Gastos Tributarios:La Reforma

Pendiente

Luiz Villela y Michael Jorratt

XXII Seminario Regional de Política Fiscal de la CEPALSantiago, enero de 2010

Que son los gastos tributarios?(i) Aquella recaudación que el fisco deja de percibir en virtud de la aplicación de concesiones o regímenes impositivos especiales;(ii) Además de recaudar, los gobiernos utilizan también los sistemas tributarios para promover ciertos objetivos de política económica, como incentivar el ahorro, estimular el empleo o proteger a la industria nacional.(iii) En tales circunstancias, el sistema tributario cumple un rol similar al del gasto público, pero por la vía de la renuncia del Estado a toda la recaudación, o parte de ella, que correspondería obtener de determinados contribuyentes o actividades. (iv) Esta renuncia es lo que se conoce como gasto tributario

Gastos tributarios en AL

Cifras de gastos tributarios en Latinoamérica Porcentaje del PIB

País 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Argentina - 3,01 2,71 2,41 2,01 2,21 2,11 2,20 2,14 2,08 Brasil 1,58 1,51 1,78 1,70 1,40 1,69 1,99 2,29 2,77 3,20 Chile - 4,43 4,22 3,87 3,45 4,38 4,05 4,88 3,96 3,96 Colombia - - - - - 3,70 3,96 3,52 - - Guatemala 12,00 12,30 12,70 12,50 12,30 8,40 8,50 8,60 - - México - - 5,26 6,05 5,28 6,32 5,59 5,38 - - Perú - - - - 1,83 2,07 2,24 2,22 2,05 1,81

Gastos tributarios en ALGasto tributario en países de Latinoamérica por impuesto - Año 2007

Porcentaje del PIB Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala México IVA 1,14 0,36 0,74 1,92 2,00 1,94 Renta 0,51 0,99 4,14 1,60 6,30 3,13 Seguridad social 0,25 0,81 - - 0,00 - Específicos 0,13 0,00 - - - - Comercio exterior 0,16 0,10 - - 0,20 - Otros 0,02 0,03 - - 0,10 0,31 Total 2,21 2,29 4,88 3,52 8,60 5,38

Formas usuales de gastos tributarios• Exenciones: Ingresos o transacciones que se excluyen de las

bases imponibles. En las normas legales se las encuentra bajo distintas denominaciones, como “exenciones”, “exoneraciones”, “hechos no gravados”, etc.

• Deducciones: Cantidades que se permite rebajar de las bases imponibles.

• Créditos: Cantidades que se permite rebajar de los impuestos.

• Tasas reducidas: Alícuotas de impuestos inferiores a las de aplicación general.

• Diferimientos: Postergación o rezago en el pago de un impuesto.

Objetivos perseguidos por los gastos tributarios

(i) mejorar la progresividad del sistema tributario; (ii) otorgar mayor eficiencia a la estructura

tributaria; (iii) estimular el consumo de bienes estimados

“meritorios”, y (iv) incentivar la inversión en ciertos sectores o

regiones.

Desventajas de los gastos tributarios

(i) generan ganancias inesperadas; (ii) Son difíciles de administrar y controlar; (iii) distorsionan las decisiones de los mercados;(iv) obligan a mantener elevadas las tasas;(v) son de difícil focalización;(vi) promueven la inequidad horizontal;(vii) hacen más compleja la estructura tributaria y facilitan

la evasión y la elusión; y(viii) aumentan los costos de cumplimiento.

Elementos del presupuesto de gastos tributarios

(i) definiciones, conceptos y cobertura; (ii) descripción de los impuestos de referencia; (iii) descripción de los gastos tributarios; (iv) estimaciones de los gastos tributarios históricos

(uno o más años); (v) proyecciones de los gastos tributarios (uno o

más años), y (vi) metodologías de estimación.

Los desafíos de estimación de los gastos tributarios

i. Estructura institucional y legalLa estimación, el monitoreo y el control de los gastos tributarios constituyen actividades administrativamente complejas porque son multifuncionales e intergubernamentales.

ii. Aplicación de metodología coherente y transparenteEl avance en la elaboración sistemática de presupuestos de gastos tributarios requiere una estimación confiable, basada en (a) la adecuada identificación de los gastos tributarios, y (b) el desarrollo de las metodologías específicas de estimación.

Los desafíos de estimación de los gastos tributarios

i. Estructura Institucional y Legala) Marco legal

Es indispensable contar con un marco legal sobre gastos tributarios, establecido en una ley de responsabilidad fiscal, en las leyes de presupuestos o en las leyes o códigos tributarios, que contemple, entre otros:

• La obligación de estimar los gastos tributarios• La agencia responsable de las estimaciones• La frecuencia de cálculo• La forma de presentación y divulgación de las

estimaciones

Los desafíos de estimación de los gastos tributariosi. Estructura Institucional y Legalb) Agencia Responsable del Presupuesto de Gastos

Tributarios– Si bien son muchas las agencias involucradas en

el proceso de estimación de los gastos tributarios, se estima que la responsabilidad de su elaboración debe recaer en el Ministerio de Hacienda (recomendación OECD).

Razones:– La centralización de las estimaciones permite

aprovechar economías de escala.– Las principales fuentes de información para las

estimaciones son las bases de datos tributarias.

Los desafíos de estimación de los gastos tributarios

i. Estructura Institucional y Legalb) Agencia Responsable del Presupuesto de Gastos

Tributarios– Dentro del Ministerio de Hacienda, hay dos

candidatos naturales para realizar las estimaciones: la Administración Tributaria (AT) y la Oficina de Presupuestos (OP).

– Ventaja de la AT: acceso directo a los datos de las bases tributarias

– Ventaja de la OP: integración con el proceso presupuestario

– Recomendación: que AT realice los cálculos y OP prepare el presupuesto.

Los desafíos de estimación de los gastos tributariosi. Estructura Institucional y Legalc) El Desafío en los Países Federativos

– En los países federativos los gobiernos subnacionales son responsables de una buena parte de los gastos tributarios.

– Los presupuestos debieran incluir también estimaciones de los gastos tributarios estaduales y municipales.

– En Brasil y Colombia las leyes de responsabilidad fiscal obliga a estimarlos, pero no hay una metodología estándar.

– Es necesaria, entonces, la cooperación entre el gobierno central y los gobiernos locales, y un trabajo de concientización respeto de la necesidad de la rendición de cuentas.

Los desafíos de estimación de los gastos tributarios

ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparentea) Identificación de los gastos tributarios

– El primer paso es definir una “norma” o impuesto de referencia. Los gastos tributarios serán las desviaciones respecto de esa norma.

– Existen tres enfoques: conceptual, legal y del subsidio análogo.• Enfoque Conceptual (Australia, Bélgica, Canadá,

Chile, Finlandia, Irlanda, España y Suecia): Toma como referencia un impuesto “teórico” (por ejemplo, Haig-Simons para la base del impuesto a la renta o consumo hogares para la base del IVA).

Los desafíos de estimación de los gastos tributarios

ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparentea) Identificación de los gastos tributarios

• Enfoque Legal (Argentina, Austria, Brasil, Colombia, Francia, Grecia, Guatemala, Corea, Holanda, Perú y Portugal): Toma como referencia la legislación tributaria vigente.

• Enfoque del Subsidio Análogo (Alemania y Reino Unido): Considera gastos tributarios sólo a las concesiones que son equivalentes a un subsidio directo.

Los desafíos de estimación de los gastos tributarios

ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparentea) Identificación de los gastos tributarios

– Otras características del Impuesto de Referencia:• Estructura de tasas• Unidad de tributación• Período de tributación• Deducciones• El requisito del “grupo particular”

Los desafíos de estimación de los gastos tributarios

ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparenteb) Metodologías para estimar el costo de los gastos

tributarios– Existen tres métodos para estimar el costo de los

gastos tributarios:• Ingreso renunciado: Mide la pérdida de ingresos

que se produce después de introducir un gasto tributario (ex post), suponiendo que no hay cambio de comportamiento en los contribuyentes.

• Ingreso ganado: Estimar la recaudación adicional que es posible obtener con la derogación de un gasto tributario. Toma en cuenta los cambios de comportamiento de los contribuyentes.

Los desafíos de estimación de los gastos tributarios

ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparenteb) Metodologías para estimar el costo de los gastos

tributarios• Gasto Directo Equivalente: estima el subsidio o la

transferencia que dejaría a los contribuyentes con un ingreso neto de impuestos similar al que obtienen con la existencia del gasto tributario.

– Ejemplo: Gasto tributario asociado a una deducción efectiva de $200. Escala de tasas: 20% hasta $800 y 30% sobre el adicional.

Los desafíos de estimación de los gastos tributarios

Ingreso Renunciado

Ingreso Ganado

Gasto Directo

Equivalente1 Renta antes de impuesto 1.000,0 1.000,0 1.000,0 1.000,02 Deducción efectiva 200,0 0,0 0,0 0,03 Gasto directo equivalente 0,0 0,0 0,0 85,74 Renta Tributable (1-2+3) 800,0 1.000,0 1.000,0 1.085,75 Tasa Marginal 20% 30% 30% 30%6 Impuesto a la Renta 160,0 220,0 220,0 245,77 Renta después de impuesto (1+3-6) 840,0 780,0 780,0 840,08 Mayor Impuesto a la Renta 60,0 60,0 85,79 Menor IVA efecto ingreso disponible 0,0 5,5 0,0

10 Gasto Tributario (8-9) 60,0 54,5 85,7

Sin Gasto TributarioCon Gasto Tributario

Los desafíos de estimación de los gastos tributarios

ii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparenteb) Metodologías para estimar el costo de los gastos

tributarios– ¿Cuál de los tres métodos escoger?

• Si se quiere establecer un paralelo con el presupuesto de gasto directo, lo mejor es usar el del Gasto Directo Equivalente (recomendación OECD).

• Si se quiere tener una estimación de la recaudación potencial, es mejor usar el del Ingreso Ganado.

• Casi todos los países usan el método del Ingreso Renunciado, por su simplicidad.

Los desafíos de estimación de los gastos tributarios

EnfoqueConcepto que se

mideUnidad responsable de las

estimacionesArgentina Legal. Ingreso ganado* Dir. Nac. de Investigaciones y

Análisis Fiscal, Ministerio de Economía y Producción.

Brasil Legal. Ingreso renunciado. Receita Federal.Chile Conceptual. Ingreso ganado* Servicio de Impuestos Internos.

Colombia Legal. Ingreso renunciado. DIAN.Ecuador Legal. Ingreso renunciado. SRI (desde 2007).Guatemala Legal. Ingreso renunciado. SAT.México S.I. Ingreso renunciado. Secretaría de Hacienda y Crédito

Público. Nicaragua S.I. S.I. Ministerio de Hacienda y

Crédito Público.

Características de la Estimación de Gastos Tributarios en América Latina

* Aplican supuesto de gasto total constante.

Perú Legal. Ingreso renunciado. SUNAT.

Los desafíos de estimación de los gastos tributariosii. Aplicación de Metodología Coherente y Transparenteb) Metodologías para estimar el costo de los gastos

tributarios– Cobertura de las estimaciones

• En países OECD, Austria, Irlanda y Holanda sólo miden el Impuesto a la Renta; Canadá, España y Portugal incluyen también el IVA; el resto, incorpora además otros impuestos.

• En AL, Chile y Colombia incluyen Renta e IVA. Argentina, Brasil, Guatemala, México y Perúincluyen además otros impuestos.

– Frecuencia: Todos los países analizados hacen estimaciones anuales, salvo Alemania (bianual) e Italia (esporádicas).