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II Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Isla de Margarita, Venezuela, 14 - 18 de octubre 1997

EL DESARROLLO REGIONAL COMO ESTRATEGIA DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

Andrés Manning Novales

INTRODUCCIÓN

Hidalgo es uno de los estados más pobres de la República Mexicana, ocupando el cuarto nivel de marginación social a nivel nacional arriba de Guerrero, Oaxaca y Chiapas. Es decir en nuestro estado se presentan serios problemas de analfabetismo y nutrición. Ante esta realidad el hablar de rediseñar o modernizar al Estado, a su burocracia, es una tarea sumamente difícil cuando no se cuenta con las condiciones básicas a nivel del municipio, célula fundamental de nuestro ordenamiento territorial y político.

¿Como pueden los municipios aumentar sus habilidades técnicas y su experiencia para ser más efectivos y eficientes, así como para ser creativos en medio de la crisis económica mundial?

La gran mayoría de los municipios tampoco cuentan con los presupuestos para integrar a su organigrama, recursos humanos especializados, ni la utilización de alta tecnología para el desarrollo de sus funciones.

La debilidad de los gobiernos municipales parte de la obesidad de los gobiernos centrales, por lo que el fortalecimiento del municipio es primordial para lograr un gobierno nacional más eficiente y por ende mas moderno. Abundando, no podemos hablar de modernización de un gobierno central abultado sin hablar antes de las estrategias tendientes a una descentralización de funciones y recursos.

Desde tiempos remotos, el ejercicio del poder se ha dado de manera centralizada aún cuando la legislación consigne lo contrario y ello es en detrimento de los gobiernos locales, donde su problemática lejos de resolverse se ha incrementado por el paternalismo centralizado que se da como práctica del gobierno en México y en varios países de Latinoamérica.

Se han regionalizado los territorios y se ha buscado impulsar el desarrollo de aquéllos que potencialmente pueden ser más productivos, dejando a la deriva a los que no representaban ningún beneficio económico a la administraciones gubernamentales en turno, lo cual los ha aislado de los beneficios sociales y a su vez los ha sumido y marginado en una miseria de la cual en la actualidad es difícil salir.

Las condiciones económicas a nivel mundial, así como los requisitos para el otorgamiento de créditos de instituciones bancarias a los diferentes países en desarrollo, han obligado a los gobiernos a instrumentar políticas que permitan el acceso a mejores condiciones de vida sobre todo de aquellos que se encuentran en condiciones de pobreza extrema o de un alto índice de marginación.

El planteamiento de esta exposición, es remontarse un paso atrás hacia las condiciones necesarias que deben prevalecer para modernizar la administración pública local en aquellos lugares donde existan serios rezagos de desarrollo social, y que a través de la planeación y el desarrollo regional la acción de gobierno se torne mas eficiente y se acerque a la sociedad para satisfacer oportunamente sus necesidades.

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En México se lleva a cabo una política de descentralización de recursos y funciones que permiten a la población tener un acceso más directo a los servicios de educación, salud, trabajo, entre otros y que a la vez permitan accesar a mejores condiciones de vida.

Esta política ha permitido la asignación de recursos para que los gobiernos locales, los municipios, se fortalezcan tanto técnica como administrativamente para lograr las condiciones necesarias que les permitan asumir un nuevo papel en la administración pública.

¿Están preparados los gobiernos locales para recibir los nuevos recursos y responsabilidades que les sean asignados por los programas de descentralización?

¿ Modernizar para qué o para quiénes? ¿Cuál es el objetivo de la modernización en la administración pública?

Particularmente en Hidalgo, en los últimos cuatro años el Gobierno Estatal ha buscado acercar la acción gubernamental a la población para atender la gestión de ésta con mayor eficiencia, fin último de un proceso modernizador.

Una modernización gubernamental no puede entenderse sin una formación básica de cuadros que puedan ser capacitados para integrar nuevas tecnologías y transformar los paradigmas actuales. Para lograr ésto, se requiere de la generación de riqueza e integración regional de los diferentes niveles de gobierno,

mayores recursos financieros y un entendimiento mas amplio de las restricciones y las potencialidades o vocaciones locales. En síntesis de una estrategia de desarrollo regional para fortalecer los gobiernos municipales.

En el presente trabajo se describen aspectos generales sobre el tema; se desarrolla un marco teórico que permite ver cual ha sido la formación histórica de las regiones en México y cuales han sido sus características económicas, sociales y políticas.

De igual manera se hace una breve descripción del municipio, su formación histórica y su ejercicio en el nivel local como un factor que determina las actuales relaciones intergubernamentales. Aquí se analiza también cuales son las funciones que Constitucionalmente se les atribuye y como se les confiere su autonomía para el ejercicio de las mismas.

El aspecto central del estudio se analiza particularmente para el estado de Hidalgo en México, con especial énfasis en la planeación y la política regional que se ha tenido en la actual administración gubernamental. Se mencionan de manera general los logros que se han obtenido con la aplicación de una política regional que se da en función de la capacidad de acción de sus gobiernos municipales.

Las conclusiones planteadas como resultado del presente trabajo, permiten tener una perspectiva diferente de la forma que incide el desarrollo regional en base a un fortalecimiento municipal y viceversa. A la vez pueden ser la premisa para desarrollar nuevos trabajos en la materia.

GENERALIDADES

Tomando como base el silogismo de Pineda N., el cual se resume: "...el desarrollo de los países latinoamericanos exige la descentralización"; se debe considerar el fortalecimiento de los gobiernos

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municipales para lograr un gobierno menos centralizado que lleve a una distribución más equitativa de las responsabilidades gubernamentales.

Un gobierno descentralizado presta servicios a menor costo y de manera más eficaz, con ello alientan la participación y la apertura del sistema político y devuelven el poder a los gobiernos locales para que éstos se fortalezcan.

México posee un enorme potencial económico, social, cultural y natural, pero sigue siendo un país con una baja producción como consecuencia del uso de una tecnología atrasada, además cuenta con una fuerte polarización que se ejemplifica en la mayoría de sus estados y municipios, la cual se observa en la producción, en las empresas, en los ingresos de los habitantes, en la capacidad de acceso a los recursos y mercados, y de manera específica en su regionalización.

Las políticas regionales se componen de todas las acciones tendientes a modificar la distribución espacial de la actividad económica y de sus repercusiones sociales. Esto incluye a la población, las fuentes y la magnitud de los ingresos percápita y por empresa como ente productiva, los ingresos del gobierno, los sistemas de distribución y transporte, la infraestructura y por último, aunque no por ello menos relevante, la distribución del poder político.

A pesar de los avances con que se cuenta actualmente para el estudio y evaluación del desarrollo, queda claro que los estudios regionales enfrentan una vasta realidad, compleja y difusa en su elaboración. A la fecha no se cuenta con una metodología que involucre todos los elementos necesarios para entender la realidad y ésta pueda ser transformada en beneficio de las mayorías.

Existen esquemas que han sido aplicables a regiones con un determinado nivel de desarrollo, empero éstas no pueden ser de aplicación general, sobre todo en regiones cuyo nivel de desarrollo es bajo y el grado de pobreza extrema es alto.

El surgimiento rápido y en ocasiones desordenado de teorías, políticas, proyectos, propuestas, modelos, ideologías, que pretenden interpretar los fenómenos económicos en curso se deben a diferentes corrientes en la materia a nivel mundial, destacando los procesos de: apertura y globalización.

El desarrollo regional, como una perspectiva del análisis económico adquiere una nueva relevancia precisamente por la dinámica de la globalización. Ya no son los conceptos originalmente planteados en los estudios regionales -como los que constituían la teoría de la localización de las actividades productivas o la de los polos de desarrollo- los que se emplean para describir el ámbito geográfico del proceso del crecimiento económico. Estos enfoques han quedado relegados a medida que se ha reducido el interés en la planificación como un instrumento de las políticas de desarrollo, privilegiando en cambio los mecanismos asignadores del mercado. La apertura económica y las características de internacionalización productiva y financiera exigen otro acercamiento al problema regional y a la manera de determinar las capacidades competitivas.

El proceso de crecimiento económico de un país y de sus regiones generalmente se aborda desde la perspectiva temporal, pero la dimensión espacial es también una parte esencial de éste; de igual manera la inserción, como un elemento definitorio del carácter de la evolución económica de la geografía del crecimiento.

La política económica regional como factor de la asignación de recursos es un elemento básico para alentar el proceso productivo y distributivo más homogéneo en el que se expresa la descentralización

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de recursos y funciones con una autonomía local del ejercicio de la autoridad y el poder. En el caso de México esta política es indispensable para no relegar la aún precaria consolidación nacional precisamente cuando se promueve la integración con los mercados externos.

Si a lo anterior agregamos que existe una inadecuada efectividad en la aplicación de la administración pública, sobre todo a nivel municipal, que permita detonar el desarrollo de éstos, entonces las restricciones al problema se incrementan o el problema se torna más complejo.

A la fecha, el aspecto inicial para determinar la capacidad de crecimiento de una región -a nivel estado o municipio- y del carácter de su economía, se ha vinculado con su base exportadora; es decir , con la posibilidad de producir para mercados externos a la región productora. El desarrollo de dicha base productiva ha sustentado el crecimiento de los ingresos percápita de los habitantes y las retribuciones a los factores de la producción. Su crecimiento sostenido era indicio de los efectos directos e indirectos del crecimiento económico de la región. Sin desaparecer como factor de desarrollo regional, esta base exportadora modifica su naturaleza económica en una economía más abierta para la región.

En este punto cabe resaltar el análisis de la CEPAL, sobre la evaluación del ambiente en el que actúa el proceso de regionalización así como sus resultados inmediatos "... la reestructuración económica ha producido nuevos ganadores y perdedores con disparidades estructurales... por una lado el incremento de la productivida de de grandes compañías que se encuentran a la vanguardia de la modernización, quienes cuentan con un gran equipo de empleados especializados. Ésto es la base para la existencia de grandes iniquidades sociales con especial énfasis en la productividad y los ingresos a nivel local o doméstico. Esto también afecta la capacidad de crecimiento entre los diferentes sectores de la producción y la dispersión del progreso técnico..."

Las condiciones de la estructura económica mexicana puede orientar su crecimiento hacia las grandes empresas que tienen alta competitividad externa, pero con nula o muy limitada integración de sus flujos hacia el aparato productivo que atiende a la micro, pequeña y mediana empresa.

Lo anterior se puede traducir en que no solo la competitividad es clave en el proceso de regionalización, lo es también un crecimiento capaz de multiplicar la generación de empresas productivas. Para ello es necesario entre otras cosas, contar con la mano de obra calificada requerida en el lugar.

La consideración regional de la economía que puede entenderse como un despunte de la actividad de producción en términos espaciales, requiere tomar en cuenta las características y posibilidades de las distintas regiones del país para lograr una participación eficiente en el desarrollo. Hasta ahora la atención especial al problema de la actividad de producción se ha asociado con las actividades generales de la planeación económica estatal que recae en las políticas de desarrollo. La adopción de enfoques de planeación integral deben estar apoyados por políticas diseñadas por y para las regiones específicas considerando sus diferencias y problemas peculiares sin perder de vista el desarrollo regional.

En nuestro país y en especial en Hidalgo, la planificación regional ocupa y en su caso exige, el lugar estratégico que le dan las diferentes políticas oficiales para el desarrollo al interior del Estado, resaltando que el crecimiento económico implícitamente no hace que disminuyan las desigualdades sociales, por el contrario las aumenta.

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Por lo anterior, en este trabajo se plantean los aspectos del desarrollo regional y la forma en que éste ha incidido en el planteamiento de necesidades concretas para fortalecer administrativa y técnicamente a los municipios y de manera implícita a los Estados. Es decir como se visualiza al desarrollo regional como una estrategia para el fortalecimiento municipal.

ANTECEDENTES

En la administración pública, el centralismo que se practicaba en el país, significó la conservación de recursos a nivel central y el decaimiento de los gobiernos locales, el burocratismo y la subordinación de la voluntad local que impedía las soberanías territoriales. Hoy la centralización ha dejado de ser un instrumento de movilización dinámica de las fuerzas nacionales y se ha convertido en un obstáculo que impide a los estados detonar sus potencialidades y a las localidades la imposibilidad de definir, resolver y en la mayoría de las veces ni siquiera plantear sus propios problemas.

La actual administración gubernamental en México convoca a construir lo que se ha dado por llamar un nuevo federalismo, en un gran movimiento que restablezca armoniosamente el equilibrio entre los diversos niveles de gobierno y devuelva a los ámbitos estatales y municipales la iniciativa para plantear y resolver problemas. Un nuevo federalismo es la forma de organización política más adecuada para fortalecer la democracia, consolidar la unidad nacional y propiciar una justicia social más equilibrada. Debe surgir del reconocimiento de los espacios de autonomía de las entidades políticas y del respeto a los universos de competencia de cada uno de los ordenes gubernamentales, a fin de articular, armónica y eficazmente la soberanía de los estados y la libertad de los municipios.

Como antecedente en México el "Estado Federal es un pacto de entidades que se traduce en un orden de atribuciones conferidas a los Poderes de la Unión, pero también en una fórmula de descentralización del ejercicio del poder público, que se compone de estados con soberanía constitucional y que participan en la formación de la voluntad nacional" lo anterior permite la autonomía de la célula básica territorial de la administración pública en México, el municipio, cuyas atribuciones se encuentran contenidas en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Aún con estas atribuciones a nivel constitucional, el ejercicio de la acción gubernamental mostraba un aspecto diferente, donde se dictaban políticas homogéneas que tenían una visión "centralizada" para su aplicación en las diversas regiones del país. Ésto debilitó el poder de las entidades y los municipios; impidió su autonomía y condicionó la programación - presupuestación de sus acciones a programas "etiquetados", los cuales en su mayoría no eran rentables o no respondían a las necesidades prioritarias de la población.

Las políticas de desarrollo nacional aplicadas por las diferentes administraciones gubernamentales a este nivel, condujeron en diferentes periodos el desarrollo basado en la actividad industrial primero, y posteriormente en el comercio, los servicios y algunas otras industrias domésticas. Aquí el detonante del desarrollo regional se fundamentó en la dinámica urbana.

Ésto nos permite ver que tanto la política económica de promoción del desarrollo regional a partir del impulso de la agricultura y el fortalecimiento del sector campesino, que se aplicaba anteriormente, como la política actual, de recurrir a inversiones en infraestructura para las industrias nacionales, las maquiladoras y el turismo, solo estimulan el desarrollo urbano en pequeñas ciudades con la consecuente pérdida de la vocación original de su territorio. En la mayoría de los casos, el crecimiento

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urbano utiliza los terrenos que tienen mayor potencial agrícola, sin considerar los conflictos sociales y los impactos económicos y ambientales generados por el desarrollo de esta actividad.

Este desplazamiento de la base agraria tradicional de la producción a una nueva de tipo urbano-comercial ha sido un proceso complejo y con hondas repercusiones sociales en la vida rural. El campo no ha dejado de ser tributario de la ciudad, pero han cambiado los medios, la forma y la intensidad. Es así que ha cobrado fuerza una economía basada en el comercio y los servicios y centralizada en las grandes urbes metropolitanas, mientras que el sector agrícola se hunde en una profunda crisis.

Es importante destacar que México ha tenido una vocación históricamente agrícola y su desarrollo lo ha basado en este sector con una problemática muy peculiar, misma que se menciona más adelante. La industria que ha dado bonanza y crecimiento al país durante varias décadas, ha sido la petrolera, sin embargo la mayoría de los beneficios no han quedado en el territorio y han sido repartidos a particulares nacionales y sobre todo a extranjeros.

Muchos de los actuales problemas del campo mexicano no son nuevos, aunque ciertamente en los últimos años se agudizaron y las condiciones económicas agregaron otros, como el de la mala organización, la carencia o adecuación tecnológica, ausencia de cultura de la calidad, pobre comercialización, fuerte dependencia de intermediarios en la exportación agropecuaria, la falta de crédito por un lado y por otro la cartera vencida, y otros más que han impedido o inhibido el aprovechamiento eficiente del potencial con que cuenta el sector agrícola de la entidad

En la actualidad la administración pública en su ámbito oficial ha cambiado la manera de conceptuar dichos problemas y, en consecuencia de resolverlos. Se privatizó el ejido, se redujeron los subsidios y en la mayoría de los casos, se ha dejado que la oferta y la demanda en un libre mercado, determinen qué y cuánto producir.

La estrategia actual para modernizar el campo mexicano cuestiona la política que se aplicó durante cinco decenios, partiendo de la reforma agraria del presidente Lázaro Cárdenas. Las actuales políticas agropecuarias se han apegado al modelo macroeconómico vigente, y es que los problemas del campo no son ajenos ni están desvinculados de la dinámica de la economía general. El error consiste en olvidar, de nueva cuenta, que el desarrollo del agro mexicano y su contribución al desarrollo de otros sectores se ha basado en procesos que concentran considerablemente los ingresos y la capacidad productiva en unas cuantas manos y regiones. Las políticas anteriores permitieron que se consolidará una actividad agropecuaria comercial exitosa y, en contraste, reprimieron la agricultura tradicional, formada por numerosos productores campesinos a quienes se excluyó de los beneficios.

La comercialización a diferencia de la producción, acaparó la inversión pública, las obras de infraestructura, la mecanización, el crédito y el adelanto tecnológico. Lo anterior plantea aspectos para reflexionar como el crecimiento desigual y el centralismo, obstáculos esenciales para el verdadero desarrollo. Ambos, por un lado han permitido el fortalecimiento y desarrollo de ciertas regiones y estados que concentran la producción de bienes y servicios, pero por otro han propiciado el rezago y debilitamiento tanto social y cultural de estados y municipios que hoy se catalogan de pobreza extrema.

La antigua demarcación entre las formas de vida rural y urbana tiende a borrarse y en su lugar aparece un nueva "ruralidad". La falta de oportunidades para accesar a un trabajo cuya mínima remuneración permita "vivir" a la población rural, obliga a la migración de población joven, sobre todo masculina, la cual es sustituida por la femenina en la ocupaciones agrícolas.

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Esta nueva dinámica económica, social, política y cultural no necesariamente destruye las formas de vida campesina, sino que las modifica de manera profunda. Por una parte, la familia se fortalece como estrategia económica, pero por otra constituye un escenario de tensión entre quienes encarnan lo tradicional y los que viven lo moderno, entre lo rural y lo urbano. Los adultos se dedican predominantemente a la agricultura y tienden a recrear las costumbres y las tradiciones de la familia y la comunidad; los jóvenes en su mayoría prefieren el trabajo asalariado fuera de la comunidad y propenden al consumo capitalista y de alguna manera pierden las tradiciones y a la vez el arraigo por su tierra: ésto como producto de los programas educativos que desconocen o están desvinculados del potencial o vocación productiva regional.

Esta tendencia configura una diversidad ocupacional y tensiones intergeneracionales que golpean la identidad del hombre del campo joven o adulto, hombre o mujer.

Todo esto ha revolucionado la vida cotidiana de las comunidades; los tiempos y ritmos de la vida social paulatinamente se adaptan a esta nueva relación campo-ciudad y no a la agricultura, como sucedía en el pasado.

La familia entera emplea todos sus recursos para que los jóvenes adquieran conocimientos y habilidades que han de servirles en el ámbito donde se desempeñarán. Ni los padres quieren que sus hijos sean campesinos ni los jóvenes quieren seguir la muy triste experiencia de sus padres.

Lo anterior propicia los grandes movimientos migratorios que hoy se observan del campo a la ciudad en la búsqueda de una mejor calidad de vida, lo cual es una imagen o falacia. De igual manera los recursos humanos que se preparan y que pudieran ser los encargados de planear el desarrollo al seno de sus comunidades emigran por condiciones y oportunidades de salarios y desarrollo personal y profesional.

Uno de los impactos que se da con esto es el debilitamiento de las estructuras gubernamentales, el estancamiento del desarrollo, la pérdida de productividad y la transculturalización.

Por lo anterior, el objetivo de este trabajo es mostrar como la regionalización y el desarrollo regional se ha instrumentado en el estado de Hidalgo como una estrategia para el fortalecimiento municipal.

MARCO TEÓRICO

La noción del desarrollo regional ha estado asociada con el surgimiento y desenvolvimiento de la ciudades como áreas de actividad industrial. El Estado puede ordenar y consolidar la jerarquía espacial del territorio y de las concentraciones urbanas en las que radica la actividad industrial.

Parte de las teorías y las políticas regionales es la identificación y explotación de la dinámica interna de las regiones para el crecimiento de la industria y el desarrollo económico, sin embargo, para que las políticas económicas tengan una efectiva repercusión regional, deben plantearse como políticas específicamente de carácter regional.

Históricamente, hablando del peso que tuvieron las estructuras coloniales en la formación regional es importante destacar al menos que lo más negativo de ese proceso fue el dislocamiento de las antiguas economías indígenas. Esto propició su aislamiento tanto para mantener su economía doméstica o para facilitar la colonización.

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Durante tres siglos México se mantuvo hundido en una opresión en la cual se tuvieron condiciones de atraso y miseria en la mayor parte de la sociedad mexicana. Por ello, la revolución de 1910 fue el movimiento social que buscó cambiar este obscuro panorama de atraso y miseria que predominaba en las regiones marginadas del país.

LA FORMACIÓN HISTÓRICA DE LAS REGIONES

A nivel nacional:

En México durante los últimos años, los asuntos de carácter político, económico y social hacen ver que la cuestión regional irrumpe nuevamente con vigor a los principales escenarios a nivel nacional.

Nuestras regiones existen como un producto histórico, dentro de las cuales sus fuerzas internas están madurando como lo hace la sociedad, el gobierno, los municipios, los estados y el país, donde cada uno de estos actores asume las facultades y responsabilidades que les corresponden.

Desde la época prehispánica la población se ha concentrado principalmente en los valles, las cuencas del altiplano central y las tierras bajas tropicales. Esa tendencia se mantuvo durante el periodo colonial.

El movimiento social de la Revolución Mexicana de 1910 modificó en diversos aspectos las estructuras socioeconómicas internas. En 1940 se introdujeron importantes reformas, con objeto de crear nuevos cuadros regionales en el país.

Para finales de los años 60’s, se había conformado ya el cuadro del México moderno, despuntando en importancia las regiones fronterizas. Para finales de los años 70’s se tenía ya la dicotomía entre regiones y entidades con grandes concentraciones industriales y de servicios de productividad agrícola por un lado y paupérrimos sectores ejidales o de comunidades en tierras de temporal, con disminución en la participación industrial del país por el otro. Esta tendencia ha continuado asentuándose en los últimos años.

La regionalización a nivel nacional comprende nueve regiones: Noroeste, Norte, Noreste, Centro Norte, Occidente, Centro del Golfo, Pacifico, Sur y la Península de Yucatán.

De éstas es apreciable su diferencia en cuanto a la participación del PIB, como en la diferenciación de sus niveles de bienestar que va del medio, bajo, al más bajo. Aquí Hidalgo ocupa el cuarto nivel en marginación social a nivel nacional apenas arriba de Guerrero, Oaxaca y Chiapas.

A nivel nacional un desequilibrio en el desarrollo regional es la concentración de población en Nuevo León y el Distrito Federal ya que éstos concentran el 34. 63% de la inversión pública y el 33.81% del PIB, mientras que los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas reciben solo el 8.32% de la inversión pública y participan con el 5% del PIB. El 72% de las entidades de la República Mexicana registran en sus indicadores socioeconómicos, un débil progreso en contraste con el 28% correspondiente a nueve estados que muestran signos de mayor desarrollo.

La característica dominante de las regiones mexicanas es el desempleo y subempleo que afecta al 50% de la población.

En el estado de Hidalgo.

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En Hidalgo se pueden identificar claramente tres grandes regiones naturales al interior del territorio estatal: La Llanura Costera del Golfo, la Sierra Madre Oriental y el Eje Neovolcánico. Ello muestra la gran diversidad de climas y topografía existente, lo cual en una perspectiva son recursos potenciales susceptibles de aprovechamiento, como pueden ser especies vegetales, recursos forestales, minerales y abundantes cuerpos de agua superficiales.

Desde su creación en 1869, Hidalgo a enfrentado un gran número de obstáculos para lograr su desarrollo regional. Al igual que en otras latitudes a nivel nacional y mundial, la diversidad geográfica, étnica, social y cultural no permite la aplicación homogénea de políticas de desarrollo.

Por lo anterior diversos sectores como el educativo, de salud, agrícola, industrial, entre otros, regionalizaron al estado de manera diferente con el objetivo de aplicar de manera práctica sus respectivas políticas por lo que aún a la fecha se encuentran distritos judiciales, electorales, de riego, entre otros.

En la actualidad se han hecho un gran número de ajustes como resultado de esfuerzos de coordinación interinstitucional a efecto de que cada dependencia en su quehacer particular aplique sus esfuerzos de manera tal a que se encaminen en una sola dirección, esto da como resultado una sola regionalización para la aplicación del trabajo de la administración pública.

El desarrollo en el estado se ha conducido por diversas vertientes, cuya influencia es marcada esencialmente en la época de la colonia. Aquí el crecimiento y desarrollo de los primeros asentamientos urbanos, se dio en torno a yacimientos mineros, centros religiosos, comerciales y de actividades agrícolas. De estas actividades la más importante a la fecha es la minería ya que ésta propició el crecimiento de ciertos asentamientos humanos en los cuales se concentraron las actividades económicas, sociales y políticas. Como ejemplo se puede mencionar que Pachuca como capital del estado, se formó en torno al más grande yacimiento de plata y oro.

A pesar de estar en decadencia, la minería mantiene una gran actividad económica al interior y exterior del estado. Sin embargo esta situación mejoraría si los precios internacionales de la plata aumentara.

Es importante mencionar que la explotación agrícola fue de carácter extensivo, por el reducido número de sus habitantes, lo cual propició una gran dispersión de asentamientos en el ámbito rural con sus consecuentes repercusiones para la dotación de servicios en la actualidad.

Un aspecto más que ha influido en la formación de las regiones en el Estado, es la cercanía con el mercado comercial más grande de América Latina del que se tiene conocimiento desde la época prehispánica a la fecha que es la Ciudad de México. Éste inhibió la formación de centros regionales de cierta importancia que sirvieran como polos de desarrollo regional que dinamizaran las actividades complementarias en el ámbito rural.

Durante el siglo XIX y principios del XX, se establecieron industrias importantes como la pulquera, misma que determinó la formación de algunos centros poblacionales de relevancia e incluso influyó en la orientación de vías de comunicación como lo fueron las redes ferroviarias.

La aparición de la industria textil en Tulancingo y la cementare en Tulla a fines del siglo pasado, incorpora estos espacios a la dinámica de la regionalización de manera productiva. Recientemente encontramos experiencias de regionalización más acabadas y que de alguna manera se identifican con algunas teorías de desarrollo como la del lugar central, tal es el caso de la Ciudad Industrial Sahagún.

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Aún con lo anterior, Hidalgo es considerado como uno de los estados más pobres de México, cuya riqueza en recursos naturales y culturales, en la actualidad, no se refleja en la calidad de vida de sus habitantes, básicamente en educación, trabajo y salud. Si bien la diversidad en su tipología municipal puede ser un obstáculo para lograr el desarrollo, en otra perspectiva representa una oportunidad potencial del mismo ya que se pueden dar políticas de desarrollo regional acordes a las necesidades detectadas a este nivel.

Por lo anterior el desarrollo regional busca crear las condiciones necesarias para que puedan participar en forma interactiva los grupos sociales extistentes en la región, estableciendo metas comunes y valores compartidos socialmente, que fortalezcan la democracia y el federalismo.

Actualmente el desarrollo regional cobra relevancia por la forma de incidir en el desarrollo económico, aunado a una descentralización y a la pérdida de efectividad en la aplicación de políticas homogéneas. Asimismo, lo anterior fortalece una conjunción de fuerzas que concede a la sociedad civil un mayor dinamismo. La rigidez jerárquica vertical es sustituida por una dinámica de redes horizontales; la ausencia de modelos uniformes y únicos centralmente definidos, da lugar al despliegue de una cultura de la diversidad; finalmente el protagonismo social se liga más con la participación que con la representación, más con la construcción social de abajo hacía arriba que con la construida desde el centro a la periferia.

Al hablar de desarrollo regional de manera implícita hablamos del desarrollo social, y es que solamente a través de una sociedad comprometida y con alta participación social, se pueden instrumentar las acciones necesarias para superar los distintos rezagos que se tienen en el estado como son salud, educación, vivienda y demás servicios básicos para lograr mejorar la calidad de vida de la población.

En Hidalgo, las dos últimas administraciones estatales constituyen los antecedentes de trabajo bajo un esquema de regionalización como un instrumento para eficientar la administración, buscando trascender de manera práctica en la búsqueda de mejores resultados.

A la fecha, en el estado se han presentado diversas situaciones que han inhibido el desarrollo regional como son: sobreexplotación de recursos, sobre todo los minerales; inadecuada instrumentación de políticas de desarrollo; dependencia tecnológica; carencia de recursos humanos que demandan las empresas instaladas o por instalarse en el Estado; nula participación social en los proyectos de desarrollo regional; crecimiento demográfico y movimientos migratorios; modificación de la estructura urbano-regional y carencia de un efectivo sistema de comunicaciones.

EL MUNICIPIO

Como se mencionó anteriormente, un gobierno descentralizado presta servicios a menor costo y de manera más eficaz, con ello alientan la participación y la apertura del sistema político y devuelven el poder a los gobiernos locales para que éstos se fortalezcan. Sin embargo existen aspectos que dificultan lo anterior que son: a) Una formación con mayor rapidez y fuerza de estructuras burocráticas que de las de representación política; b) Limitada capacidad de los gobiernos locales que desalientan la atribución de nuevas funciones.

Un primer punto de vista es que los efectos de una descentralización positiva se refleja en: el desarrollo de la sociedad civil y el fortalecimiento de los gobiernos locales. Aún cuando la descentralización no puede ser considerada como la panacea para los problemas del subdesarrollo, es una gama de mecanismos que pueden propiciar el desarrollo local y regional; lo importante aquí es hallar el punto de

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equilibrio entre los planes y programas centralizados con los descentralizados y vincularlos de tal suerte que fomenten el desarrollo de la manera más efectiva.

Lo que actualmente se puede entender como descentralización, comprende un gran número de cuestiones que en conjunto implican una profunda reforma del Estado e incluyen el apoyo y el compromiso no sólo de los actores del gobierno central sino también de los actores del sistema político y de la sociedad civil.

Un segundo punto de vista abordando la base política de los municipios es que los gobiernos locales deberían estar abiertos a la representación y participación social o ciudadana; lo anterior ya que: a) La representación y participación social estimulan la democracia; b) los gobiernos locales son esferas públicas más adecuadas para la representación y la participación; y c) que los gobiernos locales estimulan la democracia.

En México, al igual que en la mayoría de los municipios de los países de Latinoamérica, existe una situación de indefinición estructural, lo cual impide el acceso a la esfera pública de muchos individuos y grupos sociales. Lo anterior se traduce en una insuficiencia o carencia completa de mecanismos efectivos para la representación pública, lo cual quiere decir que la transferencia de responsabilidades y recursos del gobierno central a los gobiernos locales no es suficiente para democratizar la vida política local.

Las cuestiones políticas o del poder son determinantes si se quiere atacar la pobreza. Para que la gente se haga cargo de su propio destino, se requiere algo más que la participación social y ese algo es el facultamiento. Éste se da con la finalidad de fortalecerse a través del ejercicio del poder, de adquirir un mayor control sobre las decisiones que afectan a la vida de la comunidad, de la capacidad que se pueda desarrollar para la identificación de los problemas y de la propuesta de solución a los mismos; todo lo anterior con la aspiración de mejorar la calidad de vida de la sociedad.

Es más probable que la sociedad civil y los municipios tengan éxito en su apertura política cuando se apoyen de todos los actores sociales a nivel local dentro de los cuales juegan un papel muy importante las Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s).

El facultamiento de las comunidades locales y el fortalecimiento de los gobiernos locales desde la base, constituye una condición necesaria pero no suficiente para la democratización y el desarrollo en el ámbito local. Para que los cambios sean efectivos, es necesario efectuarlos no sólo en el plano de la descentralización, sino también en el plano interno y estructural de los municipios.

Un tercer punto de vista es el que se centra en la capacidad y autonomía de los municipios para recibir nuevas responsabilidades, encauzar las demandas de los grupos sociales y satisfacer las necesidades de las comunidades. Se considera a los gobiernos locales como la variable independiente y se intenta evaluar su desempeño y su efecto en el entorno; a la vez se considera a los municipios como prestadores de servicios y como agentes clave para llegar a las poblaciones pobres.

Para asumir las nuevas responsabilidades que se le están delegando a los municipios, éstos tienen que vencer los siguientes obstáculos:

• debilidad económico - financiera • inadecuada administración de servicios urbanos • potencial fiscal reducido

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• desequilibrios en la estructura de sus gastos • mecanismos inadecuados para la captación de recursos • falta de fuentes de financiamiento • autonomía limitada

Un aspecto importante para el fortalecimiento de los gobiernos locales es el ejercicio del poder, donde no debe haber limitantes para abarcar no única y estrictamente las cuestiones gubernamentales y de administración pública, sino también las cuestiones de la participación democrática, la prestación de servicios en general y sobre todo el fortalecimiento de su relación con la sociedad civil

En este sentido es importante resaltar que en la conferencia mundial Hábitat II, realizada en Estambul en julio de 1996, fueron señalados tres problemas que deben ser atendidos de manera inmediata que son: El suministro de servicios básicos a los pobres; la acción en contra de los problemas ambientales que afectan directamente a la salud humana y; la transformación de las finanzas públicas para hacerlas más eficientes e integradoras.

LOS PROGRAMAS REGIONALES

El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) surgió como una respuesta estratégica a los desequilibrios asociados al desarrollo. En la práctica, fue la primera política pública social-regional que se implantó con el propósito de contener y superar la pobreza.

Su importancia fundamental radica en las acciones para reconstruir el tejido social del país, ya que abre la posibilidad de incorporar a la economía de mercado, aunque sea de manera gradual, a grandes núcleos poblacionales marginados.

En Hidalgo la política estatal se orienta tanto a aprovechar los procesos positivos que hoy se dan en las economías regionales del Estado y a contener y revertir los desequilibrios sociales y regionales que se generan en el proceso de desarrollo económico, así como para proteger a los grupos sociales y territorios excluidos de este proceso.

Sin embargo para el desarrollo de programas como éste, es urgente poner en marcha nuevos sistemas de administración de carácter regional asegurando su uso eficiente.

Ramo 26: superación de la pobreza

El esquema que soporta la política para la superación de la pobreza durante la actual administración gubernamental a nivel federal está contenido en el RAMO 26: Superación de la Pobreza.

De las estrategias que impulsan esta política la fundamental es: la descentralización de dos terceras partes del presupuesto federal hacia los municipios del país, a través de los gobiernos estatales. Además de ésta se cuenta con las siguientes: 1) promover la integración de dicha política mediante la suma de esfuerzos; 2) fortalecer el proceso de descentralización a través de la ampliación de las capacidades de estados y municipios; 3) promover la corresponsabilidad ciudadana y la participación social y 4) orientar la atención y recursos institucionales de manera prioritaria a las regiones del país que representan las más agudas condiciones de rezago social; y la estrategia fundamental es:

Los programas y acciones a financiar mediante el presupuesto asignado a este ramo, se orientarán a incrementar la cantidad y calidad de los servicios básicos a brindar a la población en condiciones de

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pobreza extrema. Aquí quedan excluidas las obras mayores como hospitales, grandes carreteras, instalaciones deportivas, entre otras, cuya construcción queda a cargo del sector respectivo.

El presupuesto de este ramo se estructura en 2 fondos: 1) Fondo de Desarrollo Social Municipal con una asignación del 65 por ciento de los recursos del Ramo, cuyo destino es el financiamiento de obras de atención a la pobreza con un impacto local y cuya administración depende de los municipios del país, y; 2) Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo, orientado a financiar la continuación de obras en proceso, acciones prioritarias para el desarrollo de los estados, programas especiales de índole social, así como el Programa de Empleo Temporal y otros programas que influyen en la creación de puestos de ocupación destinando para ello 35 por ciento de los recursos asignados al Ramo.

En el Convenio de Desarrollo Social CDS, que el Ejecutivo Federal signó con el Estatal, se establecen las bases y compromisos que permiten dar cumplimiento a lo estipulado, así como la asignación presupuestal que ambos órdenes de gobierno destinen para tal efecto. De este convenio, resalta la estrategia fundamental de la descentralización, donde los gobiernos estatales y municipales serán los responsables de la correcta orientación, destino y aplicación de los recursos asignados.

La definición de las obras o acciones del Fondo de Desarrollo Social Municipal, su ejecución, seguimiento y evaluación se realizan de manera conjunta entre los municipios y sus comunidades. Éstos son responsables de adecuar los objetivos y estrategias del desarrollo a las realidades y condiciones territoriales las cuáles deberán estar plasmadas en un Programa de Desarrollo Institucional Municipal.

Aunado a lo anterior, la participación de la sociedad en la planeación del desarrollo es el eje estratégico para una eficiente aplicación de sus programas y acciones; ésto se traduce en una suma de esfuerzos colectivos conjuntamente con las instituciones gubernamentales para alcanzar mejores condiciones de vida.

En este sentido, las figuras de organización social que buscan el fortalecimiento municipal son: El Consejo de Desarrollo Municipal y El Comité Comunitario.

El Consejo de Desarrollo Municipal es el órgano de planeación del Fondo para el Desarrollo Social Municipal, en el cual se decide y supervisa democráticamente el destino de los recursos asignados al mismo. Su estructura orgánica integra a autoridades y representantes de la sociedad.

El Comité Comunitario tiene su conformación en nivel mas locales como son: cuadra, localidad, barrio, colonia, ejido y demás similares. Se constituye por los residentes del espacio territorial en cuestión y su órgano para la toma de decisiones es la asamblea comunitaria.

Desarrollo institucional municipal

Los estudios realizados en la materia manifiestan la persistencia de severas insuficiencias que presenta el municipio para el desempeño de las funciones que tiene encomendadas y de las responsabilidades que la descentralización les ha transferido. Estas circunstancias se expresan operativamente en retrasos o imposibilidad para la realización de sus actividades técnicas; limitaciones para ejecutar y supervisar las obras, controlar las inversiones y comprobar oportunamente el ejercicio de los recursos.

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Para lograr el desarrollo institucional municipal se ha elaborado un programa con este nombre dentro del cual se incorporan acciones de apoyo para la integración y operación de los Consejos de Desarrollo Municipal y los Comités Comunitarios.

La política para la superación de la pobreza tiene en la descentralización uno de sus ejes fundamentales y en esa perspectiva, considera una relevante participación del municipio en su diseño y aplicación. La descentralización del Ramo 26 representa para los gobiernos estatales y locales la oportunidad para mejorar la operación de la política de superación de la pobreza y les demanda una mayor capacidad técnica y administrativa.

LA PLANEACIÓN Y LA POLÍTICA REGIONAL EN HIDALGO

La planeación en Hidalgo

La planeación a nivel nacional, estatal y municipal, encuentra su base legal en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al institucionalizar el Sistema Nacional de Planeación Democrática. En ésta se establece que la planeación debe ser ante todo democrática y constituir un mecanismo que permita la transformación racional y programada de la realidad económica y social siempre con apego a los propósitos políticos de la sociedad y respetando los principios del régimen político. Lo anterior demuestra que la planeación no es una tarea exclusiva del gobierno, sino de la sociedad en su conjunto. Es asimismo en la actualidad, una de las actividades básicas que permiten la aplicación de una adecuada administración pública.

En Hidalgo se concibe a la planeación como un mecanismo de participación social en el que la conciliación de intereses y unión de esfuerzos permite el logro de las metas de bienestar y el desarrollo de la sociedad; este mecanismo ordena y da transparencia a las acciones directas o concentradas de los sectores público, privado y social y garantiza la participación de éstos últimos, en esta definición de objetivos y prioridades; y de la adopción de los mecanismos convencionales más idóneos para tal fin.

En este sentido, existe la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Hidalgo, la cual define los objetivos y fines de la planeación estatal, tendientes a garantizar la autonomía de la entidad e impulsar la democratización política, social y cultural de la población. Aquí se definen también las características del Sistema Estatal de Planeación y los Órganos Responsables de ella.

Otro aspecto legal lo constituye la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal la cual define la participación y responsabilidades en materia de planeación de las dependencias que conforman el poder Ejecutivo Estatal manteniendo congruencia con los aspectos Constitucionales.

Se encuentra también la Ley de Planeación para el Estado de Hidalgo la cual establece claramente las normas y principios básicos que permiten llevar a efecto dicho proceso y donde queda establecido el proceso para la participación social; las bases de integración y funcionamiento del Sistema Estatal de Planeación Democrática; los elementos para garantizar la coordinación de acciones con la federación, entidades y municipios; y los fundamentos para promover y garantizar la participación democrática de los diversos grupos en la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo.

Además de lo citado a nivel municipal, se incluyen las siguientes bases legales: La Ley Orgánica Municipal, El Código Fiscal Municipal, La Ley Anual de Ingresos Municipales, El Bando de Policía y Buen Gobierno y en su caso Los Reglamentos Municipales.

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En materia de planeación, se han instrumentado diversas estrategias con el apoyo de herramientas para que participen en esta tarea todos los actores sociales cuya actividad incide en la planeación del desarrollo. A tal efecto, se cuenta con:

El Comité de Planeación para el Desarrollo de Hidalgo (COPLADEHI); de acuerdo con a la Ley de Planeación para el Estado, se establece la conformación del (COPLADEHI), como el principal mecanismo del sistema para llevar a cabo la planeación estatal, este comité coordina a los diferentes niveles de gobierno y es responsable de integrar las distintas participaciones de los grupos. Dentro de esto se prevé el establecimiento del Convenio de Desarrollo Social como el instrumento operativo que permite la realización de acciones conjuntas, cuyo propósito básico es impulsar y propiciar el desarrollo integral a través de programas que promuevan la descentralización y el fortalecimiento municipal.

El COPLADEHI esta integrado por 10 subcomités sectoriales que reúnen aproximadamente a 300 personas con la representación de dependencias federales, estatales, municipales y el sector privado y social. Los subcomités son los de: educación, salud, comercio y abasto, agropecuario, industrial, estudios y proyectos, medio ambiente, desarrollo urbano y vivienda, comunicación y el de estadística.

Los Comités de Planeación para el Desarrollo Regional (COPLADER); éstos corresponden a cada una de las Coordinaciones Regionales establecidas durante la administración gubernamental actual, contando a la fecha con 9 comités ya establecidos y 4 que están en trámite para establecerse; cada uno cuenta con 9 subcomités los cuales se encargan de las siguientes áreas: salud, educación, industria, desarrollo urbano y ecología, seguridad pública, comercio y abasto, proyectos productivos y por último de comunicaciones.

Los Comités de Planeación del Desarrollo Municipal (COPLADEM); éstos se han conformado en los 84 municipios del estado y tienen el propósito de darle seguimiento a los acuerdos tomados en reuniones que se realizan en forma periódica con la sociedad civil organizada y las autoridades correspondientes, lo que permite que la ciudadanía en general participe en la planeación del desarrollo al igual que personas representativas de ésta como son los delegados municipales, comisarios ejidales, líderes naturales y profesionistas, todos ellos apoyados con asesoría técnica la cual se les brinda por parte de la presidencia municipal y/o por la coordinación regional la cual es el vínculo principal entre el gobierno del estado, el municipio y la ciudadanía.

Las acciones validadas en estos comités tienen su seguimiento administrativo a través de las coordinaciones regionales quienes de igual manera validan la propuesta de obras y acciones de acuerdo al techo financiero destinado a cada municipio y que considera para tal efecto las características de marginalidad, bienestar social y número de habitantes entre otras.

El proceso de participación social en el estado, se da conscientes de la existencia de problemas y necesidades sin resolver; y por la limitación de los recursos en general, dando lugar a que el gobierno del estado instituya el proyecto de desarrollo regional fincado principalmente en la organización social, la cual nace a partir de unir esfuerzos y recursos para constituir una fuerza capaz de solucionar las diferentes necesidades; de esta manera, se encuentra una base sólida de organización en los comités de planeación para el desarrollo municipal integrando éste a través de subcomités con el fin de priorizar las obras y acciones que ellos conocen porque son ellos los que viven de manera propia las necesidades y carencias de su entorno social; los subcomités que se atienden en el COPLADEM son básicamente: salud, educación, obras públicas, proyectos productivos, sector agropecuario, comercio, abasto, agua potable y ecología.

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De esta manera ya no es el gobierno del estado el único que propone las obras o acciones a realizar, sino la organización de la sociedad en cada una de su comunidades dentro de los COPLADEM’s, esta actividad establece un mejor control y vigilancia de los recursos que son destinados a obras y acciones prioritarias a la vez que la población participa estrechamente y se concientiza del esfuerzo que realiza el gobierno en sus diferentes niveles, para procurar obras de beneficio social; estás acciones son importantes para lograr un fortalecimiento técnico y administrativo del municipio en busca de lograr su desarrollo integral.

La política regional en Hidalgo:

A nivel nacional las regiones se definen básicamente con un criterio político de la división territorial por entidades federativas y éstas a sus vez por los límites municipales. Quizá este no es el mejor criterio de regionalización para efectos de la planeación del desarrollo territorial y sectorial, pero en las condiciones actuales constituye una restricción efectiva de dicha planeación.

La regionalización estatal ha surgido como una respuesta estratégica a los desequilibrios asociados al desarrollo. En este sentido, en Hidalgo la política estatal en la materia se orienta tanto a aprovechar los procesos positivos que hoy se dan en las economías regionales de la Entidad y a contener y revertir los desequilibrios sociales y regionales que genera el proceso de desarrollo económico, como a proteger a los grupos sociales y territorios excluidos de este proceso.

Al inicio de la actual administración gubernamental en Hidalgo, se propuso una regionalización que consideraba a once coordinaciones regionales, las cuales tienen como objetivo principal apoyar la descentralización del gobierno federal y por otro lado que la población cuente con un acceso más directo a las instancias gubernamentales a nivel estatal. Lo anterior es sin menoscabo de la autonomía y soberanía de los municipios, permitiendo a los ayuntamientos su fortalecimiento a través de ejercer de manera más óptima su función y mantener una coordinación más fluida y productiva con instancias estatales y federales.

Bajo esta panorámica es creada la Secretaría de Desarrollo Regional SEDERE, con forme a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Hidalgo, donde se le faculta en materia de planeación, programación y estadística.

Además del despacho de los siguientes asuntos:

1) Elaborar, ejecutar y evaluar con la participación de las dependencias del poder ejecutivo, los municipios, los sectores privado y social, el Plan Estatal de Desarrollo, Los Programas Regionales, Sectoriales y aquellos de carácter Especial que fije el Gobernador del Estado. 2) Promover estrategias de desconcentración y descentralización hacía las regiones, municipios y comunidades de los programas y acciones que impacten en el desarrollo regional, 3) Promover la participación comunitaria en la ejecución de obras y acciones.

A través de la Secretaría de Desarrollo Regional, las coordinaciones Regionales elaboran sus planes y programas de desarrollo, reconociendo sus particularidades geográficas y socioeconómicas donde se establecen: a) diagnóstico regional; b) objetivos de desarrollo; y c) estrategias. Lo anterior deberá plantear respuestas concretas a la problemática detectada a nivel particular.

En cada región del estado, se establecieron oficinas con el objetivo de representar y coordinar todos los programas y esfuerzos del gobierno estatal, así como varios del gobierno federal. Estas Coordinaciones

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Regionales no fueron una carga presupuestal para el Ejecutivo del Estado, sino por el contrario representan una descentralización de las funciones de éste. La suficiencia presupuestal se obtuvo de conjuntar los recursos del estado, del Ramo 26 del Gobierno Federal y de los municipios.

A éstos últimos les permitió tener acceso a una infraestructura administrativa y técnica que de otra manera no hubiesen podido costear por sí solos. Las coordinaciones regionales apoyan a los municipios en las áreas sustantivas de éstos. Para lo anterior su conformación orgánica es básicamente en las áreas de: Desarrollo Regional, Programación y Evaluación; Concertación y Administración.

Con lo anterior se ha roto el circulo vicioso que se tenia en los municipios del estado ya que en muchas ocasiones no se podían contratar profesionistas especializados en ciertas disciplinas por falta de recursos ni existían en las localidades por la falta de oportunidades de trabajo.

Las Coordinaciones Regionales se han convertido en las instancias donde se forman y capacitan los recursos humanos locales necesarios en las diversas áreas del gobierno local y estatal, esto ha resultado en mayores capacidades de los administradores públicos locales.

Dentro del Plan Estatal de Desarrollo se reconoce la debilidad que la planeación del desarrollo ha mostrado, en virtud de ser un acto de carácter sectorial que poco tomó en cuenta las características específicas de los diferentes ámbitos regionales. Reconoce también la necesidad de tener presente el logro de los objetivos de la planeación y el desarrollo, en las decisiones de inversión y tecnología. El espacio y la economía se condicionan y limitan mutuamente; el espacio geográfico impone condiciones a la distribución de la población, a las actividades productivas y a la vida económica en su conjunto.

Por su parte el Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000 contempla una estrategia para promover el desarrollo de las regiones a través del Federalismo. Es decir, el Gobierno Federal impulsará acciones específicas para cada región, apoyando las iniciativas de los gobiernos de las diferentes entidades del país.

Por lo anterior, existe un planteamiento de fondo en los ámbitos federal y estatal que se sitúa en la perspectiva del corto, mediano y largo plazo, pero que obliga también a iniciar de inmediato una acción continua capaz de modificar paulatinamente las variables que condicionan el desarrollo de las regiones establecidas a nivel estatal.

Aquí deberán converger los esfuerzos no sólo nacionales y estatales sino sobre todo regionales y municipales para lograr que los elementos de un marco normativo se conviertan en operativos, porque como lo demuestra la experiencia histórica, la falta de involucramiento de los ámbitos locales ha sido causa fundamental del poco éxito obtenido en materia de desarrollo regional.

Hoy día en Hidalgo, su estrategia gira en torno a un proceso regional, la delimitación de sus regiones obedece a la determinación de espacios administrativos funcionales y a la vez por sus características pueden considerarse como regiones naturales delimitadas geográfica y culturalmente.

Se busca que el marco de desarrollo regional en Hidalgo, responda a condiciones específicas del estado, rompiendo el esquema de importación de patrones aplicados en otras latitudes. Por esto, los criterios para la definición de región propuesta para el estado, atienden al principio de unidad de superficie terrestre cuyas características son: presencia de recursos naturales, producción, cierto grado de integración social, tecnología, cultura y límites territoriales.

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Como se mencionó anteriormente, se crearon 11 Coordinaciones Regionales, con éstas el Gobierno Estatal tiene la posibilidad de acercarse a la problemática planteada por la ciudadanía y la administración municipal. Además puede a) promover las relaciones inter e intra regionales mejorando el acceso entre todas las áreas de producción y consumo, mediante un sistema intercomunicado de centro urbanos en cuanto mercados potenciales; b) facilitar el acceso de todas las áreas pobladas al capital de infraestructura social y c) apoyar la canalización de la inversión hacia áreas donde puedan obtenerse tasas altas de capital - producto.

LOGROS

A través de estos instrumentos de administración regional ha sido posible que se formulen programas de desarrollo regional y que las presidencias municipales realicen mayor cantidad de obra pública (70% del total de la inversión). Esto es posible porque al ser el municipio el ejecutor de las obras, tiene la posibilidad de disminuir los costos de las mismas. A la vez ésto los obliga a fortalecerse tanto administrativa como técnicamente para lograr una aplicación eficaz de los recursos.

Con lo anterior y a través de las acciones intergubernamentales, la construcción de infraestructura social como escuelas, hospitales, agua potable, drenajes, carreteras, electrificación, comunicaciones, entre otras, permite mejor calidad de vida en su población, la cual bajo estas condiciones puede tener una mayor participación en la vida social y productiva de su región.

Con estas acciones se preparan los gobiernos municipales para ejercer los nuevos recursos y responsabilidades que les son asignados por los programas de descentralización en México y en el Estado. En este sentido, el municipio se fortalece por el ejercicio del poder y tiende a olvidar y a desarraigar el paternalismo histórico en el cual se hallaba desde hace varias décadas.

En otra aspecto, la elaboración de programas regionales ha permitido ejecutar un conjunto de acciones que van desde la cuantificación de las principales características de cada región, en sus aspectos geográficos, naturales, económicos y sociales a efecto de identificar sus problemáticas, hasta la definición de sus potencialidades y sus limitantes. Ésto contribuye a la solución de problemas que limitan o condicionan el desarrollo económico y social en cada región.

Como producto de la experiencia de trabajo de la administración gubernamental en el estado, se pasó de once a trece regiones agregando las regiones de Tizayuca y Tepehua. En relación a la primera, se propuso convertirla en una nueva región por la dinámica económica, urbana y social que mantiene con la ciudad de México así como por su colindancia con la misma. Tizayuca se desarrolla bajo el esquema de la Teoría del Lugar Central, y actualmente como ciudad industrial, cuenta con una gran diversidad de servicios que puede prestar para sus habitantes para que deje de ser la ciudad dormitorio que viene siendo hasta la fecha.

Un aspecto importante es que es uno de los centro urbanos que cuenta ya con un Plan Maestro para su desarrollo urbano. Esto implica una adecuada utilización de los espacios urbanos con tendencia a un efectivo abastecimiento de servicios. Además se han desarrollado trabajos para mejorar la vías de comunicación que permitan un adecuado abastecimiento de materias primas y una oportuna salida de productos que abastezcan los respectivos mercados de consumo de lo productos allí elaborados.

Por otro lado en la región Otomí-Tepehua se observó que las condiciones de marginalidad geográfica y cultural de sus habitantes la constituyen como una de las regiones con mayor rezago económico y social del estado. Geográficamente es una de las regiones con menor territorio, pero sus condiciones

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son muy críticas por el tipo de topografía con que cuenta, esto la mantiene aislada por su difícil acceso y a la vez los productos agrícolas que allí se producen, no alcanzan los mercados locales en los tiempos y maneras tales que permitan obtener a los productores precios justos, dando oportunidad al enriquecimiento de los "intermediarios" locales.

Esta región cuenta con abundantes recursos naturales, sobre todo de cuerpos de agua superficial, además su clima es caliente con elevadas precipitaciones pluviales.

En esta zona se han instrumentado diversas acciones con miras a lograr la aplicación efectiva de proyectos productivos apoyados por instancias del nivel federal, estatal y municipal, con la intención de que sean los detonantes del desarrollo económico y por ende del regional. De igual manera se han desarrollado obras para la generación de vías de comunicación que permitan mantener un fácil acceso a los mercados locales y nacionales y así lograr los precios justos por sus productos.

Con lo anterior se ha tenido la participación de los distintos grupos sociales, ayuntamientos y funcionarios de la administración pública en sus diferentes niveles, quiénes han conocido los diversos planteamientos y demandas más sentidas por parte de la población; la factibilidad para promover proyectos productivos y las alternativas orientadas a mejorar las condiciones sociales de sus habitantes.

En el cuarto informe de gobierno del ejecutivo estatal se dieron a conocer los avances que con la instrumentación de la regionalización se han alcanzado, entre los que destacan los referentes a los indicadores del desarrollo como son educación, salud y trabajo:

EDUCACIÓN:

Se trabajo en acciones de alfabetización para que se pudieran incorporar a más de 200 mil hidalguenses al mundo de la lectura y la escritura.

Actualmente 6 mil 437 centros educativos con 26 mil maestros y 8 mil 438 personas de apoyo que otorgan servicios educativos a 608 mil 61 alumnos.

En educación superior, se crearon 5 universidades tecnológicas, lo cual coloca al estado en el primer lugar a nivel nacional con el mayor número de Universidades de este tipo. Lo importante de estas Universidades es que generarán la mano de obra especializada que demanda el desarrollo regional.

En la Universidad Autónoma del Estado se realizó una inversión que permitió la construcción del Instituto de Ciencias de la Salud, además de la instalación del sistema de telecomunicaciones más moderno de las universidades del país.

SALUD:

Con la participación de diferentes instituciones del Sector Salud se logró ampliar la cobertura a un 95 % de la población hidalguense, lo cual significa atender a más de 2 millones y medio de habitantes con condiciones adecuadas de calidad en los servicios.

TRABAJO:

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Con la creación de 30 nuevas industrias en el estado se generaron 8, 890 empleos directos que sumados a los que se han creado en los 3 años anteriores de la administración gubernamental, engloban ya 146 industrias establecidas en 42 municipios del territorio estatal, cuy inversión es cercana a los 1.2 millones de dólares generándose más de 36,000 nuevos empleos con una derrama salarial de 80 millones de dólares al año.

Se aplicó el Programa de Empleo Temporal que promueven conjuntamente la Secretaría de Desarrollo Social y los Gobiernos Estatal y Municipal, donde se hizo una inversión de casi 10 millones de dólares para el ejercicio de 1997.

Además se ha capacitado a más de 24 mil personas para actividades a desarrollar en los diferentes sectores productivos. Estas personas se distribuyen en 66 municipios, dándose especial atención a las zonas de mayor marginación.

Descrito lo anterior, es importante mencionar que lo más difícil esta aún por desarrollarse y es el poner en operación las acciones que permitan cumplir con los objetivos y metas plasmadas en dichos programas regionales. Es menester, aunado al problema de los recursos financieros, diseñar programas prioritarios que se incluyan en los Programas Operativos Anuales, además de plantear soluciones a problemas específicos, instrumentando y promoviendo la explotación racional de las potencialidades productivas de cada región, para que de esa manera la riqueza de sus recursos naturales y culturales se refleje en la calidad de vida de sus habitantes.

Como ya se mencionó, a la fecha no se cuenta con una metodología que involucre la mayoría de los elementos necesarios para que se pueda entender la realidad y ésta pueda ser transformada en beneficio de las mayorías, sin embargo el Gobierno Estatal trabaja en el fortalecimiento de los siguientes aspectos:

• Incentivar la participación de la población en la planeación del desarrollo regional. • Supervisión constante de los programas sectoriales. • Integración de circuitos regionales de producción, distribución, circulación y consumo. • autoabastecimiento, buscando crear condiciones de abasto alimentario regional, desarrollando

tecnología adecuada para ello. • Hacer más productivo y creativo al elemento humano dentro del proceso de producción. • Reducir al mínimo los costos de transportación de insumos y productos. • Establecer sistemas integrales de información como insumo básico para la sustentación de las

acciones de planeación.

CONCLUSIONES

En el estado de Hidalgo y siguiendo las directrices a nivel nacional, se ha instrumentado un Sistema Estatal de Planeación que actualmente está operando con buenos resultados. La estrategia para el éxito de éste, consiste en una efectiva participación social en la definición de planes y programas que se elaboran en las diferentes instancias encargadas de la planeación en el estado como lo es el COPLADEHI, los COPLADER’s y los COPLADEM’s.

La participación social fortalece el ejercicio del gobierno municipal a través de la identificación y priorización de las obras y acciones sociales necesarias para propiciar el desarrollo del mismo. A la vez la necesidad de una efectiva aplicación de los recursos para la ejecución de éstas, obliga al fortalecimiento administrativo y técnico de los municipios. Al respecto, el apoyo que se les brinda por

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parte de las Coordinaciones Regionales ha sido decisivo para alentar el desarrollo de sus territorios en el nivel municipal, regional y estatal.

Las coordinaciones regionales han acercado la toma de decisiones y la solución de problemas al lugar mismo de su origen, fomentando la participación social desde el proceso de planeación hasta la ejecución, la supervisión y la vigilancia. De igual forma han logrado dotar a los municipios de capacidades administrativas y técnicas que por sí solos no hubiesen podido obtener. Además han sido centros de formación y capacitación de recursos humanos locales.

Esto sin embargo, les ha conferido un influencia política real, que en ocasiones se ha inhibido mediante la rotación de personal. En otras circunstancias ha permitido que estos administradores públicos capacitados y con conocimiento de los programas y funcionamiento de todos los niveles de gobierno, pero sobre todo de la problemática local, puedan ser propuestos por las organizaciones políticas a puestos de elección popular o han ingresado a la administración pública municipal directamente. Se ha dado una tendencia positiva o ascendente de que ex-funcionarios de las coordinaciones regionales ocupen cargos y puestos en los ayuntamientos, y en los poderes legislativo y ejecutivo del estado.

El fundamento legal de estas coordinaciones se ha puesto en tela de juicio ya que algunos han interpretado que éstas, más que ser una parte del ejecutivo estatal, son consideradas como una instancia intermedia entre los ámbitos estatal y municipal, aún cuando nuestra legislación prevé que no existan dichas instancias. Sin embargo los resultados obtenidos superan este escollo legal ya que en la práctica el gobierno estatal se ha compactado y el municipal se ha fortalecido.

Continuar con esta dinámica social y fomentando el desarrollo económico implícito en el regional, seguramente dará mejores condiciones de acceso para una mejor calidad de vida de su población en general.

A nivel nacional, una concepción estratégica del proceso de regionalización e integración, puede vincular exitosamente la reconversión laboral con criterios de productividad, eficiencia y competitividad si se tiene claro que la integración económica regional es económicamente riesgosa sino existe una integración económica nacional.

De manera particular es necesario mencionar que la metodología empleada en la realización de la mayoría de las investigaciones realizadas en la materia, abarca estudios de caso de la administración municipal que señalan en cierta dirección, pero que dejan muchas lagunas. Por ejemplo: no se habla mucho sobre el tipo de estructuras y procedimientos municipales que favorecen la representación y participación social; y tampoco se abordan los procesos de aprendizaje social y aumento de la capacidad en los municipios de manera autónoma.

Por lo expuesto, se puede ver que se están abriendo más caminos teóricos y nuevos modos de observación metodológicos para entender y mejorar las prácticas de gobierno local a fin de responder a las demandas de democratización y desarrollo regional. Son necesarios más estudios desde la perspectiva de la política pública, y es evidente el hecho de abordar y estudiar más el ejercicio del poder local ya que se está contribuyendo a que se tenga una mejor compresión en esta área y en este ámbito.

Se requieren además análisis sobre la representación, la participación y el facultamiento en el plano local para que éstos tengan aplicaciones efectivas. A lo anterior se deben agregar las áreas de: Toma de

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decisiones; recursos humanos; sistema político; redes; características estructurales; y sobre todo, la metodología para la investigación sobre gobiernos municipales.

Cabe hacer notar que hay aún mucho por estudiar y por investigar en este tema.

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