición del proceso de identificación centralizado de
subgrupos económicos más significativos, los tipos de acciones (con una presupuestación
individual de recursos a asignar), la cantidad de acciones presupuestadas y de diferencias
34
de tributos esperadas –incluyendo nivel de conformidad (para determinadas
fiscalizaciones) y de cancelación de diferencias conformadas (pago y planes de facilidades
de pago)-. Esto último, asimismo, con una desagregación por dependencias responsables
(Direcciones Regionales Impositivas).
La fijación de las principales pautas para el desarrollo de las acciones de fiscalización, a
las que deberán ajustarse las áreas alcanzadas por el presente PAF, fue llevado a cabo por
la Subdirección General de Fiscalización, con el consenso de la DGI, DGA y DGRSS y de
sus subdirecciones generales operativas dependientes.
De la consideración de los PAF 2010/12, cabe hacer los siguientes comentarios:
e.1) Hasta el año 2011, el PAF al tiempo de hacer específica referencia al objetivo
estratégico “controlar el cumplimiento de las obligaciones impositivas, aduaneras y de
seguridad social”, era explícito en cuanto a lo mandatario de la aplicación del concepto de
control de ciclo completo de operaciones y a la necesidad de practicar la medición del
impacto mediante el seguimiento con los sistemas de información, como lineamientos
vinculados a la calidad y evaluación de la gestión. Sin embargo, lo prescripto por estos Planes
2010/12 (lineamientos, metas e indicadores) no contemplaba dicho ciclo en su conjunto ni la
medición de impacto, como tampoco aspectos tendientes a la gestión de la calidad de la tarea
planificada.
e.2) El PAF incorpora referencias conceptuales en la materia objeto de auditoría. Es así que
en los planes de los ejercicios 2010/2011 se plantean aspectos relevantes como:
La formalidad de trabajadores no declarados, que implica su inclusión social.
El combate contra el fraude laboral, y dentro de él, principalmente contra el empleo no
registrado.
La aplicación del principio de realidad económica como presunción genérica de relación
laboral (resalta la figura del índice medio de trabajadores como metodología presuntiva).
35
De esta forma, el PAF exhibe un enfoque conceptual hacia la fiscalización específica del
cumplimiento de los deberes de la seguridad social, con vista especialmente en la registración
del trabajador y el cumplimiento completo de las obligaciones en aportes y contribuciones, en
orden a las funciones normativamente asignadas –ver 4.1., 4.2. y 5.1.a)-.
Por su parte, el PAF 2012 plantea tres pilares de la fiscalización, a saber
La inclusión de los trabajadores a la legalidad. En este sentido se incrementarán las
acciones de operativos procurando abarcar la mayor cantidad de actividades.
La detección y combate del trabajo en condiciones que vulneren los derechos
fundamentales de los trabajadores.
Se propone trabajar en colaboración con otras entidades del sector público “…a efectos de
detectar situaciones de contratación de mano de obra que importen graves violaciones a
las normas previsionales, laborales o sobre higiene y seguridad en el trabajo, que puedan
implicar la comisión de cualquiera de los delitos relativos a la libertad de los trabajadores
involucrados” (el subrayado pertenece a AGN).
El incremento de acciones tendientes a resolver las observaciones y denuncias
previsionales recibidas, que permitirán combatir el flagelo de la “esclavitud laboral”.
El Índice Mínimo de Trabajadores (IMT) focalizado prioritariamente en el combate contra
el fraude laboral proveniente del empleo no registrado.
Como se puede apreciar, en el 2012 se explicita una ampliación del ámbito de interés de la
AFIP en la materia, considerando lo expuesto en 4.1., 4.2. y 5.1., incorporando aspectos
como violaciones a las normas previsionales, laborales o sobre higiene, delitos relativos a la
libertad de los trabajadores y esclavitud laboral, y la consecuente necesidad de coordinación
con otros entes del sector público para ello.
e.3) Es importante mencionar que en los lineamientos del PAF para la DGI, se define un
conjunto de actividades en las que se focaliza el interés e, incluso, enuncia aspectos que,
principalmente, se auditarán (como referencia a “relación de dependencia encubierta” y
36
“empleo no declarado”), no obstante ello no se presenta en cuanto al ámbito de la DGRSS,
haciendo referencia a actividades, solamente, en materia de aplicación del IMT –Res. Gral.
AFIP Nº 2927- con carácter preferente.
e.4) El PAF cuantifica la presupuestación de acciones de control esperada, que bajo
responsabilidad de la Dirección de Recursos de la Seguridad Social –en forma directa o por
supervisión- son:
Como se observa se presupuestan en forma general acciones, esencialmente, por tipo de
procedimiento de control del cumplimiento de obligaciones de la seguridad social (puntos 2/4
fiscalizaciones y punto 1 investigaciones previas), sin mayor especificación que avance en
enfocar las acciones a los lineamientos previamente definidos por el plan –que implica la
asignación específica de recursos-.
Es más, no se plantean ámbitos de aplicación de dichas acciones, a excepción de la
distribución de las metas de acciones a ejecutar por dependencias o la apertura de la meta de
fiscalizaciones preventivas con orden de intervención por tipo (control de personal,
modulares, denuncias y monotributo) –a partir del 2012-.
Es así, que no se puede visualizar el enfoque de control definido en términos de acciones
concretas a realizar a partir del presente plan.
El PAF no avanza en la definición de aspectos técnicos, como universos a evaluar,
información a relevar, tipo y perfil de actividad, recursos disponibles a ese fin, etc., que
conlleven a la implementación de la definición conceptual adoptada del ámbito específico de
2010 2011 20121. Investigaciones 82.500 41.960 80.960 2. Fiscalización externa ordinaria profunda - - 389 3. Fiscalización externa preventiva con orden de intervención
40.631 47.301 36.376
4. Fiscalización externa preventiva sin orden de intervención (*)
234.369 158.651 149.549
5. Impugnaciones (resoluciones a dictar) 2.449 1.985 2.000 TOTAL 359.949 249.897 269.274
(*) No se obtuvo la determinación de la unidad de medida específica.
TIPO DE ACCIÓNCASOS PRESUPUESTADOS
37
aplicación de su tarea de control (ver e.2), debiendo apelar a incluirlas en el marco de las
acciones previamente detalladas, sin un segregación que permita la consideración actual y
futura de las acciones que sobre el particular se han de realizar.
e.5) De acuerdo a lo expuesto en el cuadro del apartado precedente e.4), puede observarse
una disminución de los casos presupuestados de actividades sustantivas de control, aunque un
incremento en las investigaciones tras la disminución de 2011 a valores aproximados a los del
2010, como se visualiza en el grafico que sigue discriminando por actividad:
-
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
Investigaciones Fiscalización externa ordinaria
profunda
Fiscalización externa preventiva
con OI
Fiscalización externa preventiva
SIN OI
Impugnaciones (resoluciones a
dictar)
Evolucion de casos presupuestados PAF
2010
2011
2012
Por otra parte, considerando los ítems de actividades para los tres años (2010/12), se advierte,
a la vez de la reducción previamente referida en materia de planificación, una sobreejecución
de las metas definidas, según el siguiente detalle:
Total Gral. Total Dep. Sin OI Con OI Total Gral. Total Sin OI Con OIInterior 121.000 103.122 17.878 105.976 105.659 317 DGRSS 154.000 131.247 22.753 280.428 278.415 2.013
Interior 65.594 50.639 14.955 80.214 55.474 24.740 DGRSS 140.358 108.012 32.346 152.540 122.717 29.823
Interior 62.782 48.472 14.310 63.923 46.493 17.420 DGRSS 123.143 101.077 22.066 127.306 100.348 26.958
(*) Información al 31/10/2012 anualizada al 31/12/2012
PAF EJECUTADO
386.443
232.760
Nota: No se incorporan fiscalizaciones ejecutadas por Grandes Cont. Nac. y D. Reg. Impositivas Metropolitanas (2010: 39 fisc., 2011: 6 f isc., 2012: 12 fisc).
Fiscalización Externa Preventiva Seguridad Social
191.243
2010
2011
2012 (*) 185.925
275.000
205.952
38
La ausencia de información disponible de planificación detallada de acciones, especialmente
en el ejercicio 2010, como de ejecución en reportes gerenciales aportados y de justificación de
desvíos, limita la posibilidad de avanzar en el análisis de las cuestiones referidas. A ello se
agrega que la entidad no ha proporcionado antecedentes de evaluaciones practicadas para la
elaboración de los planes anuales, que contemplen aspectos como universos objetivos,
lineamientos de control y capacidad instalada (recursos disponibles).
Sin embargo, cabe mencionar que:
Considerando la comparación de los ejercicios 2011 y 2012 (puesto que no se cuenta con
apertura de información para 2010) en cuanto a lo presupuestado, se advierte que en
materia de asignación de recursos a las actividades de control se disminuye un 1,5%
(según estándar de horas del PAF 2012) y una reducción del 9,5% de las acciones totales
(por suma total de acciones –con la discriminación previa-). Al respecto, cabe hacer la
salvedad de que, en el ejercicio 2012, las investigaciones se incrementaron en un 92,9%
respecto del ejercicio previo, no obstante no se cuenta con el costo horario estándar de
estas acciones a fin de avanzar en la evaluación de su impacto en el presupuesto.
Va de suyo, que se advierte una variación poco material de los recursos asignados puesto
que se mantiene la capacidad operativa instalada, sin embargo se produce una disminución
en las acciones, entendiéndolo debido a la incorporación de las fiscalizaciones ordinarias
profundas más demandantes de recursos. Sin embargo, ni el PAF ni otro elemento
documental aportado exhibe las presentes consideraciones que perfilan algunos aspectos
de control.
En el ejercicio 2011 se visualiza la mentada sobreejecución de meta del orden del 13% de
las acciones realizadas, que conlleva el 14% de recursos aplicados, sin que ello se
avizore impactado en el PAF del ejercicio siguiente, ya sea en instancia de planificación
inicial o en una replanificación posterior. Es dable señalar que los elementos disponibles
de planificación y control de ejecución, como los relevamientos practicados, no permiten
la consideración de los motivos.
39
Por otra parte, no se ha accedido a documental que permita compatibilizar la información
de acciones físicas con los resultados financieros por ajustes determinados. Así, los
reportes de “Seguimiento de Indicadores del PGA” y los “Resúmenes de Fiscalización
Relacionadas con la Seguridad Social” han exhibido la siguiente información (en millones
de pesos):
2010(*)2011 2012(**)
META PRESUPUESTADA 355 433 505 EJECUCIÓN 272 2.567 743 % DESVÍO -23,4% 492,8% 47,1%
(*) El reporte de seguimiento del PAF no discrimina impositivo de seg. soc.
(**) Ejecución al 9/12 proyectada a diciembre
AJUSTES DETERM. POR ACCIONES DE FISCALIZAC. DE SEG. SOC. Y MONOTRIBUTO
Cabe hacer mención que, en cuanto a las fiscalizaciones externas preventivas sin orden de
intervención, se exhibe como ejecución del PAF, por ejemplo por el 2011, un total de
178.191, que no pudo constatarse con otros reportes de gestión a efectos de identificar su
composición. Es así que el IGA (Informe de gestión ampliado) exhibe un total de 93.178
relevamientos ejecutados con 237.677 trabajadores relevados. Practicadas las consultas sobre
la conformación de la unidad de medida, no pudo accederse a una definición de un tipo de
acción única o un detalle taxativo metodológicamente estandarizado, haciéndose mención,
entre otros, a la inclusión de las consultas en los puestos de atención ciudadana que por el año
ascendió a 69.063, sin poder concluir con la composición cuantitativa de la medición en trato.
e.6.) Se destaca que a partir de la revisión de los PAF y su seguimiento del 2010 al 2012, se
advierte un avance en la segregación informativa de acciones ejecutadas, aunque con las
limitaciones ya mencionadas sobre indicadores y metas, especialmente ante la que se ha
producido en los datos en materia de seguridad social, que en algunos tópicos se hallaban
agregados con información impositiva del ámbito de la DGI.
Debe resaltarse que en las entrevistas mantenidas, se ha expresado, al respecto, que la DGRSS
se encuentra en instancia de su reevaluación a fin de buscar que se reflejen otros aspectos
relevantes de la gestión en la materia, sin que se limiten a acciones desarrolladas y resultados
40
financieros, y contemplen, asimismo, otros hitos de los procesos operativos –con la
identificación de nuevos indicadores-. Vale decir, incorporando el universo de trabajadores
relevados y no registrado, establecimientos visitados e irregularidades específicas, instancias
de regularización y su seguimiento posterior, que no contempla, entre otros aspectos,
actualmente el PAF.
Es dable mencionar que el PAF y, consecuentemente, el PGA contemplan esencialmente el
concepto de “interés fiscal” propio de la materia impositiva, también de aplicación en lo
atinente a seguridad social –aunque con cuantías menores por actividad de control- al
considerar las obligaciones de ingreso de aportes y contribuciones como sostén de las
políticas públicas de seguridad social, pero las definiciones que tanto la normativa como los
planes institucionales explicitan –v.g.: inclusión social- exceden el marco financiero y las
metas asociadas, y como tal deben ser receptadas en la planificación y su seguimiento.
f) Jurídico – impugnaciones y cartera judicial:
f.1) En cuanto a la planificación institucional de la gestión jurídica administrativa y
judicial, sólo se advirtió la existencia en el PGA y en el PAF del indicador “Decisiones
administrativas de 1º instancia en materia de seguridad social y monotributo” hasta 2011 –
referido en e.4)-, incorporando un nuevo indicador similar pero sobre la segunda instancia en
el 2012, los cuales establecen la cantidad esperada de resoluciones sobre impugnaciones y
recursos a ser dictadas. Es dable destacar que éstas son las únicas referencias específicas a
aspectos litigiosos en la materia, puesto que, adicionalmente, se establecen dos indicadores
(índice de resguardo de crédito y recupero neto de cartera por ingreso de caja) que en el PGA
se definen en conjunto para las tres áreas de negocio, sin la consideración de cuestiones
individuales.
Sobre el particular, se informó que se hallaba en evaluación la incorporación de nuevos
indicadores al PGA 2013 correspondientes a la Dirección de Contencioso de los Recursos de
la Seguridad Social.
41
Por otra parte, no se obtuvo evidencia de una metodología de evaluación de la capacidad
operativa de las áreas jurídicas de trámite de impugnaciones, en relación con la producción
esperada de las áreas de fiscalización, como ámbito generador de su flujo de ingreso de
actuaciones.
Obsérvese, que durante el año 2011, como exhibe el cuadro siguiente, los recursos
administrativos interpuestos se incrementaron en forma significativa, mientras que la emisión
de resoluciones si bien se ha incrementado respecto del año previo no acompañó la evolución
de la cantidad de expedientes a avocarse, lo que podría generar el aumento del stock sin
resolución.
2010 2011 VAR %
EXPEDIENTES INGRESADOS
Previsionales 347 547 57,6%
Obras Sociales 183 193 5,5%
Monotributo 124 672 441,9%
TOTAL 654 1.412 115,9%
RESOLUCIONES DICTADAS
Previsionales 386 451 16,8%
Obras Sociales 173 56 ‐67,6%
Monotributo 88 569 546,6%
TOTAL 647 1.076 66,3%
f.2) No se obtuvo evidencia sobre la existencia de un proceso de evaluación formal
específico de litigiosidad.
En las entrevistas practicadas se mencionó la ejecución de evaluaciones particulares de cada
situación perdidosa y jurisprudencia novedosa en busca de unificar criterios o cambiar rutinas
de trabajo. En la actualidad existe una División de Coordinación y Evaluación Técnica que es
la responsable de la difusión de criterios comunes vía Intranet.
En el caso de segunda instancia, como instancia de derecho, su tramitación se encuentra
centralizada en el ámbito de la citada Dirección de Contencioso de la Seguridad Social, por lo
42
que la alzada unifica criterios a nivel país en los casos que se accede a esta instancia por
impulso del contribuyente.
f.3) La escasa consideración de la materia jurídica en la planificación tiene su correlato en
la limitada información disponible en los reportes institucionales. En consecuencia, la entidad
no cuenta con una metodología de monitoreo de la gestión jurídica en sus distintas instancias,
a partir de la disponibilidad de indicadores y estándares de gestión -que pudieran constituir un
tablero de mando o de control en la materia-, de metodología de evaluación y justificación de
desvíos, de tecnologías y de reportes de emisión periódica o por excepción.
A ello se agrega que los sistemas disponibles en las áreas jurídicas no permiten la tipificación
de causas por aspecto litigioso, la clasificación de resultados por motivos, entre otros atributos
que aporten información para la gestión de las carteras.
Por su parte, esta AGN se ha expedido en forma reiterada en cuanto a que no se advierte aún
que el sistema Atenea –utilizado para el registro del trámite de causas contenciosas (desde el
2011 en la materia)- haya sido concebido como sistema de gestión de causas contenciosas, a
través del cual el letrado interactúe en las distintas instancias de la tarea encomendada, y que,
por un lado, le permita maximizar el uso de la información disponible y, por otro, surjan
antecedentes de su actividad para la supervisión jerárquica o de áreas de control externo
dentro de la organización, a lo que se agrega la falta de integración con otras aplicaciones
proveedoras de información (v.g.: SEFI) o receptora de datos registrables en el Atenea (v.g.:
SIRAEF).
Es dable referir que la cartera contenciosa de la seguridad social ha ascendido a 694 causas al
31/12/11 (con un ingreso en dicho año de 218 causas).
5.4. Seguimiento de la planificación institucional
a) Esquema de reportes: Esta AGN, en su proyecto “Circuitos de información
implementados por la Administración Federal de Ingresos Públicos en materia impositiva y de
43
recursos de la seguridad social”, aprobado por Resolución AGN Nº 98/12 (complementada
por Res AGN Nº 149/12), se ha expedido en cuanto al esquema de reportes vigentes en la
entidad, por lo que amerita su remisión al mismo en mérito a la brevedad.
Sin embargo, cabe mencionar que se ha accedido a diversos reportes que exhiben distintos
niveles de desagregación de la información de la gestión anual, sin que se cuente con la
estandarización del esquema de informes como soporte del monitoreo estatuido por las
normas de control interno, logrando la debida consistencia entre ellos –conceptual y
numéricamente-.
Se destaca que de los distintos reportes puestos a disposición sobre los mismos conceptos,
evidencian discrepancias en las cantidades, con distintos niveles de significatividad. La
ausencia de ese esquema estandarizado permite la existencia de diferencias no justificadas.
A partir de lo planteado, es necesario señalar que las consideraciones realizadas en el presente
informe se basan en la información proporcionada por la entidad, sin que pueda establecerse
la integridad de los reportes aportados ni de la información expuesta. Por otra parte, existen
determinados reportes de los cuales sólo se ha recibido información de alguno de los períodos
requeridos y que si bien fueron reiterados no fueron proporcionados.
Por último, cabe mencionar que los informes de seguimiento de la gestión, especialmente del
PAF, relevante en materia de control, no exhiben información asociada a todas las instancias
que lleven a la conclusión del proceso bajo el criterio de “ciclo completo”. Es así que no se
advierte la inclusión de las etapas de la gestión litigiosa, ya sea por cobro coactivo, como por
debate judicial (v.g.: contencioso e, incluso acción penal) asociadas a las acciones de control
que pudieron darles origen.
b) Seguimiento del PE y el PGA: Los reportes de seguimiento se vinculan a la gestión
anual. En tal caso, se monitorea el cumplimiento de las acciones presupuestadas, en
consonancia con lo señalado respecto de la planificación, sin que surja evidencia de la
evaluación de la aplicación de la estrategia en la materia, sus resultados e impacto.
44
Es dable mencionar que la Memoria anual del organismo avanza en algunas consideraciones,
especialmente vinculadas al PGA –por su vinculación al ejercicio anual-, como se observa en
4.8. respecto del año 2011.
c) Seguimiento del PAF: Los reportes de seguimiento del PAF (especialmente el
denominado “Informe Gerencial de Fiscalización”) se centra en las mediciones e indicadores
del PAF, con diversos niveles de desagregación, en cuanto a aspectos de distintos tipos de
fiscalización ejecutadas (cargadas con o sin orden de intervención, pendientes, descargadas,
ajustes, diferencia determinada, diferencia conformada, desestimación, interés fiscal, etc.) e
impugnaciones.
Asimismo, agrega datos de dotación afectada, duración promedio de la actividad (incluida
actuación con demora), y horas por descargo, en el marco del estándar que para éstos
parámetros se definieron en la planificación –sobre los que no se aportaron antecedentes de
determinación-.
Sin embargo, no se avanza en otras consideraciones propias de la actividad, como ya se
mencionara en 5.3. (v.g.: trabajadores relevados, establecimientos visitados, irregularidades
detectadas, irregularidades regularizadas, etc.) ni en evaluaciones específicas respecto de los
lineamientos establecidos en el PAF –incluido entre ellos la aplicación del IMT, sus
resultados, litigiosidad generada y cumplimiento de hipótesis-.
d) Tablero de control (fiscalizaciones externas preventivas con y sin OI): A partir de
los relevamientos realizados, se accedió al denominado “Tablero de Control de la
Fiscalización Metropolitana” (suministrado por el período 2010/11) emitido por la
Subdirección General de Coordinación Operativa de los Recursos de la Seguridad Social
(SDG COSS) –65,5% del total de acciones descargadas en el 2011 (fiscalizaciones externas
preventivas con y sin OI), responsabilidad de la Dirección de Fiscalización Operativas de la
Seguridad Social (DI FOSS)-.
45
De su revisión se ha advertido:
Como surge del cuadro que a continuación se expone, se posee información en materia de
relevamientos de personal que podría ser de utilidad en la planificación institucional,
individualizando locales y trabajadores relevados, con las irregularidades genéricas.
Adicionalmente, contempla metas sin reflejo en los otros documentos ya aludidos.
2010%
Irregularidad2011
%
Irregularidad
105.214 55.654
201.634 124.661
Trabajadores no incluidos en DDJJ 34.368 17,0% 19.447 15,6%
Trabajadores sin CAT 23.907 11,9% 14.162 11,4%
Indocumentados 123 0,1% 496 0,4%
2010%
Cumplimiento2011
%
Cumplimiento
131.247 80,2% 108.012 51,5%
442.288 45,6% SIN INF
En 2011, se expone un cumplimiento de meta del 115% al incluir a los consultantes de "Puestos de atención ciudadana"
EJECUCIÓN DE RELEVAMIENTOS
META ANUAL
Casos sin OI
Trabajadores
Personal relevado
Locales relevados
Como ya se mencionara, la ausencia de esquematización estandarizada de documentos de
planificación y reportes genera la dificultad de lograr la consistencia de la presente
información con otras fuentes (v.g.: informe gerencial de ejecución del PAF), incluso a
nivel denominación de concepto. Toda explicación o justificación se soporta en los usos y
en la informalidad, sin accederse a documentación de motivación de desvíos de ejecución
de metas, evaluación de resultados obtenidos o falta de información de valor de meta.
En la aclaración del cuadro del apartado anterior, originada en el Tablero de Control en
trato, se evidencia una instancia adicional de detección de irregularidades a partir de los
puestos de atención ciudadana, exhibiendo significativos resultados –aún mayores de los
que se han expuesto en el presente informe de los relevamientos de personal (fiscalización
preventiva)-. Sin embargo, en esta instancia de desagregación surge información sobre el
particular, sin ser motivo de consideración en los planes institucionales, más allá de que
46
el reporte no presente mayor información (vg.: puestos instalados, períodos de
disponibilidad, resultados finales de las acciones iniciadas a partir de ellos, etc.), ni de
evaluaciones costo beneficio.
2011 %
69.063 100,0%
No registrados 19.372 28,1%
Registrados con deuda 17.414 25,2%
Empleados consultantes
PUESTOS DE ATENCIÓN CIUDADANA
El presente reporte clarifica aspectos relevantes del esquema de planificación de acciones
que exhibe el PAF. En tal sentido, tomado el caso del ejercicio 2011, se observa que la DI
FOSS ha generado el descargo de 29.810 órdenes de intervención de fiscalizaciones, pero
de ellas 37,6% han tenido como origen relevamientos en personal –propios y de otros
organismos- (43% sí se consideran generación de OI). Como se observa, existen acciones
de control que dan origen a otras –tal el caso de relevamientos a fiscalizaciones
preventivas ordinarias, sobre la misma materia, contribuyente y obligación tributaria-.
Sin embargo, ni los planes ni los reportes de seguimiento permiten practicar una
discriminación de estas circunstancias, asociando, asimismo, distintas acciones de control
ejecutadas.
En particular, no se explicitan las distintas instancias que devienen de los relevamientos
de personal que sin poseer OI, sólo se exhiben como descargo y ajuste determinado, por
ejemplo en el referido Informe Gerencial de Seguimiento del PAF.
Por otra parte, los reportes de fiscalizaciones con OI exhiben datos de casos originados y
los resultados financieros obtenidos, siguiendo el modelo impositivo –dado que la
actividad fiscalizadora es soportada informáticamente en el SEFI diseñado a ese fin,
evidenciando la ausencia de otros factores que involucra la materia seguridad social y la
inclusión social propugnada.
Es relevante destacar que el presente reporte, el de mayor nivel de desagregación al que se
accedió, individualizando tareas y subtareas, no contempla la necesidad, ya referida, de
universos y su segregación, como así tampoco otros tipos de metas, tal como los niveles y
47
tipos de irregularidad que se espera detectar o impacto esperado en determinadas
actividades como un marco de referencia para el impulso de las investigaciones.
El reporte incorpora datos que permiten perfilar las tareas ejecutadas en el marco de las
metas globales de fiscalizaciones externas preventivas con orden de intervención, como se
observa del siguiente cuadro:
OI
GENERADAS%
OI
DESCARGADAS%
14.508 43,2% 11.211 37,6%
4.291 12,8% 4.111 13,8%
3.523 10,5% 2.770 9,3%
3.014 9,0% 2.125 7,1%
2.796 8,3% 2.583 8,7%
1.879 5,6% 1.986 6,7%
507 1,5% 2.501 8,4%
1258 3,7% 1.288 4,3%
44 0,1% ‐ 0,0%
12 0,0% 34 0,1%
1.760 5,2% 1.201 4,0%
33.592 100,0% 29.810 100,0%
Verificac originadas en cruces inf
Fiscalizac en Conc y Quieb en mat seg soc
Presunc IMT Ley 26063
Autónomos
Otros
TAREAS
Fiscalizac originadas en relevam de pers
Notificac previsionales
Denuncias (total)
Monotributo
Tarea compartida con áreas jurídicas
Relevam de personal realizados por otros organismos (Minist)
Se advierte que los relevamientos de personal son los generadores del mayor número de
órdenes de intervención, pero la información no permite conciliar con los datos de
relevamientos realizados (22.277 relevamientos en el ámbito Metropolitano a investigar /
fiscalizados según Informe de Gestión Ampliada por 2011), de modo de observar su
correlación con acciones posteriores –como ya se mencionara- y, en su caso, advertirse la
gestión sobre el stock de relevamientos con irregularidades por los que no se generó orden
de intervención.
También puede apreciarse la concentración en determinados tipos de acciones, e incluso la
relevancia de algunas de ellas (v.g. denuncias como tercer fuente o el número de acciones
encaradas en materia de monotributo). Por su parte, habilita la consideración del uso de
herramientas en el ámbito metropolitano como las presunciones del Índicador Mínimo de
Trabajadores (IMT) generados a partir de la Ley Nº 26.063 promulgada en diciembre de
2005, o los cruces informáticos (mayoritariamente vinculados a cruces del ex régimen de
capitalización y el de reparto).
48
El reporte hasta el 2010 incluía información de operativos de monotributo indicando los
criterios (v.g.: monotributistas con ingresos inferiores a costos laborales, que compraron
dólares en un período determinado, etc.) y resultados (especialmente la recategorización o
desafectación del régimen), sin embargo dejó de producirse la información.
e) Gestión de regularización y cobro (fiscalizaciones externas preventivas con OI):
e.1) En la materia esta AGN ha accedido a diversos reportes, entre los que cabe mencionar
al Informe Gerencia de Fiscalizaciones, el Resumen de Fiscalizaciones Relacionada con
Seguridad Social y Recaudación – Informe de Gestión.
Los dos primeros, originados en el SEFI, exhiben información vinculada a las acciones de
fiscalización descargadas detallando, en términos generales, los ajustes determinados, las
diferencias conformadas por el contribuyente y las impugnaciones. Por su parte, el tercero,
originado en el SISCON (Sistema de Consultas), presenta información de instancias de
gestión de cobro de fiscalizaciones descargadas puestas a disposición de las áreas
recaudadoras de la DGI –incluyendo datos de pagos, prórrogas, boletas de deuda, planes de
facilidades de pago, etc.-. Sin embargo, a partir de la consideración conjunta de los reportes,
no pueden conciliarse las entradas y las salidas de transacciones entre ellas como
continuidad del procedimiento –debido a la ausencia de datos de interfaz-.
Es relevante señalar que contar con reportes que evidencien la continuidad del proceso de las
fiscalizaciones iniciadas, que contemplen el desenvolvimiento del universo de dichas acciones
-a partir de las distintas alternativas posibles-, asume especial importancia para la
consideración de la gestión en el marco de los conceptos estratégicos referidos en 4.5, en
especial en cuanto a la corrección de incumplimientos como base para aumentar el riesgo de
detección y sanción de las acciones ilegales, y la ejecución de acciones de control teniendo en
vista el ciclo completo de los procedimientos -hasta la efectiva corrección de los desvíos
detectados-.
Es dable mencionar que la planificación anual (tanto el PGA como PAF), como ya se
refiriera, define como meta de relevancia la determinación de ajuste y, en cuanto a instancias
49
hacia la regularización, los niveles de conformidad del contribuyente por determinado tipo de
fiscalización y la cancelación de las diferencias conformadas; sin embargo no se avanza en
cuanto a lo no conformado y a otras instancias posteriores de lo conformado no cancelado.
Por su parte, como ya se mencionó, la información de los reportes de fiscalización se basa
esencialmente en los descargos de OI, con lo cual no se evidencia el proceso en relación a
períodos de impulso de las acciones (OI cargadas).
e.2) Esta AGN requirió la información obrante en el SEFI por fiscalizaciones con OI
iniciadas en los ejercicios 2010 y 2011, según una muestra que incluía la DI FOSS (ámbito
Metropolitano) y cuatro Direcciones Regionales Impositivas del interior representativas, a
efectos de identificar las acciones de gestión de cobro, advirtiéndose:
Niveles de conformidad del contribuyente de la deuda por ajuste de fiscalización
547.874.01297,8%
12.187.0132,2%
DI FOSS - CONFORMIDAD DE LA DEUDA DETERMINADADEUDA DETERMINADA = 560.061.025
CONFORMADO
NO CONFORMADO
354.212.037,0 35,9%
633.768.991,2 64,1%
DIR REG IMP INT MUESTRA CONFORMIDAD DE LA DEUDA DETERMINADA
DEUDA DETERMINADA = 987.981.028,2
CONFORMADO
NO CONFORMADO
Tramitaciones posteriores a la determinación de deuda – gestión de cobro- (se ha
considerado tanto el ajuste determinado de tributos impagos –aportes y contribuciones a la
seguridad social- como la aplicación de intereses, multas y otros incluidos en los montos
totales).
50
OTROS MEDIOS DE CANC
4,7%
PAGADO23,7%
PLAN FAC. PAGOS
8,4%
IMPUGNADO2,6%
BOLETA DE DEUDA
5,7%QUIEBRAS0,2%OTROS
0,6%
SIN INF. S/ AJUSTE
DETERM.9,4%
SIN INF. S/ MULTAS, INT. Y
OTROS44,7%
DI FOSS - GESTIÓN DE COBROMONTO TOTAL = 1.013.261.258
IMPUGNADO55,5%
PAGADO0,8%
PLAN FAC. PAGOS39,3%
BOLETA DE DEUDA
1,9%
CONC Y QUIEBRAS
0,1%
OTROS0,2%
SIN INFORMACIÓN
2,1%
DIR REG IMP INT MUESTRA - GESTION DE COBROMONTO TOTAL = 1.360.354.826
A partir de ello, se observaron como principales aspectos:
o La divergencia de niveles de conformidad de los contribuyentes a los ajustes determinados
en las distintas jurisdicciones, debiendo aclararse que no se establece meta de
conformidad en materia de seguridad social específicamente, puesto que el PGA establece
el 50% y el 85% de conformidad esperada para fiscalizaciones externas ordinarias
relevantes y profundas, y modulares y rápidas respectivamente.
o El nivel de impugnación que surge de la información proporcionada por las dependencias
del interior asciende al 55,5%, concordante con los bajos niveles de conformidad, lo cual
evidencia la litigiosidad generada en la materia en esos ámbitos.
o La información proporcionada respecto de DI FOSS exhibe porcentajes importantes de
casos sin información de acciones posteriores (en el gráfico se ha segregado lo que resta
para alcanzar los montos de ajuste determinado y el monto total –intereses, multas y
otros).
o No se advierten niveles de pago significativos, adquiriendo importancia la incorporación
en planes de facilidades de pago.
51
Por otra parte, considerando el origen de las acciones se observa:
TIPO DE TAREA DE FISCALIZACIÓN ACCIONES AJUSTE DET. ACCIONES AJUSTE DET.
Cruces informáticos 4.931 203.507.366 1.355 395.496.628 Relevam. Propios 35.016 135.321.210 6.009 51.026.062 Denuncias 5.784 132.949.439 924 11.556.975 Monotributo 3.734 36.339.546 1.323 5.094.945 Otras actividades 5.239 29.275.862 527 2.716.094 Relevam. otros organismos 3.097 13.702.075 218 1.083.430 Acciones conj. con otras depend. AFIP 3.976 8.778.030 348 3.715.130 Notificaciones previsionales 6.201 187.497 19 - Sin identificar 1 - 291 517.291.765
TOTAL 67.979 560.061.025 11.014 987.981.028
DI FOSS DIR REG IMP INT
Como se advierte del cuadro, las acciones que en mayor número se realizan no son aquellas
que aportan mayoritariamente a la meta financiera. Es así que en materia de seguridad se
conjugan los objetivos vinculados al financiamiento de los beneficios de la seguridad social y
los relacionados con la inclusión social del trabajador en condiciones de informalidad –con o
sin interés financiero relevante-. Estos aspectos exigen su específico tratamiento tanto en
instancia de planificación como de monitoreo de la ejecución, como característica distintiva
de la metodología de planificación impositiva utilizada formalmente en el presente ámbito.
5.5. Relevamiento de personal– Enfoque de control
Como se mencionó, la inexistencia de un esquema de reportes estandarizado limita
significativamente la posibilidad de realizar evaluaciones y, al mismo tiempo, la información
del PAF y su seguimiento no resulta completo a efectos de considerar el enfoque de control
planificado y llevado adelante por la entidad, en especial en materia de relevamientos –como
actividad de control relevante en seguridad social -.
Por ello, a partir de los relevamientos y entrevistas practicadas se buscó detectar la existencia
de documental que pudiera aportar elementos de juicio hábiles para considerar el enfoque
antes mencionado y, simultáneamente, considerar la información disponible para la gestión
operativa.
52
En ese contexto, asume importancia el “Informe de Gestión Ampliada” (IGA) originado en el
sistema ReTra, aportado por la entidad por el período 2010/2011/ hasta julio de 2012, pues
proporciona información de relevamientos practicados y permite advertir el perfil general de
las tareas practicadas, como se observa en el cuadro siguiente y en los acápites subsiguientes:
2010 2011 a JUL 2012TOTAL 2010-
7/12RELEVAMIENTOS EFECTUADOS 137.942 93.178 60.668 291.788 Desestimados 79.428 54.491 34.876 168.795 A Investigar 15.611 27.999 22.376 65.986 Fiscalizados 42.482 10.241 2.812 55.535 Sin Datos Disponibles 421 447 604 1.472
TRABAJADORES RELEVADOS 379.438 237.677 148.748 765.863 No Declarados 71.957 50.691 29.161 151.809 Sin Alta 73.332 58.458 38.318 170.108 Con Dif. en Remuneración 13.196 11.875 9.966 35.037 Desestimados 168.882 83.334 44.512 296.728 Sin Datos Disponibles 52.071 33.319 26.791 112.181
Variación 2010/11
Relevamientos efectuados -44.764 -32,5%
Trabajadores relevados -141.761 -37,4%
Si bien el período mencionado se consideró base de la evaluación, las revisiones se realizaron
con aquella información que se dispone –al considerar otras fuentes-, siendo que en algunos
casos la misma no involucra el período en forma completa, pero siempre dentro del mismo o
próximo a él en la medida que la información es hábil para las consideraciones realizadas.
a) Como consideración inicial cabe resaltar que el IGA exhibe información adicional no
contemplada en los planes institucionales –considerados en 5.3.- ni en el seguimiento de la
planificación institucional –considerado en 5.4.-, como por ejemplo la cantidad de
relevamiento referidos como efectuados en el marco del PNRT, los trabajadores relevados, las
irregularidades detectadas (clasificadas en: no declarados, sin clave de alta temprana –CAT- y
con diferencia en remuneraciones), y la enunciación genérica del curso de acción posterior.
b) Previo a toda consideración cabe mencionar la existencia de diferencias entre distintos
informes aportados. Así en un reporte de “Trabajo ilegal” que revela el total de
relevamientos practicados por el 2011, señala que ascendió a 92.511 y 236.828 trabajadores,
mientras que el reporte en trato exhibe por ese período 93.178 relevamientos y 233.677
trabajadores.
53
c) Como se observa del cuadro precedente, se ha producido una reducción entre 2011 y
2010 de los relevamientos efectuados, y de los trabajadores relevados, sin advertirse en otra
documental el cambio de enfoque de control en la realización de otras actividades que pudiera
justificar la diferencia y la consecuente aplicación de recursos. Cabe destacar que lo
presupuestado para el ejercicio 2012 es un 5,7% inferior de lo presupuestado por el ejercicio
2011 (fiscalizaciones preventivas sin OI), mientras que la proyección lineal de las actividades
desarrolladas exhibe que podrían superarse los valores del 2011 pero sin alcanzar los del
2010. La presente consideración posee directa vinculación con lo señalado al analizarse el
PAF –ver 5.3. e.5)-.
d) En cuanto a la composición de las acciones de relevamiento se advierte:
2010 2011 a JUL 20122,75 2,55 2,45
PROMEDIO DE TRABAJADORES RELEVADOS POR RELEVAMIENTO
Es dable señalar que se verifica una reducción del 10,9% entre los promedios de 2010 y 2012
referidos.
Si se analiza el año 2011, puede verificarse que el 72,7% de las Direcciones Regionales
Impositivas del interior registran promedios superiores al general -2,55- (16 dependencias de
un total de 22), dado que el promedio referido se ve influenciado por el de la DI FOSS -2,2%-
, con competencia en el ámbito metropolitano, que es la que mayor actividad realiza.
e) Por su parte, de la revisión de la información de relevamientos –considerando el
período completo- se advierte:
54
Desestimados168.79557,8%
A Investigar65.98622,6%
Fiscalizados55.53519,0%
No Disponible1.4720,5%
ACCIONES SOBRE RELEVAMIENTOS EFECTUADOSPERÍODO 2010 - 07 / 2012. CANTIDAD DE RELEVAMIENTOS = 291.788
FUENTE: IGA
No Declarados151.80919,8%
Sin Alta (CAT)170.10822,2%
Con Diferencias en Remuneración
35.0374,6%
Desestimados296.72838,7%
N/D112.18114,6%
SITUACIÓN DE LOS TRABAJADORES RELEVADOSPERÍODO 2010 - 07 /2012. CANTIDAD DE TRABAJ. RELEVADOS = 765.863
Tal como se exhibe en los gráficos precedentes, un 57,8% de los relevamientos realizados y
un 38,7% de trabajadores relevados han sido desestimados. Por su parte, los trabajadores no
declarados detectados conforman el 19,8% y los que han exhibido diferencias de
remuneración el 4,6%, como niveles de detección de carácter material respecto de
informalidad laboral (empleo no registrado y parcialmente declarado –incluida la erosión de
la base-).
Es dable mencionar que los porcentajes de detección referidos cabrían ser comparados con la
TENR (32,9 % - 2010, 33,8% - 2011 y 32,8 % - 2012) y los del MTEySS (26,7% acumulado
2005/10, 28,3% acumulado 2005/12, y 35% 2011/12) exhibiendo aspectos del enfoque de las
acciones.
De la comparación entre ambas entidades gubernamentales, a partir de una actividad de
control que sólo implica un relevamiento in situ de personas –con el lógico procesamiento de
datos-, se advierte que el Ministerio exhibe un direccionamiento, en orden a los resultados, a
áreas de mayor informalidad laboral –con porcentajes de detección más cercanos a lo que
indica el universo ya referenciado en 5.2.c)-.
Debe resaltarse que existe un conjunto de casos sometidos a investigación y fiscalización del
total de relevamientos de trabajadores –referido en la gráfica “Acciones sobre relevamientos
efectuados – Período 2010 a jul. 2012”- de los cuales no se puede advertir, a partir de esta
fuente informativa, el resultado al que se ha arribado, no siendo posible la vinculación con los
reportes originados en el SEFI. En tal sentido la información aportada por el IGA no permite
55
un seguimiento de las instancias posteriores de regularización o la continuación de las
acciones tendientes a ello.
Es importante resaltar que, como ya se dijo, la AFIP no aplica exclusivamente procedimientos
de relevamiento, sin embargo no se puede avizorar el impacto del resto de las actividades
(v.g.: fiscalizaciones con orden de intervención) en la medida que no se plantea su
planificación y su evaluación en forma conjunta.
f) En cuanto a los resultados particulares anualizados obtenidos, el IGA muestra los
siguientes resultados:
TRABAJADORES RELEVADOS 2010 2011 A 07/2012 DESESTIMADOS 44,5% 35,1% 29,9% NO DECLARADOS 19,0% 21,3% 19,6% SIN ALTA O EXTEMPORÁNEA 19,3% 24,6% 25,8% CON DIF. EN REMUNERACIÓN 3,5% 5,0% 6,7% N / D. 13,7% 14,0% 18,0%
De ellos se advierte, como aspectos centrales, el nivel de desestimación producido por
ausencia de irregularidades o por desvíos descartados por parámetros incorporados en el
sistema informático, con una tendencia a la reducción en el período considerado. Sin
embargo, la irregularidad de mayor materialidad en informalidad laboral, generada por el
“no declarado”, no ha exhibido variaciones significativas que evidencien un esquema
diferente de direccionamiento de este tipo de acciones de control.
Se destaca que en cada año, se advirtió la existencia de trabajadores (caracterizado en el
cuadro como “N/D” -no disponible-) sin exhibirse su estado de situación al tiempo de
aportarse la información.
g) Es importante señalar que, de la evaluación de la desestimación de trabajadores
relevados referidos en el cuadro del apartado anterior (38,7% por el período 2010 / julio
2012), se advirtieron los siguientes motivos a partir de la tipificación obrante en la
información proporcionada:
56
Fuente: IGA
MOTIVO 2010 2011 JUL /2012 TOTALN/D 52,7% 20,8% 5,4% 36,7%SIN OBSERVACIONES 1,3% 43,9% 91,8% 26,9%SIN OBSERVACIONES PERÍODO NO VENCIDO 21,0% 24,8% 0,0% 18,9%REGULARIZACIÓN TOTAL 13,5% 5,6% 1,1% 9,4%DESESTIMACIÓN 6,6% 3,9% 1,7% 5,1%SIN TRABAJADORES EN RELACIÓN DE DEPENDENCIA 4,8% 1,0% 0,0% 3,0%
TOTAL 100% 100% 100% 100%
CANTIDAD TOTAL DE TRABAJADORES 168.882 83.334 44.512 296.728
% DE TRABAJADORES RELEVADOS EN RELEVAMIENTOS DESESTIMADOS.
Como se observa, el porcentaje más significativo (36,7% individualizado como “N/D” –no
disponible- en el cuadro) exhibe la ausencia de motivo de desistimiento –el campo respectivo
indica “Finalizado”, sin otra argumentación- limitando la calidad de la información
disponible.
Por otra parte, es relevante mencionar que el 9,4% de los trabajadores en relevamientos
desestimados presentan, como motivo de desestimación, la “Regularización Total” de la
situación advertida en el relevamiento, representando un 7,9% del total de irregularidades
detectadas y un 3,7% del total de trabajadores relevados (sin poder discriminarse por el tipo
de irregularidad).
Es de mencionar que, de los antecedentes de remisión de información de relevamientos al
MTEySS, el porcentaje de regularización sobre trabajadores no registrados detectados
ascendió al 7% en el ejercicio 2010 y al 1,5% en el ejercicio 2011 (información acumulada a
noviembre), sin que ello puedan conciliarse con la información aportada del IGA.
En lo referido al resultado individual por ejercicio, puede observarse el carácter significativo
que asume para el año 2012 la desestimación de trabajadores relevados motivado en la
ausencia de observación (“Sin observación” - 91,8%), sin embargo es dable suponer que,
respecto de relevamientos del ejercicio en curso, con motivo de acciones que han de iniciarse
y por cumplimiento voluntario, las desestimaciones han de aumentar en número, con mayor
participación del ítem “regularización total”.
57
h) El IGA aporta información de relevancia que permite realizar algunas consideraciones
adicionales en cuanto a foco de atención de las tareas de relevamiento practicadas por la
AFIP, centrándose las presentes consideraciones en el ejercicio 2011:
h.1) Detección de irregularidades por dependencias (año 2011): En cuanto a la gestión
individual por dependencia, el cuadro siguiente exhibe, por tipificación de irregularidades -
utilizada en el reporte evaluado-, los mayores y menores promedios de trabajadores
detectados por relevamiento, vinculados con el ranking de cantidad de relevamientos
practicados en el período.
Fuente: IGA
DEPENDENCIANO
DECLARADOSSIN CAT
CON DIF, DE REMUNERACIÓN
RANKING1 EN
CANT. DE RELEVAMIENTOS
DR. Posadas 1,5 18º DR. Rosario I y II 0,3 3º y 5º respec
DR. San Juan 2,0 17ºDR. Rosario I y II 0,4 3º y 5º respec
DR. Paraná 0,7 10º
DR. Río Cuarto 0,0 14º
DI FOSS 0,5 0,5 0,1 (*)
Mayor promedio -------> ## Menor promedio ----> ##
1 Puesto ocupado sobre un total de 22 dependencias sin considerar a Di FOSS(*) La Di FOSS realizó el 59,9% de los relevamientos del año
PROMEDIOS DE TRABAJADORES CON IRREGULARIDAD DETECTADA POR RELEVAMIENTO
Al respecto, es dable mencionar, que aquellas dependencias con menores promedios de
trabajadores con irregularidades detectadas por relevamiento, se hallan entre las que más
cantidad de estas acciones de control han realizado (ocupando puestos superiores en el
ranking en cantidad de relevamientos).
Por su parte, las áreas que poseen los mayores promedios de detección referidos, se hallan
entre las que menos actividades han ejecutado, ocupando puestos inferiores en el ranking de
relevamientos.
58
En lo que respecta a la DI FOSS, con significativa cantidad de relevamientos -49,5% superior
a los realizados por las Direcciones Regionales Impositivas del interior -, registra valores que
la ubican por debajo de los promedios de trabajadores con irregularidades por relevamiento
considerando a la entidad en su conjunto (20,9 % inferior en “no declarados”, 27,8% en “sin
CAT” y 59,1% en “con diferencias de remuneración”).
Sobre el particular, no se obtuvo evidencia de que la presente circunstancia sea motivo de
evaluación –tanto como resultado de lo actuado o como base de la planificación-, siendo que
ella podría exhibir aspectos del enfoque de ejecución de relevamientos por dependencia y con
ello por jurisdicción –incluso con la consideración de capacidad operativa de cada
dependencia-, condicionando los porcentajes generales de irregularidades detectadas que ya
han sido referidos a decisiones a las que esta AGN no ha tenido acceso.
h.2) Relevamientos y su distribución por actividad (año 2011): Analizando la distribución de
relevamiento por actividades, como se observa del cuadro siguiente, se produce una situación
similar a la referida respecto de la distribución por dependencias, las actividades en las que se
han detectado el mayor número de irregularidades no son aquellas en las que se concentró el
número mayor de relevamientos ejecutados. De suyo, que las consideraciones sobre posible
motivación son las mismas que se expusieran en h.1) precedente.
Fuente: IGA
NO DECLARADOS
SIN CATCON DIF, DE
REMUNERACIÓN
Comercialización 43.033 80.207 20,1% 23,8% 3,3%
Servicios de logística y telecomunicac. 10.441 15.386 25,2% 28,6% 3,8%
Servicios de comidas, bebidas y hospedaje 10.125 42.643 20,5% 24,2% 6,0%
Servicios varios 8.434 17.762 26,1% 29,3% 5,2%
Industriales 7.784 36.094 20,1% 18,9% 4,0%
Servicios empresariales 5.676 14.064 21,5% 26,0% 6,5%
Agropecuarios 2.643 11.102 27,0% 38,0% 11,7%
Otras actividades 1.473 5.405 22,2% 28,7% 12,1%
Servicios de salud y sociales 1.073 3.309 20,9% 22,0% 2,7%
Servicios juríd., cont., financ. y adm. 955 3.748 8,7% 9,5% 1,4%
Construcción 940 5.237 19,4% 24,9% 11,5%
Educación 276 882 31,2% 27,3% 4,0%
Extracción de minerales 111 437 25,9% 28,4% 9,4%
Serv. Púb., comunales y personales 80 581 55,6% 53,7% 7,1%
Actividades no clasificadas 80 359 18,7% 20,1% 5,0%
Pesca y servicios conexos 32 270 8,1% 7,4% 5,9%
Suministros de fuentes de energía 18 173 8,7% 4,6% 0,0%
TOTAL 93.174 237.659 21,3% 24,6% 5,0%
Valores máximos ## Valores mínimos ##
IRREGULARIDADES DETECTADAS EN RELEVAMIENTOS REALIZADOS -POR ACTIVIDAD-
ACTIVIDAD
TRABAJADORES
CANTIDAD RELEVADOS
% DE DETECCIÓNCANT. RELEVAM. REALIZADOS
59
h.3) Recurrencia de relevamientos: Practicada una revisión sobre la recurrencia de
relevamientos a contribuyentes, se pudo apreciar:
Fuente: IGA
RELEVAMIENTOS EFECTUADOS PERÍODO 2010 - jul/2012 CANTIDAD %Cantidad de Relevamientos 291.788
Cantidad de CUIT distintos relevados 172.026Cantidad de CUIT distintos relevados con recurrencia 56.397 32,8%
Cantidad de [CUIT y Domicilio] distintos relevados 229.138Cantidad de [CUIT y Domicilio] distintos relevados con recurrencia 42.169 18,4%
Como se advierte los 291.788 relevamientos efectuados, corresponden a acciones sobre
172.026 contribuyentes y 229.138 establecimientos, arrojando un promedio de 1,7
relevamientos por contribuyente.
Adicionalmente, se observa que el 32,8% de los contribuyentes (56.397 CUITs) y el
18,4% de los establecimientos (42.169 CUITs-domicilios) fueron relevados en más de una
oportunidad. Ello importa la concentración de recurrencia, existiendo, por ende,
porcentajes relevantes, de contribuyentes y de establecimientos, que en el período han
recibido relevamientos de personal en una sola oportunidad.
En lo que respecta a la distribución en el tiempo de la recurrencia de los relevamientos, la
misma puede apreciarse en el siguiente gráfico:
TIEMPO TRANSCURRIDO ENTRE DOS RELEVAMIENTOS EFECTUADOS AL MISMO CUIT / DOMICILIO - (2010 / JUL 2012)
Entre 1 y 3 meses7.21311,5%
Entre 3 y 6 meses15%
Entre 6 meses y 1 año18.27729,2%
Entre 1 y 2 años 14.17222,6%
Entre 1 día y 1 mes7.13411,4%
Mayor a 2 años 1.6382,6%
El mismo día4.9357,9%
60
El intervalo más significativo, en cantidad de relevamientos recurrentes, resultó ser “entre
6 meses y 1 año”, no obstante se producen altos niveles de discontinuidad en la inclusión
en las DDJJ dentro de los tres primeros meses de producidas las regularizaciones como se
mencionará en el apartado l).
El 19,3% de los relevamientos han tenido una recurrencia en hasta un mes, de los cuales el
7,9% han sido generados el mismo día.
La presente cuestión no es motivo de consideración por reporte alguno ni como definición de
política de trabajo, ya sea que se plantee la recurrencia en aras de acrecentar la percepción de
riesgo o, por el contrario, se decida visitar el mayor número de contribuyentes posibles, entre
distintas alternativas.
A lo dicho cabe realizar la salvedad del ya mencionado “Informe de trabajo ilegal” donde se
ha hecho referencia a que “…durante el año en curso, se volvieron a fiscalizar los mismos
lugares visitados durante el año 2011, para verificar si las condiciones se mantenían o si el
trabajo de fiscalización había dado resultado y presentaba mejoras, exponiéndose que hubo
resultados positivos en la toma de conciencia empresarial en varios casos”, en alusión a
situaciones de condiciones laborales precarias.
i) Comparada la información de ejecución de relevamientos de AFIP con los niveles de
Tasa de Empleo no Registrado (TENR) que surge a partir de la Encuesta Permanente de
Hogares (EPH)-INDEC y con los niveles de detección que informa el MTEySS respecto del
PNRT (información de carácter público), surge el siguiente cuadro (período 2011-7/2012
según disponibilidad de información MTEySS):
61
T.E.N.R. EPH INDEC
AFIP Trabajadores
relevados
AFIP Trabajadores
relevados (% Distrib.)
AFIP T.E.N.R.
Detectada
MTEySS T.E.N.R.
Detectada
Participac de actividad
en Pob. Ocupada
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Construcción 63,6% 9.462 2,5% 17,5% 42,5% 10,6%Hoteles y Restaurantes 47,5% 71.100 18,8% 20,5% 32,6% 4,0%Comercio 35,9% 128.517 34,0% 19,2% 28,3% 20,9%Transporte, almacenaje y comunicaciones 31,1% 26.137 6,9% 23,9% 47,5% 7,5%Industria manufacturarera 27,8% 58.185 15,4% 19,4% 36,2% 14,3%
Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca 19.162 5,1% 25,5% 56,8%
Extracción de minerales 1.054 0,3% 23,3% 50,2%Servicios financieros, empresariales y otros
24,5% 27.748 7,3% 17,8% 28,9% 10,7%
Servicios sociales y de salud 21,5% 5.193 1,4% 22,0% 6,0%
Otros servicios comunitarios sociales y personales
20,5% 29.909 7,9% 25,5% 15,6%
Enseñanza 8,4% 1.380 0,4% 29,9% 40,0% 8,6%TOTAL 33,8% 377.847 100,0% 20,6% 35,0% 100,0%
- No se incluyen 8578 trabajadores relevados (por no compatibilizar actividad ante el uso de distintos nomencladores en las tres
fuentes de información)- No se incluye trabajo doméstico con un 82,8% de TENR (Tasa de Empleo No Registrado)
- El porcentaje total de TENR detectada por el MTEySS asciende al 28,3%, en el período 2005-07/2012 información publicada
en la Tabla 34 de la "Revista de Trabajo" Año 8 - Nº 10 emitida por dicho ministerio
ACTIVIDAD
27,4% 2,0%
36,0%
De la observación del cuadro precedente no se advierte, a partir de la cantidad de trabajadores
relevados –columna (2)- y su distribución porcentual por actividad -columna (3)-, un enfoque
de las acciones ejecutadas por la AFIP en correlación directa con los niveles de TENR -
INDEC -columna (1)-, como foco de atención del control.
Adicionalmente, no se obtuvieron elementos de juicio de coordinación, entre las entidades
referidas en el cuadro, que pudieran exhibir una política conjunta contemplando una
distribución del universo, una complementación de acciones o un enfoque hacia la actividad
con mayor número de población ocupada –columna (6)-, considerando los resultados de
detección expuestos -AFIP columna (4) y MTEySS columna (5)-. En tal sentido, se advierte
una diferencia de enfoque en el siguiente gráfico donde se muestra la distribución porcentual
de trabajadores relevados según información de ambos entes por actividad -considerando
377.847 por AFIP y 517.702 según información del MTEySS (2011/julio 2012)-.
62
j) Siguiendo la metodología de análisis empleado en el apartado anterior, se evidencian
las siguientes características respecto de la distribución geográfica de trabajadores relevados
por jurisdicciones de competencia de dependencias de AFIP -DI FOSS y Direcciones
Regionales Impositivas del interior- (período 2011-7/2012 según disponibilidad de
información MTEySS):
T.E.N.R. EPH
INDEC
AFIP Trabajadores relevados
AFIP Trabajadores
relevados (% ditribuc.)
AFIP T.E.N.R.
Detectada
MTEySS T.E.N.R.
Detectada
Participac en Pob.
Ocupada - distrib.
geográfica
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Chaco + Corrientes + Formosa
Gran Resistencia Corrientes Formosa
38,0% 45,7% 35,8%
5.812 1,5% 28,2% 49,2% 5,4%
Tucumán + Sgo. del Estero + Catamarca
S. M. Tucumán S. del Estero Gran Catamarca
40,8% 45,3% 33,9%
7.477 1,9% 28,5% 44,8% 6,3%
San Juan + La RiojaGran San Juan La Rioja
37,9% 44,3%
8.091 2,1% 20,2% 46,6% 2,4%
Salta + JujuySalta S. S. de Jujuy
40,4% 38,7%
8.295 2,1% 23,9% 49,1% 4,4%
CòrdobaGran Córdoba Río Cuarto
39,6% 34,9%
22.006 5,7% 19,2% 38,4% 8,4%
Misiones Posadas 39,4% 6.035 1,6% 28,7% 42,0% 2,5%
Buenos Aires + Cap. Fed. + La Pampa
CABA Conurbano Bahía Blanca Gran La Plata Mar del Plata y Batán San Nicolás Santa Rosa y Toay
22,7% 38,6% 33,1% 24,2% 35,0% 30,7% 21,4%
269.895 69,8% 20,2% 30,4% 49,1%
Entre RìosConcordica Paraná
37,5% 31,0%
4.682 1,2% 22,3% 33,8% 2,9%
Mendoza + San LuisGran Mendoza San Luis
35,0% 34,8%
10.590 2,7% 33,0% 43,7% 5,2%
Santa FeGran Rosario Santa Fe y S. Tomé
32,8% 26,0%
19.072 4,9% 17,9% 35,8% 7,5%
ChubutRawson y Trelew C Rivadavia
28,4% 16,2%
5.852 1,5% 16,8% 56,0% 2,0%
Neuquén y Río NegroNeuquén y Plottier Viedma C. de Patagones
18,8% 28,3%
12.627 3,3% 16,9% 50,0% 2,8%
Santa Cruz + Tierra del Fuego
Río Gallegos Ushuaia y R. Grande
17,3% 12,1%
5.991 1,6% 13,4% 49,2% 1,1%
386.425 100,0% 20,7% 36,5% 100,0%(*) Se agruparon las provincias siguiendo las jurisdicciones de las dependencias de AFIP.
Se ha ordenado en función de los aglomerados con mayor T.E.N.R. (Tasa de Empleo no Registrado)
PROVINCIAS (*) AGLOMERADOS
TOTAL
63
Del presente cuadro, puede mencionarse que existe una concentración de relevamientos en el
ámbito de Capital Federal y Provincia de Buenos Aires, con intervención de DI FOSS en el
área Metropolitana -columnas (2) y (3)-, que si bien no exhibiría los niveles más altos de
TENR -columna (1)-, evidencia que se aplican en jurisdicciones con mayor cantidad de
población ocupada -columna (6)-. No obstante, las limitaciones planteadas en el apartado
anterior son de aplicación en el presente en cuanto a la posibilidad de justificar la distribución
geográfica de los relevamientos, como en las diferencias advertidas en los resultados
exhibidos por el MTEySS –columnas (4) y (5)-.
Aquí también se advierte la diferencia de enfoque en el siguiente gráfico donde se muestra la
distribución porcentual de trabajadores relevados según información de ambos entes por área
geográfica de jurisdicción de dependencias de AFIP -considerando 377.847 por AFIP (sin
8.578 trabajadores domésticos) y 517.702 según información del MTEySS (2011/julio 2012)-.
Por otra parte, es de mencionar que tampoco puede evaluarse, ante la ausencia de
antecedentes, si las decisiones adoptadas para enfocar las acciones, tanto por tipo de actividad
–según apartado previo- como por distribución geográfica- se han vinculado a la estrategia de
realizar acciones de impacto en la opinión pública –v.g.: operativos en lugares de veraneo en
temporada alta-, en aras de perseguir la percepción de riesgo, o a otros aspectos de índole
operativo como la disponibilidad de recursos.
64
Por último, cabe expresar que evaluaciones de las presentes características –con mayor nivel
de detalle- asumen especial relevancia al considerar definiciones de planificación como las
expuestas en el PAF 2012 (v.g.: inclusión social, vulnerabilidad, esclavitud laboral, etc.) –ver
5.3. e) e.2)-. Sin embargo, no se obtuvo documentación de consideración en instancia de
planificación o de seguimiento.
k) Al tiempo de efectuarse las tareas de campo, se accedió a información estadística
publicada en la Intranet de la entidad, bajo la denominación “Plan Nacional de Regularización
del Trabajo, Resolución General Conjunta Nº 1552 (AFIP), 913 (ST) y 5/03 (SSS).
Relevamientos realizados en 2009/2010/2011 – Informe General de Gestión Ampliado.
Información acumulada a Agosto de 2011”, de similar denominación que la información
aportada denominada “Informe de Gestión Ampliado” (IGA), aunque con diferencias que, a
manera de ejemplo por el 2010, se exhibían en total de relevamientos (146 casos),
trabajadores relevados (454 trabajadores) y trabajadores no declarados (1595 trabajadores).
Sin embargo, asume relevancia que la publicación de Intranet añade información sobre la
existencia o no de interés fiscal- y los montos de regularización por presentación de
declaraciones juradas que no fue proporcionada a esta AGN en los reportes por el período
2010/julio 2012.
l) El IGA no exhibe información del seguimiento de la conducta de los contribuyentes
relevados con irregularidad detectada. Es importante mencionar que, en cuanto a ese
seguimiento, sólo se accedió a información respecto de relevamientos de trabajadores
contemplados en el informe denominado “Inclusión” para el período 2009/2010, del cual se
obtuvieron los datos que se exhibe en el siguiente cuadro:
65
CONDUCTA POSTERIOR DEL CONTRIBUYENTE REGULARIZADO
(2009/10)
TOTAL
TRABAJADORES%
Trabajadores Relevados 790.958 100%
Trabajadores sin Irregularidades detectadas 678.756 85,8%
Trabajadores con Irregularidades detectadas 112.202 14,2%
Trabajadores con irregularidades detectadas no regularizadas 72.681 64,8%
Trabajadores con irregularidades detectadas regularizadas 39.521 35,2%
Trabajadores regularizados que persistieron más de 3 meses en la
DDJJ 23.037 58,3%
Trabajadores regularizados que no persistieron más de 3 meses en la
DDJJ 16.484 41,7%
Fuente: Reporte " Inclusión"
Más allá de los niveles de detección de irregularidades exhibidos (14,2%) y de regularización
posterior (35,2% de irregularidades) surge como dato relevante que de los últimos un 41,7%
no persistió en las declaraciones juradas más allá de los tres meses.
Es dable mencionar que este reporte –que no se advierte de emisión periódica- no posee una
desagregación tal que permita vislumbrar indicios que puedan justificar conductas de los
empleadores (v.g.: trabajo de temporada, etc.) y, si fuera el caso, las acciones encaradas por la
entidad. Sin embargo, exhibe un factor relevante a ser considerado en la planificación y su
seguimiento –actualmente no contemplado-, con impacto directo en la percepción del riesgo
que las acciones de fiscalización persiguen.
m) En cuanto a la consideración de la conducta de los contribuyentes cabe mencionar:
De las entrevistas practicadas se tomó conocimiento que, para la determinación de los
perfiles de riesgo de los contribuyentes, resulta relevante el reservorio de información –
administrado por el sistema ReTra- donde se almacenan las irregularidades o
inconsistencias detectadas.
Complementariamente, en algunos casos se utiliza el SIPER -herramienta que brinda el
perfil de riesgo impositivo- y se practican análisis a partir de información proveniente de
otros sistemas informáticos (v.g.: SEFI, eFisco, Mis Facilidades, Mi simplificación,
Cuenta Corriente Monotributo Autónomos –CCMA-, Tributario, etc.), todo en aras de
contar con información hábil para la investigación.
66
Por otra parte, se informó que, mensualmente, se reprocesan aquellos relevamientos
residentes en el reservorio antes mencionado, que acumulen una antigüedad de dos o más
meses, para verificar que solamente permanezcan en dicha base, aquellos que conservan
irregularidades, depurando de esta forma las regularizaciones producidas.
Así, fue proporcionado un informe de análisis de relevamientos desestimados por
regularización total de empleadores, que contemplando el período abril a octubre de 2012,
que exhibió un reproceso promedio mensual de 47.153 casos obrantes en el reservorio del
sistema ReTra (con dos o más meses de antigüedad en el mismo –desde el relevamiento-)
y una regularización espontánea de 101 trabajadores promedio mensual (0,21%).
Ello exhibe la conducta propia de los contribuyentes relevados, al igual que lo referido
respecto del informe de “Inclusión”, antes mencionado –apartado l) previo-, donde el
41,7% de los trabajadores regularizados, no persistió en las declaraciones juradas más allá
de los 3 meses.
Surge aquí, la necesidad de planificación y reporte de acciones estandarizadas
normativamente de:
determinación del perfil del contribuyente –contemplando atributos evaluables-, como
soporte básico de la investigación,
seguimiento de acciones posteriores de los relevamientos,
aplicación de distintas alternativas del régimen de infracciones, sanciones y su reducción
de la Res. Gral. AFIP Nº 1566 -texto sustituido en 2010-,
revisión de la conducta posterior del contribuyente –bajo distintos criterios de revisión-,
a fin de lograr la sustentabilidad en el tiempo de la percepción de riesgo frente a la acción del
ente y, evitar el efecto inverso ante la recurrencia de acciones violatorias de las normas.
n) Fue aportado un informe en el que se da tratamiento a “Trabajo Ilegal”, el cual no se
halla estructurado en un circuito de reportes y parcialmente se ha podido conciliar con otros
reportes institucionales, pero que constituye un elemento relevante para la consideración de
67
cuestiones vinculadas al objeto de auditoría, que se estima han de considerarse en el marco de
la planificación y los reportes de seguimiento de la gestión en la materia.
El mismo, sintetiza el resultado de acciones fiscalizadoras realizadas en el ámbito de cosechas
varias, tarefa (yerba mate), olivícola, horticultura, desflore de maíz, desmonte, textil,
fabricación de ladrillos, dando los siguientes resultados:
583 12
7.137 100%
TRAB NO REGISTRADO 3.099 43%
TRAB INDOC Y MENORES 520 7% 50,7%
CONTRIB RELEVADOS
TRABAJADORES RELEVADOS
PROM TRAB X EMPLEADOR
TOTAL IRREGUL. DETECTADAS
Es dable mencionar que, aunque limitado el ámbito de acción informado (583 empleadores),
el reporte exhibe un promedio de 12 trabajadores relevados por empleador y un nivel de
irregularidad del 51%, acompañado con una regularización posterior del 33%, que, además de
mostrar resultados superiores a los que han sido motivo de tratamiento en el presente informe,
evidencia un direccionamiento de las acciones realizadas hacia ámbitos de concentración de
informalidad laboral, lo que podría poseer correlación con las definiciones conceptuales de
planificación ya referidas –especialmente en el PAF 2012 (5.3.e.2)-.
De suyo que el mismo informe evidencia lo referido, al indicar, por los ejercicios 2011 y
2012, los niveles de irregularidad en relación a los relevamientos practicados han sido los
siguientes:
2011 2012
RELEVAMIENTOS 92.511 74.902
TRABAJADORES RELEVADOS 236.828 177.973
NO DECLARADOS
Cantidad 50.604 35.771
Porcentaje 21,4% 20,1%
Asimismo, el reporte en trato aporta otros datos vinculados a esos relevamientos como
demandas judiciales realizadas (154 contribuyentes), denuncias por violaciones a normas
laborales (131 contribuyentes), allanamientos (39), órdenes de intervención generadas (258 –
68
44% del total relevado) y ajuste realizado ($7,4 millones), que también deberían contemplar
los reportes institucionales rutinarios.
5.6. Resultados de la gestión AFIP en el marco de la actividad consolidada del
ESTADO NACIONAL
Como se expresó en 5.1.e), no se ha podido acceder a información explícita y clara, de uso
público y/o interno de la entidad, en el que pueda determinarse cómo las acciones planificadas
y ejecutadas por la AFIP se han integrado en un accionar conjunto del sector público
nacional en la materia de informalidad laboral. Es así que la AFIP habría realizado 93.178
relevamientos de personal abarcando 233.677 trabajadores relevados en el 2011 (según el
Informe de Gestión Ampliada - IGA), sin que pueda determinarse su inclusión en la
información del Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT) emitida por el
MTEySS.
En orden a identificar ese accionar, sólo dicho IGA, al tratar aspectos de los relevamientos,
menciona la inclusión de éstos en el PNRT, sin mayor referencia a tal Plan. Es por ello que se
recurrió a la información pública que el MTEySS emite referida al Plan Nacional, en cuyo
marco habría de encuadrarse el accionar del ente.
Entre ella, se accedió a la información que se exhibe por el PNRT en la página Web del
Ministerio –boletines estadísticos y revistas, y bajo distintos criterios expositivos-, único
ámbito informativo que contempla la cuantificación de los trabajadores relevados (342.405
trabajadores relevados en 117.970 establecimientos, durante el año 2011).
Por otra parte, el Informe de Ejecución de Programas y Proyectos de la Cuenta de Inversión
en cuanto al programa presupuestario PNRT – Secretaría de Trabajo- se circunscribe a la
ejecución financiera y el cumplimiento de metas en cantidad de fiscalizaciones a empresas,
pero sin la consideración de trabajadores, irregularidades y regularizaciones como metas
definidas. Es así, que la correspondiente al ejercicio 2011 –con diferencias informativas
respecto del ejercicio previo- menciona que se efectuaron 116.904 fiscalizaciones a empresas
69
(un 6,5% menos que la cantidad anual prevista), se redujo el Índice de Trabajo No Registrado
al 34,5% (2º trimestre 2011), y se incrementó la tasa de regularización de la Clave de Alta
Temprana en 8,4 puntos en 2011 (39,3 %) en relación al 2005.
Esta información, de uso público, tampoco ha permitido la consideración de las acciones de
la AFIP en el marco global del PNRT, en la que se encuentra normativamente inmerso su
accionar.
Es importante mencionar que la información del PNRT a la que se ha accedido –si
consideramos al Estado Nacional en su conjunto- expone datos de relevamientos de personal,
sin embargo, como se mencionara, la acción de la AFIP en la materia no se limita
exclusivamente a esa metodología de control, sino que hace uso de un conjunto de acciones
de fiscalización (54.563 fiscalizaciones con orden de intervención cargadas en el 2011 –
incluidos algunos relevamientos que prosiguieron con dichas acciones –ver 5.3.e.5),
avanzando en distintos ámbitos de la informalidad laboral (trabajo no registrado y erosión de
la base).
5.7. Indicador mínimo de trabajadores (IMT) – Ley Nº 26.063
a) Por Ley Nº 23.063 (B.O.: 9/12/05), se establece la facultad de AFIP de determinar el
ingreso de aportes y contribuciones de la seguridad, sobre base cierta y sobre base presunta
cuando se no se obtengan elementos necesarios para la existencia y cuantificación de los
mismos.
Asimismo, en forma específica establece que para los casos que la cantidad de trabajadores
declarados o el monto de la remuneración imponible sea insuficiente, se faculta la utilización
de índices para la determinación sobre base presunta de la cantidad de trabajadores que
deberían revelar conforme el contexto de la actividad desarrollada – consumo de energía,
adquisición de materias primas, montos de servicio de transporte, superficie explotada-,
admitiendo prueba en contrario (artículo 5, inc. c).
70
Por Res. Gral. AFIP Nº 2927/09 –y mod.-, la entidad ha receptado e instrumentado el marco
de aplicación del principio de la realidad económica y el esquema de presunciones establecido
por la Ley en trato, y específicamente respecto del artículo 5º inciso c) define los supuestos de
aplicación del Indicador Mínimo de Trabajadores.
En ese contexto, se han desarrollado indicadores por actividad (38 a la fecha), habiendo
informado la entidad que en el desarrollo de los mismos no sólo intervienen sus áreas de
investigación, sino también cámaras empresariales y gremios -referentes de los sectores de la
actividad– y el MTEySS.
Si bien la AFIP puso a disposición actas de reuniones con las entidades referentes y otra
documental, no se ha aportado antecedentes de selección de las actividades y estándares
metodológicos para la determinación de los indicadores.
La presente herramienta actúa, esencialmente, en el ámbito de lo declarado por los
contribuyentes buscando lo omitido de declarar, pudiendo considerarse un complemento de
otras acciones de control como los relevamientos con efecto, también, en el ámbito de la
ausencia total de declaración.
Debe señalarse que esta herramienta soportada en una ley posee tres objetivos esenciales, la
percepción de los recursos, la regularización de los trabajadores y la percepción de riesgo en
los contribuyentes, por lo que su aplicación y evaluación ha de respaldarse en un esquema
informativo que:
permita la revisión de la hipótesis sobre la que se ha determinado,
facilite su perfeccionamiento generando distintos niveles de desagregación por
particularidades de las actividades,
se vincule con otras acciones de control de forma que no se convierta en un mínimo
esperado de cumplimiento desde la visión del contribuyente,
exhiba información del impacto sobre la actividad seleccionada para su aplicación
(incluyendo la tendencia desde su entrada en vigencia),
aspectos ellos que no se encuentran estandarizados en los procesos actuales.
71
Cabe hacer una especial referencia a lo expuesto en el tercer apartado del párrafo precedente,
puesto que al constituirse los índices en herramientas facultativas de la AFIP de carácter
público, pueden establecer un marco de referencia mínimo en la actividad que se trate, lo cual
implica la necesidad de combinar actividades de control y poseer información detallada de su
aplicación y los resultados obtenidos.
b) Respecto a la aplicación del IMT se accedió a dos fuentes de información que
permiten su cuantificación.
Por un lado, se aportó un reporte específico –sin vinculación con otros reportes
institucionales- que muestra la siguiente utilización en los años 2010 y 2011:
CASOS GENERADOS 999 Pend. de fiscalizar 465 Fiscalización descargada 534
Con interés fiscal 194 36,3%Sin interés fiscal 340 63,7%Impugnación 36 6,7%
TRABAJADORES AJUSTADOS 944 AJUSTE ($ MILLONES) 12,50$
46,5%53,5%
PERÍODO 2010 / 2011
El presente reporte pone en manifiesto que el IMT es una herramienta que no ha poseído un
uso extensivo, puesto que ha generado la regularización de 944 trabajadores y un ajuste
financiero de $12,5 millones en dos años. Debe señalarse que cuando su utilización es en
determinaciones de deuda mixtas –base cierta y base presunta- el reporte y el SEFI no lo
identifica.
Adicionalmente, los niveles de descargos con interés fiscal aún resultan reducidos al exhibir
un 36,3% del total de descargos producidos, que pudieran motivarse en cuestiones atribuibles
a las investigaciones que originan las fiscalizaciones o a las hipótesis que conlleva la
definición del IMT -el reporte no aporta elementos de juicio sobre el particular-. En tal caso,
lo señalado en cuanto a la necesidad de establecer instancias formales de evaluación de
72
cumplimiento de hipótesis resulta relevante en aras de lograr la efectividad, si bien los niveles
de litigiosidad no parecerían altos (6,7% de impugnaciones).
Es dable mencionar que, si bien el reporte exhibe resultados sobre 15 actividades en las que el
uso del IMT generó regularización de personal, sólo cuatro de ellas concentraron el 76%
(construcción, gastronomía, comercio - supermercados, fruticultura manzanas y peras).
Por otra parte, el Tablero de Control Subdirección General de Coordinación Operativa de los
Recursos de la Seguridad Social respecto del ámbito Metropolitano muestra acotada
información sobre la materia, exponiendo niveles exiguos de uso (14 y 44 órdenes de
intervención generadas en los años 2010 y 2011 respectivamente).
Es así que el reporte del IMT expuso que el 83% de los descargos con interés fiscal se produjo
en el interior del país y el 17% en el ámbito Metropolitano, sin advertirse en la planificación
institucional un esquema mandatario que implique la obligación de uso según política de la
organización en la materia, avanzando el PAF sólo en la mención de las ramas de actividad
económica a las que se aplicará preferentemente el índice en trato.
5.8. Comunicación institucional - Publicidad
La entidad complementa las acciones tendientes a facilitar el cumplimiento voluntario y las de
control con comunicación institucional a partir, esencialmente, de dos mecanismos:
Publicidad
Gacetillas de prensa
a) En el marco del esquema normativo propio referido en el apartado 4.11., el organismo
confeccionó los Planes Anuales de Publicidad (PAP) 2010 y 2011, aprobados por la
Administración Federal y el correspondiente al 2011, además, por la Jefatura de Gabinete de
Ministros. No obstante, no se ha podido comprobar la existencia de un plan general que
incluya los objetivos de “marketing” del ente, de los que se desprendan dichos planes anuales
en concordancia con el Plan Estratégico organizacional, si bien ellos referencian la misión del
73
ente, objetivos de los PE (v.g.: “Promover la inclusión social y la cultura tributaria”) e
iniciativas de PGA (v.g.: “implementación de medidas estructurales aplicables a distintos
sectores económicos”).
La entidad ha señalado que “la comunicación institucional debe desarrollarse –y así
efectivamente se hace- alineada a la visión estratégica del organismo y a las políticas que se
implementan en torno a ese desempeño organizacional y al modo en que se lleva adelante la
misión. En este sentido, y siendo una de las preocupaciones de la AFIP el incremento de los
niveles de trabajo registrado, se trabajó fuertemente en la difusión de la importancia de lograr
una mayor inclusión social”.
b) En cuanto a los referidos PAP 2010/11, se ha informado que para su elaboración se
han tenido en cuenta relevamientos realizados en diversas áreas, que consistieron en la
identificación de temas o actividades que merecieran ser difundidos a través de los medios de
comunicación, sin embargo no se han recibido antecedentes de estudios y/o evaluaciones
cuantitativas que den sustento a la planificación (v.g.: estadísticas de universos de impacto,
mapas de actividades con mayor incidencia de TENR, información histórica de resultado de
fiscalizaciones, evaluación de aspectos estacionales para la ejecución de campañas, etc.) y
otros antecedentes que permitan identificar el contexto en que se inserta la publicidad en el
marco de la planificación del control u otras actividades de la entidad (v.g.: acciones de
inducción).
c) Las campañas incluidas en el PAP -formadas por un conjunto de elementos y mensajes
publicitarios que se ejecutan básicamente a través de los medios de comunicación-, no
emplean objetivos cuantitativos o cuantificados, sino que se enfocan en aspectos generales,
tales como “crear conciencia en la población”. Ello dificulta su posterior medición,
evaluación del impacto producido –de corto, mediano o largo plazo- y consideración de los
gastos incurridos en función de los resultados.
d) En lo que respecta al objeto de esta auditoría, el organismo ha incorporado en sus
planes anuales las siguientes campañas:
74
PLANIF EJECUTADOCombate al Trabajo Informal 5.520.000 7.631.767 2.111.767
Set.10 Dic.10 a Feb.11
Monotributo 7.340.000 - -7.340.000 Ab.10 y Ag.10 -
Combate al Trabajo Informal 16.000.000 13.042.754 -2.957.246
En. a Mar.11Jun a Ag.11 / Nov a Dic.11
Denuncias 1.950.000 - -1.950.000 Jul.11 -30.810.000 20.674.521 -10.135.479
EJECUTADODIF DE
EJECUCIÓNINICIO Y FINALIZACIÓN
2010
2011
TOTAL
PAP CAMPAÑA PRESUPUESTO
Es dable señalar que el relevamiento referido en el apartado b) incluyó sobre el tema objeto de
auditoría: “Monotributo DDJJ informativa”; “Monotributo, Capitalización y Reparto.
Operativos”, “0800 – Denuncias”; “Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes”;
“Empleados del Servicio Doméstico”; y “Actividades de modelaje”.
d.1) Sin perjuicio de lo planificado, sólo fue ejecutada la campaña “Combate al Trabajo
Informal”. Sobre el particular, la entidad expresó que “…a los fines de concentrar la actividad
comunicacional del organismo a la temática que en forma más directa y eficaz pudiera llegar
al público en general para, lograr los objetivos macro propuestos, se difundió en forma
exclusiva y especializada la campaña ‘Combate al Trabajo Informal’”.
Cabe mencionar que no fueron aportados otros elementos de juicio que respalden, en especial,
situaciones que no pudieran haber sido motivo de consideración en oportunidad de
elaboración de los PAP sometidos a la aprobación de autoridades superiores (Administrador
Federal y Jefatura de Gabinete de Ministros). Tampoco se suministró documental de
rectificación formal de los planes en trato, salvo notas internas.
Por otra parte, las campañas no ejecutadas poseían objetivos específicos no contemplados en
la campaña que finalmente se ejecutó.
75
d.2) En lo referente a la campaña “Combate al Trabajo Informal”, pueden expresarse las
siguientes consideraciones:
La campaña posee dos objetivos. Por un lado la concientización de la población sobre
derechos y deberes como ciudadanos y empleados / trabajadores, y por otro lograr el
incremento de la inserción al circuito formal de la economía. De esta forma se plantea un
objetivo de carácter general (en el marco de los valores esperables de contribuyentes) y un
objetivo específico que importa la formalización de quienes no poseen su actividad
registrada. Sin embargo, no se plantean, en la planificación, cuantificaciones de metas
esperadas, en especial en el segundo de los objetivos, ni sensores que permitan evidenciar
el éxito de la acción encarada.
Frente a ello, la entidad expresó que “de más está desarrollar… lo que un cambio de un
paradigma actitudinal en la población importa en cuanto a la complejidad comunicacional
y, fundamentalmente, en lo referido al tiempo para posibilitar una cuantificación de
resultados…”, agregando que “…existen indicadores cuantificables en cuanto, por
ejemplo, a cómo impactaron las campañas en la cantidad de denuncias por escritos y
llamados a Call Center…, las que sufrieron apreciables incrementos”. En dicho marco
informó sobre el crecimiento del 10% (1.165) de las denuncias registradas entre el 2010 y
2011.
Recordando que la campaña ha tenido ejecución en los meses de diciembre de 2010 y
enero, febrero, junio a agosto, noviembre y diciembre de 2011, no se ha podido advertir,
de la evolución mensual de denuncias que se expone en el siguiente gráfico, que la
métrica sugerida exhiba una relación directa de comportamiento del atributo medible con
la oportunidad de difusión:
76
0
200
400
600
800
1000
Cantidad
1/10 3/10 5/10 7/10 9/10 11/10 01/11 03/11 05/11 07/11 09/11 11/11Mes/Año
Denuncias Recibidas (2010-2011)
Escritas Call Center
Por otra parte, se informó sobre la realización de una encuesta Web, con una respuesta de
1058 personas, que tuvo como objetivo medir el grado de conocimiento y recordación de
la publicidad emitida por AFIP durante el 2011 –haciendo referencia a la publicidad en su
conjunto-, conocer los medios de comunicación por los que han accedido y medir la
calificación del encuestado a la publicidad.
En materia de definición de público objetivo el PAP lo ha identificado como la “sociedad
en general”, argumentando que al margen de que se pretenda llegar a un sector de la
población con un mensaje específico, se busca que la sociedad tome conciencia sobre los
beneficios del trabajo registrado o lograr presencia de marca.
Es importante resaltar que si bien se hace mención a “un sector de la población” no se
avanza en su identificación como público objetivo -como segmento de la población
seleccionado con rasgos que lo homogeneicen-, fundamento de la definición de las
características del mensaje y la identificación de medios de transmisión. No resulta
preciso tener como público objetivo a la “sociedad en general”, transformándolo en un
enunciado simbólico, dado que le resta nitidez al grupo sobre el cual se debe enfocar el
direccionamiento pretendido.
Al respecto, el organismo manifestó que “…se consideró, al momento de elaborar la
planificación de medios, aquellos sectores de la población particularmente sensibles para
la problemática abordada”, adjuntando un mapa que identifica las ciudades (principales
ciudades por provincia) en las que se ejecutó la campaña en la vía pública.
77
En cuanto a la oportunidad de ejecución de la campaña, como se observa en el cuadro del
presente acápite d), no se ha cumplimentado en los términos previstos, sin que se
obtuviera antecedente de justificación.
El PAP contempla la distribución del presupuesto en función de los distintos medios
seleccionados para la difusión de la campaña (radio, TV cable, TV interior, vía pública,
Internet y gráfica).
De la consideración de la ejecución producida de la campaña en los dos ejercicios se
advirtió:
M. Presupuestado 1.600.000 600.000 1.100.000 120.000 1.600.000 500.000 5.520.000M. Devengado 0 0 0 397.281 7.055.105 140.831 38.550 7.631.767Dif. Presup. 1.600.000 600.000 1.100.000 -277.281 -7.055.105 1.459.169 461.450 -2.111.767% Ejecución 0,0% 0,0% 0,0% 231,1% sin presupuesto 8,8% 7,7% 138,3%
M. Presupuestado 0 0 0 800.000 14.200.000 1.000.000 0 16.000.000M. Devengado 0 0 0 0 13.000.004 0 42.750 13.042.754Dif. Presup. 0 0 0 800.000 1.199.996 1.000.000 -42.750 2.957.246% Ejecución 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 91,5% 0,0% sin presupuesto 81,5%
201
020
11
VÍA PÚBLICA
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA CAMPAÑA "COMBATE AL TRABAJO INFORMAL"
CONCEPTOAÑO GRÁFICA PRODUCCIÓNRADIO TV CABLE TOTALTV. ABIERTA
INTERIORINTERNET
Esto evidencia un cambio en la selección de los medios planificados en oportunidad de las
contrataciones respectivas, siendo que al mismo tiempo se produjo una sobreejecución del
38,3% en presupuesto del 2010 y una subejecución del 18,5% en el correspondiente al
2011.
e) Adicionalmente a la publicidad referida coexisten otras acciones de prensa
conformadas por gacetillas y videos de operativos realizados buscando instalar los temas en la
sociedad.
Es así que en los años 2010 y 2011, se generaron 69 gacetillas de prensa, que se distribuyeron
en los medios masivos de comunicación y que, a juicio de las evaluaciones producidas por la
entidad, han tenido una amplia repercusión tanto en medios nacionales como del interior del
país.
78
5.9. Estructuración interna
5.9.1. Estructura orgánico funcional
Como se expresa en 4.2., la Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social
(DGRSS) posee en la AFIP, facultades, atribuciones y competencias en materia de recursos de
la seguridad social. Así asume la responsabilidad en la aplicación de la legislación atinente a
dichos recursos y las facultades de aplicar, determinar, percibir, recaudar, exigir, ejecutar,
devolver o reintegrar los aportes y contribuciones con destino al Sistema Único de la
Seguridad Social, para lo cual cuenta con dos Subdirecciones Generales:
Técnico Legal de los Recursos de la Seguridad Social (SDG TLSS)
Coordinación Operativa de los Recursos de la Seguridad Social (SDG COSS)
Es relevante mencionar que, por imperio del artículo 3º, in fine, del Decreto Nº 1231/01, la
DGRSS puede ejercer las funciones propias de su competencia a través de las unidades
operativas dependientes de la DGI a las que, en tales supuestos, supervisará funcionalmente.
En tal sentido, hasta el año 2009, oportunidad del ingreso del personal de las exAFJP -4.9.-, la
actividad directa de fiscalización era ejercida por las unidades estructurales de la DGI. A
partir de tal hito se dicta la Disp. AFIP Nº 193 (22/4/09), por la que se crean las Direcciones
de Operaciones con Instituciones de la Seguridad Social, de Investigación y Supervisión de
los Recursos de la Seguridad Social y de Fiscalización Operativa de la Seguridad Social, y
dependencias inferiores, en el ámbito de la SDG COSS, y se le asigna el referido recurso
humano (junio de 2009).
De esta forma se incrementó sustancialmente la capacidad fiscalizadora propia de la DGRSS,
en aras de otorgar mayor relevancia a las acciones destinadas a la “detección del empleo
informal, la inclusión social de los trabajadores dependientes y la formalización y registración
de aquellos que se desenvuelven de manera independiente pero dentro de la marginalidad”.
79
En tal contexto se prescribe, en dos de dichas unidades, la responsabilidad de “entender” en:
la coordinación de las tareas inherentes a los procesos de investigación para la generación
de fiscalizaciones desarrolladas en el ámbito Metropolitano, y en la supervisión funcional
de las acciones de fiscalización desarrolladas en el interior del país.
las tareas inherentes a la fiscalización de los contribuyentes y/o responsables en materia de
seguridad social en el ámbito de la jurisdicción Metropolitana.
El 15/06/12 es dictada la Disp. AFIP Nº 233, por la que se modifica la estructura organizativa,
motivándola en “…la necesidad de unificar criterios de selección de casos a fiscalizar, y con
el objeto de facilitar la dinámica y potenciar la efectividad de los procesos de investigación
…”, centralizando la planificación de las tareas investigativas y de selección de fiscalización
para todo el país en la Dirección de Investigación y Supervisión de los Recursos de la
Seguridad Social (DI ISRS).
En consecuencia, la asignación de responsabilidades a unidades estructurales implica:
Centralización de las tareas investigativas y de selección de fiscalización,
Centralización en la DI FOSS de las tareas de fiscalización en la jurisdicción
Metropolitana –independiente de las Direcciones Regionales Impositivas Metropolitanas-.
Descentralización en las Direcciones Regionales Impositivas del interior de las tareas de
fiscalización en sus jurisdicciones.
Concurrencia de tareas de investigación y fiscalización en el ámbito de grandes
contribuyentes nacionales entre la DI ISRS / DI FOSS y la Subdirección General de
Operaciones de Grandes Contribuyentes Nacionales.
Las decisiones en cuestión actúan sobre un modelo general de estructuración de AFIP,
caracterizado por la descentralización regional de la gestión operativa y centralización de la
80
planificación y el control, generando distintos esquemas de asignación de responsabilidad y
de procedimiento operativo en función de las jurisdicciones de los contribuyentes, para el
mismo tipo de actividad -fiscalización-, con diversas implicancias a ser consideradas, a saber:
La existencia de dependencia jerárquica de las Direcciones Regionales Impositivas del
Interior respecto de la Subdirección de Operaciones Impositivas del Interior – DGI, junto
a una dependencia funcional –coordinación y supervisión- de la DI ISRS por el impulso
de acciones de control (generación de órdenes de operativos y de órdenes de
intervención).
El cumplimiento de metas de las Direcciones Regionales Impositivas del Interior – DGI
(con conocimiento de las particularidades de su jurisdicción) dependiendo de la
investigación e impulso central de la DI ISRS.
La competencia sobre el mismo padrón de contribuyentes por el área metropolitana entre
la DI FOSS y las Direcciones Regionales Impositivas Metropolitanas con materia de
seguridad social e impositiva respectivamente, teniendo en cuenta que las acciones
evasivas o elusivas no suelen discriminar materia sino que se asocian.
La concurrencia de facultades sobre el padrón de grandes contribuyentes nacionales.
De suyo que las cuestiones referidas demandan acciones específicas y distintivas de
coordinación entre dependencias, considerando:
La especialización de los recursos humanos, herramientas, metodologías, procedimientos
y sistemas en cuanto a la materia (consistente con la decisión del PE 2011/15 de
“especialización por área de negocio, aprovechando particularmente la capacidad de
gestión en materia de control de los recursos de la seguridad social, a través de cambios
en la estructura funcional de esta área de negocios).
El concepto de agencia única que dio sustento a la creación de la Administración Federal
(sin explícita referencia en el PE 2011/15).
81
En tal sentido esta AGN ha buscado identificar las acciones de coordinación que viabilice el
modelo de estructura vigente, sin embargo sólo a partir de entrevistas se obtuvo conocimiento
de la existencia de reuniones periódicas o de la existencia de referentes en las Direcciones
Regionales Impositivas del interior con el rol de vínculo interdependencias para la unificación
de criterios y pautas de acción, la coordinación de operativos, etc.
Sin embargo, no se obtuvo la evidencia de procedimientos o actividades estandarizadas que
contemplen en forma integral las implicancias puntualizadas, como complemento necesario
de las decisiones de estructura.
Es dable reconocer que la SDG COSS se encuentra en instancias de cambio, como así lo
refería la reforma estructural de junio de 2012, por lo que las adecuaciones y ajustes de
procedimiento demandan instancias de evaluación y tiempo.
En cuanto al concepto de “agencia única” adoptado como modelo recaudatorio en distintos PE
de la entidad, es importante recordar lo señalado por el Instituto de Estudios Tributarios,
Aduaneros y de los Recursos de la Seguridad Social -AFIP- (cuaderno 13 – 2010 “Modelo de
agencia única y su relación con los recursos de la seguridad social”), que al tiempo de detallar
algunas de las ventajas de su aplicación, afirma que posibilita:
la explotación de la información, optimizando la atención al contribuyente, la
administración del riesgo subjetivo y economizando recursos, a partir de la concentración
de toda la recaudación fiscal (impuestos, cargas sociales y tributos aduaneros)
un mayor control sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias del contribuyente,
en tanto se tiene la información necesaria para realizar cruces de datos relativos a
impuestos y a la seguridad social a fin de detectar evasión o elusión,
la complementación de habilidades y competencias de especialistas en las materias
(impositivo, seguridad social y aduanero),
82
una concentración en la fuerza fiscalizadora y eficiencia en el cobro coactivo, al unificar
en una sola dependencia la promoción de ejecuciones fiscales por impuestos y
cotizaciones de la seguridad social,
elaborar planes integrales de recaudación potenciando las capacidades de control e
identificación de los administrados, tanto sea en su carácter de contribuyentes de
impuestos nacionales y tributos aduaneros o de obligados con el régimen de seguridad
social.
5.9.2. Recursos Humanos
a) La DGRSS posee una dotación de 1.435 agentes (AFIP: 22.377 agentes). No obstante,
es dable mencionar que la Dirección General, como se mencionara, no posee exclusividad en
la gestión de control puesto que en el interior del país las fiscalizaciones son ejecutadas por
personal dependiente de la DGI.
Su dotación actual exhibe la siguiente composición, con relevante participación de cuerpos
destinados a acciones de control, ya sea por la responsabilidad investigativa para toda la
entidad y por las de fiscalización para el ámbito Metropolitano:
b) En materia de antigüedad en la institución se registra la mayor concentración de
agentes en el rango de hasta 4 años -1.053 agentes - 73,4%-, motivado en la incorporación de
personal proveniente de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. A partir
de ello, la Dirección General pudo iniciar un proceso de conformación de cuadros propios de
83
fiscalización, junto con recursos preexistentes. El siguiente gráfico exhibe la conformación de
la planta considerando la antigüedad.
c) A efectos de la evaluación de la composición de recursos humanos, especialmente por
la posibilidad de gestión directa en materia de control por parte de la Dirección General, a
partir de la incorporación de recursos, se seleccionó a la DI FOSS con una dotación de 1.072
agentes (74,7% de la DGRSS).
Como se observa del siguiente gráfico, el 53,3% (571) poseen educación igual o inferior a
secundario completo, mientras que el 31,5% (338) poseen título terciario o superior – se
incluyen aquellos agentes cuyo título indica “competencia tributaria”-. Es dable mencionar
que de un 15,2% (163) no se ha identificado el nivel de estudios respectivo.
84
De lo expuesto se evidencia que el nivel educativo predominante es no profesional, por lo que
se requirió información sobre las actividades de capacitación encaradas por el ente a efectos
de lograr un nivel aceptable de aptitud para el desempeño de las funciones técnicas con
impacto directo en la relación con los contribuyentes y trabajadores.
A partir de ello se informó que el plantel de recursos humanos de la DI FOSS ha recibido un
total de 2.991 cursos desde la incorporación del nuevo personal, lo que resulta un promedio de
2,8 cursos por agente, aunque se ha focalizado especialmente sobre la fuerza operativa
compuesta por los agentes que revisten el puesto de “Asistente de fiscalización ordinaria /
preventiva” (706 agentes) –integrada mayoritariamente por ex AFJP-.
Es así que dicho grupo realizó el 79,9% (2.389) de los cursos –elevando el promedio a 3,4
cursos por agente-, con la distribución que se exhibe en el gráfico siguiente:
703
340 328267 266
195154
65 64
7
0
100
200
300
400
500
600
700
800
CURSO IN
ICIA
L 48
Hs
PROCEDIM
IENTO
SREG
. SIM
PLIF.
FACT. y R
EGIS
TR.
CURSOS B
ASICO
S
OPER. S
IST.
BASIC
OS
PRESUNCIONES
OTR
OS
TRATA DE P
ERSONAS
REG. y
PRO
M. E
MPLE
OCURSOS DE AGENTES C/ PUESTO = "ASIST. DE FISC. ORD./PREV."
Fuente: SDG COSS
Cantidad total de Agentes = 706
Del mismo puede apreciarse que, con la excepción del curso inicial de 48 hs. –de
características introductorias cursado por la totalidad de los agentes provenientes de las
exAFJP y que concluyera con un examen determinante para su ingreso a la planta-, el resto
fue impartido a un número de agentes inferior al 50% de la referida dotación, siendo algunos
de ellos de características básicas o generales necesarias para el desempeño de las funciones.
Por su parte, de acuerdo a lo manifestado por funcionarios del organismo, el personal es
capacitado por otros medios distintos a cursos o similares, mencionando, a modo de ejemplo,
85
la conformación de un Call Center integrado por un grupo de 20 agentes que, tras recibir la
capacitación específica, cumplen funciones de soporte respecto de los diversos temas de
Seguridad Social para luego rotar tras un período preestablecido.
Cabe mencionar que el seguimiento del PAG 2011 indicó que la meta de horas destinadas en
capacitación por empleado era 22 para la Administración Federal, registrándose una ejecución
de 22,47 horas, sin discriminarse el caso concreto de recurso humano referido.
De suyo que, el tiempo transcurrido desde el ingreso del personal aún es exiguo, sin perjuicio
de ello la situación descripta exige un enfoque sistémico de capacitación que permita alcanzar
las competencias que exigen las funciones del organismo en la materia.
5.9.3. Procedimientos de relevamientos de trabajadores
Asume relevante importancia, en el marco de los procedimientos operativos en cuanto al
objeto de auditoría, la Inst. Gral. 888/10 (DI PYNF), cuyo objetivo central resulta ser la
detección de personal en relación de dependencia no declarado o en situación irregular,
haciendo explicita referencia a la posibilidad de sistematizar las inspecciones en el marco del
PNRT –a partir del ReTra y su interfaz con SEFI (Sistema de Seguimiento de
Fiscalizaciones)-.
Sobre el particular cabe realizar las siguientes consideraciones de carácter general en cuanto
al interés propio del objeto de auditoría:
a. A los efectos de la determinación de los relevamientos a ejecutar, la instrucción de
trabajo no establece lineamientos específicos de investigación o parámetros evaluables –
incluida la capacidad operativa de la totalidad de las distintas instancias posibles (v.g.:
relevamiento, fiscalización, cobro coercitivo, etc.)-, haciendo referencia a “…los casos podrán
estar originados en segmentos o actividades que revisten mayor interés, denuncias,
información en base de datos, operativos dispuestos por la autoridad responsable, etc… Las
86
áreas responsables de la investigación podrán instrumentar otra metodología de selección de
casos cuando las razones operativas así lo ameriten”.
Adicionalmente, como señalara la Subdirección General de Auditoría Interna –ver 4.10.,
ANEXO II- la presente norma no estandariza parámetros de evaluación que permitan
determinar la priorización de los casos de irregularidades detectadas en el marco de los
operativos, para la generación de órdenes de intervención sobre casos preclasificados como “a
investigar/ fiscalizar”. Lo cual posee especial relevancia en situaciones de acumulación de
stock de irregularidades sin la continuidad de los procesos individuales en la visión del ciclo
completo.
La determinación de lineamientos o parámetros en cuestión deben tender a acotar los niveles
discrecionales de los responsables, en virtud de la misión institucional, competencias
asignadas, decisiones estratégicas y planificación táctica periódica, conllevando el enfoque de
control a que el presente informe hizo referencia –vinculado a los relevamientos y las
acciones posteriores-. En un sentido similar, la SDG AUI ha recomendado evaluar la
factibilidad de modificar la norma en trato.
b. La norma establece, con carácter opcional, la posibilidad de efectuar acciones de
inducción de los casos con irregularidades, no obstante, no constituye una alternativa
considerada en la planificación ni en la clasificación de los resultados obtenidos actualmente.
c. La instrucción general no plantea reportes específicos que permitan el monitoreo de la
gestión, con la específica consideración de atributo de la materia, sólo se plantea el
seguimiento a partir de la utilización del SEFI –ver 5.9.4.-
d. Como ya mencionara esta AGN en proyectos de auditoría precedentes, no es de
práctica la emisión de manuales de procedimientos que contengan los circuitos en su
totalidad hasta su finalización y registro definitivo, y la interrelación con otros
procedimientos, enmarcados en un estándar de elaboración, sino que se emiten instrucciones
de trabajo, como la norma en trato, que exhibe sólo determinadas instancias dentro del ciclo
completo. Adicionalmente, no se prescribe un proceso de revisión y actualización
87
permanente como esquema de referencia para la ejecución de las tareas por los responsables,
habiéndose advertido en la instrucción general tareas que en la actualidad han sido
modificadas, o la existencia de la Inst. Gral Nº 675/03 para operativos conjuntos, según la IG
bajo consideración. Se ha informado que, al presente, la instrucción en trato se halla en
proceso de actualización.
5.9.4. Soporte informático de los circuitos de información
De las tareas de relevamiento efectuadas tanto en las áreas operativas como en las de
desarrollo de aplicaciones informáticas de los Recursos de la Seguridad Social, se
identificaron como principales sistemas para la actividad, los siguientes:
ReTra: permite efectuar la registración, administración y seguimiento de la totalidad de
las acciones que las áreas operativas realicen en el marco del PNRT –desarrollador:
Dirección de Informática de los Recursos de la Seguridad Social (DI IRSS)-.
VeTra: permite efectuar la verificación de las relaciones laborales relevadas entre
empleadores y trabajadores –desarrollador: Dirección de Informática de los Recursos de la
Seguridad Social (DI IRSS)-.
SEFI: brinda apoyo para la designación de los agentes intervinientes en el proceso de
fiscalización, para la generación, derivación y aprobación por parte de las jefaturas
involucradas de los documentos propios del mismo, así como para las transferencias y
prosecución por otras áreas, finalizando con los descargos de las actuaciones –
desarrollador: Dirección de Informática de Fiscalización (DI INDF)-.
a. Las funcionalidades ReTra – VeTra determinan automáticamente la tipificación del
resultado de los relevamiento –propios o de otros organismos (MTEySS)- en función de la
existencia o no de irregularidades, como consecuencia de la comparación entre lo informado
88
por el trabajador –documentado en la “Planilla de Relevamiento de Trabajadores” y en el
“Acta de Relevamiento”- y lo obrante en las bases de datos de AFIP originado en las DDJJ
presentadas por los empleadores –alta de personal, y remuneración, aportes y contribuciones
periódicos-. Así actúa como requisito de desestimación sistémica de lo relevado, la ausencia
de inconsistencias entre información o su regularización –con reprocesamiento periódico para
su identificación-.
Es así que la información remanente importa un tratamiento posterior a partir de la tarea
fiscalizadora para acceder a información completa de la realidad laboral, y, de ser el caso, la
determinación de deuda (aportes y contribuciones, y multas) y el cobro / regularización
coercitivo.
Tanto los informes de la Subdirección General de Auditoría Interna como el informe de
análisis de relevamientos desestimados por regularización total de empleadores –ver 5.5.m)-,
exhiben la existencia de un número significativo de casos en el reservorio del ReTra con
irregularidades pendientes de continuidad en el trámite (emisión de orden de intervención).
Adicionalmente, no se obtuvo evidencia del tratamiento de ese stock tanto en la planificación
institucional como en los reportes de seguimiento de la gestión.
Sin embargo, conceptualmente las funcionalidades básicas de la aplicación informática son
sencillas –aunque la ejecución en lote del cruce de datos pueda generar alta demanda de
capacidad de procesamiento-, no importando la acumulación en trato un motivo originado en
ellas, sino que debe entenderse su origen en la capacidad instalada para receptar el resultado
de los relevamientos, surgiendo nuevamente limitaciones en la planificación de acciones.
Si bien la centralización de la generación de cargos de órdenes de intervención en el SEFI en
el ámbito de la DI ISRS, la creación de una Oficina de Archivo Transitorio para resguardo de
documental de operativos, y la implementación de una matriz de selección que busca priorizar
la generación de OI en aquellos casos con mayor número de inconsistencias, constituyen
medidas tendientes al ordenamiento administrativo, tal cual la SDG AUI lo menciona, queda
aún pendiente la reducción definitiva del stock referido.
89
Es dable señalar que, como ya se ha hecho mención, en los años recientes se produjeron
cambios estructurales y de recursos asignados en la materia y, en tal sentido, ha de
reconocerse la necesidad de generar competencias específicas (operativas y administrativas)
en los recursos humanos incorporados a la DGRSS, de establecer nuevas rutinas laborales y
de adaptar sistemas informáticos, teniendo en vista, consecuentemente, que las labores
inicialmente asignadas a la nueva fuerza fiscalizadora consistió en relevamientos de personal.
No obstante, también cabe coincidir con la unidad de auditoría interna en cuanto que con la
situación expuesta “…se disminuye la percepción de riesgo por parte de los contribuyentes,
en razón de no concretarse en forma oportuna, la determinación de deuda o la aplicación de
sanciones en los casos que corresponda”.
b. En materia de registración y seguimiento de fiscalizaciones, tal como se mencionó, el
SEFI ha sido desarrollado por la DI INDF, siendo las áreas operativas de la seguridad social
usuarias pero no definidoras. Tal circunstancia, queda de manifiesto en la concepción misma
de ese sistema, con un perfil orientado hacia el cobro de pesos, toda vez que su objetivo
original lo destinaba a la fiscalización impositiva. En este caso, el aplicativo no ha sido
concebido contemplando variables administradas por la actividad de control de los recursos
de la seguridad (v.g.: trabajadores, establecimientos, empleadores, irregularidades, tipos de
irregularidades, etc.).
Esta ausencia se traslada a los reportes gerenciales fruto de ese sistema (v.g.: ejecución del
PGA, PAF, etc.), restándole información relevante tanto para la administración de los
recursos disponible –su planificación- como para la evaluación de la eficacia de las acciones
de control ejecutadas –supervisión-.
Requerida por esta AGN la totalidad de la información disponible en el SEFI en relación a
una muestra de seis dependencias con relevante número de órdenes de intervención generadas
(fiscalizaciones preventivas y ordinarias), se pudo constatar que los datos existentes se
vinculan con el contribuyente, el origen de la acción fiscalizadora iniciada, la deuda
90
determinada y el estado de cobro posterior (v.g.: pago total, boleta de deuda emitida,
acogimiento a planes de pago, etc.).
Adicionalmente, se tomó conocimiento que dicho aplicativo contempla la registración de la
primera instancia del proceso de impugnación, no así respecto de la segunda instancia
administrativa en la que el área jurídica debe recurrir al empleo de planillas de cálculo como
forma de registro y seguimiento de las tramitaciones.
Como ya señalara esta AGN en otras auditorías, una vez más se está en presencia del
inconveniente que produce la departamentalización de los sistemas informáticos del
organismo, correspondiéndose con la segregación de esos desarrollos por parte de las áreas
definidoras, generando disfunciones en los circuitos de información de la entidad (v.g.:
ausencia de interfaz con el sistema Atenea –juicios contenciosos- o Sistema Seguimiento de
Causas Penales).
En tal sentido, en materia de relevamientos, las áreas de fiscalización son usuarias del SEFI
para la carga de aspectos propios de la gestión del operativo y del ReTra para la carga del
resultado del operativo. Técnicamente, para permitir la integración de los sistemas ReTra –
SEFI y evitar inconsistencias que en el pasado se producían, se recurre al uso de repositorios –
propiedad de este último-, siendo el ReTra consumidor de los datos que resultan de su interés,
conviviendo distintos aplicativos con arquitecturas disímiles, aunque con interés común, sin
una visión integral de los sistemas informáticos.
6. RECOMENDACIONES 6.1. Esquema normativo
Impulsar la estandarización normatizada de procesos que contemplen:
Acciones coordinadas de planificación y supervisión con entes del sector público con
intereses comunes en la materia, que exhiba la intervención de la AFIP en la actividad
consolidada del Estado Nacional (v.g.: PNRT).
91
Cumplimiento de los mandatos de la legislación marco.
Identificación precisa del alcance de facultades propias y concurrentes.
(Cde. 5.1.)
6.2. Determinación del universo de impacto de las acciones de control de la AFIP
Establecer una metodología de identificación y tipificación del universo objeto de las acciones
de la AFIP en la materia, como sustento de la planificación y la evaluación de impacto.
Procurar la consistencia de esa metodología con la utilizada por otros entes del sector público
con interés en la temática (v.g.: MTEySS).
A ello, adicionar la estandarización del empleo de la información histórica de producción
propia como fuente relevante de la planificación.
(Cde. 5.2.)
6.3. Planificación institucional
Estandarizar un proceso de planificación que contemple:
Aspectos objetivos medibles del PE –en consonancia con decisiones y compromisos del
Estado Nacional-.
Trazabilidad específica y explícita de los lineamientos del PE con otros planes
institucionales (v.g.: PGA, PAR, PAF, etc.) y entre ellos.
Evaluación del impacto de las acciones ejecutadas.
Clara desagregación de acciones planificadas.
Identificación unívoca de las mediciones, métricas e indicadores utilizados –
discriminando por materia de líneas de negocio-.
92
Incorporación de atributos propios de la materia seguridad social a las mediciones,
métricas e indicadores utilizados actualmente en los planes.
Consideración de los distintos hitos del ciclo completo, planificando la totalidad de las
actividades del ente.
Explícita y cuantificable exposición de enfoque de control –integrando distintas posibles
acciones-, en el marco de las facultades normativamente establecidas para la entidad y en
el contexto de una planificación consolidada del Estado Nacional en la materia.
Metodología de justificación formalizada de ajustes de planificación y de desvíos en su
ejecución –considerando los costos estándares e incurridos-.
Proceso de evaluación formal de aspectos litigiosos de la actividad y planificación de la
labor jurídica, en vinculación con las actividades que le dan origen, sustentado en sistemas
informáticos hábiles para la gestión.
(Cde. 5.3.)
6.4. Seguimiento de la planificación institucional
Implementar un esquema de reportes gerenciales aptos para toma de decisiones y evaluación
de la gestión, en el marco de las normas de control interno de la SiGeN, que considere:
Consistencia e integridad relacional entre distintos reportes del mismo o distinto nivel de
desagregación, independientemente de la fuente que lo emita.
Definición de periodicidad estandarizada de emisión y resguardo de la exposición de
información histórica –sin reemplazo por cambios de estadíos posteriores-.
Incorporación de los distintos atributos propios de la materia (ampliando la visión
impositiva), en consonancia con lo ya señalado en cuanto a la planificación.
93
Monitoreo de la totalidad de acciones ejecutadas y de su explícita interrelación (v.g.:
fiscalizaciones con OI y relevamientos originarios), adicionando la exposición de los
stocks producidos y su evolución (v.g.: reservorio de ReTra). Ello contemplando el
concepto de “ciclo completo”
Determinación de instancias y metodología de evaluación de la gestión teniendo en
cuenta, entre otros, lo expuesto en el apartado de consideraciones y observaciones en
trato, y las recomendaciones establecidas en cuanto a planificación institucional (6.3.).
(Cde. 5.4.)
6.5. Relevamiento de personal– Enfoque de control
Establecer, en el marco de lo señalado en el apartado precedente, un esquema de reportes de
actividades de control que explicite y justifique variaciones en su enfoque, contemplando
estándares de actividad y demás consideraciones para practicar evaluaciones de la gestión
como se menciona en 5.5. (v.g: valores promedios, distribución de acciones por ámbitos
geográficos y/o actividad, recurrencia de control, seguimiento de conducta del contribuyente -
permanencia en regularización-, vinculación de lo actuado con el universo objetivo –a partir
de distintas tipificaciones-, comparación con otras entidades que realizan acciones similares,
etc.).
Adicionalmente, implementar, en las aplicaciones informáticas, validaciones que impidan la
ausencia de atributos relevantes de la información o elimine la falta de calidad del dato.
(Cde. 5.5.)
6.6. Resultados de la gestión AFIP en el marco de la actividad consolidada del Estado
Nacional
Impulsar acciones conjuntas con el MTEySS tendientes a normatizar la rendición de cuentas
consolidada del Estado Nacional de la actividad en materia de informalidad laboral –con
discriminación de la actividad de la Administración Federal-, implementando internamente
los procedimientos y los circuitos de información que permitan exhibir la totalidad de
94
acciones encaradas por el ente en la materia y sus resultados, sin limitarse exclusivamente a
los relevamientos de trabajadores y desagregando lo realizado con origen en otras entidades.
(Cde. 5.6.)
6.7. Indicador mínimo de trabajadores – Ley Nº 26.063
Establecer estándares metodológicos de selección de actividad y elaboración de índices,
instancias de planificación de su uso y un esquema informativo que contemple la evaluación
de su aplicación y sus resultados, la revisión de hipótesis, la litigiosidad provocada, el
impacto en la actividad y su vinculación con actividades de control.
(Cde. 5.7.)
6.8. Comunicación institucional - Publicidad
Modificar el marco de planificación y ejecución de las acciones de la comunicación y
publicidad institucional, considerando:
La estrategia explícita de comunicación en consonancia con el PE.
Metodología de planificación periódica (v.g.: PAP) que contemple: esquema sistémico de
detección de necesidades, procesos formales de replanificación, objetivos cuantificables,
identificación específica de público objetivo, instancias de evaluación de resultados
esperados, vinculación con otras actividades planificadas de la entidad (v.g.: control,
inducción, etc.), justificación de desvíos –acciones ejecutadas, presupuestos aplicados y
cronogramas cumplidos-, entre otros aspectos.
(Cde. 5.8.)
6.9. Estructura interna
6.9.1. Estructura orgánico funcional
Normatizar acciones de coordinación y estructuración interna que permitan compatibilizar la
especificidad temática en la asignación y formación de los recursos, y el concepto de agencia
única sustentado por la entidad, frente a una definición actual de estructura con las
características particulares descriptas en 5.9.1. –en especial en materia de líneas jerárquicas y
dependencias funcionales-.
(Cde. 5.9.1.)
95
6.9.2. Recursos Humanos
Intensificar las acciones de formación de los recursos humanos, a partir de un esquema
sistémico de detección de necesidades.
(Cde. 5.9.2.)
6.9.3. Procedimientos de relevamiento de trabajadores
Actualizar la normativa procedimental interna, en el marco de un estándar de manuales de
procedimientos para la entidad con visión sistémica y de ciclo completo.
(Cde. 5.9.3.)
6.9.4. Soporte informático de los circuitos de información
Contemplar en el desarrollo de sistemas de información:
El establecimiento de una visión integral de las arquitecturas de aplicativos para la
entidad. En ese contexto, limitar la vinculación del usuario frente a distintos aplicativos
cuando la transacción operativa para él es única (v.g.: operativo de relevamiento de
personal –registrado en SEFI- y resultados del operativo –registrado en el ReTra-) más
allá de que la entidad desarrolle interfaces a fin de evitar inconsistencia relacional.
Las características propias de la materia seguridad social en modelos actuales de la
materia impositiva (v.g. SEFI).
Lo manifestado en 6.4. y 6.5. respecto de los reportes gerenciales y de evaluación de la
gestión.
Adicionalmente, gestionar el stock de relevamientos con irregularidades / inconsistencias
detectadas a fin de lograr el objetivo de las acciones de control realizadas.
(Cde. 5.9.4.)
BUENOS AIRES, 27 de marzo de 2013
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ANEXO I
LINEAMIENTOS DEL PLAN ESTRATÉGICO 2011/15 DE ESPECIAL INTERÉS
PARA LA PRESENTE AUDITORÍA
Potenciar la fiscalización y verificación presencial - Trabajo registrado: Como parte de
políticas activas de inclusión social, las acciones tendientes a defender el empleo
registrado y combatir la evasión previsional resultarán prioritarias: un trabajador no
registrado es un ciudadano privado del ejercicio pleno de sus derechos, aunque aporte su
fuerza laboral al desarrollo de una actividad.
Establecer alianzas estratégicas - Coordinación con otros organismos: Asimismo, se
asegurará una permanente coordinación con los organismos gestores de la seguridad social
y se profundizarán las acciones para la promoción de transferencia de experiencias y
sistemas desarrollados por la AFIP a terceros organismos, para la incorporación de
mejores prácticas, contribuyendo a su modernización.
Promover la inclusión social y la cultura tributaria - Fomentar la formalización del
empleo: A partir de la capacidad operativa y profesional y el despliegue territorial de la
Organización, se buscará mejorar las condiciones del trabajo y el comercio, estimulando
el compromiso de la sociedad para la inclusión de los actores económicos que permanecen
en la informalidad.
Promover la inclusión social y la cultura tributaria – Compromiso social: Se continuará
destinando esfuerzos a diseñar herramientas que favorezcan la formalización del empleo,
con especial énfasis en segmentos de alta vulnerabilidad social promoviendo la
institucionalización cívica y la cohesión social
Promover la inclusión social y la cultura tributaria - Promoción de patrones culturales:
Continuando con la decisión estratégica de fortalecer la conciencia fiscal de los
ciudadanos, se desarrollarán programas de comunicación institucional que favorezcan el
cumplimiento voluntario y desalienten las conductas defraudatorias.
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Promover la inclusión social y la cultura tributaria - Educación fiscal: Para la
profundización de la cultura fiscal se buscará diseñar e implementar programas y
proyectos dirigidos a los diferentes sectores de la población -niños, adolescentes y
adultos- y del sector educativo –alumnos y docentes-, desarrollando una política abierta de
comunicación externa que permita acceder a nuevos espacios en los medios de difusión y
comunicación.
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ANEXO II
RESUMEN DE OBSERVACIONES EXPUESTAS EN LOS INFORMES DE LA
SUBDIRECCIÓN GENERAL DE AUDITORÍA INTERNA - AFIP
De los informes referidos en el apartado 4.10., cabe extraer las siguientes aseveraciones en
forma resumida, que se estima han de tenerse en cuenta a los efectos de la consideración del
presente informe de auditoría
Carga tardía de documentos en SEFI, y duplicidad en la carga de documentos y casos de
investigación, lo que implica una falta de integridad y la distorsión de la información.
Falencias en las actuaciones relacionadas con operativos y cruces de información (v.g.:
ausencia de suscripción de documentación por jefaturas, falta de constancia de la hipótesis
de desvío que motiva el operativo; archivos en las actuaciones sin identificación del
universo objeto de cruce informático; demoras en las tramitaciones; formalidades no
cumplidas).
Falta de respaldo adecuado de las tareas de investigación a efectos de desestimación de
casos y omisión de propiciar solicitudes de órdenes de intervención como consecuencia de
irregularidades detectadas en el marco de operativos (se recomendó ajustar el accionar a
las instrucciones de trabajo y adoptar un plan de acción que permita, en el corto plazo,
generar las fiscalizaciones a los contribuyentes a los que se les detectaron inconsistencias
en el marco de operativos).
Falencias en la tramitación de los operativos surgiendo inconsistencias entre la
información relevada en los mismos y la registrada en ReTra y SEFI, como así también
omisión de registración de ciertos relevamientos en ReTra (con la generación inadecuada
de órdenes de intervención o la incorrecta definición del curso de acción en el ReTra).
Debilidades en las tareas de supervisión, que implica la conclusión del proceso de
fiscalización sin verificarse la totalidad de las inconsistencias o hechos que le dieron
origen. Asimismo, falencias en el control sobre el cumplimiento de los contribuyentes a
los requerimientos que les fueron cursados durante el transcurso de la inspección,
inactividad y demoras en la tramitación de las Órdenes de Intervención y en los
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Operativos, y falta de respaldo adecuado de las tareas de fiscalización a través de papeles
de trabajo.
Se recomendó evaluar la factibilidad de modificar la I.G. N°888/2010 (DI PYNF) –
actualmente vigente- teniendo en cuenta que la misma no contempla parámetros que
permitan determinar la significatividad de las irregularidades detectadas en el marco de
los operativos, ni establece un orden de prioridad para propiciar la generación de las
fiscalizaciones, lo que incidió en la acumulación de una importante cantidad de
relevamientos con inconsistencias sin orden de intervención generada.
Es dable señalar que las dependencias auditadas, según los informes, han receptado las
observaciones y propiciado acciones tendientes a su regularización. A partir del informe de
seguimiento de la Subdirección General, se plantean algunas mejoras, especialmente en
materia de información de los sistemas, formalización de la documentación de acciones de
control, impulso de órdenes de intervención –centralización de la investigación y generación-
y supervisión operativa, quedando aún pendientes de regularizar distintas cuestiones
relevantes observadas –con estado de observación “en trámite”-.