genesis y evolución de la administración pública federal centralizada volumen i

200 AOS DE ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

TOMO II VOLUMEN 1 GNESIS Y EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL CENTRALIZADAAlejandro Carrillo Castro

Coleccin 200 Aos de Administracin Pblica en Mxico Tomo II, Volumen 1 Gnesis y Evolucin de la Administracin Pblica Federal Centralizada ISBN: 978-607-9026-10-3 1. Edicin Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km. 14.5 Carretera Mxico-Toluca No. 2151 Col. Palo Alto, C.P. 05110 Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F. 50 81 26 35 www.inap.org.mx Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra, citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.

CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014

Jos R. Castelazo Presidente Javier Barros Valero Vicepresidente para Asuntos Internacionales Diego Valads Vicepresidente Efrn Rojas Dvila Vicepresidente para los IAPs 2011-2012

CONSEJEROSHilda Aburto Muoz Carlos Almada Lpez Jos Fernando Franco Gonzlez Salas Benjamn Gonzlez Roaro Mauricio Merino Huerta Sergio Hidalgo Monroy Portillo Mara de los ngeles Moreno Uriegas Arturo Nez Jimnez Fernando Prez Correa Carlos Reta Martnez scar Reyes Retana Hctor Villarreal Ordez

CONSEJO DE HONORIN MEMORIAMLuis Garca Crdenas Ignacio Pichardo Pagaza Adolfo Lugo Verduzco Jos Natividad Gonzlez Pars Alejandro Carrillo Castro Gabino Fraga Magaa Gustavo Martnez Cabaas Andrs Caso Lombardo Ral Salinas Lozano

FUNDADORESFrancisco Apodaca y Osuna Jos Attolini Aguirre Enrique Caamao Muoz Antonio Carrillo Flores Mario Cordera Pastor Daniel Escalante Ortega Gabino Fraga Magaa Jorge Gaxiola Zendejas Jos Iturriaga Sauco Gilberto Loyo Gonzlez Rafael Mancera Ortiz Antonio Martnez Bez Lorenzo Mayoral Pardo Alfredo Navarrete Romero Alfonso Noriega Cant Ral Ortiz Mena Manuel Palavicini Pieiro lvaro Rodrguez Reyes Jess Rodrguez y Rodrguez Ral Salinas Lozano Andrs Serra Rojas Catalina Sierra Casass Ricardo Torres Gaitn Rafael Urrutia Milln Gustavo R. Velasco Adalid

GNESIS Y EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL CENTRALIZADA CAPITULADOPg. PRESENTACIN ................................................................................................... 9 INTRODUCCIN ................................................................................................. 11

CAPTULO I. El inicio de la Independencia (1810-1821) ............................................................ 21 1. La administracin pblica del Virreinato de la Nueva Espaa ............................. 23 2. Los intentos de gobiernos Insurgentes .................................................................. 25 CAPTULO II. Primera Etapa. Funciones de Estado Bsico (1821-1836) ................................... 39 1. Primer gobierno (monrquico) del Mxico independiente (1821-1822) .............. 41 1.1 La Junta Provisional Gubernativa, la Regencia y el Imperio Mexicano de Agustn de Iturbide (1821-1822)..................................................................... 41 2. La primera Repblica Federal (1823-1836) .......................................................... 45 CAPTULO III. Segunda Etapa. Funciones de Estado de Fomento (1836-1910) ......................... 55 1. La primera Repblica Central (1836-1844) .......................................................... 57 2. Oscilaciones entre el Gobierno Central y el Gobierno Federal (1844-1855) ........ 60 3. El Retorno a la Repblica Federal y la Guerra de los Tres Aos (1855-1861)...... 65 3.1 El retorno al Federalismo y la Constitucin de 1857 ...................................... 65 3.2 La Guerra de los Tres Aos (1857-1861) ........................................................ 66 4. La intervencin francesa en apoyo del Imperio de Maximiliano (1863-1866) .. 70 5. Treinta aos con cuatro Secretaras (1861-1891) y las dos reformas administrativas durante el Porfiriato (1891-1911) ................................................ 72

CAPTULO IV. Tercera Etapa. Funciones de Estado de Servicio o Bienestar (1910-1958) ........ 75 1. La Revolucin de 1910 ......................................................................................... 77 1.1 La breve Presidencia de Francisco I. Madero (1911-1913) ............................ 1.2 El Golpe de Estado de Victoriano Huerta y la insurreccin en su contra encabezada por Carranza (1913-1916) ........................................................... 1.3 La Constitucin de 1917 y el nuevo modelo de estructura orgnica de apoyo al Ejecutivo Federal ........................................................................................ 1.4 Las dos Leyes de Secretaras de Estado promulgadas por Carranza en 1917, base del modelo de estructura orgnica de la Administracin Pblica centralizada hasta el 2006 ............................................................................... 1.5 Los Presidentes surgidos del Plan de Agua Prieta (1920-1928) .................. 77 78 81 87 92

1.5.1 Adolfo de la Huerta (1/VI/1920 - 30/XI/1920) ........................................... 92 1.5.2 lvaro Obregn (1/XII/1920 - 30/XI/1924) ............................................... 92 1.5.3 Plutarco Elas Calles (1/XII/1924 - 30/XI/1928) ........................................ 96 1.6 El asesinato de lvaro Obregn y los tres Presidentes que cubrieron el sexenio para el cual haba sido electo (1928-1934) ........................................102 1.6.1. Emilio Portes Gil (1/XII/1928 - 4/II/1930) ................................................102 1.6.2. Pascual Ortiz Rubio (5/II/1930 - 3/IX/1932) ..............................................103 1.6.3. Abelardo L. Rodrguez (4/XI/1932 - 30/XI/1934) ......................................104 2. Los primeros sexenios completos .........................................................................109 2.1 Lzaro Crdenas (1/XII/1934 - 30/XI/1940) .................................................109 2.2 Manuel vila Camacho (1/XII/1940 - 30/XI/1946) ......................................116 3. El apoyo a la Industrializacin y el inicio del control central de los Organismos Descentralizados y las Empresas de Participacin Estatal ....................................122 3.1 Miguel Alemn Valds (1/XII/1946 - 30/XI/1952) ........................................122 3.2 Adolfo Ruiz Cortines (1/XII/1952 - 30/XI/1958) .........................................133 CAPTULO V. Cuarta Etapa. Funciones de Estado Planificador del Desarrollo (1958-1984) ..137 1. El tringulo de la eficiencia y sus disfunciones (1958-1976) ............................139 1.1 Adolfo Lpez Mateos (1/XII/1958 - 30/XI/1964) .........................................139 1.2 Gustavo Daz Ordaz (1/XII/1964 - 30/XI/1970) ...........................................142 1.3 Luis Echeverra lvarez (1/XII/1970 - 30/XI/1976) .....................................147

2. La Secretara de Programacin y Presupuesto, como nuevo eje de la Administracin Pblica Federal (1976-1984) ......................................................149 2.1 Jos Lpez Portillo (1/XII/1976 - 30/XI/1982) .............................................149 2.2 Miguel de la Madrid, Primera Etapa (1/XII/1982 - 1984) ............................168 CAPTULO VI. Quinta Etapa. Funciones de Estado Redimensionado (1984-2010) ................193 1. El Cambio de Rumbo (1984-2000) ...................................................................195 1.1 Miguel de la Madrid, Segunda Etapa (1984 - 30/XI/1988) ............................196 2. La Reforma del Estado. Eliminacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto y la creacin de la Secretara de Desarrollo Social ...........................200 2.1 Carlos Salinas de Gortari (1/XII/1988 - 30/XI/1994) ...................................200 2.2 Ernesto Zedillo (1/XII/1994 - 30/XI/2000) ...................................................230 3. La primera alternancia postrevolucionaria (2006-2010) .......................................253 3.1 Vicente Fox (1/XII/2000 - 30/XI/2006) ........................................................253 3.2 Felipe Caldern (1/XII/2006 - 30/XI/2012) ..................................................284 EPLOGO ................................................................................................................293 AGRADECIMIENTOS ...........................................................................................299 BIBLIOGRAFA .....................................................................................................301

PRESENTACINEs un gusto para el Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C. presentar, enesta ocasin, el Tomo II. Gnesis y Evolucin de la Administracin Pblica Federal Centralizada, del Dr. Alejandro Carrillo Castro, miembro de nuestro Consejo de Honor y coordinador de la magna obra 200 aos de Administracin Pblica en Mxico, que edita nuestra casa en conmemoracin del Bicentenario del inicio de la Independencia y el Centenario de la Revolucin de nuestro pas. Alejandro Carrillo es experto en el tema. En el desarrollo del tomo expone el origen y devenir de las dependencias del Ejecutivo Federal con una visin de conjunto, macroadministrativa que constituyen la Administracin Pblica Federal (APF) Centralizada, en los trminos del Artculo 90 de nuestra Constitucin Poltica y de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, materia que ha sido su objeto de estudio desde hace ya varios aos. Su premisa es sencilla: la Administracin Pblica es el medio o instrumento del que se vale el gobierno de un Estado para el cumplimiento de los fines o atribuciones que tiene asignados por ley. Como consecuencia de lo anterior, la evolucin de las dependencias de la APF, no ha sido slo cuantitativa, sino tambin cualitativa, pues su estructura y funciones han obedecido, tambin, a una evolucin del concepto de gobierno y del Estado mismos: Por lo general cada vez que evoluciona o se modifica el concepto de Estado o cambia el propsito y la forma de gobierno, evoluciona y se transforma tambin la forma y funcionamiento de la administracin pblica, nos menciona el autor. En esta gnesis y evolucin de la Administracin Pblica Federal Centralizada se estudian temas tales como: a) el surgimiento de organismos descentralizados, ms adelante entidades paraestatales, y de los organismos autnomos constitucionales; b) la planeacin de las actividades de la administracin pblica federal en su conjunto, y c) las reformas administrativas que se han impulsado, tanto las meramente incrementales, como las de fondo o integrales, y las entidades a9

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Tomo II. Volumen 1. Gnesis y Evolucin de la Administracin Pblica Federal Centralizada

las que se le han asignado estas tareas, incluida su adscripcin directa al Presidente de la Repblica. Este Tomo, se presenta en dos volmenes. En el primero, el contenido de la obra se estructura en las siguientes etapas convencionales de la evolucin de la Administracin Pblica Federal Centralizada en Mxico: 1. El inicio de la Independencia (1810-1821); 2. Primera Etapa. Las Funciones de Estado Bsico o Polica (1821-1836); 3. Segunda Etapa. Las Funciones de Estado de Fomento (1836-1910); 4. Tercera Etapa. Las Funciones de Estado de Servicio o Bienestar (1910-1958); 5. Cuarta Etapa. Las Funciones de Estado Planificador del Desarrollo (1958-1984), y 6. Quinta Etapa. Las Funciones del Estado Redimensionado (1984-2010). El Volumen 2, Anexos, contiene los documentos que fundamentan la exposicin, particularmente de carcter normativo e histrico, para constituir un acervo especializado til los estudiosos e interesados en el tema. Con esta publicacin, se da una explicacin sistmica de la realidad institucional de nuestra Administracin Pblica. Una propuesta de Reforma Administrativa, deber volver los ojos a esta Magna Obra y, en especial, a este Tomo, para que su gua sea una visin de Estado, y no una simple reestructuracin. As, en el INAP coadyuvamos a tener una mejor administracin pblica. Jos R. Castelazo Presidente

Alejandro Carrillo Castro

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INTRODUCCINDe las Funciones de Estado Bsico y de Fomento (siglo xix) a las de Estado de Servicio o Bienestar (de los 20 a los 50 del siglo xx). El Estado Planificador del Desarrollo de los 50 a los 80. El Redimensionamiento del Estado (de los 80 del siglo xx al inicio del siglo xxi).

Tradicionalmente se ha definido al Estado moderno como la representacin jurdicade la poblacin que radica en un territorio propio y se gobierna de manera soberana. A su vez, el Gobierno es quien representa jurdicamente al Estado para el cumplimiento de las funciones que la poblacin le tiene atribuidas en su Constitucin Poltica. Dichas funciones gubernamentales se distribuyen generalmente en tres rganos o poderes: el encargado de establecer las leyes (rgano o poder legislativo); el que tiene atribuido ejecutar los mandatos legales (rgano o poder ejecutivo); y el que tiene a su cargo vigilar y garantizar que la ejecucin de lo ordenado en la Ley se lleve al cabo conforme a derecho (rgano o poder judicial). Los rganos o poderes legislativo y judicial suelen estar integrados de manera colegiada, en tanto que el ejercicio del rgano o poder ejecutivo, por lo general est asignado a una sola persona, si bien en ocasiones puede estar a cargo de dos o ms, como ocurre con los triunviratos que han existido en Mxico. En el actual sistema presidencial que establece la Constitucin vigente, el Poder Ejecutivo Federal se deposita en un solo individuo, que se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (Art. 80). Y como primera facultad otorgada al Presidente, la propia Constitucin seala la de promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia (Art. 89). Por esta razn, si bien los rganos legislativo y judicial tambin realizan materialmente funciones administrativas (ejercen un presupuesto y manejan recursos humanos y materiales, por ejemplo), tradicionalmente se ha denominado Administracin Pblica al conjunto de dependencias y entidades que auxilian al Presidente a cumplir las funciones que la Constitucin encarga al Poder Ejecutivo. Los titulares de dichas dependencias11

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pueden ser designados y removidos libremente por dicho servidor pblico, salvo en los casos en los que la propia Constitucin establece alguna modalidad diferente. Constitucionalmente el Presidente de la Repblica est facultado para auxiliarse por un conjunto de dependencias que el Congreso de la Unin debe autorizar por medio de una ley orgnica, y que integran lo que la propia Constitucin vigente denomina Administracin Pblica Federal Centralizada, as como de otro tipo de entidades descentralizadas, cuyo conjunto la Constitucin denomina Administracin Pblica Federal Paraestatal. El Art. 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece as actualmente que La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado,1 y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin. De esta manera, la Administracin Pblica Federal constituye el principal medio o instrumento orgnico con que cuenta el titular del Poder Ejecutivo Federal para cumplir las funciones de gobierno que tiene atribuidas constitucionalmente. Al revisar la gnesis y evolucin que han tenido las funciones gubernamentales a cargo del titular del rgano o Poder Ejecutivo en Mxico a partir del inicio de las luchas por la independencia del pas en 1810, se podr conocer igualmente la gnesis y evolucin de la administracin pblica mexicana a lo largo de los ltimos doscientos aos, ya que, como alguna vez lo dijo uno de los estudiosos ms reconocidos en esta materia en nuestro pas: en la administracin, como en la biologa, la funcin crea al rgano.2 En virtud de que el Tomo IV, Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal del Dr. Gildardo Campero, est dedicado a revisar especficamente lo relativo a la gnesis y evolucin de las entidades que constituyen lo que la Constitucin Poltica denomina administracin paraestatal, este tomo se enfocar bsicamente a la gnesis y evolucin de la administracin pblica centralizada, integrada por las dependencias directas del Ejecutivo Federal, como se ha denominado en su momento a las distintas Secretaras de Estado y del Despacho, a los Ministerios y a los Departamentos Administrativos, cuyos titulares est facultado a designar y remover libremente el Presidente, salvo en los casos en los que la propia Constitucin o las leyes establecen alguna modalidad diferente (Art. 89).1

Hasta agosto de 2007 existan tambin los Departamentos Administrativos, establecidos por primera vez 1917, ver Supra 194. Jos Lpez Portillo, Presidente de la Comisin de Administracin Pblica (CAP) de la Secretara de la Pre- sidencia, 1965 a 1970.

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1.1 El estado nacional moderno y sus funciones Lo que comnmente suele denominarse como El Estado Nacional Moderno apareci en Europa en los siglos xv y xvi, en reinos como Francia, Inglaterra y Espaa, entre otros. Con el descubrimiento de Amrica, a finales del siglo xv, varios de dichos Estados nacionales establecieron en el llamado Nuevo Continente gobiernos coloniales, dependientes poltica y administrativamente de sus respectivas Metrpolis europeas,1 a la manera en que lo haban hecho dos mil aos antes algunas ciudades-estado griegas, como Esparta, Corinto, Calcis y Atenas, en los territorios que actualmente pertenecen a Turqua, Italia, Francia y Espaa o los ubicados en la costa norte del Continente africano. A finales del siglo xviii, algunas de las Colonias que Inglaterra haba establecido en la parte noreste del Continente Americano consiguieron independizarse de su Metrpoli Imperial, y decidieron conformar un nuevo Estado, de tipo Federal, el cual se denomin Estados Unidos de Amrica. Este movimiento independentista pronto sera tomado como modelo a seguir por algunas de las Colonias que Espaa y Portugal haban establecido tiempo atrs en la parte noroccidental y septentrional del Continente Americano. Hasta dichos territorios coloniales haban llegado igualmente las ideas liberales surgidas con motivo de la Revolucin Francesa, y que culminaron con el destronamiento del Rey y el establecimiento de la primera Repblica en aquella nacin europea. Paradjicamente, el gran detonador de las acciones independentistas de las Colonias de Espaa en Amrica fue la invasin de Napolen Bonaparte a dicho pas en 1808, y la designacin de su hermano como nuevo monarca espaol. 1.2 El inicio de la independencia de Mxico Al momento de iniciarse los movimientos independentistas de las Colonias Espaolas en Amrica, proceso que en Mxico tuvo una duracin de once aos (de 1810 a 1821), exista una muy arraigada tradicin administrativa centralizada, derivada de los casi tres siglos de dominio de la Corona Espaola, organizada jurdica, poltica y administrativamente como un Estado monrquico unitario o centralizado. Por lo mismo, salvo el intento de Jos Mara Morelos por establecer un gobierno republicano de tipo parlamentario o de asamblea (1814), al momento de consolidarse formalmente la independencia de Mxico (1821), la estructura poltico administrativa del nuevo pas era la misma que tena el Estado espaol hasta esa fecha, esto es, la que corresponda a una monarqua moderada o constitucional, como la que estableca la Constitucin de 1812, llamada tambin de Cdiz.

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Ciudades-Madre (del griego Metrn, madre, y Polis,

ciudad).

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Sin embargo, el tipo de gobierno monrquico que Agustn de Iturbide pretendi establecer en 1821 en nuestro pas bajo el nombre de Imperio Mexicano, se asimilaba ms a la monarqua absoluta anterior a la Constitucin Espaola de 1812, cuyos aspectos moderados o liberales tanto atemorizaban a los peninsulares que en aquel entonces tenan el control del gobierno de la Nueva Espaa, as como a los representantes de la Iglesia y la milicia novohispanas, quienes prefirieron apoyar a un destacado militar realista para independizar al pas, a fin de no verse obligados a cumplir los peligrosos preceptos de la Constitucin gaditana, que en 1820 le haban sido nuevamente impuestos a Fernando VII por los revolucionarios liberales espaoles de aquella poca. Por esta razn, el primer Reglamento Provisional de Gobierno promulgado por Iturbide para el Imperio Mexicano en 1821, estableci cuatro dependencias para auxiliarle en el cumplimiento de funciones poltico administrativas, muy similares a las que tena bajo su responsabilidad el ltimo Virrey que gobern la Nueva Espaa en nombre de la metrpoli espaola, a las cuales se denomin desde entonces Secretaras de Estado y del Despacho. En virtud de que en los inicios de su vida independiente el Estado mexicano no era laico, como ahora, sino de tipo confesional, con una religin nica o de Estado, una de estas primeras cuatro Secretaras de Estado y del Despacho tena por ttulo de Justicia y Negocios Eclesisticos, siendo las otras tres las de Relaciones Interiores y Exteriores; de Guerra y Marina; y de Hacienda. La primera estructura administrativa del Poder Ejecutivo en Mxico era as muy similar a la que tenan la mayora de los estados nacionales europeos de aquella poca, e incluso parecida tambin a la de los Estados Unidos de Amrica, nacin organizada constitucionalmente bajo la forma republicana de gobierno presidencial y federal, y cuya Rama Ejecutiva estuvo originalmente integrada por slo tres Departamentos, denominados: de Asuntos Exteriores; de Finanzas; y de Guerra4. Podra decirse, por tanto, que el tipo o modelo de administracin pblica que adopt Mxico al principio de su vida independiente era el que algunos estudiosos denominan actualmente como el de Estado Bsico o Mnimo, con slo tres o cuatro dependencias para auxiliar administrativamente al titular del rgano o Poder Ejecutivo (ya estuviese encargado a un Emperador o a un Presidente, o en circunstancias excepcionales, a un rgano colegiado, como lo fueron la Regencia del Imperio o los Triunviratos existentes durante los inicios de la Repblica). Veinte aos ms tarde, en 1841, la administracin pblica mexicana centralizada empez a reestablecer algunas dependencias encargadas de cumplir con las funciones

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Martin Van Creveld, The Rise and Decline of the State, Cambridge University Press, 1999, pg. 291.


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que caracterizan a lo que algunos estudiosos denominan Estado de Fomento, con la idea de volver a apoyar, desde el gobierno, la incipiente actividad industrial del pas. Cabe sealar que ya diez aos antes, en 1830, el nuevo Estado independiente haba vuelto a intervenir directamente en la economa del pas por medio de una entidad paraestatal, como lo fue el Banco de Avo para el Fomento de la Industria Nacional, creado en esa fecha para el fomento de la agricultura y la minera mexicanas. Y lo mismo sucedi, en 1837, cuando el gobierno centralizado o unitario, estableci el Banco de Amortizacin de la Moneda de Cobre, con el propsito de resolver los problemas que confrontaba entonces el sistema monetario del pas.5 La llamada Revolucin de la Reforma, que se inici a mediados del siglo xix con la promulgacin de la Constitucin liberal de 1857, culmin con la separacin de la Iglesia y el Estado, despus de la salida de las tropas extranjeras que haban invadido el pas en apoyo del bando conservador que intent reestablecer el Segundo Imperio Mexicano, de nuevo bajo el mando de un monarca europeo, como lo propuso originalmente Agustn de Iturbide en el llamado Plan de Iguala de 1821. El Estado laico surgido de la Revolucin de la Reforma debi ocuparse, a partir de la segunda mitad del siglo xix , de las funciones que anteriormente correspondan a la Iglesia catlica, sobre todo las concernientes al registro civil de las personas y a la educacin pblica, entre otras, lo que se haba intentado infructuosamente en 1833, por el Vicepresidente Valentn Gmez Faras. Al final del siglo xix, el gobierno mexicano decidi apoyar activamente la modernizacin de los puertos martimos y la ampliacin de la red ferroviaria del pas, con la idea de exportar nuestras materias primas al resto del mundo. Ello llev a la creacin en 1891 de una nueva Secretara de Estado y del Despacho, la de Comunicaciones y Obras Pblicas, al igual que al reestablecimiento de la Secretara de Estado y del Despacho de Fomento, creada en 1853, y posteriormente eliminada en 1861. Conviene destacar que en esa misma poca, el gobierno de Porfirio Daz decidi igualmente participar como empresario en actividades econmicas antes reservadas a los particulares, mediante la creacin de Ferrocarriles Nacionales de Mxico, y la adquisicin del 50% de sus acciones, lo que la convertira en lo que hoy se clasifica jurdicamente como empresa de participacin estatal mayoritaria. (Ver Tomo IV, Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal del Dr. Gildardo Campero, pg. 97). Pero no sera sino hasta la segunda dcada del siglo xx, como resultado de las importantes funciones que la Constitucin promulgada el 5 de febrero de 1917 asign al Gobierno Federal, cuando la Administracin Pblica Federal, tanto la centralizada como la paraestatal, empez a tener asignadas jurdicamente una serie de nuevas funciones o5

Gildardo Campero Crdenas. Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal. 200 Aos de Adminis- tracin Pblica en Mxico, Tomo IV, INAP, 2011, pgs. 61 a 64 y 75.

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responsabilidades que corresponden a lo que algunos estudiosos han dado en denominar Estado de Servicio o de Bienestar. Estas nuevas funciones gubernamentales tenan relacin directa con el establecimiento de los derechos sociales que empezaban a ser reconocidos a nivel constitucional en algunos pases, en adicin a los tradicionales derechos individuales consignados en las Cartas liberales de los siglos xviii y xix. Entre estos nuevos derechos sociales cabra destacar el rescate de la propiedad del subsuelo para la Nacin y las prerrogativas otorgadas a las clases campesina y obrera, (Arts. 27 y 123), cuyos integrantes haban sido los principales protagonistas de la revolucin social iniciada en 1910. Podra decirse que, de 1917 hasta 1958, el Gobierno Federal, a travs de la administracin pblica a su cargo, procur cumplir con los mandatos legales derivados de la nueva Constitucin Poltica promulgada en Quertaro el 5 de febrero de 1917. Fue a partir de 1917 que el Estado mexicano se transform de uno de Fomento a uno de Servicio o de Bienestar. Este cambio de modelo o paradigma estatal se intent llevar al cabo mediante la creacin, en el mbito de la administracin centralizada, de nuevos rganos o dependencias, como lo fue el Departamento del Trabajo, establecido por el Presidente Francisco I. Madero dentro de la estructura orgnica de la Secretara de Fomento, o bien por medio del establecimiento de nuevas Secretaras de Estado o de los Departamentos Administrativos, cuya creacin inici Venustiano Carranza en 1917. Para llevar al cabo estas nuevas atribuciones constitucionales, el Gobierno Federal recurri con frecuencia, sobre todo a partir de la dcada de los aos veinte, al empleo de las que hoy se denominan entidades paraestatales, bien se tratase de organismos descentralizados, empresas de participacin estatal o fideicomisos pblicos, como lo fueron el Banco de Mxico, la Nacional Financiera, los Bancos de Crdito Agrcola y Ejidal, la Comisin Federal de Electricidad, Petrleos Mexicanos, el Instituto Mexicano del Seguro Social, y fideicomisos pblicos como el FIRA, por slo poner unos cuantos ejemplos. (Ver Tomo IV, Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal del Dr. Gildardo Campero). Al inicio de la dcada de los aos cincuenta, tanto la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) como el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, creados al trmino de la Segunda Guerra Mundial, promovieron como modelo administrativo recomendado para ser utilizado por los pases que entonces se denominaron en vas de desarrollo, una ms activa participacin del Estado en la economa, as como la prestacin directa de servicios bsicos a la poblacin, que lo convertiran, en muchos casos, en el principal motor para alcanzar mejores niveles de desarrollo econmico. Para ello se consider indispensable que los gobiernos de dichos pases elaborasen planes o programas globales de desarrollo, en los cuales se fijaran metas a alcanzar en el corto, mediano y largo plazos, por parte no slo del llamado sector pblico, sino tambin por el sector privado y la sociedad civil en general. Fue as que la ONU


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design oficialmente a los tres decenios de 1960 a 1990 como la primera, segunda y tercera Dcadas del Desarrollo.6 No fue difcil que Mxico se convirtiera en aquellos aos en un ejemplo de cumplimiento del modelo de promocin estatal del desarrollo econmico, ya que para esas fechas el pas contaba con un amplio sector administrativo paraestatal, fortalecido, como ya se dijo, desde mediados de los aos veinte. Slo faltaba incorporar a su estructura administrativa centralizada una dependencia encargada de la Planeacin del Desarrollo, lo cual se llev al cabo en 1958, con el establecimiento de la que entonces se llam Secretara de la Presidencia, por iniciativa del Presidente Adolfo Lpez Mateos. Con la creacin de esta nueva dependencia del Ejecutivo Federal se dio inicio a lo que algunos estudiosos califican como la etapa del Estado Planificador del Desarrollo, y que en Mxico transcurri de 1958 a finales de 1994, ao en que desapareci la Secretara de Programacin y Presupuesto, creada a propuesta del Presidente Jos Lpez Portillo en 1976. Podra decirse que fue en 1984, a mediados del sexenio del Presidente Miguel de la Madrid, cuando se inici un importante cambio de rumbo del modelo econmico y administrativo7 seguido hasta entonces por el gobierno mexicano desde la promulgacin de la Constitucin de 1917, sobre todo despus del final de la Segunda Guerra Mundial. Si bien la Secretara de Programacin y Presupuesto, establecida en 1976, no desapareci como dependencia del Ejecutivo sino hasta mediados del sexenio del Presidente Carlos Salinas de Gortari (1994), fue a la mitad de la administracin del Presidente Miguel de la Madrid (1984) cuando se dio inicio a un proceso acelerado de privatizacin y eliminacin de un importante nmero de entidades paraestatales creadas por el gobierno federal durante las siete dcadas anteriores. Esta desincorporacin radical de las empresas del sector pblico, ya fuera para transferirlas al sector privado o para eliminarlas del todo, corresponda a un nuevo modelo de administracin pblica que empez a ser recomendado oficialmente a nivel mundial, para encarar la crisis que afectaba en esos momentos a varios pases en vas de desarrollo, como consecuencia del desplome de los precios internacionales del petrleo y la elevacin de tasas de inters por parte de los pases acreedores de las deudas pblicas y privadas de los pases en desarrollo, que en muchos casos no estuvieron ya en condiciones de seguirlas cubriendo oportunamente. Ese nuevo modelo de administracin pblica, promovido por los principales pases anglosajones (como Inglaterra, los Estados Unidos y Nueva Zelandia, entre otros), fue recomendado a los pases en vas de desarrollo por las principales instituciones

Alejandro Carrillo Castro. La Contribucin de Naciones Unidas al Mejoramiento de la Administracin Pblica: 60 Aos de Historia, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 2009, pgs. 17 a 19. 7 Miguel de la Madrid. Cambio de Rumbo. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 2004, pg. 19.6

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financieras internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, las cuales empezaron incluso a poner como condicin para otorgar nuevos prstamos y apoyos financieros a los pases endeudados, que stos llevaran al cabo reformas estructurales como las que haba recomendado el llamado Consenso de Washington, consistentes bsicamente en procurar el equilibrio fiscal a rajatabla e iniciar una radical privatizacin de las ms importantes empresas pblicas, sobre todo las que tenan a su cargo la explotacin de recursos naturales (como el petrleo y la energa elctrica), o servicios pblicos tan importantes como los transportes areos, martimos y ferrocarrileros, as como los de telefona y televisin, entre otros. Se dio inicio entonces a una nueva etapa en la evolucin de la administracin pblica en Mxico, caracterizada por una radical disminucin de la participacin del Estado en la economa, que aqu se llam eufemsticamente el redimensionamiento del Estado. A esta etapa algunos estudiosos la han denominado como la del retorno al Estado Bsico o Mnimo, ya que se buscaba que ahora fuese el Mercado el principal promotor y regulador de la actividad econmica, tanto a nivel nacional como internacional. En este nuevo modelo o paradigma administrativo pblico se consideraba preferible la actuacin de la mano invisible del Mercado a la desastrosa mano visible del Estado. El nuevo modelo se trat de llevar a la prctica por los gobiernos federales de Mxico a partir de 1984 hasta la fecha, con una disciplina y un celo similares a los que se tuvieron para cumplir anteriormente con los lineamientos del modelo que haca del Estado el principal motor del desarrollo econmico y social, modelo o paradigma que, como ya se dijo, haba sido recomendado internacionalmente desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta el inicio de los aos ochenta. Como consecuencia de este cambio de rumbo8 o de modelo, iniciado en 1984, el llamado mbito paraestatal de la administracin pblica federal se redujo durante los ltimos veinticinco aos en ms de un 80%, de unas mil cien entidades paraestatales registradas en el Diario Oficial inmediatamente despus de la nacionalizacin de la banca (que incorpor al Estado 54 bancos privados y cerca de 500 empresas, de las cuales dichos bancos eran accionistas mayoritarios o minoritarios) a las cerca de doscientas entidades que existen actualmente.9 Con la aplicacin acrtica de las recomendaciones del Consenso de Washington, no slo se dejaron de realizar eficazmente las importantes funciones reguladoras de la actividad econmica que se le haban encomendado al Estado para su intervencin8 9

Ttulo de las memorias del Presidente Miguel de la Madrid, al trmino de su administracin. Gildardo Campero, C. Tomo IV. Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal, op. cit., pgs. 235 a 238 y 306.


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directa como agente principal del desarrollo, sino que el Mercado demostr que, en muchos casos, sin la adecuada regulacin del Estado, (la cual s se mantuvo en la mayora de los pases ms desarrollados, que adems conservaron en manos de sus nacionales la propiedad mayoritaria de sectores econmicos tan importantes como la banca y los recursos energticos) se empezara a propiciar el surgimiento de fraudes y excesos que condujeron a graves crisis recurrentes, tanto en el sector productivo como en el financiero a nivel mundial. Debido a ello podra decirse que, desde la primera dcada del siglo xxi, empieza a advertirse, tanto a nivel nacional como internacional, el inicio de lo que parecera ser una nueva etapa o modelo de la administracin pblica, en la cual se acepta ya que la reduccin tan radical que sufri la actividad estatal en los veinticinco aos anteriores, como resultado de la aplicacin a rajatabla del llamado Consenso de Washington, trajo como consecuencia una serie de resultados negativos que no se previeron en los inicios de la puesta en marcha del nuevo modelo, el cual, como ya se dijo, muchas veces fue impuesto a los gobiernos de los pases en desarrollo, como condicin para recibir los apoyos que stos requeran para cubrir sus deudas con los acreedores privados o con las instituciones financieras internacionales. Por ello, algunos estudiosos de la administracin pblica mexicana, consideran que se podra estar actualmente (2010) en el perodo de gestacin de una nueva etapa del desarrollo evolutivo de la administracin pblica, tanto centralizada como paraestatal, que podra concebirse como un intento de conciliacin o nuevo equilibrio entre el Estado y el mercado, como los dos principales motores del desarrollo econmico y social del pas para las prximas dcadas. Metodologa De igual forma a la empleada por los doctores Diego Valads y Daniel Mrquez Gmez10 en el Primer Tomo de esta coleccin, dedicado a revisar la Base Legal y Programtica de la Administracin Pblica, en este Segundo Tomo, destinado al estudio de la evolucin de las funciones administrativas a cargo de las dependencias centralizadas del Ejecutivo Federal a lo largo de los doscientos aos, que van desde el inicio de la lucha por la independencia hasta el momento actual, se emplear una clasificacin por etapas, convencionalmente establecidas. Slo que, a diferencia de la clasificacin utilizada en el Tomo Primero, que emplea como criterio bsico las sucesivas Repblicas que han existido en Mxico desde el inicio de su vida independiente hasta el presente, para el anlisis realizado en este Segundo Tomo se propone emplear, como

10

Diego Valads. La Repblica en Mxico. Diego Valads y Daniel Mrquez Gmez, 200 aos de Admi- nistracin Pblica en Mxico, Tomo I, Base Legal y Programtica. INAP, 2010 pgs. 19 a 24.

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metodologa, la progresiva asignacin legal de funciones administrativas al rgano ejecutivo federal, que lo fueron transformando, de un Estado con funciones bsicas o mnimas, a uno de fomento, y posteriormente a uno de servicio o bienestar, que luego se convirti en un Estado planificador del desarrollo, para luego intentar el retorno, en el ltimo cuarto del siglo pasado, a un Estado liberal encargado nuevamente de funciones bsicas o de polica. En este Tomo se analizarn, por tanto, como etapas convencionales de la evolucin de la administracin pblica centralizada en Mxico: 1. 2. 3. 4. 5. El inicio de la Independencia (1810-1821); Primera Etapa. Las Funciones de Estado Bsico o Polica (1821-1836); Segunda Etapa. Las Funciones de Estado de Fomento (1836-1910); Tercera Etapa. Las Funciones de Estado de Servicio o Bienestar (1910-1958); Cuarta Etapa. Las Funciones de Estado Planificador del Desarrollo (19581984), y 6. Quinta Etapa. Las Funciones del Estado Redimensionado (1984-2010).


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Captulo I EL INICIO DE LA INDEPENDENCIA (1810-1821)

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CAPTULO I EL INICIO DE LA INDEPENDENCIA (1810-1821) 1. La administracin pblica del Virreinato de la Nueva Espaa

En 1810, al iniciarse la lucha por la independencia de la Nueva Espaa, las funcionesdel gobierno y la organizacin de la administracin pblica vigente en la mayor parte del territorio de lo que hoy se llama Mxico eran similares a los que haba impuesto la Corona Espaola a sus colonias en Amrica y otros continentes, que entonces formaban parte de dicho Imperio. Muchas de estas estructuras administrativas eran resultado de las llamadas Reformas Borbnicas, iniciadas en la segunda mitad del siglo xviii en la Nueva Espaa, con la idea de centralizar y volver ms eficaz y eficiente la administracin pblica en las colonias del Imperio espaol. A la cabeza de dicho gobierno se encontraba el Rey, con funciones de monarca absoluto, apoyado por los Ministros que l designaba y remova libremente. Al frente de sus principales colonias en Amrica se encontraba un Virrey (como en los Virreinatos de la Nueva Espaa, de Per, de Nueva Granada, del Ro de la Plata) o un Capitn General (como era el caso de las Capitanas Generales de Guatemala y Chile). En las Colonias, los Virreyes eran designados y removidos libremente por el soberano espaol, y, durante su mandato, eran auxiliados por la Audiencia Real, rgano colegiado que ejerca las funciones legislativa y judicial en nombre del Rey. Cuando la Audiencia se reuna bajo la presidencia del Virrey, la Asamblea se denominaba de Real Acuerdo, y era la mxima instancia de gobierno en la Nueva Espaa. El Virrey era Gobernador, Vicepatrono de la Iglesia, responsable de la real hacienda y Capitn General. Para atender estas cuatro funciones de gobierno, el Virrey de la Nueva Espaa poda designar interinamente, alcaldes mayores y corregidores, a la espera de la confirmacin o ratificacin real de dichos nombramientos. A su cargo estaba tambin la atencin de las obras pblicas, y deba velar por temas como la salud pblica, el abasto, el correo y el orden en la Capital del Virreinato, entre otras funciones.11 Como responsable de la real hacienda, el Virrey tena bajo su cargo la recaudacin de los tributos debidos al Rey, as como de aquella que se realizaba por concepto de comercio y minas; y, bajo su supervisin se realizaba tambin la acuacin de moneda. En su calidad de Capitn General, tena a su cargo la defensa interior y exterior del virreinato; y, como Vicepatrono de la Iglesia en la Nueva Espaa,

11

Armando Pavn Romero, La Administracin Pblica. poca Colonial en 200 Aos de la Administracin Pblica en Mxico, SFP, UNAM, IISUE, Mxico 2010, pgs. 53 y 54.

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arbitraba en las disputas de las distintas rdenes religiosas y estaba encargado de inspeccionar la recaudacin del diezmo eclesistico y la parte de ste correspondiente a la Corona. Estas cuatro funciones bsicas (el gobierno u orden interno del territorio virreinal; su defensa frente a intentos internos o externos por desconocerlo; el cobro de los tributos que correspondan a la Corona; y el ejercicio del Patronato Eclesistico en nombre del Rey) constituan lo que se denominaba entonces las cuatro causas, que estaban a cargo de los titulares del poder ejecutivo bajo el gobierno virreinal. Para apoyarlo en el desempeo de las anteriores funciones gubernativas, desde 1756, los Virreyes de la Nueva Espaa empezaron a contar con el auxilio administrativo de una Secretara Virreinal Permanente12 o Secretara de Cmara del Virreinato, si bien el desarrollo de esta dependencia se fue dando gradualmente o por etapas, a partir del establecimiento de un Secretario Virreinal en 1742, hasta la creacin de la denominada Secretara de Cmara del Virreinato, el 6 de agosto de 1756. Cabe sealar que en 1773 la Secretara Virreinal contaba ya con tres Secciones administrativas, de las cuales, la Seccin Primera tena a su cargo la supervisin del estanco (monopolio) del tabaco y los azogues, as como del funcionamiento de la Casa de Moneda. La Seccin Segunda estaba encargada de la supervisin del Montepo de Ministros, de las alcabalas y los pulques y de las bebidas prohibidas, y la Seccin Tercera tena a su cargo supervisar los correos, la lotera y el estanco (monopolio) del papel sellado. En esta asignacin de funciones de supervisin de los estancos o monopolios gubernamentales, estudiosos como el Dr. Gildardo Campero, encuentran los antecedentes de los primeros intentos de control de los organismos descentralizados que ya en el Mxico Independiente, se dieron a partir de la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal de 1947, as como del surgimiento de las dependencias Coordinadoras de Sector, establecidas posteriormente en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de 1976. La creacin en 1756 de la Secretara de Cmara del Virreinato, de acuerdo al Dr. Omar Guerrero, signific un paso decisivo en la modernizacin administrativa de la Nueva Espaa, dependencia que en 1788, estaba organizada en ocho Mesas y una Mesa de Guerra. (Ver Anexo I). Para 1790, la Secretara del Virreinato estaba estructurada por dos Departamentos, que supervisaban la administracin pblica virreinal organizada ya con base en el nuevo sistema de Intendencias. (Ver Anexo II). Podra decirse que

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Linda Arnold. La Secretara de Cmara del Virreinato en Mxico, Mxico, AGN, 1979, citado por Omar Guerrero, El Legado Administrativo Novohispano, 200 Aos de la Administracin Pblica en Mxico, 2010, pgs. 147 y 148 y Gildardo Campero, Tomo IV. Evolucin de op. cit., pgs. 60 y 61.


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las funciones que al final del perodo colonial tena a su cargo la Secretara de Cmara del Virreinato constituyen el origen de buena parte de las atribuciones que fueron asignadas a las primeras cuatro Secretaras de Estado y del Despacho adscritas a la Regencia o Poder Ejecutivo al inicio del Mxico independiente en 1821, como se ver ms adelante. Cabe advertir que los cuatro Departamentos que integraban la Secretara de Cmara del Virreinato, a finales de la Colonia tenan ya bajo su supervisin administrativa un nmero importante de instituciones oficiales establecidas con la finalidad de allegarse recursos adicionales, como lo eran los entonces denominados Estancos, y que operaban como monopolios, para controlar, desde el gobierno, actividades productivas y comerciales relacionadas con ciertos productos como el tabaco, la plvora, el azogue, el papel sellado, los naipes, la nieve y el pulque, entre otros.13 Igualmente supervisaban administrativamente a organismos como la Casa de Moneda, el Monte de Piedad de nimas, la Junta de Amortizacin de Crditos de la Moneda del Cobre y la Academia de San Carlos, entre otros, cuyas funciones corresponderan a las que hoy se denominan jurdicamente entidades paraestatales, entre las cuales se encuentran los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal y los fideicomisos pblicos. Lo anterior demuestra que el gobierno, durante la monarqua Espaola tena una importante intervencin directa en la vida econmica de la Nueva Espaa, que iba mucho ms all que el mero cumplimiento de las funciones bsicas gubernamentales, conocidas desde 1786 como las cuatro causas, y que eran las de polica; justicia; hacienda; y guerra.14 2. Los intentos de gobiernos Insurgentes Por lo que se refiere a la estructura orgnica y funciones que ejercieron, as fuera de manera incipiente, los gobiernos insurgentes a partir de 1810, cabe sealar que, en 1808, cuando las tropas francesas al mando de Napolen Bonaparte hicieron prisionero al Rey Fernando VII y designaron como Rey de Espaa al hermano del emperador francs, Jos Bonaparte, conocido como Pepe Botella, tanto en la metrpoli espaola como en sus diversas colonias en el resto del mundo, surgieron gran nmero de movimientos

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Gildardo Campero, C. Tomo IV. Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal, op. cit., Captulo II, pg. 61. UNAM, Instituto de Investigaciones Histricas, Real Ordenanza para el establecimiento e instruccin de intendentes de ejrcito y provincia en el reino de la Nueva Espaa, 1786, cuyo artculo 7 seala: Juris- diccin y facultades que han de ejercer los Intendentes en las cuatro causas de Justicia, Polica, Hacienda y Guerra.

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polticos con la intencin de desconocer lo que se consideraba como una usurpacin extranjera del trono espaol. Dichos movimientos insurgentes, tanto en la metrpoli peninsular como en sus colonias de ultramar, tenan originalmente como propsito proteger los intereses del reino y buscar la restitucin de la corona a su legtimo heredero. Tanto en la pennsula europea como en sus principales colonias, los patriotas espaoles reaccionaron estableciendo Juntas para oponer resistencia a la usurpacin napolenica, algunas de las cuales llegaron a reconocer a la Junta de Sevilla como la Junta Central, a cargo de la coordinacin de dichos movimientos insurgentes contra la usurpacin francesa, encabezada por Napolen. La Nueva Espaa no fue una excepcin a esta reaccin juntista, iniciada y generalizada en el territorio peninsular. El primer antecedente en la Nueva Espaa fue el de junio de 1808, cuando el Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico, incitado por el Sndico Francisco Primo de Verdad y Ramos y por el peruano Fray Melchor de Talamantes, propusieron al Virrey Iturrigaray no reconocer a ningn monarca ajeno a la Casa de Borbn, y defender a la Nueva Espaa contra los intereses de cualquier nacin extranjera, para lo cual proponan establecer aqu un gobierno provisional, en el cual, a travs de una Junta Ciudadana, la soberana fuera regresada al pueblo, en tanto se reestableciese el legtimo gobierno monrquico espaol. Si bien la intencin de muchos de los integrantes de dichas Juntas era reconocer a Fernando VII como el legtimo Rey de Espaa y de todas sus posesiones coloniales, los miembros de la Real Audiencia novohispana temieron que este movimiento pudiera llevar encubierto el propsito de autonomizar, o incluso independizar a la Nueva Espaa del Imperio Espaol como haba ocurrido en 1793, cuando Juan Ignacio Montenegro y Arias trat sin xito de instaurar aqu una repblica en sustitucin de la monarqua existente15 o que el propio Virrey Iturrigaray estuviese considerando proclamarse Rey de la Nueva Espaa. Por lo mismo, quienes formaban parte de la Real Audiencia decidieron el arresto y destitucin del Virrey Iturrigaray, as como de los principales promotores de dicho movimiento (el Lic. Primo de Verdad y Fray Melchor Talamantes,) y nombraron un nuevo Virrey (Pedro de Garibay), quien lo primero que hizo fue reconocer como nica autoridad legtima a la Junta Central de Espaa.16

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Juan Ignacio Montenegro, originario de Sayula (en el actual Estado de Veracruz) postulaba que la soberana de una nacin radicaba en el Pueblo y se opona a la tesis del derecho divino de los reyes, segn la cual la autoridad y la legitimidad del monarca procedan directamente de la voluntad de Dios y eran totalmente independientes de la voluntad de sus sbditos o de cualquier cuerpo jurdico que pretendiera representar la voluntad de stos. Ver Rafael Muoz Saldaa, Mxico Independiente, el Despertar de una Nacin, Un intento pionero de independencia, Editorial Televisa, 2009, pg. 53. Ibdem, pgs. 61 y

63.


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Sin embargo, en diversas partes de la Nueva Espaa continuaron organizndose Juntas, similares a la que se intent establecer en 1808 en la Capital del Virreinato. As ocurri en Valladolid, San Miguel el Grande, Celaya, Guanajuato, San Felipe, San Luis Potos y Quertaro. La ltima de estas Juntas fue denunciada ante el Virrey, por lo cual sus organizadores, entre ellos Ignacio Allende y el cura Miguel Hidalgo, se vieron obligados, gracias al aviso que les dio la Corregidora Doa Josefa Ortiz de Domnguez, a iniciar la insurreccin contra el mal gobierno la madrugada del 16 septiembre de 1810, en el pueblo de Dolores. Ambos caudillos se pusieron al frente de numerosos insurrectos o insurgentes, que pronto conformaron una multitud inimaginada por el gobierno virreinal semanas atrs, y con ello se dio inicio al movimiento insurgente de la Nueva Espaa. Este proceso culminara once aos despus, en 1821, con la firma de los Tratados de Crdoba entre el ltimo Virrey espaol, ya para entonces designado como Jefe Poltico del Virreinato de la Nueva Espaa, y el caudillo criollo Agustn de Iturbide, apoyado por el lder insurgente Vicente Guerrero, con base en el llamado Plan de Iguala. Durante los primeros das del levantamiento popular promovido por Hidalgo y Allende, en septiembre de 1810, a su paso por Celaya, el primero fue designado Generalsimo de dicho movimiento, y el segundo pas a ocupar el cargo de Teniente General del Ejrcito Insurgente. All hizo Hidalgo las primeras designaciones administrativas de su movimiento, nombrando, entre otros, a Ignacio Lpez Rayn como su Secretario. Cuando el gobierno insurgente se instal provisionalmente en Guadalajara, Hidalgo design entonces a Lpez Rayn ya como Secretario de Estado y del Despacho (se entenda que tendra a su cargo las funciones relativas a las relaciones interiores y exteriores del gobierno insurgente) as como a Jos Mara Chico, como Secretario del Despacho de Justicia y Gracia. Tambin nombr a Pascasio Ortiz de Letona como su representante diplomtico ante el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica del Norte. Por cierto, Ortiz de Letona fue aprehendido por las autoridades virreinales antes de haber alcanzado a salir del pas, y se suicid. Podra entonces considerarse que esa fue la primera e incipiente estructura administrativa que tuvo el gobierno insurgente encabezado por Hidalgo, cuya eficacia en una pequea parte del territorio nacional dur slo seis meses, hasta el fusilamiento tanto de Hidalgo como de Allende, ocurridos en 1811. Antes de decidir su marcha hacia las provincias septentrionales de la Nueva Espaa con la idea de reorganizar el movimiento por ellos iniciado, Hidalgo y Allende designaron en Saltillo a Ignacio Lpez Rayn y a Jos Mara Liceaga como encargados en su ausencia del gobierno insurgente, el primero como Ministro de la Nacin y el segundo como Mariscal, Comandante General del Ejrcito de Amrica. Poco despus, Lpez Rayn asumira personalmente ambas facultades y convocara en Zitcuaro a la constitucin de una Junta Nacional, en la que invit a participar tambin a Jos Mara Morelos, quien encabezaba, por encargo de Hidalgo, el ejrcito insurgente en el sur del pas.

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La designada por Lpez Rayn como Suprema Junta Nacional Americana o Suprema Junta Gubernativa de Amrica, estuvo integrada en principio por tres vocales, Jos Mara Liceaga, Jos Sixto Verduzco y el propio Lpez Rayn, habindose invitado a ocupar la cuarta vocala a Jos Mara Morelos y Pavn. La llamada Junta de Zitcuaro, tendra a su cargo cuatro funciones ejecutivas: relaciones; justicia; guerra; y hacienda; las cuales quedaron en principio a cargo de su Presidente, Lpez Rayn, quien se hizo denominar entonces Ministro Universal de la Nacin o de las Cuatro Causas.17 Ante los descalabros sufridos posteriormente por Lpez Rayn y la Junta de Zitcuaro, Jos Mara Morelos, cuyo ejrcito dominaba una importante porcin del territorio en el sur del pas, decidi convocar a un Congreso Constituyente que sustituira a la referida Junta Suprema de Zitcuaro, para ejercer la soberana popular sobre el territorio rescatado hasta entonces por los insurgentes, y organizar un gobierno, ya no slo encargado de dicha funcin en ausencia del Rey, como lo anunciaba inicialmente Lpez Rayn, sino con independencia total de la Corona espaola. El nuevo gobierno no sera por tanto de corte monrquico, como el planteado originalmente por la Junta de Zitcuaro sino de tipo republicano parlamentario o de asamblea. El Congreso Constituyente convocado por Morelos inici sus labores en Chilpancingo el 14 de septiembre de 1813, y una de sus primeras resoluciones fue decretar oficialmente la Independencia Mexicana del Imperio espaol.18 En ese momento se acord igualmente que el gobierno de la nueva nacin independiente se dividira en tres poderes. El ejercicio temporal del Poder Ejecutivo le fue propuesto entonces a Morelos, con el ttulo de Generalsimo, similar al que haba recibido Hidalgo al encabezar el movimiento insurgente en 1810, lo cual no fue aceptado por ste, quien estuvo anuente a hacerse cargo provisionalmente del Poder Ejecutivo pero con el ttulo ms modesto de Siervo de la Nacin. Con ese cargo se dedic a garantizar militarmente que el Congreso, convocado en 1813, pudiese redactar una Constitucin para el nuevo pas, la cual fue promulgada en Apatzingn el 22 de octubre de 1814, con el ttulo de Decreto Constitucional para la Libertad de Amrica Mexicana. En este histrico documento jurdico se estableci que El Supremo Gobierno Mexicano, (ya no una Suprema Junta Gubernativa de Amrica como la establecida por Ignacio Lpez Rayn en Zitcuaro) estara integrado, bajo el principio de divisin de poderes, por un rgano encargado de la funcin Legislativa, que se denominara Supremo Congreso Mexicano, y por otras dos corporaciones, la una con el ttulo

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Ese era el cargo que el Rey Carlos IV de Espaa haba otorgado a Manuel Godoy poco antes de su abdi- cacin ante Napolen Bonaparte. Uvalle Berrones, Ricardo, Coordinador, 200 Aos de la Administracin Pblica, pg. 106. Ibdem, pg.

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de Supremo Gobierno (encargada de la funcin Ejecutiva) y la otra con el de Supremo Tribunal de Justicia (encargada de la funcin Judicial). De acuerdo con la misma Constitucin de Apatzingn, el Supremo Gobierno (el Poder Ejecutivo) no estara a cargo de una sola persona, sino de un rgano colegiado tripartito, como lo estipulaba el Artculo 132, que deca: Compondrn el Supremo Gobierno tres individuos que sern iguales en autoridad, alternando por cuatrimestres en la presidencia. Este rgano colegiado qued conformado en un principio por el propio Jos Mara Morelos, as como por Jos Mara Liceaga y Jos Mara Cos. Y por lo que respecta a los rganos o dependencias que la propia Constitucin ordenaba establecer para auxiliar al Supremo Gobierno en el desempeo de sus atribuciones, el Artculo 134 prescriba que habra tres secretarios: uno de guerra, otro de hacienda, y el tercero que se llamar especialmente de gobierno. Con permanencia en el cargo de cuatro aos, y sin poder reelegirse hasta despus de cuatro aos de fenecido su cargo como ministros. La estructura orgnica de la administracin pblica de la nueva nacin mexicana, tal como lo estableca la Constitucin de Apatzingn, era bastante similar a la que entonces tena el Poder Ejecutivo de los Estados Unidos de Amrica, conformada por tres Departamentos: el de Guerra; el de Finanzas; y el de Asuntos Exteriores. Debe sealarse sin embargo que la forma de gobierno de los Estados Unidos era, como ya se dijo, una de tipo presidencial, en tanto que la adoptada por la Constitucin de 1814 era de tipo parlamentario, ya que entre las Atribuciones del Supremo Congreso se encontraba la de Elegir a los individuos del Supremo Gobierno (Poder Ejecutivo) y los del Supremo Tribunal de Justicia, as como a los secretarios de estas corporaciones (Art. 103). De la misma manera, la Constitucin de Apatzingn estableca que el Supremo Congreso (el rgano Legislativo) estaba facultado para nombrar los ministros pblicos, que con carcter de embajadores plenipotenciarios otra representacin diplomtica, hayan de enviarse a las dems naciones (Art. 104), as como para elegir a los Generales de Divisin, a consulta del Supremo Gobierno, (el rgano Ejecutivo) quien propondr los tres oficiales que juzgue ms idneos (Art. 105). Y por lo que se refiere especficamente a los funcionarios de lo que en 1821 integraran la Intendencia General de Hacienda, la Constitucin aprobada en Apatzingn estableca en un Captulo aparte, el XIII, que se crear cerca del Supremo Gobierno y con sujecin inmediata a su autoridad, una intendencia general, que administrar todas las rentas y fondos nacionales. En su Art. 175 se estipulaba que habra tambin intendencias provinciales, que debern establecerse con subordinacin a la general, cuyos jefes se titularn intendentes de provincias (Art. 177), siendo el Supremo Congreso (el que) dictar la ordenanza que fixe las atribuciones de todos y cada uno de estos empleados, su fuero y prerrogativas, y la jurisdiccin de los intendentes (Art. 179). La Constitucin de Apatzingn estableca

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igualmente que El intendente general (y) los de provincia funcionarn por el tiempo de tres aos (Art. 180). Tras la captura y fusilamiento de Morelos, el gobierno emanado de aquella Constitucin tuvo una muy precaria existencia durante algn tiempo. Los integrantes de la Junta Subalterna Gubernativa, instalada originalmente en Uruapan por el propio Morelos, se refugiaron en la pequea isla de Jaujilla, en el Lago de Ptzcuaro, hasta 1817. A partir de entonces, los diversos caudillos insurgentes que seguan reconociendo la vigencia de la Constitucin de Apatzingn se dispersaron en diversos sitios del territorio nacional, desde donde empleaban bsicamente la guerra de guerrillas en contra del gobierno virreinal. Fue hasta 1821, cuando despus de su defeccin del ejrcito realista, el coronel Agustn de Iturbide propuso una alianza a Vicente Guerrero, caudillo insurgente que continuaba an activo en las montaas del Sur, tras lo que ambos suscribieron el Plan de Iguala, con base en el cual Iturbide firm posteriormente los llamados Tratados de Crdoba, con el ltimo Virrey (para entonces designado ya slo como Jefe Poltico de la Nueva Espaa) quien reconoci formalmente la independencia de Mxico, aunque no cont para ello con el apoyo del gobierno espaol, el cual por muchos aos no acept oficialmente la validez de dichos tratados. A partir de ese momento, el territorio de lo que por trescientos aos estuvo bajo el control poltico, econmico y militar del Imperio espaol, pas a estar bajo el control efectivo del gobierno surgido del Plan de Iguala, ya como un nuevo pas, independiente de la antigua metrpoli espaola, y con su propia organizacin jurdico poltico administrativa. Dos conceptos distintos de Independencia Resulta interesante recordar, antes de iniciar el anlisis de la estructura y funciones de las administraciones pblicas durante el Mxico independiente, las diferencias fundamentales que, a juicio de muchos, existen entre los principios y propsitos contenidos en las dos sucesivas Declaraciones de Independencia de Mxico: la suscrita en 1813 por Jos Mara Morelos, con base en sus Sentimientos de la Nacin; y la signada por Agustn de Iturbide en 1821, con base tanto en el Plan de Iguala como en los Tratados de Crdoba. Como bien seala Daniel Mrquez Gmez, somos un pas que declar dos veces su independencia.19 Empecemos por la primera de dichas Actas de Independencia. Una vez integrado el Congreso Nacional en Chilpancingo, a principios de septiembre

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Daniel Mrquez Gmez, 200 aos de Administracin Pblica en Mxico, Tomo I, Base Legal y Progra- mtica. INAP, 2010, pg. 49.


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de 1813, 20 los miembros del Congreso recibieron un documento elaborado por el propio Morelos con el ttulo de Sentimientos de la Nacin, que fue ledo en la sesin del 14 de septiembre por Juan Nepomuceno Rosins, Secretario del Congreso. Dicho documento contiene las principales ideas del caudillo insurgente en torno de la Independencia de Mxico por la cual l y sus seguidores estaban luchando. Sentimientos de la Nacin Art. 1.- Que la Amrica es libre e independiente de Espaa y de toda otra Nacin, Gobierno o Monarqua, y que as se sancione dando al mundo las razones. (Morelos se apartaba ya abiertaMente de laidea de que la nueva nacin independiente pretenda seguir teniendo coMo Monarca al rey de espaa, Fernando vii, quien haba sido depuesto del trono por napolen bonaparte en 1808.)

Art. 5.- Que la Soberana dimana inmediatamente del pueblo, el que slo quiere depositarla en el Supremo Congreso Nacional Americano, compuesto de representantes de las provincias en igualdad de nmeros. (la soberana ya no se depositara en un Monarca designado por Mandato divino, sino en el pueblo, representado en un congreso, integrado por ciudadanos electos de Manera deMocrtica en cada una de las provincias que integraban el nuevo estado). Art. 6.- Que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial estn divididos en cuerpos compatibles para ejercerlos. Art. 7.- Que funcionarn cuatro aos los vocales, turnndose, saliendo los ms antiguos para que ocupen el lugar los nuevos electos. Art. 11.- Que los Estados mudan costumbres y, por consiguiente, la Patria no ser del todo libre y nuestra mientras no se reforme el Gobierno, abatiendo el tirnico, substituyendo el liberal. Art. 13.- Que las leyes generales comprendan a todos, sin excepcin de cuerpos privilegiados; y que stos slo lo sean en cuanto al uso de su ministerio. Art. 15.- Que la esclavitud se proscriba para siempre (coMo ratiFicacin a lo decretado por Miguel hidalgo en 1810), y lo mismo la distincin de castas, quedando todos iguales, y slo distinguir a un americano de otro el vicio y la virtud.

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Cabe recordar que la convocatoria a dicho Congreso se acord en Oaxaca por Morelos y Carlos Mara Bustamante a finales de mayo, y fue hecha pblica en Acapulco el 28 de junio siguiente.

de

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Art. 17.- Que a cada uno se le guarden sus propiedades y se respete su casa como un asilo sagrado, sealando penas para los infractores. Art. 18.- Que en la nueva legislacin no se admita la tortura. (coMo puede verse, Morelos propona ya adoptar el principio republicano y liberal de la divisin de poderes; la eleccin peridica y no vitalicia de los gobernantes coMo ocurra con la Monarqua, que era hereditaria; la abolicin de lasdesigualdades de todas las personas ante la ley y el respeto a las garantas del individuo. sin eMbargo no slo se trataba de proponer la igualdad jurdica a la que aludan los principios liberales, tan en boga en esa poca, sino taMbin una incipiente idea de la justicia social, por Medio de la redistribucin del ingreso, coMo se desprende de lo que propona Morelos en los artculos siguientes).

Art. 12.- Que como la buena ley es superior a todo hombre, las que dicte nuestro Congreso deben ser tales, que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, alejando la ignorancia, la rapia y el hurto. Art. 22.- Que se quite la infinidad de tributos, pechos e imposiciones que nos agobian, y que se seale a cada individuo un cinco por ciento de semillas y dems efectos u otra carga igual, ligera, que no oprima tanto, como la Alcabala, el Estanco, el Tributo y otros; pues con esta ligera contribucin, y la buena administracin de los bienes confiscados al enemigo, podr llevarse el peso de la guerra y honorarios de empleados. (a diFerencia de lo que ocho crdoba, Morelos planteabaaos despus propondra iturbide en los tratados de diFerenciar claraMente los derechos y prerrogativas de los Mexicanos Frente a los de los extranjeros, y en especial con respecto a los espaoles peninsulares, considerados por los insurgentes coMo eneMigos de la independencia de la nueva nacin, y quienes durante los trescientos aos que dur la colonia y el virreinato haban discriMinado sieMpre a los hijos de espaoles nacidos en el continente aMericano, los llaMados criollos, as coMo a los Mestizos, los naturales o indgenas, y a los negros y sus diFerentes Mezclas o castas. este propsito se desprende Muy claraMente de la lectura de los dos artculos siguientes).

Art. 9.- Que los empleos slo los americanos los obtengan. Art. 10.- Que no se admitan extranjeros, si no son artesanos capaces de instruir y libres de toda sospecha. (taMbin resulta Muy notoria la diFerencia en cuanto al reclaMo de los haber dado inicio al MoviMiento independentista, ya que Morelos Mrito de hidalgo y de allende en este proceso de independencia, ysoleMnice honores por reconoce el propone se


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el 16 de septieMbre de cada ao para recordar dicha gesta heroica, a diFerencia de los autoelogios que incluira aos Ms tarde iturbide en la segunda acta de independencia suscrita por ste en 1821).

Art. 23.- Que igualmente se solemnice el da 16 de septiembre de todos los aos, como el da aniversario en que se levant la voz de Independencia y nuestra santa Libertad comenz, pues en ese da fue en el que se desplegaron los labios de la Nacin para reclamar sus derechos con espada en mano para ser oda; recordando siempre el mrito del grande hroe, el seor Dn. Miguel Hidalgo y su compaero Dn. Ignacio Allende. Fue al da siguiente de la lectura de este documento, cuando los integrantes del Congreso de Anhuac propusieron designar a Morelos con el ttulo de Generalsimo, mismo que haba sido acordado a Hidalgo dos aos antes a su paso por Celaya, lo cual, como ya se dijo, fue rechazado en principio por Morelos, quien finalmente ante la insistencia de los miembros del Congreso, acept la dirigencia formal del movimiento a condicin de ser reconocido slo con el ttulo de Siervo de la Nacin. Dos meses despus, el 6 de noviembre de 1813, el mismo Congreso, encabezado por los diputados Andrs Quintana Roo, como vicepresidente, Ignacio Lpez Rayn, Jos Manuel de Herrera, Carlos Mara Bustamante, Sixto Verdugo, Jos Mara Liceaga, y por Cornelio Ortiz de Zrate, como secretario, firmaron en la ciudad de Chilpancingo, el Acta Solemne de la Declaracin de Independencia de la Amrica Septentrional. En el Acta Solemne de la Declaracin de Independencia de la Amrica Septentrional,21 firmada el 6 de noviembre de 1813, qued establecido que: Queda rota para siempre jams y disuelta la dependencia del trono espaol; que es rbitro para establecer las leyes que le convengan para el mejor arreglo y felicidad interior; para hacer la guerra y la paz; para establecer alianzas con los monarcas y repblicas del antiguo continente, no menos que para celebrar concordatos con el Sumo Pontfice romano, para el rgimen de la Iglesia catlica, apostlica, romana, y mandar embajadores y cnsules; que no profesa ni reconoce otra religin mas que la catlica, ni permitir ni tolerar el uso pblico ni secreto de otra alguna; que proteger con todo su poder y velar sobre la pureza de la fe y de sus dems dogmas y conservacin de los cuerpos reguladores. Declara por reo de alta traicin todo el que se oponga directa indirectamente su independencia, ya protegiendo los europeos opresores, de obra, palabra por escrito, ya negndose contribuir con los gastos, subsidios y pensiones, para continuar21

En el Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana sancionado en Apatzingn el 22 de octubre de 1814 se sustituy la designacin de Amrica Septentrional por Amrica Mexicana.

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la guerra hasta que su independencia sea conocida por las naciones extranjeras; reservndose al Congreso presentar ellas, por medio de una nota ministerial, que circular por todos los gabinetes, el manifiesto de sus quejas y justicia de esta resolucin, reconocida ya por la Europa misma. Revsese ahora, para efectos comparativos, el texto del Acta de Independencia del Imperio Mexicano que firm Agustn de Iturbide el 6 de octubre de 1821, junto con los dems integrantes de la Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano, ejerciendo funciones legislativas en tanto se establecan las nuevas Cortes, de acuerdo a lo estipulado en el Plan de Iguala promulgado el 24 de febrero de ese mismo ao. Acta de Independencia del Imperio Mexicano La nacin mexicana que, por trescientos aos ni ha tenido voluntad propia, ni libre el uso de la voz, sale hoy de la opresin en que ha vivido. Los heroicos esfuerzos de sus hijos han sido coronados, y est consumada la empresa, eternamente memorable, que un genio superior a toda admiracin y elogio, amor y gloria de su patria, principi en Iguala, prosigui y llev al cabo, arrollando obstculos casi insuperables. (al desMesurado autoelogio que eMplea iturbide eneste docuMento, se debe agregar la intencionada oMisin de toda reFerencia a los orgenes del MoviMiento independentista de 1810, coMo s lo hizo Morelos en sus sentiMientos de la nacin, con la pretensin de sealar que todo principi en iguala, Fecha a partir de la cual iturbide dice haber conseguido la independencia arrollando obstculos casi insuperables).

Restituida, pues, esta parte del Septentrin al ejercicio de cuantos derechos le concedi el Autor de la naturaleza, y reconocen por inenajenables y sagrados las naciones cultas de la tierra, en libertad de constituirse del modo que ms convenga su felicidad; y con representantes que puedan manifestar su voluntad y sus designios (slo que ahora no se trataba de representantes elegidos por el pueblo sino designados por el propio iturbide); comienza a hacer uso de tan preciosos dones, y declara solemnemente, por medio de la Junta Suprema del Imperio, que es nacin soberana, e independiente de la antigua Espaa, con quien en lo sucesivo, no mantendr otra unin que la de una amistad estrecha en los trminos que prescriben los tratados (se reFiere a los tratados de crdoba, FirMados por iturbide y el virrey espaol odonoj); que entablar relaciones amistosas con las dems potencias, ejecutando, respecto a ellas, cuantos actos pueden y en posesin de ejecutar las otras naciones soberanas; que va a constituirse con arreglo a las bases que en el Plan de Iguala y Tratado de Crdoba estableci, sabiamente el primer jefe del Ejrcito Imperial de las Tres Garantas (bases que hablaban de adoptar para la nueva nacin una Monarqua hereditaria, que le sera oFrecida en priMer trMino al rey de espaa, Fernando vii, y en caso de que ste no aceptare, a los MieMbros de la FaMilia real espaola), y en fin que sostendr, a todo trance, y con sacrificio de los haberes


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y las vidas de sus individuos si fuere necesario esta solemne declaracin, hecha en la capital del imperio a 28 de septiembre de 1821, primero de la independencia mexicana. Cabe recordar que cuando se promulg la Constitucin de Apatzingn, el 22 de octubre de 1814, los insurgentes denominaban ese ao como quinto de la Independencia Mexicana, en reconocimiento al inicio de dicho movimiento por Hidalgo y Allende, a la manera en que lo haban hecho los revolucionarios franceses cuando establecieron la Repblica al derrocar a la monarqua en esa nacin. Sin embargo, para comprender mejor la diferencia de propsitos independentistas de Iturbide frente a los de Morelos, es necesario tambin conocer el texto de los Tratados de Crdoba, convenidos previamente entre Iturbide y Juan ODonoj. Tratados celebrados en la Villa de Crdoba, el 24 de agosto de 1821, entre don Juan de ODonoj, Teniente General de los Ejrcitos de Espaa, y don Agustn de Iturbide, Primer Jefe del Ejrcito Imperial Mexicano de las Tres Garantas. Pronunciada por Nueva Espaa la Independencia de la antigua, teniendo un ejrcito que sostuviese este pronunciamiento, decididas por l las provincias del reino, sitiada la capital en donde se haba depuesto a la autoridad legtima, y cuando slo quedaban por el gobierno europeo las plazas de Veracruz y Acapulco, desguarnecidas y sin medios de resistir a un sitio bien dirigido y que durase algn tiempo, lleg al primer puerto (veracruz) el teniente general don Juan de ODonoj, con el carcter y representacin de capitn general y jefe superior poltico de este reino nombrado por S.M., (coMo se ve, ya no ostentaba el anterior ttulo de virrey), quien deseoso de evitar los males que afligen a los pueblos en alteraciones de esta clase, (y) tratando de conciliar los intereses de ambas Espaas, invit a una entrevista al primer jefe del ejrcito imperial don Agustn de Iturbide, en la que se discutiese el gran negocio de la Independencia, desatando sin romper los vnculos que unieron a los dos continentesconvinieron en los artculos siguientes. (aqu se advierte ya la principal diFerencia entre la idea de iturbide Frente a la que tena Morelos, quien hablaba de roMper22 todo vnculo con la corona espaola, y no de desatar sin roMper los vnculos de los espaoles peninsulares con los de los espaoles aMericanos, propsito FundaMental de los tratados entre iturbide y odonoj). 1. Esta Amrica se reconocer por nacin soberana e independiente, y se llamar en lo sucesivo Imperio Mexicano .

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Queda rota para siempre jams y disuelta la dependencia del trono

espaol.

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2. El gobierno del Imperio ser monrquico constitucional moderado. 3. Ser llamado a reinar en el Imperio mexicano en primer lugar el seor don Fernando VII, rey catlico de Espaa; y por su renuncia o no admisin, el Serensimo Seor infante don Carlos; por su renuncia o no admisin, el Serensimo Seor infante don Francisco de Paula; por su renuncia o no admisin, el Serensimo Seor don Carlos Luis, infante de Espaa, antes heredero de Etruria, hoy de Luca; y por renuncia o no admisin de ste, el que la Corte del Imperio designaren. (Mediante esta ModiFicacin a lo establecido en el plan de iguala, iturbide abra la posibilidad de ser designado l MisMo coMo el priMer eMperador de Mxico). 6. Se nombrar inmediatamente, conforme al espritu del Plan de Iguala, una Junta compuesta de los primeros hombres del Imperio, por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas(que diFerencia de la Manera en que Morelos recoMendaba elegir deMocrticaMente a los representantes del pueblo que integraran el supreMo congreso Mexicano!), cuyo nmero sea bastante considerable para que la reunin de luces asegure el acierto en sus determinaciones, que sern emanaciones de la autoridad y facultades que les concedan los artculos siguientes. 7. La Junta de que trata el artculo anterior se llamar Junta Provisional Gubernativa. 8. Ser individuo de la Junta Provisional de Gobierno el teniente general don Juan ODonoj, en consideracin a la conveniencia de que una persona de su clase tenga una parte activa e inmediata en el gobierno, y de que es indispensable omitir algunas de las que estaban sealadas en el expresado Plan, en conformidad de su mismo espritu. (a pesar que el plan de iguala lo haba suscrito taMbin vicente guerrero, ningn insurgente Fue invitado a participar coMo integrante de la regencia ni de la junta provisional gubernativa, de la que se habla en los tratados de crdoba. paradjicaMente, odonoj Muri de pleuresa el 8 de octubre de 1821). 9. La Junta Provisional de Gobierno tendr un presidente nombrado por ella misma, y cuya eleccin recaer en uno de los individuos de su seno, o fuera de l, que rena la pluralidad absoluta de sufragios; lo que si en la primera votacin no se verificase, se proceder a segundo escrutinio, entrando a l los dos que hayan reunido ms votos. 11. La Junta Provisional de Gobierno nombrar en seguida de la eleccin de su presidente una Regencia compuesta de tres personas de su seno o fuera de l,


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en quien resida el Poder Ejecutivo, y que gobierne en nombre del monarca, hasta que ste empue el cetro del Imperio. 12. Instalada la Junta Provisional, gobernar interinamente conforme a las leyes vigentes en todo lo que no se oponga al Plan de Iguala, y mientras las Cortes formen la Constitucin del Estado. 13. La Regencia inmediatamente despus de nombrada proceder a la convocacin de Cortes conforme al mtodo que determine la Junta Provisional de Gobierno: lo que es conforme al espritu del artculo 24 del citado plan. 14. El Poder Ejecutivo reside en la Regencia, el Legislativo en las Cortes; pero como ha de mediar algn tiempo antes que stas se renan, para que ambos no recaigan en una misma autoridad, ejercer la Junta el Poder Legislativo, primero, para los casos que puedan ocurrir, y que no den lugar a esperar la reunin de las Cortes, y entonces proceder de acuerdo con la Regencia; segundo, para servir a la Regencia de cuerpo auxiliar y consultivo en sus determinaciones. 15. Toda persona que pertenece a una sociedad, alterado el sistema de gobierno, o pasando el pas a poder de otro prncipe, queda en el estado de la libertad natural para trasladarse con su fortuna adonde le convenga, sin que haya derecho para privarle de esta libertad, a menos que tenga contrada alguna deuda con la sociedad a que perteneca por delito, o de otro de los modos que conocen los publicistas: en este caso estn los europeos avecindados en Nueva Espaa y los americanos residentes en la Pennsula; por consiguiente, sern rbitros a permanecer adoptando esta o aquella patria, o pedir su pasaporte, que no podr negrseles, para salir del reino en el tiempo que se prefije, llevando o trayendo consigo sus familias y bienes; pero satisfaciendo a la salida por los ltimos, los derechos de exportacin establecidos o que se establecieren por quien pueda hacerlo. (el cuMpliMiento del coMproMiso relativo a los americanos residentes en la pennsula no se poda garantizar, ya que la corona espaola no reconoca la validez de los tratados FirMados en su noMbre por odonoj). 16. No tendr lugar la anterior alternativa respecto de los empleados pblicos, o militares que notoriamente son desafectos a la Independencia Mexicana; sino que stos necesariamente saldrn de este Imperio dentro del trmino que la Regencia prescriba, llevando sus intereses y pagando los derechos de que habla el artculo anterior. 17. Siendo un obstculo a la realizacin de este tratado la ocupacin en la Capital por las tropas de la Pennsula, se hace indispensable vencerlo; pero como el primer Jefe del Ejrcito Imperial, uniendo sus sentimientos a los de la Nacin Mexicana,

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desea no conseguirlo con la fuerza, para lo que le sobran recursos, sin embargo del valor y constancia de dichas tropas peninsulares, por la falta de medios y arbitrios para sostenerse, contra el sistema adoptado por la Nacin entera, don Juan ODonoj se ofrece a emplear su autoridad, para que dichas tropas verifiquen su salida sin efusin de sangre, y por una capitulacin honrosa. Villa de Crdoba. 24 de agosto de 1821. Agustn de Iturbide. Juan ODonoj.


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Captulo II PRIMERA ETAPA FUNCIONES DE ESTADO BSICO (1821-1836)

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CAPTULO II PRIMERA ETAPA FUNCIONES DE ESTADO BSICO (1821-1836) 1. Primer gobierno (monrquico) del Mxico independiente (1821-1822) 1.1 La Junta Provisional Gubernativa, la Regencia y el Imperio Mexicano de Agustn de Iturbide (1821-1822)

Al triunfar el Plan de Iguala, suscrito el 24 de febrero de 1821 entre Agustn deIturbide y Vicente Guerrero, el nuevo pas independiente, en cumplimiento de lo establecido en dicho Plan, y en los posteriores Tratados de Crdoba, adopt la forma de un gobierno monrquico, templado por una Constitucin anloga al pas. 23 Como se vio en el captulo anterior, en dicho Plan de Iguala se estipulaba que, en tanto se reuniesen las Cortes que implementen el Plan, se deba establecer una Junta Provisional Gubernativa, facultada para nombrar una Regencia mientras suba al trono el nuevo Emperador, plantendose que, en primer lugar, se le ofrecera la Corona del nuevo Imperio Mexicano a Fernando VII u otro individuo de la casa Reynante, que estime ms combeniente (sic) el Congreso. Como ya se dijo, en los Tratados de Crdoba Iturbide modific esta estipulacin para establecer que, en caso que Fernando VII no aceptase el trono del Imperio Mexicano, o ningn otro miembro de la familia real espaola, sera llamado a reinar el que las Cortes del Imperio designasen,24 posibilitando as, su propia ascensin al trono imperial mexicano. Se estableca igualmente que el Poder Ejecutivo (residira) en la Regencia (y) el Legislativo en las Cortes, pero que, en tanto se llegaban a establecer stas, la propia Junta Provisional Gubernativa ejercera las funciones correspondientes al Poder Legislativo.25 No fue sino hasta el 28 de septiembre de 1821 que se integr la Junta Provisional Gubernativa con 38 personas, bajo la presidencia de Agustn de Iturbide, la cual expidi el Reglamento para su Gobierno Interior en el cual se definan sus atribuciones y responsabilidades. La Regencia, establecida igualmente de manera interina con base en las disposiciones del Plan de Iguala, estuvo integrada por cinco personas, y tambin fue presidida por Agustn de Iturbide. Sus dems miembros fueron Manuel Brcena, Joaqun Prez (Obispo de Puebla) Manuel Velzquez de Len y el sacerdote Isidro Yez.Art. 3 del Plan de Iguala. La Administracin Pblica durante la lucha de independencia y la Primera Rep- blica Federal, Omar Guerrero. Administracin Pblica en Mxico. Tomo I. Base Legal y Programtica, pgs. 30 y 31. 24 Secretara de Gobernacin, Antecedentes histricos y Constituciones Polticas de los Estados Unidos Mexicanos, 2010, Tratados celebrados en la Villa de Crdoba, de 24 de agosto de 1821, pg. 154. 25 Secretara de Gobernacin, Antecedentes histricos y Constituciones Polticas de los Estados Unidos Mexicanos, 2010, pg. 149.23

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Cabe sealar que algunos de los 38 integrantes de la Junta Provisional Gubernativa mostraban desde entonces serias diferencias con Iturbide, pues lo consideraban un oportunista o, a decir de Omar Guerrero,26 intuan sus aspiraciones imperiales. Muy pronto se conform dentro de dicha Junta Provisional Gubernativa un importante grupo de oposicin congresista contra el Presidente de la Regencia. Entre estos antagonistas de Iturbide se encontraban Jos Mara Fagoaga, Francisco Snchez Tagle, Hiplito Odoardo y Juan Horbegoso. La Junta Soberana Provisional Gubernativa expidi primeramente el Reglamento Provisional de la Regencia, el 8 de noviembre de 1821, y el que, para este estudio resulta el ms relevante, el Reglamento para el gobierno interior y exterior de las secretaras de Estado y del despacho universal.27 Fue conforme a este Reglamento que se crearon las primeras cuatro dependencias administrativas del nuevo gobierno imperial mexicano, siguiendo en buena medida el modelo de las Secretaras de Estado y del despacho establecidas en la Constitucin de Cdiz de 1812.28 Conviene aclarar que de las siete secretaras del despacho a las que se haca referencia en la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola, slo la primera reciba el ttulo de Secretara del despacho de Estado (encargada de las Relaciones Exteriores del Reino con otros Estados) en tanto que las restantes seis eran slo secretaras del despacho, que deberan hacerse cargo de otras funciones administrativas atribuidas al Rey. Fue sin duda una descuidada lectura del Ttulo VI de la Constitucin gaditana: Del Rey. Captulo VI. De los secretarios de Estado y del despacho, la que origin que en Mxico se denominara desde entonces a las dependencias directas del Ejecutivo (con excepcin de los Departamentos Administrativos creados en 1917) como Secretaras de Estado y del Despacho. Y as ocurri con las cuatro dependencias administrativas con las que se dot a la Regencia en 1821, que fueron designadas como: Secretara de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores; Secretara de Estado y del Despacho de Guerra y Marina; Secretara de Estado y del Despacho de Hacienda; y Secretara de Estado y del Despacho de Justicia y Negocios Eclesisticos. (Ver Anexo III).

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Omar Guerrero, La Administracin Pblica durante la Lucha de Independencia y la Primera Repblica Federal, en, Base Legal y Programtica, 200 Aos de Administracin Pblica en Mxico, Tomo I, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 2010, pg. 33. Manuel Dubln y Jos Mara Lozano. Legislacin Mexicana o coleccin completa de las disposiciones legislativas expedidas desde la independencia de la Repblica, pg. 544. Los Secretarios de Estado y del Despacho a los que se refiere el Ttulo IV la Constitucin de Cdiz de 1812 eran siete, a saber: el secretario del despacho de Estado; el secretario del despacho de la Gobernacindel Reino para la Pennsula e Islas adyacentes; el secretario del despacho de la Gobernacin del reino para Ultramar; el secretario del despacho de Gracia y Justicia; el secretario del despacho de Hacienda; el secretario del despacho de Guerra; y el secretario del despacho de Marina. Ver, Secretara de Gobernacin, Antecedentes histricos y Constituciones Polticas de los Estados Unidos Mexicanos, 2010, pgs. 60 y 61.


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De acuerdo al Dr. Omar Guerrero,29 este Reglamento era adems un manual de organizacin y operaciones que, como su nombre indicaba, tena por objeto normar el gobierno interior y exterior de las secretaras de Estado. Y para el desempeo de la gestin interna de dichas dependencias estableca lo que hoy se considerara una planta tipo integrada por los siguientes cargos: Oficial mayor 1; Oficial mayor 2; seis oficiales numerados del 3 al 8; un archivero; dos oficiales de archivo; un portero; un mozo de oficio; dos ordenanzas, y cuatro escribientes. Adems, estableca como obligaciones de los ministros: Proponer las vacantes de oficiales de su dependencia, prefiriendo la aptitud y la idoneidad sobre la antigedad; (lo anterior constituye un antecedente importante de los criterios modernos para una adecuada seleccin de personal) vigilar que el oficial mayor cumpla con sus deberes; recibir del oficial mayor los expedientes; dar trmite, preparar los despachos y dar solucin a los asuntos; vigilar el proceso de los despachos; dar cuenta del proceso de los asuntos; extractar las resoluciones en los expedientes y rubricarlos; y recabar la rbrica de los regentes. Cabra destacar que, desde esa fecha, se prevea ya la posibilidad y conveniencia de que los propios ministros participaran en las reformas administrativas que se requiriesen no slo en los ramos de su competencia, (denominadas siglo y medio ms tarde como microadministrativas) sino en las de la administracin pblica en su conjunto (lo que se conocera a partir de 1971

genesis y evolución de la administración pública federal centralizada volumen i

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