historiainstitucional caja previsión social

DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIALDE BOGOTÁ1933- 1996

HISTORIA INSTITUCIONAL

2 H I S T O R I A I N S T I T U C I O N A L

LUIS ENRIQUE RODRÍGUEZ BAQUERO

SAYDI NÚÑEZ CETINA

DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIALDE BOGOTÁ1933- 1996

HISTORIA INSTITUCIONAL

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LUIS EDUARDO GARZÓNAlcalde Mayor de Bogotá, D.C

ENRIQUE BORDA VILLEGASSecretario General

LUIS MIGUEL DOMÍNGUEZ GARCÍASubsecretario General

GERMÁN RODRIGO MEJÍA PAVONYDirector Archivo de Bogotá

LUIS ENRIQUE RODRÍGUEZ BAQUEROSAYDI NÚÑEZ CETINA

Autores

GYZELA GIRALDO FERNÁNDEZEdición y coordinación editorial

BERNARDO GONZÁLEZ GONZÁLEZDiagramación y armada electrónica

GYZELA GIRALDO FERNÁNDEZDiseño de carátula

SECRETARÍA GENERALUNIDAD IMPRENTA DISTRITAL

Impresión

ISBN958-97841-3-5

© Primera edición 250 ejemplares 2006Alcaldía Mayor de Bogotá

Impreso en Colombia

PRESENTACIÓN 9

INTRODUCCIÓN 11

1 CONTEXTO HISTÓRICO DE LA CPSD 15Las relaciones obrero-patronales y la seguridad social 17Las décadas antecedentes 1900 - 1930 23La economía de los años treinta 27La seguridad social 1940 - 1968 31La reforma de 1968 y su impacto en la seguridad social 351980 – 2000: Crisis y ley 100 41

2 CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE EMPLEADOS Y OBREROSDEL MUNICIPIO DE BOGOTÁ 45La ciudad de Bogotá en los años treinta 47Proyectos y necesidades que antecedieron a la CPS 51Evolución institucional de la CPS 57

3 EXPECTATIVAS Y REALIDADES DE UNA CREACIÓN:LAS FUNCIONES SOCIALES DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIALENTRE 1933 Y 1968 73Evolución de las obligaciones de la CPS 77Auxilios por accidentes de trabajo 83El seguro de vida colectivo 89Recompensas por retiro o cesantías 93Las pensiones de jubilación 97

4 EVOLUCIÓN LEGAL DE LOS INGRESOS DE LA CPS 1933 - 1968 101Cambios en los aportes. Años 1933 y 1934 103Cambios en los aportes. Año 1940 109Cambios en los aportes. Año 1946 117Cambios en los aportes. Años 1955 y 1956 119Cambios en los aportes. Año 1961 121

5 LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DEL DISTRITO Y LA REFORMA DE 1968 125Rentas y estructura de la CPSD a finales de los años 60 131Los años setenta para la CPSD 137

CONTENIDO

6 TRANSFORMACIONES ORGÁNICAS Y LIQUIDACIÓNDE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL. 1981 - 1996 153La Caja de Previsión Social en la década de los ochenta 155Dirección de servicios de salud 157Dirección financiera 161Reglamentación de los servicios de salud 163La CPSD y el nuevo régimen de Seguridad Social 167Estructura organizacional de la CPSD entre 1991 - 1995 169

CONCLUSIONES 177

BIBLIOGRAFÍA 183


HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ

PRESENTACIÓN

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ES POCO LO QUE HOY SABEMOS SOBRE LA HISTORIA delgobierno de Bogotá. Esta afirmación, debemos admitirlo, es apli-cable a cualquiera de las épocas que han dado forma a la yalarga y compleja historia de la ciudad. El por qué de esto puedeser largamente discutido, pero al final no queda otra cosa que elvacío mismo y, lo que es más importante, la urgente necesidadde llenarlo, de corregir el error, de sentar las bases para que esalabor de conocimiento se realice de la mejor y más completaforma posible. Esta colección quiere, precisamente, aportar enesta dirección.

La atención de los investigadores urbanos se ha centrado en laarquitectura, en las producciones y circulaciones, en los conflic-tos, en los servicios públicos, en los ritmos y disciplinas citadinas,en fin, en la siempre difícil relación de lo público con lo privado,para mencionar apenas algunos de los asuntos que hoy sentimosurgentes. Sin embargo, sistemáticamente olvidamos que toda esatrama de tópicos y problemas está atravesada, sin excepción, porlo institucional. En otras palabras, la administración de una ciu-dad es una de las variables que no puede dejar de ser tenida encuenta si queremos entender a la ciudad y, basados en ello, me-jorar nuestra capacidad de regirla.

Conocer a fondo la historia del gobierno de una ciudad significaexplorar en detalle la naturaleza de las instituciones que no solohacen posible ese régimen sino que lo historizan, esto es, que losingularizan en el tiempo y en el espacio. Ahora bien, por logeneral, las instituciones se materializan en entidades pues go-bernar no es en forma alguna una actividad etérea. Es en estesentido que nos parece extraño el reiterado olvido en que man-tenemos a la historia institucional en beneficio de una historiadel discurso, de la representación y, por supuesto, de la ya reco-nocida historia de la política. Por supuesto, no es que éstas nosean importantes, sin duda lo son, pero ¿cómo entender el dis-curso o la política o, aún más, el Estado, sin detenernos a exami-nar su materialidad, esto es, el ensamble de entidades, de insti-tuciones, que hacen concreto e históricamente significativo elacto de gobernar? La respuesta es evidente: las instituciones y,con ellas, el conjunto de leyes y otras disposiciones legales y nor-mativas que las legitimizan, así como las prácticas, los procesos y

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las funciones que en ellas se realizan y traducen en el espacio unmodo específico de habitar, dicen del soporte, del ensamble, dela estructura que hace viable la duración de una ciudad, esto es,su permanencia en el tiempo.

Esta colección que publica el Archivo de Bogotá con clara con-ciencia de la importancia que tiene la historia institucional, reco-ge de manera sistemática el componente jurídico que sustenta lainstitucionalidad de la ciudad. Son pues, estos materiales, fuenteindispensable para el investigador y una herramienta esencial parael gobernante y el administrador, todavía más cuando hoy el go-bierno de la ciudad está empeñado en su modernización me-diante una profunda reforma administrativa.

ENRIQUE BORDA VILLEGAS

“LOS HISTORIADORES NO DICTAN CÁTEDRA, NI

INTENTAN FORMULAR NINGÚN IMPERATIVO. NOS ENTRE-GAN UNA MULTIPLICIDAD DE HECHOS CIERTOS, EN LOS

CUALES ENCONTRAMOS LA MANERA EN LA QUE LAS GENE-RACIONES QUE NOS PRECEDIERON HAN RESUELTO LOS

PROBLEMAS QUE NOS PLANTEAMOS”.

FRANÇOIS EWALD

LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL de obreros y empleados delMunicipio de Bogotá es una entidad cuyos orígenes se conectande manera directa con los inicios de lo que hoy se conoce comola seguridad social. Como entidad fue la primera del país creadapara que se ocupara en forma integral y exclusiva del pago de lasprestaciones sociales de los trabajadores. Su estructura y funcio-namiento sirvieron de modelo al gobierno nacional para la crea-ción de la Caja Nacional de Previsión y del Instituto Colombianode Seguros Sociales en los años cuarenta.

La concepción de integralidad en la atención a las necesidadesde los trabajadores permitió que además de administrar, calculary pagar los dineros de las prestaciones legales correspondientes,la entidad abordara temas como la salud, la vivienda, la educa-ción, la atención a la familia del trabajador y hasta el impacto delcosto de los víveres en la economía familiar.

Materias como la salud de los trabajadores, para solo enunciarun ejemplo, tuvieron una evolución que fue ampliando los cam-pos de incidencia pues se pasó de atender a los trabajadoresaccidentados a suministrar tratamientos para enfermedades noprofesionales, a llevar a cabo procedimientos odontológicos y aaplicar los conceptos de la medicina preventiva. Luego estos ser-vicios se extendieron a las familias de los afiliados y a sus hijos.Un desarrollo igual tuvieron otras áreas de atención como la edu-cación, la vivienda, los préstamos y otras prerrogativas de las quegozaban los trabajadores municipales.

El nacimiento, evolución y final de esta formidable herramientadiseñada en los años treinta es un hecho de mucho interés paralas ciencias histórica, administrativa, económica, política y socialen la actualidad. Los puntos de quiebre, los errores cometidosen su manejo, el aumento de la población protegida, las proyec-ciones realizadas por sus directivas, los múltiples acuerdos delConcejo ordenando cambios, la influencia de la política munici-

INTRODUCCIÓN

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pal y distrital en su interior, entre otros muchos aspectos son to-das esferas de los hechos que deben ser expuestas con mayorprofundidad al análisis de los investigadores cuando la documen-tación de la entidad, o lo que queda de ella, esté organizadaconvenientemente en un archivo.

El trabajo que aquí se presenta ha abordado el hecho históricode la Caja de Previsión Social de empleados y obreros del muni-cipio a partir de establecer algunas conexiones entre el contextosocial, político y económico en que se desarrollaban las relacio-nes trabajadores – patronos y sus consensos expresados en loque hoy se conoce como política de seguridad social. Adicional-mente, este esfuerzo, enmarcado en el registro de los cambiosinstitucionales, buscó brindar la evolución de la estructura admi-nistrativa que le dio vida a la entidad, resultado considerado devalor para el propósito de organizar su archivo documental.

Por otra parte, la evolución de algunas de las funciones sociales aella confiadas refleja el impacto de los cambios y ajustes de lalegislación nacional y municipal o distrital en la entidad, al mis-mo tiempo que muestra los vasos comunicantes entre una y otray la manera como a partir de una legislación dispersa, caótica ycontradictoria va surgiendo una política de seguridad social uni-ficada, construida con base en grandes y pequeñas reformas.

Un aspecto más doméstico de la entidad lo constituye el segui-miento realizado a las disposiciones y los cambios de éstas queafectaron los fondos económicos de que se surtía la instituciónpara cumplir con su objeto social. Un acuerdo del Concejo mo-dificando los porcentajes de aporte de trabajadores y municipioo distrito a los fondos de la Caja no era sino el colofón de la crisisfiscal del momento que causada por malos cálculos, por aportesno pagados por el municipio o distrito, o por el crecimiento des-mesurado de la nómina llevó en varias ocasiones a la entidad alborde de la quiebra.

Los cambios estructurales sucedidos en el Distrito Especial conmotivo de la reforma de 1968 y su incidencia en la concepciónde la seguridad social son analizados desde el punto de vista de

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la regulación del régimen de prestaciones de los empleados pú-blicos y los trabajadores del Distrito. Cambios que se expresaronen una mayor cobertura, especialmente en el área de la saludcon la formulación de nuevos programas, renovación de equiposmédicos, montaje y apertura de la Clínica Fray Bartolomé de lasCasas y una serie importante de servicios.

La documentación que sirvió de base para la realización de estetrabajo está constituida en forma principal por un vasto número deAcuerdos del Concejo de la ciudad y sus expedientes, así como laconsulta de documentación publicada en órganos de difusión delDistrito, especialmente los relacionados con los informes de losgerentes, las estadísticas publicadas por la Contraloría Municipalen los años cuarenta, algunas actas y resoluciones de la JuntaDirectiva, y las leyes nacionales sobre los derechos y prestacionesde los trabajadores. La documentación inédita de los archivos comolas nóminas, los comprobantes de egreso, las actas de la JuntaDirectiva y las resoluciones aportaron información valiosa acercade los cambios en la estructura de la entidad.

La bibliografía consultada permitió esbozar un panorama históri-co, social y político del siglo XX colombiano a partir de cuyascaracterísticas se ha delineado una serie de relaciones entre as-pectos de la política nacional sobre el tratamiento dado a lasaspiraciones de los trabajadores, la política de seguridad socialconstituida a lo largo de la centuria y su influencia en las normasvigentes en el municipio o desarrolladas por el Concejo, todo locual ayudó a configurar la situación en medio de la cual se des-envolvió el discurrir institucional de la entidad.

CONTEXTO HISTÓRICO DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE BOGOTÁ

CONTEXTO HISTÓRICODE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIALDE BOGOTÁ

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LA CONSTRUCCIÓN DE LA HISTORIA INSTITUCIONAL de una entidad encargadade la administración y el pago de dineros relacionados con el sistema de protecciónde empleados y trabajadores de la ciudad de Bogotá como fue la Caja de PrevisiónSocial de los empleados y obreros del Municipio de Bogotá y que luego se llamó Cajade Previsión Social Distrital pareciera ser un objeto asequible dadas sus condicionesde tiempo, espacio y objeto social. Sin embargo, la esencia de su misión remite aexaminar una serie de relaciones de alcance cada vez mayor que le dan marco yjustifican su existencia. Por ejemplo, el análisis de la función principal de una entidadcomo la aludida remite directamente, en su marco más general y primigenio, al desa-rrollo histórico de las cambiantes relaciones entre capital y trabajo, esencia del siste-ma capitalista industrial de producción. Pero también, en su acepción más moderna,a aquello que hoy llamamos seguridad social, que es algo más que una definiciónpermanentemente actualizada por quienes diseñan las políticas sociales en el ámbitonacional, o dentro de la formulación de la política económica en el aspecto teórico.

La seguridad social se entiende en principio como una entidad históricamente cons-truida, que adopta la forma de instituciones que ofrecen determinado número deservicios según el espectro al cual se haya ampliado. Para mayor precisión, la seguri-dad social adopta la forma de mecanismos y programas de atención de riesgos profe-sionales (salud y apoyo económico en casos de accidentes de trabajo y/o enfermeda-des profesionales), pensiones para sobrevivientes o por invalidez y vejez, o en algunoscasos por antigüedad o cesantía, atención de salud por enfermedades no laborales ymaternidad, auxilios funerarios, préstamos de vivienda o educación, entre otros1. Laamplitud del rango de sus posibilidades para los beneficiarios depende de la cober-tura legalmente reglamentada, fijada según la madurez de su existencia dentro deuna sociedad específica.

En relación con la primera acepción puede decirse que Europa a finales del sigloXVIII y durante el XIX fue escenario de conflictos entre los dueños del capital y los dela fuerza de trabajo, y de la constante medición de fuerzas de ambos bandos encami-nadas a obtener el dominio político con la consecuente imposición de reglas favora-bles a los intereses del triunfador. Dicha puja por el poder se definió a favor de losprimeros y dejó en los segundos, o al menos en algunos de sus sectores, la certidum-bre de la imposibilidad de derrumbar el sistema para constituir un Estado en que lascondiciones fueran impuestas por los trabajadores.

Si bien estas aspiraciones no pudieron llevarse a cabo, esa lucha dejó como saldo laconciencia de la importancia fundamental del papel de los trabajadores dentro delsistema de producción. Tal claridad les permitió reforzar la consecución de metas

LAS RELACIONES OBRERO-PATRONALESY LA SEGURIDAD SOCIAL

1 Óscar Rodríguez et al, Es-tructura y crisis de la segu-ridad social en Colombia,1946-1992, Bogotá, CID-Universidad Nacional deColombia, 1992, pág. 19.

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relacionadas con el mejoramiento de las condiciones en el sitio de trabajo y de otrasde mayor alcance que afectaban su nivel de vida y la pervivencia y protección de sufamilia ante las adversidades; logros en los cuales tuvieron importancia destacada elpapel asumido por los sindicatos y el uso de la huelga como factor de presión.

El mejoramiento de las condiciones de trabajo fue un proceso lento de innumerablesluchas obreras, de represiones policiales y políticas que cobraron no pocas vidas, yde múltiples metas logradas a lo largo de muchas décadas, cuyos matices relaciona-dos con los países y las épocas han sido perfilados por la historiografía europea. Porsupuesto el grado de éxito, el alcance social y la durabilidad de las conquistas varia-ron de acuerdo con la fortaleza de los movimientos reivindicatorios, el tipo de go-bierno que enfrentaban y la importancia de la rama industrial a que pertenecían losobreros dentro del complejo económico del Estado en cuestión. Por otra parte, loslogros obtenidos por los trabajadores de un sector determinado, por lo general perte-necientes al renglón más importante de la economía nacional, pronto empezaban aser demandados por quienes laboraban en otras áreas, de tal manera que en el trans-curso de varios años los beneficios se fueron extendiendo a un conjunto importantedel total de la fuerza laboral de esos países.

Ahora bien, a pesar de los fracasados intentos de unidad de organizaciones de traba-jadores de distintos países en un órgano internacional, el hecho que sus interesesreivindicatorios hayan concurrido hacia ciertos puntos focales estaría mostrando poruna parte las características generales del sistema productivo en Europa, la maneracomo los trabajadores se sentían afectados por éste y el modo en que creían podíanmitigarse sus molestias. Sin embargo, esto no sería suficiente para explicar el surgi-miento de reivindicaciones de carácter similar en el seno de movimientos obreroscuyos contextos políticos y económicos nacionales eran diversos.

De hecho, el proceso de generalización de las conquistas de los obreros pudo darsecon base en tres factores. El primero de ellos relacionado con el necesario reconoci-miento hecho por trabajadores y capitalistas de la importancia del otro para la super-vivencia del sistema por medio de acuerdos promulgados en forma de leyes queconsagraron de esta manera las reglas de juego en la esfera política de los Estados. Unsegundo factor que contribuyó en alto grado a la homogeneización y generalizaciónde las reclamaciones de los trabajadores fue la actividad desplegada por sus organi-zaciones, el muy variado tipo de eventos en los cuales se discutían desde los propó-sitos unificadores internacionales de clase hasta los problemas de la cotidianidad dela masa obrera. Un último factor fue la participación de la prensa obrera en la asun-ción de una actitud del trabajador hacia los problemas relacionados con las necesi-dades inmediatas de su entorno.

De este proceso da cuenta el Cuadro No. 1 que muestra el período en el cual diver-sos países adoptaron la obligatoriedad para los patronos de adquirir seguros queampararan a sus trabajadores contra accidentes en el desempeño de funciones pro-ductivas.

De igual forma, en ciertas naciones la necesidad de cubrir contra accidentes a lostrabajadores se desarrolló con el transcurrir de los años al punto de beneficiar aobreros y empleados de diversas ramas de la economía, alcanzando de esta forma aalgunos sectores cuya inserción en el proceso de industrialización no había sido tanrápida como la de las industrias del siglo XIX europeo.

19C A J A D E P R E V I S I Ó N S O C I A L D E B O G O T Á 1 9 3 3 - 1 9 9 6

Así mismo debe entenderse la aparición del seguro que contemplaba la necesidad deamparar al trabajador contra el riesgo de sufrir una enfermedad que comprometierasu subsistencia y la de su familia. Esta contingencia podía presentarse por causasnaturales o derivadas del trabajo realizado en condiciones difíciles y en ese momen-to aún no reguladas. Adicionalmente, a finales del siglo XIX en algunos países, al ladodel seguro de enfermedad se obligaba al patrono a adquirir un amparo que procura-ra proteger a la familia del trabajador activo de las condiciones a que se vería some-tida con motivo del nacimiento de un nuevo miembro.

En los Cuadros 1 y 2 se observa una evolución importante de las circunstancias queinicialmente fueron contempladas por los amparos obligatorios determinados por lasleyes de diversos países en relación con las condiciones de los trabajadores. En pri-mer lugar, tales formas de asegurar se ocuparon de la contingencia inmediata y coti-diana de frecuente ocurrencia: los accidentes; debidos en buena parte a las precariasmedidas de seguridad en las cuales se desarrollaba la labor productiva. Después, losfactores asegurables fueron extendidos del ámbito de trabajo hacia espacios externospersonales del trabajador, como sus quebrantos de salud no ocasionados por acci-dentes de trabajo, y la protección de su familia en caso de maternidad.

CUADRO NO. 1ADOPCIÓN DEL SEGURO OBLIGATORIO CONTRA ACCIDENTES EN EL TRABAJO

AÑO PAÍS TRABAJADORES Y/O EMPLEADOS DE

1884 Alemania Industria1886 Alemania Agricultura, construcción y navieras1903 Bélgica Varios sectores1925 Chile -1905 Dinamarca Navieras1908 Dinamarca Agricultura1916 Dinamarca Todos los ramos1911 E.U. -1931 España Agricultura1932 España Industria y comercio1895 Finlandia Asalariados en general1898 Francia1936 Francia Industria, comercio y agricultura1906 Inglaterra Todos los trabajadores1934 Inglaterra Minería1898 Italia Industria, comercio1917 Italia Agricultura1905 Japón Vigencia de leyes de protección por accidentes1931 Japón -1894 Noruega Asalariados en general1901 Suecia Asalariados en general1911 Suiza Industria, artesanía y transportes1934 Uruguay -

FUENTE: tabla construida con base en los datos proporcionados por Alfonso Bonilla Gutiérrez, ElSeguro Social y su implantación en Colombia, Bogotá, Editorial Águila, 1940, Págs. 10 - 15.




CUADRO NO. 2ADOPCIÓN DEL SEGURO OBLIGATORIO POR ENFERMEDAD Y MATERNIDAD

AÑO PAÍS SEGURO OBLIGATORIO DE TRABAJADORES / EMPLEADOS

1883 Alemania Enfermedad y maternidad Industria y comercio1886 Alemania Enfermedad y maternidad Agricultura1923 Alemania Enfermedad Estatales y artesanos.1934 Argentina Maternidad1844 Bélgica Enfermedad1931 Brasil Enfermedad Servicios públicos1932 Brasil Enfermedad Minerías1924 Chile Enfermedad-maternidad Asalariados1934 Cuba Maternidad Industria y comercio1929 España Maternidad Asalariados1894 Francia Enfermedad Minería1911 Inglaterra Enfermedad Algunos sectores1888 Italia Enfermedad-maternidad Industria y comercio, antiguas

provincias austríacas.1927 Italia Enfermedad-maternidad Totalidad del país.1922 Japón Enfermedad-maternidad Mineros y fabriles1934 Japón Enfermedad-maternidad Mineros y fabriles1911 Noruega Enfermedad-maternidad Asalariados

FUENTE: tabla construida con base en los datos proporcionados por Alfonso Bonilla Gutiérrez, ElSeguro Social y su implantación en Colombia, Bogotá, Editorial Águila, 1940, págs. 10 - 15.

Las luchas obreras con respecto al desamparo vivido por trabajadores que luego delaborar buena parte de su vida se veían impelidos junto con sus familias a la miseriaen los años de su vejez extendió la protección del entorno personal en la etapaproductiva del trabajador al amparo de su familia en caso de muerte y la eventuali-dad de alguna forma de invalidez. Todas estas circunstancias fueron objeto de luchay negociación durante largos años, después de los cuales logró imponerse como unanorma de protección casi general para los trabajadores de distintas ramas del queha-cer económico.

En el caso de América del Sur, especialmente de países como Argentina, Brasil, Uru-guay y Chile cuya inserción en la economía mundial se dio a finales del siglo XIX yprincipios del XX, los beneficios producidos por el amparo de los seguros solo vinie-ron a ser obligatorios por mandato legal hacia finales de la segunda y tercera décadasdel siglo XX y con cierta parsimonia se extendieron hacia ramas no centrales de laseconomías de los países mencionados.

Puede afirmarse, entonces, que el conjunto descrito de sistemas de protección desa-rrollados a principios del siglo XX constituía la seguridad social de la época y que suaparición dentro de las estructuras del Estado moderno respondió al deber de cum-plimiento de las premisas de las sociedades democráticas surgidas en Europa occi-dental y central, sólo posteriormente fue adoptado en E.U., pero dependía de lasnecesidades de sectores sociales marginados cuyas angustias se debían resolver enforma práctica y rentable. Sin duda la coyuntura de su aparición, la Alemania enproceso de industrialización a finales del siglo XIX, también era una vía de escapepara la presión social sobre las clases dirigentes. Gobernantes e industriales podían


CUADRO NO. 3ADOPCIÓN DEL SEGURO OBLIGATORIO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE

AÑO PAÍS SEGURO OBLIGATORIO DE TRABAJADORES / EMPLEADOS

1889 Alemania Invalidez y vejez Obreros y empleados1899 Alemania Invalidez y vejez Asalariados agrícolas1911 Alemania Muerte1919 Argentina Invalidez, vejez y muerte Trabajadores ferroviarios1921 Argentina Invalidez, vejez y muerte Empresas privadas que

exploten servicios públicos1923 Argentina Invalidez, vejez y muerte Bancarios1935 Argentina Invalidez, vejez y muerte Periodistas y trabajadores

de industrias gráficas1884 Bélgica Invalidez, vejez y muerte Navieras1911 Bélgica Vejez Mineros1920 Bélgica Muerte Mineros1924 Bélgica Invalidez Minería1924 Bélgica Muerte Obreros1930 Bélgica Vejez y muerte Obreros1926 Bolivia Invalidez, vejez y muerte Bancarios1921 Dinamarca Invalidez Ciertos grupos1933 Dinamarca Invalidez Todas de 21 a 60 años1937 E.U. Vejez Industria y comercio1928 Ecuador Invalidez, vejez y muerte Bancarios1919 España Vejez Asalariados en general1885 Francia Invalidez, vejez y muerte Navieras. A principios del

XX se extendió a diversossectores de trabajadores.

1912 Inglaterra Invalidez Ciertos sectores1925 Inglaterra Vejez y muerte Ciertos sectores1919 Italia Invalidez, vejez y muerte Comercio, industria,

agricultura1924 Paraguay Invalidez, vejez y muerte Ferroviarios1913 Suecia Invalidez y vejez Adultos, funcionarios

públicos1916 Suiza Invalidez, vejez y muerte Todos entre 17 y 65 años1909 Uruguay Invalidez, vejez y muerte Empresas servicios públicos1922 Uruguay Invalidez, vejez y muerte Portuarios1928 Uruguay Invalidez, vejez y muerte Periodistas y trabajadores

de industrias gráficas1933 Uruguay Invalidez, vejez y muerte Comercio e industria1934 Uruguay Invalidez, vejez y muerte General

FUENTE: tabla construida con base en los datos proporcionados por Alfonso Bonilla Gutiérrez, ElSeguro Social y su implantación en Colombia, Bogotá, Editorial Águila, 1940, págs. 10 - 15.

evitar la huelga con carteras generosas para beneficio de sus asalariados. En últimas,la seguridad social se ubicó en las sociedades occidentales como parte de las necesa-rias modificaciones a las estructuras tradicionales del trabajo y la subordinación almandato jurídico, luego del acomodamiento de la democracia liberal en Europa. Esasí como sus principios rectores sobresalen en la esfera de la interacción Estado-ciudadanos, y de cuya interpretación por distintos gobiernos surgen modalidades tanvariadas.


LA CONTRAPARTE DEL CRECIMIENTO DE LA ESFERA INDUSTRIAL en la mayoría delos países de América del Sur fue el aumento de la población urbana disponible paratrabajar en las incipientes industrias. Fenómeno que significó la duplicación y a vecesla triplicación de la población en las tres primeras décadas del siglo XX2. La explica-ción del aumento demográfico para la mayoría de las ciudades industriales latinoa-mericanas estriba en que el desarrollo económico atrajo flujos migratorios que uni-dos a la baja de la mortalidad en un 25% entre 1900 y 1930, y al crecimientovegetativo, provocaron altas tasas demográficas llevando en dicho lapso a la duplica-ción de la población de América latina3.

Los inicios del proceso de industrialización en Colombia fueron lentos y aisladosdurante los años finales del siglo XIX y las dos primeras décadas del XX según corres-ponde a las características de la formación social colombiana de esos años definidaspor Camilo González y Salomón Kalmanovitz como “una economía mercantil simplebasada en la producción de mercancías por productores independientes o por traba-jadores directos sujetos a relaciones precapitalistas, e inserta dentro de condicionesde la división internacional del trabajo que le asignan función de abastecedora dematerias primas para los países metropolitanos y de ser mercado de bienes de consu-mo personal o producidos localmente”4. Condiciones en las cuales el desarrollo de laindustria fabril era incipiente y su papel en el conjunto de la economía, subordinadoy secundario, lo que aparejó un régimen de trabajo asalariado poco significativo ypoco numeroso5.

Ese ritmo empezó a romperse a partir de los años veinte cuando la dinámica de laindustria adquirió proporciones notables para una economía caracterizada por laexportación de materias primas. En las causas del proceso que impulsó la industria enesta coyuntura pueden verse factores relativamente favorables para la consolidacióne incluso la ampliación de ciertas plantas industriales como fueron la mano de obrabarata, los altos costos del transporte que debían asumir las mercancías extranjeras yel abandono del mercado nacional por parte de Inglaterra y Alemania después de laPrimera Guerra Mundial6. Es así como en los procesos de industrialización de princi-pios del siglo se perfilaría buena parte de las tendencias predominantes durante él, pueshacia 1900 Bogotá era el mayor centro industrial del país con la presencia de docefábricas en su jurisdicción; le seguía Antioquia con diez y Boyacá y Bolívar con una.Sin embargo, en 1916 Bogotá contaba con trece fábricas y Antioquia encabezaba lalista como centro industrial con más de veinticinco fábricas, especialmente de textilesinstaladas en su territorio. Le seguían Atlántico con más de diez y Bolívar con ocho. Enconsecuencia, el crecimiento fabril en Bogotá y Cundinamarca creció en menor pro-porción y pronto la ciudad y el departamento se vieron rezagados ante el empuje en

LAS DÉCADAS ANTECEDENTES1900 - 1930

2 Fundación Misión Colom-bia, Historia de Bogotá,Bogotá, Villegas editores,1988, tomo III, pág. 3.

3 Luis Vitale, “Contexto lati-noamericano de la historiamoderna de Colombia(1886-1930)”, En: NuevaHistoria de Colombia, Bo-gotá, Editorial Planeta,tomo III, 1989, pág. 122.

4 Víctor Manuel Moncayo yFernando Rojas, Luchasobreras y política laboralen Colombia, Bogotá, LaCarreta, 1978, pág. 36.

5 Ibíd.

6 Ibíd., pág. 37.

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otras regiones. A pesar de ello, en los años siguientes, diversas industrias montarían susfábricas en la ciudad y sus alrededores. Cervecerías, cementeras, fábricas de tejidos,de fósforos, de calzado, y pequeñas factorías de jabones, velas y pastas alimenticiasconformaron el sector industrial de Bogotá7, trayendo una época de recuperación queduraría desde 1923 hasta la crisis económica mundial del año 19298.

LA POBLACIÓN DE BOGOTÁ

Al igual que en otras ciudades de América latina, la emergencia de procesos de in-dustrialización a comienzos del siglo XX vino acompañada de cambios importantesen la población de las ciudades. Por ejemplo, el comportamiento de la población deBogotá fue similar al registrado para otras urbes de Suramérica, aunque en menorescala y en parte auspiciado por razones diferentes. Ya desde el siglo XIX el creci-miento tenía ritmos característicos. En 1801 la población de la ciudad era de 21.000habitantes, cantidad que logró duplicar en 1870 con 40.833. A partir de ese año, elritmo cambió cuando la curva de crecimiento se elevó, alcanzando en 1905, los100.000 habitantes. Entre este año y 1928, el número de habitantes casi se triplicópues llegó a los 285.4219. En consecuencia, la tasa de crecimiento promedio anualentre 1870 y 1928 fue del 3.8%10.

La explicación para los ritmos crecientes de aumento poblacional de la ciudad estri-ba en factores, ya mencionados como la atracción que las mejores condiciones ysalarios de la ciudad ejercieron sobre las masas campesinas. Sin embargo, este proce-so de urbanización estuvo alimentado también por consecuencias de orden localcomo las descritas por el Personero Municipal de Bogotá en 1943, Gerardo Molina,quien afirmó que:

“En 1902, al acabarse la última guerra civil, vivió el país aquellas horas turbulentasque vienen al finalizar una contienda armada. Las masas, que la habían hecho, seencontraron con los caminos cerrados, con su organización anterior rota, en unaespecie de desequilibrio moral. Sentían anhelos de mejoramiento pero no sabíanprecisarlos. Los artesanos que habían ido a la lucha militar, al ser desmovilizados,no hallaron sus viejos medios de existencia; el pequeño propietario rural descu-brió al regresar que ya no era propietario. Ese doble aluvión artesanal y rural vinoa robustecer la corriente del proletariado. Era un proletariado en boceto, porqueapenas empezaba a configurarse como clase autónoma. Pero ya era la base nece-saria, el presupuesto humano indispensable para que hubiera un Derecho delTrabajo, un derecho que parte de la realidad innegable de la división de la socie-dad en sectores opuestos, desiguales entre sí, por lo cual traslada su énfasis y suamparo a la parte débil”11.

El estado de ánimo y las motivaciones que le dieron forma a ese proletariado deprincipios del siglo XX son descritos por Molina cuarenta años después con base enlas observaciones de alguien contemporáneo a ese proceso. “Una inteligencia móvil,docta en la interpretación del alma popular, la de Rafael Uribe Uribe, recogió aque-llos propósitos confusos, y en su ya histórica conferencia del Teatro Municipal deBogotá, en 1904, postuló una serie de reformas, propias ya del Derecho Obrero:prohibición del trabajo de los niños, limitación del femenino, establecimiento delreposo semanal, indemnización por accidentes”12. Tales afirmaciones son una mues-tra valiosa del sentir de una parte de la dirigencia política de principios de siglo acuyos herederos les correspondería plasmar en leyes esas aspiraciones durante lallamada República Liberal.

7 Jesús Antonio Bejarano,“El despegue cafetero(1900- 1930)”, En: Histo-ria Económica de Colom-bia, José Antonio Ocampo(compilador), Bogotá, Pre-sidencia de la República,1997, págs. 249 - 250.

8 Luis Vitale, “Contexto lati-noamericano de la historiamoderna de Colombia(1886-1930)”, pág. 122.

9 Bernardo Tovar Zambra-no, “La economía colom-biana (1886 – 1922)”, En:Nueva Historia de Colom-bia, Bogotá, Editorial Pla-neta, tomo V, 1989, pág.18.

10 Ibíd.11 Gerardo Molina, “El dere-

cho del trabajo en Colom-bia, su evolución y sus ca-racterísticas”, En: RegistroMunicipal, Bogotá, Im-prenta Municipal, XIII,1943, pág. 146.

12 Ibíd.


PRIMEROS PROCESOS ORGANIZATIVOS

Paralela al crecimiento del sector industrial se fue conformando una población asala-riada numéricamente cada vez mayor, que pronto dio pie a incipientes procesosorganizativos. A su actividad y a la presión de algunos sectores liberales se debió laexpedición de la Ley 37 de 1905, la cual determinó como de descanso los díasfestivos; siendo la primera expedida con un carácter auténticamente social que, porotra parte, señaló una nueva dirección del Estado colombiano en relación con lapugna entre trabajadores y patronos13.

Los primeros sindicatos aparecieron hacia 1907. Estos son descritos así: “eran atisbosno más, por lo mismo que querían servir de instrumento a una masa todavía inco-nexa (...) No eran centros de lucha y resistencia como los que conocemos hoy, sinocorporaciones mutualistas, de vida introspectiva, que funcionaban solo para prestar-le a los afiliados una ayuda, insignificante, desde luego, en las horas difíciles, comolas de enfermedad y cesantía”14.

Con la finalización del “quinquenio” del General Reyes se amplió el espacio para lasprimigenias organizaciones obreras que influidas por la labor política de algunos inte-lectuales abrieron en varias ciudades “casas del pueblo” y adelantaron hacia 1912, losprimeros ensayos de huelgas en Colombia15. El descubrimiento de este poderoso ins-trumento de resistencia estimuló su uso por parte de obreros, empleados y campesi-nos y estableció en ellos la conciencia de su importancia en el proceso productivo. Supoder de presión era tan fuerte que gracias a él, el Congreso de la República expidióen 1915 la Ley 57 con la cual se aprobó el pago de una indemnización por accidentesde trabajo. A pesar de consagrar en ella el riesgo profesional, tal norma solamentecobijaba a los trabajadores de la industria y dejaba desprotegidas a grandes muche-dumbres campesinas, salvaguardando los intereses de agricultores y ganaderos, y es-tableciendo una injusta diferencia entre los trabajadores urbanos y rurales16.

EL APOGEO DE LAS HUELGAS

Para los años de 1917 y 1918, los movimientos huelguísticos se hicieron más fre-cuentes y afectaron renglones sensibles de la economía como el transporte y la ener-gía. Por ejemplo, los braceros de puertos fluviales como La Dorada, Girardot y Beltrán,los electricistas en El Charquito y los campesinos de Bolívar y Magdalena; hecho quecontradijo las supuestas relaciones idílicas que algunos interesados decían que carac-terizaban las relaciones de trabajo en la zona rural17. El aumento del número dehuelgas a lo largo y ancho del país y la manera como el Estado las enfrentaba crearonun clima de conflicto grave, pues la única legislación que contemplaba el contratoentre trabajadores y patronos era el Código de Comercio y era a la luz de éste o delCódigo Civil como se enfrentaban las crecientes protestas de los trabajadores18, queen el año de 1919 llevaron a cabo 15 huelgas, en 1920 realizaron 31 y 9 en 192119.

Es necesario caracterizar los conflictos laborales generados en los años veinte, loscuales respondían a dos circunstancias de la formación social en que estaban inmersos.Por un lado estaban los generados en el sector de la pequeña producción, la manu-factura y la artesanía que se expresaban a través del llamado sindicalismo gremial ode oficios y que tenía su correspondencia con la importancia marcada de la produc-ción independiente o bajo relaciones no capitalistas. De otro lado estaban los con-flictos originados en incipientes centros de industria fabril, en los enclaves extranje-ros, en las actividades de transporte y embarque de productos y en las obras públicas.

13 Ibíd.

14 Ibíd, pág. 147.

15 Ibíd.

16 Ibíd.17 Ibíd.

18 Víctor Manuel Moncayo, yFernando Rojas, Luchasobreras y política laboral,pág. 36.

19 Mauricio Archila Neira,Cultura e identidad obrera.Colombia 1910 – 1945,Bogotá, CINEP, 1991, págs.435 - 436.




Todas las anteriores giraban en torno al régimen salarial propiamente dicho y se rela-cionaban con el relativo despegue de actividades productivas o en forma indirectaproductivas bajo la forma capitalista. En ambos casos los conflictos acusaron la mis-ma recurrencia a finales de los años veinte20.

La década de 1920 se inició en consecuencia con el intento no siempre exitoso porparte del Estado de constituir un conjunto de normas e instituciones que le permitie-ran enmarcar dentro de sus referentes la lucha reivindicativa y la forma de enfrentarlos conflictos. Con ese objeto específico fueron desarrolladas la Ley 78 de 1919 quereconoció como lícito el fenómeno de la huelga y la Ley 21 de 1920 que creó proce-dimientos para la conciliación y el arbitraje.

El clima de conflictos obreros característico de la década de los años veinte desbordóla capacidad del Estado para atenderlos y le impuso retos constantes consignados enlas demandas de los obreros. Ese accionar tuvo también como resultado la certidum-bre en los empresarios de la importancia del término obrero en la ecuación de laproducción. De esa conclusión es resultado el cúmulo de normas expedidas duranteesta década relacionadas con la construcción de habitaciones baratas por parte delos municipios con destino a los obreros, la constitución de un auxilio de enfermedadpara los empleados públicos nacionales, la obligatoriedad de adquirir un seguro co-lectivo, las medidas relacionadas con las reglas de higiene en la explotación de hidro-carburos entre otras muchas21.

La legislación promulgada en esos años tenía la característica de ser una serie inco-nexa de mandatos emitidos al calor de las presiones ejercidas por las acciones desa-rrolladas por los trabajadores y, probablemente, por los intereses de otros particula-res. Estas leyes que se suponía debían regir las relaciones entre las dos partes de laecuación obrero-patronal, estaban condenadas a convertirse en letra muerta, al me-nos primero, puesto que en la práctica sus mandatos no eran cumplidos por el patro-no y no existía un control por parte del Estado, hecho que queda demostrado por lainexistencia hasta bien entrados los años veinte de “un organismo dedicado a obte-ner la aplicación metódica y permanente de esos cánones, tan propensos a ser viola-dos, por lo mismo que afectan intereses palpitantes“22. Fruto de la legislación queconcedía derechos a los trabajadores y de la burla que de ella hacían los patronos fuela huelga de las bananeras organizada en 1928, cuyo resultado fue la masacre detrabajadores que simplemente estaban reclamando el cumplimiento de las leyes re-lativas al seguro de vida, a las habitaciones populares para los trabajadores y al reco-nocimiento de la indemnización por los accidentes de trabajo23.

20 Víctor Manuel Moncayo yFernando Rojas, Luchasobreras y política, pág. 37.

21 Gerardo Molina, “El dere-cho del trabajo en Colom-bia”, pág. 148.

22 Ibíd.

23 Ibíd.

27

EN GENERAL, DURANTE EL PERÍODO CONOCIDO COMO HEGEMONÍA CONSERVA-DORA el trato dado a los conflictos surgidos de la relación desigual entre patronos ytrabajadores, expresados en la manifestación de movimientos sindicales y agrarios,fue un asunto de orden público. Los gobiernos liberales adoptaron a partir de 1930una política enteramente diferente, acorde con la idea de que era necesaria unareforma social24. Sólo una percepción abierta logró establecer la seguridad socialcomo prioridad gubernamental, cuyos beneficios equilibrarían las demandas obre-ras, librarían a los empresarios de contingencias de salud impredecibles. Tambiénpodía permitir la expansión económica para amortiguar los efectos de los ciclos eco-nómicos, y oficiaría como una variable positiva en términos de la demanda internade mano de obra y productos de consumo en cada nación en tanto los recursos allíahorrados se destinaran con provecho a la inversión.

Emparentada con este sentir, la seguridad social apareció en Colombia como pro-ducto de las tendencias propias de la modernización entendida como proceso gené-rico, a la vez que como una consecuencia de las medidas emprendidas por los go-biernos luego de la crisis mundial de los años 30. Estas últimas implicaban una coberturaauspiciada por el Estado para solucionar las necesidades de la sociedad en el tema dela salud y la seguridad económica, cuyo prólogo, como ya se vio, ocurrió en la Ale-mania de Bismarck, y ya en el siglo XX recibió un guiño favorable con la políticaeconómica sugerida por J. M. Keynes para las economías capitalistas occidentales, enespecial para EEUU, frágiles en su conjunto tras el derrumbe del otoño negro de1929. Sin embargo, y como solía suceder, la seguridad social recibió una atencióntardía en América latina, excepción hecha de los empleados productivos estatales ygremios laborales consolidados; tal moratoria fue producto de las dificultades depresupuesto de los gobiernos, y la renuencia de los sectores económicamente privi-legiados y algunos gremios empresariales en proceso de acomodamiento a las condi-ciones propias del mercado con posterioridad a los años 3025.

La década de los años treinta ha sido caracterizada como un período de marcadocrecimiento industrial y como una época notoriamente distinta de la HegemoníaConservadora debido al gran dinamismo de la industria con respecto a los restantessectores de la economía. También se identifican estos años como aquellos en loscuales se amplió el ámbito de la intervención con el diseño y aplicación de instru-mentos en materia económica por parte del Estado. Y por último, en este tiempo seregistran los esfuerzos para adecuar la sociedad rural al ámbito de una economía encamino hacia la industrialización26.

LA ECONOMÍADE LOS AÑOS TREINTA

24 José Antonio Ocampo,“Crisis mundial y cambioestructural (1929-1945)”,En: Historia económica deColombia, José A. Ocam-po, (editor), Bogotá, Presi-dencia de la República,1997, pág. 311.

25 Leopoldo Cristancho, Co-lombia y los modelos de se-guridad social en el mundo.Bogotá, Tercer Mundo Edi-tores, 1989, págs. 32 - 40.

26 Jesús Antonio Bejarano,“La economía entre 1930y 1945”, pág. 116.



Con respecto a estos años es necesario aclarar que existen discrepancias entre losestudiosos acerca de la duración de la crisis, pues mientras Posada extiende sus efec-tos hasta el año 193327, Bejarano toma los primeros años de la década como parteinicial del crecimiento económico que caracterizó los dos primeros gobiernos libera-les que conquistaron la presidencia en las elecciones de 1930 y 1934, dando porterminado el período de cuarenta y cinco años de hegemonía conservadora28. Ladiferencia de apreciación se debe a que las consecuencias de la crisis mundial sobreColombia fueron menores comparadas con las padecidas por otros países del árealatinoamericana. Por ejemplo, entre 1929 y 1933, el PIB de Colombia creció en totalun 9.9%, en tanto que el de Argentina registró un decrecimiento cercano al -9.7%,México uno del –10.3%, Chile uno del –36.9% y Brasil apenas creció un 2.6% enestos años29.

CRECIMIENTO ECONÓMICO COLOMBIANO

Ahora bien, en el caso colombiano, el índice de los años 1929 - 1933 resulta mayorsi se le compara con el registrado en 1928. Ello debido en parte al desempeño delsector agrícola, al incremento de las exportaciones de oro y café y al impacto de lareforma arancelaria proteccionista aplicada en 1931, cuyos efectos inmediatos co-menzaron a verse en la recuperación de la demanda interna y que a largo plazo sereflejarían en el crecimiento del PIB, un total del 31.6% para los años 1933-193930.

Las anteriores cifras, tomadas para demostrar las proporciones del crecimiento econó-mico de esos años, son un indicativo de que algunos sectores de la economía salieronfortalecidos de la crisis de los años anteriores. ¿Cuáles fueron esos sectores? Si se mirala producción del sector agrícola se tiene que, con la crisis éste fue uno de los menosgolpeados aunque su crecimiento no haya sido sobresaliente. Recuérdese que la ex-pansión de la demanda de alimentos en el segundo lustro de los años veinte habíaobligado a expedir una ley que autorizaba su importación como manera de establecercontrol sobre los precios. En medio de la crisis esta ley fue derogada en 1931, con locual se estimuló la producción interna y se registró un aumento de precios31.

Sin embargo, en el periodo 1933-1939, el sector agrícola apenas si creció en un2.9%, en tanto que sus estructuras tradicionales experimentaban cambios impercep-tibles y lentos como los aumentos de producción de estos años, especialmente decafé, que corrieron a cargo de las pequeñas parcelas; se registró el inicio de unaespecialización regional de cultivos (azúcar y arroz en el Valle, Tolima y Bolívar, etc.);los niveles de mecanización en la labor agrícola se aumentaron; y por último, laspolíticas en torno a la agricultura empezaron a privilegiar el estímulo directo a laexpansión de la elaboración de ciertos productos por medio del crédito y los planesde desarrollo para el sector en lugar del antiguo sistema de manejo de tarifas caracte-rizado por el escaso crédito32.

Los esfuerzos realizados generaron resultados parciales tanto en la introducción denuevos cultivos como en el mejoramiento de su parte técnica, lo cual evidenció lapoca flexibilidad a los cambios de la estructura del sector agrícola, expresada en elrecrudecimiento, durante los años treinta, del malestar campesino que terminó afec-tando la producción agrícola de las zonas con mayores índices de modernización pormedio de la invasión a propiedades y la disolución de los regímenes de haciendapropios de estas regiones. A ello, sin duda, contribuyeron los efectos de la Ley 200 de1936, y la posterior Ley 100 de 1944, que apuntaron a “adecuar la utilización pro-ductiva del suelo a los requerimientos del desarrollo industrial y urbano sometidos a

27 Carlos Esteban Posada,“La gran crisis en Colom-bia: el periodo 1928-1933”, En: Nueva Historiade Colombia, Bogotá, Edi-torial Planeta, tomo V,1989, pág. 77.

28 Jesús Antonio Bejarano,“La economía entre 1930y 1945”, pág. 115.

29 Ibíd. pág. 116.

30 Ibíd. pág. 117.

31 Ibíd. pág. 125.

32 Ibíd. págs. 126 - 127.33 Ibíd. págs. 129 - 130.


un crónico desfase respecto del suministro de materias primas y bienes alimenticios”y clarificar la propiedad de los terrenos con base en presumir que eran baldíos si nose explotaban económicamente33.

Es evidente entonces que no fue la agricultura, con todos sus problemas de moderni-zación, el sector que auspició el crecimiento económico de los años 1933-1939. Encambio sí lo fue la industria. En efecto, en estos años la producción industrial logrócasi duplicarse con un ritmo promedio anual del 10.8%, excepcional con respecto alas tendencias de períodos anteriores (3% entre 1925 y 1930), y también en compa-ración con otros países de Latinoamérica. Sin embargo, el crecimiento no fue generalpara todos los sectores sino que la expansión de la producción se dio fundamental-mente en aquellos ligados al consumo corriente: alimentos, bebidas, tabaco, textiles,entre otros. Bienes de consumo con amplia acogida en los sectores urbanos creadospor los procesos migratorios y de inversión en obras públicas de los años veinte, queen este caso constituyeron un factor importante en la ampliación de la demanda.Otro fenómeno que colaboró en el crecimiento industrial fue la reforma arancelariade 1931, cuya concepción desligada de la tradicional alcabala, buscaba aumentar lacompetitividad de la industria nacional y no tanto la generación de ingresos fiscales.Aunque su efectividad proteccionista fue de corto alcance, ella estimuló la expansióndel sector, especialmente del textil34. En conclusión, en la década de 1930 a 1940 laindustria creció en un 62.7%35.

En relación con la política económica del Estado durante el período 1933 – 1939, esnecesario decir que tuvo como elementos esenciales el ajuste de las políticas respec-to del manejo de aranceles; la reforma tributaria cuyo rasgo más sobresaliente fue elestablecimiento de la tributación directa como la base de los ingresos del Estado; yuna continua presencia de la intervención estatal en el área económica a través deuna serie de instrumentos legales destinados a regular la actividad, cuyo complemen-to más adecuado consistió en realizar una mayor transferencia de recursos para elfomento del desarrollo económico. Todas estas acciones emprendidas tienen en co-mún que su aplicación no implicó crecimiento alguno en el tamaño del Estado36. Loscambios grandes y pequeños adoptados por el Estado ante la crisis motivarían laemergencia de un orden económico orientado hacia la industrialización y de unestado caracterizado por ser políticamente más abierto y modernizado en sus institu-ciones, pero también provocarían el surgimiento de un orden social mucho másconflictivo que exigía la presencia de nuevas fuerzas políticas capaces de encauzar elclima de reformas que acomodaban al país a las nuevas circunstancias37.

34 Ibíd. págs. 119 - 120.

35 Ibíd. pág. 121.36 Ibíd. págs. 136 - 138.

37 Jesús Antonio Bejarano,“La economía colombianaentre 1922 y 1929”, En:Nueva Historia de Colom-bia, Bogotá, Editorial Pla-neta, tomo V, 1989, pág.69.


LAS CONDICIONES POLÍTICAS DE LOS AÑOS TREINTA a los cincuenta tuvieroncomo principal escenario una ciudad cuyas cifras de crecimiento de la poblaciónmuestran que Bogotá se multiplicó por 2.7 veces, entre los años 1934 y 1954. En laprimera fecha la ciudad contaba con 279.829 habitantes que para la segunda au-mentaron a 765.36038. Es decir, que el número de citadinos se elevó en 485.531 a lolargo de dos décadas, o sea unos 23.120 anuales. Si se compara este número con elcálculo hecho entre los años 1928 y 1938 que determinó el crecimiento promedioanual de la ciudad en unos 9.500 pobladores39, se tiene que multiplicado por 2.7veces da una cifra de 25.650, cercana a las 23.120 personas en que aumentó laciudad anualmente entre 1934 y 1954. Al igual que en los períodos anteriores enque se ha tratado el tema de la población de la ciudad, es también evidente que elritmo de crecimiento no corresponde sólo al aumento vegetativo, sino que en élgravitan explicaciones ampliamente tratadas en la caracterización de los periodoseconómicos colombianos del siglo XX. Vale decir que ha existido desde el siglo XIXuna migración continua aunque de proporciones modestas hacia Bogotá, acompa-ñada de algunas de mayor envergadura como las registradas a mediados de los añosveinte, a finales de los años treinta, a mediados de los cuarenta y a principios de losaños cincuenta.

En general, la ciudad vio duplicada la cantidad de sus barrios, los cuales crecieron enmuchos de los casos de manera propia, pues el municipio se hallaba imposibilitadofiscalmente para desarrollar planes que atendieran las demandas de vivienda delcreciente número de sus habitantes. Esta situación trajo como consecuencia que, allado de la actividad desplegada por los agentes particulares y por las entidades muni-cipales encargadas del tema de vivienda, crecieran importantes procesos deautoconstrucción en los barrios de obreros y trabajadores, algunos de los cuales con-taron con el auspicio de asesores al arbitrio de comunidades religiosas, sindicatos,asociaciones de vecinos y juntas comunales.

Ahora bien, el surgimiento de barrios y la actividad constructora que ello demandófueron procesos muy dinámicos, de acuerdo con las cifras. La tendencia que ellasseñalan y su congruencia con los momentos económicos y políticos del país y de laciudad no dejan lugar a dudas sobre su confiabilidad. Así, se tiene que en los añosasociados a la época de desarrollo económico y social del primer gobierno de Alfon-so López Pumarejo, la construcción se elevó de manera considerable con respecto ala etapa de la crisis de principios de los años treinta. Ese crecimiento, por encima delciento por ciento, se vio atenuado en los años siguientes por la pausa que en materiaeconómica implicó el gobierno de Eduardo Santos, por la inestabilidad de la segundaadministración de López Pumarejo y por los efectos de la Segunda Guerra Mundial,

LA SEGURIDAD SOCIAL1940 - 1968

38 Departamento Adminis-trativo Nacional de Estadís-tica, Anuario estadístico deBogotá, 1956, Bogotá,pág. i, No. 17, diciembre1957, pág. 29.

39 Eduardo Santos Rubio, “El<Anuario municipal de es-tadística> de Bogotá”, En:Registro municipal, Bogotá,tomo XI, Imprenta Munici-pal, 1941, pág. 311.

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especialmente relacionados con la restricción del crédito. Bajo estos condicionantesapenas creció el 22% y para el quinquenio siguiente se desplomó al 0.8%, momentoen el cual entraron a contar adicionalmente las consecuencias fiscales y económicasdel Bogotazo cuya magnitud para los patrimonios privados fue calculada en más deochenta y nueve millones de pesos, nueve y medio de los cuales corresponden a losdaños ocasionados a la finca raíz de los particulares40.

POBLACIÓN, ECONOMÍA Y SEGURIDAD SOCIAL

La dinámica de crecimiento poblacional y económico de la ciudad de Bogotá fue encierto modo general para América latina, y se expresó en el surgimiento de condicio-nes favorables para empresarios y trabajadores del sector público y privado, tales quepermitieron, por ejemplo, en los años posteriores a la II Guerra Mundial, la adopciónde seguros económicos en sectores de importancia económica como el comercio, laindustria, la agricultura intensiva, la extracción de productos minerales, o el ampliosector de servicios. Este auge permitió que los países de la región promediaran sustasas de crecimiento en favor del tamaño de la economía de cada nación, cuyoresultado fue la demanda de mecanismos de modernización administrativa e institu-cional propia de las épocas de auge.

El crecimiento económico se presentaba paralelo a la ampliación social de beneficiosen materia de salud, ya que los trabajadores requerían garantías para su subsistenciafutura y el bienestar de su círculo familiar. Luego de 1945, la mayoría de países delsubcontinente albergaba en su oferta de seguridad social la atención por invalidez,vejez o muerte; enfermedad general y maternidad; accidentes de trabajo y enferme-dades profesionales; y en menor medida casos como los de Chile, Uruguay y Argen-tina con seguros para desempleo y asistencia familiar. Estos últimos países habíanlogrado un desarrollo de la protección a trabajadores públicos y del sector privado,merced a su temprano proceso de industrialización y a las presiones gremiales ysindicales extendidas desde los últimos años del siglo XIX.

Administrados como parte de las funciones del Estado, los seguros económicos tuvie-ron un manejo autónomo a nivel institucional, y en muchos casos los empleadosestatales pertenecían a organismos independientes frente a los planes de cobertura delos trabajadores del sector privado. Esto se debía en parte a la temprana protecciónestipulada en los contratos de los funcionarios públicos, sector privilegiado en mate-rias como la salud, resultado de la temprana aparición de sindicatos que presionabanpor mejores condiciones de subsistencia. Las clases obreras tenían reivindicacionesde esta naturaleza, pero sólo hasta la década de los 40 se tomó plena conciencia de sunecesidad como válvula de escape ante un posible estallido social. Sin embargo, lossindicatos fueron un arma de doble filo en la implementación nacional de estrategiasde seguridad social, pues la promoción en su aparición y ampliación característica dela primera mitad del siglo, resultó ser el detonante de su crisis luego de los años 70.

Tales esquemas de seguridad social dependían de variables como la magnitud de lossectores económicos involucrados en actividades comprendidas como «modernas»,la consistencia y sistematización de los recaudos en los salarios, y la fortuna de lasinversiones que se emprendieran con dichos recursos. El resultado de los primerosaños, en general halagador para el Estado y sus beneficiarios, solo mostraría fallascuando una de las variables señaladas desajustara el balance, o como ocurrió en casitodos los contextos de Centro y Suramérica, cuando el crecimiento del mercadolaboral y la población beneficiada superaran las expectativas del ejercicio asistencial41.

40 Mariano Ospina Pérez,“Las consecuencias fiscalesy económicas del 9 deabril” (fragmento) En: Nue-va Historia de Colombia,Bogotá, Editorial Planeta,tomo V, 1989, pág. 143.

41 Carmelo Mesa-Lago, Eldesarrollo de la seguridadsocial en América Latina,Santiago de Chile, Cepal,1985, págs. 12 - 14.


Los requerimientos de poblaciones urbanas en expansión, producto de tasas de nata-lidad y esperanza de vida en crecimiento, rangos de enfermedades más amplios ycostosos, y cuotas insuficientes para unos sistemas de seguridad que evolucionaban aun ritmo no pronosticado, desembocaron en una crisis de los modelos implementados,cuya resolución debía ser rápida, adecuada en términos sociales, y sobre todo conperspectiva de largo plazo. De lo contrario, y merced al provecho inversionista al quese destinaron los recaudos, el desequilibrio podría haber alcanzado proporciones in-sospechadas ya que la correlación de la seguridad social en los ámbitos social y eco-nómico rápidamente mostró rasgos de dependencia o coexistencia con todos los sec-tores de la sociedad. El problema, dadas estas proporciones, requería de una esmeradaatención y soluciones que aseguraran su permanencia. Dicha ayuda era ofrecida porpaíses con tradiciones de seguridad social más arraigadas, donde la experiencia de losaños 30 había permitido el desarrollo de paquetes de estrategias efectivas. Claro está,por este camino venían atadas presiones de orden político internacional.

CRISIS DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL

Fue así como en los años 60, paralelo a la crisis de los sistemas de seguridad latinoame-ricanos, EEUU implementaron un plan regional encaminado a estabilizar las democra-cias liberales y el capitalismo económico: la Alianza para el Progreso42. Para evitar quelas tensiones sociales, a las que se sumaba la crisis de los seguros económicos, no lle-varan a un acomodamiento del socialismo como en el caso cubano, las institucionescomo el Banco Interamericano de Desarrollo BID y la Organización de Estados Ame-ricanos OEA aseguraron la cooperación de expertos analistas y comisionados en lareparación de la seguridad social en cada país. Para entonces la situación en Colombiano era distinta. Desde 1945 se experimentaba un crecimiento económico sostenido,con base en el afianzamiento del sector industrial, un mercado interno pujante, expor-taciones de café que ofrecían periodos de bonanza e ingresos de divisas con tendenciaa la estabilidad. Pese al auge de las rivalidades ideológicas entre liberales y conserva-dores, la Violencia no había penetrado los principales sectores productivos urbanos,más bien los alimentaba con mano de obra barata, ni los proyectos agroindustriales delCauca, Magdalena Medio y Antioquia en proceso de maduración43.

Por otro lado, los buenos oficios de cada gobierno beneficiaron las estrategias desolución de la crisis del sistema de seguridad social de los años 60. Desde la presi-dencia de Laureano Gómez la legislación nacional empezó a profundizar lanormatividad reguladora de la asistencia a los sectores obreros para legar las vicisitu-des conflictivas a las zonas campesinas, sin que esto significara una absoluta pazlaboral. Principalmente estas reglamentaciones afianzaban el papel de intervencióndel Estado propia de la época de sustitución de importaciones, que con solo unapausa, el gobierno de Alberto Lleras Camargo 1958-1962, permitió refinar la super-visión estatal en materia social, pero sobre todo en el ámbito económico. Los años60 dictaban en lo regional una nueva concepción acerca del papel que debía asumirel Estado en el proceso económico, en variables como la distribución del ingreso, elmanejo de la política social y la formación del ahorro44.

Dicha intervención contaba con el auspicio del manejo de la planeación económica.La presencia activa del sector público debía favorecer el aumento de la tasa de creci-miento, y el acondicionamiento necesario para garantizar un desarrollo autosostenidodel capitalismo. Para esto había un requisito, que era un principio de la política eco-nómica keynesiana: el incremento y centralización del ahorro. La fórmula consistía en

42 Luis Alberto Restrepo, «Lacrisis política de AméricaLatina y los nuevos movi-mientos sociales», En:Análisis Político, No 6,enero-abril, IEPRI-Univer-sidad Nacional, 1989,págs. 41 - 42.

43 Jesús Antonio Bejarano, “Eldespegue cafetero (1900 –1920)” En: Historia Econó-mica de Colombia, JoséAntonio Ocampo, (compi-lador) Bogotá, Siglo XXI -Fedesarrollo, 1987, págs.257 - 266.

44 Óscar Rodríguez, et al, Es-tructura y crisis de la segu-ridad social en Colombia.1946 - 1992, Bogotá, CID- Universidad Nacional,1992, págs. 172 - 180.




que este último estimularía la inversión productiva nacional, disminuiría el desempleoy beneficiaría sectores como la construcción y la industria; a su vez los ingresos porsalario del obrero flexibilizarían la demanda interna de bienes de consumo, luego lamasa monetaria fluiría más rápidamente, reduciendo la inflación, y con sistemas deredistribución del ingreso se sanearía la economía en términos generales45.

Esto dictaba la teoría económica, pero como remedio no resultó del todo eficaz. Erajustamente allí cuando entraban en juego los sistemas de seguridad nacional, puesto quelas reservas de los seguros económicos permitirían financiar proyectos de inversión enfavor del aparato productivo; solo era necesaria una decidida creación de institucionesde fomento y fondos que destinaran a sectores específicos dichos dineros.

Durante la década de los 60, los anteriores puntos de política económica eran fuentede debate en el sistema político nacional, en especial en el Senado. Tan traumáticospodían ser sus efectos para los intereses de los sectores privilegiados del país, que suresuelta aplicación se impedía por las instancias legislativas; el Frente Nacional, espa-cio simbólico donde se reproducían de forma controlada las rivalidades del mundopolítico colombiano, en sus primeros dos gobiernos probó los erráticos caminos exis-tentes para darle un rumbo concertado a la economía nacional.45 Ibíd.

35

EL TERCER GOBIERNO DEL FRENTE NACIONAL, 1966-1970, a cargo de Carlos LlerasRestrepo, transformó los lineamientos anteriores y el panorama general de la seguridadsocial. Un golpe de mano definió la intervención del Estado en lo económico y lo socialbasado en el principio de la racionalización administrativa, por medio de la planifica-ción. La imposición de los cambios que más adelante se señalarán, debía mucha de suacogida a la conciencia despertada en los organismos administrativos y en algunos sec-tores de las capas dirigentes de la sociedad, frente a un manejo regulado del sector público,cuyo proceso se consolidó con la Reforma Constitucional de 196846.

Para entonces, la figura de Carlos Lleras Restrepo llenaba los televisores de los hoga-res colombianos, con un tipo innovador de gobierno presencial que establecía unarelación directa de la figura ejecutiva ante los problemas más preocupantes del país.Por primera vez desde la pausa dictatorial de Gustavo Rojas Pinilla, el Estado em-prendía un proceso de fortalecimiento, que se podría señalar como resultante de lacrisis del sistema de coalición bipartidista, y la debilidad en la administración delsolio ejecutivo por parte del conservador Guillermo León Valencia. Luego de 1966 lacrisis social y económica colombiana era muy aguda, podía estallar en contra de unsistema político cada vez más ilegítimo ante los ojos de la ciudadanía y los sectoresde oposición política.

En consecuencia, era necesario un plan de choque. Sus medidas se iniciaron con ellevantamiento del estado de sitio, cuyo objeto fue generar confianza. A su vez, sedesarrolló la intervención económica por medio de reformas administrativas: creó elDepartamento Nacional de Planeación y a su interior el Conpes, Consejo Nacionalde Política Económica y Social, para supervisar desde el gobierno el comportamientomacroeconómico; suprimió la libre importación y estableció su control a través deun nuevo Estatuto de Comercio Exterior; recompuso el panorama financiero conmedidas de emergencia impopulares como el bloqueo de cuentas en dólares y elotorgamiento al Banco de la República del control de la compra y venta de divisaspor medio de un nuevo estatuto cambiario que unificó la tasa de cambio y evitó ladevaluación acelerada; reformó el control de la inversión industrial pública y privadaa través del Instituto de Fomento Industrial IFI; nacionalizó el subsuelo, la actividadminera y aumentó las regalías petroleras con un nuevo estatuto minero; impulsó lareforma agraria a través del fortalecimiento del Incora y la creación de la AsociaciónNacional de Usuarios Campesinos Anuc como forma de inclusión de los trabajadoresagrícolas en la administración de la gestión agraria; finalmente, controló la destina-ción del ahorro nacional por la vía de la concentración de las cesantías de empleadosoficiales, al sector privado le impidió tocar las de sus trabajadores, a través del FondoNacional del Ahorro, cuyo capital sería destinado a la construcción de vivienda47.

LA REFORMA DE 1968Y SU IMPACTO EN LA SEGURIDAD SOCIAL

46 Daniel Pécaut, Crónica dedos décadas de política enColombia. Bogotá, SigloXXI, 1989, págs. 55 - 58.

47 Ibíd. Págs. 52 - 62. Tam-bién en: Jesús AntonioBejarano, “El despeguecafetero (1900 – 1920)”,págs. 266 - 268.



INCREMENTO DE RECURSOS PARA EL SISTEMADE SEGURIDAD SOCIAL

Estas últimas medidas le permitieron la inyección de capital en sectores estratégicos:infraestructura, industrialización, diversificación de exportaciones. Sin embargo, losfondos recaudados -ahorro socialde las cuotas de quienes integraban el sistema deseguridad social, en principio destinados a la inversión productiva, no fueron retri-buidos con efectividad como deudas del sector privado con el Estado, impidiendo lareproducción del modelo económico aplicado. La cartera morosa de los sectoresbeneficiados con préstamos de corto y mediano plazo se difería en periodos de tiem-po cada vez más largos, y los de largo plazos amenazaban con hacerse de dudosorecaudo, situación que restó liquidez al conjunto del sistema de seguridad social endetrimento de sus afiliados y su ampliación.

Para entonces algunos problemas en la cobertura de la seguridad social requeríanuna destinación de recursos de rápida recuperación ante la creciente demanda deservicios de salud pues había aumentado la población protegida; otros factores comoel aumento de la expectativa de vida con la consiguiente elevación de las mesadaspensionales, y la inclusión de nuevas enfermedades profesionales como resultado delas demandas sindicales que elevaban por entonces su presión sobre el gobiernoafectaron la autorreproducción del sistema asegurador, bloqueando de paso las ini-ciativas presidenciales.

La reforma constitucional implicó una reforma administrativa previamente reglamen-tada en los Decretos 62 y 65 de 1967. En estos se otorgaba facultades extraordinariasal presidente de la república para modificar la estructura y funcionamiento de laadministración pública tanto central como descentralizada. Específicamente el De-creto 3130 de 1968 cambió el estatuto orgánico de las entidades descentralizadasdel orden nacional, como una tarea de control antes que de estrechamiento de suautonomía. Así cada consejo directivo debía contar con la presencia de un represen-tante del ejecutivo, con el fin de no crear roces administrativos en la definición de lapolítica económica y la elaboración de programas sectoriales ejecutables. Del mismomodo, la reglamentación de la carrera administrativa para los trabajadores oficialesbuscó disminuir problemas de corrupción y baja idoneidad dentro de las estructurasorgánicas del Estado.

A este cuadro, se debía sumar la necesaria transformación administrativa que se ha-bía formalizado en las normas posteriores a la Reforma Constitucional de 1968, yque para el caso de las entidades aseguradoras públicas implicaba dificultades en lasjerarquías y sus correspondientes jurisdicciones. Fue así como muchos de los organi-gramas de las cajas de servicios de salud y protección al trabajador, de prestacionessociales y pensiones, tuvieron que redefinir sus fronteras de intervención y los regí-menes autónomos que las distinguían desde mediados del siglo XX, sobre todo en losámbitos nacional y departamental.

Estas eran consecuencias que la seguridad social presenció al finalizar los años 60 ydurante los 70, y de allí en adelante los problemas se acumularon para decantarse enuna crisis estructural del sistema. La búsqueda de paliativos para la seguridad socialplanteaba retos como la eficiencia administrativa, la lógica orgánica, el cumplimientode sus prioridades frente a la sociedad colombiana, y la perdurabilidad en términoseconómicos. Todas estas carencias provocaron debates parlamentarios cuya copiosaproducción de normas solo permitía soluciones inmediatas para el corto plazo.


NUEVAS REFORMASLuego de la administración de Carlos Lleras Restrepo y las fallas de sus iniciativas porla destinación de las inversiones auspiciadas por el Estado, la política económica delcuatrienio de Misael Pastrana Borrero 1970-1974 concentró esfuerzos en disminuir eldesempleo. La estrategia era homóloga a la de su antecesor: incrementar el ahorro.Este punto débil de la economía nacional trató de corregirse con la creación del siste-ma Upac cuyo fin era elevar el rendimiento del ahorro a largo plazo, y la aparición delas primeras entidades dedicadas a su manejo: las corporaciones de ahorro y vivien-da. Se mantenía la intervención institucional de la asignación del crédito de inversión,pero a favor del control del interés que recibían. Además, se pretendió rescatar elFondo Nacional del Ahorro, pero ya no como institución centralizadora a la manerade Carlos Lleras, sino formado por fondos regionales que invertirían en cada una desus jurisdicciones. Dichos fondos regionales de capitalización social estimularían laindustria −Instituto de Fomento Industrial−, y la construcción de vivienda pues se creóel Fondo de Ahorro y Vivienda Favi, adscrito al Banco de la República.

De allí que aparecieran al nivel regional, municipal, o distrital entidades como Favidi,que eran focos de capitalización para asegurar la liquidez permanente de los siste-mas de seguridad social que a la vez impulsaban una modernización financiera delpaís, y promovían la construcción de vivienda urbana. Su formación orgánica res-pondía a los principios de eficiencia y racionalidad, buscados por Lleras Restrepo,pero mantenían una discrecionalidad mayor frente al destino de las inversiones. ElEstado empezaba a dejar a un lado la intervención directa, para pasar por una tareade control meticuloso puesto que muchas de las nuevas entidades eran de recienteformación y merecían la mayor atención del ejecutivo en tanto de su funcionamientodependía en buena parte del cumplimiento de las metas trazadas en el proyectoeconómico del cuatrienio.

Durante este cuatrienio se estimuló la movilización masiva hacia las ciudades, proce-so acompañado de una restructuración urbana a nivel organizativo48. El crecimientode estas perfiló nuevas situaciones desfavorables para la seguridad social. En primerlugar, la mano de obra no calificada entraría al sector de la construcción aportandoporcentajes bajos para el sistema general. En segundo lugar, la expectativa de vidacon la que se planificaron las anteriores reformas de la seguridad social no contó conesta nueva configuración social del país, pues en las ciudades la esperanza de vidaaumentó significativamente como es palpable al observar los índices de morbilidad ymortalidad en el campo desde los años 40. En tercera instancia, como el sector de laconstrucción no podía acaparar toda la mano de obra llegada a las ciudades, creceríael sector informal con la consiguiente pérdida en el número relativo de beneficiariosy aportantes al sistema de seguridad social. Algo era favorable a pesar del difícil pa-norama: si los ingresos de la masa trabajadora empezaban a destinarse al ahorro, sefortalecería el proceso de reproducción de las inversiones de sectores productivos.Todo dependía del comportamiento de la coyuntura económica.

Al respecto hay versiones encontradas. Aquellos que cifran sus análisis en los datosmacroeconómicos aseveran que había un crecimiento innegable: PIB de 6.5%, in-versión promedio del 7% anual, y cifras también halagadoras de la industrialización.Pero una inflación creciente perturbaba tan prósperas perspectivas económicas pueslos afectados eran los sectores de bajo poder adquisitivo. Esto tendría un carácternegativo para el sistema de seguridad social, pues las presiones del Estado se encami-naban a aumentar las participaciones de empresarios y trabajadores en sus aportespor cobertura, medida que podía desestimular la inserción en el mismo, generandodesequilibrio49. La brecha social seguía abriéndose.

48 Daniel Pecaut, Crónica dedos décadas de política enColombia, Bogotá, SigloXXI, 1989, págs. 289 - 291.

49 Ibíd. Pág. 293. Y Óscar Ro-dríguez et al, Estructura ycrisis de la seguridad, págs.176 - 177.




El costo social de la reforma urbana de Misael Pastrana Borrero se hacía evidente enel descontento campesino por el freno a la reforma agraria. Además, la búsqueda deuna ampliación en la cobertura de servicios sociales prestados a los sectores menosfavorecidos era una realidad relativa: había crecido el número de afiliados a los regí-menes de salud, prestaciones, protección por vejez, invalidez o muerte, pero la cober-tura no era plena pues las familias de muchos contribuyentes al sistema padecíanrestricciones o simplemente quedaban excluidas. La crisis crecía en sus proporciones.

Cuando aún estaba implementándose la legislación correspondiente a la reforma de1968, se concentraron esfuerzos de los sectores involucrados en el problema −Esta-do, empleadores, trabajadores y sindicatos− para desarrollar medidas novedosas. Porun lado era clara la imprescindible recomposición de la salud y el papel del Estado ensu control como una de las prioridades promulgadas en la constitución; además, lainviabilidad del sistema era corroborada por numerosos informes especializados queen los análisis actuariales demostraba la inminencia de desajustes financieros queafectarían la protección de los beneficiarios, y el régimen de seguridad social en suconjunto para los siguientes años.

Alfonso López Michelsen durante su presidencia, 1974 - 1978, pretendió acortardistancias entre ricos y pobres en Colombia, para lo cual destinó gran cantidad delpresupuesto nacional en prioridades como salud, educación, vivienda o protección alos sectores productivos rurales de bajo ingreso. Uno de sus focos de concentraciónfue la explosión demográfica; los anteriores planes de gobierno hacían mención deeste fenómeno y dejaban entrever la necesidad de reducir la tasa de crecimiento dela población50. De allí que las innovaciones en el sector salud, antes que diferenciarsede las políticas previas, planteaban una reorganización profunda. Se buscaba una vezmás el aumento de la cobertura de los servicios de salud prioritariamente para mater-nidad y salud infantil y de neonatos, la disminución de la mortalidad generada porenfermedades mediante la medicina preventiva y, sumado a ello, una mejor prepara-ción de los médicos y la coordinación eficaz de las instituciones que respondían aeste tipo de servicios.

CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD

Parte de la solución se creyó alcanzada con la racionalización administrativa, que trasla creación del Sistema Nacional de Salud en 1975, ofrecía un modelo de ampliaciónde la cobertura sobre poblaciones antes desprotegidas. Dividida en cuatro nivelespara la atención médica -universitario, regional, local y rural- una de sus innovacio-nes estuvo en la transferencia de fondos monopólicos del Estado por impuestos a losjuegos de azar y las bebidas alcohólicas que podían garantizar una liquidez perma-nente51.

Esto imprimía una nueva organización al manejo de la salud de parte del Estado ydeterminaba mecanismos de control sobre la actividad ofrecida por entidades priva-das, todas finalmente Integradas en torno al feliz cumplimiento de un “derecho de lacomunidad”. En adelante el proceso de acomodamiento institucional a las nuevasdirectrices estaría garantizado por la supervisión estatal, pese a los traumáticos reve-ses que luego debieron experimentar las instituciones que no podían responder a lademanda de servicios ni a la modernización permanente requerida para suministrarbeneficios óptimos para la salud.

50 Daniel Pecaut, Crónica dedos décadas, pág. 302.

51 Óscar Rodríguez et al, Es-tructura y crisis de la segu-ridad, págs. 180 - 187.


Otro aspecto que mostraba un modesto porvenir era la necesaria modernización delas instalaciones de prestación de servicios. Esto sobre todo trascendía en el ámbitonacional −ICSS− como resultado de las diferencias en las transferencias de dinero delEstado para el rubro de habilitación hospitalaria. Las instituciones reguladoras deéstas, específicamente el Fondo Nacional Hospitalario, se resentían aún de la restruc-turación impulsada por Carlos Lleras Restrepo. Menos afectadas estaban las clínicasde entidades autónomas −como la Caja de Previsión Social del Distrito− cuya capa-cidad instalada era óptima, y su renovación mantenía un ritmo aceptable.

La cobertura también entró a ser parte de la agenda de discusiones, pues los benefi-cios cubrían fundamentalmente al sector privado y al estatal −este último singular-mente privilegiado merced a los significativos logros sindicales− mientras los sectoresrurales apenas tenían a su disposición servicios de salud caracterizados por la preca-riedad y la insuficiencia en aspectos como la salud especializada y las intervencionesquirúrgicas consideradas como «básicas». En esta materia los logros fueron progresi-vos, estimulados por el rigor de la función del Fondo Hospitalario52. 52 Ibíd.


41

COMO SE PODRÁ NOTAR, la trayectoria histórica de la seguridad social en Co-lombia, y en general en Suramérica, es la de un continuo ir y venir de crisis que cadavez parecen más graves. Pese a que funcionaban los sistemas de previsión, las pers-pectivas siempre señalaban amenazas novedosas, tal como sucedió desde finales delos años 70 hasta el presente. El mundo padeció una nueva crisis económica, queaunque no tomó las proporciones de la de los años 30, sí afectó de forma significativalos países latinoamericanos.

El tamaño del Estado en los países de la región creció en forma desmesurada en lasdécadas previas, merced a un control sistemático de la esfera económica y social,que se resolvía con la ampliación en el número de empleados, instancias administra-tivas y demandas sindicales de protección y garantías. Aunque parte de las medidassugeridas por organismos multilaterales en los 60 veían como provechosa esta ten-dencia, algunos efectos en las economías domésticas europeas y de EEUU, sobretodo la inflación elevada, llevaron a una contracción en la demanda de productos deLatinoamérica. El cierre de estos mercados, que favorecían el sector externo de cadapaís por el ingreso de divisas y la sostenibilidad de la industrialización, afectó consi-derablemente los presupuestos de las administraciones estatales.

Por otro lado, con esquemas burocráticos enormes, los presupuestos nacionales sehacían insuficientes para solucionar la coyuntura en términos de pagos de nómina yservicios de la deuda externa. Cada Estado intentó disminuir sus inversiones oficialespor medio de establecer pausas en la contratación laboral de empleados medioscalificados, y a través del endeudamiento con la banca internacional para podersuperar los déficit de presupuesto.

La presión sindical se elevaba, no sólo con nuevas exigencias en el sector público,sino además con bloqueos sistemáticos ante la posibilidad de reducciones del tama-ño del Estado que iban en detrimento de sectores sociales otrora estabilizados dentrodel mercado laboral. Demandas acompañadas de numerosos paros, se convirtieronen uno de los principales traumatismos para los presidentes de la región, que debíanenfrentar problemas cuyo principal componente era la escasez del presupuesto parasolucionar peticiones inmediatas.

LA CRISIS

Prácticamente todos los países afrontaron esta situación, cuya solución a través delendeudamiento afectó todos los renglones de la economía: el ingreso de los présta-mos económicos internacionales permitió una especulación de precios evidente en

1980 – 2000:CRISIS Y LEY 100



las tasas de inflación que se dispararon a cifras hasta de 4 dígitos, sobre todo en elcono sur, factor agravado por la disminución de los recaudos por impuestos. La infla-ción de cada país, que provocaba una devaluación sostenida de las distintas mone-das locales, hizo que los pagos de la deuda se hicieran insostenibles: no sólo losservicios a la deuda se hacían irrisorios para la banca internacional, sino que ademásel valor real de la misma ascendía vertiginosamente. Allí vino el proceso casi genera-lizado de moratorias y solicitud de revisiones de la cartera morosa de cada país53.

Colombia, que no tenía una deuda externa tan elevada, sufrió menos angustiosamentelos efectos inmediatos. Sin embargo, con una fiel tradición de pago anual, tuvo quepadecer las consecuencias un par de años después de que economías como la Ar-gentina se declararan en emergencia. Los efectos de la crisis latinoamericana, aun-que en realidad todas las economías occidentales entraron en recesión, no tocaronde inmediato los regímenes de seguridad social de Colombia; sin embargo, su fragi-lidad característica desde décadas anteriores hizo que la coyuntura desfavorable de-terminara un final desafortunado54.

Mientras se restructuraban los organismos de cobertura social del país, un factor re-veló facetas cuya proporción no se sospechaba: la financiación de los sistemas con-tributivos se hacía insostenible a mediano plazo. Factores como el acelerado cre-cimiento demográfico, el repunte de los niveles de expectativa de vida, y la presiónsindical desproporcionada, afectaron el sistema hasta sus últimas consecuencias.

Los estudios actuariales aplicados a las mayores entidades de seguridad social, teníanen cuenta variables predecibles, pero el desajuste en los recaudos por parte del Esta-do −déficit fiscal−, y la insuficiencia de las contribuciones al sistema, pronosticabanpasivos pensionales difícilmente superables y una pérdida progresiva de la calidad delos servicios de previsión y salud ofrecidos.

Fue así como la calidad de los hospitales bajó, merced a la precariedad de los equiposde infraestructura instalada que perdían vigencia o simplemente dejaban de funcio-nar; así mismo, y esta es una característica de la naturaleza de los sindicatos del país,el servicio de atención a usuarios de la salud y prevención de riesgos y enfermedadesbajó su calidad en forma alarmante. Es decir, las fallas del sistema fueron un síntomaque debieron padecer sus usuarios en lugar de los verdaderos responsables de lacrisis. Una transferencia de responsabilidades de este tipo genera sospecha sobre elefectivo vínculo Estado-funcionario, revelado en la sistemática apropiación de lasempresas por parte de sus empleados. Para la muestra, desde entidades como elInstituto del Seguro Social, cuyo tamaño es muy considerable, hasta pequeñas cajasde previsión de tipo sectorial como la del Distrito, debieron replantear su función deforma radical luego de 1990, y como sabemos, la última tuvo que ser liquidada.

La recuperación del capital invertido en fondos de vivienda se hizo incierta cuandolas posibilidades de pago quedaron condicionadas al mejoramiento de la economíaen términos generales, y más aún cuando los montos otorgados a instituciones defomento productivo fueron objeto de malversación, peculado, o simplemente norindieron los frutos esperados. Mayor desazón aparecía cuando se hacían evidentesfraudes sistemáticos, fuera por parte de los funcionarios o a través de beneficiados;tal es el caso de los innumerables desfalcos al erario a través de pensiones liquidadasde tal forma que su monto era muy superior al valor real del salario final a la fecha decumplimiento de la edad o tiempo de cotizaciones. Así, la corrupción fue otro factorque operó en la debilidad general del sistema de seguridad social, básicamente en suaspecto financiero durante los años 80.

53 Luis Alberto Restrepo, «Lacrisis política de AméricaLatina...” Pág . 45 y si-guientes.

54 León Zamocs y FranciscoLeal, Al filo del caos. Crisispolítica en Colombia de losaños 80, Bogotá, IEPRI -Tercer Mundo, 1990,págs. 301 - 313.


Evidenciados todos estos dilemas, el gobierno nacional buscaba solucionar los pro-blemas de la seguridad social en el país pero esto no pasó de ser una buena inten-ción. Muchos de los debates estaban marcados por la esterilidad de las propuestaspara salvar un régimen, y la incapacidad de hacer que las medidas coyunturalesrespondieran con coherencia a un problema práctico.

LEY 100Sin embargo el futuro de los sistemas de seguridad social vendría a ser transformadopor la emergencia y auge de la economía de mercado. Esta se caracterizó por lapropia regulación de sus fluctuaciones, relevando al Estado de funciones que tradi-cionalmente le concernían como las garantías de vivienda, educación, salud y bien-estar, y dejándole el papel de garantizar el libre juego de los actores sociales y econó-micos a través del manejo de la justicia, la seguridad y la libertad de acción. Enefecto, uno de los principios de la economía de mercado señalaba al Estado comoagente de interferencia negativa en el libre flujo de las determinaciones de los acto-res en la esfera económica, cuyas ataduras volvían rígida su dinámica en detrimentodel crecimiento, único camino este hacia el desarrollo.

Este renacimiento del liberalismo económico permitió que agentes privados asumie-ran las funciones básicas de oferta de bienestar para la sociedad antes monopolizadaspor el Estado. El beneficio sería la eficiencia propia del manejo gerencial del sectorprivado, que prometía reducir los costos de sostenimiento de los establecimientos queofrecen los servicios, luego se daría una libre posibilidad de competir en el mercado sinrestricciones. Allí vendrían las reducciones sustanciales en el precio para pagar por suprestación −salud, educación, vivienda− en cumplimiento de la universalidad en el accesoa los bienes y servicios. Finalmente, la calidad de éstos no se vería afectada, puesto queen una sana competencia quien ofrece algo busca que su cliente retorne, para lo cualofrece la máxima calidad. Es decir, la solidaridad sería otro de sus pilares.

Esta tendencia de la política económica nacional se podría explicar en muchos térmi-nos. Por ejemplo desde la carta constitucional firmada en 1991, que buscaba privile-giar un acceso del país a la modernización a través de una lógica democrática que subrayael valor del capitalismo actual. Así garantiza la libertad de los agentes económicos enla toma de sus decisiones siempre y cuando no estén en contradicción del bien públicoindividual y la sociedad. De allí nacen los principios con los que el Estado suscribe unpacto de protección a sus ciudadanos, soportados en la eficiencia, la universalidad y lasolidaridad55. En este sentido, son paralelas a los principios de regulación de la activi-dad pública y privada en una economía. Sólo que al formar parte del fundamento legalde una nación, se convierte en el objetivo de las políticas emprendidas por el Estado.

Aparecía entonces el sector privado como parte de la solución al problema de laseguridad social. Esto había sido contemplado anteriormente, solo que obstáculoslegislativos impedían su puesta en práctica; la esperanza de salvar la seguridad socialdesde el Estado perduró hasta cuando los agentes económicos privados tuvieronefectivamente la posibilidad legal de ofrecer los mismos servicios.

La Ley 100 de 1993 acerca del Nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, aparecíacomo la respuesta buscada ante su aguda crisis. Allí, el Estado y los particulares teníanla libertad de competir en el mercado por las afiliaciones de los trabajadores y perso-nas independientes, con el objeto de lograr una racionalización de los servicios pres-tados, y su ampliación de cobertura a todos los rincones del país. 55 Constitución Política de

Colombia. Artículo 48.


Los interesados en beneficiarse de tan provechoso negocio, abierto para que todoslos colombianos participaran en su organización, debían respetar parámetros básicosque garantizaran su funcionamiento en beneficio de la estabilidad económica. Así,era prioritario −mandato legal− determinar la capacidad de subsistencia en el esque-ma de oferta de los servicios como pensiones, salud ocupacional, salud general, vi-vienda, seguros por enfermedad, invalidez o muerte. Sobre todo la capacidad de lasinstituciones existentes a la fecha de implementación de la ley, debía demostrarse enel sistema pensional, ya que el déficit actuarial de las más importantes entidadesdaba saldos negativos en la mayoría de casos, y el Estado estaba incapacitado parainyectar los recursos necesarios y salvar el sistema de forma general.

Según la Ley 100, cada entidad existente debía demostrar su viabilidad económicasegún parámetros establecidos como “aceptables” para su sostenimiento. Todas lasinstituciones debían contratar expertos que determinaran esa viabilidad, y de tenerun resultado negativo la decisión de subvención o liquidación dependería del rectordel manejo presupuestal en la jurisdicción correspondiente: presidente, gobernador,alcalde. Los resultados mostraron lo profundo de la crisis del sistema. Como si setratase de un padecimiento endémico, la mayoría de los balances de las institucionesde seguridad y prevención resultaron deficitarios, e incluso algunas encontraban laexploración actuarial como una novedad técnica. El resultado: la seguridad social delpaís se reformaría estructuralmente dadas las deficiencias padecidas por aquellasentidades que aplicaron a la reglamentación de la Ley 100.

En adelante la viabilidad sería factor fundamental en la reproducción del sistema deservicios de seguridad, garantía para su progresiva cobertura sobre la totalidad de lapoblación colombiana.


HISTORIA DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE BOGOTÁ

CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL

DE EMPLEADOS Y OBREROS

DEL MUNICIPIO DE BOGOTÁ

2

EL PANORAMA QUE OFRECE BOGOTÁ en las tres décadas que van de principiosde los años treinta a los finales de los cincuenta, permite percibir un pronunciado desfaseentre las dinámicas de crecimiento de la sociedad acompañadas de la consecuente de-manda de servicios y las magras posibilidades económicas del gobierno de la ciudad paracrear la infraestructura que proporcionara la satisfacción de tales necesidades. Dichodesfase se produjo y acrecentó básicamente porque los ritmos de crecimiento vegetativoy migratorio de la población citadina fueron muy superiores a los cálculos hechos porlas administraciones de esos años y a los esfuerzos realizados en materia de diseño ycreación de entidades que atendieran problemáticas específicas.

La estrategia seguida por el gobierno de la ciudad para hallar soluciones y acelerar suaplicación consistió en diseñar herramientas administrativas cuyos objetivos específi-cos y dotación de recursos deberían permitir la realización de un diagnóstico técnicodel problema, la creación de una política duradera que atendiera la situación, el plan-teamiento de posibles soluciones y el desarrollo de acciones con miras a satisfacer lasdemandas. En consecuencia, el tamaño del sector encargado de la administraciónmunicipal empezó a crecer en la medida en que los retos de la ciudad eran más com-plejos. La administración municipal a principios de la década de los treinta tenía la formaque le había dado la Ley 72 expedida en el año 1926, por medio de la cual el Congresode Colombia había concedido facultades al Municipio de Bogotá. Ella designó comojefe de la administración al alcalde quien se apoyaría para el cumplimiento de su laboren un secretario de gobierno, uno de hacienda y otro de obras públicas56.

EL EJECUTIVO MUNICIPAL

La concentración de funciones institucionales asignadas a esta estructura municipalasí como la heterogeneidad de temas que debían ser atendidos por una sola entidad,pueden verse ejemplificados en los encargos que tenía asignados para su atención laSecretaría de Gobierno en el año 1933. Un primer encargo se relacionaba con elejercicio de las funciones de gobierno y control en las zonas de la jurisdicción muni-cipal: la ciudad y el sector rural. Este último se hallaba dividido en inspecciones ycorregimientos. Un segundo encargo tenía que ver con la coordinación y prestaciónde algunos servicios públicos vitales como cementerios, alumbrado público y aseo.Una tercera agrupación de responsabilidades estaba vinculada con la instrucciónpública desarrollada en las escuelas municipales y los institutos de enseñanza delabores artesanas, así como con la inspección escolar necesaria. Un cuarto encargoasignado era la higiene y la asistencia sanitaria para lo cual contaba con el apoyo de

LA CIUDAD DE BOGOTÁEN LOS AÑOS TREINTA

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56 Congreso Nacional, Leyesexpedidas por el CongresoNacional en su legislaturadel año de 1926, Bogotá,Imprenta Nacional, 1926,págs. 142 y 143.



una policía sanitaria, una clínica para la lucha antivenérea, un servicio médico domi-ciliario, un laboratorio bacteriológico, una oficina de desinfecciones, una boticamunicipal y una sección de protección infantil. Finalmente, bajo su responsabilidadestaba el manejo de la Imprenta Municipal y de la oficina de beneficencia57.

Con similares características estaba constituida la Secretaría de Hacienda de la épocaque, a sus naturales funciones como agente encargado del establecimiento y cobrode impuestos, las cuales ejercía por medio de oficinas como la tesorería municipal,recaudaciones fiscales, industria y comercio y el departamento de catastro, estabanunidas las de manejo y administración de la Proveeduría municipal, los cosos y corra-les, el matadero municipal, el teatro municipal y las plazas de mercado de la ciu-dad58. En el caso de la Secretaría de Obras Públicas sus funciones estaban más acor-des con los propósitos de una entidad encargada del ramo con unidades como las dearquitectura e ingeniería, construcción de obras y el plano de Bogotá59.

A la institucionalidad del ejecutivo descrito, se añadía la contraparte legislativa enca-bezada por el Concejo Municipal, responsable del nombramiento directo delPersonero y del Contralor, y de dotar a la ciudad de administradores de justicia através de los juzgados municipales. Finalmente, compartía al lado de los bancos pri-vados varios escaños en la junta directiva de las Empresas Municipales encargadas deadministrar por delegación el suministro del servicio de acueducto y prestar el detransporte60.

Los retos y las demandas planteadas por el crecimiento acelerado de la ciudad y laobligación del aparato municipal de proveer solución a los pedidos de la sociedad,auspiciaron un proceso paulatino de crecimiento de la administración municipal queexigió un aumento en el número de las herramientas institucionales cuya estructurafue tornándose compleja a partir del incremento de las funciones asignadas y de laespecificidad de las mismas. Un caso ejemplar de esta situación lo constituye la Con-traloría municipal que pasó de ser un cargo asignado a una persona con el encargode ejercer vigilancia sobre los recursos, a constituirse en una entidad que en el añode 1933 contaba con una secretaría, una oficina de ordenaciones, una de estadísticamunicipal y otra de contabilidad61.

En los años treinta del siglo XX los retos para enfrentar por la administración exigíanno solamente un crecimiento en las funciones asignadas a las entidades existentes,sino también una mayor jerarquización de las mismas dependencias dedicadas aobjetivos institucionales precisos. De hecho, en estos años muchas de las oficinas delas secretarías existentes pasaron a convertirse en direcciones encargadas de atendertemas específicos de la ciudad. Así, por ejemplo, y sólo en lo relacionado con el temade los servicios públicos y la vivienda, entre 1930 y 1940, la ciudad fue dotada deuna Dirección de Circulación y Tránsito, una Dirección de Aseo y una Dirección deEmpresas Municipales encargada de la administración del Acueducto y el Tranvía.Por otra parte, poseía una empresa de energía eléctrica y tenía acciones en otra,además compró una empresa de teléfonos y creó el Instituto de Acción Social y laCaja de Vivienda Popular, a principios de los años cuarenta62.

El crecimiento de la ciudad junto con la atención a los múltiples retos que ello impli-caba, provocó un ensanchamiento del aparato administrativo en todas sus áreas yuna especialización del mismo, en principio muy tímida, en los temas nuevos conque la realidad citadina abrumaba la cotidianidad de los funcionarios. El acto degobernar requirió entonces de múltiples esfuerzos y saberes cuya labor tuvo un im-pacto hacia fuera y otro hacia dentro del conjunto administrativo de la ciudad. En

57 Enrique Ortega Ricaurte,“La organización munici-pal de Bogotá”, En: Regis-tro Municipal, Bogotá,tomo I, Imprenta Munici-pal, 1933, págs. 16 – 17.

58 Ibíd.

59 Ibíd.

60 Ibíd.61 Ibíd.

62 Patricia Echeverri, SaydiNúñez y Luis Enrique Ro-dríguez B. Fuentes docu-mentales para la historiade la administración públi-ca de Bogotá en el siglo XX,Bogotá, Archivo de Bogo-tá, Secretaría General dela Alcaldía Mayor de Bo-gotá, Tomo II, 2005.


efecto, la presencia de grandes cantidades de obreros y empleados, y en menorproporción de técnicos y profesionales tuvo una incidencia directa en las finanzas deese momento y en los años venideros de la ciudad. Los salarios y las prestacionesreconocidas por la ley crecieron en la misma forma que el número de personas en lanómina por lo cual el municipio debió proceder a darle un manejo técnico a esaresponsabilidad creciente con las personas a su servicio.

Varios proyectos, adaptados de experiencias en otras instituciones del orden nacional,fueron propuestos en el Concejo Municipal con miras a ordenar el manejo de los re-cursos para este asunto. Todos ellos se convirtieron en antecedentes e insumo de unasolución que poco a poco pretendió atender todas las necesidades de sus afiliados.

CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE EMPLEADOS Y OBREROS DEL MUNICIPIO DE BOGOTÁ

AUNQUE LA DÉCADA DE LOS AÑOS TREINTA ha sido caracterizada como un pe-ríodo de recuperación económica, los efectos de dicha coyuntura no pueden hacerseextensivos e inmediatos al conjunto de la economía ni al de la sociedad. De hecho,esta apreciación de los historiadores está circunscrita básicamente al terreno de la in-dustria. Por otra parte, como ya se había mencionado, algunos autores extienden losefectos de la crisis hasta el año 1933, en tanto que otros ven las primeras manifesta-ciones de reactivación al inicio mismo del decenio, planteamientos que estaríanmostrando que la recuperación de la crisis no tuvo un efecto homogéneo sobre elconjunto sino que tardó en llegar más para unos sectores que para otros.

Si bien a principios de los años treinta la industria asentada en la ciudad de Bogotámostraba signos de recuperación, no ocurría lo mismo con el municipio, dado que,según un testigo, la ciudad se hallaba agobiada por una“...terrible crisis fiscal y eco-nómica... “cuyo carácter escapaba a toda comprensión que fuera más allá de decirque se trataba de “...fenómenos de orden económico y social que (...) se desarrollanen el país” para los cuales no se “...ha hallado una solución que ponga remedio alestado de crisis”63. Si la naturaleza de la crisis escapaba a la comprensión del testigo,no así su dimensión nacional, la inutilidad de las soluciones puestas en marcha y losefectos que sobre el entorno inmediato de la institucionalidad municipal causaba:“De una parte, se palpa un decrecimiento constante de los productos de las rentas,que implica, en proporción igual, la reducción de gastos; de otra, existe una acumu-lación de intereses por deudas pendientes que obliga a posteriores sacrificios. Lanecesidad hace indispensables nuevos árbitros rentísticos que pueden ser contrapro-ducentes, porque generan el encarecimiento de la vida e imposibilitan la puntuali-dad de los pagos”64.

La situación fiscal del municipio no permitía una solución diferente a la disyuntiva“...o se atiende a los intereses del Municipio o a los intereses de la comunidad so-cial”65. Obviamente, en consonancia con las decisiones del departamento y de lanación, prevalecieron los intereses del municipio. La reducción de gastos afectó ne-cesariamente la nómina del engranaje administrativo de la ciudad. Desde entonces,“...a diario vemos que por fuerza de las economías que en todos los sectores delfisco, sea nacional, departamental y municipal se han impuesto dolorosamente a unsinnúmero de empleados y funcionarios que dejan de figurar en las nóminas y cesanen forma intempestiva en el ejercicio de sus cargos, quedando sin ocupación, y sinque el Estado les ofrezca el menor apoyo”66. Así “en la época presente hemos pre-senciado cuán triste es la suerte de los sin trabajo, que por imprevisión no supieronahorrar y quedaron en la calle sin otras perspectivas que el hambre, la miseria o eldelito y sin que sea posible obtener jamás una retribución equivalente a la que tuvie-

PROYECTOS Y NECESIDADESQUE ANTECEDIERON A LA CPS

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63 Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode expedientes de acuer-dos 1928-1932”, tomo113, folios 368 - 375.

64 Ibíd.

65 Ibíd.

66 Ibíd.



ron en épocas de abundancia. De modo que si no se remedia este mal, el número devíctimas seguirá aumentando...”6.

Las problemáticas planteadas por los legisladores del Concejo con respecto a lostrabajadores municipales eran múltiples y conforme se analizaban los efectos socia-les y económicos a corto y largo plazos para quienes por cualquier circunstanciaquedaban cesantes en sus trabajos, los propósitos de las entidades proyectadas paraatender esas necesidades iban en crecimiento. Así, por ejemplo, al hecho de quedarcesante intempestivamente se añadía la carencia de casa de habitación para la fami-lia del trabajador y la ausencia de medios para pagar un alquiler. Ello llevó a formularproyectos relacionados con la dotación de casas para empleados y trabajadores delmunicipio todavía activos en la nómina. Igual espíritu estaba en la base de las demásformulaciones acerca de la protección de los asalariados municipales en caso deaccidentes, incapacidad permanente, vejez y muerte, como se verá en los proyectosque antecedieron a la creación de la Caja. Tales proyectos tienen la importancia dehaber sido las primeras formulaciones del orbe legislativo con respecto del problemay la virtud de que la complementariedad de sus objetos cumplió la tarea de perfec-cionar la idea de la Caja de Previsión Social del municipio.

PROPUESTAS INSTITUCIONALES

Un primer proyecto tuvo que ver con la necesidad municipal de fundar una entidadque con base en los recursos propios de la administración de la ciudad tuviera comoencargo la atención y cubrimiento de las necesidades de los trabajadores y emplea-dos víctimas de casos fortuitos como enfermedades, accidentes, muertes, etc. Dichaentidad llevaría el nombre de Caja de Auxilios68. Como se ve el área de cubrimientoestaba relacionada con las causas fortuitas que impedirían a un trabajador el cumpli-miento de sus compromisos con el municipio.

Paralelamente al anterior se estudiaba un segundo proyecto cuyo efecto estaría gravi-tando sobre la vida presente y futura de todos los trabajadores al servicio de la ciu-dad. Este consistía en crear una de Caja de Fondos de Retiro Municipal, cuya finali-dad quedó planteada en el proyecto de acuerdo 181 del año de 1931. En él seseñaló que por medio del fomento del ahorro en el país, establecido por la LeyNacional No. 124 de 1928, y teniendo como base las experiencias de sectores comoel Ejército, la Policía Nacional, la Educación Pública y el ramo de correos y telégrafos;el municipio debía fomentar el ahorro con miras a asegurar el bienestar de los traba-jadores a quienes se haría una pequeña deducción de sus sueldos y salarios paracrear la Caja de Fondos de Retiro, la cual, al cabo de cierto número de años deservicio del trabajador, debería estar en capacidad de garantizarle el pago de lascantidades descontadas cuando éste quedara cesante69.

Adicionalmente, se estimaba que para garantizar el buen manejo e inversión de losdineros del fondo de retiro, provenientes de los descuentos de nómina de los traba-jadores, se debía contar con la presencia de las autoridades fiscalizadoras del muni-cipio y del representante de las entidades federadas de empleados y obreros. De esamanera, se daría una base de confianza que permitiera la formación de cooperativasde consumo prioritarias para evitar el alza de precios que generaba el acaparamientode los productos de primera necesidad; cooperativas que fomentaran la construc-ción de casas “baratas” cuya venta financiada permitiría abonar el pago de intereses

67 Ibíd., folio 373.


69 Archivo de Bogotá, Fon-do: Concejo de Bogotá,“Libro de expedientes deacuerdos 1928-1932”,tomo 113, folio 372.


a los saldos individuales acumulados; y cooperativas encargadas del manejo de res-taurantes higiénicos y restaurantes escolares para los hijos de los servidores públicos,las cuales con un manejo “científico y honrado” serían una fuente de recursos cuyoradio de acción se extendería más allá de la ciudad, “abarcando a los productorescampesinos.” Como consecuencia de toda esta actividad el municipio tendría “em-pleados estimulados con participaciones en empresas productivas y con seguro de lapropiedad raíz, aunque con sueldos modestos en apariencia pero suficientes en larealidad”70.

El planteamiento final del proyecto consistía en la aplicación a actividades productivasdesarrolladas en beneficio de los mismos trabajadores y empleados del municipio decerca de $25.000 anuales requeridos para cubrir los pagos por retiro de trabajadores.Con ello se lograría asegurar a los empleados del municipio de Bogotá, independientede que fueran funcionarios de alta categoría o simples obreros, el disfrute de un mediode subsistencia en las circunstancias adversas de un retiro del ejercicio de sus funcio-nes o por ancianidad, invalidez o cesación de su empleo. La creación de las condicio-nes y la aplicabilidad de los beneficios enumerados serían posibles a través de las Cajasde Retiro que de acuerdo con la argumentación del proyecto eran “instituciones deconocida organización en todos los órdenes de actividad oficial o privada. Ellas estánadmirablemente dotadas en los países civilizados, muy particularmente en los muni-cipios de culturas tan avanzadas como las de Estados Unidos de América y Argentina,y aquí mismo entre nosotros ellas rigen ya con respecto a los empleados de los Correosy Telégrafos y en muchas compañías industriales. En el Banco de la República, socie-dad que goza de una magnífica organización, está funcionando con toda regularidadpara sus empleados y dependientes”71.

Sentada la utilidad de ese tipo de instituciones era necesario articular los dos proyec-tos caracterizados porque si bien los objetivos del proyecto de la Caja de Auxiliosapuntaban a un tipo de contingencias diferentes de las que pretendía cubrir la Cajade Fondos de Retiro Municipal, ambas propuestas estaban orientadas a dar respuestaa problemáticas que eran preocupación común de trabajadores, funcionarios delejecutivo municipal y legisladores del Concejo. Para los primeros porque las condi-ciones de desprotección eran mayúsculas en caso de despido o de un caso fortuito;en tanto que para los funcionarios el tema radicaba en la dificultad de darle unmanejo adecuado al presupuesto anual a fin de cumplir los compromisos adquiridoscon los servidores municipales en virtud de la legislación nacional vigente, y para losConcejales el asunto consistía en establecer un orden en la legislación municipal,aislada y caótica, sobre los derechos adquiridos por los trabajadores.

Así las cosas, el Concejo designó una comisión con el objeto de estudiar los proyectosde Acuerdo sobre la Caja de Auxilios y la Caja de Fondos de Retiro del Municipio, cuyoinforme destacó la importancia de su utilidad social y el hecho de que sirvieron de basepara realizar una formulación y ampliación de disposiciones con fundamento en lospreceptos legales que regían en ese momento en el país sobre protección a los emplea-dos y obreros, dando origen a una obra armónica y ordenada sobre auxilios, segurocolectivo, jubilaciones, indemnizaciones por accidentes y enfermedad, protección ala mujer embarazada, recompensas por retiro y tiempo, y servicio de mutualidad basadaen la solidaridad colectiva que debía prestar la entidad proyectada72.

70 Ibíd.






LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL

Los pilares que estructuraron el proyecto de creación de la Caja de Previsión Socialfueron el apoyo en la legislación nacional para imprimirle un mismo espíritu a lamunicipal acerca de los derechos de los trabajadores, el análisis que procuraba hallarla manera más conveniente de manejar los recursos necesarios para la protección delos empleados, el estudio de entidades que con similares características a la propues-ta funcionaban en el país, y la búsqueda de una herramienta que permitiera a laadministración municipal la determinación, manejo, proyección, previsión, apropia-ción y control de aquellos para responder a los compromisos con sus servidores.

Los motivos expresados por los proponentes en el proyecto del Acuerdo fundador dela Caja de Previsión Social aducen razones de índole variada sobre la convenienciapara todas las partes de la creación de la entidad. Una de las virtudes centrales de lapropuesta “consiste en que el sistema que el proyecto implanta es aquel según elcual todos los empleados cooperan en su propio, directo y exclusivo beneficio, en laatención de aquellas cargas y en procurar a la Caja los fondos necesarios para darcumplimiento a todos aquellos propósitos, por medio del descuento de sus sueldos.El municipio apenas contribuye para aumentar los fondos de la Caja con el mediopor ciento de sus entradas”73. Es decir, que la creación sería de gran alivio para lasfinanzas del municipio por cuanto la erogación anual no se vería aumentada dadoque el aporte del medio por ciento representaba una suma equivalente a la que cadaaño apropiaba para el pago de las gratificaciones contempladas en los acuerdos vi-gentes74. Además, los nuevos fondos, provenientes de los sueldos de los propios tra-bajadores del municipio, permitirían atender las áreas de bienestar de los mismosque legalmente no correspondían a los patronos y que antes pesaban sobre el erariode la ciudad, el cual las atendía con notoria dificultad e ineficiencia75.

El sistema propuesto consistente en la presencia de aportes mutuos tanto del munici-pio como de los trabajadores, remplazó el que con dificultades funcionó a finales delos años veinte y principios de los treinta en donde el municipio era el aportanteúnico de recursos para el cumplimiento de los derechos adquiridos por los trabaja-dores y reconocidos por el Estado. La modalidad contemplada gozaba de benepláci-to por los resultados obtenidos en otros ámbitos; según los proponentes: “es biensabido que en varios organismos oficiales vienen funcionando con el más lisonjeroéxito, cajas de organización semejante a la que contempla este proyecto y que hansido creadas con un espíritu de mutualismo que convierte en realidad provechosa laaspiración de solidaridad colectiva de los trabajadores”76. Los proponentes conside-raban además que “por los fines que las han inspirado, los eficaces resultados quehan logrado y el desarrollo que han tenido (...) debe fomentarse oficialmente la crea-ción de tan benéficas instituciones en todos los organismos públicos de que dependagran número de empleados y obreros”77.

Adicionalmente, a las virtudes del nuevo sistema de aportes y al éxito de la modali-dad administrativa de las Cajas, se argumentaba que otra de las ventajas que traeríapara el municipio la adopción de este proyecto, era la de poner orden en la frondo-sa, contradictoria y arbitraria legislación municipal sobre la materia. Según el propo-nente, eran muchas las disposiciones que sobre ella se habían expedido, sin que enrealidad se mejorara la situación ni se levantara el nivel económico de los empleadosy obreros78.


74 Ibíd.

75 Ibíd.76 Ibíd., folio 423.

77 Ibíd.

78 Ibíd.


NOBLES INTENCIONES

Dado por sentado que el cambio de la situación de los trabajadores se daría a partirdel ordenamiento de la legislación, la vida sería un sueño porque “mediante él se vaa despertar una noble emulación entre los empleados y obreros, a efectos de hacerseacreedores a los beneficios que el proyecto les reporta, cuando se conducen en eldesempeño de sus cargos con corrección, competencia y asiduidad. Se abren paraellos de esta manera horizontes menos sombríos que los que pueden esperar en elactual abandono en que se encuentran. Se desarrolla en ellos el espíritu de solidari-dad colectiva, que es una de las grandes palancas del progreso nacional. La coopera-ción y el mutualismo, con la secuela consiguiente de buenos frutos, comenzará atener desarrollo, con innegable beneficio para la sociedad”79. Una utopía.

Un párrafo que señala con mucha puntualidad uno de los propósitos que animaba lacreación de la Caja, y que desliza una idea al parecer en boga en esos tiempos es elsiguiente: “...las cuestiones sociales cobran cada día mayor importancia y las corpo-raciones de origen popular están, más que ninguna otra entidad, obligadas a aten-derlas (...) hasta ahora, y es doloroso decirlo, las entidades públicas han destinadotoda su atención a los problemas de la clase meramente proletaria, seguramenteporque ella ha pedido a voz en cuello y en diversas formas su mejoramiento. Estámuy bien que así sea, y ella ha obrado en uso de un perfecto derecho. Pero no poreso debe olvidarse, como se ha olvidado hasta ahora a la sufrida clase media, integra-da en su gran mayoría por los empleados. Este proyecto es el primer paso que se daen beneficio del gremio mencionado y nos parece muy bien que sea la capital de laRepública la que inicie esa cruzada y se adelante a las inquietudes que ya empiezana esbozarse”80.

Al proyecto creador de la Caja se le adjudica la cualidad final de atender a un sectorde la población que hasta ese momento no había recibido atención alguna, al pare-cer debido a prejuicios que establecían una fuerte diferenciación entre la actividadde los obreros y la de los trabajadores de escritorio, y por tanto se consideraba quelos reconocimientos dados a unos no implicaban necesariamente que eran extensi-vos al otro. La idea de superar tal discriminación quedó explícita en el nombre dadoa la entidad que se encargó del objeto en cuestión: Caja de Previsión Social de losEmpleados y Obreros del Municipio de Bogotá.




EL ESTUDIO DEL PROYECTO DESCRITO ANTERIORMENTE dio como resultado lacreación de la Caja de Previsión Social de los empleados y obreros del Municipio deBogotá, efectuada por medio de los Acuerdos No. 35 y 37, expedidos respectivamen-te el 2 de octubre y el 22 de noviembre de 1933, por el Concejo Municipal de Bogotá.Luego, en el año 1934, le fue reconocida su personería jurídica por medio de la Re-solución No. 13, firmada por el Presidente de la República, Enrique Olaya Herrera ypor su Ministro de Gobierno, Gabriel Turbay81.

LA JUNTA DIRECTIVA Y SUS FUNCIONES

En el artículo primero del Acuerdo 35 de 1933, después de crear la Caja de PrevisiónSocial de los empleados y obreros del Municipio de Bogotá, el Concejo ordenó queel alcalde de la ciudad fuera su representante legal y que el manejo de la mismaestuviera orientado por una junta directiva integrada de la siguiente forma: el alcal-de, o como su delegado el Secretario de Gobierno; por el Tesorero y Contralor muni-cipales; por el gerente de las Empresas Municipales y por tres miembros designadospor el Concejo82.

EVOLUCIÓN INSTITUCIONALDE LA CPS

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Nominalmente, la composición de la junta directiva resultaba equilibrada en rela-ción con la representación de los poderes ejecutivo y legislativo de la ciudad puestendría tres miembros del ejecutivo municipal (alcalde, gerente de las Empresas Pú-blicas y tesorero municipal) y tres representantes del Concejo. Un séptimo miembroactuaba como representante de los organismos de control (el contralor municipal),aunque cabe decir que la Contraloría dependía directamente del Concejo de la ciu-dad83. Finalmente, nombró como secretario de la junta al oficial mayor de la Secreta-ría de Hacienda. En consecuencia, todos los miembros de la junta pertenecerían aella por espacio de dos años, según lo determinó el artículo 34 del Acuerdo 35.

81 Caja de Previsión Social deBogotá, Caja de PrevisiónSocial de Bogotá 1938, Bo-gotá, Editorial el Gráfico,1938, pág. 5.

82 Ibíd, pág. 17.

83 Enrique Ortega Ricaurte,“La organización munici-pal de Bogotá”, En: Regis-tro Municipal, Bogotá,Tomo I, Imprenta Munici-pal, 1933, págs. 16 - 17.

AÑO NORMA REPRESENTANTE JUNTA DIRECTIVA

1933 Acuerdo 35 Alcalde - Alcalde o secretario de Gobierno- Tesorero municipal- Contralor municipal- Gerente Empresas municipales- Tres representantes del Concejo



Por otra parte, dicho Acuerdo determinó que la junta debía asignar funciones a losempleados de la caja y la autorizó para dictar los reglamentos y normas necesarios afin de realizar los reconocimientos relacionados con el seguro colectivo, la jubilacióny la indemnización por accidentes y enfermedad. En relación con los reconocimien-tos de los derechos a los trabajadores la junta directiva debía, previo estudio propioy concepto del personero municipal, reconocerlos por medio de resoluciones contralas que cabía el recurso de la reposición84.

Posteriormente, en noviembre 22 del año 1933, el Concejo mediante el AcuerdoNo. 37 modificó y amplió el alcance del artículo 1 del Acuerdo No. 35. Los cambiosestaban relacionados con la conformación de la junta directiva y las modificacionescon el nombramiento de otros cargos de la Caja de Previsión Social de los empleadosy obreros del Municipio de Bogotá.

Los cambios desarrollados con respecto a la conformación de la junta directiva tuvie-ron importancia en la medida en que con ellos se varió la correlación de fuerzasentre los sectores representados en su seno. En primer lugar fueron eliminados dosde los representantes del ejecutivo quedando como miembro en pleno derecho elalcalde de la ciudad. A su vez, la representación del Concejo fue recortada de tres ados personas, situación que abrió el espacio para que los empleados y los obrerosmunicipales designaran cada uno a un representante de sus intereses, por medio deelección que debía ser reglamentada por la junta directiva de la Caja de PrevisiónSocial de los empleados y obreros del Municipio de Bogotá.

AÑO NORMA REPRESENTANTE JUNTA DIRECTIVA CPS

1933 Acuerdo 35 Alcalde Miembros con pleno derecho:- Alcalde o secretario de Gobierno- Dos concejales- Un representante de los empleados- Un representante de los obrerosCon voz en las deliberaciones:- Personero municipal- Tesorero municipal- Contralor municipal- Gerente de las Empresas municipales

Como miembros de la junta directiva con el único derecho a tener voz en las delibe-raciones, fueron integrados cuatro representantes, dos del ejecutivo: el tesorero mu-nicipal y el gerente de las Empresas Municipales; uno del legislativo: el personeromunicipal y uno de los organismos de control: contralor del municipio. Por último, elartículo 2 estableció que el período de los miembros sería de un año con la posibili-dad de ser reelegidos indefinidamente85.

El Acuerdo 37 de 1933 determinó que la Junta Directiva se encargara de hacer elnombramiento de los empleados de la caja y establecer su número, asignación men-sual y las funciones por desempeñar dentro de la entidad. En relación con la prácticaadministrativa le señaló la responsabilidad de estudiar las cuentas de la institución,previamente al escrutinio practicado por la Contraloría municipal. Además, hizo es-pecial énfasis en el papel que este órgano rector debía tener en el estudio y defini-ción del reconocimiento y pago que por diversos conceptos se hacía a los empleadosy trabajadores86.

84 Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en los años 1930– 1933, Bogotá, ImprentaMunicipal, 1984, págs.752, 760 y 761.

85 Caja de Previsión Socialde Bogotá, Caja de Previ-sión Social de Bogotá1938, pág. 17.

86 Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá durante el añode 1933, Bogotá, Impren-ta Municipal, 1934, págs.173 – 175.


Nueve meses después, en agosto de 1934, el Concejo Municipal expidió el Acuerdo29 por medio del cual fueron reformados los Acuerdos 35 y 37 de 1933. En primerainstancia cabe resaltar que en el artículo 18 se dispuso que el periodo de los miem-bros de la Junta Directiva fuera, nuevamente, de dos años.

Ahora bien, aunque la mayoría de los cambios estaba relacionada con los fondos de laCaja de Previsión Social, también hubo variaciones en relación con las funciones de lajunta directiva. En el artículo 10 se especifica el mecanismo mediante el cual ellacumpliría la función de asesorar al director municipal de higiene en los casos en quefuera necesaria la hospitalización de un empleado o un obrero municipal para untratamiento médico. Por otra parte, dentro del programa de dotación de habitacionespara los empleados y obreros del municipio, el Acuerdo 29 le encomendó la funciónopcional de solicitar la participación de la Secretaría de Obras Públicas y o del técnicourbanista en los estudios previos precisados para la construcción de viviendas87.

En el año de 1945, la manera de escoger los dos representantes, uno por los obrerosy otro por los empleados del municipio a la junta directiva de la Caja de Previsión Socialfue cambiada por el Acuerdo No. 67. En su artículo tercero dispuso que la escogenciade tales delegados debía ser hecha por parte de las organizaciones sindicales delmunicipio. Así, el representante de los obreros y su suplente serían elegidos en sesiónplenaria de las directivas de los sindicatos obreros, de ternas propuestas por las asam-bleas generales respectivas; en tanto que el representante del sindicato de empleadosmunicipales y su suplente se elegirían en el pleno de su asamblea general88.

Sin embargo, este acto de reconocimiento a la vocería de las organizaciones sindica-les del municipio tendría corta duración; el Concejo, encabezado por su presidentePlinio Mendoza Neira, expidió el Acuerdo 90 de 1945 por medio del cual substituyóel artículo 3 del Acuerdo 67 y de paso estableció los mecanismos para elegir dichosrepresentantes. De acuerdo con ello, “en la segunda quincena de diciembre del añoanterior a la renovación de la junta, los obreros del municipio votarán directamentepor un principal y un suplente. Resultarán elegidos como vocales de la junta, el prin-cipal y el suplente que obtengan mayoría relativa de votos”. De igual forma se estipu-ló para los empleados. En relación con la mecánica de la elección se dispuso que lainscripción de los candidatos se hiciera ante el alcalde de la ciudad, quien fijaría lafecha de las elecciones y nombraría los escrutadores correspondientes. Como conce-sión a los sindicatos, el artículo 2 del Acuerdo 90 estableció que los dos representan-tes tanto de obreros como de empleados deberían trimestralmente rendir informesescritos a las respectivas organizaciones sindicales del municipio acerca de su desem-peño en la junta directiva89. Esta disposición sería adicionada con el Acuerdo 44 de1959 por medio del cual se permitió que en la elección de los representantes de losempleados y obreros a la junta directiva de la Caja de Previsión Social, participaranlos antiguos servidores del Distrito en ese momento pensionados. Determinó, tam-bién, que la junta directiva reglamentara la elección y dispusiera lo necesario parahacer efectivo ese derecho90.

La situación financiera y administrativa de la Caja de Previsión Social de los emplea-dos y obreros del Distrito Especial de Bogotá a comienzos de los años sesenta ameritó,a los ojos del Concejo, una reorganización que llevó a cabo por medio de la expedi-ción de un estatuto orgánico contenido en el cuerpo del Acuerdo No. 44 de 196191.

En lo relacionado con la junta directiva y sus funciones dicho estatuto, inspirado enlos pactos políticos realizados entre los partidos liberal y conservador, cuya esenciaera la alternancia en el poder y la distribución burocrática paritaria, determinó quesu composición se ciñera a tales preceptos. Es así como a la luz del estatuto, la junta

87 Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año de1934, Bogotá, ImprentaMunicipal, 1934, págs.214 – 221.

88 Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipal deBogotá en el año de 1945,Bogotá, Imprenta Munici-pal, sin fecha, pág. 143.

89 Ibíd, págs. 202 - 203.

90 Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipal deBogotá en el año 1959, Bo-gotá, Imprenta Distrital deBogotá, 1960, pág. 188.

91 Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año 1961,Bogotá, Tomo I, ImprentaDistrital de Bogotá, 1961,págs. 212 - 220.




quedó constituida de la siguiente manera: el alcalde mayor o en su defecto un secre-tario de su despacho de su misma filiación política designado por él; un secretariodel ejecutivo distrital designado por el alcalde, de filiación política distinta a la deéste; dos representantes del Concejo de diferente filiación política, y dos represen-tantes de los trabajadores afiliados a la caja, de distinta filiación política, elegidos poréstos. Para la elección de los últimos el estatuto dejó en manos del alcalde la regla-mentación de la elección de principales y suplentes92.

AÑO NORMA REPRESENTANTE JUNTA DIRECTIVA CPS

1961 Acuerdo 44 - Alcalde o secretario de despacho de lamisma filiación política.

- Un secretario de despacho de distintafiliación política del alcalde.

- Dos representantes del Concejo dedistinta filiación política.

- Un representante de empleados.- Un representante de obreros- Contralor distrital, con voz en las

deliberaciones de la Junta.

Entidadautónoma

descentralizadacon personería

jurídica ypatrimonio

propio.

En cuanto a la dinámica interna de la junta directiva se determinó que sus miembrostuvieran un periodo de ejercicio de dos años, y que esta operara con un presidente yun vicepresidente elegidos por mayoría absoluta de votos para períodos de seis me-ses. Las decisiones adoptadas deberían tomarse con una mayoría de votos, y se esti-mó que el quórum suficiente fuera conformado con la presencia de cuatro de susmiembros. Las atribuciones otorgadas a la Junta eran las siguientes:

a) Expedir el presupuesto anual de la CPS, aprobar los balances que le fueran pre-sentados, crear cargos y fijar las asignaciones civiles del personal al servicio de lainstitución.

b) Celebrar contratos hasta por $300.000, abrir y adjudicar licitaciones, efectuarremates y operaciones similares.

c) Dictar resoluciones reglamentarias cuando así lo dispusieran los acuerdos muni-cipales, con aplicación de las disposiciones legales pertinentes.

d) Reglamentar las disposiciones estatutarias.

e) Orientar las inversiones de la CPS.

f) Conocer los recursos de apelación que contra las providencias de la gerenciainterpusieran los interesados.

g) Elegir al gerente, subgerente de la caja, jefes de departamentos y quienes tuvie-ran asignaciones iguales o superiores a los jefes de departamento.

h) Establecer las tarifas para los servicios que preste la CPS a los afiliados y a susfamiliares y al Distrito y empresas en general.

i) Las demás que por acuerdos posteriores le fueran asignadas.92 Ibíd., págs. 212 - 213.


Adicionalmente, la Junta Directiva podía delegar en el Gerente o en la Junta deCompras, las atribuciones contenidas en el literal b), reservándose, si así lo quisiera,el derecho de su aprobación final93.

EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA

La estructura de la organización administrativa de la Caja de Previsión Social delMunicipio de Bogotá es uno de los temas de esta institución que infortunadamentecuenta con escaso material para documentar su existencia en las primeras décadasluego de su fundación. No se han hallado organigramas ni documentación propia oexógena que refleje la disposición de sus unidades administrativas durante buenaparte de sus primeros años.

Un primer documento acerca de su estructura es el Acuerdo No. 35 del 2 de octubrede 1933, expedido por el Concejo Municipal, que en su artículo 31 ordenó que laCaja tuviera un jefe y dos ayudantes mecanógrafos. Como funciones encargó al jefela redacción de los proyectos de resolución de reconocimientos de derechos a em-pleados y obreros, los cuales debía poner a disposición de la junta directiva para suaprobación94. Posteriormente, en virtud del Acuerdo 37 de noviembre 22 de esemismo año, especificó que el nombramiento de dicho funcionario debía contar conel requisito de tener conocimientos en la ciencia del derecho; que tendría voz en lassesiones del Concejo; y que en lo sucesivo el cargo se denominaría Gerencia. Ade-más, determinó que los fondos de la caja serían manejados por el Gerente con inter-vención de la junta directiva95.

Los estatutos de la Caja de Previsión Social del municipio, compilados y publicadosen 1938, muestran que además de la función ya enumerada, el gerente debía ocu-parse en:

“ Ejecutar y hacer ejecutar los actos y operaciones de los que la Caja deba ocuparse.

Convocar a la Junta Directiva.

Manejar los fondos de la caja con intervención de la junta directiva; es decir:

• recaudar las sumas que deban ingresar a ella y hacer efectivos los demásvalores pertenecientes a la misma;

• efectuar los pagos de las cuentas o documentos que tengan el visto bueno delpresidente de la junta;

• pedir que se dicten las medidas que se estimen convenientes para la seguri-dad y custodia de los fondos de que es responsable;

• recibir las cantidades que deban ingresar a la Caja y consignarlas en el Bancode la República;

• firmar los cheques y demás giros de pagos conjuntamente con el Secretario,de acuerdo con las autorizaciones conferidas por la junta directiva.

Las demás que le sean conferidas por la Junta Directiva”96.

Para poder cumplir con sus responsabilidades durante el periodo, que era igual al dela junta, se exigía del nombrado otorgar fianza de responsabilidad por los bienes queiba a manejar, inmediatamente se posesionara, a satisfacción y con las condicioneslegales que determinara el Contralor Municipal.

93 Ibíd.

94 Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipal deBogotá en los años 1930 –1933, Bogotá, ImprentaMunicipal, 1984, pág. 760.

95 Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá durante el añode 1933, Bogotá, Impren-ta Municipal, 1934, pág.173 – 175.

96 Caja de Previsión Social deBogotá, Caja de PrevisiónSocial de Bogotá 1938,págs. 12 – 13.




En los estatutos de la CPS, se menciona el cargo de Secretario con la función de citara la junta directiva a sesiones ordinarias y extraordinarias cuando lo ordenaran elpresidente, el alcalde o el gerente. También debía redactar las actas de las sesiones yautorizarlas con su firma, así como todos los actos de la institución en que fueranecesario este requisito. El cargo seguía siendo desempeñado por un funcionarioajeno a la entidad como era el oficial mayor de la Secretaría de Hacienda, quien norecibía ninguna remuneración por su desempeño97.

Un esquema de la conformación administrativa y de servicios médicos de la Caja dePrevisión Social del Municipio fue publicado en 194598. Allí se muestra que la CPSestaba segmentada en tres áreas básicas:

Área de dirección: compuesta por la junta directiva, el gerente, el coordinador yel tesorero. Asesorada y controlada por el auditor, el personero y el contralormunicipales.

Área administrativa: conformada por el secretario, el contador, el jefe de carteray el cajero.

Área científica: dirigida por dos médicos directores, un cirujano jefe y un odon-tólogo jefe.

El esquema simplificado de la CPS no estipula la complejidad de las oficinas queconformaban el área de la dirección ni de la administración, datos que sí aporta conrespecto a la científica, conocida como Policlínica99. Este nombre no hacía referenciaa un lugar determinado sino al espectro de servicios médicos prestados y áreas de lasalud cubiertas.

Los servicios prestados por la Policlínica a los empleados y obreros del municipioestaban divididos en, primero: medicina general y especial; segundo: odontología; ytercero: farmacia.

Primero: los servicios de medicina general y especial se prestaban en los consulto-rios, en las clínicas y hospitales, y a domicilio. En relación con los consultorios esta-ban especializados en a) medicina general, b) medicina infantil, c) enfermedadesvenéreas y vías urinarias, d) órganos de los sentidos, e) maternidad y servicio prena-tal, f) cirugía general. También existía el servicio de visitas médicas domiciliarias.

Para atender los casos de medicina especial en las clínicas y hospitales, la CPS conta-ba con dos médicos: uno hospitalario y otro cirujano. En caso de requerirse la inter-vención de personal especializado la CPS procedía a contratar los servicios. Por logeneral estos casos tenían que ver con afecciones pulmonares como la tuberculosis,afección de glándulas de secreción interna, enfermedades mentales, entre otras.

Los exámenes químicos y bacteriológicos eran atendidos en laboratorios privados aligual que los que requirieran de radiodiagnóstico. También contaba la Policlínica conservicio de enfermería general donde se aplicaban inyecciones y se hacían las cura-ciones ordenadas al igual que se seguían los tratamientos estipulados para las enfer-medades venéreas.

Segundo: los servicios odontológicos se prestaban por turnos durante todo el día ycontaban con la colaboración de varios dentistas especializados en diferentes áreas.Hasta ese momento se contaba con cuatro puestos y se proyectaba montar una salade Cirugía Dental.

97 Ibíd., pág. 13.98 Concejo Municipal de Bo-

gotá, Registro Municipal,Bogotá, Tomo XV, Impren-ta Municipal, 1945, pág.763.

99 Ibíd.


Tercero: los servicios de farmacia eran atendidos por dos farmacéuticos graduadoscon una dotación extensa de productos patentados y de droga blanca para atender aldespacho de las fórmulas.

Finalmente, la Policlínica contaba en el año 1945 con tres consultorios situados endiferentes partes para facilitar la atención médica: uno en el Tranvía Municipal aten-dido por dos médicos y un dentista; otro en el Acueducto y otro en el MataderoMunicipal.

El manejo administrativo de toda la actividad de atención médica a los empleados yobreros corría por cuenta de varias oficinas:

La oficina de Información y Registro: archivaba y coleccionaba por dependencias lastarjetas de inscripción en donde se identificaba a cada uno de los empleados y obre-ros que solicitaban servicios médicos, para lo cual debían traer una boleta expedidapor sus superiores. En esta misma oficina se encontraba el archivo de las historiasclínicas que se solicitaban con la identificación y número de registro del paciente y sepasaban a los consultorios para el momento de la atención.

La oficina de Contabilidad: llevaba el archivo de las tarjetas de las existencias dedrogas, y diariamente se revisaban las fórmulas expedidas. También tenía a su cargola liquidación de las drogas suministradas a los parientes que tenían derecho a losservicios médicos y tal liquidación se hacía al precio de costo. Esta oficina llevaba unlibro en el cual se anotaban las entradas por concepto de servicios prestados a losparientes. El jefe de esta oficina de consuno con la dirección hacía los pedidos paramantener debidamente dotada la farmacia.

La oficina de estadística y archivo: estaba a cargo de un técnico y se podían obtenerlos datos relativos al movimiento general de la Policlínica. En esta oficina se archiva-ban las papeletas de consulta, los exámenes de cada uno de los pacientes, datos delaboratorio, historias clínicas de hospitalizaciones. Cada uno de los empleados y obre-ros del municipio tenía una carpeta en donde se archivaban todos los datos relativosa sus enfermedades, fórmulas, etc. Cuando los datos estaban coleccionados pasabana la máquina perforadora de acuerdo con las normas establecidas y así se obteníanlas cifras parciales y generales de consultas de cada una de las especialidades, núme-ro de visitas, operaciones, fórmulas con su respectivo valor, etc.

La Dirección de la Policlínica: se encargaba de la coordinación y buena marcha detodos y cada uno de los servicios que conformaban su totalidad y del suministrooportuno de los elementos necesarios. Contrataba servicios de los médicos particula-res, visitaba las diferentes dependencias y controlaba los servicios prestados en lasclínicas y hospital. Además colaboraba con los médicos y hacía parte de las juntasmédicas que se practicaban a determinados pacientes, dirigía tratamientos con losespecialistas, hacía los pedidos necesarios para la buena atención de los enfermos,de los hospitales y de las clínicas y en general buscaba que la marcha de los serviciosno fuera modificada. Su encargo final era el de informar al gerente y a la junta direc-tiva de la CPS de cada uno de los asuntos relacionados con la marcha de la Policlínica100.

La estructura de la CPS de los años posteriores a 1945 no cuenta con datos publica-dos ni de archivo sino desde el año 1950 en que con base en la nómina pagada sepudo determinar que sus áreas administrativa y de servicios tenían la siguiente es-tructura: 100 Ibíd., págs. 773 - 774.




AÑO NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3 NIVEL 4 NIVEL 5

1950101 Gerente Secretario AbogadoRevisor fiscal Contador Caja

Censo yestadísticaInformaciónRecompensas

DirecciónmédicaCirugíaObstetriciaMedicinageneralOdontologíaMedicinaniñosCajero

Un aporte de este esquema radica en que proporciona una figura de la parte admi-nistrativa de la CPS y su distribución de cargos que habían sido mencionados conanterioridad, pero no lo habían podido ser en relación con los demás dentro de unesquema de niveles aproximados de jerarquía. Las nóminas consultadas del año 1950,si bien no necesariamente reflejan tales especificidades brindan una idea muy cerca-na de la organización de dicha entidad si se toma como base la escala salarial quepresentan. Aunque sobre dicha escala pudiera discutirse el criterio de asignación delmonto de los salarios, es bien sabido que con mayor o menor precisión ella reflejaráde todas maneras los niveles de autoridad dentro de la institución en consideración.Sin embargo, y en gracia a discusión a continuación se relaciona un listado de loscargos que la Caja tenía en el año 1950 y que permite contrastar esta informacióncon la aportada por las nóminas.

101Archivo de la Caja de Pre-visión Social de Bogotá,Libro de comprobantes decontabilidad, nómina deabril de 1950, libro 001,sin foliar.

CARGOS ADMINISTRACIÓN SALARIO EN PESOS

Gerente 1.070.ooSecretario 750.ooContador 550.ooCajero segundo 500.ooOficial mayor 460.ooRevisor de cuentas 430.ooJefe de censo y estadística 410.ooContador de préstamos primero 450.ooContador de préstamos segundo 400.ooJefe de información 380.ooAbogado 300.ooCajero auxiliar 380.ooAyudante revisor de cuentas 350.ooRegistrador de cheques 335.ooSecretaria mecanógrafa de gerencia 350.ooAyudante oficina de recompensas 260.ooAyudante de censo 300.ooAyudante de censo 300.ooChofer 250.ooMecanógrafa de la secretaría 250.oo

continuación


CARGOS ADMINISTRACIÓN SALARIO EN PESOS

Cartero 160.ooAscensorista 130.ooRevisor fiscal 750.ooOficial de estadística 375.ooAyudante de estadística 250.ooCajero liquidador de la Policlínica 400.ooOficial de registro 300.ooAyudante del cajero liquidador 260.ooMecanógrafa de la dirección médica 250.ooCelador 130.oo

CARGOS MEDICINA SALARIO EN PESOS

Director general de servicios médicos 1.000.ooCirujano jefe 760.ooGinecólogo ayudante de cirugía 520.ooMédico especialista de los sentidos 1 600.ooMédico especialista de los sentidos 2 560.ooMédico medicina general 520.ooMédico medicina general 520.ooMédico medicina general 520.ooMédico medicina general 520.ooMédico medicina general 520.ooMédico vías urinarias 520.ooMédico obstetra 720.ooMédico obstetra 700.ooMédico especialista niños 1 450.ooMédico especialista niños 2 440.ooMédico jefe tranvía 560.ooMédico ayudante tranvía 460.ooMédico acueducto 520.ooMédico hospitalario 520.ooMédico residente en el hospital 300.ooAyudante de urología 340.ooEnfermera sala de tratamientos 340.ooEnfermera ayudante sala de tratamientos 290.ooEnfermera del Matadero 250.ooEnfermera órganos de los sentidos 250.ooEnfermera visitadora 250.ooEnfermera del tranvía 1 265.ooEnfermera del tranvía 2 250.ooEnfermera del acueducto 250.ooFarmacéutico jefe 410.ooFarmacéutico ayudante 355.ooOdontólogo jefe 700.ooOdontólogo 510.ooOdontólogo 510.ooOdontólogo 510.ooOdontólogo 510.ooAuxiliar consultorios odontológicos 300.ooOficial de rayos X 250.00Enfermera dental 250.ooMensajero 120.ooOdontólogo tranvía y acueducto 510.ooEnfermera dental tranvía y acueducto 250.oo 102

102Concejo Municipal de Bo-gotá, Anales del Concejode Bogotá, Bogotá, tomoXX, Imprenta Municipal,enero-junio de 1950,págs. 36 - 38.

continuación




Evidentemente, el listado de cargos facilita una visión más profunda de las activida-des desarrolladas por la Caja en sus áreas administrativa y médica, al igual que el desueldos permite establecer ciertas jerarquías, en especial entre profesionales quepodrían resultar del mismo rango. Sin embargo, a partir de esta información no sepuede determinar la existencia de unidades administrativas precisas, sustentadas enlos elementos legales que requieren su creación y determinación.

Ahora bien, una mayor precisión en la descripción de las unidades administrativas enlas nóminas del año 1953, permitió percibir algunos cambios importantes en la es-tructura de la CPS con respecto a la de 1950.


1953103 Gerente Secretario Contador Cajero Ayudantecajero

Asesor Jefe de Oficial dejurídico estadística liquidaciones

Jefe de Oficial decensos información

Oficialde registro

Médico Cirujano jefe Médicosdirector especialistas

Obstetricia Médicos Enfermerasjefe generales

Médico del Enfermeramatadero del mataderomunicipal municipalMédico del Enfermeraacueducto del acueductoMédico jefe Enfermerasdel tranvía del tranvíaFarmaceuta Farmaceutajefe ayudante

Oficial dekárdexCajeroliquidador

Odontólogo Odontólogos Auxiliaresjefe

Rayos XEnfermeríadental

Comparadas las estructuras de 1950 y 1953, la parte administrativa de la CPS mues-tra la aparición de un asesor jurídico y modificaciones relacionadas con los procesosestadísticos y el manejo de la información acerca de los derechos de los trabajadores.Con respecto a la parte de servicios médicos los cambios son protuberantes en lamedida en que por debajo de la dirección médica ya no aparecen algunos departa-mentos especializados como en 1950, sino que se designaron en este lapso jefaturaspara dichas modalidades, y se extendieron, hacia abajo en los niveles de jerarquía,los grupos de apoyo tanto en el aspecto geográfico de la ciudad (consultorios en elmatadero, en el acueducto, en el tranvía) como en el proceso de atención a lospacientes (médicos generales, especialistas, farmaceutas, radiólogos, enfermeras, etc.).

103Archivo de la Caja de Pre-visión Social de Bogotá,libro de comprobantes decontabilidad, nómina demayo de 1953, libro 009,sin foliar.


Al mismo tiempo se percibió la presencia de un oficial de kárdex y un cajero cuyaaparición está confirmando el manejo de un gran volumen de documentación deorigen médico que ya se había hecho explícita en los reportes del año 1945.

La documentación consultada mostró algunas aparentes inconsistencias en cuanto ala denominación de los cargos y el nivel jerárquico de los mismos, determinadas conbase en la remuneración reportada para cada uno de ellos. Así se tiene que en elesquema del año 1953 se presentan denominaciones como, por ejemplo, jefaturascon variaciones apreciables de sueldo entre unas y otras, lo cual permitió que fueranagrupadas en diferentes niveles de jerarquía al lado de salarios similares. Es el caso delas jefaturas de cirugía, obstetricia y odontología cuyos sueldos en nada se puedencomparar con los recibidos por los jefes de estadística, censos, farmacia, o aún con eldel jefe del servicio médico del tranvía.

Un indicio del crecimiento de la CPS a lo largo de la década de los años cincuenta esel registrado en la estructura del año 1960 si se la compara con la presentada sieteaños atrás, en 1953:


1960104 Gerente Subgerente Abogado Substanciador Auxiliar-secretario

Jefe de Cajero Cajerocontabilidad general auxiliar

ContadorgeneralJefe de Auxiliarcartera de carteraJefe de AuxiliaresliquidacionesJefe OficialesestadígrafoProveedoralmacenistaOficial Ayudante demayor de informacióninformaciónFarmaceuta I Farmaceuta

ayudanteMédico Médicodirector asistencial

MédicovisitadorMédicoresidenteServiciosespecialesCirugíaJefeoficina deprofilácticoMédicolaboralMédicobioestadísticoOdontólogo Odontólogos Enfermerajefe jefe

Enfermeraproveedora

104Archivo Caja de PrevisiónSocial de Bogotá, libro decomprobantes de diario,nóminas de noviembre de1960, libros 078 y 079, sinfoliar.




El primer cambio que se percibe es el de la denominación del secretario tambiéncomo subgerente de la entidad, y la presencia de un abogado en remplazo del asesorjurídico. A su vez, el contador dio paso al jefe de contabilidad bajo cuya responsabi-lidad se concentró el manejo financiero, estadístico y contable de la entidad conapoyo del contador, el proveedor y las jefaturas de cartera, de liquidaciones y deestadística.

En lo relacionado con el servicio médico se amplió la cobertura a los pacientes con laadopción de nuevos conceptos para los tratamientos, los cuales se tradujeron en lapresencia de los médicos asistencial, residente, laboral y visitador, y la aparición de unaunidad encargada de implementar métodos profilácticos en la salvaguarda de la saludde los obreros y empleados de la CPS. Por otra parte, el manejo de la información delos pacientes adquirió un carácter técnico e investigativo, sin antecedentes en la ins-titución, con la designación del médico bioestadístico encargado de correlacionar lassintomatologías, los diagnósticos, las drogas formuladas, el desarrollo de los procedi-mientos médicos y los resultados obtenidos en los pacientes tratados.

En el año 1961, por medio del Acuerdo 44 se expidió el estatuto orgánico de la Cajade Previsión Social de los Empleados y Obreros del Distrito Especial de Bogotá, encuyo encabezamiento se definió a la institución como una entidad autónoma des-centralizada con personería jurídica y patrimonio propio con domicilio en Bogotá, D.E.105. Este acuerdo modificó en buena parte el área administrativa de la entidad. Así,las funciones encomendadas al gerente abarcaron un ámbito más amplio con rela-ción a las que había recibido anteriormente, pues le fue asignada la responsabilidadde proponer nuevos destinos para las inversiones de la CPS y nuevas formas de fun-cionamiento para el conjunto de áreas que conformaban la entidad por medio dereorganizaciones. De otra parte, el manejo administrativo y financiero se conservócasi intacto en sus manos, pero le fueron adicionadas funciones que antes eran de lajunta directiva. Por ejemplo, con respecto a la aprobación de préstamos y a la expe-dición de resoluciones de reconocimiento de prestaciones sociales.

La ampliación de las funciones técnicas del gerente y las responsabilidades confiadasa su manejo, como la representación legal de la entidad, hicieron del cargo un em-pleo complejo para el cual se solicitó, en el artículo octavo del acuerdo, que el esco-gido fuera un profesional con título universitario. La duración en el cargo sería de dosaños y podría ser reelegido106. Las funciones asignadas al gerente eran:

“Dictar las resoluciones sobre reconocimiento de prestaciones asignadas a lainstitución.

Ordenar la prestación de servicios médicos.

Manejar los fondos de la caja con intervención de la junta directiva, recaudar lassumas que debían ingresar a ella y hacer efectivos los demás valores pertene-cientes a la misma, efectuar los pagos de las cuentas o documentos debidamen-te autorizados por el auditor de la caja, ejercer las delegaciones que le conferíala junta.

Elaborar el proyecto de presupuesto de la caja y presentarlo a la junta directivapara su aprobación en los primeros treinta días de cada año.

Autorizar los préstamos y descuentos.

Elaborar los proyectos sobre reorganización administrativa y científica de la caja,y presentarlos a la junta para su aprobación final.

105Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año 1961,Bogotá, Tomo I, ImprentaDistrital de Bogotá, 1961,pág. 212.

106 Ibíd., pág. 213 - 214.


Elaborar los planes de inversión y presentarlos a la junta.

Nombrar y remover el personal de la institución con las restricciones aprobadas.

Designar los integrantes de los comités y demás juntas científicas cuya labortendiera al mejoramiento del nivel científico de la institución con la asesoría delmédico jefe, previa aprobación de la junta directiva.

Las demás que le fueran asignadas por acuerdos”107.

Por otra parte, el Acuerdo 44 de 1961 ratificó que la CPS tuviera un subgerente cuyonombramiento era facultad de la junta directiva y que se desempeñaría en el cargopor un periodo de dos años a partir de la fecha de la elección. Dos condiciones erannecesarias para el nombramiento: contar con estudios universitarios y tener una filia-ción política distinta a la del gerente. Además de remplazar al gerente en sus faltasaccidentales o temporales, el subgerente tenía las siguientes funciones:

Actuar como secretario de la junta directiva y citarla a sesiones ordinarias o cuandolo ordenara el presidente de la junta, a sesiones extraordinarias.

Autorizar con su firma las resoluciones y actos administrativos emanados de lagerencia.

Vigilar el estricto cumplimiento de los reglamentos internos de la caja y aplicarlas sanciones disciplinarias a que hubiera lugar.

Dar posesión a los empleados y expedir los certificados de conducta e idonei-dad del personal al servicio de la caja.

Notificar, de acuerdo con las disposiciones legales pertinentes, las resolucionesemanadas de la junta directiva o de la gerencia108.

Los cambios descritos y propiciados por el acuerdo en mención estuvieron enmarcadosen una división de la entidad por áreas de afinidad de acuerdo con las funcionesestablecidas dentro del engranaje institucional. De esta forma se planteó la presenciade un nivel ejecutivo compuesto por la junta directiva, el gerente y el subgerente-secretario. Este último asumió el peso de la administración por medio de la subordi-nación de las demás áreas de la entidad: departamento legal, el departamento decontabilidad y costos, los servicios generales, las liquidaciones y estadística, y la teso-rería e información. Algunos de ellos encabezados por un jefe especializado en eltema. En el siguiente cuadro pueden observarse las áreas de la empresa y los nivelesjerárquicos a que estaban sometidas.

107 Ibíd.108Concejo Municipal de Bo-

gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año 1961,Bogotá, tomo I, ImprentaDistrital de Bogotá, 1961,págs. 214 - 215.





1962109 EjecutivoGerente Subgerente Servicios

– secretario generalesProveedor Farmaceuta-almacenista ayudante

Jefe dekárdex

DepartamentolegalAbogado Substanciador-jefeContabilidady costosJefe de Contador I Oficial decontabilidad prestaciones

Jefe decarteraLiquidacionesy estadísticaJefe de Oficial deliquidaciones liquidaciónJefe de Oficiales deestadística estadística

y archivoTesoreríae informaciónCajero Cajerogeneral auxiliar

DirecciónmédicaMédico - jefe Médico

asistencialMédicovisitadorBioestadísticoCirujano Médico Enfermerajefe residente jefe

Médico Enfermeraespecialista Salud públicaUrólogocirujanoMédico Laboratoristaradiólogo

Odontólogo Odontólogosjefe

109Archivo Caja de PrevisiónSocial de Bogotá, Libro decomprobantes de diario,nóminas de enero de1962, libros 124 y 125,tomos I y II, sin foliar.


Aunque con muy pocos y pequeños cambios, esta estructura permaneció vigente alo largo de la década de los años sesenta hasta 1968, momento en que una reformaprofunda, que afectó a buena parte de la institucionalidad del Distrito Especial deBogotá, determinó una nueva disposición de las unidades administrativas de la enti-dad, la cual optó por tener una dirección financiera y otra administrativa de las cua-les dependían diversas secciones especializadas en uno y en otro ramo, como se verácon profundidad en los capítulos referidos a los periodos posteriores a 1968.

EVOLUCIÓN DE LAS FUNCIONES DE CONTROL EN LA CPSDEn relación con las funciones de control que el municipio tenía y debía ejercer sobrela administración de la Caja de Previsión Social, el acuerdo de su fundación No. 35de 1933 ordenó que en su junta directiva tuviera asiento el Contralor Municipal. Asímismo determinó que la Contraloría Municipal se ocupara de llevar la estadística delpersonal de empleados y obreros municipales, con anotación del tiempo de serviciode cada uno de ellos y las fechas de nombramiento y posesión, a fin de expedir lascorrespondientes copias de las hojas de servicios, las cuales servían de prueba en lasreclamaciones formuladas ante la CPS. Adicionalmente, le fue encomendada la fun-ción de visitar y fiscalizar la CPS de manera periódica y prescribir las normas decontabilidad y estadística necesarias110.

Posteriormente el Acuerdo 37 de 1933 le dio cabida en la junta directiva tanto alContralor municipal como al Personero, en virtud de que siendo el alcalde el repre-sentante legal de la CPS, correspondía al Personero la asunción de la realización ylegalización de la contratación. Por otro lado, comisionó a la Contraloría municipal larealización del estudio de las cuentas de la CPS, luego de ser examinadas por partede su Junta Directiva y le concedió la facultad de fijar las fianzas que debían prestarlos empleados de manejo de la caja111.

El estudio del manejo de los dineros y la forma de llevar las cuentas de la CPS,encomendadas a la Contraloría y ejercidas por personal de esa entidad fueron modi-ficados por el Acuerdo 67 de 1945, en virtud del cual se ordenó que tanto el auditorcomo el personal perteneciente a esa dependencia de la caja en adelante fuerannombrados por el Contralor Municipal, sus sueldos fijados por el Concejo y pagadoscon fondos de la caja112.

Por otra parte, la autonomía administrativa de la entidad generó la desaparición delpapel desempeñado por el Alcalde como su representante legal y, por tanto, ya nofue necesaria la presencia del Personero distrital en los procesos de contratación,función que le fue encomendada al gerente de la entidad por medio del Acuerdo 46de 1960 en el artículo 6 donde le nombra como el ordenador del gasto con sujecióna las decisiones de la junta directiva113.

Finalmente, con motivo de la reforma de la Caja de Previsión Social de Empleados yObreros del Distrito Especial de Bogotá, promulgada por el Acuerdo 44 de 1961 serefrendó la permanencia en el asiento que tenía el Contralor en la junta directivaconservando su derecho a ser escuchado en las deliberaciones de la misma114.

110Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en los años 1930– 1933, Bogotá, ImprentaMunicipal, 1984, págs.761 - 762.

111 Ibíd., pág. 174.112Concejo Municipal de Bo-

gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año de1945, Bogotá, ImprentaMunicipal, sin fecha, págs.143 - 144.

113Concejo de Bogotá, Acuer-dos expedidos por el Conce-jo de Bogotá en el segundosemestre de 1960, Bogotá,Imprenta Distrital de Bogo-tá, sin fecha, pág. 17.

114Concejo de Bogotá, Acuer-dos expedidos por el Con-cejo de Bogotá en el año1961, Bogotá, Tomo I,Imprenta Distrital de Bogo-tá, 1961, págs. 213 - 215.


EXPECTATIVAS Y REALIDADES

DE UNA CREACIÓN:LAS FUNCIONES SOCIALES DE LA CAJA DEPREVISIÓN SOCIAL ENTRE 1933 Y 1968

3

LA CREACIÓN DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL de los Empleados y Obrerosdel Municipio de Bogotá fue un acontecimiento que generó muchas expectativas enlos círculos locales y nacionales. Creada cerca al final del primer gobierno liberal delSiglo XX, en una época de efervescencias sindicales y partidarias, esta entidad fue laprimera de su género que agrupó a empleados y obreros de distintas entidades delorbe oficial municipal. Ella antecedió con mucho a instituciones como la Caja dePrevisión Social Nacional Cajanal y al Instituto Colombiano de Seguros Sociales ICSS,ambos de jurisdicción nacional.

No es raro, en consecuencia, que el clima con respecto a la reciente creación estu-viera cargado de una serie de expectativas ambiciosas. Por ejemplo, el Personeromunicipal de Bogotá escribió en octubre 31 de 1933 un editorial en el cual hacíaalgunas consideraciones sobre la recién fundada Caja de Previsión Social de los Em-pleados y Obreros del Municipio: “...es una bella idea, que responde a necesidadesinaplazables y que tiene amplísimas perspectivas...a fin de que pueda cumplir unamisión social...”. Luego, cargó de obligaciones los hombros de una creación quetenía fines más bien modestos. “Así, mientras no se tengan, por ejemplo, adecuadosestablecimientos para dar instrucción a los empleados y a sus hijos; para fomentar lacrianza de los niños según lo aconsejado hoy por la ciencia moderna; para refinardentro del arte y la cultura su conformación espiritual, y al mismo tiempo tenganhabitaciones higiénicas y confortables, y alimentación nutritiva, sana y barata, bienpuede decirse que la Caja de Previsión Social no ha cumplido los fines que incansa-blemente debe perseguir”115. Un ideal, sin duda.

Sin embargo, los propósitos que la entidad se trazó eran mucho más modestos conrespecto a las expectativas planteadas. Así el objeto de la Institución estaba definidoa manera de precepto general en el Acuerdo 35 de 1933, en cuyo artículo 5 seseñala que “los fondos de la Caja de Previsión se destinarán preferentemente al pagodel seguro de vida colectivo obligatorio de los empleados y obreros municipales, y alde las jubilaciones, indemnizaciones por accidentes de trabajo, auxilios por enfer-medad, recompensas de retiro y recompensas por servicios de los mismos emplea-dos y obreros...”116.

Como virtudes de esta disposición edilicia se señalaba su sentido moderno en rela-ción con el reconocimiento igualitario al derecho de la cuota del seguro colectivotanto al hijo legítimo como al hijo natural, de la misma manera que a la concubinacuando mediara una convivencia marital más o menos larga y no existiera matrimo-nio anterior del asegurado. También se señalaba como avance el descarte del casofortuito como causal para relevar a la caja del pago de indemnizaciones en caso de

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115Germán Zea Hernández,“La Caja de Previsión So-cial del Municipio”, En: Re-gistro Municipal, Bogotá,Tomo II, Imprenta Munici-pal, 1933, págs. 632 - 633.

116Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipal deBogotá en los años 1930 –1933, Bogotá, ImprentaMunicipal, 1984, pág. 753.



accidentes de trabajo. Otros aspectos significativos como protección a la mujer em-barazada, establecimientos de salas-cunas, y el servicio de mutualidad orientado a laadquisición y construcción de habitaciones para empleados y obreros eran destaca-dos como avances en la protección de las clases obrera y media. Finalmente, sedestacaba como pionera, y aún no establecida por la ley, la concesión de las pensio-nes vitalicias cuando la enfermedad provocara invalidez definitiva117.

El reconocimiento de todos estos derechos, es decir, seguro de vida colectivo obliga-torio, jubilaciones, indemnizaciones por accidentes de trabajo, auxilios por enferme-dad, recompensas de retiro y recompensas por servicios a favor de los empleados yobreros del municipio, se produjo en el marco de la promulgación de las leyes quebuscaban regular todos los aspectos relacionados con la decisión política de brindargarantías y protección a los trabajadores. Las temáticas que cubrían eran múltiples ydebían su existencia a procesos reivindicatorios de diversa índole desarrollados porlos sindicatos a lo largo de las décadas de los años veinte y principios de los treinta, yque obtuvieron como respuesta la expedición de normas que reconocían el estadode desventaja del trabajador en relación con los azares que presentaba la economía;en medio de los cuales se hallaba indefenso para afrontar eventuales casos de enfer-medad, pérdida de trabajo, accidentes, etc. Por esa razón, la legislación contemplóen diversos momentos y formas, el modo de ampararle en casos como los accidentesde trabajo, las enfermedades, un amparo de jubilación para la vejez o con ocasiónde una invalidez, el seguro de vida en caso de muerte, y para garantizar una adecua-da reposición de fuerzas reglamentó el descanso laboral y las vacaciones.

117Germán Zea Hernández.“La Caja de Previsión So-cial del Municipio”, pág.633.


UN VISTAZO A LA EVOLUCIÓN DE LAS OBLIGACIONES que por mandato de la leyle fueron asignadas a la Caja de Previsión Social de empleados y obreros de Bogotámuestra el constante aumento del número de temas importantes para la vida de lostrabajadores que la entidad debía atender.

En el momento de la fundación de la Caja de Previsión por medio del Acuerdo 35 de1933, le fueron asignadas funciones que debía cumplir con los fondos de que se lehabía dotado en otros artículos del mismo acuerdo. Tales fondos debían destinarse“preferentemente” al cubrimiento de las siguientes obligaciones con los empleados yobreros municipales:

1. Pago del seguro de vida colectivo

2. Pago de las jubilaciones

3. Pago de las indemnizaciones por accidentes de trabajo

4. Pago de auxilios por enfermedad

5. Pago de recompensas por retiro

6. Pago de recompensas por servicios.

Adicionalmente, el acuerdo estableció el servicio de mutualidad para el cual se utili-zaría el 75% de los dineros sobrantes del ejercicio, si los hubiere, luego de habercubierto todos los débitos de la entidad. Tales recursos se dedicarían a la construc-ción de “habitaciones baratas para los empleados y obreros del municipio” las cualesserían vendidas a precio de costo por medio de hipotecas.

También se estableció que en la medida de las capacidades económicas de la Caja,estableciera una sala-cuna dotada de los elementos necesarios en donde se pudieranmantener los hijos de las empleadas y obreras que tuvieran como único ingreso elsueldo o jornal que reciben del municipio. En el artículo 30, cuya redacción no esmuy clara, acordó la realización de préstamos a los empleados y obreros sin que elinterés por cobrar por los mismos sobrepasara el 1% mensual. Así, se tiene que la cajaatendía desde su fundación seis compromisos obligatorios y tres aparentemente op-cionales.

7. Construcción de habitaciones baratas

8. Establecimiento de una sala-cuna.

9. Préstamos de dinero descontables de los sueldos118.

EVOLUCIÓN DE LAS OBLIGACIONESDE LA CPS

118Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en los años 1930– 1933, Bogotá, ImprentaMunicipal, 1984, págs.753 - 760.



Pero esto no era suficiente. El Concejo de la ciudad apoyado en la idea de que todacreación humana puede ser mejorada, resolvió aumentar las áreas de protección delos empleados y obreros al servicio del municipio. De conformidad con las disposi-ciones emanadas del Acuerdo 29 de 1934, la Caja de Previsión no solamente debíarealizar los pagos por concepto de auxilio de enfermedad, sino que se le autorizópara suscribir los contratos precisos a fin de que los empleados y obreros que requi-rieran en su tratamiento de hospitalización fueran atendidos en las clínicas y hospita-les de la ciudad a través de la Dirección Municipal de Higiene. Así mismo, ordenóque a las mujeres en estado de gravidez se les debía prestar la asistencia médicanecesaria119.

Por otra parte, en virtud de este mismo acuerdo, en sus artículos 14 y 17 se señalarondos obligaciones adicionales. La primera se relacionaba con la cesión de algunosterrenos en los cementerios de la ciudad para que la Caja de Previsión se ocupara deconstruir mausoleos con destino a los trabajadores y empleados del municipio. Y lasegunda, con la posibilidad de que disponía para fomentar la formación de “Coope-rativas de consumo” al servicio de los trabajadores y empleados del municipio y endefensa del poder adquisitivo de sus ingresos120.

Una recapitulación de las obligaciones de la Caja de Previsión Social de empleados yobreros del municipio de Bogotá, podrá decir que a un año de la fundación de laentidad estaba encargada, taxativamente en algunos casos y opcionalmente en otros,de los siguientes temas:

1. Pago del seguro de vida colectivo

2. Pago de las jubilaciones

3. Pago de las indemnizaciones por accidentes de trabajo

4. Pago de auxilios por enfermedad

5. Pago de recompensas por retiro

6. Pago de recompensas por servicios

7. Construcción de habitaciones baratas

8. Establecimiento de una sala-cuna

9. Préstamos de dinero descontables de los sueldos

10. Servicios médicos de hospitalización y maternidad

11. Construcción de mausoleos

12. Fomento de las cooperativas de consumo.

La idea de llevar a cabo una medicina preventiva estuvo en la base de las nuevastareas encomendadas a la Caja en el año de 1937. En esa época, los directivos yfacultativos argumentaban sobre la “necesidad imperiosa de crear un servicioodontológico dependiente de la Caja de Previsión Social del Municipio dado queentre las funciones más importantes de la CPS figura la relacionada con la asistenciamédica que se ha venido prestando de manera normal y hoy se estudia la posibilidadde extender ese servicio a los familiares inmediatos de cada uno de los trabajadores;pero como es obvio, para complementar la asistencia médica, hay necesidad deinstalar el Servicio Odontológico, pues se ha llegado a la conclusión de que muchasde las enfermedades que sufren ahora los trabajadores municipales dependen demanera casi exclusiva, del estado de abandono de las dentaduras. Por otra parte, esteservicio ha sido pedido insistentemente por los empleados y obreros”121 .

119Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año de1934, Bogotá, ImprentaMunicipal, 1934, Pág .117.

120 Ibíd., Págs. 117 - 118.

121Archivo de Bogotá, Fon-do: Concejo de Bogotá,“Libro de expedientes deacuerdos expedidos por elConcejo de Bogotá entre1935 y 1937”, tomo 119,folios 1139 - 1142.


La consistencia entre el pedido de los trabajadores y la política en desarrollo de laentidad surtieron el efecto esperado: “con el ánimo de iniciar un programa relacio-nado con la medicina preventiva y convencidos de la necesidad que tiene la Caja deconocer la verdadera enfermedad profesional, así como también animados del de-seo de hacer extensivos estos servicios a los familiares de los empleados y obreros, laJunta Directiva resolvió ampliarlos, poniendo al frente de ellos a uno de los másprestigiosos profesionales con que cuenta la capital”122. Llevar a cabo este enfoquede la medicina en la Caja de Previsión se expresó en la ampliación de los serviciosprestados por el sistema de atención médica, que eran más conocidos bajo el nom-bre de Policlínica, a los empleados y trabajadores así como a sus familiares. En eldesarrollo de esta política, el Concejo de la ciudad creó los Consultorios odontológicosmediante el Acuerdo 32 de 1937123 y posteriormente, en aras de reducir los gastosgenerados por la presencia de intermediarios privados en el suministro de medica-mentos a sus pacientes, creó la Botica por medio del Acuerdo 3 de 1938124.

En septiembre 1 de 1939, el Concejo Municipal aprobó el Acuerdo No. 12, cuyo artículo15 creó becas para los hijos de los trabajadores del municipio con el fin de fortalecerel programa de educación. De igual forma, reformó el artículo 30 del Acuerdo 35 de1933 sobre préstamos a los empleados, autorizando a la Caja de Previsión a girar sumaspor este concepto hasta por el valor de dos meses de sueldo, siempre y cuando eltrabajador hubiera servido más de cinco años y tuviera una urgencia manifiesta rela-cionada con una enfermedad grave o la defunción de alguno de sus familiares125.

Como ya se había dicho, el Acuerdo 29 de 1934 ordenó a la Caja de Previsiónrealizar los contratos necesarios a fin de que los empleados y obreros que requirieranen su tratamiento de hospitalización que fueran atendidos en las clínicas y hospitalesde la ciudad a través de la Dirección Municipal de Higiene. El Acuerdo 46 de 1940modificó tal decisión y ordenó que en lo sucesivo esos servicios fueran prestados porla Caja a cuenta propia y sin derecho a reembolso por parte de las entidades a lasque pertenecían los pacientes. Adicionalmente, el mismo acuerdo en su artículo 13autorizó a la CPS para proceder a crear un “Comisariato de víveres” para los emplea-dos y obreros del Municipio126.

El número de prestaciones aumentó con los años debido principalmente a obligacio-nes derivadas del ejercicio de hacer extensivos e integrales los servicios ofrecidos porla Caja de Previsión Social. Así en 1944, en un informe presentado al Ministerio deTrabajo, higiene y previsión social, el gerente enumeró las prestaciones que a esafecha la entidad municipal otorgaba a sus afiliados:

1. Seguro de vida colectivo obligatorio

2. Auxilios por accidentes de trabajo

3. Auxilios por enfermedad

4. Auxilios por maternidad

5. Recompensas por retiro

6. Recompensas por servicios

7. Pensiones vitalicias

8. Pensiones de jubilación

9. Anticipos a cuenta de jubilación

122Roberto Gaviria Franco,“Caja de Previsión Social.Informe del gerente en 31de diciembre de 1939”,En: Registro municipal,Bogotá, tomo X, ImprentaMunicipal, 1940, págs.214 - 221.

123 Ibíd.

124 Ibíd.

125Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año de1939, Bogotá, ImprentaMunicipal, s.f., pág. 50.

126Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipal deBogotá en el año de 1940,Bogotá, Imprenta Munici-pal, s.f., págs. 115 - 117.

EXPECTATIVAS Y REALIDADES DE UNA CREACIÓN: LAS FUNCIONES SOCIALES DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL ENTRE 1933 Y 1968



10. Gastos de entierro y funerales

11. Suministros de drogas o medicamentos

12. Hospitalizaciones

13. Servicios médicos y de odontología

14. Adjudicación de becas

15. Auxilios de habitaciones

16. Adjudicación de habitaciones a los trabajadores municipales

17. Servicios de préstamos y descuentos127.

La multiplicación de las prestaciones y servicios se convirtió en una carga onerosapara la Caja pues éstas crecían de acuerdo con los mecanismos de presión que lostrabajadores pusieran en ejecución. Así, por ejemplo, con origen en el pacto deconciliación celebrado por la comisión negociadora del pliego de peticiones presen-tado por los trabajadores al servicio del municipio, según consta en acta suscrita porlos conciliadores y negociadores del pliego el día 4 de marzo de 1947, se acordóentre otras muchas cosas la creación del empleo titulado “abogado-defensor de lostrabajadores municipales”128. De esta manera, el Concejo municipal aprobó el Acuerdo2 de 1947, en cuyo artículo 13 se puede leer: “La Caja de Previsión Social creará elempleo de abogado-defensor de los trabajadores municipales. Este funcionario, quedeberá ser titulado, intervendrá en la defensa de los empleados y obreros del Muni-cipio cuando por razón del servicio se les presenten cuestiones con terceros ante lasautoridades judiciales en el ramo penal o ante las autoridades de policía”129.

Los procesos reivindicatorios de los trabajadores cargados de exigencias, el manejoadministrativo recibido por la entidad durante años y el incumplimiento en los pagospor parte de las instituciones y empresas municipales que debían transferir a la Cajalos dineros de la carga prestacional de sus empleados, la llevaron a un estado de crisiscuya manifestación principal fue, básicamente, la iliquidez de los fondos necesariospara el cumplimiento de las obligaciones contraídas con los trabajadores. La demoraen las cancelaciones oportunas se convirtió en una de las características que golpeótanto a los afiliados como a las empresas que le prestaban servicios. Estas fueron lasrazones más importantes que motivaron la expedición del Acuerdo 44 de 1961 pormedio del cual se llevó a cabo una reorganización profunda de la entidad.

En relación con el tema tratado bajo este numeral cabe decir que las áreas objeto deprestaciones e indemnizaciones reconocidas por la Caja no solamente se redujeronen comparación con años anteriores debido a la disminución de las ayudas propor-cionadas, sino también en parte debido a una mayor elaboración técnica y avanceen la determinación de los derechos. Por otra parte, se observa que la reforma apun-tó a eliminar las actividades cumplidas por otras entidades tales como la vivienda olos programas relacionados con la conservación del poder adquisitivo de los salarioscomo las cooperativas de consumo. Tales programas quedaron enunciados de mane-ra optativa para el administrador de la entidad. En consecuencia, el núcleo básico delas prestaciones e indemnizaciones cubiertas por la entidad quedó así:

1. Enfermedades no profesionales

2. Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales

3. Medicina preventiva

4. Maternidad

127Roberto París Gaitán,“Caja de Previsión Social.Informe al Ministerio deTrabajo, higiene y previ-sión social”, En: Registromunicipal, Bogotá, tomoXIV, Imprenta municipal,1944, págs. 285 - 292.

128Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode expedientes de acuer-dos expedidos por el Con-cejo de Bogotá entre 1945y 1947”, tomos 137 y 138,folios 1569 - 1583 y 2057- 2062, respectivamente.

129Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año de1947, Bogotá, ImprentaMunicipal, s.f., Pág. 6.


5. Pensión de invalidez y jubilación

6. Muerte

7. Cesantía definitiva

8. Anticipos de cesantía

9. Recompensa por servicios

10. Servicios para los parientes de los afiliados

11. Servicios de préstamos y descuentos

12. Gastos de entierro y funerales130.

En líneas generales puede decirse que la evolución de las obligaciones de la Caja dePrevisión Social en los años treinta siguió un curso más o menos definido dictado porla norma de creación de la entidad y por los ajustes en los reconocimientos a lostrabajadores hechos por la legislación nacional. Sin embargo, la presión política delos sindicatos acompañada de la influencia política de los partidos tradicionales y delespíritu de transacción que acompañó el manejo de los asuntos del Estado torcieronen buena parte del deber básico de la Caja, la colocaron en la posición de ocuparsede asuntos muy ajenos a su espíritu y la deterioraron económicamente de maneraimportante. La reforma planteada en 1961 trató de racionalizar la vena rota de lasindemnizaciones y reconocimientos que habían llevado a la entidad a la pérdida dela solvencia económica para cumplir con todos sus compromisos y así parece mante-nerse hasta el año 1968 a pesar de la ya aludida instalación de la cárcel.

Ahora bien, la medición de la actividad de la Caja de Previsión en el periodo señala-do no solamente puede hacerse por el número de temas en los que debía intervenir,también es importante ver la complejidad jurídica de los mismos derivada de dosfuentes de cambio principales: la evolución del reconocimiento de garantías para lostrabajadores hecha por la legislación nacional y los cambios motivados en la esferamunicipal y/o distrital. En consecuencia, por tratarse del marco legal en medio delcual la Caja de Previsión Social de Bogotá se desempeñó en sus primeros años, esnecesario tener un referente de la evolución legal de algunas de las más importantesprestaciones que eran reconocidas por la entidad, y que a decir de los concejales delos años treinta solucionaban cuatro de los grandes males económicos que aqueja-ban a los trabajadores de entonces: las indemnizaciones en caso de accidentes detrabajo, el seguro colectivo para proteger la familia en caso de muerte; la recompen-sa de retiro en caso de que llegara un periodo de desocupación y la pensión dejubilación para no padecer miseria en los años de la vejez.

130Concejo de Bogotá, Acuer-dos expedidos por el Conce-jo de Bogotá 1961, Bogotá,Imprenta Distrital, tomo I,1961, págs. 212 - 220.


LA OCURRENCIA CONTINUA DEL ACCIDENTE DE TRABAJO dentro del ámbito labo-ral fue objeto de investigación, definición, prevención y reparación en la medida enque su acontecer afectaba los intereses de capitalistas y obreros. Este reconocimientoes el más antiguo e importante que conquistaron los trabajadores en el siglo XIX. En1884, la legislación alemana fue la primera en incluirlo dentro de su reglamentaciónpara la industria metalúrgica, y posteriormente, en 1886 se extendió su beneficio aotros renglones de la economía como la agricultura, la construcción y los astilleros.

De igual manera, en la legislación colombiana el accidente de trabajo fue la primeracircunstancia en ser tipificada. Efectivamente, en el amanecer del capitalismo deindustria, en noviembre 15 de 1915 se expidió la Ley 57 sobre reparaciones poraccidentes de trabajo. En ella se definió que como tal debía entenderse “un sucesoimprevisto y repentino sobrevenido por causa y con ocasión del trabajo, y que pro-duce en el organismo de quien ejecuta un trabajo por cuenta ajena una lesión o unaperturbación funcional permanente o pasajera” circunstancia que englobaba unacondición indispensable: que todo debía ocurrir sin culpa del obrero131.

Para el ámbito económico del país resultaban tan novedosas las relaciones de pro-ducción del capitalismo de industria que la utilización de la palabra obrero motivó,en el Artículo 1 de la mencionada ley, la necesidad de tipificar este tipo de contratosocial“entiéndese por patrono toda persona, natural o jurídica, dueña de las indus-trias, obras o empresas en que por sí o por interpuesta persona se esté verificando untrabajo, y por obrero a toda persona cuyo salario no exceda de seis pesos oro sema-nales, que ejecute trabajo por cuenta del patrono”132.

En cuanto a la responsabilidad por los accidentes ocurridos ésta era imputable alpatrono si ocurrían a sus operarios con motivo del trabajo y en el ejercicio de suprofesión. La responsabilidad era desplazada al obrero si el evento ocurría por suimprudencia, descuido, arrojo innecesario, embriaguez, desobediencia a órdenesexpresas de sus superiores o a los reglamentos de la empresa o fábrica y a todo actode omisión que produzca consecuencias desgraciadas. En la realización de obraspara los municipios, los departamentos o la nación, éstos responderían en tales even-tos; sin embargo, si tales obras estaban encomendadas a un contratista debía ser éstequien respondiera por las reparaciones del accidente133.

De igual forma, la Ley 57 de 1915 se dio a la tarea de mensurar las consecuencias delos accidentes para poder disponer acerca de las reparaciones a los mismos. Así lasdividió en:

AUXILIOSPOR ACCIDENTES DE TRABAJO

131Roberto Gaviria Franco,Caja de previsión social deBogotá, 1938, Bogotá,Editorial El Gráfico, 1939,pág. 83.

132 Ibíd., Pág. 84.

133 Ibíd., Pág. 84.

83



Incapacidad temporal cuando la lesión o perturbación era pasajera y se termina-ba por la curación completa.

Incapacidad permanente parcial, cuando la víctima quedaba con una disminu-ción definitiva de la capacidad obrera que no tenía al tiempo del accidente.(Básicamente: la pérdida anatómica de un miembro o de un segmento de él; lapérdida funcional por lesión orgánica o la disminución de validez de un miem-bro o segmento de él; la pérdida de un ojo; la pérdida de la audición, bien seacompleta o incompleta, una enfermedad traumática que no condene a la inac-ción total, etc. )

Incapacidad permanente total, cuando la invalidez dejaba al obrero definitiva-mente impotente para todo trabajo industrial útil. (Por ejemplo, las perturbacio-nes mentales incurables, la pérdida de dos miembros por parálisis o amputaciones,la pérdida de ambos ojos, de ambas manos o de ambos pies, las enfermedadestraumáticas graves de las vísceras abdominales o torácicas)

Muerte del trabajador134 .

Las reparaciones o indemnizaciones para los eventos de las magnitudes anteriormen-te citadas se estipularon de la siguiente forma:

En el caso de la incapacidad temporal se pagaría al lesionado durante el tiempode la incapacidad para trabajar la asistencia médica necesaria y las dos terceraspartes del jornal que ganaba al tiempo del accidente.

Cuando las características del evento entraran en las definidas para la incapaci-dad permanente parcial se pagaría al lesionado la asistencia médica necesaria yel jornal entero correspondiente hasta un mínimo de noventa días y un máximode ciento cuarenta días, según el grado de incapacidad definitiva.

Para la incapacidad permanente total se pagaría al lesionado la asistencia médi-ca necesaria y una suma igual al valor del salario correspondiente a un año,teniendo en cuenta el salario semanal que ganaba al tiempo del accidente.

Si se producía la muerte del trabajador se pagaría una indemnización igual aljornal entero de un año, si la muerte ocurriera por consecuencia y efecto naturaldel accidente dentro de los sesenta días siguientes a éste. Tal reconocimiento seharía a uno de los siguientes herederos, en orden de preeminencia y en lasproporciones señaladas por la ley:

• Viuda.

• Viuda y herederos legítimos.

• Herederos legítimos.

• Ascendientes legítimos.

• Hijos naturales.

• Padres naturales135.

Así, los gastos relacionados con el entierro del fallecido obrero, las diligencias nece-sarias y los traumatismos en la producción debían ser asumidos por el patrono. Sinembargo, la ley estipuló un mecanismo para que sin eludir su responsabilidad, elpatrono recibiera el menor impacto posible en su actividad productiva. Es así comola Ley 57 de 1915, en su Artículo 7, autorizó a los patronos para sustituir la obligaciónde reparar los accidentes de trabajo, con el seguro, hecho a su costa y a favor de los

134 Ibíd., págs. 84 – 85.

135 Ibíd., págs. 85 - 86.


trabajadores, siempre que la suma que correspondiera al obrero por concepto delseguro no fuera inferior a la que recibiría como reconocimiento de reparación136.

En relación con la asistencia médica que debía recibir el obrero accidentado la leyera explícita en la rapidez de su prestación y en la calidad profesional de quienesdebían brindarle dicha atención. A fin de prevenir demoras en los procedimientos deauxilio y en el suministro de los medios necesarios para evitar el deterioro de la saluddel accidentado, la ley estableció multas onerosas, a cargo del patrono, por cada díade demora en tales procesos137.

La anterior legislación tenía un radio de acción limitado a las empresas dedicadas aactividades cargadas de riesgos de accidentes como las del alumbrado público, losacueductos municipales, los ferrocarriles y tranvías, las fábricas de licores, las de fós-foros, las empresas de arquitectura o construcción y de albañilería en que trabajenmás de quince obreros, las explotaciones de minas y canteras, las dedicadas a lanavegación por medio de embarcaciones mayores, las empresas industriales servidaspor maquinaria con fuerza mecánica y las encargadas de la realización de obraspúblicas nacionales. Para las empresas de cualquier tipo con capital inferior a milpesos oro, no existía la obligación de pagar indemnizaciones aunque sí la de cubrirlos gastos médicos necesarios138.

Los efectos jurídicos derivados del accidente y las consiguientes reclamaciones eintervenciones a que pudiera dar lugar tal suceso fueron contempladas, estipuladas yreguladas por una serie de procedimientos, instancias jurídicas y plazos de tiempofijados por la ley a fin de acopiar toda la información necesaria sobre el accidentepara la controversia judicial y las actuaciones ante las jueces competentes139.

Esta legislación sobre accidentes en el trabajo permaneció vigente en su integridadhasta el año 1922, en que la Ley 32 adicionó y reformó la Ley 57 de 1915 sobreaccidentes de trabajo y la Ley 37 de 1921 sobre seguros de vida. Así esta ley determi-nó que el patrono o las entidades que cumplieran con la contratación del seguro devida, quedaban exentos de la obligación de pagar al lesionado una suma igual alsalario correspondiente a un año, como lo ordenaba la Ley 57 en los casos de inca-pacidad permanente total140.

En 1931, nuevamente se adicionaron y reformaron algunas disposiciones relativas alseguro de vida obligatorio básicamente con relación a las indemnizaciones corres-pondientes a la incapacidad permanente parcial y la permanente total. En efecto,para la primera, la Ley 57 de 1915 había estipulado el reconocimiento del jornalentero desde un mínimo de noventa días y un máximo de ciento cincuenta. La Ley133 de 1931 en su artículo octavo determinó ampliar el tiempo de reconocimiento afin de que la indemnización se graduara desde un mínimo de dos meses de salariohasta el máximo de un año. Graduación que, en caso de discordia, sería determina-da por los médicos legistas del respectivo municipio o departamento. En cuanto a laincapacidad permanente total la Ley 57 de 1915 había estipulado como indemniza-ción el reconocimiento de una suma igual al valor del salario correspondiente a unaño. La Ley 133 de 1931 en su artículo octavo determinó ampliar el tiempo dereconocimiento a fin de que la indemnización fuera por una suma equivalente alsalario de dos años141.

En 1932, el Decreto 800 expedido por la Presidencia de la República, determinó quetodas las entidades públicas o privadas que estuvieran obligadas a reparar los acciden-tes de trabajo y que cumplieran con las disposiciones sobre el seguro colectivo parasus trabajadores no estaban obligadas a pagar las indemnizaciones señaladas por el

136 Ibíd., pág. 86.

137 Ibíd.

138 Ibíd., pág. 87.

139 Ibíd., pág. 88.

140 Ibíd., pág. 89.

141 Ibíd.




artículo 6 de la Ley 57 de 1915, pues de ello se encargaba el seguro, sino que debíanasumir los costos de la atención médica del accidentado y pagar los gastos indispen-sables del entierro. Si el empleado accidentado tuviera un sueldo por encima de los$ 4.200 anuales, techo máximo estipulado para ser incluido en el seguro de vidacolectivo, el patrono deberá pagar la indemnización legal correspondiente142.

Con motivo de la creación de la Caja de Previsión Social por medio del Acuerdo 35del año 1933, el municipio trasladó a la entidad la responsabilidad de manejar lasindemnizaciones por accidentes de trabajo. Para que cumpliera con ello, el Concejoen el acuerdo señalado, en los artículos 16 a 19, correspondientes a tales reparacio-nes, recogió casi en forma literal lo señalado por la mencionada Ley 57 de 1915. Enprimer lugar se le ordenó reconocer la indemnización si en el accidente no mediabadescuido del obrero y señaló como culpables la misma tipificación de conductas quehabía expresado la ley. En segundo término, se acogió en su totalidad a las cuatroclases de consecuencias de los accidentes determinados por la ley, y por último,acogió los cuatro montos de indemnización fijados por la ley y las reformas posterio-res a su expedición y modificó sensiblemente algunos:

En el caso de la incapacidad temporal se pagaría al lesionado durante el tiempode la inhabilidad para trabajar la asistencia médica necesaria y las dos terceraspartes del sueldo o jornal que ganaba al tiempo del accidente como lo dispuso laLey 57 de 1915.

Para la incapacidad permanente parcial se pagaría al lesionado la asistencia mé-dica necesaria y una indemnización que se graduaría desde un mínimo de dosmeses de sueldo o jornal hasta un máximo de un año, según el grado de invali-dez dictaminado por los médicos de la Caja.

En cuanto a la incapacidad permanente total la Ley 57 de 1915 había estipuladocomo indemnización el reconocimiento de una suma igual al valor del salariocorrespondiente a un año. La Ley 133 de 1931 en su artículo octavo determinóampliar el tiempo de reconocimiento a fin de que la indemnización fuera poruna suma equivalente al salario de dos años. En este punto el Municipio deBogotá, a través de su Concejo, determinó que se pagarían al lesionado la asis-tencia médica necesaria y una suma igual al valor del sueldo o jornal de dosaños. Pero si el lesionado hubiera trabajado por más de veinte años al serviciodel municipio, además de esta indemnización, recibiría la respectiva pensión dejubilación; y si hubiere trabajado por más de cinco años, recibiría una pensiónequivalente al veinte por ciento (20%) del sueldo o jornal que devengue.

Si se producía la muerte del trabajador se pagaría a los herederos o a las perso-nas designadas por el trabajador el valor del seguro143.

De esta manera, la creación de la caja permitió al municipio ponerse al día con lalegislación más actualizada de ese momento sobre accidentes de trabajo, pero ade-más estableció unas garantías que, de acuerdo con la visión del Personero Municipalde ese entonces, no habían sido reconocidas por la ley, siendo en ello pionero elMunicipio144.

Una posterior consideración legislativa sobre el tema de los accidentes de trabajo fue laLey 6 de 1945 que estableció prestaciones sociales a los trabajadores nacionales y modificóalgunas de las ya estipuladas para los particulares. Como se había mencionado, el per-sonal municipal conservó las prestaciones cuyas condiciones eran superiores a las indi-cadas por la Ley 6, y fue equiparado a las mismas en el caso de los auxilios por enferme-dad, cuyos reconocimientos eran mejores que los ordenados por el municipio145.

142 Ibíd., pág. 90.143Concejo Municipal de

Bogotá, Acuerdos expedi-dos por el Concejo Muni-cipal de Bogotá, en losaños 1930 – 1933, Bogo-tá, Imprenta Municipal,1984. Acuerdo 35 de1933, págs. 756 y 757.

144Germán Zea Hernández,“La Caja de Previsión So-cial del Municipio”, En:Registro Municipal, Bogo-tá, tomo 1, Imprenta Mu-nicipal, Págs. 632 y 633.

145Roberto París Gaitán, “In-forme del gerente” En: Re-gistro Municipal, Bogotá,tomo XV, Imprenta Muni-cipal, 1945, Págs. 767 -768. Y, Concejo Municipalde Bogotá, Registro Muni-cipal, Bogotá, tomo XVI,Imprenta Municipal,1946, Pág. 570. Acuerdo86 de 1946.


Posteriormente, la Ley 64 de 1946 adicionó y reformó en aspectos como la jornadalaboral, el tipo de contratos de trabajo y las sanciones por su incumplimiento, lasvacaciones, las prestaciones sociales, y un amplio espectro de temas referentes a lasrelaciones obrero-patronales que habían sido tratadas por la Ley 6 de 1945.

Específicamente en lo concerniente a los accidentes de trabajo la mencionada leydispuso que las indemnizaciones debían reconocerse “en proporción al daño sufridoy de conformidad con la tabla de valuaciones correspondiente, hasta por el equivalen-te del salario en dos (2) años; la asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica y hospi-talaria a que haya lugar. Además el salario completo hasta por seis (6) meses”146. Coneste mismo tratamiento incluyó la indemnización de las enfermedades profesionales.En cuanto a las enfermedades y las lesiones no previstas en las tablas de valuación deaccidentes y enfermedades profesionales, pero que correspondan a definiciones aná-logas a lo establecido en éstas, ordenó el reconocimiento de indemnizaciones y pres-taciones iguales a las que figuran aceptadas como tales de manera específica147.

La legislación sobre accidentes de trabajo aplicable a los trabajadores al servicio de laciudad, no experimentó grandes cambios durante el periodo siguiente. Ni siquiera enla reforma profunda a que fue sometida la entidad en el año 1961, luego de la cualcontinuó vigente hasta el año 1968, fecha extrema de este estudio, teniendo comobase los términos de las Leyes 6 y 64 de los años 1945 y 1946 respectivamente.

146Concejo Municipal de Bo-gotá, Registro Municipal,Bogotá, tomo XVI, Impren-ta Municipal, 1946, págs.788 – 791.

147 Ibíd.


EN NOVIEMBRE 19 DE 1921, el Congreso Nacional de Colombia aprobó laLey 37 de 1921 que estableció el seguro colectivo obligatorio, cuyos artículos princi-pales eran:

“Artículo 1. Seis meses después de la publicación de la presente Ley, las empresasindustriales, agrícolas, de comercio o de cualquiera otra clase, de carácter perma-nente, existentes en el país, o que se establezcan en lo sucesivo, cuya nómina desueldos o salarios sea o exceda de mil pesos ($ 1.000) mensuales, deberán efec-tuar, a su cargo, el seguro de vida colectivo de sus empleados y obreros, por unasuma equivalente al sueldo o salario del respectivo empleado u obrero duranteun año, debiendo quedar incluidos todos los empleados u obreros que disfrutenhasta de dos mil cuatrocientos pesos ($ 2.400) anuales.

Artículo 2. El seguro no será contratado a favor de determinado individuo, sino afavor de la entidad que haga el contrato, la que cuando llegue el caso de hacerefectiva la cuota a que haya derecho por defunción de alguno de los asegurados,está obligada a pagar íntegramente dicha cuota al cónyuge sobreviviente si lohubiere, y herederos legítimos del empleado que fallezca y cuyo nombre figureen la nómina respectiva del mes en que ocurra la defunción.

Artículo 3. En igualdad de primas y condiciones, los Gobiernos Nacional ySeccionales contratarán el seguro de su cargo con alguna de las compañías nacio-nales que expiden y pagan sus pólizas dentro del territorio de la República. Dadaen Bogotá, a diez y ocho de noviembre de 1921”148.

Con posterioridad, en junio 17 de 1922, el Congreso expidió la Ley 32 con la quereformó la legislación vigente hasta ese momento, buscando con ella que los egresoscausados por la compra de las pólizas a entidades aseguradoras, no afectaran el capi-tal de las empresas. Al mismo tiempo, estableció mecanismos y condiciones mínimaspara que los patronos pudieran responder por los seguros de los empleados y obrerosa su cargo. De otra parte, modificó la ley precedente en cuanto a la definición de losherederos, y estableció claramente las condiciones en que se debería entender lacalidad de obrero. También definió las sanciones para los patronos y entidades queno cumplieran con la obligatoriedad del seguro de vida149.

Con base en la legislación nacional, a principios del año 1922, el Concejo Municipalde Bogotá entró a disponer sobre la materia. De acuerdo con el expediente 344 de1922150, la Compañía Colombiana de Seguros, fundada en 1874, en febrero del año1920 ofreció al Municipio de Bogotá contratar un seguro colectivo sobre la vida delos empleados y obreros. Informaba que en meses recientes habían procedido a talcontratación empresas como el Banco de Colombia, la Compañía de Energía Eléctri-

EL SEGURO DE VIDA COLECTIVO

148Congreso Nacional de Co-lombia, Leyes expedidas porel Congreso Nacional en sulegislatura del año 1921,Bogotá, Imprenta Nacional,1921, págs. 57 y 58.

149Roberto Gaviria Franco,Caja de Previsión Social deBogotá, 1938, Bogotá,Editorial el Gráfico, 1939,pág. 62.

150Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode expedientes de acuer-dos del año 1922”, tomo88, folios 62 – 73.

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ca, la Fábrica de Bavaria, Samper Uribe y otros. De acuerdo con el ofrecimiento, lapóliza contemplaba un seguro colectivo pagado en mensualidades anticipadas sobreel 2% de la nómina de los empleados y el 2 1/4% sobre la nómina de obreros. Elmonto del seguro sería por el valor íntegro de un sueldo anual del empleado u obre-ro asegurado.

Un cálculo del costo que implicaba tomar el seguro mostró que el gasto mensual delmunicipio por los empleados de nómina ascendía a la suma de $ 16.855,43, cuyo 2%sobre esta suma mensual, de acuerdo con la cláusula, sería de $ 337,10 y de $ 4.045,20anual. La erogación que el municipio hacía por los jornales de sus obreros alcanzabala suma de $ 9.546 mensuales, cuyo 2 y 1/4% sumaban 214,78 mensuales y $2.577,36anuales. De manera que para tomar el seguro el municipio tendría que crear una partidade $6.622,56 en el presupuesto para cubrir los costos del contrato. A fin de cumplircon tales compromisos se aconsejaba disponer que en relación con los empleados delTranvía, el Acueducto y el Teatro Municipal dichas empresas al elaborar sus presupuestosanuales debían incluir la destinación del porcentaje necesario151. Una comisión nom-brada para estudiar el acuerdo conceptuó que tal erogación “era demasiado alta con-siderando el estado del tesoro, y aconsejó que sería más económico que el Municipiotomara a su cuidado el aseguro de sus empleados y obreros...”152.

En consecuencia, en marzo 8 de 1922, el Concejo Municipal presidido por el doctorFederico Lleras Acosta expidió el Acuerdo 5 de 1922, que estableció, a cargo delTesoro Municipal, el seguro de vida para los empleados y obreros del municipio. Esteseguro constaba del equivalente al valor del salario devengado por el fallecido duran-te un año. Por otra parte permitió que el municipio decidiera si aceptaba la oferta dealgunas de las empresas de seguros o si lo tomaba a su cargo. También estableció queel monto máximo por pagar sería de ($2.400), así el salario anual excediera esa suma.

La legislación nacional sobre seguro de vida colectivo permaneció vigente hasta oc-tubre 1 del año 1929 en que la Ley 13 modificó las cantidades anuales devengadaspor los trabajadores y empleados para que pudieran ser beneficiarios del seguro. Deigual manera, con la Ley 44 de noviembre 26 de ese mismo año, se estableció elmonto máximo del seguro de vida para los empleados que devengaban sueldos ma-yores a los estipulados para los trabajadores y los familiares que tendrían derecho albeneficio. Además, determinó la manera de liquidar el valor de la prima del segurode vida correspondiente a los trabajadores que por razón del trabajo desempeñadono devengaran un salario fijo153.

En el ámbito municipal, el Concejo de Bogotá volvió a intervenir en materia delseguro de vida colectivo con el objeto de reglamentarlo. De acuerdo con el expe-diente, la corporación juzgó que el Acuerdo 5 de 1922 “está redactado en términosen extremo vagos, lo que ha sido materia de que, en varias ocasiones se hayan come-tido abusos por personas que se acogen a la extrema generalidad de sus términos sinque, racional ni equitativamente, tengan derecho alguno a cobrar el valor del asegu-ro, y todo porque el legislador no estableció las condiciones ni reglas para determinarla manera en que el municipio debía pagarlo”154.

Vaguedad reglamentaria “que dio lugar al abuso de que los herederos de personasque solo pocos días fueron obreros o empleados municipales pudieron cobrar elvalor del aseguro.” Con el objeto de corregir todas estas anomalías se propuso que elseguro colectivo debía reglamentarse “en la misma forma que lo tiene establecido elDepartamento de Cundinamarca para sus empleados, la condición de haber trabaja-do por lo menos dos años en el municipio. Así mismo estableció el término de unaño para reclamar el valor del seguro que por razones de todo orden, que no es



153Roberto Gaviria Franco,Caja de previsión social,pág. 64.

154Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode expedientes de acuer-dos archivados en 1931”,tomo 112, folio 26 - 31.


preciso expresar, es necesario que sepa el municipio lo que ha de pagar por estosconceptos sin que quede indefinidamente suspendida sobre el tesoro municipal laamenaza de la reclamación respectiva. Ha existido el caso de que más de cuatroaños después del fallecimiento del empleado u obrero, se entable una reclamaciónde dudosa claridad, gestionada por especialistas en tales actividades”155.

Así, por medio del Acuerdo 41 de 1931, el Concejo Municipal determinó que paratener derecho al seguro de vida el empleado debía morir al servicio del municipio yhaber permanecido a su servicio por lo menos dos años consecutivos. Por otra parte,determinó los derechos de los cónyuges y herederos y estableció el tiempo dentrodel cual los beneficiarios debían realizar la reclamación156.

En diciembre 9 de 1931 el Congreso Nacional de Colombia expidió la Ley 133 pormedio de la cual adicionó y reglamentó algunas de las disposiciones vigentes sobre elseguro de vida obligatorio. Con ella se estableció como necesario que el empleadoasegurado designara la persona o personas beneficiarias, la preferencia en la adjudi-cación y las proporciones de los montos por recibir en función de la vinculaciónfamiliar con el fallecido157.

La expedición por el ejecutivo nacional del Decreto 800 de 1932, cuyo espíritureglamentario está orientado en principio hacia las responsabilidades de las empre-sas obligadas a asegurar colectivamente a sus trabajadores permite suponer que lasinfracciones en esta materia provenían no solo de parte de los abogados que repre-sentaban a los trabajadores sino de las empresas que debían cumplir con la obliga-ción. A ello contribuía una legislación expedida en función de resolver los casos yvacíos presentes en la normatividad que, de todas maneras, siempre dejaba un res-quicio por el cual se podía evadir el cumplimiento del mandato. Ello explica el fuerteacento de este extenso decreto en relación con las responsabilidades de las empre-sas. Así los temas principales abordados en su articulado tienen que ver con las em-presas obligadas a asegurar a sus trabajadores y aquellas exentas de cumplirlo, elprocedimiento por surtir para el cálculo de los salarios cuando estos fueran variablesa efecto de establecer el valor del seguro, los aspectos que regían la relación entre lasempresas tomadoras y las compañías de seguros, las condiciones en que una empre-sa pudiera tornarse en aseguradora de sus propios trabajadores, los casos en que porla transitoriedad de su contratación un empleado no debiera ser asegurado, las san-ciones en caso de incumplimiento de la obligación por parte de la empresa o delintermediario en el pago del seguro, entre otros temas158.

A su vez, el Decreto 2004 de 1932 adicionó algunas aclaraciones con respecto a losprocedimientos que debían seguir las empresas para el cumplimiento del Decreto800, en el caso específico de los trabajadores que prestaban sus servicios en formaintermitente como los braceros, escogedores de café, etc.159.

Este era el panorama antecedente y la evolución que habían tenido la legislación na-cional y municipal con respecto al seguro de vida de los empleados y obreros del mu-nicipio hasta el año 1933. El devenir sociopolítico de esta protección a los servidoresde Bogotá fue recogido, unificado y delegado para su administración en esa nuevaherramienta de gobierno creada por el Acuerdo 35 de 1933 que se llamó la Caja dePrevisión Social de los empleados y obreros del Municipio de Bogotá. En efecto, en susartículos 6 y 7 el Municipio de Bogotá, por conducto de la Caja de Previsión Social,tomó a su cargo el seguro colectivo de vida de sus empleados y obreros, comisionandoa la CPS la responsabilidad de expedir las pólizas y certificados de dicho seguro, yestableciendo la reglamentación a partir de la cual se harían los correspondientesreconocimientos, así como el orden de preferencias de los eventuales beneficiarios y

155 Ibíd.

156Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en los años 1930– 1933, pág. 264.

157Roberto Gaviria Franco,Caja de Previsión Social,pág. 65 - 68.

158 Ibíd., págs. 69 - 82.

159 Ibíd., págs. 82 - 83.




los montos de los pagos160. Una aclaración sobre el origen de los dineros con los cualesse debía pagar el seguro colectivo de vida de los trabajadores municipales fue dispues-ta en el artículo 7 del Acuerdo 37 de 1933, que dejó establecidos los aportes muni-cipales como la base exclusiva de las erogaciones por este concepto.

El principal beneficio de la decisión de tomar a cargo el seguro de vida de los em-pleados y obreros de la ciudad a través de la Caja de Previsión Social consistió en quela erogación anual del municipio por concepto de pagos por fallecimientos resultabamucho más baja si se la comparaba con los egresos que debían realizarse por primasa las compañías aseguradoras. Bondad que fue puesta de relieve en el año 1940 en elinforme del gerente de la CPS. Destacaba el funcionario que la erogación por cadafallecido al servicio del municipio era de un año de sueldo, con el límite máximo de$ 3.000, y que por fallecimiento de funcionarios en el año 1937 había pagado $21.678;en el año 1938 reconoció 39 seguros por un valor total de $23.353 y en 1939 pagó40 reconocimientos por el valor total de $23.902. Costos que consideraba mínimossi se tomaba en cuenta que incluidas las Empresas Municipales, el número de em-pleados y obreros al servicio de Bogotá se ubicaba por encima de las 4.000 personascuya nómina por sueldos y jornales ascendía a cerca de $ 2.000.000 aproximada-mente. De lo cual deducía dicho gerente que los pagos por reconocimientos de losseguros apenas si eran un 1,1% de la nómina, mucho más bajo que los porcentajespropuestos por las compañías de seguros que ya para el año de 1920 eran del 2% dela nómina de los empleados y el 2 1/4% de la de obreros. Finalmente acotaba elfuncionario que el desarrollo del concepto de medicina preventiva en las áreas deatención en salud para los servidores municipales que estaba desarrollando la Cajade Previsión Social del Municipio, conduciría al “abaratamiento” de este renglón161.

La vanguardia que el municipio había tenido en el terreno del reconocimiento deprestaciones y derechos a los trabajadores al servicio del Estado fue corroborada conmotivo de la expedición de la Ley 6 de 1945 por parte del Congreso Nacional deColombia. En ella se establecieron las prestaciones sociales de los trabajadores nacio-nales y fueron modificadas algunas de las ya fijadas a los trabajadores particulares.Dicho reconocimiento emanó de los artículos 21 y 22 que a la letra rezan: “las insti-tuciones de previsión social de empleados y obreros oficiales, ya existentes, podrán,a su arbitrio, y por decisión de sus organismos directivos, fundirse con la Caja que porla presente Ley se crea, o continuar como entidades independientes, en cuyo casolos empleados u obreros afiliados a ellas no gozarán sino de las prestaciones quetengan establecidas las respectivas asociaciones o corporaciones”162. En el artículo 22de dicha ley se dice que “el gobierno, teniendo en cuenta la condición económicade los respectivos Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios, señalarápor medio de decreto las prestaciones que hayan de pagar a los empleados y obreroscorrespondientes.” De hecho, la independencia de la Caja de Previsión Social delMunicipio fue garantizada porque salvo en los auxilios por enfermedad, las condicio-nes de los empleados y trabajadores municipales eran superiores a las decretadas porla Ley 6 de 1945163.

El Acuerdo 48 de 1958 en su artículo 10 ordenó a la Caja de Previsión Social delMunicipio reconocer adjunto al seguro de vida el auxilio de cesantía que hubierapodido percibir el trabajador, lo cual no modificó las condiciones específicas delseguro de vida164. La situación económica de la Caja de Previsión Social del Munici-pio a comienzos de los años sesenta propició un proceso de reorganización de laentidad en cuyo desarrollo no se registró cambio con respecto a los seguros de vidacolectivos165.

160Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en los años 1930–1933, págs. 753 – 755.

161Concejo Municipal de Bo-gotá, Registro Municipal,Bogotá, tomo X, ImprentaMunicipal, 1940, págs.214 – 221.

162Concejo Municipal de Bo-gotá, Registro Municipal,Bogotá, tomo XV, Impren-ta Municipal, 1945, págs.763 – 780.

163 Ibíd.

164Concejo Municipal deBogotá, Acuerdos expedi-dos por el Concejo Muni-cipal de Bogotá en el año1948, Bogotá, ImprentaMunicipal, sin fecha,págs. 108 – 110.

165Concejo de Bogotá,Acuerdos expedidos por elConcejo Municipal de Bo-gotá en el año 1961, Bogo-tá, Imprenta Municipal,1961, págs. 212 - 220.


COMO YA SE HABÍA VISTO, LA JUBILACIÓN determinada por el Concejo Munici-pal en el Acuerdo 41 de 1931 en realidad parecía más una cesantía, pues reconocíaal trabajador con un lapso de diez años de servicio una suma igual a lo devengadodurante un año en el último empleo desempeñado; al que llevara quince, un año ymedio; al de veinte años de servicio, dos años de sueldo; al de veinticinco años, dosaños y medio del último sueldo; y al de treinta años o más, tres años de sueldo.

La configuración real y por tanto el origen del concepto sólo vino a darse, al menospara el gobierno de la ciudad, con ocasión del Acuerdo 35 de 1933 que fundó laCaja de Previsión Social de los obreros y empleados del Municipio de Bogotá. Fueallí, en su Artículo 23, que tal reconocimiento adquirió la forma primigenia de lo quehoy se conoce como cesantía. De acuerdo con lo promulgado por el Concejo larecompensa de retiro era un reconocimiento que se hacía al empleado u obrero quehabiendo prestado sus servicios entre uno y diecinueve años, quedara separado deltrabajo de manera involuntaria por su parte y por causas distintas a la mala conductacomprobada, tales como la embriaguez y la insubordinación. Establecidas las condi-ciones del retiro, la recompensa que debía recibir el trabajador estaba constituidapor la suma de los sueldos promedios anuales de cada año que había trabajado166.

En 1934, las condiciones anteriores fueron objeto de aclaración por parte del legisla-tivo municipal en los artículos 2 al 5 del Acuerdo 29 de ese año. Una primera tuvoque ver con la vigencia de lo ordenado. Así fue necesario hacer explícito que elreconocimiento en mención sólo se concedería a quienes hubieran sido retiradosdespués de la aprobación del Acuerdo 35 de 1933 y, en caso contrario, sólo se ten-drían en cuenta los verificados después del 1 de enero de 1930.

Otras aclaraciones del Acuerdo 29 de 1934 se relacionaron con tres aspectos parti-culares. El primero estipuló la manera de liquidar los meses de trabajo que no alcan-zaran a sumar una anualidad. El segundo ordenó que para los trabajadores que hu-bieran sido reincorporados al servicio del Municipio, en caso de nuevo retiro y parala liquidación de su recompensa solamente se computara el tiempo de trabajo trans-currido desde la última reincorporación. Y el tercero y último aspecto condicionó elpago de las recompensas por retiro a que los trabajadores cubrieran a la Caja dePrevisión Social el tres, el dos o el uno por ciento correspondiente según la cuantíade los sueldos o salarios que hubiera devengado al servicio del municipio a partir del1 de enero de 1926. La suma de tales aportes sería descontada del monto de larecompensa167.

La determinación de la buena conducta en este tipo de reconocimiento resultaba decrucial importancia para los trabajadores dado que ella se prestaba para ser objeto de

RECOMPENSASPOR RETIRO O CESANTÍAS

166Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en los años 1930– 1933, Bogotá, ImprentaDistrital, 1984, pág. 158.

167Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año 1934,Bogotá, Imprenta Munici-pal, 1934, págs. 114 - 116.



retaliaciones entre jefes y subordinados; por otra parte, la legislación había sido am-bigua en su caracterización, lo que proporcionó espacios para el debate de las causasde retiro y de los consecuentes reconocimientos. Esta situación motivó la expediciónde la Resolución No. 4 de la Caja en la cual se señalaron con precisión los requisitospara acreditar buena conducta, corrección y competencia de los empleados munici-pales y a la vez se tipificaron las actividades que eran causa de mala conducta168.

El artículo 5 del Acuerdo 4 de 1937 modificó una de las condiciones del retiro paraque se pudiera hacer el pago, pues reconoció que dicha circunstancia podría estartambién definida por la voluntad del trabajador, lo cual no sería obstáculo para reco-nocerle el pago de la prestación siempre que dicho retiro no obedeciera a las causalesde mala conducta.

El pago de esta prestación aumentó considerablemente en los años 1938 y 1939 enparte debido a los despidos de trabajadores que habían sido enganchados para larealización de las obras conmemorativas del cuarto centenario de fundación de laciudad, pero también debido a la inestabilidad causada por el libre nombramiento yremoción de los empleados. Estimaba el gerente de la época que con el estableci-miento de una carrera administrativa las erogaciones por este concepto bajarían con-siderablemente169. Sin embargo, las cifras por este concepto siguieron creciendo apesar de haber pasado la coyuntura de las obras públicas del centenario. En efecto,en el año 1936 el total de lo pagado fue de $50.578, en 1937 subió a $86.118, en1938 se elevó a $99.546 y en 1939 se pagó un total de $94.370170.

Una de las maneras de evitar el crecimiento de las erogaciones por esta prestaciónconsistió en reglamentar las condiciones en las cuales los empleados y obreros de laciudad se reintegraban a la administración. Por ello fue necesario estipular que “elempleado u obrero que haya renunciado y recibido de la Caja de Previsión Socialrecompensas de retiro, no podrá ser nombrado nuevamente dentro de un plazo decinco años en la Administración Municipal, a menos que reintegre previamente a laCaja de Previsión Social el valor de las recompensas de retiro que haya cobrado. Ental caso cuando ocurra el retiro definitivo del empleado u obrero se le computará eltiempo anterior a la renuncia”171.

Sin duda en la legislación sobre estas materias adquiere una parte importante elacontecer diario y los hechos que en la frontera de las legislaciones plantean desafíosa la interpretación de la ley. Así parece suceder con el Acuerdo 96 de 1942, cuyoobjetivo aclaratorio permitió deslindar tajantemente los derechos de los empleadosen cuanto a las pensiones de jubilación y las recompensas por retiro declarandoobjeto de incompatibilidad su concurrencia en un mismo trabajador172.

En 1946, cerca de trece años después de que el municipio de Bogotá tuviera unalegislación que reconocía el pago de algunas indemnizaciones a los empleados queabandonaran o fueran despedidos de sus puestos de trabajo, el Estado colombiano ledio existencia legal a esta prestación por medio de la Ley 65 y la hizo extensiva a lostrabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios, cobijandotambién a los asalariados de carácter permanente al servicio de la nación en cual-quiera de las ramas del poder público, haciendo caso omiso de estuvieran o noescalafonados en la carrera administrativa y de la causa que hubiera motivado elretiro, aunque sí estableció la condición de que solamente haría reconocimientosdesde el primero de enero de 1942 en adelante173.

Para efectos prácticos, la Ley 65 en su Artículo 2 estipuló los factores que debían sertenidos en cuenta en la liquidación de dicha prerrogativa para los trabajadores. Así

168Concejo Municipal deBogotá, Registro Munici-pal, Bogotá, tomo III, Im-prenta Municipal, 1934,pág. 241.

169Roberto Gaviria Franco,“Caja de Previsión Social.Informe del gerente en 31de diciembre de 1939”,En: Registro Municipal,Bogotá, tomo X, ImprentaMunicipal, 1940, págs.214 – 221.

170Datos tomados de la Con-traloría de Bogotá, Anua-rio Municipal de Estadís-tica, Bogotá, ImprentaMunicipal, años 1942 a1953 y del DepartamentoAdministrativo Nacionalde Estadística, Anuario Es-tadístico de Bogotá, Bogo-tá, Imprenta del DistritoEspecial de Bogotá, años1954 – 1969.

171Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo de Bogotáen 1940, Bogotá, Impren-ta Municipal, 1940, Acuer-do 75, pág. 219.

172Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo de Bogotáen 1942, Bogotá, Impren-ta Municipal, 1942, pág.187.

173Concejo Municipal de Bo-gotá, Registro Municipal,Bogotá, tomo XVI, Im-prenta Municipal, 1946,págs. 791 – 792.


determinó que en el cálculo de la cesantía debía computarse no solo “el salario fijosino lo todo que se perciba a cualquier otro título y que implique directa o indirecta-mente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como la prima móvil, lasbonificaciones, etc.174. Esta determinación fue de gran importancia para el aumentode los recursos que los trabajadores recibirían como indemnización en caso de per-der su trabajo.

A principios de los años cuarenta la economía del país experimentó una disminuciónimportante del crecimiento industrial y manufacturero por cuenta de la II GuerraMundial. Sin proponérselo, la circunstancia del conflicto impuso una restricción delas importaciones de bienes de capital, insumos y bienes de consumo básicamentemotivados en un severo traumatismo en los transportes175. Esta situación en el frenteexterno conllevó el freno del gasto de divisas en importaciones, lo cual tuvo comocontraparte en el frente interno, la elevación general y constante de precios. Si bienesta coyuntura contribuyó a la diversificación de la industria y la manufactura nacio-nales, sus efectos sobre la capacidad adquisitiva de los salarios de los trabajadores ibacamino de convertirse en una tragedia. De ahí que la presión sindical y la necesidadeconómica y política de proteger la capacidad de consumo confluyeron en el diseñode un mecanismo temporal que procuró darle al ingreso la misma movilidad quepresentaban los precios. Este recurso fue llamado prima móvil.

La creación y pago de la prima móvil para los trabajadores de la ciudad fue optadapor el Concejo mediante el Acuerdo 30 de 1942176. Según su definición, ésta era unaprestación social extraordinaria que se liquidaba sobre los salarios y jornales de losempleados y obreros del municipio. Dicha prima variaba según los índices del costode la vida obrera en Bogotá, indicativos que eran suministrados por la ContraloríaGeneral de la República, a fin de que trimestralmente se actualizaran los montos delas primas con los porcentajes de crecimiento de los precios de los bienes de consu-mo. Este fue un factor importante para el sostenimiento de la economía del país y delos ingresos de los trabajadores de los años cuarenta.

Ahora bien, el significado y peso económico que la prima móvil tuvo para la Caja dePrevisión Social mostró su verdadera dimensión cuando los representantes de lossindicatos de empleados y obreros pidieron que aquella fuera incluida como factorde liquidación y pago por concepto de auxilio de cesantías177.

Una proyección realizada por el gerente de la Caja de Previsión Social mostró quelos costos de su inclusión en la liquidación de cesantías serían grandes para el erariomunicipal. De acuerdo con su cálculo “teniendo en cuenta que la cesantía (recom-pensa de retiro del municipio) es igual a la doceava parte de lo devengado en unaño”, se tiene lo siguiente:

174 Ibíd.175Jesús Antonio Bejarano,

“La economía entre 1930y 1945”, En: Nueva Histo-ria de Colombia, Bogotá,tomo V, Editorial Planeta,1989, págs. 123 - 124.

176Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año de1942, Bogotá, ImprentaMunicipal, s.f., pág. 48.

177Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode expedientes de acuer-dos aprobados en 1945 -1947” tomo 136, folios422 - 437.

AÑO VALOR PRIMA MÓVIL PAGADA DOCEAVA PARTE

1942 146.958,87 12.246,571943 737.568,27 61.464,021944 1.330.472,82 110.872,731945 1.916.966,60 159.747,211946 1.850.000,00 154.166,66total 5.981.967,16 498.497,19




Así que de acuerdo con los datos proporcionados por el gerente, en cerca de mediomillón de pesos se aumentaron las obligaciones de la Caja de Previsión Social conrespecto a la inclusión de la prima móvil en la liquidación de las cesantías en eseprimer quinquenio178. A pesar de la advertencia y las discusiones sobre el tema, elAcuerdo 2 de 1947 en su Artículo 3 se acogió a los términos de la Ley 65 de 1946.

Una nueva disposición sobre las prestaciones sociales establecidas en el Municipiode Bogotá, instituyó que a partir de julio 30 de 1948, la Caja de Previsión Socialreconocería a la familia de un trabajador fallecido a su servicio no solamente el segu-ro de vida a que tenía pleno derecho, sino que ello no se constituiría en motivo deexclusión para que también recibieran el pago del auxilio de cesantía que hubierapodido percibir el mismo trabajador179.

Los grandes cambios en la evolución jurídica de este derecho de los trabajadoresllegarían hasta el año 1948, a partir de ahí y hasta el año 1968, no se registró en ladocumentación que en el ámbito municipal se hubiera impulsado una reforma otransformación sustancial de dicha prerrogativa.


179Concejo Municipal deBogotá, Acuerdos expedi-dos por el Concejo Muni-cipal de Bogotá en el añode 1948, Bogotá, Impren-ta Municipal, s.f., págs.108 – 110.


LA CREACIÓN Y ANTECEDENTES DE ESTA PRESTACIÓN SOCIAL en Colombia sepueden vincular al municipio de Bogotá, al parecer el primero en plantearse la nece-sidad de establecerla como un tipo de garantía para los trabajadores. Así lo sugiere lalectura del expediente abierto en el Concejo Municipal de Bogotá con motivo delestudio de esta temática junto con la del seguro de vida colectivo que daría origen alAcuerdo 41 de 1931.

De acuerdo con lo registrado en los folios 27 y 28 se afirma que: “lo más importantedel proyecto es lo relativo a la jubilación de los obreros y empleados municipales.Hoy no existe disposición ninguna que ampare al empleado u obrero municipal queha trabajado durante diez o más años, contra los efectos de una inopinada remoción,y esto destruye en ellos el estímulo para trabajar bien, porque saben que en cual-quier momento, por cualesquiera razones, pueden quedar en la calle. Por otro ladoel Municipio se ve algunas veces en la necesidad de cambiar empleados que hacemucho tiempo le han servido y no es justo que después de una vida consagrada alservicio del Municipio queden cesantes ya en plena senectud, sin medios para ganarsela vida”. Después del diagnóstico proponía: “como jubilación no proponemos elsistema de pensionar a los empleados dichos pagándoles periódicamente cierta suma,porque creemos este sistema inconveniente para el Municipio. Nos ha parecido mejorel que, de una vez, le sea pagada al empleado una cantidad de alguna consideración,a manera de indemnización o recompensa”180.

Las anteriores consideraciones quedaron plasmadas en el articulado del ya mencio-nado Acuerdo 41 de 1931 que al respecto estableció la jubilación para los emplea-dos y obreros del municipio en los términos siguientes: “el que haya servido al muni-cipio durante un lapso de diez años tendrá derecho a una suma igual a lo que hubieredevengado durante un año en el último empleo desempeñado; el que haya servidodurante quince años tendrá derecho a una suma igual a un año y medio de esesueldo; el que haya servido durante veinte años, a dos años de sueldo; el que hayaservido durante veinticinco años a dos años y medio, y el que haya servido treintaaños o más a tres años de sueldo. Por otra parte dispuso que la jubilación no podíaexceder, en ningún caso, de cinco mil pesos y estableció unas condiciones y plazospara efectuar los pagos”181.

Los antecedentes de la pensión de jubilación en el ámbito nacional se remontan a laexpedición de la Ley 1 de 1932 que proveyó la jubilación de los empleados y obrerosferroviarios182. Las condiciones de esta jubilación estaban prescritas para empleadosy obreros de edad no inferior a 55 años y que hubieran servido por espacio de veinteaños de manera continua o discontinua. La jubilación consistía en recibir una pensiónmensual vitalicia de acuerdo con la escala de sueldos devengados. Así las jubilacionesvariaban desde $30 mensuales hasta $100, que era el límite máximo fijado por estamisma ley, para sueldos que iban desde los $30 hasta los $240. Por otra parte, dicha

LAS PENSIONESDE JUBILACIÓN

180Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode expedientes de acuer-dos archivados en 1931”,Bogotá, tomo 112, 1931,folios 26 – 31.

181Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en los años 1930– 1933, Bogotá, ImprentaDistrital, 1984, págs. 264 –265.

182Roberto Gaviria Franco,Caja de Previsión Social deBogotá, 1938, Bogotá, Edi-torial El Gráfico, 1939,págs. 90 - 91.



ley tenía efectos retroactivos hasta por un año y estableció responsabilidades propor-cionales en los casos en que el trabajador había laborado los 20 años en distintasempresas las cuales debían asumir la parte correspondiente en el pago de dichasobligaciones. Esta Ley fue reglamentada por el Decreto No. 1471 de septiembre 8 de1932, expedido por el Presidente de la República, Enrique Olaya Herrera183.

Sin duda alguna, la legislación promulgada y reglamentada por el gobierno nacionalen relación con la fijación de montos y formas de jubilación de los empleados sirvióde referente para que el Municipio de Bogotá cambiara su concepto acerca de lajubilación, pues aquella determinada en el Acuerdo 41 de 1931, y que en la realidadparecía más una cesantía, desapareció para dar paso a una figura en cierta maneraidéntica a la planteada por la Ley 1 de 1931. En efecto, en un acto de emulaciónpero también de amplitud de criterio, con ocasión de la creación de la Caja dePrevisión Social se estableció en el Acuerdo 35 de 1933 artículo 12, “que todo em-pleado u obrero municipal de edad no inferior a cincuenta y cinco años que hubiereservido por un espacio de veinte años o más al municipio, continua o discontinua-mente, tendrá derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación...”184, amplian-do a todos los trabajadores del municipio un beneficio que la nación reconoceríadurante varios años más solamente para los ferroviarios.

La sabiduría de la decisión queda demostrada en varios aspectos. Uno de ellos esque estableció montos mínimos y máximos así como reconocimientos proporciona-les de acuerdo con los sueldos devengados, en lo cual es visible la intención deproteger a quienes durante su vida devengaron siempre sueldos menores. Adicional-mente, estableció pensiones de jubilación para aquellos empleados u obreros quehabiendo trabajado más de veinte años y sin haber cumplido los cincuenta y cinco seencontraran incapacitados absolutamente para trabajar. Antecedente importante dela pensión de invalidez185.

En relación con las condiciones y reglamentos que regían para optar a la jubilaciónno se registraron cambios importantes hasta el año 1942, en que el Concejo Munici-pal de Bogotá expidió el Acuerdo 67 por medio del cual declaró la incompatibilidadentre la pensión de jubilación y la recompensa de retiro, no pudiendo concurrir lapresencia de ambas en un trabajador, el cual debería escoger una de ellas186.

El cambio de la edad mínima de jubilación fue el aportado por el artículo 1 delAcuerdo 67 del año 1945 en el cual se estimó que “todo empleado u obrero munici-pal, de edad no inferior a cincuenta años, que hubiere servido continua o disconti-nuamente al Municipio, o a alguna de sus empresas, por un lapso no inferior a veinte(20) años, tendrá derecho al pago de la jubilación”187.

Si bien con ello se favorecía a algunos trabajadores, las consecuencias de esta deci-sión ya habían sido advertidas en la discusión que el Acuerdo generó en su etapa deproyecto. Allí, tanto el gerente de la caja como el secretario de gobierno argumenta-ron acerca de la inconveniencia de la disposición pues las jubilaciones habían venidoaumentando progresivamente en los años anteriores así:

183 Ibíd., págs. 90 - 97.

184Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en los años1930 – 1933, Bogotá,Imprenta Distrital, 1984,págs. 755 - 756.

185 Ibíd., pág. 756.

186Concejo Municipal deBogotá, Acuerdos expedi-dos por el Concejo Mu-nicipal de Bogotá en elaño 1942, Bogotá, Im-prenta Municipal, sin fe-cha, págs. 95 – 98.

187Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año 1945,Bogotá, Imprenta Munici-pal, sin fecha, pág. 143.

AÑO JUBILACIONES PAGADAS EN PESOS

1941 25.919,451942 34.287.561943 46.192.561944 49.774,33


Para la vigencia presupuestal del año 1945 se habían reservado $ 60.000, suma queresultaba apenas suficiente para atender al pago de esa obligación.

Por otra parte, los funcionarios advirtieron que “si el Concejo aceptaba la edad de 50años para reconocer las jubilaciones, se aumentarán inmediatamente; no podemosinformar sobre la edad de los servidores municipales pero sí podemos informar queen la sola dependencia del tranvía hay en la actualidad 41 trabajadores con más de20 años de servicio y en las otras dependencias municipales este número no seríainferior, así que no es exagerado calcular que las jubilaciones se doblarían siendonecesario apropiar inmediatamente una suma igual a la presupuestada. Además elaumento que se aprecia en los datos anteriores que es aproximadamente de diez milpesos anuales, habría que calcularlo en no menos de veinte mil. Considerando que laeconomía de la Caja está apenas estabilizada, la aprobación del presente acuerdo,implicaría indispensablemente aumentar los aportes del municipio a la Caja, que enla actualidad son del 3% de sus entradas al 5%”188.

Como ya se había mencionado, la promulgación de la Ley 6 de 1945 determinó elpago de pensiones anuales vitalicias a los trabajadores que reunieran ciertos requisi-tos. Lo allí ordenado fue modificado por la Ley 65 de 1946 que determinó que losmontos fueran equivalentes a las dos terceras partes del promedio de los salariosdevengados en el último año de servicio189. Sin embargo, el Acuerdo 86 del ConcejoMunicipal de Bogotá, en ese mismo año 1946 acogió la legislación nacional sobre eltema, estableciendo la salvedad de que si los acuerdos determinaban un mayor pagoa los trabajadores, la cancelación de dichas obligaciones se regiría por los mandatosdel Municipio190. De igual manera y con base en la misma Ley 6, en el año 1947 elConcejo de Bogotá reconoció las pensiones de invalidez a los extrabajadores munici-pales que se encontraban recluidos en los leprocomios del país191.

Un nuevo cambio en la edad de jubilación fue introducido por el Acuerdo 2 del año1947 en cuyo artículo 4 se dice que “la pensión de jubilación de los empleados yobreros del municipio se pagará como lo ordena la Ley 95 de 1946 para los emplea-dos bancarios, o sea, a los veinte años de trabajo, sin consideración a la edad”192. Deacuerdo con el expediente, esta concesión es el reflejo de las negociaciones que conlos obreros y con los empleados del municipio tuvo la delegación nombrada por elConcejo para atender las solicitudes elevadas por los trabajadores193. Dos años des-pués, en 1949, se determinó que los empleados que cumplieran treinta y cinco añosde servicio continuo en el Municipio tendrían derecho a una pensión vitalicia deretiro, por un monto igual al sueldo que estuvieren devengando en el momento enque se cumpliera dicho plazo194.

En 1958, con motivo del Acuerdo 26 expedido por el Concejo de la ciudad, fueronintroducidas dos modificaciones en relación con la liquidación y el pago de la pen-sión de jubilación a los trabajadores del Distrito Especial de Bogotá y a los de lasempresas descentralizadas de la ciudad. En primer lugar, en el artículo 1 del mencio-nado acuerdo se ordenó que en adelante el reconocimiento de esta obligación esta-ría regido en consonancia con las normas legales vigentes sobre la materia aplicablesa los trabajadores oficiales de la nación. En segundo término ordenó que los tiemposde incapacidad hasta por 180 días determinados por los médicos de la Caja de Pre-visión Social por concepto de enfermedad, maternidad o accidente no se considera-rían como objeto de discontinuidad en el servicio en el momento de realizar lasliquidaciones de tiempo para el pago de las prestaciones sociales, entre ellas la pen-sión de jubilación195.

188Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode expedientes de acuer-dos de los años 1943 -1945”, Bogotá, tomo 135,1945, folio 1676.

189Concejo Municipal de Bo-gotá, Registro Municipal,Bogotá, tomo XVI, Impren-ta Municipal, 1946, págs.791 - 792.

190 Ibíd., pág. 570.

191Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidospor el Concejo Municipalde Bogotá en el año 1947,Bogotá, Imprenta Munici-pal, sin fecha, pág. 65.

192 Ibíd., pág. 5.

193Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode expedientes de acuer-dos de los años 1945 -1947”, Bogotá, tomo 137,folio 1573.

194Concejo Municipal de Bo-gotá, Registro Municipal,Bogotá, tomo XIX, Impren-ta Municipal, 1949, pág.273. Acuerdo 73 de 1949.

195Concejo de Bogotá, Acuer-dos expedidos por el Con-cejo de Bogotá en el año de1958, Bogotá, ImprentaDistrital de Bogotá, 1959,pág. 53.


El reajuste en los montos de las pensiones de jubilación e invalidez ordenado por laLey 77 de 1959, llevó al Concejo de la ciudad a expedir un mandato contenido en elAcuerdo 47 de 1960 por medio del cual impelía a las entidades del Distrito y a lasempresas descentralizadas afiliadas a la Caja de Previsión Social a realizar los reajus-tes necesarios en sus cotizaciones a la caja y a disponer los fondos en sus partidaspresupuestales a fin de atender las pagos oportunamente196.

El Acuerdo 58 de 1966 creó en forma provisional una junta que en el periodo de seismeses debía analizar, evaluar y establecer las equivalencias de los cargos y asignacio-nes para llevar a cabo los ajustes ordenados en la Ley 4 de 1966. La mencionadajunta realizaría la función descrita dado que el Departamento Nacional del ServicioCivil no tenía la competencia para hacerlo en el Distrito, más aún cuando los cargosque sirvieron de base para la determinación de los montos pensionales habían des-aparecido por supresión o porque no conservaban su primitiva denominación. Porotra parte, la administración de la ciudad no contaba con la Comisión Seccional deReclutamiento, Ascensos y Disciplina, ni tampoco con la Dirección Seccional delServicio Civil ordenados por la Ley 19 de 1958 y por su Decreto reglamentario No.1732 de 1960. De esta forma la comisión que se formó quedó compuestaparitariamente por dos concejales, tres secretarios del despacho, entre los cualesdebía figurar el de gobierno y por el gerente de la CPS. El director del Departamentode Personal fungió como secretario de dicha junta197.

196Concejo de Bogotá, Acuer-dos expedidos por el Con-cejo de Bogotá en el segun-do semestre del año de1960, Bogotá, ImprentaDistrital de Bogotá, s.f.,pág. 18.

197Concejo de Bogotá, Acuer-dos expedidos por el Con-cejo de Bogotá en el año de1966, Bogotá, s.p.i., s.f.,págs. 170 – 171.



EVOLUCIÓN LEGALDE LOS INGRESOS DE LA CPS1933 - 1968

4

EL ACUERDO 35 DE 1933, fundador de la Caja de Previsión Social de losempleados y obreros del municipio de Bogotá prescribió que la entidad nacientedispusiera de los fondos requeridos para cumplir, preferentemente, el pago del segu-ro de vida colectivo obligatorio, las indemnizaciones por accidentes de trabajo, losauxilios por enfermedad, las recompensas por retiro, las recompensas por servicios, ylas jubilaciones. A su vez ordenó que dichos fondos fueran mantenidos en depósitoen el Banco de la República198.

En su artículo 3 determinó las fuentes y el monto de los dineros con que la dotó delos fondos necesarios para el cumplimiento de su objeto social:

Del descuento del dos por ciento (2%) de los sueldos de los empleados delMunicipio que excedan de treinta pesos ($30) mensuales, y del uno por ciento(1%) de los sueldos inferiores a esa cantidad.

Del descuento del dos por ciento (2%) de los jornales de los obreros municipa-les, cuando computados mensualmente excedan la suma de treinta pesos ($30),y del uno por ciento (1%) cuando no lleguen a esa cantidad.

Del producto de las multas que se impongan a los empleados y obreros porfaltas en el servicio.

De los sueldos de los empleados que por cualquier motivo no tengan derecho apercibir, ya sea por licencias, enfermedades u otras causas.

De las donaciones que se hagan a favor de la Caja.

Del medio por ciento (1/2%) del producto de las entradas municipales.

De todo el producido proveniente de los remates de muebles o semovientesque por no prestar ya un servicio adecuado ordene la Junta municipal de Ha-cienda sacar a subasta.

Del cincuenta por ciento (50%) de las cantidades que correspondan al munici-pio por concepto de bienes ocultos, limitando aquella participación hasta lacantidad de mil pesos ($1000)199.

Apenas algunos días después de promulgado el Acuerdo 35, fundador de la CPS, elConcejo expidió un nuevo Acuerdo el número 37 con el cual llenó algunos vacíosque habían quedado en el primero de los mencionados. Específicamente con res-pecto a los fondos de la CPS determinó que su manejo correspondía al gerente de laentidad con la intervención de la junta directiva de la misma. De igual manera, en-cargó en primera instancia a la junta el estudio de las cuentas resultantes del ejercicio

CAMBIOS EN LOS APORTESAÑOS 1933 Y 1934

103

198Concejo de Municipal deBogotá, Acuerdos expedi-dos por el Concejo Muni-cipal de Bogotá en los años1930 – 1933, Bogotá, Im-prenta Distrital, 1984,pág. 753.

199 Ibíd., págs. 752 - 753.

200Concejo de Municipal deBogotá, Acuerdos expedi-dos por el Concejo Munici-pal de Bogotá en los años1930 – 1933, Bogotá, Im-prenta Distrital, 1984,págs. 773 – 775.



y en segunda a la Contraloría municipal. Finalmente asignó la suma de $20.000pesos como fondo inicial de dicha entidad200.

Varios problemas se detectaron por los vacíos propios de una legislación que se aca-baba de expedir. Según los análisis realizados por los Concejales del momento lasentradas de la Caja de Previsión Social habían resultado insuficientes para prestar losservicios enumerados en el Acuerdo 35, en la forma y cuantía establecidas, por locual fue indispensable reducirlos a una justa proporción que hiciera económicamen-te posible una labor social en favor de los trabajadores201.

Los problemas reseñados a continuación fueron la base de la discusión que se tradu-jo en la expedición del Acuerdo 29 de 1934 que se encargó de recoger la experien-cia de tres meses de funcionamiento de la CPS para ver sus necesidades y evaluar susposibilidades financieras, en consecuencia con este análisis, la reforma propuestatuvo dos objetivos. De un lado buscó hacer incompatibles entre sí varias de las con-cesiones otorgadas por el Acuerdo 35; y de otro, procuró reducir las cuantías de lasrecompensas por retiro y de servicios, así como limitar los plazos iniciales para elcómputo de ellas202.

Algunos de los inconvenientes expuestos tenían que ver con la posibilidad de que siun empleado u obrero muere después de retirado del servicio, pero antes de que deacuerdo con la Ley caduque la obligación de pagarle el seguro colectivo, si ha cobra-do la recompensa de retiro y es menor que el valor del seguro, se impute a este lopagado. La razón de este artículo es que la ley sobre seguro colectivo obliga a cance-lar, en ciertos casos, al que muere dentro de los tres o los seis meses de retirado ycomo antes de morir puede haber cobrado su recompensa de retiro, no parece justoque se paguen ambas cosas. Igual consideración se hizo con respecto a cubriracumulativamente las recompensas de retiro y de servicios. Esta práctica quedó pro-hibida203.

De manera preferencial se buscó establecer claramente las áreas de prestaciones quepodían ser afectadas por un percance a fin de que la CPS no solo tuviera que atender,por ejemplo, la indemnización por enfermedad incurable adquirida como conse-cuencia del servicio del municipio, que era una equivalente a un año de sueldo osalario, y además pagar la pensión de jubilación del trabajador, lo que resultaba gra-voso para la entidad204.

En cuanto a las recompensas por retiro fijó como fecha para empezar a contar elperiodo de la recompensa de retiro el 1 de enero de 1931 debido a que siendo laCaja una entidad que vivía no sólo con fondos del Municipio, sino con descuentosde sueldos y salarios no era justo gravar estas últimas entradas con recompensas deservicios de servidores municipales que apenas habían comenzado a contribuir a laCaja y que podían tener muchos años de servicio. Aparte el hecho de que con losbienes disponibles no era posible pagar recompensas de retiro computadas desde1926205.

Por otra parte, el municipio pagó o reconoció bonificaciones de dos sueldos al añoentre 1928 y 1930, lo que hizo equitativo que para el pago de una nueva recompen-sa sólo se tuviera en cuenta el tiempo posterior. Aunque lo más natural desde elpunto de vista económico sería que la recompensa de retiro se empezara a contardesde que se hizo al empleado el primer descuento para la Caja, un sentido de laequidad llevó a que a los empleados municipales de ese momento no se les dejaracesantes sin que recibieran una recompensa. En cuanto a la recompensa por servi-cios se fijó como fecha para su cómputo la del primer descuento a la Caja, medida

201Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode expedientes de acuer-dos del año 1934”, Bogo-tá, tomo 116, folio 167.

202 Ibíd.

203 Ibíd.

204 Ibíd.

205 Ibíd.


EVOLUCIÓN LEGAL DE LOS INGRESOS DE LA CPS 1933 - 1968

que se hizo necesaria pues las peticiones sobre esta recompensa valían más de trein-ta mil pesos y la CPS estaba imposibilitada para pagarlas206. Además, dispuso que lospagos hechos por razón de la recompensa de servicios debían imputarse a aquelloque en el futuro correspondiera al empleado u obrero como recompensa de retiro ode servicios. En esta forma la Caja, sin desconocer los pagos ya hechos se descargó deun pasivo que ascendía a más de veinticinco mil pesos207.

Finalmente, existía el hecho de que la supresión de las partidas para seguros de viday accidentes de trabajo en el presupuesto, especialmente en lo que se refiere a lasEmpresas Municipales, no resultaba compensada con el aporte del medio por cientoque ellas hacían a la Caja de Previsión Social y como no era justificable ni equitativoque dichas obligaciones legales se pagaran con fondos de los empleados y que elmunicipio no alcanzara a cubrir con parte de lo que debía pagarse por jubilaciones yrecompensas, se propuso aumentar su aporte al 1% de sus entradas brutas, lo cual norepresentaría una erogación mayor de veinticinco mil pesos al municipio y de docemil a las Empresas Municipales208.

Como se mencionó, todas estas reflexiones quedaron plasmadas en los artículos delAcuerdo 29 de 1934, expedido el 20 de agosto de ese año. Tales aclaraciones yrestricciones se constituyeron en los reglamentos que determinaron el reconocimientoo no de las prestaciones de los trabajadores y obreros del municipio a principios delos años treinta. Derechos para cuyo cumplimiento la norma fijó nuevos parámetrosen los aportes que los actores del escenario laboral del municipio debían realizar. Asílos fondos de la Caja de Previsión Social se compondrían:

Del descuento del tres por ciento (3%) de los sueldos de los empleados delMunicipio que excedan de doscientos pesos ($ 200) mensuales; del descuentodel dos por ciento (2%) de los sueldos mayores de treinta pesos ($30) hastadoscientos pesos ($ 200) mensuales; y del uno por ciento (1%) de los sueldosmensuales menores de treinta pesos ($30).

Del dos por ciento (2%) de los jornales de los obreros municipales, cuando com-putados mensualmente excedan la suma de treinta pesos ($30), y del uno porciento (1%) cuando no lleguen a esa cantidad, porcentaje que se cubrirá con losfondos comunes del municipio.

Del producto de las multas que se impongan a los empleados y obreros porfaltas en el servicio.

De los sueldos de los empleados y jornales de los obreros que por cualquiermotivo no tengan derecho a percibir, ya sea por licencias, enfermedades u otrascausas.

De las donaciones que se hagan a favor de la Caja.

Del uno y medio por ciento (1½ %) del producto de las entradas municipales.

De todo el producido proveniente de los remates y venta de muebles,semovientes, materiales, útiles y enseres que por no prestar un servicio adecua-do haga el municipio, y del cincuenta por ciento (50%) de las entradas que porel mismo concepto correspondan a las Empresas Municipales.

Del cincuenta por ciento (50%) de las cantidades que correspondan al munici-pio por concepto de bienes ocultos.

Del importe de la mitad del primer mes de sueldo de la persona que ingrese a laAdministración municipal o se reincorpore a ella con el carácter de empleado,

206 Ibíd.


208 Ibíd.



siempre que no haya sufrido antes este descuento. Este importe no se hará efec-tivo sino una vez que el empleado haya completado el primer año de servicio, y

Del valor de los saldos que queden a favor del municipio a fin de cada vigenciapor concepto de partidas destinadas a muebles y útiles de oficinas municipales eimprevistos de los departamentos administrativos del Municipio209.

Los cambios en los aportes fueron evidentes comparados con los señalados en elAcuerdo 35 de 1933. En primer lugar, la nueva reglamentación puso a cotizar unpunto más, es decir, un 3% a los empleados con sueldos superiores a $200 mensua-les. Los demás cotizantes quedaron aportando lo mismo. En cuanto a los obreros losdejó igual y asignó a los fondos comunes del municipio el deber de cubrir los valoresglobales de aportes que la nómina de obreros no alcanzara a suplir. Aunque si inclu-yó la transferencia a los fondos de la CPS de los jornales dejados de percibir. Final-mente, los nuevos empleados o los reincorporados debieron ceder la mitad del pri-mer mes de su sueldo.

El municipio también debió aportar una cuota importante, pues de sus entradasmunicipales pasó de ceder el (½ %) al (1½ %). De igual manera, en lo relacionadocon los remates y las ventas se incluyeron no solamente los muebles sino una largalista de enseres de cuya realización todos los ingresos debían ir a la Caja y el 50% delos ejecutados por las Empresas Municipales. Otro ingreso del municipio consistenteen la denuncia de los bienes ocultos, a los cuales en primera instancia se les habíafijado el techo de los mil pesos, con ocasión del nuevo Acuerdo se les quitó dicholímite y su integridad debía pasar a la CPS, así como el valor de todos los saldos afavor del municipio al fin de cada vigencia por concepto de muebles, útiles de ofici-nas e imprevistos.

Todo el esfuerzo realizado para allegar recursos suficientes fue complementado conmedidas que procuraban atender en forma inmediata las urgencias a corto plazo,como el crédito por treinta mil pesos ($30.000) que le fue autorizado a gestionar conlos bancos para responder por las recompensas por servicios que estaban pendienteshasta ese momento. Dicho crédito sería garantizado por las partidas que el munici-pio apropiaría en el presupuesto general para subsanar el déficit fiscal de la Caja dePrevisión Social210.

Adicionalmente, dispuso que las Empresas Municipales en sus propios presupuestosreservaran la suma de veinte mil pesos ($20.000) con destino a la Caja de PrevisiónSocial a fin de que esta pudiera atender al pago de las recompensas por servicios delos obreros y empleados de esas dependencias211. Por otra parte, ordenó que todoslos recursos de la vigencia de 1934 que estaban asignados a cubrir hospitalizacionesy seguros de vida pasaran a los fondos de la CPS con esas mismas destinaciones. Estasmedidas de carácter transitorio para esa coyuntura, fueron convertidas en una reglaunos artículos más adelante. En efecto, el artículo 12 del Acuerdo 29 de 1934, deter-minó que: “las obligaciones legales del Municipio y de las entidades que de éstedependían, como las Empresas Municipales, en cuanto a la protección social de losempleados y obreros se refiera, se pagarán por conducto de la Caja de PrevisiónSocial, pero con fondos comunes del Municipio o de dichas entidades, para lo cualse apropiarán en los respectivos presupuestos las partidas que sean necesarias, lascuales se entregarán a la Caja de Previsión”212.

Es indudable que se buscaba con ello no descargar las responsabilidades de las enti-dades municipales en los fondos que la Caja de Previsión recibía, y al mismo tiempose pretendía proporcionarle estabilidad económica a la entidad. Sin embargo, el sa-

209Concejo de Municipal deBogotá, Acuerdos expedi-dos por el Concejo Muni-cipal de Bogotá en el año1934, Bogotá, ImprentaMunicipal, 1934, págs.114 – 115.

210 Ibíd., Pág. 116. Acuerdo29 de 1934.

211 Ibíd.

212 Ibíd., pág. 117.


neamiento económico no era la única meta, la CPS debía procurar el desarrollo desus programas aunque no contara con los recursos propios para hacerlo. Por ello se leautorizó a adelantar un convenio con el Instituto de Acción Social a fin de que elpago de las recompensas de los empleados y obreros municipales pudiera hacersemediante la entrega de un bien raíz de valor equivalente, y el costo del mismo fueracubierto a largo plazo por la CPS al Instituto213.

El Acuerdo 38 de 1936 planteó la modificación del artículo 6 del Acuerdo 29 de1934 en el sentido de que la recompensa por servicios debía pagarse a los emplea-dos y obreros que hubieran trabajado al servicio del Municipio por periodos de cincoaños consecutivos a partir del 1 de enero de 1930, mientras no llenaran los requisitosnecesarios para la jubilación. Tal cambio iba acompañado del mandato de que di-chos pagos debían realizarse con los fondos ordinarios de la CPS214.

213 Ibíd., pág. 118.

214Concejo de Municipal deBogotá, Acuerdos expedi-dos por el Concejo Munici-pal de Bogotá en el año1936, Bogotá, ImprentaMunicipal, s.f., pág. 94.


LOS CAMBIOS EN LOS APORTES QUE CONSTITUÍAN LOS INGRESOS de la Caja dePrevisión Social, estipulados a principios de la década de los años treinta, parecíanhaber cumplido su función. Aunque según los informes del gerente de la entidad enel año 1939, la situación económica de la institución parecía haber alcanzado elequilibrio buscado. En efecto, la caja operaba según el lema de que no se trataba deconstruir una entidad económicamente poderosa, sino una cuyas finanzas equilibra-das le permitieran prestar un buen servicio social a sus obreros y empleados afiliados,y al mismo tiempo mantener funcionando una entidad estable con modestos gastosadministrativos215.

Una muestra de su trabajo lo constituía el hecho de que el capital líquido de laentidad se había venido incrementando en forma gradual a lo largo de los dos últi-mos años:

CAMBIOS EN LOS APORTESAÑO 1940

109

Diciembre de 1937 $ 170.639Diciembre de 1938 $ 266.385Diciembre de 1939 $ 273.696

Al mismo tiempo que los resultados de la comparación entre los ingresos registradosen el año 1939 ($ 242.178) y los egresos del mismo año ($234.868) mostraban elequilibrio aludido y eran resultado del buen manejo de la entidad216.

Por otra parte, argumentaba el gerente, la actividad de la entidad había logrado unpropósito importante en su fundación: a pesar de que en el periodo de su existenciamuchos derechos habían sido reconocidos a los trabajadores por las legislacionesnacional, departamental y municipal, el monto de los gastos que la administración deBogotá pagaba a sus servidores resultaba más bajo que las obligaciones canceladas enel año 1930, cuando aún no existía la CPS. Según las cuentas presentadas, el Muni-cipio en ese año pagó por bonificaciones y jubilaciones un total de $296.000 pesos,en tanto que en 1939, la Caja le costó al municipio las siguientes cantidades:217

215Roberto Gaviria Franco,“Caja de Previsión Social.Informe del gerente en 31de diciembre de 1939”,En: Registro Municipal,Bogotá, tomo X, ImprentaMunicipal, 1940, págs.214 - 221.

216Roberto Gaviria Franco,“Caja de Previsión Social.Informe del gerente en 31de diciembre de 1939”,En: Registro Municipal,Bogotá, tomo X, ImprentaMunicipal, 1940, págs.214 - 221.

217 Ibíd., pág. 214.



CONCEPTO CANTIDAD EN PESOS

Participaciones del 1½ % sobre entradas municipales 66.231.92Participaciones del 1½ % sobre entradas Tranvía 24.032.60Participaciones del 1½ % sobre entradas Acueducto 12.591.91Remates 952.07Aprovechamientos 246.57Auxilios municipales extraordinarios 30.059.08Bienes ocultos 1.520.56Sobrantes de apropiaciones 19.699.24Glosas 1.64Total sumas erogadas por el municipio 155.335.59

Aunque es necesario tener en cuenta que los reconocimientos a los trabajadores enlos años 1930 y 1939 son muy diferentes por haberse registrado a lo largo de estetiempo la inclusión de otros nuevos, la cantidad pagada en el último es evidente-mente menor que los reconocimientos pagados en el año 1930. Sin embargo, sedebe señalar que la disminución del rubro no solo está mostrando un ahorro, que lohay, en las cantidades pagadas por el municipio a sus empleados y trabajadores, sinotambién una transferencia de ciertas obligaciones de los hombros del municipio a losde sus servidores. Una ilustración de tal afirmación la constituye el análisis de losmontos de los aportes hechos por empleados y obreros al sostenimiento de la Cajade Previsión Social en 1939:218


Aportes sobre sueldos 29.408.90Aportes sobre jornales 33.379.20Interés sobre préstamos 10.275.64Multas 2.757.12Cuotas de ingreso 5.631.13Policlínica 2.453.44Depósitos de certificados de tesorería 2.937.28Total sumas erogadas por empleados y obreros 86.842.71218 Ibíd., págs. 214 – 215.


En consecuencia, los aportes para el sostenimiento de la Caja de Previsión Socialdurante 1939 fueron:


Aportes del municipio 155.335.59Aportes de los empleados y obreros 86.842.71Total ingresos de la CPS en 1939 242.178.30

Comparadas las cifras de lo que costaba el pago de bonificaciones y jubilaciones en1930 con un total de $296.000 pesos y el costo de funcionamiento de la CPS con elpago de sus obligaciones nueve años después, en 1939, $242.178.30, muestran labondad de la creación del ente. Argumento que el gerente refuerza con la siguientecomparación: “si se considera que las nóminas de sueldo y salarios, tanto del Muni-cipio como de las Empresas, se elevan a más de dos millones de pesos, se tienenecesariamente que concluir que las prestaciones sociales que se sirven por conduc-to de la CPS solamente representan para el Erario una cantidad aproximada de (7½¢) siete y medio centavos por cada peso o salario de jornal, suma extraordinariamen-te baja, según los informes del Administrador de los Ferrocarriles Nacionales, empre-sas erogan (45¢) cuarenta y cinco centavos moneda corriente por cada peso de sunómina”219.

Si bien el manejo de la entidad mostraba signos de equilibrio, lo cual en condicionesnormales aseguraría su buena marcha, en la naturaleza de su misión había variablescuyo comportamiento resultaba difícil o imposible de prever y por tanto el creci-miento o el decrecimiento de casos en algunas áreas modificaba de manera sustan-cial la planeación y el presupuesto destinado a atender tales contingencias. El si-guiente Cuadro permitirá mostrar las prestaciones sociales y los reconocimientos quehacía la CPS así como el origen de los dineros que financiaban tales obligaciones, locual será la base para entender las razones que llevaron al Concejo de la ciudad arealizar un ajuste en las entradas de la Caja. 219 Ibíd., pág. 216.




RECONOCIMIENTOS PAGADOS POR NORMAS

Seguro vida colectivo Paga CPS - reintegra el Artículos 6 a 11 Acuerdo 35municipio de 1933

Indemnización accidentes Paga CPS - reintegra el Ley 57 de 1915 y artículos 16de trabajo municipio a 19 Acuerdo 35 de 1933Auxilios por enfermedad Paga CPS - reintegra el Artículos 20 y 22 Acuerdo 35

municipio de 1933Hospitalización Paga CPS - reintegra el Artículo 10 Acuerdo 29 de

municipio 1934Asistencia médica Paga Dirección Municipal Artículo 10 Acuerdo 29 de

de Higiene con fondos 1934municipales, se hizo cargola CPS por medio de suPoliclínica

Drogas necesarias para Paga la CPS y reintegrantratamiento anualmente municipio y

empresas municipales.Pensión de jubilación Paga la CPS sin reintegro del Artículos 12 a 15 Acuerdo 35trabajadores con más de municipio de 1933veinte años de servicioPensión vitalicia por Paga la CPS sin reintegro del Artículo 21 Acuerdo 35 deenfermedad profesional municipio 1933 y artículo 9 Acuerdo 29

de 1934Recompensas por retiro Paga la CPS sin reintegro del Artículo 23 Acuerdo 35 de

municipio 1933, y artículos 2,3,4,5 y 6Acuerdo 29 de 1934, yartículo 5 Acuerdo 8 de1937

Recompensas por servicios Paga la CPS sin reintegro del Artículo 24 Acuerdo 35 demunicipio 1933 y artículo 6 Acuerdo 41

de 1934Servicio odontológico La CPS presta el servicio y Acuerdo 32 de 1937

lo pagaPréstamos por montos no Atiende la CPS con fondos Artículo 16 Acuerdo

propios mayores a dos sueldos 12 de1939

Becas Paga la CPS con fondos Artículo 15 Acuerdo 13 depropios 1939

FUENTE: Archivo de Bogotá, Fondo: Concejo de Bogotá, “Libro de expedientes de acuerdos de losaños 1939 y 1940”, tomo 123, folio 782.

PRESTACIONES DE EMPLEADOS Y OBREROS DEL MUNICIPIO EN 1940

Los informes del gerente en 1939 mostraron a la Caja de Previsión Social en una situa-ción de equilibrio y de viabilidad económica. A pesar de ello, la tendencia al crecimientoen áreas que no estaban sostenidas por reintegros del municipio y que la entidad debíaatender con sus propios recursos ponía en duda el futuro de la entidad.

Si bien se reconocía la labor efectuada hasta el momento: “la junta directiva de laCaja, de que formamos parte por honrosa designación del Concejo, estudió y aprobóen los primeros meses del corriente año un presupuesto de los ingresos y egresos dela institución durante el año de 1940, tomando como base la experiencia de los añosanteriores y los datos ciertos de las apropiaciones en el presupuesto municipal y elvalor de la nómina de sueldos y jornales”220. A pesar de que los cálculos realizados

220Archivo de Bogotá, Fon-do: Concejo de Bogotá,“Libro de expedientes deacuerdos de los años 1939y 1940”, tomo 123, folio784.


seguían todos los pasos que la prudencia aconsejaba, la preocupación no resultabagratuita pues las estadísticas mostraban que, por ejemplo, el área de las recompensaspor retiro era una variable con comportamientos imprevistos e imposibles de ajustara un rango que permitiera un manejo presupuestal lógico como lo indica el siguientecuadro:

COMPORTAMIENTO DE LAS RECOMPENSAS POR RETIRO

FUENTE: Archivo de Bogotá, Fondo: Concejo de Bogotá, “Libro de expedientes deacuerdos de los años 1939 y 1940”, tomo 123, folio 785.

PERIODO MONTOS PAGADOS EN $

Junio a diciembre de 1937 170.683,441938 99.535,881939 92.869,97Enero a abril de 1940 41.708,80Total 404.798,09

Esta dificultad para calcular las obligaciones de la CPS nacía de dos elementos funda-mentales: uno era la voluntad de los empleados u obreros de retirarse de sus laboresy el segundo tenía que ver con la necesidad de sacarlos del servicio. Ambos elemen-tos relacionados en mayor o menor medida con motivaciones subjetivas cuyo com-portamiento como variable resulta muy difícil de someter a un patrón como lo mues-tra el siguiente cuadro:

RECOMPENSAS POR RETIRO ENERO A ABRIL DE 1940

FUENTE: Archivo de Bogotá, Fondo: Concejo de Bogotá, “Libro de expedientes deacuerdos de los años 1939 y 1940” tomo 123, folio 785.


Empleados renunciantes: 14.455,4326 recompensasEmpleados retirados: 42 recompensas 9.467,44Obreros renunciantes: 26 recompensas 5.128,90Obreros retirados: 103 recompensas 12.657,03Total 41.708,80

El análisis del problema realizado por las directivas de la Caja de Previsión y el Con-cejo resultaba acertado pero no así las soluciones planteadas cuyas bases eran per-cepciones del siguiente tenor: “sin embargo, hay obligaciones de la Caja muy difíci-les de calcular, como son precisamente las que debe atender con sus propios fondos,esto es, las que dependen de la voluntad del jefe de la administración municipal queal reemplazar un empleado u obrero hace nacer una recompensa de retiro o cesantíaa favor de éstos y a cargo de la Caja. Parece probable que esas cargas disminuirán enlo que a empleados se refiere, con el establecimiento de la carrera administrativa;




pero subsistirá el problema de los obreros despedidos y también el de los empleadosy obreros que voluntariamente renuncien y hayan observado conducta intachable”221.

Ahora bien, los problemas captados en el presupuesto de la Caja de Previsión Socialde 1940 no terminaron ahí, otras obligaciones como las recompensas por serviciospresentaban la misma dificultad a la hora de ser calculadas. El panorama se completóy adquirió toda su complejidad cuando una revisión de los montos en dinero de lasentradas municipales presentó una tendencia evidente hacia la disminución, a pesarde que los porcentajes seguían siendo los mismos222. Es decir, que las entradas brutasdel municipio disminuyeron afectando los ingresos de la CPSD. Por ejemplo:

PARTICIPACIÓN DEL 1½ % EN LAS ENTRADAS DEL MUNICIPIO

FUENTE: Archivo de Bogotá, Fondo: Concejo de Bogotá, “Libro de expedientes deacuerdos de los años 1939 y 1940”, tomo 123, folio 786.


Junio de 1935 a diciembre de 1937 157.010,391938 76.875,871939 66.231,92Enero a abril de 1940 16.566,83Total 316.685,01

Adicionalmente, otros aportes a cargo del municipio como aquellos referidos a lossobrantes por sueldos y jornales no pagados, así como los saldos para útiles y gastosimprevistos no requeridos, presentaron un descenso a finales de los años treinta,pues en 1937 se transfirieron a la CPS por estos conceptos $ 40.563,31 que disminu-yeron en 1938 a $ 38.837,97 y cayeron en picada en 1939 a apenas la suma de $19.699,24. Las razones que justificaron tales descensos estaban relacionadas con ladisminución de las entradas municipales que obligaron por la vía de la fuerza restric-tiva del presupuesto municipal a que no hubiera lugar al pago de jornales o sueldosque no se devengaran, ni gastos imprevistos o útiles de escritorio que no se requirie-ran. El factor final de esta situación, fue la asunción de ciertos gastos por parte de laCaja de Previsión Social, los cuales estaba obligado a cubrir el municipio como fue elcaso de la asistencia médica que costaba aproximadamente $ 36.000 al año223.

En resumen, los directivos y legisladores vieron que circunstancias como el mayorvalor de las recompensas de retiro y de servicios, la desaparición de algunas entradasy los servicios prestados por la Caja que a pesar de estar ordenado no eran objeto dereintegro, conducirían a la entidad a una situación muy difícil si no había la preocu-pación de proveer con tiempo suficiente los medios de remediarla. Y aunque estabacontemplado en el artículo 43 del Acuerdo orgánico 35 de 1933 que el municipiosupliera con fondos comunes la deficiencia económica de la Caja para el cumpli-miento de sus obligaciones, no creyeron conveniente ni para la Caja ni para la admi-nistración de la ciudad que la situación llegara a esas instancias, en muchas ocasionesde difícil solución. Creyeron mejor y más seguro efectuar la modificación de los Acuer-dos orgánicos que contemplaran la realidad de la situación creada, pues los hechosse precipitaban224. En efecto, un informe aseguraba que “... la Caja se verá pronto enuna situación cercana a la quiebra. Baste decir que en los primeros cuatro meses delpresente año (1940) los egresos excedieron al presupuesto, muy justamente calcula-do por la junta directiva de la Caja, en una cantidad muy considerable”225. Este fue el


222 Ibíd., págs. 785 - 786.223 Ibíd., pág. 786.




clima de desafíos, preocupaciones y cálculos en medio del cual se planteó la necesi-dad de reformar los estatutos de la Caja de Previsión Social. Así, mediante el Acuerdo46 de 1940 se determinó reformar el Acuerdo 29 de 1934 en algunas de sus partes:

En lo relacionado con los aportes, en su artículo 1 modificó el literal f del Acuerdo 29de 1934 acerca del porcentaje de las entradas municipales con destino a los fondosde la Caja de Previsión Social, este pasó del uno y medio (1½ %) al tres (3%). Ademásfueron derogados en el mismo artículo primero del Acuerdo 29 de 1934 el literal dacerca de la transferencia a la Caja de Previsión Social de los sueldos de los emplea-dos y los jornales de los obreros que por cualquier motivo no tuvieran derecho adevengar, y el literal j sobre transferencia de saldos de muebles, útiles e imprevis-tos226.

En lo referente a las obligaciones se dictó una normatividad que precisó las responsa-bilidades de los costos de algunos servicios. La asistencia médica se le asignó a la Cajade Previsión Social sin que hubiera lugar a reembolso de ninguna naturaleza. Esteservicio en las Empresas Municipales conservó su misma estructura pero quedó bajoel control de la CPS. Una decisión igual dejó a los servicios odontológicos en lamisma condición que los médicos227.

En cuanto a las jubilaciones, recompensas por servicios y recompensas por retirosdeterminó que debían ser pagadas de los fondos de la CPS sin derecho a reintegro,pero que si la suma de los pagos anuales de las tres excedía la participación de la CPSen las entradas municipales anuales, entonces el municipio se haría cargo del exce-dente apropiando la partida correspondiente en el presupuesto del año siguiente228.

Los efectos de este acuerdo permiten decir que aunque aparentemente la participa-ción de la Caja en las entradas municipales se duplicó, pues pasó del uno y medio altres por ciento, pasando en consecuencia de $71.500, valor estimado en el presupuestode 1940, a $ 143.000. Sin embargo, el mismo Acuerdo libró al municipio de cubrir losgastos de asistencia médica calculados en unos $36.000 anuales y dejó de pagar auxi-lios a la Caja estimados en una cantidad cercana a los $ 40.000, con lo cual los cercade $70.000 pesos en que se incrementó la participación de la Caja en las entradasmunicipales ya habían sido deducidos de los gastos de la ciudad, luego no se trató deun aumento, sino de “una más clara destinación en el presupuesto municipal”229.

226Concejo municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidosen el año 1940, Bogotá,Imprenta municipal, 1940,pág. 115.

227 Ibíd.

228 Ibíd., pág. 116.



CON LA ANTERIOR REFORMA LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL atendió a lo largodel primer quinquenio de los años cuarenta las obligaciones contraídas con los em-pleados y obreros del municipio de Bogotá. Sin embargo, nuevas peticiones acompa-ñadas de los respectivos mecanismos de presión permitieron impulsar en el seno delConcejo Municipal el Acuerdo 67 de 1945 que modificó las condiciones necesariaspara efectuar los reconocimientos de ley en lo relacionado con las jubilaciones y losauxilios por enfermedad230.

Las jubilaciones recibieron un cambio que no afectó los montos por recibir por partede los empleados y obreros del municipio pero que sí abrió la posibilidad de quemuchos más trabajadores de los previstos tuvieran acceso a la jubilación, pues redujola edad de cincuenta y cinco años a cincuenta dejando intacta la condición de quellevaran veinte años de servicio continuos o discontinuos al municipio. Textualmentedecía que “todo empleado u obrero municipal, de edad no inferior a cincuenta años,que hubiere servido continua o discontinuamente al Municipio, o a alguna de susempresas, por un lapso no inferior a veinte (20) años, tendrá derecho al pago de lajubilación”231.

Tal mandato prendió las alarmas entre los funcionarios de la Caja de Previsión Socialquienes argumentaron que los pagos por jubilación habían venido aumentando anual-mente en forma progresiva y de manera desproporcionada a los ingresos de la enti-dad, pues en el año 1941 se pagaron $25.919,45 por este concepto, suma que cre-ció en un 32,2% para el año 1942, en un 34.7% para el año 1943, en un 7.7% en elaño 1944 y se estimaba que crecería en un 20.5% para el año 1945. Por otra parte,los funcionarios advirtieron que “si el Concejo aceptaba la edad de 50 años parareconocer las jubilaciones, se aumentarían inmediatamente; no podemos informarsobre la edad de los servidores municipales pero que en la sola dependencia deltranvía hay en la actualidad 41 trabajadores con más de 20 años de servicio y en lasotras del municipio este número no sería inferior, así que no es exagerado calcularque las jubilaciones se doblarían siendo necesario apropiar inmediatamente una sumaigual a la presupuestada. Además el aumento que se aprecia en los datos anterioresque es aproximadamente de diez mil pesos anuales, habría que calcularlo en nomenos de veinte mil. Considerando que la economía de la Caja está apenasestabilizada, la aprobación del presente acuerdo, implicaría indispensablemente au-mentar los aportes del municipio a la Caja, que en la actualidad son del 3% de susentradas al 5%”232.

Respecto a los auxilios por enfermedad el texto del acuerdo reza que “los empleadosy obreros del municipio que contraigan alguna enfermedad que los incapacite tem-


117

230Concejo municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidosen el año 1945, Bogotá,Imprenta municipal, s.f.,pág. 143.

231 Ibíd.

232Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode expedientes de acuer-dos de los años 1943 -1945”, tomo 135, 1945,folio 1676.



poralmente para el trabajo, tendrán derecho a un auxilio equivalente a las dos terce-ras partes del sueldo o jornal que devengue por un lapso de noventa (90) días, y a lamitad del sueldo o jornal respectivo durante los noventa (90) días siguientes”233. Unaconsideración similar a la de las jubilaciones realizaron los funcionarios de la Caja.Según sus informes, la mayor parte de las incapacidades pagadas en 1944 eran me-nores de noventa días alcanzando la suma los $24.126,76. Con esta cifra como baseponderaban que en las nuevas condiciones determinadas por el acuerdo en el año1945 los pagos por este concepto ascenderían a $ 32.169.01 lo que daría un aumen-to de $8.042,25234. La conclusión general era el inevitable aumento de los aportesdel municipio.

Varios meses transcurrieron y en diciembre 16 de 1946 el Concejo atendió el pedidode los directivos de la Caja de Previsión Social, determinando por medio del Acuer-do 88, sobre el presupuesto del Municipio de Bogotá, en su artículo 10 que “a partirde la vigencia del presente Acuerdo la participación del Municipio y de las EmpresasMunicipales para el sostenimiento de la Caja de Previsión Social, será del seis porciento (6%)”235. Sin embargo, esta decisión nunca llegó a cumplirse, porque al pare-cer el Acuerdo fue objetado por el alcalde de la ciudad. En apoyo de esta deducciónestá el hecho de que en el presupuesto del año 1948 figura la participación de laentidad en las rentas municipales con el mismo tres por ciento anterior al Acuerdo 16de 1946236.

233Concejo municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidosen el año 1945, Bogotá,Imprenta municipal, s.f.,pág. 143.

234Archivo de Bogotá, Fon-do: Concejo de Bogotá,“Libro de expedientes deacuerdos de los años 1943- 1945”, Bogotá, tomo135, 1945, folio 1678.

235Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidosen el año 1946, Bogotá,Imprenta municipal, s.f.,Pág. 297.

236Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidosen el año 1948, Bogotá,Imprenta municipal, s.f.,Pág. 239. Acuerdo 100 de1948.


APARTE DE LA CARGA ECONÓMICA que la Caja de Previsión Social del Municipiode Bogotá venía afrontando a raíz de los cambios propiciados por el Acuerdo 67 de1945 y de la no atención a las recomendaciones acerca de elevar la participación dela entidad en las rentas municipales, otros factores no menos importantes contribu-yeron a minar las finanzas de la entidad y fueron configurando la necesidad quedebió ser atendida con la reforma parcial a los estatutos del año 1955 y a los aportesdel año 1956.

Un recuento cronológico de estos pequeños cambios muestra que el Acuerdo 2 de1947 referido a una serie heterogénea de temas, determinó para los obreros al servi-cio del municipio un aumento en los salarios diarios; la cesantía o recompensa deretiro la remitió a los términos previstos en la Ley 65 de 1946; la pensión de jubila-ción a los de la Ley 95 de 1946; la liquidación de la recompensa de servicios a lamisma forma y factores tenidos en cuenta para la cesantía; fijó las sumas fijas deauxilio de entierro y de becas para los hijos de los trabajadores municipales y lascondiciones de plazo y monto de préstamos extraordinarios para los afiliados. A laentidad la autorizó para pedir préstamos hasta por un millón de pesos con el objetode construir una clínica para los trabajadores municipales237.

De otro lado, el Acuerdo 10 de 1948 le impuso la prestación de los servicios médicosa los alumnos del Colegio Municipal de Bogotá con cargo a las arcas de la Caja.También contribuyó la autorización del Acuerdo 58 de 1948 para que la entidadreconociera simultáneamente a los herederos de los trabajadores que fallecieran, elpago del seguro de vida y el auxilio de cesantía que hasta ese momento habían sidopor igual excluyentes238. Así mismo, cambios o ajustes a las legislaciones como elsucedido en el año 1949, cuando se determinó que los empleados con treinta ycinco años de servicio continuo en el municipio tendrían derecho a una pensiónvitalicia de retiro, por un monto igual al sueldo devengado en el momento en que secumpliera dicho plazo,239 fueron factores que impactaron las finanzas de la entidad yllevaron al Concejo a “determinar un aumento en el porcentaje con que contribuyenel Tesoro Distrital y las Empresas Distritales, a fin de solucionarle a la Caja de Previ-sión Social del Distrito los agudos problemas que enfrenta por la falta de entradassuficientes y, además por la necesidad de fijar una serie de normas convenientes parallevar a cabo una mejor administración y funcionamiento de la Caja”240.

Los cambios propiciados por el Concejo de la ciudad en relación con los recursos dela Caja de Previsión Social aumentaron su participación en los ingresos ordinarios delDistrito y de las Empresas Distritales del 3% al 4%. Por otra parte, para los empleadosy obreros se conservaron los porcentajes de descuento de las nóminas de sueldos ysalarios, aunque se implementaron otros aportes como:

CAMBIOS EN LOS APORTESAÑOS 1955 Y 1956

237Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidosen el año 1947, Bogotá,Imprenta municipal, s.f.,págs. 5 - 6.

238Concejo Municipal de Bo-gotá, Acuerdos expedidosen el año 1948, Bogotá,Imprenta municipal, s.f.,pág. 110.

239Concejo Municipal de Bo-gotá, Registro Municipal,Bogotá, tomo XIX, Impren-ta Municipal, 1949, pág.273. Acuerdo 73 de 1949.

240Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode expedientes de acuer-dos del año 1955”, sinfoliar, 5 folios.



“Del importe de la mitad del primer mes de sueldo de las personas que ingresenal Distrito con el carácter de empleados, siempre que no hayan sufrido anteseste descuento. Tal suma se deducirá por los respectivos pagadores, en diezcontados quincenales, o en menos, si así lo pide el respectivo empleado.

Del importe de la tercera parte del primer mes de salarios percibidos por losobreros al servicio de la Administración Distrital, siempre que no hayan sufridoantes este descuento. Tal suma se deducirá por los respectivos pagadores, endiez cuotas quincenales, o en menos, si así lo pide el respectivo trabajador.

Del importe de la mitad de todo aumento permanente del sueldo mensual delos empleados del Distrito y de las Empresas Distritales. Esta suma se descontarápor los respectivos pagadores, de las dos primeras quincenas que se paguen conel aludido aumento o en la primera, si así lo pide el respectivo empleado.

Del importe de la tercera parte de todo aumento permanente del salario men-sual de los obreros al servicio del Distrito y de las Empresas Distritales. Esta sumase descontará por los respectivos pagadores, de las dos primeras quincenas quese paguen con el aludido aumento o en la primera, si así lo pide el respectivotrabajador”241.

El mismo acuerdo 111 de 1955 se esmeró en advertir que la reforma financieraplanteada tenía un carácter provisional y que estaba sujeta a una revisión definitivaque dependería de los estudios actuariales que presentaría el gerente a mediados delaño 1956. Los estudios realizados permitieron ver que algunos de los servicios queprestaba la entidad resultaban onerosos principalmente debido al mal uso que losbeneficiarios hacían de ellos, por lo que se propuso en primer lugar el establecimien-to de cuotas para su prestación las cuales actuarían como instrumentos reguladoresen su demanda y en segundo término elaborar una reglamentación que racionalizarasu uso. Los servicios en referencia eran las visitas médicas domiciliarias a los benefi-ciados de la Caja y a sus familiares y el suministro de drogas, cuyos precios habíanexperimentado un aumento excepcional242.

Otro de los cambios que puso en ejecución el Acuerdo 130 de 1956 fue lacategorización que introdujo específicamente en los aportes de los empleados delDistrito en función del sueldo devengado, para lo cual estableció los rangos queentraron a regir a partir del primero de febrero de 1957:

Para obreros el 2%

Para empleados que devenguen sueldos hasta de $500, el 3%

Para empleados que devenguen sueldos entre $501 y 750, el 3 ½%

Para empleados que devenguen sueldos superiores a $750, el 4%243.

Como resulta apenas obvio al observar estos rangos, la reforma buscó incrementarlos ingresos de la entidad a partir de establecer aportes diferenciales de los emplea-dos por medio de afectar en mayor proporción los sueldos de mayor monto, aunquelos derechos permanecieron iguales para todos. Tal base de solidaridad estaba pre-sente desde los inicios de la creación de la Caja cuando fueron establecidos aportesde porcentajes distintos para los obreros y para los empleados. Y aún entre éstosúltimos, en algunas ocasiones hubo diferencias con base en los salarios devengados,de modo que la diferenciación no era un método nuevo.

241Consejo Administrativode Bogotá, Acuerdos ex-pedidos por el ConsejoAdministrativo de Bogotáen el año 1955, Bogotá,s.p.i., tomo I, s.f., págs.202 - 203. Acuerdo 111de 1955.

242Archivo de Bogotá, Fon-do: Concejo de Bogotá,“Libro de Proyectos deAcuerdo del Consejo Ad-ministrativo de Bogotáaño 1956”, tomo sin foliar.

243Consejo Administrativo deBogotá, Acuerdos expedi-dos por el Consejo Admi-nistrativo de Bogotá en elaño 1956, Bogotá, s.p.i.,tomo I, s.f., pág. 115.


LOS ESFUERZOS DE LAS DÉCADAS ANTERIORES para dotar de los recursos necesa-rios a la Caja fueron múltiples y al parecer inútiles, pues en el año 1960 era dramáticala situación fiscal que atravesaba la CPS de los empleados y obreros del Distrito. Encifras absolutas la entidad soportaba un déficit que superaba la suma de los tresmillones de pesos, resultado de las obligaciones acumuladas pendientes de pagohasta la vigencia de 1959, las cuales no habían sido canceladas porque el Distrito yuna de sus empresas afiliadas, cuyo pasivo estaba a cargo del tesoro distrital, nohabían girado los dineros.

También contribuyó a la situación de déficit de la entidad la obligación de reajustarlas pensiones de jubilación e invalidez ordenadas por la Ley 77 de 1959, cuyo costose elevaba a cerca de medio millón de pesos que debía pagarse desde el 1 de enerodel año 1959 y que las entidades distritales no habían programado en sus presupues-tos244.

Una descomposición de la cifra enorme que la ciudad adeudaba a la Caja de PrevisiónSocial permite ver que por falta de una adecuada recaudación de ingresos y de unaprogramación de los presupuestos, la entidad se veía sometida a arrastrar un pasivocreciente, producto de los atrasos en el suministro de los aportes con que la CPS can-celaba las obligaciones adquiridas con los empleados y trabajadores del Distrito.

El crecimiento geométrico de tales deudas llevaba sin duda a la bancarrota a la enti-dad si no se tomaban los correctivos necesarios y urgentes para salvar la situación. Unvistazo a las cifras permite ver que de la vigencia del año 1957 se adeudaba a lostrabajadores la suma de $ 197.645,23. Ella prácticamente se duplicó para el añosiguiente, 1958, cuando la deuda creció a $ 374.893,42. Para el año 1959 la cifra nopodía ser más escandalosa $ 1.133.550,33. A esta deuda exorbitante había que aña-dirle una cifra así mismo impresionante $ 856.104,98, provenientes de los pasivosque el Distrito debió absorber como única manera de sanear las finanzas de la na-ciente EDTU. Por último, las consecuencias derivadas del reajuste de las pensionesde jubilación e invalidez ordenadas por la Ley 77 de 1959, cuyo efecto sobre elmonto de las mismas se elevaba a cerca de $ 455.000,00245.

Diagnosticado el problema y reconocido por la administración de la ciudad el montode la deuda, la solución se perfiló en varios frentes. En primer lugar, el Concejo de laciudad ordenó al gobierno de la misma cancelar en la vigencia de 1960 todas lasdeudas enumeradas, a favor de lo cual autorizó a su alcalde para realizar las gestio-nes necesarias (créditos, traslados presupuestales, reservas, etc.) tendientes a lograrlos recursos requeridos. En segundo lugar, además de que el origen del problema eradebido en parte a la falta de recursos, también lo era el desorden presupuestal de las


244Archivo de Bogotá, Fondo:Concejo de Bogotá, “Librode Proyectos de Acuerdodel año 1960”, tomo I, 9folios, sin foliar.

245Concejo Distrital de Bogo-tá, Acuerdos expedidos porel Concejo Distrital de Bo-gotá en el primer semestredel año 1960, Bogotá, Im-prenta Distrital de Bogotá,s.f., pág. 165.



entidades distritales pues no era su prioridad incluir en los acuerdos mensuales degastos el giro correspondiente a los aportes de la Caja. A partir de la expedición delAcuerdo 37 de 1960 esas obligaciones tendrían preferencia en la programaciónpresupuestal y un plazo para su traslado a los fondos de la CPS. En tercer lugar, ellegislativo distrital autorizó a la CPS para darle la destinación que requirieran algunosinmuebles que había adquirido con el propósito de construir la tan anhelada clínicay destinar esos recursos a la cancelación de la deuda246.

Las angustias presupuestales de la CPS así como el crecimiento continuo de sus obli-gaciones llevó a sus directivas así como al Concejo de la ciudad a plantearse la nece-sidad de realizar una completa reorganización financiera y administrativa de la enti-dad, dotándola de un estatuto orgánico que le permitiera un adecuado desarrollo desu actividad. Con ese propósito se expidió el Acuerdo 44 de 1961, el cual, acordecon el espíritu de los cambios buscados, se ocupó extensamente del tema relaciona-do con los recursos distinguiendo, por primera vez desde su fundación, entre losbienes de la entidad y las rentas requeridas para cumplir con su función247.

Con respecto a los primeros, en su artículo 17 señaló que los bienes de la entidadconstituían su patrimonio y que eran los siguientes:

Los activos totales que figuren en el balance de cuentas de la entidad.

Las propiedades adquiridas y las que adquiera a cualquier título, bien sea condestino a sus propios servicios o con fines de inversión.

Los equipos, muebles, materiales y otros elementos que tenga o adquiera parasus servicios.

Las acciones y demás papeles de inversión que le pertenezcan y los adquiera acualquier título248.

En cuanto a las rentas de la entidad estaban constituidas por:

El treinta por ciento (30%) del valor total de las nóminas y planillas de pago delos empleados y obreros al servicio tanto del Distrito como de las empresas afi-liadas a la Caja.

Para garantizar que los pagos se efectuaran mensualmente a la Caja por parte del Distritoo de las empresas descentralizadas, se ordenó que en los acuerdos de asignaciones civileslo mismo que en los de aumento de asignaciones se incluyera obligatoriamente unapartida equivalente al treinta por ciento (30%) sobre su valor total requisito sin el cualno serían aprobados por la Contraloría. Así mismo, tanto el Distrito como las empresasdescentralizadas afiliadas quedaron obligadas a suministrar cada mes a la Caja una copiade las nóminas y planillas de pago del personal249.

Las cuotas periódicas mensuales deberán ser descontadas de los sueldos o jorna-les de los afiliados, por los respectivos pagadores, según la siguiente escala deasignaciones:

• Que no excedan de $ 300, el 2½%

• Superiores a $ 300, sin exceder de $ 500, el 3%

• Superiores a $ 500, sin exceder de $ 750, el 3½%

• Superiores a $ 750, sin exceder de $ 1.000, el 4%

• Superiores a $ 1.000, el 5%

246 Ibíd.

247Concejo Distrital de Bogo-tá, Acuerdos expedidospor el Concejo Distrital deBogotá en 1961, Bogotá,Imprenta Distrital de Bo-gotá, tomo I, 1961, págs.212 - 220.

248 Ibíd., pág. 215.249 Ibíd.


El cincuenta por ciento (50%) de un sueldo de todo empleado que con carácterde tal ingrese al Distrito o a las empresas descentralizadas afiliadas. Su valor serádeducido del primer sueldo devengado.

La tercera parte del jornal mensual inicial de todo obrero de base que con carác-ter de tal ingrese al Distrito o a las empresas descentralizadas afiliadas. Su valorserá deducido del primer salario devengado.

De los aprovechamientos que obtenga la Caja por la prestación de serviciosodontológicos, laboratorio clínico, abreugrafías, venta de drogas, etc. Autorizasea la Junta Directiva de la Caja para adoptar y fijar las tarifas respectivas.

Del valor de las sumas que tanto el Distrito como las empresas distritales debanreintegrar a favor de la Caja por concepto de recompensas por servicios. Ade-más serán reintegrables las prestaciones sociales que en beneficio de los trabaja-dores del Distrito o de las empresas distritales sean establecidas con posteriori-dad a la vigencia de este Acuerdo.

De los intereses, comisiones y dividendos que obtenga la institución por con-cepto de préstamos y descuentos, inversiones, servicios, etc.

Del producto de las multas que por faltas en el servicio imponga el Distrito o lasempresas afiliadas, a sus trabajadores.

De las donaciones entre vivos y legados que se hagan a favor de la Caja.

Del total del producto de muebles, semovientes y artículos innecesarios del Dis-trito que por no prestar ya servicio adecuado ordene la Junta Distrital de Hacien-da sacar a remate.

De los auxilios que el Distrito o las empresas distritales concedan a la Caja.

Del producido que por expedición de certificados y formularios de la Contralo-ría, destinados al reconocimiento de prestaciones de los afiliados, recaude latesorería.

De los saldos presupuestales que mensualmente se liquiden por concepto deasignaciones no causadas dentro de las nóminas y planillas de pago de los traba-jadores del Distrito.

De los depósitos a favor de particulares que permanezcan en el Banco de laRepública o en la Tesorería distrital y que legalmente puedan ser aprovechadaspor el Distrito250.

La reforma introducida por el Acuerdo 44 de 1961 contiene aspectos novedosos ytradicionales en lo relacionado con los recursos de la entidad. Su búsqueda abrió laposibilidad de invertir en títulos, acciones y otros papeles que generaran dividendospara la entidad, en este sentido es un aspecto novedoso. Sin embargo, en cuanto alas otras fuentes de recursos regresó una década hacia atrás cuando una parte de losdineros de la entidad venían procedentes de remates, multas y donaciones. Todasfuentes muy inciertas en cuanto a generar flujos constantes por lo que su cálculoresultaba difícil a la hora de elaborar un presupuesto.

La concepción del nuevo estatuto orgánico diseñado para llevar a cabo la tarea demodernizar los aspectos financieros y administrativos de la Caja de Previsión Social,estaba basado en el mejoramiento paulatino y a mediano plazo de la entidad, por loque en lo atinente al corto plazo debía acudirse a las fuentes regulares en caso deque los recursos no fueran suficientes: los fondos comunes del Distrito. Así, de mane- 250 Ibíd, pág. 216.


ra simultánea a la discusión de la nueva estructura de la entidad avanzaba en el senodel Concejo el Acuerdo 49 de 1961 que destinaba una partida para suplir sus defi-ciencias económicas y fiscales251. En efecto, el déficit calculado para el segundo se-mestre de 1961 llegaba a los tres millones de pesos con los cuales debían haberseatendido el pago de prestaciones y de asistencia médico-hospitalaria. El Concejoordenó su cubrimiento mediante el pago de sucesivas cuotas en los meses de sep-tiembre a diciembre de 1961252.

En las postrimerías del periodo 1933 – 1968, puesto en consideración en estos capí-tulos, se presentaron dos cambios significativos en relación con los aportes del Distri-to Especial. En primer lugar, luego de haber sido aprobado el aporte del 30% sobrelas nóminas de sueldos y salarios de los empleados y obreros, el legislativo determinóque serían en lo sucesivo apenas el 20% afectando con ello de manera ostensible,una tercera parte, los ingresos de esta fuente253. Finalmente, el Acuerdo 58 de 1965determinó que la deuda que las empresas Edis y Edtu tenían con la Caja de PrevisiónSocial sería cubierta de la siguiente manera: los aportes del Distrito sobre las nóminasde sueldos y salarios de los empleados y obreros, ya no serían del 20% sino del 18%.Sin embargo, el Distrito seguiría girando el 20% con la condición de que el 2% fueradestinado al cubrimiento de las deudas mencionadas hasta su fenecimiento254. Elperiodo de 1965 a 1968 se cerró sin otros cambios importantes en la legislación quepresidía el gobierno de la parte económica de la entidad.

251Concejo Distrital de Bogo-tá, Acuerdos expedidos porel Concejo Distrital de Bo-gotá en 1961, Bogotá, Im-prenta Distrital de Bogotá,tomo II, 1961, pág. 7.

252 Ibíd.

253Concejo Distrital de Bogo-tá, Acuerdos expedidos porel Concejo Distrital de Bo-gotá en 1962, Bogotá, Im-prenta Distrital de Bogotá,tomo II, 1964, pág. 103.

254Concejo Distrital de Bogo-tá, Acuerdos expedidospor el Concejo Distrital deBogotá en 1965, Bogotá,Imprenta Distrital, 1966,pág. 235.



LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL

DEL DISTRITO

Y LA REFORMA DE 1968

5

EN EL MARCO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL iniciada por el presidente Car-los Lleras Restrepo, y particularmente con el Decreto - Ley 3133 de 1968, la Caja dePrevisión Social del Distrito Especial, asumió nuevos estatutos para adecuarse a lascondiciones económicas, políticas y sociales del momento.

De acuerdo con la Reforma Constitucional de ese año, el Municipio de Bogotá con-tinuaría organizado como Distrito Especial sin sujeción al régimen municipal ordina-rio y capital del Departamento de Cundinamarca. En este sentido, su administraciónno estaría sujeta a las disposiciones de la Asamblea Departamental ni a las de laGobernación, por el contrario pasaron a ser competencia del Concejo y del AlcaldeMayor de la ciudad. El territorio del Distrito Especial continuaría siendo el estableci-do en la ordenanza 7 del Decreto 3640 de 1954 del Consejo Administrativo deCundinamarca.

Los organismos del antiguo Municipio de Bogotá, a los cuales correspondieron susrespectivas atribuciones fueron: el Concejo, el Alcalde Mayor, las Secretarías de des-pacho, los Departamentos Administrativos, la Junta Asesora y de Contratos y la Juntade Planeación Distrital255. De este modo, el Decreto 3133 de 1968 estableció unaserie de cambios de orden administrativo, que le impusieron a la ciudad una nuevadinámica organizativa para el desarrollo de sus diferentes actividades y funciones.

Con respecto al sistema de seguridad social, de acuerdo con lo estipulado en elDecreto 3135 de 1968, se anunció su integración entre el sector público y el privado.Esto comprometió de igual forma la regulación del régimen prestacional de los em-pleados públicos y trabajadores oficiales. Para ello, se dispuso la realización de unestudio que permitiera analizar la situación financiera a nivel regional y nacional, elorigen de los recursos y los servicios que atendían las entidades de previsión socialdel país. Se pretendió recoger la información necesaria sobre los servicios económi-co-asistenciales del sector público para la definición de una política sobre integra-ción de las diferentes entidades y su posterior incorporación al Instituto Colombianode Seguros Sociales sobre sanas bases financieras256.

Justamente, las reformas constitucionales estaban dirigidas a mejorar el sistema deseguridad social que imperaba en el país y a desarrollar una amplia legislación conrespecto a pensiones, subsidios, salud y prestaciones. Temas que para la época eranbastante álgidos. Los entes rectores del sistema serían en adelante la Caja de Previ-sión Nacional y el Instituto de Seguros Sociales. Para el caso de la Caja de PrevisiónSocial de Bogotá, esto se tradujo en algunos cambios de orden administrativo y fi-nanciero que permitieron implementar planes y programas de inversión, salud, segu-ridad y bienestar social de sus afiliados.

127

255Ver: Anales del Congresode Colombia. Decreto Ley3133 de 1968.

256Ver: Anales del Congresode Colombia. Decreto3135 de 1968.



Por ello, en el año de 1969 mediante la Resolución No 01 de la Junta Directiva, seseñaló que la Caja de Previsión Social del Distrito Especial de Bogotá era una entidadcon personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, cuyo objeti-vo era el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que estaba obligadapor leyes y acuerdos, la asistencia profiláctica, médico - hospitalaria y odontológicade los trabajadores del Distrito Especial de las empresas descentralizadas afiliadas, ydemás actividades afines con la previsión social.

En cumplimiento de estos objetivos la CPSD atendía prestaciones económicas como:pensión de jubilación, pensión de invalidez, pensión de retiro por vejez, pensiónsanción, sustitución pensional por muerte del beneficiario, seguro de vida, auxiliofunerario, accidente de trabajo, enfermedad profesional y recompensa por servicios(quinquenio). La definición de las prestaciones económicas se observan en el siguienteCuadro:

Jubilación Prestación que se reconoce por haber laborado al servicio delEstado durante 20 años o más y tener 55 años de edad

Invalidez Pérdida de la capacidad laboral en un porcentaje superior al75%

Vejez Prestación que se reconocía a un funcionario público quesuperaba la edad de retiro forzoso (65 años de edad)

Sustitución pensional Sustituir en el pago a los beneficiarios de un pensionadofallecido o que al fallecer había superado el tiempo deservicio.

Seguro por muerte Prestación a que tenían derecho los beneficiarios de unfuncionario que al momento del fallecimiento se encontrabaactivo

Auxilio funerario Auxilio que se cancelaba a quien sufragaba los gastos delsepelio de un pensionado

Accidente de trabajo La indemnización que se pagaba cuando el afiliado sufría unaccidente como consecuencia del trabajo.

Enfermedad profesional La pérdida de la capacidad física o intelectual como conse-cuencia de la actividad laboral.

CUADRO NO. 4PRESTACIONES ECONÓMICAS DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DISTRITAL

FUENTE: Caja de Previsión Social del Distrito, Memoria Institucional. Liquidación de la Caja dePrevisión social del Distrito, Bogotá, 2000.

En su calidad de establecimiento público tenía las siguientes atribuciones:

Adquirir y enajenar toda clase de bienes;

Constituir y aceptar cauciones reales y patronales;

Celebrar contratos de crédito internos y externos;

Girar o negociar efectos civiles o de comercio

Girar, aceptar, protestar, cancelar, pagar y recibir cheques, letras de cambio, pa-garés o cualesquiera otros documentos negociables y en general celebrar el con-trato comercial de cambio en todas sus manifestaciones, así como negocios detoda índole con entidades bancarias o de crédito;


Suscribir acciones y vincularse en cualquier forma a empresas que persiguieranfines semejantes o iguales, y

En general, realizar todas las operaciones, actos y funciones inherentes a susfines o que le asignaran las normas legales pertinentes.

Entre los bienes que constituyeron su patrimonio se encontraban los activos totalesque figuraban en el balance de cuentas de la entidad, las propiedades que hasta esemomento había adquirido con destino a sus propios servicios o con fines de inver-sión; los equipos, muebles, materiales y otros elementos que fueran adquiridos parasus servicios, las acciones y demás papeles de inversión de su pertenencia o los obte-nidos a cualquier titulo.

LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DEL DISTRITO Y LA REFORMA DE 1968

LAS RENTAS DE LA CPSD ESTABAN INTEGRADAS por el aporte patronal estable-cido en el acuerdo presupuestal del Distrito y el producto de los aportes de la mismanaturaleza que los acuerdos del Concejo determinaban para las empresas descentra-lizadas afiliadas así:

El aporte patronal era el que paga cada patrono (entidad) a la Caja a cambio de queésta se encargara del pago de las prestaciones económicas descritas a favor de losempleados de esa entidad que se hicieran acreedores a las mismas. Correspondía al20% de todo sueldo a factor de salario pagado por la entidad respectiva a sus funcio-narios. Y el aporte laboral que paga cada uno de los funcionarios y pensionados de lasentidades afiliadas a la CPSD a cambio de que esta se encargara de prestarle a él / ellay a su cónyuge e hijos (as) menores, los servicios médico-asistenciales que requieran.Correspondía al 5% del sueldo mensual básico o mesada pensional del afiliado.

En 1961 los aportes patronales eran del 30%, pero dicho porcentaje se disminuyó al20% mediante el Acuerdo 58 de 1965 y finalmente, al 9% para los aportes del Distri-to y al 7% para los aportes de las empresas descentralizadas, según el Decreto 5512de 1974257.

Estos eran calculados sobre la base del valor total de las nóminas y planillas de pagode los empleados y obreros al servicio de las entidades. Otro rubro que le permitía ala entidad contar con ingresos para el efectivo cumplimiento de sus funciones, era elvalor de los aportes laborales correspondientes a la contribución de los empleados yobreros y de las empresas descentralizadas afiliadas. Este era liquidado sobre las asig-naciones mensuales, en concordancia con lo dispuesto en el Acuerdo 44 de 1961258:

1. Sueldos que no excedieran de $300 mensuales correspondía el 2.5%

2. Sueldos superiores a $300, sin exceder de $750, el 3.5%

3. Superiores a $750, sin exceder de $1.000, el 4%

4. Sueldos superiores a $1.000, el 5%.

El 50% como cuota de afiliación de un sueldo de todo empleado que ingresara alservicio del Distrito o de las empresas descentralizadas afiliadas, deducido de lo dis-puesto en el acuerdo, del primer sueldo devengado y la tercera parte del jornal civilde todo obrero de base que se integrara al Distrito o a las empresas descentralizadasafiliadas. Su valor era deducido del primer salario devengado.

Como parte del espectro de las rentas que recibía la entidad, también se descontabala mitad de todo aumento permanente del sueldo mensual de los empleados y la

RENTAS Y ESTRUCTURA DE LA CPSDA FINALES DE LOS AÑOS 60

131

257Acuerdo del Concejo deBogotá No. 44 de 1961.

258“Acuerdo por el cual se re-organiza la Caja de Previ-sión Social de los emplea-dos y obreros del DistritoEspecial de Bogotá”.



tercera parte de cualquier aumento mensual en el jornal de los obreros, cuando elaumento fuera consecuencia de promoción, traslado, cambio de denominación delcargo o cualquier otra causa. Otros ingresos que percibió la CPSD estaban relaciona-dos con la prestación de servicios odontológicos, laboratorio clínico abreugrafía (sic)y venta de medicamentos. Las tarifas eran fijadas por la junta directiva y dependíandel tipo de asistencia ofrecida.

Otros aportes correspondían a las sumas que tanto el Distrito como las empresasdescentralizadas debían reintegrar a favor de la Caja por concepto de recompensapor servicios; los valores resultantes de los reintegros por prestaciones sociales queen beneficio de los trabajadores del Distrito o de las empresas descentralizadas seestablecieran a partir de la vigencia del Acuerdo 44 de 1961; de los intereses, comi-siones y dividendos que obtuviera la institución por concepto de préstamos y des-cuentos, inversiones, servicios, etc.

Así mismo, el producto de las multas que por faltas al servicio impusieran el Distritoy las empresas afiliadas a sus trabajadores, las donaciones o legados que se hicieran afavor de la caja, el valor de los auxilios que el Distrito, las empresas distritales y losfondos rotatorios de este orden otorgaran a la Caja. El valor de los auxilios que lanación o cualquier entidad de derecho público le concedieran; el producto genera-do por expedición de certificados y formularios de la contraloría destinados al reco-nocimiento de prestaciones de los afiliados.

Y finalmente, los saldos presupuestales que mensualmente se liquidaran por concep-to de asignaciones extra nómina y planillas de pago, los ingresos provenientes dedestinaciones especiales de renta autorizados por el Concejo, de conformidad con elartículo 56 del Decreto 3133 de 1968; y los ingresos provenientes por concepto dela Ley 4ª de 1966.

Revisando el tipo de ingresos que percibía la entidad se podría deducir que manteníaunas rentas estables que le permitían cubrir la demanda del Distrito Especial en ma-teria de seguridad social; sin embargo, como podremos apreciar más adelante elcosto de los servicios de salud más las prestaciones sociales que manejaba la CPSD,fueron revelando un estado crítico que asaltaba la prontitud y cumplimiento de suobjeto social, el bienestar para los trabajadores. Como se había mencionado antes,este panorama no era extraño para la época si se tiene en cuenta el desmesuradocrecimiento en el número de habitantes que adquirió esta ciudad a partir de los años30. Aunque era complejo el sistema de seguridad social por el desbordamiento de lapoblación que cubría en el territorio del Distrito, la CPSD presentaba una estructuraorgánica que cada vez fue ampliándose obedeciendo a los requerimientos de suobjeto social y a la demanda de sus afiliados. Para su funcionamiento la entidad en ladécada del setenta contaba con los siguientes organismos de dirección que asumíanla responsabilidad del manejo administrativo, financiero y operativo de la entidad:

Junta Directiva. La Dirección estuvo a cargo de una junta directiva integrada por elAlcalde Mayor o un secretario de su despacho, de su misma filiación política y desig-nado por él; un secretario del ejecutivo distrital, designado por el alcalde de filiaciónpolítica distinta a la de éste; cuatro representantes del Concejo con sus respectivossuplentes, y distribuidos paritariamente, dos representantes de los trabajadores afilia-dos a la Caja, de distinta filiación política, elegidos por estos. El contralor del Distritotambién hacía parte de la junta.

Los miembros de la junta tenían un periodo de dos años y podían ser reelectos. El delos miembros nombrados por el Concejo de Bogotá debía coincidir con el del propio


cabildo para el caso de los secretarios, mientras desempeñaran el cargo. El de losotros miembros comenzaría a contarse a partir de la fecha de elección259.

La junta estaba dirigida por un presidente y un vicepresidente, los cuales eran elegi-dos por mayoría absoluta de votos para periodos de seis meses. Las sesiones ordina-rias se realizaban dos veces al mes y éstas eran convocadas por el gerente. Las actascorrespondientes a las sesiones de la Junta, debían llevar las firmas del presidente ydel secretario en un libro especial, con fecha de expedición, autenticadas y aproba-das por la junta260.

Las funciones de la junta directiva de la CPSD consistían en:

1. Dictar los estatutos de la caja, aprobados por decreto del Alcalde Mayor deBogotá y elevados a escritura pública de conformidad con lo dispuesto en elArtículo 74 del Decreto 3133 de 1968.

2. Elaborar su propio reglamento y expedir las normas generales para funciona-miento de las dependencias, señalando las funciones del personal o delegarlasen el gerente.

3. Adoptar planes y proyectos de desarrollo y disponer la elaboración de estudios einvestigaciones necesarios para la realización de los fines de la Caja.

4. Expedir el presupuesto anual de la Caja, aprobar los balances que le fueranpresentados, crear cargos y fijar las asignaciones civiles del personal al serviciode la institución.

5. Aprobar contratos, cuya cuantía excediera de $100.000.00; reglamentar las dis-posiciones estatutarias y orientar las investigaciones de la Caja

6. Crear reservas y fondos especiales y reglamentar su inversión, destinación y ad-ministración.

7. Autorizar la enajenación de bienes de la Caja y la constitución de garantías sobrecualquier clase de bienes de la misma.

8. Autorizar la contratación de empréstitos y demás operaciones de crédito de acuer-do con las disposiciones legales vigentes. Autorizar al gerente para realizar actosy celebrar contratos que, por su naturaleza o cuantía, requirieran de la autoriza-ción de la junta.

9. Autorizar la construcción de nuevas instalaciones para el servicio de la Caja o elarrendamiento de locales para el mejoramiento de sus dependencias.

10. Elegir y remover al gerente, subgerente y a los directores y jefes de departamen-to; delegar expresamente en el gerente alguna o algunas de sus funciones; auto-rizarlo para realizar convenios con el Distrito o las empresas descentralizadascon el objeto de procurar el cubrimiento directo de los pagos por concepto derecompensas por servicios y demás prestaciones extralegales.

11. Aprobar el presupuesto anual de la Caja teniendo en cuenta para su aumento odisminución los resultados del ejercicio anterior; establecer el costo y forma delos servicios que la entidad no estuviera obligada a cubrir totalmente a sus afilia-dos y familiares, de conformidad con lo establecido en los estatutos.

12. Conocer los recursos de apelación que contra las providencias de la gerencia inter-pusieran los interesados; ordenar primas y bonificaciones al personal, y en general

259Archivo de la Caja de Pre-visión Social del Distrito,serie: Resoluciones de laJunta Directiva, “Estatutosde la Caja de PrevisiónSocial del Distrito” No. 01de 1969, Bogotá, pág. 4.

260 Ibíd., pág. 7.




ejercer las funciones, atribuciones y actividades encaminadas a la mejor realizacióndel objeto y fines de la caja, dentro del límite de las autorizaciones legales261.

La Gerencia. El representante legal y administrativo de la Caja de Previsión Social delDistrito era el gerente, elegido por la junta directiva para un período de dos años.Este, así como el subgerente, tomaba posesión ante el presidente de la junta directi-va. Las funciones propias de este cargo se relacionaban con:

1. Representar a la entidad como persona jurídica; ejecutar y efectuar todos losactos necesarios para que la entidad cumpliera adecuadamente su objeto.

2. Designar delegados que representaran a la Caja en negocios judiciales oextrajudiciales, celebrar y ejecutar con autorización de la junta directiva, losactos o contratos cuya cuantía o naturaleza requirieran la autorización de lajunta.

3. Delegar en el subgerente y otros funcionarios directivos, mediante resoluciónexpresa, algunas de las funciones que le eran propias, salvo cuando le hubiesensido delegados a su turno por la junta;

4. Proponer a la junta directiva la creación o supresión de cargos, sus asignacionesy funciones; nombrar y renovar al personal de la institución y convocar a la juntadirectiva a sus sesiones ordinarias y extraordinarias;

5. Dictar las resoluciones sobre reconocimiento de prestaciones sociales asignadasa la institución; ordenar la prestación de los servicios médicos; manejar los fon-dos de la Caja, recaudar las sumas que debían ingresar a ella y hacer efectivos losdemás valores pertenecientes a la misma, efectuar los pagos de las cuentas ydocumentos debidamente autorizados por el auditor de la Caja;

6. Elaborar el proyecto de presupuesto de la Caja y presentarlo a la junta directivapara su aprobación; realizar proyectos sobre reorganización administrativa y cien-tífica de la entidad y exponerlos ante la junta para su aprobación final; proponerplanes de inversión, sin perjuicio de la dirección que le competía a la junta eneste aspecto y someterlos a su consideración;

7. Autorizar los préstamos y descuentos a trabajadores afiliados y pensionados, deconformidad con las reglamentaciones de la junta sobre esta materia y presentaranualmente a ésta un informe detallado respecto a la situación financiera, acom-pañado de los documentos que acreditaran su situación económica;

8. Conceder vacaciones, licencias o permisos al personal de la Caja e imponer lassanciones a que hubiera lugar, y las demás señaladas en las disposiciones legaleso las determinadas por la junta directiva.

Las disposiciones del gerente se adoptaban por medio de resoluciones u órdenesadministrativas según su naturaleza. Todos los empleados y trabajadores de la Cajaestaban subordinados al gerente, bajo su inspección y vigilancia excepto los que de-pendían de la auditoría fiscal determinada por la Contraloría. Además el gerente podíadelegar la inspección y vigilancia del personal de conformidad con los estatutos.

La Subgerencia. El subgerente de la Caja remplazaba con sus mismas atribuciones algerente en sus faltas temporales autorizadas por la junta, en caso de enfermedad omuerte. También actuaba como secretario de la junta directiva, además de las fun-ciones que le asignaba el gerente en uso de las atribuciones en concordancia con losestatutos. También libraba las certificaciones que competían a la Caja como entidadadministrativa y notificaba, de acuerdo con las disposiciones legales pertinentes, lasresoluciones emanadas de la junta directiva o de la gerencia.261 Ibíd., págs. 5 – 6.


Otras dependencias administrativas. En cuanto a la organización de las dependenciasadministrativas, el Cuadro que se presenta a continuación pretende proporcionaruna estructura realizada con base en la recolección de datos provenientes de infor-mes en los cuales se presentan los servicios que prestaba la Caja y otros datos obteni-dos sobre aspectos administrativos de la entidad. Todo ello debido a que para unperiodo de tan importantes cambios no fue posible hallar un organigrama elaboradosobre la entidad. En consecuencia, la estructura propuesta permite afirmar que parael año de 1970 la CPSD contaba con cinco divisiones encargadas de cumplir losobjetivos específicos de su actividad: el área administrativa, financiera, médica,odontológica y jurídica. Como se puede observar no hay, al menos en este nivel,cambios sustanciales si se compara la estructura presente con la aportada para añosanteriores de esta misma década. La estructura orgánica de la Caja de Previsión So-cial de Bogotá en 1969 era la siguiente:


Junta Directiva Gerencia Subgerencia División Consultorios{Res. No. 01 Médicade 1969}Auditoría Fiscal Enfermería

FarmaciaKárdex CitasMédicasArchivo

División CitasOdontología OdontológicasConsultoriosDivisión Servicios MedicinaAsistencial Médicos Interna

CirugíaPediatríaObstetricia

Servicios LaboratorioComplemen-tarios

Rehabilitación

OdontologíaServicios EnfermeríaParamédicos

EstadísticaTrabajo SocialFarmacia

División PresupuestoFinanciera

TesoreríaContabilidadSistemasProveeduría ComprasAlmacén

Transportey Manteni-miento

División Coordinación PrestacionesJurídica Sociales

JudicialesKárdex


EN LA DÉCADA DEL SETENTA LA CPSD mantenía un cuadro de actividades yfunciones que le permitían cubrir la amplia demanda de sus afiliados y los beneficia-rios de estos en materia de salud y prestaciones sociales. Con miras a cualificar susservicios, se realizó una serie de programas y cambios a nivel interno que poco apoco le fueron proporcionando los elementos necesarios para el adecuado cumpli-miento de su objeto social.

Aunque el control en el desarrollo de sus actividades había sido una tarea fundamen-tal en esta entidad, la regulación de los servicios ofrecidos y las nuevas necesidadesque en el área de salud se presentaban, exigían el cumplimiento de una serie derequisitos para sus potenciales afiliados. Como se había mencionado antes, éstoseran los trabajadores de la administración distrital y de las empresas descentraliza-das. También eran afiliados los concejales del Distrito y sus familiares. La entidadexigía como mínimo someterse a exámenes médicos de admisión y cumplir los re-quisitos definidos por ésta. En el caso de los concejales, quedaban excluidos de losrequisitos sobre exámenes médicos de admisión, en vista del papel desempeñado ensu cargo y la no remuneración en el mismo. Por ello, gozaban de los mismos serviciosque prestaba la Caja a sus afiliados, sin pago de contribución alguna, hasta un añodespués de la terminación de su periodo. Cabe anotar que para la atención de casosespeciales de servicios se hacía necesaria la autorización del gerente.

La Caja podía afiliar cualquier número de trabajadores del Distrito o de las empresasdistritales y fondos rotatorios, siempre que la entidad patronal respectiva reconocieray entregara a ésta el valor de los compromisos adquiridos desde el momento deafiliación en la proporción en que dichos pagos se causaran a los afiliados. Así mis-mo, la Caja podía ofrecer sus servicios médicos asistenciales a entidades vinculadasal Distrito y contratarlos con ellas, de conformidad con las cotizaciones patronaleslaborales establecidas por la junta directiva de esta entidad262. La entidad tambiénatendía a los beneficiarios de los trabajadores que para el caso correspondían alcónyuge, los hijos, padres y hermanos de los afiliados con los servicios médicos dematernidad, quirúrgicos, odontológicos y de laboratorio, siempre y cuando éstosdemostraran que dependían económicamente del trabajador. Además de la asisten-cia médica, los afiliados a la CPSD tenían derecho a las siguientes prestaciones eindemnizaciones: enfermedades no profesionales, accidentes de trabajo y enferme-dades profesionales, medicina preventiva, maternidad, pensión de invalidez y dejubilación, muerte263, cesantía definitiva, anticipos de cesantías264, recompensa deservicios, servicios para los parientes de los afiliados265, servicio de préstamos y des-cuentos, pensión de retiro por vejez, auxilio funerario para pensionados266 y auxiliouniversitario267.El reconocimiento y pago de las prestaciones ordenadas por la ley

LOS AÑOS SETENTAPARA LA CPSD

137

262 Ibíd., pág. 8.

263Ley 5ª de 1945, Ley 64 de1946, Acuerdo 58 de1948.

264Ley 6ª de 1945.265Acuerdo 44 de 1961.

266Decreto Nacional 3133 de1968.

267Acuerdos 33 de 1963 y 94de 1964.



eran efectuadas por la Caja de acuerdo con las normas y decretos reglamentarios quecon cada ley se promulgaban. Los pensionados por invalidez debían someterse pe-riódicamente a la revisión médica con el fin de disminuir o suspender la pensióncuando la enfermedad o las lesiones se hubieran modificado favorablemente o paraaumentarla en caso de gravedad. La CPSD deducía del valor de las prestacionessociales de los trabajadores o de las empresas distritales cualquier suma que le adeu-daran a ésta o a la Caja de Vivienda Popular por concepto de obligaciones exigibles,en la proporción ordenada por la ley. De igual forma, podía fomentar cooperativasde consumo para empleados y obreros y en coordinación con la Caja de ViviendaPopular u otras entidades similares, organizar planes de vivienda para dichos trabaja-dores. La cuota de afiliación, aun cuando previamente recaudada, se cobraba siem-pre que existiera una interrupción de un año o más en el trabajo y su valor eradeducido del primer salario o sueldo devengado por el trabajador268.

Frente a todas las posibilidades que una entidad de esta dimensión ofrecía, resultababastante ventajoso el acceder a sus programas con un mínimo costo para los trabaja-dores y de acuerdo con las leyes, para el sistema en general. Sin embargo, la capaci-dad del sistema de seguridad social no tardaría en evidenciar sus debilidades con laampliación de la demanda y el incumplimiento en el pago de los aportes tanto delDistrito como de sus afiliados.

Justamente en la primera mitad de la década del setenta, el Distrito le adeudaba a laCPSD la suma de $120.000.000, mediante el Decreto 5512 de 1974 la deuda fuetrasladada al recién creado Fondo de Ahorro y Vivienda del Distrito Favidi sin teneren cuenta que su monto incluía erogaciones hechas con fondos de la Caja tales comopagos por auxilios universitarios, quinquenios y otras prestaciones económicas, dis-tintas de los aportes patronales269. Antes de la creación de Favidi, la Caja de PrevisiónSocial de Distrito asumía el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías con losaportes recibidos del Distrito y las empresas afiliadas que según el Acuerdo 44 de1961 y posteriormente con el Acuerdo 58 de 1965 le habían sido asignadas, en unporcentaje del 30% y el 20% sobre las nóminas de todos los trabajadores.Para el añode 1974 se realizó un cálculo del consolidado de cesantías a cargo de la Caja dePrevisión Social Distrital, el cual ascendía a 324 millones, y no estaba financiadopuesto que la Caja en su unidad de fondos tenía que afrontar desembolsos de unagran prelación como era el pago de drogas, hospitales, clínicas, médicos, quinquenios,becas, gastos de funcionamiento, etc. Todo esto no le permitió establecer la reservatécnica, a pesar de estar recibiendo el 9% desde la fecha de su creación. En virtud delos hechos citados, el Alcalde Mayor solicitó facultades extraordinarias al Concejo deBogotá, para resolver distintos problemas del Distrito entre ellos la autorización paracrear el Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital270. Favidi se creó con el fin de darsolución a problemas en el pago de auxilio de cesantías bajo responsabilidad de laCaja de Previsión Social Distrital. Sus fondos fueron destinados preferentemente alpago del seguro de vida colectivo obligatorio de los empleados y obreros municipa-les y a las jubilaciones, indemnizaciones por accidentes de trabajo, auxilios por en-fermedad, recompensas de retiro y recompensas por servicios de los mismos em-pleados y obreros.En contraste con esta baja vertical de los aportes a la Caja, seaumentaron sustancialmente los costos médico- asistenciales y de prestaciones eco-nómicas por el crecimiento en el número de sus afiliados y las nuevas obligacionesestablecidas por diferentes disposiciones legales, algunas de las cuales se decretaronsin proveerse de los recursos adecuados. Así por ejemplo, el Decreto 435 de 1971pretendió financiar a la Caja asignándole los recursos provenientes del impuesto a las

268 Caja de Previsión Socialdel Distrito. Estatutos de laCaja de Previsión Socialdel Distrito, Bogotá, 1961,pág. 10, Artículo 37.

269 Caja de Previsión Socialde Bogotá Distrito Espe-cial. Presupuesto de Ren-tas y Gastos para la vigen-cia fiscal de 1975.Diciembre de 1974, Bo-gotá, sin paginar.

270 Archivo de Bogotá, Fon-do: Concejo de Bogotá,“Libro de expedientes deacuerdos aprobados por elConcejo del Distrito Espe-cial de Bogotá durante elaño de 1977. Proyecto deAcuerdo No 11”, tomo46, sin foliar.


ventas, lo que fue ilusorio, ya que los compromisos asignados en virtud del decretocomo el aumento de las pensiones del 66% al 75%; el establecimiento de la pensiónvitalicia para herederos de los pensionados; la ampliación al 100% de las incapacidadesmédicas para pensionados y sus familiares. El siguiente cuadro muestra el incremen-to de afiliados y beneficiarios de los trabajadores en el período comprendido entre1975 y 1980:

AÑOS AFILIADOS BENEFICIARIOS TOTAL

1975 26.719 89.280 115.9991976 30.302 98.596 128.8981977 30.861 107.320 138.1811978 32.831 116.028 148.8591979 33.826 125.120 158.9461980 34.913 139.652 174.565

CUADRO NO. 5INCREMENTO DE AFILIADOS Y BENEFICIARIOS DE LA CPSD 1975 – 1980

FUENTE: Caja de Previsión Social del Bogotá, Informe de Actividades, Bogotá, 1979 – 1980.

El cálculo de ingresos para la vigencia fiscal de 1975, presentaba un déficit presu-puestal, con relación a los gastos de $93.611.786 que debieron financiarse con re-cursos especiales y cuya decisión estuvo en manos de las autoridades distritales. Enese momento se destacó la orientación que se le dio al presupuesto en función de lasactividades de la Caja, el funcionamiento de la recién adquirida Clínica Fray Bartoloméde Las Casas y la ampliación y mejoramiento de algunos servicios médicos dentro delas condiciones dadas sin un aumento de la planta de personal. Además se contem-plaron actividades tendientes a mejorar su funcionamiento.

En primer lugar se realizó un estudio actuarial bajo la dirección y orientación defuncionarios de la entidad; en segundo lugar, se planteó una restructuración admi-nistrativa con el objeto de reclasificar y evaluar los cargos y se elaboró un manual defunciones dentro del cual se estipuló la creación de un sistema de controles en elmanejo de expedientes; en tercer lugar, se reformó el sistema contable y se estable-ció una auditoría interna. Para este último aspecto, se contó con la organización delas secciones Estadísticas y Bio – Estadísticas, que solo hasta ese momento se contem-plaron como de fundamental importancia para la entidad271.

Desde el punto de vista de la restructuración administrativa, esta entidad fue someti-da a una serie de cambios que se fueron ajustando a los nuevos requerimientos enmateria de salud y prestaciones sociales. Además la apertura de la clínica FrayBartolomé de las Casas fue un agregado que demandó modificación en las activida-des médico – asistenciales, porque parte de estos servicios fue centralizada en esainstitución y exigía una estructura orgánica que permitiera una óptima dirección ycoordinación de las actividades propias del ejercicio médico.

Entre 1975 y 1980 la CPSD contaba con una estructura orgánica distribuida en cinconiveles correspondientes a la gerencia, la subgerencia, direcciones, coordinaciones yservicios. Con el funcionamiento de la clínica se creó una nueva dirección y se incor-poraron otras a las cuales se le asignaron funciones específicas:

271Caja de Previsión Social deBogotá Distrito Especial.Presupuesto de Rentas yGastos para la vigencia fis-cal de 1975. Diciembre de1974, Bogotá, sin paginar.




1. Dirección Jurídica. Fue una de las dependencias más importantes de la Caja, porcuanto en ella se producían los conceptos que en materia jurídica requería laentidad. Allí se absolvían las consultas formuladas por los diferentes organismosdistritales en lo referente al aspecto prestacional, se tramitaban todas las presta-ciones económicas, se registraba y suministraba información sobre pago de ce-santías y quinquenios para todo el personal afiliado y se atendían los procesosjudiciales y diligencias administrativas, en los cuales la Caja necesitaba defendersus intereses. Para el desarrollo de sus tareas contaba con tres secciones: deprestaciones, de kárdex, y de asuntos judiciales.

2. Sección de Prestaciones. Esta sección se encargaba del estudio, liquidación yreconocimiento de las siguientes prestaciones económicas:- Pensión de Jubila-ción- Pensión de Invalidez- Pensión de retiro por vejez- Pensión Sanción- Susti-tución pensional por muerte del beneficiario- Seguro de Vida- Auxilio Funera-rio- Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales- Recompensa porservicios (quinquenio). Las funciones de esta sección se ejercían por medio dediferentes empleados que informaban a los interesados sobre los requisitos ydocumentación esenciales para diligenciar sus peticiones. Una vez reunidos losdocumentos del caso, se recibía la solicitud y se radicada para ser evaluada porun abogado sustanciador quien verificaba la regularidad del expediente, la efi-cacia de las pruebas presentadas y la existencia del derecho que se invocaba porel beneficiario. En este análisis y la determinación de cada caso se ponía enjuego la oficiosidad de la caja en las tramitaciones, pues se procuraba allegar yperfeccionar directamente las pruebas y adelantar las diligencias conducentes alreconocimiento de la prestación. Cuando las solicitudes ameritaban el derechoa la prestación social, el expediente pasaba al grupo de liquidadores quienesprocedían a efectuar las operaciones aritméticas necesarias para establecer sumonto. Elaborada la liquidación, el abogado proyectaba la resolución de reco-nocimiento y pago; el expediente era sometido a un nuevo estudio y aproba-ción por parte del director jurídico, quien disponía de la elaboración de lascuentas respectivas y el envío a la gerencia para las firmas y posterior revisión dela auditoría272.La demora en la tramitación, reconocimiento y pago de las presta-ciones económicas se constituyó en un constante problema de todas las entida-des de seguridad social, de la cual no escapaba la CPSD. Este inconveniente lomotivaban diferentes circunstancias como las habituales dificultades económi-cas, los engorrosos trámites administrativos, el volumen considerable de pensio-nados y funcionarios con derecho a otro tipo de prestaciones, algunos viciosinherentes a estos procedimientos y la inveterada costumbre de exigir al intere-sado la carga de solicitar, corregir y aportar las pruebas. Con la intención deofrecer a los beneficiarios un mejor servicio y buscando la recuperación econó-mica de la entidad, en 1979 se le otorgó una financiación a la Caja como formade resarcir los inconvenientes provocados por el incumplimiento de los aportes.La administración con la que contó en esos años, le impregnó visos de moderni-zación reflejados en medidas como las siguientes: Oficiosidad en el Trámite: laCaja asumió la obligación de recaudar y perfeccionar las pruebas que procedíande la administración distrital, de otros organismos oficiales y de impulsar la mar-cha del expediente, eliminando la necesidad de la continua intervención delinteresado. Comunicación permanente con el beneficiario: mediante un siste-ma especialmente diseñado, se consiguió establecer una comunicación directaentre la Dirección jurídica y los peticionarios. Esta permitió suministrar informa-ción a los interesados sobre el curso de sus expedientes y solicitar asesoría. Apli-

272Caja de Previsión Socialdel Distrito, Informe deActividades. 1979 – 1980.Bogotá, págs. 9 – 12.


cación oficiosa: la Caja mantenía un sistema dispendioso de tramitación en lassolicitudes hechas por los interesados. Esto constituía uno de los factores demayor demora para la asignación de cuotas partes pensionales. Para agilizar losprocedimientos y ciñéndose a las normas, la CPSD consideró aceptadas de partede las entidades concurrentes dichas cuotas una vez transcurrido el término le-gal, aun cuando no se hubiese obtenido la respuesta a la consultaformulada.Tecnificación del procedimiento: un estudio cuidadoso de los trámi-tes de las solicitudes sobre prestaciones sociales, permitió simplificar el procedi-miento mediante la delegación de facultades a los abogados sustanciadores y lasupresión de algunos pasos no esenciales desde el punto de vista legal. Estasmedidas significaron para los beneficiarios la posibilidad de obtener un pronun-ciamiento definitivo en condiciones normales en un lapso prudencial, notoria-mente inferior al que habitualmente se empleaba273. Como consecuencia deestas medidas se redujo bastante el campo de acción de los intermediarios y serestableció la confianza de los beneficiarios en la entidad.

3. Sección de Kárdex. Tenía como función acopiar y organizar la información sobrepronunciamientos administrativos de la entidad en materia de prestaciones so-ciales; también le correspondía certificar sobre cesantías definitivas y parciales,sobre recompensas por servicios liquidados por la entidad hasta el año de 1974,cuando pasó a ser competencia de Favidi. Esta oficina se constituía en la princi-pal fuente de información para la realización de cualquier trámite de la entidad.Sin embargo, la ausencia de organización ocasionaba congestiones y demorasen los procedimientos y por consiguiente en la expedición de las respectivascertificaciones. En 1980 esta inevitable anomalía tuvo un proceso de saneamientocon la sistematización de los datos, permitiéndole a Favidi y a la administracióncentral disponer de una información rápida que sirviera de base para el recono-cimiento y pago de cesantías y quinquenios. La información se codificó para quefuera posteriormente la fuente de programación de un proceso sistematizadoque diera solución al problema.

4. Sección de Asuntos Judiciales: esta sección llevaba la representación judicial dela Caja ante los diferentes organismos jurisdiccionales y administrativos en don-de se reconocían las actuaciones que pudieran afectar los intereses de la enti-dad. Se encargaba además, de atender las diligencias de inspecciones judicialesextra – proceso y lo relacionado con los abogados que litigaban ante la entidad.

El principal aporte de esta sección fue el buen manejo de las situaciones quepudieran generar embargos contra la entidad. A finales de la década se logró unaconsiderable y positiva modificación en este aspecto. Esta forma fue relevanteen vista de las complicaciones sobre riesgos de embargos que presentó la enti-dad a lo largo de la década por el déficit presupuestal en el que se encontraba.

5. La Clínica Fray Bartolomé de las Casas. Un propósito importante de la Caja dePrevisión Social del Distrito desde su misma fundación consistió en tener supropia clínica. Durante muchos años y por razones de presupuesto o de planifi-cación de la ciudad, ese objetivo se pospuso una y otra vez. En el año de 1968,la Congregación de Dominicas inició la construcción de una estructura hospita-laria de alto nivel para prestar atención a los habitantes de la capital del país. Sinembargo, por problemas de tipo técnico se suspendió la obra. En junio de 1970se realizó una negociación de compra del terreno y el área construida entre lacongregación y la Caja de Previsión Social del Distrito. De acuerdo con el títulode adquisición por la escritura pública No 5654 del 9 de noviembre de ese año 273Ibíd., págs. 13 – 14.




expedida en la notaría primera de Bogotá, el valor de la adquisición fue de$14.500.000, la dotación e instalaciones se realizó entre 1974 y 1979; los pri-meros servicios se prestaron en 1977.La clínica fue inaugurada el 5 de agosto de1977 con el fin de prestar servicios asistenciales médicos y quirúrgicos hospitala-rios a los afiliados de la CPSD, a sus beneficiarios y a la comunidad en general. Lacompra, construcción y dotación fue financiada con rentas propias como: apor-tes patronales, cuotas de afiliación y venta de servicios, entre otros. A partir de1977 el servicio de salud de Bogotá le dio una participación de $14.000.000,mediante el Acuerdo 11 de 1978 se incrementaron los aportes de la administra-ción central y de las entidades descentralizadas que tenían servicios en la Caja.El nuevo porcentaje fue fijado en el 16% y estableció que el 1% anual de esteincremento se destinaría a inversión de la Clínica.Desde su fundación la Clínicafue ampliando y cualificando sus servicios hasta convertirse en uno de los mejo-res centros hospitalarios de Bogotá. Ésta prestaba servicios de consulta externa,servicio odontológico, servicio de urgencias, pediatría, obstetricia, medicina in-terna, cirugía general, unidad de cuidado intensivo y unidad renal. Contaba ade-más con servicios auxiliares como: enfermería, laboratorio clínico, radiología,droguería, electrocardiografía, electroencefalografía, endoscopia, patología,citología, fisioterapia, terapia del lenguaje, dietética y nutrición, trabajo social yestadística hospitalaria.Entre 1975 y 1980 se realizaron algunos programas deprevención y asistencia médica que le permitieron adecuarse a las exigencias dela población que cubría. Paralelo a ello, se crearon dependencias y entes encar-gados de la dirección y coordinación del centro hospitalario. En primer lugar, seinstaló un comité directivo creado por la Junta Directiva. En segunda instancia,hubo un aumento de las horas médicas en las especialidades de proctología,neurocirugía, pediatría, vascular-periférico y anestesiología. En tercer lugar seestablecieron cursos de capacitación para el personal. También se adquirieronequipos para el laboratorio y se instalaron 4 unidades de odontología, se com-pró un aparato para audiometría y se instaló una planta eléctrica. En materiaadministrativa se elaboró un reglamento de enfermería de la clínica y se creó unfondo rotatorio especial destinado a atender la adquisición de elementos consi-derados de urgencia. En 1980 se abrió el Pabellón Bogotá dentro de la clínicacon capacidad para 46 camas, destinado a pacientes particulares. Esta decisiónde la junta directiva obedeció a la necesidad de prestar un servicio social a lacomunidad y procurar ingresos adicionales para la institución. Así mismo, seestableció un programa de internado hospitalario para entrenar universitarios enservicios de medicina laboral, seguridad e higiene industrial y clínica siquiátrica.Este programa se constituyó en una verdadera innovación con respecto a loshabituales planes de formación médica para estudiantes274.

En síntesis, las reformas que se hicieron a la CPSD en materia administrativa y finan-ciera, le proporcionaron elementos de renovación en la dinámica de la seguridadsocial. Con la puesta en marcha del nuevo centro hospitalario la estructura orgánicade la entidad adquirió nuevas funciones que le permitieron no solamente centralizarsu labor, sino ofrecer más y mejores servicios con los nuevos aportes que le generó laatención médico – asistencial a los particulares. Con todo, la estructura interna quepresentó la Caja para el año de 1978 fue la siguiente:274 Alcaldía Mayor de Bogotá.

Memoria Institucional. Li-quidación de la Caja dePrevisión social de SantaFe de Bogotá, Bogotá,2000, Pág. 28.


*ÓRGANOS NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3 NIVEL 4 NIVEL 5 NIVEL 6ASESORES GERENCIA SUBGERENCIA DIRECCIONES COORDINACIONES DIVISIONES SERVICIOS

Junta Directiva{Art. 74 Decreto3133 / 1968}

*Comité de Gerente SubgerenteGerencia {Res. No 1/ y Secretaría

1969} General*Junta de Auditoría Comité deCompras Capacitación

BienestarSocialRelaciones Dirección Nóminas ArchivoLaborales Personal empleados y kárdex

jubiladosDirección Coordinación DispensariosCientífica Médica

EnfermeríaFarmaciaRayos XLaboratorioClínicoMedicinalaboralTrabajo SocialKárdex y CitasMédicasBioestadísticaDocumentación

GuarderíaInfantil

PensionadosCoordinación Citasodontológica odontológicas

DispensariosOdontológicos

*Comité Dirección Coordinación Servicios MedicinaDirectivo Clínica asistencial Médicos InternaClínica F.B.C.*Consejo CirugíaCientífico*Consejo Pediatríaeconómico

ObstetriciaAnestesiologíaQuirófanoUnidad deCuidadosintensivosUrgenciasConsultaExterna

Servicios LaboratorioComplementarios

RadiologíaEndoscopiaRehabilitación

continuación




*ÓRGANOS NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3 NIVEL 4 NIVEL 5 NIVEL 6ASESORES GERENCIA SUBGERENCIA DIRECCIONES COORDINACIONES DIVISIONES SERVICIOS

OdontologíaServicios EnfermeríaParamédicos

NutriciónEstadísticaTrabajo socialDroguería

Coordinación Personaladministrativa

ServiciosGeneralesSuministrosPresupuesto Caja Gral.

y Auxiliar deContabilidad

MantenimientoDirección Subdirección Prestacionesjurídica jurídica sociales

JudicialesKárdex

Dirección Presupuestofinanciera

CarteraTesoreríaContabilidadSistemasProveeduría Compras

AlmacénTransporteMantenimiento

FUENTE: Caja de Previsión Social del Distrito, Informe de Actividades. 1979 – 1980.

Como se había mencionado anteriormente, la estructura de la CPSD para 1978 esta-ba dividida en cinco niveles correspondientes a la gerencia, la subgerencia, las direc-ciones, coordinaciones y los servicios médicos. Con la creación de la clínica se am-plió dicha estructura, asignando las funciones correspondientes al centro hospitalario.Por ello, al revisar el cuadro orgánico podemos advertir un nivel más que incluyen losservicios de salud prestados por la entidad.

En ese periodo se crearon en la gerencia órganos asesores como el Comité de Geren-cia, la junta de compras encargada de la adquisición de equipos y materiales quirúr-gicos, el comité directivo de la clínica para regular las actividades propias de la insti-tución y para velar por el adecuado manejo del presupuesto de la Caja, se instituyóuna Auditoría.

A la subgerencia se le integraron las funciones de secretaría general como la depen-dencia directamente responsable del adecuado funcionamiento de la entidad. Estadependencia tenía a su cargo el comité de capacitación encargado del manejo eidoneidad del personal, bienestar social, relaciones laborales y la oficina de personalcuyas funciones estaban relacionadas con la nómina de empleados jubilados y lasección de archivo y Kárdex.

continuación


En el nivel de las direcciones se encontraban la científica, encargada de la coordina-ción médica y odontológica de la Caja; la dirección de la clínica era la responsablede las divisiones asistencial y administrativa a cuyo cargo se encontraba todo lo rela-cionado con los servicios médicos, paramédicos, complementarios, suministros, pre-supuesto y la planta de personal del centro hospitalario.

La Caja contaba además con la dirección jurídica, órgano rector en los asuntos deprestaciones sociales, judiciales y en las hojas de vida de los empleados en procesode jubilación. Para los asuntos financieros la dirección encargada, tenía bajo su res-ponsabilidad la coordinación de las secciones de presupuesto, cartera, tesorería, con-tabilidad, sistemas y proveeduría. Esta última sección dirigía la oficina de compras,almacén, transporte y mantenimiento.

Como se verá más adelante, los cambios internos de la CPSD no fueron amplios,respondían a las dinámicas de la seguridad social y a la demanda de sus afiliados; sinembargo, las transformaciones que sufrió la entidad a finales de la década del seten-ta, señalan algunas innovaciones en el área de los servicios médico- asistenciales y laimportancia que tenía para el Distrito Especial en materia de salud.

Presupuesto y recaudos de la Caja 1975 – 1980. En el periodo mencionado, la CPSDpresentó un estado de cuentas bastante positivo en relación con los años de 1968 –1974. Este aspecto obedeció a diversos factores entre los cuales se encuentran losaportes del Distrito para el pago de las prestaciones sociales y la puesta en marcha deun plan de contingencia para recaudar las contribuciones en mora que debían hacermuchas de las empresas distritales a esta entidad. Una salida temporal a su críticoestado financiero fue la elevación del aporte patronal. Con dichas medidas se logróresarcir la crisis que evidenciaba, principalmente en el pago oportuno de las presta-ciones.

En efecto, una comparación del presupuesto entre 1975 y 1980 muestra un aumen-to progresivo en los ingresos que alcanzaron su mayor nivel en 1979 como conse-cuencia de la adición presupuestal ocasionada por la elevación del aporte patronaldel 11% al 16%. Como se expresa a continuación, el porcentaje de la ejecución másnotorio fue en 1979 con el 102.42% donde sobresalieron los ingresos de explotacióny en segunda instancia los ingresos de capital.

AÑO PRESUPUESTO DEFINITIVO RECAUDOS % EJECUCIÓN

1975 $302.668.000 $243.746.000 80.531976 400.668.000 234.431.000 58.501977 320.108.000 298.005.000 93.091978 469.086.000 457.225.000 97.471979 660.917.000 676.894.000 102.42

1980 (mayo) 339.447.000 320.369.000 94.38

CUADRO NO. 6PRESUPUESTO Y RECAUDOS DE LA C.P.S.D. ENTRE 1975-1980





El porcentaje de ejecución de gastos más notorio durante esos cinco años correspon-día al año de 1977 con el 99.87% destacándose el pago de servicios personales yservicios de la deuda por concepto de vigencias expiradas. En su orden, 1978 pre-senta una ejecución del 93.8% con el pago de transferencias por el 98.39%.

FUENTE: Caja de Previsión Social del Distrito, Informe de Actividades. 1979 – 1980. En cuanto a losrubros generales del presupuesto en lo que se refiere a servicios personales en el transcurso de1976 a 1980 se notó un descenso en el porcentaje de ejecución. Los gastos generales presentaronla misma situación que el rubro antes mencionado, siendo la baja más prominente en 1979 con el38.43% de ejecución.

GRÁFICO NO. 1PRESUPUESTO DE LA CPSD ENTRE 1975-1980

GRÁFICO NO. 2RECAUDO DE LA CPSD ENTRE 1975-1980


AÑO PRESUPUESTO DEFINITIVO EJECUCIÓN % DE EJECUCIÓN

1975 $302.668.000 $252.231.000 83.331976 400.668.000 366.477.000 91.471977 320.108.000 319.582.000 99.841978 469.086.000 436.606.000 93.081979 660.917.000 537.693.000 81.36

1980 (mayo) 339.447.000 242.763.000 71.51

CUADRO NO. 7PRESUPUESTO – GASTOS DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DEL DISTRITO

1975-1980


En lo que respecta a transferencias, el comportamiento en cuanto a ejecución serefiere presentó una disminución entre 1977-1980. Este fenómeno se reflejó tam-bién en el servicio de la deuda que presentaba la entidad en el periodo.

Las Pensiones. Uno de los temas más álgidos para la entidad en el período lo consti-tuyeron las pensiones. En efecto, el trámite de definición y asignación de la mesadapensional era complejo en tanto las incidencias producidas por las erogaciones orde-nadas por las leyes, en muchos casos no contemplaron el recurso, y la financiacióndebía lograrse por diversos mecanismos diferentes al presupuesto asignado para laentidad.

LEYES /DECRETOS INCIDENCIA EN LA NÓMINA RECAUDADO POR LA LEY OBSERVACIONES

Ley 4ª 7.055.616 315.775de 1966

Ley 5ª 4.859.700 - No contemplóde 1969 ningún recurso*Decreto 16.400.256 -

435 de 1971Ley 33 12.302.736 - No contempló

de 1973 ningún recursoLey 4ª 15.337.868 - No contempló

de 1976 ningún recurso

* El reajuste ordenado por el Decreto 435/71 se financió con el recurso del impuesto a las ventas,recaudado a partir del año 1973.

En 1979 se adelantó un inventario general comprendiendo el examen de cada unode los expedientes que se tramitaban ante la Caja y practicando el cálculo de losvalores a favor de cada beneficiario, se tomó como base la suma señalada en laprovidencia que ordenó el reconocimiento y pago original de la prestación o el pro-medio correspondiente a los valores devengados en el último año de servicios enaquellos casos en que la solicitud no hubiera sido objeto de liquidación.




AÑOS PENSIÓN SEGURO SUSTITUCIÓN ACCIDENTE PENSIÓN PRESTACIONES REINTEGROS TOTAL

JUBILACIÓN DE VIDA PENSIÓN DE TRABAJO INVALIDEZ VARIAS 5%

1968 246 35 58 17 12 4 0 3721969 152 38 44 25 24 18 0 3011970 110 8 30 2 6 5 20 1811971 176 26 40 19 14 7 7 2891972 391 47 84 40 0 3 0 5651973 233 1 90 9 16 6 0 3551974 188 3 77 15 18 6 0 3071975 350 8 103 31 32 8 5 5371976 483 27 90 23 26 12 4 6651977 468 41 83 17 28 5 0 6421978 452 27 79 35 22 10 2 6271979 750 29 128 28 31 8 8 9821980 151 19 17 4 13 6 0 210

Totales 4.150 309 923 265 242 98 46 6.033

CUADRO NO. 8ESTADÍSTICAS DE EXPEDIENTES INGRESADOS A LA CAJA ENTRE 1968 – 1980


Naturalmente los cálculos comprendían las sumas que se adeudaban por mesadaspensionales causadas y no pagadas, y el costo de los reajustes anuales ordenados porla Ley 4ª de 1976 hasta mayo de 1980, descontando los valores que habían sidopagados a quienes figuraban en la nómina de pensionados, lo cual significaba que laentidad disponía de un valioso elemento de juicio para proyectar su política futura.

No obstante las cifras que constituían la totalidad de la deuda merecían confiabilidad.Un dato exacto discriminado por entidades de origen de los beneficiarios solamente pudoestablecerse mediante la liquidación individual de los expedientes. Las cifras presen-tadas constituyeron simplemente una información numérica sobre las peticiones reci-bidas para trámite de las diferentes prestaciones económicas. Por tanto debe estable-cerse de antemano que en el Cuadro no se contempló ni el estado de los negocios, nisu valor económico, ni el resultado final de las solicitudes. De otro lado es tambiénimportante observar que parte de estos asuntos contaba con una decisión final, lo cualindicaba que el total de 6.033 no era la cifra de expedientes en tramitación.

El Cuadro No. 9 que se presenta a continuación, contiene la información sobre elnúmero de expedientes referentes a pensiones de jubilación, invalidez y vejez, susti-tuciones pensionales y reajustes según la Ley 4ª de 1976, clasificados por dependen-cias, con indicación del valor de las obligaciones no cubiertas, el cual incluye latotalidad de las mesadas causadas hasta mayo 30 de 1980.

La columna que señala el promedio histórico individual del valor mensual de cadamesada, establece cifras originadas en asignaciones pensionales que regían en el Dis-trito durante el periodo 1974 – 1979 y relativamente bajas. Estas cifras fueron unindicador del aumento que sufrieron las obligaciones pensionales a través de losaños, fenómeno de difíciles alcances y cuyas consecuencias se manifestaron en eldéficit de la siguiente década.

De la observación del Cuadro y de la Gráfica se puede apreciar que la Secretaría deEducación, la Empresa Distrital de Servicios Públicos −Edis−, la Empresa Distrital de


DEPENDENCIA PROMEDIO HISTÓRICO NÚMERO DE CORTE A MAYO 30MESADA PENSIONAL EXPEDIENTES DE 1980

Educación $ 5.454.43 1.459 $158.792.275Edis 6.558,03 875 88.353.638,00Salud pública 5.163,44 251 20.069.030,00Buses 5.138,56 517 48.145.476,00Concejo 5.621.28 9 798.559,00Obras Públicas 5.315,92 229 36.068.502,00Tránsito (Datt) 4.561,05 092 6.953.117,00Gobierno 4.561,05 185 14.194.459,00Caja 10.615,16 151 10.320.302,00IDU 7.225,10 47 6.320.302,00Contraloría 6.231,12 57 6.145.964,00Bienestar Social 5.086,11 60 2.804.884,00Tesorería 5.075,38 73 7.020.421,00Hacienda 5.330,75 64 5.546.800,00Orquesta Filarmónica 8.031,25 9 618.189,00Personería 7.135,92 35 958.325,00Favidi 8.215,00 2 100.173,00Otras 4.701,30 80 2.261.689,00Totales 4.195 415.472.238,00

CUADRO NO. 9EXPEDIENTES EN TRÁMITE Y COSTO POR DEPENDENCIAS 1980 (PENSIONES)


Transportes Urbanos, la Secretaría de Obras Públicas y la Secretaría de Salud, repre-sentan el 84.6 % del valor total de la deuda. Lo anterior era fácilmente comprensible,por cuanto tales dependencias registraban el mayor número de empleados y trabaja-dores activos.

GRÁFICO NO. 3DEUDA POR PRESTACIONES DE LA CPSD





Dentro del grupo de prestaciones económicas a cargo de la Caja aparecía en primerlugar, por la naturaleza de su función social, por el volumen de personas beneficiadasy por el costo de sostenimiento el sector de los pensionados. Dada la importancia deeste aspecto, se presentaron algunas consideraciones sobre la forma como la entidaddesarrolló tal obligación y su proyección hacia un futuro inmediato.

El punto de partida de este análisis lo constituyó la apreciación del crecimiento decosto de las nóminas y del número de pensionados durante el período de 1976 a1979 y los primeros 5 meses de 1980. Las cifras contenidas en el Cuadro No. 10 y laGráfica No. 4 ilustran el incremento de las pensiones, también indican claramente latendencia de ascenso que obligó a pensar en la necesidad de un severo replantea-miento respecto al rubro presupuestal que cada año se destinaba a cubrir las pensio-nes o en formular alternativas de financiación para la Caja.

AÑO VALOR NÓMINA NO. DE PENSIONADOS

1975 4.052.097.89 2.3361976 4.874.132,37 2.6921977 9.438.001,79 2.9961978 10.569.829,88 3.2461979 19.212.008,34 3.6751980 20.570.000,00 3.805

CUADRO NO. 10VALOR DE LAS NÓMINAS ENTRE 1975-1980

FUENTE: Caja de Previsión Social del Distrito. Informe de Actividades. 1979-1980.

Preocupación especial de la administración en ese periodo fue obtener una evalua-ción de las obligaciones futuras en materia de pensionados. Para ello se efectuó en1980 un inventario que señalaba las exigibilidades económicas por concepto de ex-pedientes que se encontraban en trámite por un valor de $415.452.238.

GRÁFICO NO. 4INCREMENTO DE PENSIONADOS 1975-1979



Simultáneamente se realizó en las dependencias afiliadas una encuesta para conocerlas exigibilidades en materia de pensionados hasta 1980, estableciéndose que exis-tían, sin contar con la Secretaría de Educación que representaba un 40% del total,775 empleados y trabajadores en trance de pensionarse en ese año, con un costoadicional en la nómina mensual de $5.866.726,60. Los anteriores datos permitierona la Caja empezar a planificar las inclusiones en nómina y proyectar las exigibilidadespresupuestales requeridas, para cumplir en forma permanente un programa en esamateria.

En 1979 para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 4ª de 1976, la Caja tomó porprimera vez la determinación de elevar todas las pensiones al nivel del salario míni-mo legal y ese año se adoptó igual medida, beneficiando con ello a 3.107 pensiona-dos, es decir, al 81.6% del total que integraba la nómina. En cuanto a los 675 restan-tes, la CPSD pagó anticipos del reajuste legal por los años de 1976 y 1977. Duranteese año, en un esfuerzo extraordinario, la división jurídica realizó las liquidacionesactualizadas del 90% de los expedientes.

En síntesis, entre 1970 y 1980 La CPSD careció de una estructura administrativa ágilque le permitiera atender con mayor eficacia el objetivo señalado por sus estatutos.Por tal razón, en los últimos años de la década se integraron comisiones de estudiopara elaborar el estatuto de personal que contenía básicamente el manual de funcio-nes a nivel de dependencia y de cargo, el manual de escalafón, las curvas salariales ylas normas de selección y capacitación de personal. A este respecto se hacía necesa-rio reformar el Acuerdo 7 de 1977 para limitar la calidad de trabajadores oficiales aaquellos que por tales entendía la ley.

Desde el punto de vista de la sistematización de la entidad, la reforma proyectadaconsistió en modificar el proceso manual de actividades que cumplían las unidadesadministrativas del área financiera (presupuesto, contabilidad, cartera, tesorería), paraaprovechar las múltiples ventajas de la sistematización. Este programa se extendió alas estadísticas de los servicios médico – asistenciales y a la tramitación de expedien-tes por prestaciones económicas.

En cuanto a su estructura orgánica, mediante la creación de una oficina de planeaciónse lograría la organización y puesta en marcha de un banco de datos que con elnatural soporte de los estudios actuariales permitiría vislumbrar el panorama de lainstitución y, de esta manera, adoptar oportunamente las medidas necesarias paraasegurar su normal funcionamiento.

En este periodo existía un ambicioso proyecto del Alcalde Mayor consistente en cen-trar las dependencias administrativas de la Caja con las de Favidi y la Caja de Vivien-da Popular, para lo cual la CPSD contaba entre otras alternativas con el lote de supropiedad ubicado en la Avenida Caracas con calle 57.

Desde el punto de vista financiero, los crecientes costos de la atención médica yhospitalaria hacían imperativa la necesidad de aprobar un reajuste en las tarifas yaque desde hacía 20 años no habían aumentado y ampliar en la consulta externa laventa de servicios excedentes.


TRANSFORMACIONES ORGÁNICAS

Y LIQUIDACIÓNDE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL1981 - 1996

6

LA DÉCADA DE LOS OCHENTA SE INICIÓ en la CPSD con una serie de estudiosactuariales −estos eran los cálculos de proyección que se realizaban para establecerel presupuesto requerido en términos de prestaciones−, para determinar los costosque implicaba el servicio de salud y pensiones que debía proveer la entidad y, porsupuesto, el Estado.

Dado que los servicios de salud y las pensiones, demandaban una serie de exigenciaspor el volumen de afiliaciones que manejaba la Caja, esta debió someterse al esta-blecimiento de planes y programas que permitieran adecuar la entidad a las dinámi-cas de organización del sistema de seguridad social en el país. Por ello, en 1980inició un programa de pago de la mesada en la cuenta de ahorros de la agencia delBanco del Comercio para 1.200 pensionados, con la cual procuró descongestionarsus dependencias y dar facilidades a los pensionados, cuya edad y condiciones desalud eran penosas.

Así mismo, fue reorganizada sin costos adicionales la oficina de Bienestar Social delos Pensionados, encargada de adelantar una encuesta y llevar una ficha individualque permitiera prestar ayuda y programar actividades colectivas de bienestar, recrea-ción y cultura a los pensionados y sus familiares. En desarrollo de esta iniciativa losempleados jubilados asistieron a programas de teatro, cine, exposiciones, etc, y reci-bieron orientación y estímulo para nuevas actividades laborales y recreativas.

Con la asesoría inicial del Departamento Administrativo del Servicio Civil y personalde la institución se dictaban periódicamente cursos a los trabajadores del Distritoque hubieran cumplido los requisitos de pensión, con el objeto de explicarles susderechos legales y mediante terapia de grupo, adaptarlos psicológicamente a su nue-va situación. Así la dinámica de la CPSD en este periodo puede enumerarse en lossiguientes aspectos:

1. Reconocimiento de nuevas pensiones y pago por nómina entre 1978 y 1980

La administración de la Caja puso especial interés en las nuevas solicitudes dereconocimientos pensionales para que fueran atendidas con prontitud y paraque el pago efectivo mediante la inclusión en nómina, se realizara dentro de untérmino razonable, respecto de la fecha de desvinculación del servicio.

De acuerdo con el informe de actividades presentado al Concejo de Bogotá en1983, las estadísticas correspondientes a este lapso señalaban que las entidadesmencionadas a continuación presentaron un movimiento mayor en la nóminapensional:

LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIALEN LA DECADA DE LOS OCHENTA

155



Secretaría de Educación 276Secretaría de Obras Públicas 193Edis 179Empresa Distrital de Transportes Urbanos 132Secretaría de Salud 65

Obsérvese que las entidades enumeradas, eran las que abarcaban en todas las áreasde la CPSD un mayor radio de acción275.

2. Proyección de la nómina de pensionados para 1980 – 1983. Según los informespresentados al Concejo, las estadísticas muestran el comportamiento de la nó-mina de pensionados desde 1975 hacia delante, éste presentaba un aumentogradual, fenómeno que tenía su explicación clara en el crecimiento vegetativode la misma y en los reajustes que ordenaba la ley. Tomando como base losíndices históricos de ese ascenso a través de los cinco años, se llegó a las siguien-tes cifras de aumento probable hasta 1983:

Diciembre 1980: $23.110.124Diciembre 1981: $25.536.601Diciembre 1982: $30.902.515Diciembre 1983: $71.875.965

Aunque estas cifras no fueron absolutas, sÍ constituían un indicativo importante,alrededor del cual giraba un proyecto económico para la Caja hacia los siguien-tes años, en el rubro correspondiente a prestaciones sociales.

3. Estructura Organizativa del Área médico-asistencial. La finalidad de los serviciosmédico – asistenciales fue la de procurar a los afiliados y a sus beneficiarios laasistencia médica necesaria para la preservación de la salud. La actividadasistencial se cumplía a través de unidades médicas denominadas dispensarios ydel servicio a domicilio, los cuales tenían como apoyo la Clínica Fray Bartoloméde las Casas, entidad propia, y las clínicas contratadas para asistencia de aque-llos pacientes que no podían ser atendidos en ésta, como la Clínica de Fátima, elHospital San José, el Instituto Neurológico de Colombia, la Clínica Shaio y elInstituto Nacional de Cancerología.Tanto en los dispensarios como en la ClínicaFray Bartolomé se prestaba atención odontológico – integral para los usuarios.Allí se contaba con un excelente cuerpo de profesionales y con los equipos ne-cesarios más modernos del país en ese momento. Este servicio fue desempeña-do mediante un control administrativo permanente sobre cumplimiento de ho-rarios y atención al público. En 1980 se creó una Auditoría Médica comoinstrumento de eficacia para evaluar el ejercicio profesional y adoptar las medi-das individuales o colectivas requeridas para el mejoramiento integral de la ins-titución. La organización del área médico asistencial contemplaba tres organis-mos principales, encargados de orientar y supervisar los servicios. Estos eran: laDirección científica, la Coordinación Odontológica y la Dirección de la ClínicaFray Bartolomé de las Casas.

275Concejo de Bogotá. Infor-me de actividades de laCaja de Previsión Socialdel Distrito al HonorableConcejo de Bogotá D.E.,1983.


ESTE ORGANISMO CUMPLÍA LA FUNCIÓN DE ORIENTAR, controlar y proyectar laprestación de los servicios médicos asistenciales y tenía a su cargo el funcionamientoespecializado de las siguientes dependencias: a) Dispensarios, atención médico-do-miciliaria, laboratorio clínico y Rayos X; b) Droguerías, Medicina Laboral, MedicinaOcupacional y Citas médicas y odontológicas. c) Guardería, Bio – Estadística, Docu-mentación, Bienestar Social de Pensionados y Auditoría Médica. Adscrita a esta Di-rección funcionaba también la Coordinación de servicios ambulatorios, encargadade controlar y evaluar la prestación de los servicios con base en las informaciones delos usuarios y en las estadísticas que elaboraba la unidad de Bio-Estadística276. Cen-tros Médicos – Dispensarios. Eran unidades de atención médico – odontológica inte-gral, donde se suministraban en forma eficiente y oportuna los servicios profesionalesque los usuarios requerían, excepto en aquellos casos que por su naturaleza exigie-ran tratamientos especiales de hospitalización. Se encontraban localizados en sitiosestratégicos de la ciudad, de acuerdo con las zonas de mayor densidad de poblacióny su creación obedecía a la necesidad de descentralizar los servicios, acercándolossimultáneamente a los lugares de residencia o trabajo de los usuarios.

La consulta externa, medicina general o especializada se realizaba en estos dispensa-rios y en la Clínica Hospital Fray Bartolomé de las Casas, en donde los usuarios con-taban con su historia médica y podían reclamar los medicamentos que les eran for-mulados. Estos centros eran utilizados en ocasiones como consultorios de urgenciaspor los particulares residentes en la zona, con lo cual se prestaba también un serviciosocial muy importante a la comunidad. La economía que implicaba el funcionamien-to descentralizado de estos centros de atención médica, requerían, sin embargo, unaampliación de las unidades instaladas y la integración de nuevos servicios, tal comose detalla en el Cuadro No. 11.

En los primeros años de la década, el sector de la educación cubría el 42% del total delas consultas médicas en los dispensarios ya que esta dependencia presentaba el mayornúmero de afiliados y de beneficiarios. En orden de mayor utilización de los serviciosmédicos se encontraban: Edis con 11.02%, Secretaría de Obras Públicas con el 80%,Departamento Administrativo de Bienestar Social con 5.3% y Secretaría de Salud conel 4.9%. Se organizó la consulta externa en los dispensarios disponiendo de los centrosperiféricos destinados casi exclusivamente para consulta de los beneficiarios, es decir,para los familiares de los afiliados inscritos en la Oficina de Documentación de la Caja277.Merece especial alusión, el servicio que se prestaba en el dispensario del sur, quefuncionaba en instalaciones construidas específicamente para ese fin y destinado aofrecer la atención requerida a una población que por la ubicación de sus viviendas,encontraba dificultad para trasladarse al centro de la ciudad.

DIRECCIÓN DE SERVICIOSDE SALUD

276Caja de Previsión Socialdel Distrito, Informe de Ac-tividades 1985, Bogotá,1985.

277Ibíd., pág. 17.



DISPENSARIO DIRECCIÓN NO. DE MÉDICOS NO. DE

ODONTÓLOGOS

Central Avenida Jiménez No 4 – 50 27 21Centro Carrera 30 con calle 26 mezanine 34 12AdministrativoDistritalSur Calle 20 sur No 9-65 18 11Occidente Carrera 32 No 12-61 13 7Norte Avenida 68 No 42 A – 25 13 6Planta de Asfalto Avenida 3ª No 34-83 1 3Guardería Infantil Calle 20 sur No 8 A - 12 1 -

Totales 107 60

CUADRO NO. 11DISPENSARIOS DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DEL DISTRITO 1980


Consulta Especializada. La consulta especializada se prestaba directamente por pro-fesionales que atendían en consultoría de la CPSD o en las instalaciones de la ClínicaFray Bartolomé de las Casas. Mediante una reorganización se logró reducir conside-rablemente el término que transcurría entre la solicitud de una cita para atención médicaespecializada y la realización de la consulta, excepción hecha de los casos de enfer-medad cardiológica dada la escasez de profesionales especializados en ese campo.

Servicio Médico Domiciliario. El servicio de consulta a domicilio se ofrecía por inter-medio de cinco médicos que laboraban en turnos diarios de 4 horas cada uno ycubrían toda la ciudad, incluyendo las zonas anexadas.

Medicina Laboral. Supervisaba los exámenes de admisión, tramitaba las renuncias deprestaciones, dictaminaba el grado de invalidez para efectos laborales y diagnostica-ba la edad de los afiliados, para establecer derechos pensionales en ausencia deprueba principal278.

Salud Ocupacional. Tenía por objeto proteger al trabajador frente a los riesgos deorigen profesional y muy especialmente a prevenir las enfermedades inherentes a lasdiferentes profesiones u oficios. En ese sentido, se efectuaban inventarios sanitarios,higiénicos, locativos, ambientales, sociales, recreativos, entre otros, en las diferentesáreas de trabajo de las empresas afiliadas; además del personal destinado por la Cajaa este efecto, se contaba con la participación de los internos de la Clínica HospitalFray Bartolomé de las Casas.

Las incapacidades superiores a 3 días eran pagadas en un 100% de su valor por laentidad, esto implicaba una erogación extralegal que debió ser revisada. Por ello laadministración tomó medidas tendientes a ejercer un estricto control sobre el otorga-miento de las incapacidades procurando sistematizarlas.

Laboratorio Clínico. La Caja contaba con tres laboratorios clínicos completamenteequipados, ubicados en la clínica Fray Bartolomé de las Casas, en el DispensarioCAD y en el Sur.

Enfermería. Este servicio se prestaba por una enfermera en jefe y 31 auxiliares, distri-buidas en los dispensarios y en la guardería infantil.278 Ibíd., pág. 26.


Farmacia y Suministro de Drogas. La entidad utilizaba el vademécum oficial, basadoen el Plan Nacional de Salud y emanado del Ministerio de Salud. De acuerdo coneste se suministraban los medicamentos en las farmacias de la Caja que eran reque-ridos por licitación pública.

Grupo de Bio – Estadística. La unidad de Bio – Estadística ofrecía mediante sus infor-mes mensuales, semestrales y anuales, una visión de las actividades médicas,odontológicas y paramédicas de la CPSD. Los informes periódicos presentados encuadros estadísticos mostraban el desenvolvimiento de la entidad en cada una de lasactividades mencionadas y permitían la observación y comparación inmediata delfuncionamiento de sus dispensarios y consultorios.

Dada la importancia de las labores que realizaba la Caja se hacía necesario un per-manente registro estadístico que permitiera la investigación adecuada y el análisis decada una de las variables que mostraba su desarrollo. Ello era viable mediante larecopilación, organización, interpretación y clasificación de los datos e informes pro-venientes de los diferentes dispensarios que hacían parte integral de ella. Esta depen-dencia también producía informes periódicos de medicina sobre morbilidad, consul-tas por dispensarios, discriminando la condición del paciente por especialidadesmédicas, por dependencias distritales y por médicos especialistas.

A partir de 1980 los informes de odontología se presentaban de acuerdo con unnuevo formato en el que se registraban los datos sobre edad y sexo de los pacientes,condición de los mismos, clase de tratamiento al que eran sometidos y número desesiones para tales tratamientos. Simultáneamente quedaban registradas las activida-des, horas asignadas, días trabajados e incapacidades de cada odontólogo medianteun programa de sistematización y técnica que les asignaba un código para su identi-ficación279. Este departamento además, suministraba datos e informes estadísticos aotras divisiones de la Caja y a organismos de carácter nacional y local como el Dane,la Secretaría de Salud Pública del Distrito, el Instituto de Seguros Sociales, el InstitutoColombiano de Bienestar Familiar y a la Cruz Roja, entre otros.

Documentación. Esta dependencia se encargaba de expedir en forma provisional odefinitiva los carnés de los afiliados y beneficiarios, de llevar una estadística de losmismos, controlar su correcta utilización y evitar cualquier fraude en el uso de losservicios. Mensualmente, elaboraba un boletín de retiros y fallecimientos que se en-viaba a los centros donde se prestaban servicios médico-asistenciales, buscando quelas historias respectivas fueran dadas de baja oportunamente.

Guardería Infantil. Tenía como función proporcionar atención a los hijos de los em-pleados del Distrito, procurándoles un desarrollo integral en el campo físico, social eintelectual. Desde 1964 esta guardería funcionaba mediante convenio entre la Cajay particulares; pero en 1979 se convirtió en una unidad de la administración bajo sucontrol directo. A partir de ese año el ICBF en ejecución del contrato administrativosuscrito con la CPSD comenzó a pagarle la suma de $1.200 pesos mensuales porcada niño que recibía los beneficios de este centro infantil. Fue posible entoncesvincular a la nómina al personal de la guardería y asumir la dirección de dicho esta-blecimiento. Entre 1980 y 1985 se recibían niños hasta los siete años de edad atendi-dos por personal especializado durante las horas laborales. Además prestaba servi-cios de sala-cuna, jardín, prekinder y transición.

Auditoría Médica. En vista de las necesidades que presentaban los servicios médicosofrecidos por la Caja, de establecer un sistema que permitiera analizar la actuacióncientífica de los profesionales a su servicio, de procurar una pronta solución a las

TRANSFORMACIONES ORGÁNICAS Y LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL. 1981 - 1996

279Caja de Previsión Socialdel Distrito. Informe de ac-tividades. 1985.



quejas y sugerencias de los usuarios y de elevar el nivel científico de la institución, secreó mediante Resolución No 266 de junio 16 de 1980, la Auditoría Médica, comouna modalidad de control y evaluación de los servicios, sin antecedentes no solo enel campo de la seguridad social, sino en el ejercicio de la medicina en cualquierentidad dispensadora de atención médica en el país280. Las funciones que debía cumpliresta auditoría eran las siguientes:

Supervisar el trabajo científico del personal encargado de los servicios médicoasistenciales, de acuerdo con una reglamentación elaborada por ésta y que de-bía ser sometida a la aprobación de la Gerencia.

Recibir las quejas y sugerencias que sobre la prestación de los servicios médicoasistenciales presentaban tanto los afiliados o sus familiares como las entidadesafiliadas; adelantar las investigaciones que cada caso exigía, sugerir las medidaspreventivas y correctivas necesarias para subsanar las anomalías e informar a losinteresados el resultado de su petición.

Recomendar a la gerencia de la Caja la aplicación de las sanciones disciplinarias,cuando del resultado de una investigación se concluyera que existía mérito paraesta medida.

Presentar los proyectos y recomendaciones sobre programas de orden científicoque fueran el resultado de sus actuaciones e investigaciones.

Programar planes de capacitación científica para las distintas especialidades ypresentarlas al comité de capacitación para su aprobación.

Procurar, en coordinación con el comité de capacitación, la realización de losprogramas educativos a nivel general, para el personal auxiliar que prestaba ser-vicios en el área médico-asistencial.

Estudiar y evaluar las cifras estadísticas que presentara la oficina de Bio Estadísti-ca de la Caja y rendir informe bimensual al gerente, sobre los resultados y reco-mendaciones del caso.

Diseñar políticas y mecanismos encaminados a procurar un cabal cumplimientolaboral de los médicos, odontólogos y demás personal al servicio de la entidaden el área médico-asistencial281.

Coordinación de Salud Oral. El servicio de odontología era de carácter integral y eracubierto por un grupo de 91 odontólogos y 46 auxiliares, mediante consultorios ins-talados en los diferentes dispensarios y en unidades que funcionaban en la clínicahospital Fray Bartolomé de las Casas. Además de los servicios duales de seguridadsocial se procuraba asistencia en prótesis y ortodoncia a muy bajos costos. Esta laborresaltaba la labor de la entidad pues la mayoría de las entidades de seguridad socialno atendían esas especialidades.

En 1980 se crearon 4 unidades odontológicas en la Clínica que permitieron descon-gestionar la consulta y descentralizar los servicios. Para satisfacer los requerimientosde un considerable volumen de afiliados se instaló un consultorio en la Planta deAsfalto de la Secretaría de Obras Públicas de Bogotá que permitió atender con pron-titud a los usuarios de la zona centro – occidental de la ciudad.

280Ibíd.

281Archivo de la Caja de Pre-visión del Distrito. Resolu-ciones de la CPSD, Bogo-tá, No 266 de junio 16 de1980.


LA DIRECCIÓN FINANCIERA DE LA CAJA comprendía los departamentos de Pre-supuesto, Contabilidad, Tesorería, Cartera, Proveeduría y Sistemas, los cuales esta-ban dirigidos, coordinados y controlados por un director.

La situación económica de las entidades oficiales de seguridad social era habitual-mente difícil en el país. Como se había señalado en el primer capítulo de este trabajo,producto de ello era la incompleta financiación de los servicios y el incumplimientoen el pago de los aportes que constituían la principal fuente de ingresos. Las obligacio-nes prestacionales legalmente establecidas no eran proporcionales a los recursos eco-nómicos creados para satisfacerlas. Por ello, fue constante una situación deficitaria enla entidad, que se veía abocada a atender prioritariamente las necesidades de funcio-namiento y de salud en desmedro del pago de las prestaciones económicas.

La incapacidad de pago condujo al represamiento de los reconocimientos de presta-ciones y la morosidad en la cancelación de cuentas a proveedores de bienes y servi-cios. Esto generó una situación de desconfianza reflejada en la limitación de cotiza-ciones y la presión de acreedores en demanda de la cancelación de sus créditos. Entorno a esta situación proliferó una corte de intermediarios y una serie de embargosjudiciales, que afectaron buena parte del presupuesto de la Caja, con grave inciden-cia sobre el valor de las prestaciones económicas de quienes utilizaban los serviciosde aquellos.

Ante la constante insolvencia económica se apeló en varias ocasiones al expedientede auxilios extraordinarios que representaron simples paliativos para situaciones decrisis, sin que se resolviera el problema fundamental. Entre tanto, las exigibilidades afavor de los pensionados crecieron vegetativamente, se acumularon sin descanso lasmesadas de quienes habían adquirido el derecho a jubilarse y aumentaron tambiénlas deudas insolutas a favor de la Caja, especialmente aquellas a cargo de la nación.

La situación requirió soluciones de fondo y ellas fueron adoptadas por el entoncesAlcalde Mayor Hernando Durán Dussán. En efecto, se refinanció la institución me-diante la aprobación del Acuerdo No 11 de 1978 que elevó del 11% al 16% el aportepatronal, con incremento anual del 1% hasta llegar al 20% en 1983. Se realizó unarecuperación parcial de la deuda del Fondo Educativo Regional FER que para 1978alcanzó una cifra de $301.432.140, mediante la aprobación de las Leyes 39 y 44 de1978 las cuales ordenaron los traslados presupuestales correspondientes y permitie-ron el recaudo en 1979 y en 1980 de $104.445.000, de aquella deuda.

El efecto de estas medidas modificó fundamental y favorablemente la situación de laCaja. Sin embargo, era necesario buscar aún mayores fuentes de ingreso, especial-

DIRECCIÓN FINANCIERA



mente para atender el costo progresivo de los reajustes pensionales ordenados por laLey 4ª de 1976, la cual no previó ningún recurso específico para su pago. Era precisobuscar una regularización en la cancelación de los aportes, cuotas, impuestos y par-ticipaciones que liberaran a la entidad de la incertidumbre presupuestal y le permi-tiera hacer una sólida planificación de sus obligaciones.


A FINALES DE LA DÉCADA DE LOS OCHENTA, la Caja de Previsión Social delDistrito estableció una reglamentación que implicó una serie de transformaciones enla prestación del servicio de salud. Evidentemente estos servicios no respondían a lasnecesidades de los pacientes, dado el crecimiento que tenía la institución. De otrolado, no existían políticas claras que le permitieran a la administración una mayoreficiencia y un desarrollo armónico y progresivo acorde con las demandas del siste-ma de seguridad social.

Por ello, mediante la Resolución No 023 de la Junta Directiva se estableció que sibien los servicios de salud eran prestados a todos los funcionarios de las entidadesdel Distrito afiliadas a la Caja y a sus beneficiarios, ésta podía restringir su prestaciónen los casos en que los aportes no correspondieran a los obligados por las leyes oacuerdos, en el evento en que el afiliado o beneficiario incumpliera con las normasinternas que los regían282.

En desarrollo de los programas de seguridad social que adelantaba la Caja, para cele-brar contratos o convenios con otras instituciones, debía ofrecer en venta los servi-cios a la comunidad, en forma directa o por intermedio de otras entidades.

Tendrían el carácter de afiliados los funcionarios y trabajadores de la administracióncentral del Distrito, de educación del Distrito nacionalizados, y de las empresas afi-liadas a la Caja, previo el lleno de los trámites establecidos para tal fin. También eranafiliados los concejales de Bogotá, los miembros de la junta directiva de la Caja, hastaun año después de terminado el respectivo periodo electivo. Sus cónyuges, hijos ypadres tendrían derecho a los servicios de salud, por el mismo lapso283. Durante eltiempo que durara la interinidad en un cargo o en un contrato a término fijo, elfuncionario o trabajador de la entidad afiliada tenía derecho a los servicios de saludy los pensionados a cargo de la Caja tomaban dicha categoría desde el momento enque reunían los requisitos legales para obtener el derecho a pensión.

Eran beneficiarios de los servicios de salud el cónyuge o la compañera o compañeropermanente y los hijos menores de dieciocho años. El afiliado podría solicitar suinscripción como beneficiarios a los hijos mayores de dieciocho años, los padres yhermanos inválidos, siempre y cuando acreditaran que dependían económicamentede él. En los casos de funcionarios interinos o trabajadores temporales, los serviciosestaban limitados únicamente al afiliado, salvo los educadores vinculados por con-trato a término fijo por la Secretaría de Educación.

El afiliado tenía derecho al suministro de prótesis, aparatos ortopédicos, materiales yelementos necesarios para su tratamiento o rehabilitación, siempre y cuando hubieraobtenido dicha condición con dos años de anterioridad a la fecha en que le fuera

REGLAMENTACIÓNDE LOS SERVICIOS DE SALUD

282Caja de Previsión Socialdel Distrito. Resolución No023 de 1989. Articulo 1ºBogotá, 1989.

283 Ibíd., artículo 3, parágrafo1.



prescrito por el médico de la Caja. La entidad no suministraba prótesis dentales nimateriales de ortodoncia, y la entrega de elementos como lentes y anteojos debía serreglamentada por la gerencia. Las restricciones establecidas en el artículo no se apli-caban a accidentes de trabajo ni a casos de urgencia. Cuando el afiliado por razón deapremio fuera atendido en otra institución, la Caja cubría el valor total de los costosocasionados. Para efectos administrativos, la urgencia debía ser corroborada por unprofesional médico u odontológico de la Caja y certificada por el Director científico.Cuando la atención en salud no se pudiera brindar en la entidad, se remitía a lospacientes a centros e instituciones con las cuales se tenía contrato vigente, previaautorización del director científico o del director de la clínica y en los casos de emer-gencia, del jefe de turno del servicio de urgencias284. La estructura orgánica de laCPSD en 1989, era la siguiente:

NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3 NIVEL 4 NIVEL 5(GERENCIA) (SUBGERENCIA) (DIRECCIONES) (COORDINACIONES) (UNIDADES)

Junta Directiva{Art. 74 Decreto3133/1968}Gerencia {Res. SubgerenciaNo 1/ 1969}*Asistencia de *Asistente deGerencia Control InternoAsesor Jurídico PlaneaciónAuditoría Médica Sistemas Estadística{Res. No 266 /junio 16 /1980}

Organizacióny MétodosDirección de Coordinación DispensarioServicios de Servicios Centralde Salud Ambulatorios

Dispensario CADDispensario SurDispensarioOccidenteDispensario NorteConsultorioAlcaldíaConsultorioConcejo DistritalConsultorio IDUConsultorioPlanta Asfalto

Cuarto de DepósitoDroguerías

DispensariosMedicina laboraly salud ocupacionalEnfermeríaLaboratorioRadiologíaGrupoBioestadística

284Ibíd., Artículo 10. continuación

165


Kárdex ycitas médicas

Coordinación Citasde Salud Oral Odontológicas

DispensariocentralDispensario CADDispensario SurDispensarioOccidenteDispensario NorteClínica

Dirección Clínica Servicios MedicinaF:B.C. {Acuerdo Médicos Interna11 / 1978}.

CirugíaPediatríaObstetriciaAnestesiaUnidad deCuidadosIntensivosUrgenciasConsultaExterna

Servicios Com- Laboratorioplementariosy Paramédicos

RadiologíaRehabilitaciónTrabajo SocialEnfermeríaNutriciónGrupoBioestadísticaGrupoDroguería

Servicios GrupoAdministrativos de PersonalGrupoContabilidadGrupoMantenimientoServiciosGeneralesAlmacény Depósitos

Dirección PresupuestoFinanciera

CarteraTesoreríaContabilidad

continuación

continuación





Dirección de Subdirección SustanciaciónPrestacionesEconómicas

LiquidaciónMecanografíaKárdexInformaciónArchivoAsuntosJudiciales

Dirección Relaciones BienestarAdministrativa Industriales Social

GuarderíaPersonalNóminaDocumentación

ServiciosGeneralesSuministrosMantenimiento

* Órganos y cargos asesores.FUENTE: Martha Abril, Manual de organización y trámite. Concejo de Bogotá, Ediciones 450 años,1989. volumen 1, Pág. 180.

continuación


LA DÉCADA DE LOS NOVENTA EN EL PAÍS, se inauguró con la nueva constituciónpolítica que determinaría buena parte de los sucesos posteriores en todos los nivelesde la estructura del Estado. Uno de los giros plasmados en la Carta Magna fue elcambio en la organización y régimen de seguridad social. En efecto, los nuevos pla-nes que adoptó el Estado colombiano en materia social fueron la definición de unsistema de seguridad social acorde con las exigencias de bienestar de la población ysus necesidades. Así, con las posteriores reglamentaciones se estableció un nuevorégimen pensional, en salud y servicios sociales complementarios plasmados en laLey 100 de 1993.

El nuevo sistema de seguridad social integral buscó garantizar la ampliación de co-bertura hasta lograr que toda la población accediera al sistema, mediante mecanis-mos que en el marco del principio constitucional de solidaridad, permitieran quesectores con limitada capacidad económica, ingresaran al sistema y al otorgamientode las prestaciones en forma integral285. Para el caso de la CPSD, se determinó lanecesidad de poner en marcha un plan que permitiera transformar la entidad decuerdo con los vientos de modernización que auguraba la última década del sigloXX. En esta perspectiva, se realizaron actos administrativos que le impregnaron a suestructura interna nuevas dinámicas dirigidas a responder ante el sistema de seguri-dad social integral determinado por la ley.

En concordancia con la Ley 100 y sus decretos reglamentarios, las entidades queintegraran el nuevo sistema debían tener en cuenta la siguiente estructura:

1. Sistema General de Pensiones. Compuesto por dos regímenes solidariosexcluyentes: el primero solidario de prima media con prestación definida(público)y el segundo de ahorro individual con solidaridad (privado).

2. Sistema General de Seguridad Social en salud, compuesto también por dos regí-menes: el contributivo y el subsidiado.

3. Sistema General de Riesgos Profesionales caracterizado por un programa de ser-vicios sociales complementarios.

Para cumplir con lo estipulado en la norma, las Cajas, Fondos y Entidades del sectorpúblico, empresas, instituciones del sector público de cualquier orden, debían efec-tuar profundas modificaciones, en la administración del Sistema de Pensiones y laPrestación del servicio de salud, en los plazos señalados o entrar en proceso de liqui-dación. Tales modificaciones debían estar precedidas de una serie de análisis y deci-siones por parte de la administración central, que tendrían repercusiones de carácterjurídico, administrativo y financiero, así como de los diagnósticos necesarios de lossectores antes señalados286.

LA CPSD Y EL NUEVO RÉGIMENDE SEGURIDAD SOCIAL

285Ley 100 de 1993. Artículo6, numeral 3.

286Caja de Previsión Socialdel Distrito, Memoria Ins-titucional. Liquidación dela Caja de Previsión socialdel Distrito, Bogotá, 2000.pág. 50.



En este sentido, la Ley 100 de 1993 buscó modernizar la prestación de servicios enpensiones y salud, en términos de racionalizar el gasto público, de estimular la efi-ciencia en los servicios, ampliar y distribuir adecuadamente su cobertura. Sin embar-go, y como se verá, estos objetivos sólo podrían alcanzarse y garantizarse, previarevisión del estado financiero operativo y administrativo de las entidades prestadorasde estos servicios.

En este contexto, la Caja de Previsión Social del Distrito debía asumir los requisitos ycondiciones para adaptarse al nuevo sistema de seguridad social integral o declararsu liquidación. Las determinaciones en el campo jurídico fueron:

a) Para administrar el Régimen General de Pensiones, Ley 100 de 1993, Artículos130 y 151. Decreto reglamentario 1296 de 1994287. Decreto reglamentario 1068de 1995 y resoluciones de la Superintendencia Bancaria.

b) Para transformarse en empresa promotora de salud, adaptarse al nuevo sistemao efectuar su liquidación: Ley 100 de 1993, Artículo 236. Decreto reglamentario1890 de 1995 y las resoluciones de la Superintendencia Nacional de Salud.

287En el Decreto 1296 de 1994 se estableció el régimen de los fondos departamentales distritales y municipalesde pensiones públicas que sustituyeron el pago de las pensiones de las entidades territoriales, cajas o fondospensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes en los respectivos niveles te-rritoriales. Se autorizó la creación de fondos de pensiones públicas denominados Fondos de Pensiones terri-toriales en concordancia con el Artículo 151 de la Ley 100 de 1993. Se constituyeron como cuentas especia-les, sin personería jurídica, adscritas a la respectiva entidad territorial o a una distinta según la conveniencia,cuyos recursos se administraran mediante encargo fiduciario. Los fondos departamentales, distritales y mu-nicipales de pensiones públicas tendrían las siguientes funciones: a)Sustituir el pago de las pensiones de vejezo jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos,y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales; b) sustituira las cajas o fondos pensiónales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes pertene-cientes a la entidad territorial, en lo relacionado con el pago de pensiones de aquellas personas que habíancumplido el tiempo de servicio pero no habían llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pen-sión, una vez se reconocieran y siempre y cuando no se encontraran afiliados a ninguna otra administradoradel régimen de pensiones de cualquier orden; c) Sustituir a las cajas o fondos pensionales públicos y empresasindustriales y comerciales que tuvieran a cargo el pago directo de pensiones y tomar las medidas necesariaspara dar cabal cumplimiento a la mesada pensional adicional de acuerdo con el Artículo 142 de la Ley 100de 1993. d) Velar porque todas las entidades sustituidas en el pago de pensiones cumplieran oportunamentecon las transferencias de las sumas correspondientes a cada entidad por concepto de los pasivos pensionales.e) Liquidar y sustituir en los pagos de los bonos pensionales que estipula el Artículo 123 de la Ley 100, los cualesestarán a cargo de la respectiva entidad y de las cajas o fondos de pensiones públicos y empresas productorasde metales preciosos.


MEDIANTE RESOLUCIÓN NO 010 DE DICIEMBRE 21 DE 1994, la junta direc-tiva adoptó el manual de organización y procedimientos de control interno para laCaja de Previsión Social Distrital. De esta forma, se cumplía con los objetivos, carac-terísticas y elementos formales del sistema de control interno establecido por la Ley87 de 1993. En el mismo año de 1994, la entidad fue sometida a un proceso dereorganización interna, de acuerdo con la Resolución No 6867 del 16 de septiembrede ese año. En la práctica quedó conformada de la siguiente manera:

Gerencia: Esta dependencia contaba con varias oficinas asesoras como la Asistenciade Gerencia, el Control Interno y la Planeación. De esta última dependían Sistemas,Estadística y Organización y Métodos.

Oficina de Control Interno: Con base en la ley, la Oficina de Control Interno orientóa la Caja en el desarrollo de su gestión y posteriormente en el proceso de liquidación.Las acciones adelantadas por esta oficina estaban encaminadas a proteger los recur-sos de la entidad, garantizar la eficiencia, eficacia y economía de la gestión en todaslas áreas. Así mismo ofrecía a la administración mecanismos para prevenir los riesgosy el ajuste permanente de los cronogramas establecidos para el cumplimiento decada una de las actividades.

Oficina de Sistemas: Se encargaba de allegar la información para el procesamientode nóminas de empleados y pensionados, conciliaciones bancarias, inventarios debienes muebles y cotización de afiliados. Además recopilaba y procesaba la informa-ción sobre atención médica asistencial. Esta tarea se desarrollaba en la Clínica de laentidad a nivel de servicios ambulatorios prestados en las dependencias, ubicadas enlos diferentes dispensarios asignados en la ciudad.

Secretaría General: Cumplía la función de controlar, organizar y coordinar las laboresde las subgerencias de la Caja, rendir informes al gerente y elaborar las actas de lajunta directiva.Subgerencia Administrativa. Asistía a la gerencia en la determinaciónde las políticas, planes y programas relacionados con la administración del recursohumano, físico y de apoyo de la Institución288. Para su desempeño tenía su cargo laDirección de Recursos Humanos con las siguientes secciones:

Sección de Bienestar Social: Guarderías

Sección de Nóminas

Sección de Servicios Generales

Sección de Almacén y Suministros

Sección de Mantenimiento Documentación

ESTRUCTURA ORGANIZACIONALDE LA CPSD ENTRE 1991 - 1995

288Caja de Previsión Socialdel Distrito, Memoria Ins-titucional. Liquidación dela Caja de Previsión socialdel Distrito, Bogotá, 2000.pág. 20.



Esta dirección contaba con grupos de trabajo que realizaban funciones especializa-das. Para los procesos de selección, vinculación, registro, inducción, capacitación,evaluación y control de los servidores públicos aplicaba el Decreto No 1335 de 1990relacionado con el Sistema Nacional de Salud.

Subgerencia Financiera: Se encontraba bajo la responsabilidad del subgerente finan-ciero cuya función principal era coordinar, organizar, controlar y evaluar las activida-des inherentes a la administración de los recursos financieros, velar por la correctaejecución de los ingresos y gastos que se reflejaban en la presentación y análisis delos estados financieros, así como la planeación y ejecución del plan financiero deoperaciones efectivas con proyecciones de ingresos, gastos, déficit y su respectivafinanciación. De esta área dependían las siguientes secciones:

Sección PresupuestoSección de CarteraSección TesoreríaSección de ContabilidadCuentas hospitalarias.

A la sección de presupuesto correspondía elaborar el proyecto de presupuesto ajus-tado a las normas vigentes, estimando y ejecutando en los términos de la vigenciafiscal las apropiaciones presupuestales, las reservas, traslados e imputaciones quecorrespondían al objeto del gasto, así como la ejecución activa del mismo289.

La sección de Cartera, tenía como función planear, dirigir, programar y recaudar losrecursos que por auxilios, aportes, libranzas, cuotas de afiliación, cuotas partes, acci-dentes de tránsito (Ley 10/90) y acuerdos de pago pactados, debía recibir la Caja dePrevisión del Distrito. La sección de Tesorería, encargada del manejo del recaudo ypago de las obligaciones de la entidad y la sección de Contabilidad responsable delregistro, análisis de la información contable, elaboración y presentación de la infor-mación financiera y económica de la Caja.

Subgerencia de Prestaciones Económicas: el área de prestaciones económicas de la Cajase encontraba bajo la dirección de esta subgerencia, la cual tenía como función tra-mitar las solicitudes que sobre este tipo de prestaciones elevaran quienes tenían de-recho por haber prestado sus servicios al Distrito en los niveles central y descentrali-zado y que se encontraban afiliados. La entidad atendía el reconocimiento y pago deprestaciones económicas como pensiones de jubilación, invalidez, vejez, sustituciónpensional, seguro por muerte, auxilio funerario, accidente de trabajo y enfermedadprofesional. Para el desempeño de su labor, contaba con las siguientes secciones:

Sustanciación Cuotas – partesKárdexArchivoAsuntos EspecialesLiquidación289 Ibíd., pág. 28.


El alto número anual de solicitudes que tramitaba el área hacía insuficiente el recursohumano asignado para un eficiente funcionamiento sumado a la ausencia de unbuen apoyo de informática. La mayor parte de los procedimientos eran manuales ylas ayudas de sistemas disponibles se reducían prácticamente al procesamiento detextos. El área desconocía el valor de los pasivos pensionales, cuotas partes, y elcálculo actuarial de pensiones futuras. Subgerencia de Servicios de Salud: esta de-pendencia tenía a su cargo servicios hospitalarios y ambulatorios: médica, quirúrgica,pediátrica, ginecobstetricia y anestesiología. Servicios de apoyo y diagnóstico comoenfermería, laboratorio, banco de sangre, servicios farmacéuticos, imaginología,proctología, trabajo social, nutrición y dietética, medicina física, estadística y citasmédicas. Administración: servicios Generales, lavandería, cocina y ambulancias. Ser-vicios ambulatorios: dispensarios del norte, sur, Tunal, CAD, hospital de día, Casa delPensionado y los consultorios del Concejo, IDU, Personería, Contraloría, planta deasfalto y Secretaría de Tránsito. Salud Oral y Servicios de apoyo.

El área médica y de prestación de servicios de salud estaba bajo la dirección delSubgerente de Servicios de Salud; directivo encargado de la gestión, administracióny prestación de los servicios de salud integral, ordenados por la ley y los acuerdosdistritales a los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del nivelcentral y descentralizado de la administración distrital, afiliados a la Caja, así comotambién a los pensionados y sus beneficiarios.

Para este periodo se encontraban afiliados los servidores públicos pertenecientes aentidades como Concejo de Bogotá, Contraloría, Personería y Veeduría Distritales,Alcaldía Mayor, Secretaría General, Secretarías de Gobierno, de Hacienda, de Edu-cación, de Salud, de Obras Públicas, de Tránsito, Departamento de Bienestar Social,Acción Comunal y Departamento Administrativo de Catastro, Departamento Admi-nistrativo del Servicio Civil, Caja de Previsión Social del Distrito, IDU, IDRD, IDCT,Fondo Educativo Regional (FER). Fondo de Ahorro y Vivienda (Favidi), Lotería deBogotá, Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos, Orquesta Filarmónica,Corporación La Candelaria, Fondo de Ventas Populares, Fundación Gilberto AlzateAvendaño, y los pensionados290.

Así mismo, esta entidad prestó los servicios de salud a sus afiliados y beneficiariosdentro de los tres niveles de atención previstos en la Ley 10 de 1990. La prestaciónde servicios de salud constituía la mayor carga para la Caja en razón a la demanda derecurso humano, insumos e instalaciones, prestaciones de servicios que por sus altoscostos y plan de beneficios no compensaba con los aportes o cotizaciones que reali-zaban sus afiliados y beneficiarios, equivalentes al 5% de sus ingresos mensuales, alos aportes patronales de las entidades afiliadas y transferencia de la administracióncentral. 290 Ibíd., pág. 24.




ENTIDAD AFILIADOS BENEFICIARIOS

Administración Central 18.263 55.869Pensionados 11.559 34.677Educación – Docentes 8.254 24.762Educación – Administrativos 2.026 6.078Secretaría de Salud 3.432 10.296Caja de Previsión Social del Distrito 1.449 4.347IDU 590 1.770IDRD 408 1.224Fondo Educativo Regional (FER). 400 1.200IDCT 315 945Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos 175 525Lotería de Bogotá 140 420Fondo de Ahorro y Vivienda (Favidi) 126 378Orquesta Filarmónica 121 363Corporación La Candelaria 34 102Dama 32 96Fondo de ventas Populares 18 54Fundación Gilberto Alzate Avendaño 16 48Total 47.658 143.154

FUENTE: Caja de Previsión Social del Distrito, Memoria Institucional. Liquidación de la Caja dePrevisión social del Distrito, Bogotá, 2000. Pág. 26.

CUADRO NO. 12AFILIADOS Y BENEFICIARIOS ADSCRITOS A LA CAJA POR ENTIDADES

Durante 1994 se realizaron 135.668 consultas con una participación porcentual aproxi-mada del 22% en interconsultas, lo cual demostraba la forma inadecuada como fun-cionaba el servicio de consulta externa. Dentro de todas las especialidades el 50% dela demanda se concentraba en ginecobstetricia, cardiología, traumatología, oftalmo-logía, urología y otorrinolaringología.

Entre los que demandaban mayor servicio de consulta externa especializada eran lospensionados que representaban el 32.2% (42.168 consultas) de la demanda total, laSecretaría de Educación que participó con el 18.2% (22.726 consultas), la Caja dePrevisión con el 10.6% (14.781 consultas) y la Secretaría de Salud con el 9.8% (13.555consultas)- el 89.3% de la consulta especializada fue para afiliados y pensionados, yel 10.7% para beneficiarios. En el año de 1994 se efectuaron 4.351 hospitalizacionesy 4.488 cirugías.En cumplimiento del objeto social, la Caja prestaba los servicios desalud correspondientes a la educación y fomento en salud y a la atención terapéuticay de rehabilitación en todos sus niveles. Mediante la Resolución No 023 de septiem-bre 29 de 1989, la junta directiva reglamentó la supresión de este servicio por consi-derar que excedía la capacidad de la institución.

El servicio de salud se prestaba a los pensionados, afiliados y beneficiarios que com-prendían al cónyuge o compañera permanente, hijos menores de dieciocho años,padres y hermanos inválidos siempre y cuando acreditaran que dependían económi-camente del afiliado. Este servicio se prestaba básicamente en la clínica Fray Bartoloméde las Casas, dispensarios Norte, Sur, El Tunal, y el CAD. También a través de consul-torios médicos ubicados en las dependencias de las entidades afiliadas a la Caja. Enatención a los servicios de salud trabajaban aproximadamente 860 personas entremédicos, odontólogos y personal auxiliar paramédico, además de supernumerarios y


personal provisional para un total cercano a 990 funcionarios. En términos generales,la estructura que presentaba la entidad en 1994, fue la siguiente:

NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3 NIVEL 4 NIVEL 5 NIVEL 6(GERENCIA) (SECRETARÍA) (SUBGERENCIAS) (COORDINAC.) (SERVICIOS) (UNIDADES)

JuntaDirectiva Art.74 Decreto3133/1968}Gerencia Secretaría Subgerencia Coordinación C.A.P{Res. No 1 General Servicios de Servicios/ 1969} de Salud Ambulatorios

C.A.D.OccidenteNorte,Sur TunalConsultoriosAnexos

AlcaldíaS. SocialGobiernoConcejoIDUKennedyP. AsfaltoPersoneríaS.T.T.ServitáCasa de Día

Coordinación C.A.P.Salud Oral

*Asistencia C.A.D.Gerencia Occidente

Norte,Sur Tunal

*Planeación Consultorios{Res. 6867 Anexos/1994}*Estadística S. Social{Res. 6867 Gobierno/1994} Concejo

IDUKennedyP. AsfaltoPersoneríaS.T.T.Servitá

*Sistemas Coordinación DepósitoDroguería

*Organización C.A.P.y método{Res. 6867/1994}Control MedicinaInterno laboral

SaludOcupacional

continuación





EnfermeríaC.A.P.LaboratorioC.A.P.

Dirección Servicios MedicinaClínica F.B.C. Médicos Interna

MedicinaInternaUrologíaTraumatologíaOftalmologíaCirugíaCoordinaciónPediatríaCoordinac.Gineco -obstetriciaCoordinaciónAnestesiaCoordinaciónUCI ycardiologíaCoordinaciónUrgenciasConsultaEspecializada

Servicios LaboratorioComplementa.Paramédicos

InstrumentaciónRadiologíaRehabilitaciónTrabajo SocialEnfermeríaNutriciónGrupoEstadísticoHospitalarioGrupoDroguería

Administración GrupoMantenimientoGrupoServiciosGeneralesGrupoAmbulancia

Subgerencia Coordinación BienestarAdministrativa de recursos Social

HumanosGuarderíasPersonalClínicaNóminasDocumentación

continuación

continuación



ServiciosgeneralesMantenimientoAlmacénDepósito

Subgerencia PresupuestosFinanciera

CarteraCuentasHospitalariasTesoreríaContabilidad

Subgerencia de LiquidaciónPrestacioneseconómicas

SustanciaciónKárdex einformaciónCuotas partesArchivoAsuntosEspeciales

* Órganos y cargos asesoresFuente: Caja de Previsión Social del Distrito, Memoria Institucional. Liquidación de la Caja dePrevisión social del Distrito, Bogotá, 2000.

Como se puede observar, la CPSD se dispuso a establecer cambios que le permitie-ran adecuarse a las exigencias de la ley, sin embargo, los requerimientos del sistemade seguridad social integral y las condiciones económicas y financieras en que seencontraba la entidad, no le permitieron integrarse ni al nuevo régimen razón por lacual se debió optar por su liquidación.

En efecto, de acuerdo con la atribución señalada en la Ley 100 de 1993 el AlcaldeMayor mediante el Decreto 348 de 1995, declaró la entrada en vigencia del sistemageneral de pensiones a partir del junio de ese mismo año para los funcionarios deldistrito. De acuerdo con dicha disposición, le correspondía a la CPSD determinar lasolvencia de su régimen de pensiones a efectos de establecer, de conformidad conlas normas, la administración del Nuevo Sistema General de Pensiones291.

Para llevar a cabo su tarea, se realizaron estudios de consultoría para establecer lacapacidad económica de la entidad, dentro de los parámetros de manejo de lasinversiones con criterios de seguridad, rentabilidad y liquidez, revisión del sistema decontabilidad, cuentas, inversiones y reservas separadas para el resto de sus negociosy la capacidad de reconocer y pagar las prestaciones económicas a su cargo, dentrode los términos establecidos por la ley. El resultado de los estudios señaló que laentidad no contaba con las reservas y requisitos exigidos por el Decreto reglamenta-rio 1068 de 1995, para administrar el sistema general de pensiones292, demostrandoentre otros que el valor de las reservas exigidas para el caso de la Caja estaba estima-do en $250.000 millones y en el presupuesto vigente para 1994 sólo se había incor-porado la suma de $1.000 pesos y para 1995 no registró suma alguna. La situación

291Alcaldía Mayor de Bogotá.Decreto 348 de 1995.

292Decreto 1068 de 1995.Por el cual se reglamentala entrada en vigencia delsistema general de pensio-nes en los niveles depar-tamental, municipal yDistrital, la constitución delos fondos de pensionesdel nivel territorial y ladeclaratoria de solvenciade las cajas, fondos o en-tidades de previsión socialdel sector público del nivelterritorial. Artículo 12. Ladeclaratoria de solvenciao insolvencia de las cajas,fondos o entidades deprevisión del sector públi-co del nivel territorial, seefectuará mediante actoadministrativo expedidopor el respectivo goberna-dor o alcalde con sujecióna lo previsto en el ordinalprimero del artículo 6 delDecreto 1296 de 1994.Este acto administrativodebía ser informado a laSuperintendencia banca-ria, señalando la fechapara efectuar la liquida-ción, así como la fechapara la sustitución delpago de pensiones porparte del Fondo de pen-siones territoriales.

continuación


financiera de la CPSD, era evidente dado que durante el tiempo de funcionamientono constituyó reserva pensional alguna, los aportes y transferencias se utilizaron parafuncionamiento, inversiones, pago de prestaciones económicas y prestación del ser-vicio de salud.

Por ello, el Alcalde Mayor declaró la insolvencia de la Caja para administrar el Siste-ma General de Pensiones mediante el Decreto 349 de junio 29 de 1995, definiendoen el mismo decreto la situación especial de sus afiliados. Este hecho daría origen alFondo de Pensiones Públicas de Bogotá como una cuenta especial sin personeríajurídica, adscrita a la Secretaría de Hacienda Distrital y cuyos recursos serían admi-nistrados mediante encargo fiduciario. La función de este fondo, fue sustituir a laCPSD y a las entidades distritales del sector central, a los establecimientos públicos ya las empresas industriales y comerciales y de servicios públicos en el pago de laspensiones legales y convencionales.

De otro lado, analizada la situación administrativa, financiera y jurídica de la entidadse determinó que, frente al sistema de salud, no era factible asumir las característicasde una Entidad Promotora de Salud ya que esto implicaba decisiones políticas yfinancieras por parte del Distrito para crear una nueva entidad, reformando sus esta-tutos, su régimen jurídico-administrativo, financiero, de contratación de personal,etc. Para la alternativa de adaptación debía continuar prestando sus servicios, ajus-tando gradualmente su régimen de beneficiarios y de financiamiento.

Analizadas las situaciones anteriores la junta directiva encontró que la transforma-ción requería de un cambio de comportamiento del usuario y de los trabajadorescon miras a disminuir costos y garantizar la calidad de los servicios, además de unasustancial reducción de la nómina y una cuantiosa inyección financiera que resultabade gran magnitud en razón de su déficit y de los pasivos laborales acumulados. Portanto, la Junta Directiva de la entidad determinó iniciar el proceso de liquidación dela Caja de Previsión Social del Distrito. Este hecho fue confirmado por el AlcaldeMayor mediante Circular del 5 de diciembre de 1995, quien adujo las razones deinviabilidad y los inconvenientes de mantener a esta entidad definida para ese mo-mento como carga para el presupuesto del Distrito. Así, se dieron las instruccionespara el traslado de los servidores públicos a una EPS, al igual que los pensionados.

En síntesis, el proceso de liquidación de la Caja conllevó una serie de factores quesolo hasta hoy han podido llegar a su fin. Esto en razón a las complejidades relaciona-das con aspectos como la entrega de bienes y equipos de la Clínica Fray Bartoloméde las Casas, la cesión de derechos contingentes para cobro coactivo, la cesión dederechos contingentes por responsabilidades y reclamaciones, el castigo de deudasincobrables, el registro de escrituración de inmuebles, el remate de vehículos, lalicitación y entrega de historias clínicas, la entrega de bienes en uso del condominioParque Santander, la supresión de cargos, los decretos de asignación de funciones ycesión de procesos judiciales y el acta de liquidación final.



CONCLUSIONES

LA IDEA DE CONSTITUIR UNA ENTIDAD que atendiera los aspectos legales de losderechos de los trabajadores en el orbe municipal y luego distrital fue pionera en laorganización de este tipo de instituciones. Más loable resulta aún la idea de estable-cer una atención integral a las necesidades de los trabajadores que permitiera abar-car no solamente su espacio laboral sino vincular a la esfera de la atención y el bien-estar a la familia del afiliado.

La atención médica en general y en todas sus facetas, así como la protección encualquiera de las eventualidades que afrontaba el trabajador son aún hitos importan-tes en materia de bienestar integral de la población vinculada al mercado laboral. Lapregunta al respecto es si ¿estaban preparados el municipio y distrito para brindar entoda su integridad la atención a una población de afiliados que crecía de maneraaritmética y una de beneficiarios que lo hizo en proporciones geométricas? Al pare-cer no.

De acuerdo con lo visto, las proyecciones de la entidad estimaron que el crecimientopoblacional de la ciudad, de los empleados del municipio o distrito, de sus afiliadosy de sus beneficiarios conservaría un ritmo promedio de los años anteriores y nopudieron percatarse de la explosión de las cifras sino cuando ya la situación los apre-mió. Esta circunstancia es imputable no solamente a los directivos de la CPSD sino atodos aquellos funcionarios, que hacían parte en los años treinta, de los organismosde planificación del gobierno municipal cuyas operaciones estadísticas alarmabancuando decían que a finales del siglo XX la ciudad tendría la escandalosa cifra de900.000 habitantes!

Por otra parte, las continuas crisis fiscales a lo largo de su existencia muestran que eltren de temas por atender superó recurrentemente el monto de las entradas. Laintegridad en la atención se prestó para que ciertos sectores creyeran que la entidaddebía suplir una serie de necesidades importantes de los trabajadores que los sustraíadel común de los ciudadanos. Por ejemplo, la CPSD debió atender las necesidadeseducativas de los hijos de los obreros y empleados no solamente mediante la adjudi-cación de becas sino fundando un colegio para ellos, con lo cual se duplicó unafunción perteneciente a las autoridades encargadas del tema de educación y estebeneficio se constituyó en una prebenda especial para los afiliados. Igual desarrollopresentó el tema de la vivienda que llevó a la entidad en primera instancia a contra-tar con la Junta de Habitaciones pero después a remplazarla en sus funciones.

La situación económica de las entidades oficiales de seguridad social era habitual-mente difícil en el país. Producto de ello era la incompleta financiación de los servi-cios y el incumplimiento en el pago de los aportes que constituían la principal fuente

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de ingresos. De esta situación no escaparía la CPSD cuyos recursos económicos crea-dos para satisfacer los pagos de las obligaciones prestacionales legalmente estableci-das no eran proporcionales a las mismas. Por ello, siempre existió una situacióndeficitaria en la entidad que con frecuencia se veía abocada a atender prioritariamentelas necesidades de funcionamiento y de salud en desmedro del pago de las presta-ciones económicas.

Frente a todas las posibilidades que una entidad de esta dimensión ofrecía, resultababastante ventajoso acceder a sus programas a un costo mínimo para los trabajadores.Sin embargo, la capacidad del sistema de seguridad social no tardaría en evidenciarsus debilidades con la ampliación de la demanda y el incumplimiento en el pago delos aportes tanto del Distrito como de sus afiliados.

La incapacidad de pago condujo a la represa de pagos de reconocimientos de pres-taciones y a la morosidad en la cancelación de cuentas a proveedores de bienes yservicios en la década de los ochenta. Esto generó una situación de desconfianzareflejada en la limitación de cotizaciones y la presión de acreedores en demanda dela cancelación de sus créditos. En torno a esta situación proliferó una corte de inter-mediarios y una serie de embargos judiciales, que afectaron buena parte del presu-puesto de la Caja, con grave incidencia sobre el valor de las prestaciones económicasde quienes utilizaban los servicios de aquellos.

La respuesta a las demandas de servicios de salud de la población fue una preocupa-ción constante del Estado en la década de los noventa. Algunos de los servicios esca-pan a los intentos de previsión y control dado su carácter transitorio. Otros son deíndole permanente e invariablemente apremiantes como el caso de la salud, quesuperó la visión de bienestar en términos de la inexistencia de enfermedad, lleván-dola al plano de satisfacción de aspiraciones físicas, ambientales y sociales, amplian-do al mismo tiempo el ámbito de los compromisos que se debían adquirir para pro-tegerla y mantenerla. Estos compromisos comprendían la ampliación de cobertura,creación de nuevos servicios, optimización en la actualización de los recursos físicos,tecnológicos, financieros y humanos y el apoyo de todos los sectores de la actividaddel país. Más de una década atrás los estudios y evaluaciones sobre el funcionamien-to del sector salud, al igual que en muchos otros ámbitos de la administración públicahabían llegado a la conclusión de recomendar la “descentralización” como procesoindispensable para la modernización de los modelos de prestación de servicios, dan-do a las entidades locales y municipales la responsabilidad de diseñar sus propiosplanes de salud, presupuestos y administración, involucrando en su elaboración laparticipación activa de la comunidad. Estas inquietudes se tradujeron en el estableci-miento de la Ley 10 de 1990 que estableció la descentralización de los servicios desalud: fortaleciendo el nivel primario de atención, robusteciendo las finanzas de losorganismos municipales y privilegiando acciones conjuntas con la comunidad.

Sin embargo, la Constitución Política de 1991, diseñó un nuevo sistema de carácterintegral buscando como objetivo garantizar la ampliación de cobertura hasta lograrque toda la población tuviera acceso al sistema, mediante mecanismos que, en desa-rrollo del principio constitucional, permitieran el cubrimiento a aquellos que sin lacapacidad de pago suficiente como campesinos, indígenas y trabajadores indepen-dientes, artistas, deportistas, madres comunitarias, se vincularan al sistema y al otor-gamiento de las prestaciones en forma integral.

La ampliación de coberturas no solamente trajo consigo la presencia de innumera-bles beneficiarios sino la consecuente elevación de los costos de atención por pa-


ciente que, unida a la tradicional demora en los aportes provenientes del Distrito,configuraron la infaltable crisis fiscal que, como siempre, demoró los pagos de lasobligaciones y aportó la semilla de una reorganización de la entidad. Uno de losfrutos de los cambios planteados en la reforma lo constituyó el hecho de que unaparte de sus servicios debió abrirse a la demanda particular, recurso desesperadopara buscar ingresos propios. Elemento que al parecer llegó tarde, pues las proyec-ciones puestas en juego fueron alteradas por la Constitución de 1991 que entre otroscambios planteó el de la organización de la seguridad social y permitió la incursiónmasiva de organizaciones privadas en la oferta de servicios de salud. Enfrentada aesta coyuntura, con un déficit a cuestas y sin la solidez económica e institucionalrequerida para competir con calidad en el mercado de servicios de salud y pensio-nes, la declaratoria de su insolvencia en 1996 determinó la desaparición lánguida deuna entidad que fue pionera del campo en el país.

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

FUENTES DOCUMENTALES INÉDITAS

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Archivo de Bogotá, Fondo: Concejo de Bogotá,“Libro de expedientes de acuerdos ex-pedidos por el Concejo de Bogotá en-tre 1935 y 1937”, tomo 119.

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Archivo de Bogotá, Fondo: Concejo de Bogotá,“Libro de expedientes de acuerdos delos años 1943 - 1945”, tomo 135.

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DE BOGOTÁARCHIVO



FUENTES DOCUMENTALES IMPRESAS

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