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XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública "Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades" Caracas, 2015

Gestión regional/urbana apropiada en el nuevo siglo: el caso de las grandes aglomeraciones difusas

Luis Ainstein

______________________________ Segundo Premio (compartido)

1. Marco de referencia

Aunque existen sobradas razones para referenciar las características regional/urbanas contemporáneas en el marco histórico de muy largo plazo en que se ha concretado el proceso mundial de urbanización, resulta también innegable que los rasgos de mayor trascendencia que caracterizan su presente reconocen las incidencias filiatorias de dos eventos mayores definidamente más cercanos en el tiempo: por una parte, la así denominada Revolución Industrial cfr. Wallerstein (2006: 40, 105); por otra, el proceso genéricamente denominado de Globalización, ubicado a nivel indiciario a partir de las postrimerías de la 2ª Guerra Mundial, y más nítidamente a partir del denominado Consenso de Washington de mediados de los 1970s1.

Caracterizamos sucesivamente las mencionadas circunstancias.

1.1. El contexto thüneano

En relación a lo primero cabe recordar que, antes de la mencionada Revolución, más allá de las (escasas) cabeceras imperiales existentes en cada período y comarca, el grueso de los procesos de configuración regional/urbana se concretaba de acuerdo a las pautas sugeridas y explicadas por von Thünen (1826). Tales pautas significaban la concreción de redes regionales extensas y prácticamente homogéneas constituidas por lugares urbanos regularmente distribuidos, poblacionalmente marginales, de muy baja jerarquía y área de influencia sólo local, asociados de manera interactiva e intensiva a ámbitos rurales territorialmente exiguos y productivamente estratificados. Es decir, configuraciones regionales con áreas de influencia repetitivas y extraordinariamente restringidas, en las que los niveles globales de urbanización no alcanzaban sino magnitudes ínfimas. Por lo demás, lo que resultaba fundamental, tales circunstancias configuraban contextos de polarización unívoca local, de las que resultaban excluidas las relaciones de escala siquiera micro-regional.

El tipo de circunstancias señaladas ha encontrado despliegue a lo largo de muy cuantiosos milenios: en lo esencial, desde de los albores del Neolítico hasta fines del SXVIII, al menos en los contextos transformados de Europa Occidental.

1.2. El contexto christalleriano

La concreción de la Revolución Industrial, por su parte, vino a dislocar estructuralmente las condiciones preexistentes señaladas, no menos en relación al campo regional/urbano. En efecto, tal fenómeno se manifestó en términos sustantivos, tanto cualitativos como cuantitativos, y resultó glosado por excelencia por Walter Christaller (1935). En relación al mismo, el elemento fundamental emergente, tributario de la multiplicación generalizada del universo de actividades humanas que comenzaron a desplegarse, y especialmente de las de carácter urbano, así como de la profundización de la progresiva diferenciación de sus jerarquías relativas, ha sido el pasaje de condiciones de polarización singular y local, como hemos señalado, al de unos sistemas de

1 Ver en relación a las implicancias urbanas de tales eventos: Ainstein 2012a:15-32.


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polarización jerárquicamente estratificados de carácter múltiple -local, subregional y regional-. Como consecuencia, tal circunstancia encontró manifestación, no sólo a escala intraurbana -por excelencia a través de configuraciones policéntricas-, sino regional, preservando sin embargo, aún en relación a lo segundo, la centralidad de los vínculos locales y sub-regionales -es decir, de manera prevalente, de aquellos no globales-, que por su parte, oportunamente, habrían de pasar a caracterizar los sistemas generalizados de interacción y dependencia, como veremos. En tal contexto, no solamente se incrementaron de manera acelerada los niveles de urbanización de los ámbitos progresivamente involucrados en la Revolución Industrial -por excelencia el oeste/norte europeo-, sino que las actividades, procesos y circuitos de interacción resultaron estructurados jerárquicamente, ajustados a la vigencia de correlaciones positivas entre tamaño urbano, jerarquía funcional, y niveles relativos de centralidad y conectividad regionales. En términos sintéticos, tales son los postulados de la Teoría del Lugar Central, en alusión a redes regionales de miembros urbanos jerárquicamente “ordenados”, replicando las condiciones de estructuración interna de los aglomerados implicados, en todos los casos de carácter policéntrico.

Este ha sido el contexto y las razones que explican la aparición de los grandes aglomerados de la modernidad. Los mismos, aún en los casos de sus muy significativos tamaños poblacionales y de los diversos roles funcionales que resultaron llamados a desplegar, preservaron en sus ámbitos de mayores niveles de centralidad sus altos niveles históricos de compacidad física, con densidades globales medias medio-altas. Por su parte, los masivos procesos de suburbanización que atravesaron, aunque concretados según densidades medias medio-bajas, no llegaron en general a poner en crisis los formatos de unicidad ciudadana en que operaban, en términos tanto simbólicos como físicos y funcionales.

Resultaron cruciales a estos efectos sendos rasgos de comportamiento relativos a temáticas bien diversas, aunque complementarias, a saber: por una parte, la operación de sistemas de movilidad masiva de carácter público a través de medios guiados, centrados en los polígonos de más altos niveles de centralidad de los aglomerados, operando en lógica centrípeta; por otra, la progresiva integración jurisdiccional del universo de localidades de las periferias involucradas en las expansiones urbanas, subsumidas en torno de aquélla relativa a la de la Ciudad Central originaria de cada aglomeración, que encarnaba el carácter integrado que en conjunto constituían, y que, en el caso de las de mayor entidad, se denominaron habitualmente como ciudades metropolitanas. Las operaciones de planificación y gestión del período tendían en general a caracterizarse como siquiera medianamente integradas en lo temático, globales en términos territoriales, de mediano y largo plazo, y gestionadas proactivamente desde la órbita estatal, aunque como dudosamente representativas en términos sociales. Aún el caso de la Aglomeración Los Ángeles -lo que al presente puede considerarse como paradojal, dada la dinámica antinómica que la caracterizó posteriormente- atravesó tal tipo de circunstancias iniciales cfr. Ainstein (2012b: 199-236).

En vena explicativa, resulta fundamental considerar que las circunstancias mencionadas han configurado al menos parcialmente las condiciones aptas para tender a optimizar, o sub-optimizar siquiera, el comportamiento de dos de los cuatro rasgos analíticos y valorativos habitualmente utilizados en relación al campo regional/urbano, a saber: Eficacia, Eficiencia, Equidad y Sustentabilidad. Aunque pueda dudarse de la validez de tal postulado, cabe considerar en sentido confirmatorio la existencia de redes urbanas nacionales y regionales ajustadas más o menos significativamente a ordenamientos de Rango/Tamaño -es decir, distribuciones estadísticas “normales”-, a diferencia de concentraciones de carácter primático. En efecto, en contextos no globalmente planificados en las escalas nacional y macro-regional, que han constituido las circunstancias prevalentes del período histórico implicado, no existe otro factor explicativo de carácter genérico que el de la vigencia de la oportuna articulación de economías de escala y de aglomeración de carácter tanto local como global, incluidas muy enfáticamente en el período que consideramos las vinculadas a movilidad física y a comunicación, dirigidas a concretar, a partir de las experiencias y percepciones de los agentes económicos, resultados apropiados directamente


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correlacionados con al menos dos de las categorías analíticas mencionadas -Eficacia y Eficiencia-, relativizando la de Equidad, sistemáticamente insuficiente, así como la de Sustentabilidad, que precisamente a lo largo de este período comenzó una progresiva degradación de escala exponencial, al menos en relación a sus contenidos ambientales, así como en torno de la noción de “equilibrio general”, concretados a través de los postulados críticos de orientación malthusiana.

El formato regional/urbano mencionado, aunque sostenido, ha reconocido una vigencia temporal significativamente más acotada que el de carácter precedente: el par de centurias desplegadas entre los albores de la Revolución Industrial de fines del SXVIII y el segundo tercio del SXX, al menos en el caso de las naciones/regiones involucradas en la mencionada experiencia de transformación estructural.

1.3. El contexto globalizado

Las condiciones prevalentes de configuración regional/urbana vigentes al presente en el escenario-mundo significan un sustantivo y generalizado apartamiento respecto de las de sus modalidades precedentes. Ubican su origen en el período de la Segunda Posguerra en el escenario estadounidense, y han sido glosadas inicialmente por Jean Gottmann (1964), y más tardíamente por Joel Garreau (1991). Consisten, de manera sustantiva, en sus aspectos territorial y relacional, respectivamente, de dos tipos de fenómenos altamente trascendentes, a saber: por una parte, la persistencia del proceso secular de concentración regional de la población y la actividad económica, aunque al presente a través de un proceso diferenciador fundamental de carácter inédito, consistente en la desconcentración territorial significativa del desarrollo urbano; por otra parte, tiene vigencia generalizada la ruptura de la exclusividad de la vigencia de procesos de polarización centro/periferia de carácter local y regional, como resultaba prevalente durante el estadío christalleriano, a través del agregado de una sustantiva globalización de los mismos en escala universal.

Pero, más allá de los procesos territoriales y relacionales señalados, los actuales modos de configuración y operación regional/urbana abarcan tanto la diversidad de aspectos temáticos, como, consecuentemente, los de carácter espacial y temporal. Aunque al presente tales fenómenos se manifiestan en la escala global, cabe distinguirlos sin embargo en al menos dos modalidades cuantitativas diferenciales: por una parte, las vigentes en aquellas naciones y regiones en que resultan abundantes tanto las infraestructuras de movilidad automotriz como el parque automotor de transporte individual -de cuyas circunstancias los Estados Unidos de América constituyen el caso paradigmático-; en tales circunstancias, las escalas físicas involucradas en el desarrollo regional/urbano resultan de carácter absolutamente desmesurado, alcanzando escenarios de miles de kilómetros de extensión areal; por otra parte, el de circunstancias con menores disponibilidades de tales tipos de recursos, en las que las magnitudes territoriales involucradas resultan de escala más modesta, aunque siempre significativa.

Aunque tales fenómenos se manifiestan de manera más generalizada en los contextos de las Grandes Aglomeraciones -denominadas alternativamente como megalópolis, mega-ciudades o regiones urbanas difusas, o, en lengua inglesa, y muy expresivamente, sprawling urbanization-, ubicadas cuantitativamente de manera indiciaria a partir de cinco millones de habitantes, afectan también a los aglomerados mayores de escala más restringida, lo que confirma que se trata de un fenómeno estructural de carácter generalizado.

Tales transformaciones pueden resultar aludidas de manera sintética y global a través de la noción de desintegración. La misma debe entenderse en términos de la afectación de cada uno de los dominios que constituyen las realidades regional/urbanas, afectando tanto a economías “maduras” como “emergentes”, y de manera aún más paradojal, a contextos manifiestamente capitalistas, gestionados en el marco ideológico liberal, como también a otros supuestamente más inclusivos en términos sociales.


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Resulta procedente un recorrido siquiera somero por las diversas temáticas implicadas cfr. Ainstein et alii. (2012c: 33-76).

En términos sociales resulta paradigmático un conjunto variado de fenómenos.

Por una parte, aunque han venido disminuyendo de manera generalizada y progresiva las tasas de natalidad -aunque según órdenes bien diversos entre contextos de mayores y menores niveles relativos de desarrollo, así como de encuadramientos fundamentalistas de carácter confesional, con incidencias todavía alarmantes en el caso de los dos últimos nombrados-, resultan minoritarios los casos en que no tengan vigencia saldos poblacionales crecientes. Tales circunstancias, asociadas a la generalizada expulsión de población rural, originada en la concentración de la propiedad de suelo y, sobre todo, del pasaje de agriculturas de subsistencia a las de monocultivos con masiva incorporación tecnológica, resulta en la migración forzada de la población “excedentaria” a las periferias informales de las localidades urbanas. En tales contextos, las Grandes Aglomeraciones constituyen los destinos migratorios prevalentes, que convocan también, por lo demás, a sectores poblacionales urbanos de aglomerados menos jerárquicos. Estas circunstancias explican, siquiera parcialmente, las condiciones demográficas en que se concretan los sectores sociales cuya inclusión urbana resulta meramente nominal.

Por su parte, resultan significativos los niveles de desocupación y subocupación vigentes, en el marco de la degradación generalizada de las relaciones laborales y de los niveles salariales que las mismas prevalentemente proveen: resulta significativo que buena parte de los asalariados sean pobres, o aún indigentes. Como consecuencia, más allá de la problemática concreción de una profundizada estratificación socioeconómica asociada a la crisis de ingresos, sus incidencias en términos de estructuración regional/urbana se manifiestan en torno de la incentivación y generalización de los procesos de segregación socioterritorial.

Las discontinuidades territoriales mencionadas, características de este período, se demuestran altamente funcionales a tales procesos: en realidad, no cabe sino hipotetizar que las mismas reconocen como motivación social específica la de escindir tanto territorial como funcional y perceptivamente a los diversos segmentos sociales. De hecho, también, los crecientes procesos de gentrificación, así como la concreción de enclaves intraurbanos -residenciales y de servicios- en tejidos consolidados, de carácter creciente, reconoce similares fines, aunque de manera menos evidente y eficaz. Aparece así una nueva categoría de la noción de exclusión -o, de manera más ajustada, de inclusión social sesgada-: a las (dos) de carácter endémico, socioeconómico y sociocultural, se agrega al presente la de exclusión socioterritorial. Por lo demás, estas circunstancias galvanizan, no solamente los procesos de segregación socioterritorial, sino que se constituyen en instrumentos de la profundización y reproducción de condiciones de segmentación social de carácter generalizado. Ello aún a pesar de la circunstancia, también vigente, de una creciente comunidad de intereses simbólicos y de consumos masivos en torno de la así denominada “cultura popular”, en relación a la cual se identifican extensos segmentos sociales que desbordan, prevalentemente hacia abajo, aunque también hacia arriba, los alineamientos de los estratos medios.

Desde el punto de vista cultural debe señalarse la incidencia de dos fenómenos urbanos fundamentales: por una parte, la casi universalización del acceso a sistemas de comunicación interpersonal no-presencial, “desterritorializados” y en tiempo real, a través de la telefonía celular; por otra, el acceso masivo a la red de redes, asimismo percibido como desterritorializado, e involucrando ambigüedades temporales generalizadas. Tales fenómenos han derivado en la absoluta pérdida de significación de las vitales experiencias de contextualización espacio/temporal, otorgándoles a esas dos categorías referenciales fundamentales carácter meramente incidental, a diferencia de sustantivo, y desjerarquizando sus condiciones de valorización social. Así, la percepción ajustada de las circunstancias locacionales y temporales que involucran a cada sujeto han devenido abstractas, más allá de sus vivencias vitales restringidas relativas a su cotidianeidad.


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En tal contexto, la creciente magnitud territorial y temporal de los viajes aparece naturalizada, necesaria, inconsecuente, y sin opciones.

En términos de la dimensión económica resultan trascendentes un conjunto de fenómenos. Por una parte, la creciente significación de su componente inmobiliario, tanto frente a los de carácter financiero como “real”. De ello han derivado comprensibles alianzas estratégicas entre el primero y el segundo, derivando en la lógica de casino que impregna la operatoria de los mismos. Consecuentemente, la creciente estratificación de los valores de los diversos segmentos territoriales urbanos, así como, en escala todavía mayor, de los urbanos frente a los extraurbanos, resulta en un poderoso aliciente para la urbanización de los segundos, en contextos, no sólo permisivos de las administraciones públicas sino a través del aliciente que las dotaciones regionales de servicios que las mismas asumen a su costa, que multiplican tanto la factibilidad como la rentabilidad empresaria de tales emprendimientos. Estas circunstancias no son sino la instancia en que el mercado se constituye en instrumento ejecutor tanto de los mencionados procesos de estratificación socioterritorial como de los de exclusión social de similar carácter.

Resulta en general ilusoria la internalización estatal de las plusvalías originadas en las dinámicas regional/urbanas, que no suelen siquiera ser mencionadas en los discursos atinentes.

Por lo demás, los contextos globalizados significan en términos económicos la frecuente reconfiguración de los escenarios de trabajo y empleo, sometidos de manera permanente a los impactos originados en la homóloga reconfiguración de los sistemas globales de producción y consumo, en el marco del generalizado y creciente incremento de los niveles de eficiencia laboral merced al desarrollo científico/tecnológico, así como al incremento de las dotaciones disponibles de capital. Estas circunstancias, no solamente contribuyen de manera sustantiva al creciente malestar social, sino que resultan centrales en términos de la generalización de los sectores de hábitat informal y desintegrado de carácter crecientemente urbano.

Desde el punto de vista físico las circunstancias en curso se caracterizan a través de un conjunto de rasgos diversos, aunque consistentes, a saber: por una parte, y de manera ostensible, mediante las mencionadas discontinuidades territoriales. Como ha sido señalado, en el caso de los tejidos residenciales, fundamentalmente, tal estrategia encuentra sustento en sendos cometidos, uno de carácter social -segregar a los diversos sectores comunitarios, homogeneizando sus respectivas áreas de residencia, y profundizando los niveles de diferenciación global de las mismas-, el otro de carácter económico -maximizar la renta inmobiliaria-, urbanizando polígonos marginales de suelo, cuyo precio no resulte determinado a través de la réplica de los de algún entorno urbano preexistente, apropiándose así de la plusvalía asociada a las “rentas de segregación” de los estadíos iniciales de los procesos de urbanización. Ambas estrategias, ajustadas a las particularidades de cada una de las demás actividades urbanas, resultan también de aplicación a las mismas. Se reconocen como ostensibles, en ese sentido, tanto la profusa desconcentración territorial del sector de oficinas, como la de carácter homólogo que involucra a los sectores industriales y logísticos. En todos los casos resultan significativos sendos factores de localización: por una parte, la gentrificación selectiva de los nuevos entornos, equivalente a la de la residencia, y por otra, su accesibilidad a través del automóvil privado para funcionarios y visitantes. En relación a las actividades terciarias dirigidas al consumo final, que atraviesan una expansión parasitaria ostensible, replicando innecesariamente sus polígonos de actuación, conservan y expanden en general sus centralidades seculares. Por lo demás, también, tales tipos de actividades, con énfasis en las de servicios, resultan sujetas a procesos de descentralización desconcentrada de aquéllas menos sensibles a las economías de aglomeración, lo que deriva en una generalizada hibridación de los tejidos residenciales de menores niveles jerárquicos en los que las mismas encuentran despliegue prevalente.


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Un siguiente rasgo significativo es el relativo a la apreciable disminución de las densidades medias globales de los polígonos residenciales, dirigidos a la configuración de ambientes “naturales”, o “pastoriles”, “alejados del fragor urbano”, y no de los servicios, en cambio, que no se mencionan, sino de los riesgos y molestias atribuidos a los mismos.

En las circunstancias mencionadas, la concreción de las redes de infraestructura significa magnitudes innecesariamente extendidas, y sus costos de operación, por su parte, pérdidas de eficiencia y diseconomías manifiestas. Como consecuencia principal, entre otras, las asimetrías sociales en términos de acceso a esos servicios tienden también a generalizarse. Por su parte, las condiciones en que se concretan los servicios urbanos resultan también ajustadas en lógica endogámica a las de cada uno de los precintos de demanda social efectiva a los que están orientados, y resultan tan segmentados como los usuarios a los que sirven.

En relación a la dimensión funcional debe señalarse un conjunto de características igualmente inquietantes. La más ostensible de las mismas se refiere a la reconfiguración de la distribución modal del transporte. En ese sentido resulta generalizada la disminución de la participación relativa de los medios guiados a favor de la del sector automotor, y dentro de él, del crecimiento exponencial del uso del auto privado, utilizado de manera creciente incluso con fines laborales. En tales circunstancias resulta perentoria la expansión de las redes de circulación automotriz, que generan impactos crecientes en términos de segmentación física, así como de perturbaciones y riesgos urbanos. Tales impactos poseen, por otra parte, características paradojales, ya que establecen procesos de realimentación positiva mutua entre la demanda y oferta de ese tipo de recursos, en espirales crecientes ilimitadas: incluso la aglomeración Los Ángeles, con su sobredotación viaria, posee sectores de autopistas sometidos a congestión crónica. Por lo demás, tal dependencia en términos de movilidad se constituye en excluyente de los sectores sociales más débiles, de los jóvenes y de los mayores.

Pero, de manera aún más problemática, se verifica la existencia de relaciones de mutua realimentación positiva entre, por una parte, las expansiones urbanas discontinuas y crecientemente alejadas, y por otra, la conectividad centrada en el automotor privado para el acceso a las mismas, que suele constituir su única opción de articulación global, ante la incidencia de recorridos insostenibles y la baja escala de la demanda de transporte público.

Por lo demás, no solamente el transporte de personas resulta concentrado en torno del modo automotor, sino también el de cargas. En tales circunstancias, los procesos de desconcentración territorial de las actividades terciarias inducen una universalización del transporte en torno de toda clase de polígonos de uso del suelo que atenta contra las cualidades funcionales y ambientales de los mismos.

En el marco de los contextos temáticos señalados, las condiciones ambientales regionales y urbanas resultan igualmente problemáticas. Desde el punto de vista de lo primero, deben considerarse muy significativos, por una parte, los riesgos e impactos originados en la generalización de las explotaciones mineras, que en casos límite significan la esterilización de muy largo plazo de amplias comarcas regionales, así como, por otra, la creciente expansión de las fronteras agropecuarias, que suele involucrar procesos intensivos de deforestación, así como la dislocación de los sistemas hídricos regionales y la perturbación de los suelos. En similar sentido operan la generalización de los monocultivos, así como la creciente utilización de artificios productivos que resultan asociados con la antropización de gran escala de los ambientes regionales, y aún de los globales, en sus dimensiones bióticas y no-bióticas, constituyéndose en componentes altamente significativos del Cambio Climático Global que se encuentra en curso.

Desde el punto de vista urbano, la señalada disminución de las densidades medias, las discontinuidades edilicias y sus escalas más restringidas, así como la multiplicación parasitaria del transporte automotor, devenido dominante, constituyen los factores explicativos principales de la


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muy significativa participación de este sector en las perturbaciones del medio aire que se encuentran en curso sostenido de crecimiento. Las mismas, como resulta sabido, se concretan a partir de la combustión de recursos fósiles, constituidos en generadores de ciclos locales de “inversión térmica”, así como, de manera generalizada, de Gases de Efecto Invernadero que devienen en procesos de Calentamiento Global. Los sectores de la edilicia y el transporte explican en general alrededor de las dos terceras partes de la perturbación ambiental aérea urbana total, de lo que puede inferirse la muy alta trascendencia local y global que significan las condiciones de configuración y operación de los rasgos mencionados. Los componentes ambientales de suelo y agua, tanto superficiales como subterráneas, no resultan menos perturbados, particularmente, de manera directa, por parte de los sectores sociales que habitan urbanizaciones informales, dadas sus carencias infraestructurales, y de manera indirecta, y en la escala global, por parte del total del sub-sector urbano, que de manera prevalente dispone de toda clase de efluentes sin tratamiento apropiado. Tales impactos, por otra parte, operan en escalas macro-regionales y modalidades sistémicas de perturbación y riesgo.

Por fin, las condiciones de desempeño de las dimensiones política, institucional y administrativa regional/urbanas resultan significativas en términos de su incidencia altamente jerárquica sobre la configuración y operación de tales entidades, y particularmente, en el caso de las urbanas -ya que no siempre es ese el caso-, de aquellas de carácter plurijurisdiccional.

Debe señalarse como primer factor distorsivo cuya vigencia resulta prevalente el relativo a la inequidad en las condiciones de representación política global de las poblaciones de las Grandes Aglomeraciones. Ello porque, ante la casi generalizada inexistencia de administraciones de las mismas de homólogo carácter global, las condiciones de representación política de sus ciudadanos resultan segmentadas en la multiplicidad de jurisdicciones que constituyen a las mismas, signadas habitualmente por encuadramientos partidarios diversos –que, como consecuencia, adquieren un carácter global difuso-, de lo que derivan, entre tantas otras asimetrías, las relativas a sus condiciones de participación en los regímenes de redistribución de las rentas nacionales y provinciales (o de las configuraciones administrativas alternativas de carácter meso que en cada caso resulten de aplicación). Pero además, en el contexto de creciente segregación socioterritorial de las aglomeraciones, que hemos señalado, y al carácter cuasi-homogéneo en términos socioeconómicos resultante de cada una de las diversas jurisdicciones que las constituyen, la suerte de las mismas en términos presupuestarios resulta librada en cada caso a sus propios recursos, ajena a la posibilidad de operar compensaciones intra-aglomeración dirigidas a disminuir el impacto de las fuertes diferencias vigentes entre las mismas.

Más allá de lo señalado, no resulta menos problemática en términos multidimensionales la prevalencia de la carencia de institucionalidad global que caracteriza, no sólo a las Grandes Aglomeraciones, sino aún a aquellas otras de menor tamaño y jerarquía que resultan asimismo involucradas en situaciones plurijurisdiccionales. Tales carencias no derivan de otras razones que las de tender a preservar los privilegios de que gozan las poblaciones y jurisdicciones de mayor status social, económico y político, así como de la autonomía, siquiera nominal, de los estamentos gubernamentales de carácter local intervinientes, cuyas administraciones resultan constituidas en beneficiarias de una escala política que, aunque menor, no resulta desdeñable. También, por lo demás, esas circunstancias operan en beneficio del monopolio del poder real de las administraciones de mayor jerarquía relativa, de las que aquéllas dependen.

Resultan fácilmente comprensibles las razones que impulsan a los administradores públicos de las periferias suburbanas y periurbanas a promover su propia urbanización, así como a preservar su autonomía administrativa: por una parte, el acceso al goce local de los efectos de multiplicación económica asociados a los procesos de urbanización -lo que explica su característica asociación con los promotores inmobiliarios, quienes, de manera prevalente, habrán de apropiarse, al menos inicialmente, de los excedentes inmobiliarios así generados-; por otra parte, también, a partir del


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incremento poblacional asociado a la urbanización, y a la correlativa jerarquización política de los gobiernos implicados, que operan en lógicas tanto cuali como cuantitativas. Y, como resulta coherente suponer, la jerarquización política relativa en que logra operar cada jurisdicción se traduce y amplifica oportunamente -relaciones clientelísticas mediante con sus mandantes jerárquicos-, en fuente de los beneficios diferenciales según los que cada una de las mismas opera frente al sistema regional/urbano considerado a nivel global/estructural, aunque no institucional formal, del que forma parte. Por lo demás -lo que resulta comprensible a la luz de las circunstancias mencionadas- resultan generalizados los conflictos interjurisdiccionales que involucran a las diversas unidades gubernamentales que de manera creciente constituyen cada aglomeración. Como regla general, puede hablarse de la vigencia de circunstancias competitivas, a diferencia de colaborativas y complementarias entre las mismas.

No necesita enfatizarse la complejidad de las operaciones de planificación y gestión que involucran a las Grandes Aglomeraciones. A la diversidad de temáticas implicadas -la más extensa de entre el universo de tipos de administraciones de carácter local, dados tanto los muy altos volúmenes de población involucrados como los órdenes de multiplicidad en que los mismos despliegan su accionar- se agregan las vastas extensiones territoriales implicadas, y sus muy probables órdenes de diversidad en términos de los recursos y restricciones disponibles, así como la multiplicidad de horizontes temporales que resulta necesario considerar en cada caso.

De entre las acciones de planificación y gestión mencionadas debe señalarse una menos habitualmente considerada, al menos en los contextos institucionales encuadrados en orientaciones neoliberales, consistente en la redistribución en la escala global de los recursos, costos y beneficios originados en la dinámica integrada de la Aglomeración.

1.4. Síntesis interpretativa

Como ha sido sugerido en el desarrollo analítico de los tres acápites que anteceden, referidos a otros tantos estadíos históricos relativos a las condiciones pluridimensionales características de los modos de configuración regional/urbana, resulta ostensible el progresivo incremento en sus respectivos niveles de complejidad, así como también la transformación de los factores explicativos fundamentales vigentes en relación a cada uno de los mismos.

Así, puede postularse que en los dos primeros casos -thüneano y christalleriano-, los factores fundamentales asociados a la consecución de eficacia y eficiencia -por excelencia, aquéllos de carácter técnico y económico, como son los relativos a la maximización de los sistemas de economías de escala y de aglomeración-, en el marco de acciones estatales de planificación y gestión urbanas en general someras del primer período, y las francamente autocráticas y fuertemente proactivas del segundo -paradigma haussmaniano, por ejemplo-, derivaron en configuraciones que, de manera progresiva, no sólo incrementaron notoriamente sus tamaños y niveles de diversidad y complejidad relativas, sino que consiguieron mejores logros en torno de las dos categorías analítico/valorativas mencionadas. Por su parte, sin margen de duda, también, los niveles de equidad que caracterizaron a los dos períodos mencionados, aunque progresivamente crecientes, distaron de alcanzar valores siquiera medianamente aceptables. En tales contextos, sin embargo, las condiciones de compacidad urbana y la instrumentación de sistemas masivos de conectividad a través del transporte y, oportunamente, las comunicaciones, resultaron cruciales con vistas a la transferencia cuasi generalizada de rentas indirectas -es decir, de carácter no salarial- a buena parte de la población, que tendieron a paliar las significativas asimetrías globales de ingresos que las afectaban, constituyendo a los sectores sociales bajos en “incluidos diferenciales”. En relación a la progresiva transformación de las condiciones de polarización regional de cada uno de los (dos) períodos mencionados, por su parte, el pasaje de condiciones unívocas y restringidas relativas a entornos de escala local, dio paso a configuraciones multicéntricas y escalas subregionales de dependencia, que, por su parte, pueden valorarse como instrumentales hacia una


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mayor homogeneización en la potencialidad de acceso a posiciones laborales, así como a bienes y servicios. Por su parte, los problemas de sustentabilidad, tanto en términos sociales como ambientales, comenzaron a transitar durante el período christalleriano tendencias crecientemente problemáticas, oportunamente caracterizadas a través del discurso malthusiano y de los paradigmas de las diversas orientaciones de las izquierdas políticas, que se constituyeron en referencias obligadas de las reivindicaciones populares.

Por su parte, el período globalizado, que nos convoca además a nivel propositivo, significa rupturas muy significativas, que sustentan las tendencias generalizadas de desintegración estructural regional/urbanas que hemos postulado. Así, la profundización de la segregación socioterritorial resulta tributaria de la homóloga profundización de la estratificación socioeconómica; la generalizada privatización de la movilidad física individual se constituye en factor de realimentación positiva biunívoca respecto de las discontinuidades territoriales; tales discontinuidades se constituyen en pilares de la revalorización del sector inmobiliario, a partir de la internalización privada de los inmensos excedentes iniciales originados en las “rentas de segregación” social; las disminuciones en las densidades urbanas, asociadas a la generalización de la motorización privada, se constituyen en factores centrales en los desequilibrios ambientales de escala planetaria; la globalización de los procesos de producción y consumo relativiza la funcionalidad, y sobre todo la valoración, de los recursos regionales de cada localidad; la globalización, por una parte, y los recursos de comunicación interpersonal “deslocalizada” y en tiempo real des-significan las percepciones y valoraciones espacio/temporales, que realimentan las vocaciones de difusión urbana. Por su parte, las crecientes multiplicidades de carácter jurisdiccional resultan alimentadas tanto por intereses políticos y económicos de carácter local como, en medida aún mayor, por las usinas de poder político y económico regionales y globales, con vistas a controlar nuevos roles funcionales emergentes así como internalizar los nuevos tipos de excedentes económicos y de sus homólogos de naturaleza política.

En el tipo de contexto mencionado, aunque puedan verificarse eventuales mejoras sectoriales y puntuales -ni siquiera locales- en términos de eficacia y de eficiencia, las mismas derivan de artificios tecnológicos de creciente sofisticación, que no llegan a compensar las crecientes diseconomías en las que operan los sistemas urbanos globales, preñados de despilfarros -originados en los deseos de los sectores pudientes, que arrastran las opciones obligadas, en ese caso, de los desvalidos- en términos de suelo, recursos naturales, energía, tiempo y potencialidades de integración social, así como la insustentabilidad ambiental de carácter global. Pero, como resulta comprensible, en los contextos de las generalizadas diseconomías en que operan sistemas como los descriptos, se maximizan los niveles de inequidad, no sólo de carácter económico -por ejemplo a través de las burbujas de valorización inmobiliaria, que bloquean el acceso a recursos esenciales de suelo de los sectores sociales bajos, y aún medios-, sino temporales -a través de la innecesaria amplificación de los tiempos de viaje-, así como simbólicos -mediante la exclusión socio/territorial forzada a través de mecanismos de mercado- que tienden a naturalizar las segregaciones extremas de ese carácter. Todo ello en el marco de actuaciones administrativas abiertamente favorables a los fenómenos mencionados-característicos de los neoliberalismos, así como, paradojalmente (?), del Modelo Chino-, o subrepticiamente pasivas frente a los mismos -como en buena parte de los falsos progresismos que no cesan de proliferar-.

2. Hipótesis y Objetivos

2.1. Hipótesis

1. Las dinámicas que involucran en la actualidad de manera prevalente a los sistemas regional/urbanos los ubican en el rumbo de confrontar colapsos generalizados de carácter social y ambiental;

2. Tales riesgos de colapsos operan a escalas tanto locales como globales y están sujetos a


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condiciones de mutua realimentación positiva, tanto en términos temáticos -lo social y lo ambiental-, como escalares;

3. El marco temporal en que operan los mencionados riesgos de colapsos resulta incierto, aunque pueden presumirse asociaciones globales de circunstancias que tiendan a acelerarlos, en lógica Caótica, como por ejemplo, en relación a aquellos de carácter social, a través de su “viralización” por las redes sociales, así como en relación a aquellos de carácter ambiental, a partir de los impactos del Cambio Climático Global;

4. Los mencionados riesgos de colapsos derivan de particulares configuraciones problemáticas regional/urbanas que pueden sintetizarse en torno de la noción de desintegración, que resulta homologable a la de inapropiadas condiciones de configuración, desempeño y/o articulación global;

5. El actual nivel de desarrollo de las Ciencias Naturales y Biológicas permitiría vislumbrar el pronto acceso al estadío del Fin de la Escasez a la que se encuentra sometida secularmente la especie humana. Sin embargo, las significativas restricciones en que se despliegan las Ciencias Sociales, así como, sobre todo, los poderes formales e informales de carácter cultural, económico y político que controlan a la mayor parte de las comunidades no permiten prever futuros cercanos deseables para las mismas;

6. Las Grandes Aglomeraciones urbanas poseen los mayores niveles problemáticos al interior de las redes del mencionado carácter. Ello está asociado con sus muy altos volúmenes de población, con las consiguientes masividades asociadas con sus mutuas interacciones, con el gigantismo de sus parques materiales, con la multiplicidad de sus administraciones estatales, así como porque suelen constituir las mayores concentraciones de pobreza. Sin embargo, poseen también muy altos potenciales para optimizar sus comportamientos, a condición de ser apropiadamente gestionadas, generando ingentes aportes sociales y ambientales, tanto locales como globales;

7. Resulta factible concebir e implementar procesos apropiados de planificación y gestión regional/urbanas que se demuestren socialmente representativos, temáticamente equilibrados, escalarmente comprehensivos y temporalmente apropiados;

8. Aunque las Grandes Aglomeraciones poseen identidades diferenciales frente al resto del campo urbano, ciertas similitudes estructurales con las aglomeraciones intermedias mayores permiten homologar en relación a las mismas los criterios principales relativos a las políticas de planificación y gestión aplicables en aquéllas.

2.2. Objetivos

1. Los contenidos propositivos del presente trabajo están dirigidos a la identificación de un conjunto variado y temáticamente equilibrado de Políticas Públicas regional/ urbanas orientadas a la promoción de las condiciones estructurales y operativas de las Grandes Aglomeraciones, así como, de manera subsidiaria, de las Aglomeraciones Intermedias Mayores;

2. El cometido general de las mencionadas Políticas puede identificase con la noción de Integración. Tal integración habrá de resultar aludida tanto a nivel de cada una de las dimensiones temáticas implicadas, como, sobre todo, entre los conjuntos parciales o globales que las mismas constituyen;

3. Más allá de la mencionada integración, habrá de inferirse de cada Política sugerida su potencial para la promoción de los niveles de participación comunitaria, en términos tales que los logros de carácter micro-local y/o sectorial no conspiren contra homólogos valores de carácter global;


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4. Las Políticas a identificar habrán de aludir, no solamente a contenidos de carácter temático singular o plural, sino a los entornos de validez de carácter escala -regional, sub-regional y/o local-, así como temporal -largo, mediano y/o corto plazo- a las que se refieren;

5. Las Políticas aludidas habrán de entenderse como de carácter fundamentalmente distinto a las del enunciado de Proyectos y Programas que, oportunamente, habrían necesariamente de derivar de aquéllas;

6. Habrán de identificarse en las mencionadas Políticas tanto a los actores responsables de su adopción como a aquellos implicados en su concreción y/o verificación;

7. Cada política enunciada habrá de especificar sus consecuencias tentativas previstas en términos de la calificación de los niveles de Eficacia, Eficiencia, Equidad y Sustentabilidad integrados y globales que resultan implicados en las mismas.

3. Políticas Públicas recomendadas

Observación 1: debe señalarse que, por razones obvias, no habremos de hacer aquí mención alguna de temáticas que involucren incumbencias administrativas pertenecientes de manera indudable a la órbita de actuación exclusiva de los gobiernos federales, que resultan de aplicación en la mencionada escala, y que por tanto poseen fuertes e innegables incidencias también -y principalmente- sobre los escenarios regional/urbanos, y particularmente de las Grandes Aglomeraciones, como los relativos a las cuestiones macroeconómicas, las relaciones laborales y salariales, y las regulaciones de precios, entre otras. Pero también que, por considerarlas de interés público general, habremos de incluir señalamientos de Políticas regional/urbanas que, desde nuestra visión, habrían de poder originarse únicamente -o, en casos, de manera complementaria- a nivel de prescripciones de carácter imperativo de los gobiernos federales, aún ante la eventual oposición de los de carácter regional, como por ejemplo las relativas a la mutua articulación con sus homólogos, con vistas a asegurar una mejor administración global. En su caso, de manera homóloga, y por similares razones, de iniciativas de la órbita regional (escalas gubernamentales macro y/o meso) en relación a los gobiernos locales. En ese sentido debe señalarse que resultan generalizadas en diversos formatos constitucionales y legislaciones nacionales y regionales las atribuciones de incumbencias a la órbita federal, así como, en su caso, a las regionales, cuando resultan involucradas cuestiones relativas a la promoción del bienestar general en contextos plurijurisdiccionales.

Observación 2: cuando decimos “regional” nos referimos a las Grandes Aglomeraciones en su conjunto; cuando decimos “sub-regional” nos referimos a algún agregado espacial parcial significativo de las mismas, cuyo carácter físico u operativo señalamos en cada caso; cuando decimos “local” nos referimos de manera genérica a algún componente espacial más restringido, equivalente a la noción de “vecindario” (neighbourhood), o al nivel jurisdiccional más restringido de entre los que resulten operativos al nivel global de las Aglomeraciones.

Observación 3: a partir de nuestra afiliación al paradigma sistémico, cada una de las alusiones temáticas de las Políticas sugeridas menciona su atinencia prioritaria en relación a alguna de las mismas. Pero también, a la finalización del enunciado de cada Política singular, se mencionan eventualmente otros dominios principales que pudiesen resultar implicados en las mismas.

3.1. Políticas relativas prioritariamente al Dominio Social

1. Promoción de actividades de integración social a través de:

a.) la difusión sistemática de información relativa a la órbita pública -no solamente estatal-, de carácter comunitario, cultural, político y administrativo. Los canales de comunicación establecidos


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deberán adoptar un carácter pluridireccional; es decir que, más allá de las comunicaciones de iniciativa gubernamental, deberá concretarse la posibilidad de constituirse en soportes de comunicación personalizada y comunitaria hacia diversos niveles y ramas de la administración pública, así como con instituciones o conglomerados homólogos a los que originan las comunicaciones: colectivos sociales, colectivos temáticos, colectivos territoriales, etc. Los canales de comunicación habrán de poseer un carácter dual: por una parte, habrán de poder concretarse a través de vías de comunicación no-presenciales privadas (telefonía) y comunitarias (redes sociales y otros sitios de la web); por otra, en ámbitos públicos específicos disponibles en áreas centrales y nodos mayores de transporte. El sistema de comunicación habrá de resultar operativo las 24 horas de los 365 días del año. Los instrumentos de comunicación involucrados habrán de resultar totalmente desprovistos de identificaciones o alusiones político-partidarias. En cambio, deberán hacerse explícitas las coordenadas institucionales o comunitarias implicadas, enunciando a través de material cartográfico, además que literal, las identidades local/es y/o sub-regional/es, y o regional, involucradas;

b.) la realización de eventos de carácter temático diverso -políticos, culturales, educativos, lúdicos, deportivos, etc.-, dirigidos a sectores comunitarios genéricos o específicos -sub-grupos etarios, étnicos, político-partidarios, territoriales, etc.-, cuya programación resulte coordinada en las escalas regional y/o sub-regionales y/o locales con vistas a reiterar los eventos que resulten convenientes, así como evitar superposiciones horarias, y cuya accesibilidad social, cultural y física resulte garantizada. No primarán en los criterios de programación exclusiones o prioridades sectarias de ningún carácter.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Cultural / Físico / Funcional / Institucional/Jurídico

Actores implicados en su concreción y gestión: gobiernos regionales, sub-regionales y locales; organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas

Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; mediano y corto plazos

Categorías analítico/valorativas favorecidas: Eficacia / Eficiencia / Equidad / Sustentabilidad

2. Promoción de los procesos participativos en las diversas escalas de planificación y gestión públicas. Habrá de ser considerada de la más alta prioridad la participación de sectores comunitarios en los procesos de planificación y gestión regional/urbana. A esos efectos habrán de promoverse convocatorias abiertas a través de los medios de comunicación pública disponibles en las diversas escalas operativas de actuación administrativa -regional, sub-regional y local-. Los niveles cuantitativos de participación comunitaria habrán de resultar ajustados en cada caso al carácter y el tamaño de las instituciones estatales implicadas. Si las convocatorias cursadas no resultasen en postulaciones suficientes, o en la polarización de las mismas en torno de algún único tipo de actor, habrán de desplegarse búsquedas complementarias tendientes a compensar dichas restricciones en términos de perfiles etarios, de género, étnicos, de nivel educativo, de orientación temática, etc. A los efectos de garantizar la posibilidad de participación comunitaria, habrán de disponerse horarios operativos de los sectores gubernamentales implicados que la hagan efectivamente posible. Por lo demás, habrá de procurarse que los períodos de participación de cada miembro comunitario singular resulte lo más larga posible, con vistas a que puedan resultar involucrados de manera coherente en la sucesión de etapas de cada uno de los tipos y ciclos de los procesos de planificación y gestión. La adopción de resoluciones en los cuerpos mixtos de carácter político/administrativo/comunitario que en cada caso resulten constituidos habrán de promover y privilegiar las decisiones consensuadas; cuando tal circunstancia no se demuestre factible, habrán de promoverse los mecanismos de consultas públicas plebiscitarias -prácticas de democracia directa-, a cuyos resultados habrá de otorgarse carácter vinculante.


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Otros dominios temáticos directamente implicados: Cultural / Institucional/Jurídico

Actores implicados en su concreción: gobiernos regionales, sub-regionales y locales; organizaciones comunitarias operativas en las tres escalas mencionadas

Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto plazos


3. Promoción de sistemas de transferencias de recursos entre sectores sociales a partir de asignaciones de los erarios estatales. Las mismas habrán de estar dirigidas a atenuar/superar los problemáticos niveles absolutos y relativos de estratificación social y socioterritorial extremas, así como de las carencias poblacionales en rubros esenciales -nutrición, salud, educación, vivienda y movilidad-. Habrán de focalizarse en torno de los sectores afectados de maneras más severas en la reproducción intergeneracional de la pobreza, es decir, de niños y jóvenes. A los efectos de incrementar los niveles de equidad global, tales emprendimientos habrán de involucrar a los tres niveles gubernamentales previstos -regional, sub-regional y local-, cuyos recursos con ese destino habrán de operar en lógica mancomunada, otorgándoles a tales programas prioridades del más alto nivel. En particular en relación a las asignaciones de viviendas -los bienes/servicios más onerosos involucrados en los mencionados procesos de transferencias de recursos-, en la medida en que las demandas superen ostensiblemente a las ofertas, como resulta habitual, los bienes involucrados habrán de otorgarse en uso, y no en propiedad, como instrumento de maximización de la equidad entre los sectores sociales carecientes, tanto presentes como futuros. En el mismo sentido, habrán de desarrollarse metodologías precisas y pluridimensionales de carácter explícito relativas tanto a los criterios de asignación de beneficios, como a los de su oportuna implementación y control, que habrán de operar bajo el criterio de información pública de acceso universal.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Cultural / Económico / Físico / Funcional / Institucional/Jurídico




3.2. Políticas relativas prioritariamente al Dominio Cultural

1. Promoción de la asignación de pertinencia a las contextualizaciones espacio/ temporales. Como ha sido señalado supra, el acceso casi generalizado a la versión actual de los instrumentos de comunicación virtual en tiempo real -por excelencia, la telefonía celular e Internet- ha significado una reconfiguración generalizada de las percepciones y valoraciones de carácter espacio/temporal. En lo sustantivo, tal reconfiguración consiste en la significativa devaluación de las cotas vitales de carácter espacial real, así como, subsidiariamente, de las temporales. Una consecuencia de tales circunstancias, que resulta central en nuestro campo disciplinar, es la relativa indiferencia otorgada a las relaciones espaciales en situaciones urbanas: constituir residencia en contextos desconcentrados y segregados, de carácter dudosamente urbano, a partir de la mistificación de lo rural -que constituyen, en lo esencial, “no-lugares” urbanos-, y estar dispuesto a viajar ingentes tiempos, oblar onerosos precios y afrontar altos riesgos para acceder a las relaciones urbanas que les resultan menester a cada quien, constituyen evidencias de lo postulado más arriba.


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Frente a tales circunstancias, que, por lo demás, como ha sido señalado, resultan lejos de inconsecuentes en términos estructurales regional/urbanos en relación a aspectos sociales, económicos, físicos, funcionales y ambientales a partir de las altas ineficacias e inequidades de carácter global que significan, postulamos la necesidad de inducir a la concientización generalizada de la trascendencia de los (dos) tipos de contextualización señalados. A tales efectos, los instrumentos que pueden considerarse conducentes resultan variados, a saber: a.) la difusión profusa en espacios públicos de escalas diversas, así como en instrumentos de comunicación interpersonal, de referencias temporales: la fecha y hora locales, frente a las de otros contextos, por ejemplo las del meridiano de longitud 0º, las de las antípodas terrestres, etc.; en sentido similar, de referencias espaciales, a través de cartografías culturalmente accesibles -la localización local, frente a las de carácter meso y macro de las aglomeraciones de referencia, así como las condiciones climáticas vigentes en la diversidad de lugares mencionada-; b.) las distancias físicas existentes entre los diversos sectores territoriales de cada aglomeración, así como los tiempos y costos que resultan menester desplegar para vincularlos entre sí a través de diversos medios de movilidad pública y privada; c.) las referencias relativas a las historias natural y social de cada localización urbana, incluyendo los tiempos anteriores a los de urbanización, e incluso los de carácter geológico. Más allá de la disponibilidad de los elementos mencionados en las diversas escalas del espacio público y de los instrumentos de comunicación social de cada aglomeración, los mencionados contenidos habrán de integrar los currículos de cada uno de los niveles educativos.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Económico / Físico / Funcional / Ambiental / Institucional/Jurídico




2. Promoción de la percepción de la trascendencia de las condiciones sociales de la vida comunitaria. A las condiciones seculares de estratificación socioeconómica y sociocultural, crecientemente problemáticas en tiempos recientes, se ha agregado la de la profundización de la segregación socioterritorial que, en condiciones límite que no resultan inhabituales, ubica además a los sectores sociales menos favorecidos en situaciones de exclusión socioterritorial. Estas circunstancias se constituyen en elementos cruciales con vistas a invisibilizar y naturalizar tales fenómenos: los diversos sectores comunitarios resultan poco visibles de manera conjunta en el espacio público y en los ámbitos educativos, a partir de la relativa homogeneidad social de los ámbitos que habitan, así como apenas reconocibles en los medios de movilidad pública. Tales circunstancias se constituyen, no solamente en factores de empobrecimiento cultural, sino de condiciones generalizadas de desinvolucramiento social. Resulta recomendable revertir tal tipo de circunstancias a partir de la implementación de instrumentos del siguiente carácter: a.) enfatizar en todos los niveles educativos contenidos relativos a las condiciones de estructuración social en las aglomeraciones implicadas, contrastándolas con las relativas al resto de los contextos nacionales a que pertenecen; b.) enfatizar en los mencionados contenidos las temáticas relativas a las condiciones del hábitat de sectores diversos de las aglomeraciones involucradas; c.) caracterizar las mencionadas circunstancias en relación a sus condiciones históricas de vigencia; d.) incluir las temáticas mencionadas en los medios de comunicación social señalados en el acápite 3.1./1. que antecede.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Físico / Funcional / Ambiental / Institucional/Jurídico


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Categorías analítico/valorativas favorecidas: Equidad / Sustentabilidad

3. Promoción de la producción y difusión de manifestaciones culturales diversas. Tal diversidad habrá de resultar referida tanto a los distintos modos de expresión cultural, como al universo completo de tipos de colectivos sociales existentes en cada

Aglomeración como destinatarios principales de determinados contenidos, así como también a los involucramientos individuales y comunitarios, activos y pasivos, relativos a tales eventos. Habrán de homologarse, en ese sentido, las producciones de carácter tanto popular como elitista. Con vistas a promover la articulación entre sectores sociales diversos, así como la de carácter etario entre adultos y niños, habrán de utilizarse, más allá de los equipamientos específicos con tal destino -como los señalados en el acápite 3.1. /1.-, las sedes de las diversas jerarquías del sistema educativo, lo que, además de mejorar la accesibilidad poblacional a las mismas, puede operar en el sentido de promover la articulación entre sectores sociales diversos.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Físico / Funcional / Ambiental / Institucional/Jurídico



Categorías analítico/valorativas favorecidas: Equidad / Sustentabilidad

3.3. Políticas relativas prioritariamente al Dominio Económico

1. Promoción de perfiles productivos diversificados. Habrá de promocionarse la consecución de perfiles productivos diversificados en la escala global de las Grandes Aglomeraciones, con vistas a la consecución de sendos objetivos, a saber: a.) por una parte, su capacidad para atravesar y superar ciclos económicos adversos, a través de la generación de procesos de resiliencia económica y social de mediano y largo plazo; por otra, b.) la concreción de encadenamientos regional/locales de producción y consumo, dirigidos a la maximización cuantitativa de las ofertas laborales, en contextos de una equivalente maximización de su diversidad relativa -ajustadas a las características de los mercados laborales regional/locales-, así como a la retención regional de los excedentes económicos generados localmente, que incrementarían los potenciales prospectivos de carácter endógeno de desarrollo económico y social.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Físico / Funcional / Ambiental / Institucional/Jurídico





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2. Promoción de comportamientos económicos estables del sector inmobiliario. Las políticas públicas regionales y locales habrán de estar orientadas a la promoción de la estabilidad de los mercados inmobiliarios, tanto en términos de la oferta equilibrada -ajustada a la demanda real- de bienes y servicios inmobiliarios, como así también de los precios que caractericen las transacciones del mencionado sector, con vistas a inhibir las “burbujas” de ese carácter que, más allá de inducir de forma genérica los procesos inflacionarios y especulativos, se constituyen en instrumentos de exclusión física y simbólica de tal mercado por parte de los sectores sociales menos favorecidos. A tales efectos resultan conducentes sendos comportamientos estatales, a saber: a.) en la instancia de la producción de bienes inmobiliarios, constituir a las diversas escalas estatales en destinatarias de la totalidad de las plusvalías generadas -ya que, en la mencionada instancia, tales excedentes tienen en todos los casos un origen ya sea social, o netamente estatal, a partir de la creación de las condiciones requeridas para la utilización rentable de los inmuebles resultantes-; b.) en las instancias de utilización de los inmuebles, moderación en las imposiciones fiscales relativas a la propiedad y utilización de los mismos, con vistas a restringir tanto las tendencias inflacionarias como la exclusión operativa, y por ende social, de los sectores maginados de tales mercados. Por lo demás, tales circunstancias habrán de demostrarse propicias, a través de la determinación de los niveles de precios de los insumos implicados, también en las instancias de concreción de sectores de hábitat social financiados con recursos estatales.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Físico / Institucional/Jurídico




3. Promoción de la apropiación estatal de las plusvalías originadas en el sector inmobiliario. Más allá del señalamiento atinente del párrafo que antecede, el sector estatal ha de constituirse en todos los casos en titular de las plusvalías que puedan involucrar al sector inmobiliario. Tales plusvalías pueden originarse, no solamente en torno de la producción inmobiliaria y las transacciones económicas de ese carácter, sino en otros tipos de circunstancias, como pueden ser las devaluaciones monetarias, las revaluaciones económicas de carácter general, o las trasformaciones significativas de los precios relativos vigentes en la economía. En tales circunstancias, y aún a falta de transacciones inmobiliarias, el sector estatal habrá de resultar habilitado para revalorizar las valuaciones de ese carácter, con lo cual, aun manteniendo constantes las alícuotas de imposición fiscal, habrá de internalizar rentas suplementarias con vistas a enriquecer sus presupuestos y sostener la amplificación de su accionar.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Institucional/ Jurídico




4. Promoción de la creación de patrimonio inmobiliario de carácter estatal. Las diversas escalas de gestión pública requieren disponer de activos de suelo urbano -frecuentemente


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denominados como “bancos de suelo”-, dirigidos tanto a las demandas estatales de equipamiento administrativo como a la producción de infraestructuras y servicios de carácter comunitario. Pero, además, y en escalas muy significativas y crecientes, tales recursos resultan centrales en relación a la concreción de hábitat social. A falta de tales recursos, el Estado debe concretar instancias expropiatorias frente al sector privado, lo que suele requerir largos y onerosos procesos judiciales, o acudir a los mercados inmobiliarios, resultando expuesto a la aceptación forzada de transacciones a precios excesivos. Frente a tales tipos de circunstancias, la disponibilidad de suelo de propiedad estatal resulta un factor de gran trascendencia. A tales efectos, más allá de participar en los mercados inmobiliarios, casi siempre inviable por restricciones presupuestarias, resulta de interés la posibilidad de que los diversos niveles estatales se constituyan en beneficiarios de contratos de derecho de superficie. Tal figura jurídica consiste en que las transacciones de compra-venta inmobiliaria, en lugar de otorgar titularidades a perpetuidad a favor de los adquirentes, fijen un límite temporal -que en las legislaciones seculares del norte de Europa solía ser de 99 años, pero que podrían reducirse muy significativamente en el marco de las incrementadas dinámicas regional/urbanas del presente- tal que, al vencimiento del plazo establecido, la titularidad inmobiliaria vuelva al dominio del vendedor o al de sus derechohabientes. Lo que aquí sugerimos es que sean las administraciones estatales las que resulten constituidas en beneficiarias de tales derechos “recuperados” de propiedad a través de la oportuna negociación con los vendedores y compradores, seguramente a través del otorgamiento de beneficios fiscales de contraparte. Aunque, obviamente, se trata de procesos onerosos y de largo plazo, serían un modo de constituir patrimonio inmobiliario estatal que, una vez que resulta operativo y relativamente generalizado, puede constituirse en una corriente sostenida y realimentada de disponibilidad inmobiliaria.

Una consideración suplementaria de similar carácter es la relativa a la preservación de la condición de propietarios por parte de los sectores estatales involucrados en la producción de hábitat social. Frente a la generalizada tendencia a otorgar la propiedad, y no meramente el derecho de uso, a los beneficiarios a cambio de pagos fuertemente subsidiados, o aun sin ellos, cabe dudar acerca de la razonabilidad de tales decisiones. Ello, no por considerar inconveniente que sectores privados de capacidad de compra puedan acceder a la propiedad de las viviendas que habiten, sino basado en razones de equidad frente a quienes, en similares condiciones, habrán de seguir privados, no solamente de la propiedad, sino incluso del uso de la vivienda que necesiten, así como, en términos prospectivos, en relación a quienes en el futuro puedan encontrarse en similares condiciones de privación. Resultará equitativo, en cambio, mantener esas viviendas en la órbita de propiedad estatal, y otorgarlas en uso de manera sostenida en las condiciones que hagan posible su utilización por parte de quienes potencialmente las requieran en cada oportunidad.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Institucional/ Jurídico




3.4. Políticas relativas prioritariamente al Dominio Físico

1. Establecimiento de fronteras frente a la expansión territorial urbana. Como ha sido señalado supra, el rasgo físico más notorio de las actuales condiciones de configuración territorial urbana es el relativo a las discontinuidades de tal carácter, configurando “archipiélagos” físicos y sociales, lo que resulta directamente asociado con el corrimiento hacia el exterior de los ámbitos de urbanización, concretando así procesos de difusión urbana (urban sprawl). Como ha sido señalado, también, tal tipo de circunstancias afecta de manera genérica a las Grandes Aglomeraciones, de


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manera selectiva a las Intermedias Mayores, y aún a las menores, y resultan innegablemente disfuncionales en todos los casos en términos de Eficacia, Eficiencia, Equidad y Sustentabilidad de carácter integrado y global de las mismas. Por otra parte, debe señalarse que la escala física de las mencionadas discontinuidades tiende a incrementarse, tanto en el tiempo, a expensas de la creciente movilidad automotriz privada -entre otros factores de segregación-, como en relación al nivel de alejamiento de los ámbitos urbanos consolidados, realimentándose en términos de réplicas crecientemente amplificadas. No resulta creíble que algún conjunto de políticas sectoriales específicas dirigidas a controlar ese tipo de fenómeno -como, por ejemplo, podrían ser las de la promoción (voluntarística) de la disminución de los niveles de segregación socioterritorial, o las de apropiación estatal de las plusvalías generadas en el desarrollo regional/urbano- puedan resultar conducentes en términos de la atenuación o eliminación del problema mencionado. Consideramos, en cambio, que el instrumento que por excelencia puede lograr la consecución del objetivo de restricción de las expansiones territoriales desmedidas es el establecimiento de una frontera territorial, tal que, más allá de la misma, no resulte factible emprendimiento urbano alguno de cualquier carácter dentro del área de influencia directa de las aglomeraciones afectadas. En una multiplicidad de sistemas sofisticados de regulación del desarrollo regional/urbano resultan habituales, ya sea la implementación de similares fronteras -como a través de green belts-, o la utilización de criterios de zonificación tales que los polígonos de carácter más externo resultan habilitados exclusivamente para constituirse en escenarios de actividades de carácter rural. De tal manera se constituyen, a nivel implícito, o indirecto, en instrumentos equivalentes al que, a nivel explícito y directo hemos enunciado. El nivel administrativo que habrá de resultar constituido en responsable de la elaboración e implementación de la política mencionada es el de los gobiernos regionales. Sin embargo, ante reticencias de los mismos -que resultan previsibles por amiguismos políticos o presiones corporativas de los sectores inmobiliarios-, puede demostrarse necesaria la intervención de los gobiernos federales, con vistas a la promoción del bienestar general. El criterio de localización de tal frontera es el consistente en incluir al interior de los (nuevos) límites de urbanización a todos aquellos sectores, continuos o discontinuos, vinculados funcionalmente, o sea, polarizados, en torno de, la Ciudad Central originaria de cada Aglomeración implicada. Por su parte, el criterio de dimensionamiento a utilizar habrá de tender a prever espacio suficiente para alojar prospectivamente los requerimientos territoriales de las aglomeraciones en un escenario de referencia del orden de 20 años. Deberán considerarse a estos efectos las prescripciones de política relativas a densidades medias globales urbanas (ver infra), que habrán en general de incentivarse, con vistas a incrementar los niveles globales de eficiencia. En función de las dinámicas reales que vayan a afectar oportunamente a cada aglomeración en el tiempo puede demostrarse conveniente restringir los territorios potencialmente urbanizables, o, en cambio, expandirlos.

Criterios similares a los enunciados habrán de aplicarse -tanto a fines correctivos como preventivos- también a aglomeraciones medias y menores.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Funcional / Ambiental / Institucional/Jurídico


Actores implicados en su concreción: gobiernos federales, regionales, sub-regionales y locales; organizaciones comunitarias operativas en las tres últimas escalas mencionadas


2. Políticas de estructuración interna de las aglomeraciones urbanas. A partir de los muy altos niveles de complejidad estructural -y por tanto, también, territorial- que poseen las Grandes Aglomeraciones resulta necesario adoptar una serie de lineamientos relativos a sus condiciones sostenibles de estructuración interna. A tales efectos, y en función de la intangibilidad de ciertos


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recursos -como los de carácter patrimonial-, o a la relativa rigidez formal de algunos equipamientos -como por ejemplo los relativos a los trazados ferroviarios y viales-, o de prevenciones o restricciones relativas al riesgo global que pueda afectar a determinadas aglomeraciones, sugerimos el siguiente listado de prioridades temáticas relativas, ya sea de determinaciones o de intangibilidades territoriales a establecer en los procesos de planificación y gestión: a.) los recursos naturales (como los de carácter biótico, topográfico, altimétrico, climático, hídrico, escénico, etc.); b.) las implicancias territoriales de los riesgos de carácter natural y antrópico; c.) los recursos patrimoniales (como los de carácter histórico, artístico, intangible, etc.); d.) los grandes sistemas de infraestructura (como los relativos a transporte, comunicaciones, energía, saneamiento, etc.); e.) los equipamientos urbanos en salud, educación, cultura, esparcimiento, etc.; f.) los lugares centrales de jerarquía diversa; g.) los stocks edilicios relativos al universo remanente de actividades. Determinadas, entonces, las prioridades, afectaciones o restricciones territoriales originadas en las temáticas mencionadas, habrán de establecerse las condiciones de uso del suelo remanentes. A tales efectos, habrán de promoverse tejidos urbanos de carácter mixto constituidos por actividades mutuamente compatibles y/o complementarias, de escala territorial restringida, que, en función de sus jerarquías relativas, privilegien sus respectivas condiciones de localización en relación a los potenciales de conectividad global disponibles a través de medios de movilidad de carácter público y masivo.





3. Políticas relativas al amanzanamiento y subdivisión parcelaria del suelo. Las condiciones consuetudinarias de amanzanamiento resultan crecientemente disfuncionales en escenarios urbanos complejos como los de la actualidad, tanto en relación a sus implicancias funcionales como ambientales. En cambio, resulta de mucho mayor interés la adopción de las denominadas “supermanzanas”, que pueden exceder largamente, en el orden de cuatro veces, las superficies de los amanzanamientos más habituales, de alrededor de 1 Ha. Tal tipo de contexto resulta favorable por razones varias, a saber: a.) la disminución de la incidencia métrica de los espacios circulatorios viales sobre el total de suelo parcelario; b.) una separación más intensa ente espacios habitables y circulatorios, con ventajas manifiestas en términos ambientales; c.) la potencialidad de generación de espacios abiertos para uso comunitario, ya sea de carácter generalizado o restringido, y, consecuentemente, de naturaleza pública o semipública, al interior de las supermanzanas; d.) la posibilidad de generar subdivisiones parcelarias de tamaños más generosos y configuraciones más apropiadas, permitiendo mejores propuestas de diseño edilicio; e.) una mejor potencialidad para concretar tejidos mixtos de actividades urbanas diversas con menores interferencias mutuas; f.) mejores posibilidades para concretar estacionamientos parcelarios, ya sea a nivel o en forma subterránea, orientados al servicio del conjunto de actividades y de edificios existentes en las mencionadas supermanzanas. En tal contexto, las subdivisiones parcelarias de suelo quedan, como ha sido señalado, más convenientemente habilitadas para el desarrollo de mejores programas y propuestas de diseño, prevalentemente en términos ambientales, con mejor potencialidad en relación a asoleamiento, vistas y ventilaciones, así como, en términos funcionales, en relación a estacionamiento vehicular complementario.



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Entornos de validez escalar y temporal: sub-regional y local; largo, mediano y corto plazos

Actores implicados en su concreción: gobiernos sub-regionales y locales; organizaciones comunitarias operativas en las dos escalas mencionadas


4. Políticas relativas a las intensidades de uso, ocupación y de propiedad del suelo. Uno de los objetivos asociados al de la restricción de las condiciones de difusión urbana consiste en incentivar, de manera complementaria a la misma, los niveles de compacidad global de ese tipo de escenarios. En tal sentido, resultan directamente implicadas las intensidades de uso del suelo. Cabe señalar que resulta habitual que, frente a intensidades edilicias históricas significativamente altas en los ámbitos de mayores niveles de centralidad urbana, que tienden a replicarse al presente, las extensiones suburbanas y, sobre todo, las periurbanas, de manera creciente en el mencionado orden, suelen concretarse según intensidades edilicias ostensiblemente bajas, desajustadas de niveles compatibles con el carácter de urbanidad que resulta imperativo en contextualizaciones de tal carácter.

Estas circunstancias resultan además altamente problemáticas en términos de la economía global de recursos naturales y antrópicos, así como en relación al acceso a infraestructuras y servicios urbanos imprescindibles por parte de todos los sectores sociales, pero particularmente de los carecientes. Deberían establecerse en ese sentido gradaciones relativas a las intensidades de uso del suelo a promover, tales que los sectores físicos en que se maximizan los niveles de centralidad y de conectividad por transporte público masivo sean aquellos en que los mismos se vean maximizados. Por su parte, las intensidades menores de uso del suelo, asociadas de manera característica con la residencia unifamiliar, deberán resultar aceptados solamente en los polígonos con menores niveles de conectividad y centralidad. Tales prescripciones habrán de involucrar tanto a los sectores estatales como a los privados, y muy particularmente en relación a las concreciones de hábitat social, que habrán de responder de manera prevalente a características plurifamiliares, y localizadas en condiciones de conectividad y centralidad de niveles siquiera medios. En relación a la adecuación/ajuste entre las condiciones edilicias existentes y las prescriptas en las nuevas pautas de regulación adoptadas deberán promoverse mecanismos de sanción fiscal progresiva, dirigidos a acelerar tales procesos, particularmente en cuanto involucra a actividades distintas a las residenciales, a los sectores sociales más pudientes, a las tierras baldías, así como a las construcciones cuyas intensidades edificatorias resultan ostensiblemente exiguas frente a las permitidas.

En relación a las intensidades de ocupación del suelo habrá de optarse, de maneras ya sean absolutas o, seguramente, relativas, por la promoción de tejidos continuos (“construcción entre medianeras”) -prevalentes en términos históricos-, discontinuos (“construcciones de perímetro libre”), de carácter más reciente, o mixtos (“edificaciones de perímetro libre con basamento”). En el caso de los primeros, las intensidades de ocupación del suelo suelen resultar las mayores, en el segundo, menores, y en el tercero, intermedias. Más allá de las valoraciones subjetivas -que suelen intervenir de manera ostensible en relación a esta cuestión, ya que resulta en la configuración de escenarios urbanos de carácter morfológico muy diverso-, suelen existir contextos históricos y climáticos que inciden, además, de manera manifiesta en relación al tema, y que deberían considerarse en cada caso particular. En relación a las condiciones de propiedad inmobiliaria debe considerarse de interés la posibilidad de promover la figura del “derecho de superficie”, que consiste en el encuadramiento de la misma en limitaciones temporarias de validez.

Tal instrumento jurídico está orientado a acotar en el tiempo las relaciones de propiedad, desde su condición prevalente, “a perpetuidad”, a la de plazos que han sido establecidos de manera consuetudinaria en el orden de 99 años. Debería incitarse a los diversos niveles gubernamentales a pronunciarse en torno de las condiciones de titularidad prospectiva de las propiedades involucradas, ya sea de carácter estatal o privado. Tal regulación se encuentra orientada a proveer, en su caso, al


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sector estatal de recursos inmobiliarios de los que habitualmente carece, que vendrían a facilitar la implementación de políticas de carácter territorial. Aún en el caso de que no sea algún nivel del Estado el que resulte titular prospectivo de tales derechos de propiedad, la asignación de los mismos a algún beneficiario alternativo suele resultar propicia con vistas a dinamizar las condiciones de regulación de uso del suelo y/o a la movilización de recursos inmobiliarios. Una ventaja adicional relativa a la aplicación del mencionado instrumento es la de contribuir a la progresiva baja de las valuaciones venales de los inmuebles implicados, con lo que se constituye en una iniciativa de (deseable) carácter deflacionario.





3.5. Políticas relativas prioritariamente al Dominio Funcional

1. Políticas relativas a la configuración de las redes, los nodos circulatorios y los grandes equipamientos regionales. Las Grandes Aglomeraciones, así como las Intermedias Mayores y sus ámbitos de influencia regional suelen resultar constituidas en sedes locacionales de grandes equipamientos relativos a la movilidad de personas y bienes -como puertos, aeropuertos y terminales de transporte ferroviario y automotor-, así como de las comunicaciones -como centrales de telefonía, radio, TV e Internet-. Tales equipamientos han constituido siempre en sus respectivos tiempos de vigencia, y constituyen ahora de manera amplificada, instrumentos fundamentales de articulación global de naciones y regiones. Más allá de las especificidades funcionales de cada uno de los mismos, resultan de manera genérica altamente significativos en términos sociales y económicos, así como también físicos, funcionales y ambientales. Como consecuencia, su apropiada localización resulta altamente significativa. El criterio general que habrá de guiar tales decisiones es el de satisfacer simultáneamente sendos criterios, a saber: a.) acercarlos tanto a los lindes de urbanización como resulte factible, en función de las limitaciones que las externalidades funcionales y ambientales de cada uno de los mismos genera; b.) constituir generosas reservas de suelo en el entorno de cada uno de los mismos, con vistas a permitir su expansión y complementación prospectivas; c.) asegurar la falta de interferencia físico/ funcional/ambiental al desarrollo urbano prospectivo de largo plazo; d.) considerar los cambios científico/tecnológicos de mediano plazo que inciden sobre las configuraciones operativas, físicas y funcionales de tal tipo de equipamientos. Más allá de estas consideraciones, habrá de tenerse presente que diversos subconjuntos de los mismos tienen características mutuamente complementarias, y que, por tanto, su localización asociada significa la generación de muy significativas economías de aglomeración, con lo que, en su caso, mutuamente asociadas, habrían de ser consideradas como potenciales complejos plurifuncionales extensos y complejos de servicios diversos que ameritan ser promovidos. Por lo demás, y por similares circunstancias, suele resultar favorable la localización contigua a los mismos de dos tipos de actividades altamente sensibles en términos urbanos, a saber: las industriales, por una parte, y las logísticas, por otra Sheffi (2014). En función de las circunstancias mencionadas, resultan cruciales las condiciones de diseño de los trazados ferroviarios principales, así como las de los troncales de circulación vial, en cuanto tengan que ver con el transporte de cargas, dirigidos por excelencia, en términos regionales, a atender las demandas de los mencionados complejos. Cabe señalar en ese sentido que, de manera absoluta, habrá de tenderse a excluir a tales componentes principales de los tejidos urbanos, para, en cambio, circunscribir a los mismos.


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2. Promoción de políticas de reconfiguración de la distribución modal del transporte. Como ha sido señalado supra, en el curso de las más recientes décadas se ha venido produciendo de manera generalizada una transformación en las modalidades prevalentes del transporte de personas y cargas, en detrimento de todos los tipos de modos guiados, a favor del transporte automotor, y particularmente del automóvil privado. Similares circunstancias afectan también al transporte fluvial de cargas, en cuanto resultan asumidas asimismo prevalentemente por el modo automotor, con obvias consecuencias problemáticas sobre los contextos regional/urbanos, que habrán de soportar a las infraestructuras relativas a los mismos.

Como ha sido señalado, también, tales circunstancias se concretan en términos de realimentaciones positivas -es decir, mutuamente condicionadas- entre las condiciones de uso del suelo y de la movilidad. Como consecuencia, resulta menester intervenir de manera simultánea y congruente sobre ambos tipos de circunstancias (ver supra 3.4. Políticas relativas prioritariamente al Dominio Físico). Las políticas de reconfiguración del transporte urbano de personas, por su parte, que nos ocupan de manera prioritaria, han de ser diferenciadas en sendos tipos: por una parte, las focalizadas sobre elementos de estímulo; por otra, las de carácter represivo. Mencionamos entre las primeras: a.) las mejoras cuali y cuantitativas en la oferta de transporte público masivo de carácter guiado.

Debe señalase en ese sentido que habrán de promoverse particularmente las nuevas tecnologías disponibles en relación a sistemas apoyados -no subterráneos, que resultan de costos prohibitivos, y deben limitarse a situaciones extraordinarias que las justifiquen y posibiliten-; b.) tales ofertas de transporte habrán de resultar apropiadas en términos tarifarios -a través del eventual goce de subsidios estatales, centrados en la demanda, y no en la oferta, con vistas a resultar socialmente selectivas y equitativas, así como restrictivas, en general, en relación a las distancias recorridas, con vistas a evitar los estímulos a la localización periférica de actividades-; en tanto, establecerán regímenes que premien la sistematicidad de la demanda, resulten confiables en términos de seguridad y cumplimentación horaria, y abarcativas en relación a los orígenes y destinos atendidos, así como a su cobertura horaria; c.) habrán de configurarse condiciones de apropiada complementariedad entre modos, concretadas no solamente a través de las ofertas congruentes, y no reiterativas, de servicios de modos diversos con recorridos similares, sino también a través de tarifas unificadas en función de la direccionalidad de los rumbos y sus horarios de concreción; d.) a los efectos de concretar las ofertas, serán promovidas las condiciones de coincidencia locacional entre los niveles de centralidad urbana y los de conectividad a través de medios de transporte público, superponiendo espacialmente de ese modo a los mayores demandantes de servicios de movilidad con los de la oferta de tal tipo de servicios; e.) la oferta de espacios privilegiados para la circulación, así como la guarda, de bicicletas no motorizadas, así como para los peatones; f.) de manera marginal, se premiará la circulación con ocupación completa de los vehículos privados. Por su parte, mencionamos entre las políticas de carácter represivo las siguientes: a.) la imposición de cargas fiscales significativamente altas a la radicación de vehículos privados, calificadas de manera directa en función de su tamaño, potencia, capacidad de perturbación y precio; b.) el requerimiento de plazas de estacionamiento parcelario para los vehículos privados; c.) la imposición de tasas incrementales por la utilización de vehículos privados, penalizando de manera diferencial la


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circulación vehicular al interior de los polígonos de mayores niveles relativos de centralidad, los escenarios de mayor congestión vehicular, los horarios pico de la demanda, y la circulación sin agotar la capacidad de transporte de los vehículos; d.) el apropiado nivel de mantenimiento de los vehículos; e.) la restricción selectiva de circulación vehicular privada durante determinados días de la semana.

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3. Políticas relativas a la configuración de tramas circulatorias de carácter urbano. Resulta generalizada la convicción relativa a la conveniencia de generar redes circulatorias urbanas jerárquicamente diferenciadas. Tal jerarquización ubica en el extremo mayor a los componentes troncales, y en el menor, a los intermedios y subsidiarios. Los primeros resultan llamados a constituirse, de manera prevalente, en sedes del transporte colectivo de carácter tanto guiado como automotor. Resultan constituidos, así, en los miembros más calificados en términos de conectividad, así como también, de generadores de externalidades ambientales problemáticas. Están llamados a conectar mutuamente al conjunto de lugares centrales más jerárquicos de cada aglomeración, evitando perturbar a los sectores en que se despliegue de manera prevalente la residencia, así como a otras actividades ambientalmente sensibles. Los componentes de jerarquía intermedia, conectados a aquéllos, sede de magnitudes relativas más limitadas de transporte público, por su parte, habrán de resultar orientados a atender demandas de escala significativa de movilidad de carácter residencial, así como de áreas centrales de carácter vecinal. Por fin, los de jerarquía subsidiaria, resultan vinculados a los de jerarquía intermedia, habrán de restringirse al servicio de áreas exclusivamente residenciales, y, siempre que resulte posible, adquirir un carácter no-pasante, es decir, a operar como cul-de-sacs “extendidos”, proveyendo accesibilidad de escala local, y tendiendo a garantizar mínimo impacto funcional y ambiental. Como puede verse, entonces, promovemos la consolidación de tejidos urbanos cuyas condiciones de conectividad, de centralidad y de intensidades edificatorias resulten mutuamente congruentes, armonizando de tal modo sus condiciones de funcionalidad con las de sus comportamientos ambientales.

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Entornos de validez escalar y temporal: sub-regional y local; largo, mediano y corto plazos

Actores implicados en su concreción: gobiernos sub-regionales y locales; organizaciones comunitarias operativas en las dos escalas mencionadas


3.6. Políticas relativas prioritariamente al Dominio Ambiental

1. Consideraciones preventivas relativas a las potencialidades de implantación del desarrollo regional/urbano. Los potenciales relativos de escala regional de carácter natural en calidad de soporte del desarrollo urbano, así como, en mayor grado todavía, las condiciones de sus pautas de probable transformación en el largo plazo resultan tanto extraordinariamente significativos como complejos de desentrañar. Frente a algunos indicadores cuya certificación resulta relativamente


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simple de constatar -como por ejemplo los relativos a la capacidad portante de los suelos-, otros no menos trascendentes, como los relativos a la sismicidad y estabilidad de suelos, las dinámicas hídricas y del clima, entre tantos otros, resultan de detección significativamente más compleja. Frente a estas circunstancias, y a la extraordinaria trascendencia de largo plazo que las mismas significan, resulta imperativa la recomendación de efectuar consultas en profundidad a especialistas en los campos de las Ciencias del Suelo, del Mar, de los Recursos Hídricos y de la Atmósfera, en instancias bien anticipadas a las previstas para el efectivo desarrollo regional/urbano.

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Entornos de validez escalar y temporal: global, regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto plazos



2. Promoción de políticas relativas a la disminución de los riesgos y molestias de carácter ambiental. Los contextos urbanos poseen desde el punto de vista ambiental un comportamiento de carácter dicotómico y contradictorio: por una parte, se han venido constituyendo progresivamente a partir de la Revolución Industrial en sedes de la generación de los mayores niveles de perturbación ambiental, muy por encima de los de los sectores rural y minero, aun a pesar de la significación de los mismos; por otra, son asimismo sedes de una multiplicidad de tipos de actividades de las cuales muchas -por excelencia las residenciales, educativas, sanitarias y de esparcimiento- resultan extraordinariamente sensibles a tal tipo de perturbaciones. Pero tales contradicciones resultan amplificadas todavía a través de la circunstancia que, con vistas a intentar paliar a través de instrumentos ineficientes las mencionadas perturbaciones se incentivan todavía más sus propias causas originarias, en ciclos incrementales aparentemente ilimitados. Tales perturbaciones, concretadas principalmente a través de los consumos edilicios, la producción manufacturera y el transporte se constituyen en los factores que explican en proporciones relativamente similares las perturbaciones atmosféricas, directamente asociadas al Cambio Climático Global. De manera similar, resultan igualmente significativos los impactos urbanos sobre el medio agua, tanto superficial como subterráneo, y ello tanto en calidad de recursos naturales como de agentes perturbadores, dadas las transformaciones estructurales de que resultan objeto sus condiciones naturales de drenaje. En los acápites que anteceden -3.2., 3.4. y 3.5.- se han enunciado políticas relativas respectivamente a las dimensiones Cultural, Física y Funcional que, de manera indirecta, de implementarse, significarían seguramente la concreción de menores externalidades, y de carácter menos desfavorable, sobre los escenarios ambientales. Cabe agregar aquí que, en sentido complementario, resultan cruciales los aspectos relativos a las condiciones de diseño, materialidad y mantenimiento edilicios, con vistas a disminuir los consumos energéticos, que se constituyen, como ha sido señalado, en generadores directos de perturbaciones ambientales. Pero, de manera agregada, resulta importante promover la restricción de todo tipo de comportamientos, fijos y móviles, vinculados a los consumos materiales -particularmente de los sectores sociales opulentos- que, de maneras directas y/o indirectas, participan de la generación de externalidades problemáticas de carácter ambiental.




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3. Promoción del manejo ambientalmente sustentable de los residuos sólidos y líquidos de carácter urbano. Como ha sido señalado supra, los impactos regional/ urbanos derivados de la operación de sus respectivas dinámicas resultan altamente problemáticas en términos ambientales, tanto en sus escalas locales como globales. Frente a tales circunstancias, y más allá de incentivar las restricciones de consumos superfluos que hemos señalado supra, habrán de desplegarse cuidadosos procesos de control, tanto de emisión de líquidos al medio natural de soporte urbano, como de disposición final de los residuos sólidos. En relación a lo primero, resulta recomendable habilitar redes suplementarias de distribución de “aguas grises” con destinos distintos a los de la ingesta humana, que significan procesos muy simplificados frente a los tratamientos convencionales de purificación, preservando además los recursos habitualmente escasos de agua dulce, y moderando el impacto de los efluentes sobre el medio natural. En cuanto a la disposición final de residuos sólidos, resulta menester considerar otras opciones frente a las tan difundidas de los así denominados “rellenos sanitarios”, generadores de impactos problemáticos de muy largo plazo. Resultan en ese sentido de creciente difusión los procesos de incineración controlada, de alta tecnología, cuya operación suele asociarse a la de la producción de recursos térmicos de uso tanto público como privado.





4. Promoción de las cualidades perceptuales de los escenarios regional/urbanos. Ante el despliegue de procesos de desarrollo regional/urbano resultan significativos los rasgos ambientales asociados a los mismos tanto desde el punto de vista de las diversas dimensiones del campo perceptual como desde el de las adscripciones simbólicas asociadas por los sujetos individuales y colectivos a cada una de las mismas. Tanto en una como en la otra de las escalas implicadas -los grandes ámbitos característicos de lo regional, por una parte, así como los de las escalas intermedias y diminutas de lo urbano, por otra- resultan paradigmáticas por excelencia las condiciones de configuración visual y auditiva de tales escenarios. Así, por ejemplo, desde el despliegue de grandes equipamientos de escala perceptual desmesurada -como por ejemplo el de los generadores eólicos de electricidad, con sus dinámicas cansinas y sus extraños rumores, las torres y líneas de conducción eléctrica, las grandes antenas de telecomunicaciones, o las defensas de frentes marinos-, al fragor de los centros de transbordo de los lugares centrales urbanos, o los escenarios intimistas de sus jardines, aún de los de carácter público, proporcionan temas específicos de configuración que ameritan el pronunciamiento de expertos tanto en planificación y semiología como en diseño. Puede en general postularse que los objetos/fenómenos mencionados constituyen recursos valiosos que, como los de cualquier otro carácter, ameritan ser utilizados con vistas a desplegar los potenciales suplementarios de carácter perceptual, simbólico y artístico de los que son portadores, más allá de lo que constituyen sus funciones específicas.

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3.7. Políticas relativas prioritariamente al Dominio Institucional/Jurídico

1. Promoción de Políticas de estructuración institucional de las Grandes Aglomeraciones. Las condiciones de estructuración institucional/ política/ administrativa de las Grandes Aglomeraciones resultan extraordinariamente trascendentes frente a las magnitudes y complejidades que caracterizan a las mismas, al constituir las mismas instrumentos fundamentales en términos de las potencialidades efectivas para su planificación y gestión apropiadas. Cabe preguntarse si el alejamiento casi universal de criterios de organización que resultan relativamente obvios desde los puntos de vista lógico y operativo -a través de la necesaria configuración de condiciones de institucionalidad homólogas a las de las aglomeraciones a las que se refieren- pueden explicarse por “olvidos” -inercias negativas-, o tradiciones administrativas obsoletas, o si, en cambio, los mismos resultan funcionales -y por lo tanto explican- el logro de objetivos estratégicos implícitos dirigidos a la preservación de las condiciones de estratificación social vigentes, y/o de legitimación del statu quo económico, y/o de los procesos de acumulación de poder político prevalentes en cada circunstancia.

En el caso de las Grandes Aglomeraciones, y en cualquiera de sus (necesarios) modelos alternativos de estructuración institucional, como veremos, habrán de configurarse redes extensas, pero conceptualmente simples, constituidas por tres tipos/niveles jerárquicos de organización jurisdiccional/administrativa, a saber:

a.) el más jerárquico y abarcativo en términos territoriales y de incumbencias, que denominamos regional, llamado a reconocer como escenario jurisdiccional al que resulta de la agregación de todas aquellas entidades de administración estatal y carácter territorial de la mencionada escala, deseablemente colindantes -o no, si existiesen prescripciones constitucionales para impedirlo- inscriptas en el mismo, en torno al cual se concretan los procesos globales de configuración regional/urbana en cada caso específico. Eligen sus representantes políticos en instancias eleccionarias de carácter directo o indirecto, en las que la mencionada jurisdicción opera como distrito electoral único, y en las que, de manera simultánea, se eligen representaciones en las escalas sub-regional y local. El criterio de delimitación territorial, así como de configuración específica interna de la misma que habrá de adoptarse, es el que significa la inclusión de todos los sectores urbanos preexistentes asociados en términos estructurales a la aglomeración histórica -la Ciudad Central de referencia- con más una extensión que, de manera tentativa, habrá de resultar suficiente para alojar el crecimiento futuro de las aglomeraciones a mediano plazo. Como damos por supuesto que las mismas habrán de resultar sujetas a procesos comprehensivos de planificación, incluidos los de sus recursos territoriales, resultará más aconsejable, en el caso, pecar por exceso que por defecto, ya que cabe suponer que el suelo eventualmente excedentario no resultaría dilapidado a través de gestiones inapropiadas del mismo.

El presente tipo global de configuración institucional resulta poco frecuente en el escenario mundial. Existen sin embargo experiencias históricas altamente valorables, como la relativa a la Aglomeración Toronto durante el período de los 1950s/’70s Ainstein (2012d), o, en el presente, la de la Aglomeración Tokio Ainstein (2012e). Las condiciones de estructuración interna de tal tipo de entidades habrán de ajustarse de manera alternativa a sendos tipos de formatos Ainstein (2005), a saber: 1.: entidades gubernamentales de


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carácter unificado integrado, al interior de las cuales existen otras dependientes de aquéllas, de carácter sub–regional. En la presente opción, resulta indudablemente conveniente modificar la delimitación territorial preexistente de tales unidades administrativas constitutivas -como oportunamente se realizase tanto en Toronto como en Tokio-, con vistas a intentar evitar apelaciones reivindicativas relativas a las delimitaciones jurisdiccionales y/o las incumbencias preexistentes “resignadas” por las mismas a favor del (nuevo) gobierno regional; ó 2.: entidades de coordinación institucional, de similar alcance y criterios de delimitación regional, al interior de las cuales existen similares entidades sub-regionales, pero no en carácter de dependencia, sino asociativo.

En cualquiera de los dos casos mencionados -1. o 2.-, aunque particularmente en el primero de los mismos, el nuevo status jerárquico y cuantitativo adquirido a través de las institucionalidades globales de las aglomeraciones implicadas las habilitaría para que las mismas aspiren a constituirse, ya sea en titulares de un nuevo estrato político/administrativo en el orden federal -el tercero, después del de ese carácter y el de las jurisdicciones que le suceden en orden descendente, provincias en ordenamientos de carácter federativo, o prefecturas en los de carácter unitario-. Pero además, de hecho, en múltiples circunstancias, y de manera creciente, las entidades regional/urbanas constituyen concentraciones de población y de actividad económica que monopolizan y ameritarían reemplazar a las equivalentes de orden meso-provincias o prefecturas-, con lo que las mismas adquirirían referencialidad y pertinencia meramente históricas, asociadas, sin embargo, a acumulaciones considerables de poder político, que suelen encontrar sustento en los sectores rurales, tradicionalmente más reacios, por razones ideológicas de carácter estructural, a aceptar transformaciones del alcance mencionado. Debe señalarse que transformaciones institucionales como la mencionada requerirían en general mutaciones constitucionales que las hiciesen viables. Reconfiguraciones institucionales como las mencionadas vendrían a replicar recomendaciones similares planteadas por Habermas (2008) en relación a los escenarios internacionales globalizados.

Desde el punto de vista de las incumbencias institucionales que estarán llamadas a desplegar estos gobiernos o entidades coordinadoras de carácter y jerarquía regionales, debe señalarse que deberían constituirse en titulares primarios de todas aquellas funciones que, de manera activa o pasiva, resultan trascendentes en el orden agregado de la aglomeración. Múltiples y variados resultan en este sentido los ejemplos posibles; mencionamos aquí sólo a título referencial los relativos a la representación institucional del aglomerado regional ante las instancias gubernativas federales; las acciones -u omisiones- necesarias a desplegar en relación a la gestión del riesgo global (de las aglomeraciones) en sus diversas manifestaciones; la delimitación externa de las aglomeraciones; la gestión de grandes recursos naturales, como las cuencas hídricas de ese carácter, así como también los de carácter patrimonial; de consuno con los gobiernos federales, la concreción y gestión de grandes equipamientos y servicios regionales -puertos, aeropuertos, redes ferroviarias, redes viales jerárquicas, centrales energéticas y de comunicaciones, redes de servicios de infraestructura-; la concreción y gestión de unidades de servicios de la más alta jerarquía en relación a salud, educación, cultura y esparcimiento; la gestión de los sectores de vivienda, transporte, tránsito, y gestión de la disposición final de los residuos sólidos y líquidos; la gestión de la participación comunitaria en la mencionada escala.

Por su parte, también, las actividades de coordinación de las iniciativas de las administraciones sub-regionales inscriptas en su órbita de actuación, así como la supervisión de sus respectivos desempeños. Cabe consignar que el criterio general que habrá de determinar las incumbencias relativas de los gobiernos regionales frente a los de carácter sub-regional -así como, oportunamente las de los mismos frente a los gobiernos locales- es el de subsidiariedad -es decir, no resolver temáticas que puedan optimizarse en niveles institucionales inferiores en aquéllos de carácter superior-, no sin señalar enfáticamente que tales circunstancias no deberían constituirse en óbice


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para que las instancias de menor jerarquía relativa operen según condiciones de autonomía absoluta, sino de aquellas de carácter relativo. Tales circunstancias son las que habrán de otorgar gobernabilidad a la gestión global de las aglomeraciones;

b.) el de carácter intermedio, o meso, al que denominamos sub-regional. En el caso de la reconfiguración institucional regional mencionada como 1. en el parágrafo que antecede -es decir, de configuración de un gobierno regional-, resulta particularmente recomendable por las razones allí mencionadas que la delimitación espacial de aquéllos difiera -en general, excediendo en escala significativa- la configuración anterior en la que participaban las jurisdicciones modificadas, con vistas a constituir unidades administrativas en número acotado, dotadas de recursos humanos calificados para concretar sus actividades técnicas y administrativas, así como provistas de recursos materiales que les permitan operar en condiciones eficaces y eficientes. En el caso de la opción 2. del mencionado parágrafo, resulta recomendable, también, una reconfiguración como la mencionada, por similares razones. El criterio general que habrá de determinar las pautas de delimitación territorial de las jurisdicciones que consideramos resulta referido de manera alternativa o complementaria a un conjunto de fenómenos de carácter diverso, que pueden llegar a constituir potencialmente las nuevas jurisdicciones sub-regionales, a saber: la existencia de recursos naturales significativos de la escala implicada; el relativo a las condiciones de polarización sub-regional referida a los lugares centrales existentes o previsibles en el sector; el/los rol/es circulatorios ferroviarios y/o viales disponibles, de carácter radial, es decir, constituyendo corredores circulatorios de tal carácter, o, de manera similar, aquellos de carácter tangencial. Deberá intentarse evitar que las delimitaciones adoptadas resulten en jurisdicciones homogéneas desde el punto de vista socioeconómico, sociocultural y/o étnico, con vistas a maximizar, a través de su diversidad, las potencialidades de articulación social internas de cada una de las mismas. Eligen sus representantes políticos en instancias eleccionarias simultáneas a las de los gobiernos regionales -si los hubiese-, así como locales; tendrán carácter ya sea directo o indirecto, en las que cada una de las mismas opera como distrito electoral único.

Estas administraciones, de carácter plural, colindantes -que en conjunto, por tanto, agotan el territorio de la jurisdicción regional en la que se inscriben- habrán de responder a cometidos bien diversos: la representación del total de su población -es decir, la del conjunto de gobiernos locales inscriptos en su jurisdicción- en relación a los eventos y requerimientos administrativos de escala regional; la gestión de los riesgos locales en sus diversas manifestaciones; la gestión de recursos de jerarquía media de carácter patrimonial -históricos, culturales, etc.-, y naturales, como las cuencas hídricas de tal escala; las unidades de servicios de jerarquías intermedias, por ejemplo en relación a salud, educación, cultura y esparcimiento; la gestión de los sectores de vivienda, transporte, tránsito, así como la recolección y gestión de residuos sólidos y líquidos. Por su parte, también, las actividades de coordinación de las iniciativas de las administraciones locales inscriptas en su órbita de actuación, así como la supervisión de sus respectivos desempeños; la gestión de la participación comunitaria en la mencionada escala;

c.) el de carácter micro, al que denominamos local. Constituyen el universo más extenso entre los tres tipos/niveles institucionales considerados. El criterio general que habrá de determinar las pautas de delimitación territorial de las jurisdicciones que consideramos resulta referido por excelencia a la promoción de las potencialidades de la convivencia cercana y sostenida de grupos poblacionales diversos. A tales efectos deberá intentarse evitar que las delimitaciones adoptadas resulten en jurisdicciones homogéneas desde el punto de vista socioeconómico, sociocultural y/o étnico, con vistas a maximizar las potencialidades asociadas a la mutua articulación ente tales sectores. Eligen sus representantes políticos en instancias eleccionarias en las que cada una de las mismas


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opera como distrito electoral único, de carácter directo o indirecto,y en que, de manera simultánea, se eligen representaciones políticas en la escala regional, por una parte, y sub-regional, por otra. Estas administraciones, colindantes, de carácter plural -que en conjunto agotan el territorio de la jurisdicción sub-regional en la que se inscriben- habrán de responder a cometidos bien diversos: la representación de su población en relación a los eventos y requerimientos administrativos de escala sub-regional; la gestión de los riesgos locales en sus diversas manifestaciones; la gestión de recursos patrimoniales y naturales de jerarquía local, como los hitos históricos y los recursos paisajísticos de tal escala, respectivamente; las unidades de servicios de jerarquías menores, por ejemplo en relación a salud, educación, cultura y esparcimiento; la gestión de los sectores de vivienda, transporte, tránsito, así como la recolección de residuos sólidos y el encauzamiento de los líquidos residuales; la gestión de la participación comunitaria en la mencionada escala.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Físico / Funcional / Ambiental


Actores implicados en su concreción: gobiernos federales, regionales, sub-regionales y locales; organizaciones comunitarias operativas en las últimas tres escalas mencionadas


2. Promoción de Políticas de planificación y gestión regional/urbana. En organizaciones regional/urbanas de carácter tan extenso, complejo y de dinámica extendida como las de las Grandes Aglomeraciones resultan imperativos los procesos de planificación y gestión integrados, globales y de largo plazo. En realidad, tales procesos, para resultar coherentes y conducentes, deben involucrar sendas órbitas y objetos de intervención: por una parte, las estructuras internas de las administraciones públicas, que habrán de operar -lo que resulta altamente inhabitual- ajustadas a lógicas formales de planificación, es decir, articulando de manera apropiada sus objetos de gestión, los actores implicados, los objetivos, las estrategias, las políticas y los tiempos y recursos en juego; y por otra parte, las entidades externas a las mismas -los contextos regional/urbanos-, que constituyen su objeto de actuación por excelencia.

Resulta necesario señalar que tales pautas de actuación de la órbita estatal han de concebirse como las opciones de mayores niveles de nitidez, consecuencia y equilibrio frente a las de los mercados -que en cuanto inciden sobre las configuraciones regional/urbanas significan, no sólo impactos de corto, sino de los más extendidos plazos-, y que no solamente resultan de crecientes vocaciones y capacidades de intervención, así como de comprensibles intereses sectoriales, particularmente en su dimensión social, sino de inquietantes niveles de disfuncionalidad integrada y global.

La red institucional aludida en el parágrafo que antecede -Política 3.7./1.- resulta orientada, precisamente, a la potencial factibilidad de consecución de los dos tipos de cometidos señalados supra.

Las actividades de planificación que consideramos oportunas consisten en las que resultan características de tales procesos, a saber: caracterización de los procesos regional/urbanos en curso, no sólo locales sino globales; detección de las falencias y/o contradicciones de tales procesos; identificación de los objetivos, estrategias y políticas alternativas de desarrollo a adoptar; desarrollo de alternativas de intervención; selección de alternativas; desarrollo del plan a adoptar. Las actividades de gestión que habrán de desplegarse en relación al mencionado proceso de planificación habrán de referirse tanto al desarrollo de las etapas mencionadas como, oportunamente, a las instancias de implementación de sus resultados.


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Resultan cruciales en el sentido mencionado las siguientes propiedades, o características, de los procesos de Planificación/Gestión a desplegar:

a. participación comunitaria. Más allá de la central participación de los estamentos político y administrativo, y de manera fuertemente articulada con los mismos, tal tipo de participación resulta crucial para que los mecanismos de representación política no devengan en aquellos otros de mera delegación comunitaria pasiva en cuestiones relativas a la administración pública de los procesos de planificación y gestión regional/urbanos. Debería quedar bien entendido para todas las partes involucradas que tales procesos resultan cruciales con vistas al logro de objetivos de carácter temático diverso, con probables afectaciones sociales diferenciales muy significativas, de alcance temporal variable, en contextos de restricciones presupuestarias habitualmente agudas, en circunstancias de creciente interés y poder de las corporaciones de intereses inmobiliarios, y que la adopción de decisiones inapropiadas resulta en múltiples oportunidades en falencias críticas prácticamente imposibles de revertir. La selección de miembros comunitarios de carácter no electivo, y por tanto no socialmente representativo, debería constituir un tema genuinamente inquietante. A tales efectos habrá de intentarse la constitución de grupos heterogéneos en términos de edad, género, y extracciones étnica, cultural y socioeconómica equilibradas, que se demuestren abiertos a una mutua interacción respetuosa y productiva.

Deberá considerarse como problemática la participación de representaciones de entidades que, aunque nominalmente no involucradas formalmente en actividades de mercado, suelen operar en términos corporativos a favor de sí mismas y de aquéllas -como, de manera característica, suelen hacerlo las asociaciones profesionales-, que resultan, por tanto, faltas de ecuanimidad y equilibrio, cuando no abiertamente asociadas a intereses sectoriales. Las instancias de discusión integrada de los tres estamentos mencionados deben presuponerse complejas y extendidas; por tanto, habrán de disponerse para las mismas contextos alejados de los horarios laborales habituales, fundamentalmente en las oportunidades de adopción de decisiones. Resulta fundamental que los grupos comunitarios constituidos a estos efectos participen de “ciclos completos” de planificación -desde la identificación de objetivos, a los de adopción de decisiones interventivas-, con vistas a promover la coherencia interna de los procesos desplegados.

El rol diferencial de los grupos técnico/administrativos habrá de consistir en su aporte a las discusiones de opciones alternativas frente a las cuestiones consideradas, así como de la explicitación de las inferencias de sus consecuencias diferenciales en términos de costos/beneficios -en sentido amplio, y no solamente económico/financiero- asociadas a cada una de las mismas. Habrá de aspirarse a que las decisiones a adoptar encuentren consensos de carácter comprehensivo; en los casos en que tales circunstancias se demuestren inviables, habrán de someterse las opciones en juego al voto popular en instancias plebiscitarias, a cuyos resultados habrá de otorgarse necesariamente un carácter vinculante;

b. accesibilidad informativa. Debiera promoverse desde la gestión pública que todos los aspectos implicados en la planificación y gestión regional/urbana resulten accesibles a los diversos sectores comunitarios involucrados. A tales efectos deberían quedar habilitadas las vías de comunicación sugeridas en las políticas mencionadas en el punto 3.1./2. “Promoción de los procesos participativos en las diversas escalas de planificación y gestión públicas relativas al dominio temático Social” (v.supra).

c. direccionalidad de los procesos de planificación y gestión. Existen en relación a la mencionada cuestión sendas opciones consideradas de manera convencional como mutuamente contrapuestas y excluyentes: las del accionar de “arriba/abajo”, o de “abajo/arriba”. Las mismas suelen resultar calificadas según otras tantas opciones de carácter socio/político, y denominadas de manera sintética como “autoritarias” y “populares”, respectivamente. Desde nuestro punto de vista, las mencionadas adscripciones resultan equívocas e inapropiadas, en tanto cada una de las


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mencionadas opciones posee roles específicos y ventajas diferenciales sustantivas que ameritarían la consideración de su accionar en términos mutuamente complementarios.

A favor de la primera de las mismas resulta necesario señalar que sus rasgos diferenciales favorables tienden a consistir de visiones de carácter global y largo plazo, en tanto que los de las segundas, por el contrario, tienden a focalizarse en aspectos locales, y/o temáticamente acotados, y/o plazos restringidos. Ello resulta siquiera parcialmente comprensible a partir de las incumbencias específicas que hemos sugerido como características de cada una de las (tres) escalas administrativas según las cuales resulta conveniente estructurar institucionalmente a las Grandes Aglomeraciones, o, en su caso, las dos extremas de las mismas para gestionar las aglomeraciones intermedias mayores. Y, tal como las mencionadas incumbencias debieran resultar estructuradas en términos mutuamente complementarios -como no podría ser de otro modo, con vistas a asegurar la factibilidad, apropiada articulación y complementariedad entre las mismas-, los procesos dirigidos a dar cuenta del conjunto de los roles implicados, ameritan homólogas condiciones integradas de abordaje.

Por otra parte, debe mencionarse que cabe considerar que la opción “abajo/arriba” que termina de comentarse, aludida, como se dijo, como “popular”, justificaría tal alusión a partir de la creencia de que uno de los cometidos más valiosos de los procesos planificados consiste en el logro de optimizaciones de escala restringida, a diferencia de agregada. Sostenemos, por el contrario, que, de manera generalizada, las optimizaciones de carácter restringido suelen serlo a expensas de otras optimizaciones, ya que, de manera prevalente, las condiciones globales de optimización no resultan del agregado de optimizaciones sectoriales o parciales, sino de configuraciones de un carácter bien distinto, ajustados a lógicas gestálticas. Y que no debiera quedar margen de duda acerca de que, en términos democráticos, y ante la carencia de recursos, como resulta habitual, deben importar más los logros globales que los parciales.

d. Carácter formal/operativo de los abordajes. Los procesos de planificación y gestión, particularmente los referidos a los miembros mayores de las redes regional/ urbanas, suelen ser complejos y temporalmente extendidos. Por lo demás, las condiciones de abordaje de cada una de las temáticas y las escalas territoriales consideradas, así como los plazos temporales involucrados en su tratamiento, difieren entre sí de manera sustantiva. Los problemas que derivan de tales circunstancias son los que resultan característicos de la administración de especificidades relativas a cada uno de los diversos tipos de contextos señalados, por una parte, y los de las condiciones de su apropiada mutua articulación, por la otra. Un aspecto asociado de manera característica a tales circunstancias es la referida a los ciclos de realimentación -feedbacks- (denominados impropiamente por algunos autores como recursivos, o iterativos) según los cuales, de manera necesaria, habrán de desplegarse los procesos de gestión mencionados, parciales en algún caso, globales en otros. No existe margen de duda acerca de que tales tiempos diferenciales habrán de reconocerse, aceptarse y procesarse, con vistas a optimizar los procesos de gestión integrada, global y de mediano y largo plazo que de manera indudable deben constituirse en aquellos que concitan la valoración diferencial de los procesos planificados frente a opciones retaceadas de los mismos, o, peor aún, de carácter “informal”, asociados a la vigencia de intereses sectoriales o corporativos.

e. Horizontes temporales y niveles de predictibilidad. Resulta característico diferenciar los horizontes temporales de planificación y gestión regional/urbana según tres plazos característicos, a saber: corto: 5 años; mediano: alrededor de 20; largo: alrededor de 35 años, según modalidades mutuamente compatibles/congruentes que significan que las determinaciones en alguno de los mencionados niveles debería adquirir un carácter referencial necesario para cada uno de los otros dos. Aunque ello resulta en general apropiado, ajustado a los órdenes de variabilidad vigentes en relación a lo micro, lo meso y lo macro, cabe señalar que las dinámicas de transformación de las realidades del más variado carácter han adquirido un ritmo tan vertiginoso que remiten a la conveniencia de preguntarse, en las instancias de determinación de tales horizontes, y


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particularmente en el de los mayores, cuáles encuadramientos se dan por más recomendables. De lo que tampoco queda margen de duda es de que, en circunstancias altamente indeterminadas, resultan más convenientes las opciones de intervención con mayores grados de potencialidad de transformación y/o de funcionalidades más diversas, con vistas a enfrentar escenarios muy dinámicos de comportamiento prospectivo.

Otros dominios temáticos directamente implicados: Social / Cultural / Económico / Físico / Funcional / Ambiental


Actores implicados en su concreción: gobiernos federales, regionales, sub-regionales y locales; organizaciones comunitarias operativas en las últimas tres escalas mencionadas


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