esta publicación corresponde al consejo de modernización de ......esta publicación corresponde al...

Esta publicación corresponde al Consejo de Modernización de la Labor LegislativaDiciembre de 2015, Santiago, Chile.

La versión electrónica de este documento se encuentra disponible en http://consejomodernizacion.congreso.cl/

3

Índice

Palabras de los Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados....5Acta de Constitución del Consejo............................................................7Prefacio...................................................................................................9Consejo de Modernización de la Labor Legislativa del Congreso Nacional.................................................................................................11El Congreso Nacional y el Ejercicio de la Labor Legislativa..................25Propuestas del Consejo de Modernización de la Labor Legislativa........49

Proceso Legislativo.......................................................................49Técnica Legislativa.......................................................................53Transparencia en el proceso de formación de la Ley........................54Mecanismos de Participación Ciudadana en el proceso de formación de la ley.......................................................................55Uso de tecnologías en el procesamiento de la información legislativa......................................................................................56Mecanismos que permitan al Congreso evaluar los proyectos de ley y las leyes vigentes.............................................................58Instancias de formación de los profesionales dedicados a la elaboración de textos legales..................................................59Otras propuestas............................................................................60

Agradecimientos....................................................................................63

5

Palabras de los Presidentes del senado y de la cámara de diPutados

Con fecha 3 de septiembre de 2015 se constituyó el Consejo de Moder-nización de la Labor Legislativa, dando cumplimiento al anuncio que realizáramos con ocasión de la primera Cuenta Pública del Congreso Nacional, el pasado 21 de julio. Dicho Consejo tiene por objeto formu-lar propuestas para mejorar la función legislativa.

Para su conformación convocamos a un conjunto de académicos y juristas de destacada trayectoria, a quienes encomendamos formu-lar un diagnóstico del proceso legislativo y, a partir de ello, elaborar proposiciones sobre técnica legislativa; transparencia del proceso de formación de la ley; participación ciudadana; aplicación de tecnologías en el procesamiento de la información legislativa; evaluación de las iniciativas y de las leyes vigentes; sugerir mecanismos de formación de profesionales en este ámbito; y otras que estime pertinente.

El trabajo de este Consejo se desarrollaría en un plazo de tres meses, al término del cual el respectivo informe será puesto en conocimiento de los Senadores y Diputados para que sus propuestas sean evaluadas y así implementar los cambios constitucionales, legales y reglamentarios que se consideren necesarios.

Patricio Walker PrietoPresidente del Senado

Marco A. Núñez LozanoPresidente de la Cámara de Diputados

9

Prefacio

Mediante esta presentación, los miembros del Consejo de Modernización de la Labor Legislativa del Congreso Nacional ponemos a disposición de ambas Cámaras el informe que compendia los resultados del trabajo que nos fuera encomendado en el mes de septiembre pasado por los presidentes de dichas Corporaciones con el propósito de colaborar a la adopción de decisiones que contribuyan a la optimización de la labor legislativa. Para llevar a cabo esta tarea hemos sostenido encuentros semanales durante tres meses, en el transcurso de los cuales se recibieron opiniones y sugerencias de diversos especialistas e interesados en distintas aristas del tema, las que nutrieron el intercambio de ideas y aportes entre los consejeros, fruto de cuyos debates son las propuestas que en este documento se someten a consideración de nuestros mandantes.

El informe que presentamos a continuación se compone de un cuerpo principal, constituido por el dignostico y las propuestas y recomendaciones que el Consejo somete al conocimiento y ponderación de sus destinatarios, como, asimismo, de un anexo que contiene la transcripción de las exposiciones de los invitados y de los intercambios de opiniones sostenidos entre los miembros del Consejo, a modo de un diario de sesiones.

Para cumplir nuestro cometido, discutimos y elaboramos proposiciones de normas y medidas que se relacionan con el fortalecimiento de la calidad y la agilización del proceso legislativo; con la preconización y obtención de un mayor equilibrio entre las potestades del Congreso Nacional y del Poder Ejecutivo en la elaboración y tramitación de las leyes, propendiendo a la intensificación de su colaboración recíproca en este ámbito, así como también con el fortalecimiento de la transparencia y de la participación ciudadana en el ejercicio de esta función pública. También hemos sugerido iniciativas vinculadas al perfeccionamiento de la técnica legislativa y de la actividad vinculada a la evaluación tanto prospectiva como retrospectiva de las normas legales.

10

Esperamos que el fruto de los debates y proposiciones de sus miembros, así como las aportaciones efectuadas por los invitados, insumos todos ellos que se condensan en el compendio de propuestas que formulamos en este informe, contribuyan efectivamente a la consecución del objetivo de mejorar crecientemente la calidad, oportunidad y eficacia de la producción normativa a cargo de nuestros legisladores.

Francisco Fernández FredesPresidente del Consejo

Santiago, diciembre de 2015.

11

consejo de modernización de la labor legislativa del congreso nacional

a. origen

El Consejo de Modernización Legislativa del Congreso Nacional, en adelante “el Consejo”, fue creado para dar cumplimiento a uno de los compromisos anunciados durante la primera Cuenta Pública de los Presidentes de la Cámara y del Senado, llevada a cabo el 21 de julio del 2015.

En dicha oportunidad, y refiriéndose a este punto, las autoridades señalaron: “De igual modo, queremos modernizar y optimizar el proceso de tramitación legislativa. Por ello, en el mes de agosto, junto a la Cámara de Diputados, convocaremos una comisión de académicos y juristas de reconocida trayectoria para que en un plazo de tres meses nos entreguen un conjunto de propuestas destinadas a mejorar el proceso de generación de las leyes, incorporando nuevos mecanismos de participación ciudadana”.

Así, con fecha 3 de septiembre recién pasado, en la Sala de Lectura del Ex Congreso Nacional de Santiago y con la presencia de los Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados, se celebró la Sesión de Constitución del Consejo de Modernización de la Labor Legislativa.

En esa ocasión, fue suscrita por los propios Presidentes y por los integrantes del Consejo el Acta de Constitución, la que da cuenta de la conformación del Consejo.

12

b. tareas encomendadas

En concecuencia, la labor del Consejo consiste en conocer, debatir, deliberar, escuchar a las personas o instituciones que hayan sido convocadas a las audiencias públicas y hacer propuestas respecto de las materias que son propias de su ámbito de conocimiento.

Los temas de su competencia se encuentran contemplados en el artículo 2 del Reglamento, aprobado en sesión del 11 de septiembre de 2015, y son las siguientes:

1. Realizar un diagnóstico del proceso legislativo vigente, considerando especialmente sus elementos de contexto, contenido y principales dificultades;

2. Abordar los aspectos básicos comunes de técnica legislativa;3. Proponer medidas de transparencia del proceso de formación de

la ley;4. Sugerir mecanismos de participación ciudadana en el referido

proceso;5. Proponer la aplicación de tecnologías en la gestión de la

información derivada del proceso de formación de la ley;6. Proponer mecanismos que permitan al Congreso evaluar los

proyectos de ley así como las leyes que se encuentran vigentes;7. Plantear instancias de formación concretas de los profesionales

dedicados a la elaboración de textos legales;8. Sugerir las modificaciones normativas necesarias para materializar

lo indicado en las letras anteriores;9. Diseñar una institucionalidad encargada de la implementación de

las medidas propuestas. Además de dedicarse al análisis y debate de las materias señaladas, al Consejo le corresponde, dentro de los cinco días siguientes a la última sesión que celebre, a través de su Secretario Ejecutivo, entregar a los Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados un informe final aprobado por sus integrantes.

13

c. integración

Con el objeto de procurar una cabal comprensión acerca de la integración del Consejo, hay que tener presente que la labor del Parlamento se nutre de una doble dimensión: por una parte, los aspectos teóricos y doctrinarios y, por otra, la experiencia del conocimiento práctico de la labor desarrollada en el Congreso Nacional.

Teniendo presente esta realidad, la composición del Consejo es plural y considera autoridades, catedráticos y funcionarios. Así se encuentra prescrito en el artículo 3 de su propio Reglamento. Además, y en lo que respecta a su organización interna, se estimó conveniente la presencia de un Presidente y un Secretario Ejecutivo.

Presidente

El Consejo es presidido por uno de sus integrantes, don Francisco Fernández Fredes. El es abogado, ex-funcionario profesional del Senado, ex-diplomático, entre los años 1983 y 1989 se desempeñó como abogado normativista de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría (Ministerio) de Educación Pública de México. El 29 de agosto de 2006 fue designado miembro del Tribunal Constitucional por la Excma. Corte Suprema, por un período de 9 años.

secretario ejecutivo

El rol de Secretario Ejecutivo fue asumido por el abogado de la Biblioteca del Congreso Nacional Sr. Rodrigo Obrador Castro, quien fuera designado por los Presidentes del Senado y de la Cámara de Diputados. Rodrigo Obrador es abogado de la Universidad de Chile, Magíster en Ciencia Política de la Universidad de Chile y Magíster en Gestión Pública de la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente se desempeña como Jefe del Departamento de Servicios Legislativos de la Biblioteca del Congreso Nacional.

14

consejeros

· María Soledad Aravena Cifuentes: abogada de la Universidad de Chile, ha sido funcionaria del Senado desde el año 1993, desempeñando diversos roles, tales como abogado ayudante, oficial de oficios y oficial de partes. Actualmente ejerce como Oficial Mayor de Secretaría.

· Alan Bronfman Vargas: abogado de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Doctor en Derecho de la Universidad de Santiago de Compostela. Hoy se desempeña como Ministro suplente del Tribunal Constitucional, Decano de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso y catedrático de la misma casa de estudios.

· Julio Cámara Oyarzo: abogado de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Ha sido funcionario del Senado desde el año 1991, en diversos roles, tales como abogado ayudante y secretario de comisiones. En la actualidad se desempeña como Secretario Jefe de Comisiones.

· Carlos Carmona Santander: abogado de la Universidad de Chile. Se desempeñó como Subsecretario General de la Presidencia y Jefe de la División Jurídica del mismo Ministerio. En abril de 2009 fue nombrado Ministro del Tribunal Constitucional. En agosto de 2014 fue elegido Presidente del mismo.

· Miguel Angel Fernández González: abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Magíster en Derecho Público de la misma casa de estudios, Magíster en Investigación Jurídica por la Universidad de los Andes, Doctor en Derecho. Actualmente se desempeña como socio en CFMV Abogados, Director del Programa de Magister en Derecho, LLM, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

15

· Luis Rojas Gallardo: abogado de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Magíster en Derecho, Mención en Derecho Constitucional por la Universidad de Valparaíso y Máster en Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios Legislativos por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente ejerce el cargo de Prosecretario de la Cámara de Diputados.

· John Smok Kazazian: abogado de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Magíster en Derecho, Mención en Derecho Constitucional por la Universidad de Valparaíso y Máster en Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios Legislativos por la Universidad Complutense de Madrid. Hoy es Oficial Mayor de Secretaría de la Cámara de Diputados.

· Sebastián Soto Velasco: abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Máster en Derecho (LLM) Universidad de Columbia, Nueva York. Ha sido Profesor de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica y Profesor Visitante, Universidad de Harvard (2014-2015) y Jefe de la División Jurídica del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Actualmente trabaja en Libertad y Desarrollo.

· Paulina Veloso Valenzuela: abogada de la Universidad de Concepción. Fue parte del Consejo Asesor Presidencial contra la Corrupción (Comisión Engel) y Abogado Integrante de la Corte de Apelaciones de Santiago desde marzo de 2003 a octubre de 2005. Entre 2006 y 2007 fue Ministra Secretaria General de la Presidencia. Entre 1988 y 2011 desarrolló labores como profesora de Derecho Civil de la Universidad de Chile. Actualmente es consejera del Consejo de Defensa del Estado.

· Patricio Zapata Larraín: abogado, Pontificia Universidad Católica de Chile, Magister en Ciencia Política de la misma universidad, y Máster en Derecho, Universidad de Harvard. Decano de la Facultad de Derecho, Universidad de Las Américas,

16

profesor de la misma casa de estudios y Profesor de Derecho Constitucional, Pontificia Universidad Católica de Chile.

· Francisco Zúñiga Urbina: abogado de la Universidad de Chile. Doctor (c) en Derecho, Universidad Autónoma de Madrid y Doctor (c) en Ciencias Políticas, Facultad de Ciencias Políticas, Universidad Complutense de Madrid. Postgraduado en Derecho Comparado, Instituto de Derecho Comparado, Facultad de Derecho, Universidad Complutense de Madrid y Post-graduado en Derecho Constitucional y Ciencia Política, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid. Actualmente se desempeña como Abogado socio del bufete “Zúñiga, Donoso, Campos & Abogados Asociados” y profesor titular de Derecho Constitucional del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

d. modalidad de trabajo

En el desarrollo de las actividades propias del Consejo es posible distinguir dos aspectos:

1) Funcionamiento2) Documentación

1) Funcionamiento

El Consejo de Modernización de la Labor Legislativa funciona sobre la base de la deliberación. Para ello, se consideró que existieran dos formas de generar el debate: sesiones y audiencias. Las sesiones se encuentran destinadas a reflexionar respecto de los temas objeto de la Tabla, la que se forma teniendo a la vista las temáticas que, conforme a su Reglamento, son materia de conocimiento del Consejo. Las audiencias, por su parte, tienen por objeto escuchar a las personas y organizaciones interesadas en los temas materia de competencia del Consejo.

17

sesiones

Al momento de constituirse, el Consejo definió que se celebraría una sesión semanal, quedando fijada para los días viernes por la mañana en dependencias del ex Congreso Nacional en Santiago. Así, a partir de la sesión de constitución se realizaron nueve sesiones, cuyo detalle se desarrolla:

· Con fecha 11 se septiembre se verificó la primera sesión. En dicha oportunidad fueron aprobados el Reglamento y el cronograma de sesiones y audiencias. En la misma oportunidad comenzó el tratamiento del primer tema materia del Consejo: “Diagnóstico del Proceso Legislativo vigente”.

· El 28 de septiembre se realiza la segunda sesión. Se reúne el Consejo para continuar con el tratamiento del tema “Diagnóstico del proceso legislativo vigente”.

· En la tercera del día 9 de octubre, los temas tratados por los consejeros fueron: abordar los aspectos básicos comunes de técnica legislativa; proponer actividades de formación de los profesionales dedicados a la elaboración de textos legales y evaluar la aplicación de tecnologías en la gestión de la información derivada del proceso de formación de la ley.

· Con fecha 16 de octubre, se celebra la sesión destinada a tratar las siguientes materias: proponer medidas de transparencia del proceso de formación de la ley y sugerir mecanismos de participación ciudadana en el proceso de formación de la ley.

· La quinta sesión se cumple el 30 de octubre, con el objetivo de discutir acerca de los mecanismos que permitan al Congreso evaluar proyectos de ley que se presentan a tramitación, así como las leyes que se encuentran vigentes.

18

· Luego, el 6 de noviembre se realiza una nueva sesión para deliberar acerca de las primeras propuestas que se plasmarán en el informe final, atendida la cantidad de audiencias y sesiones celebradas y los temas ya debatidos. Asimismo, la sesión tiene como objeto evaluar acerca de los mecanismos o herramientas para concretar tales propuestas.

· Con fecha 20 de noviembre se celebra la sesión destinada a continuar la revisión de las propuestas que serán consideradas en el informe final que debe presentar el Consejo como resultado de su trabajo.

· El día 27 de noviembre, en su octava sesión, se aprueba el Informe Final que contiene las propuestas del Consejo a ser presentadas a los Presidentes de las Cámaras.

· Finalmente, el lunes 30 de noviembre se desarrolla una sesión extraordinaria conclusiva.

audiencias

Las audiencias fueron concebidas como el mecanismo que permite a los consejeros tener acceso a las opiniones de personas y entidades vinculadas a las temáticas objeto del trabajo encomendado a esta entidad. De esta forma, sus integrantes pueden conocer mayores elementos de juicio e, incluso, propuestas interesantes de considerar.

El llamado a participar en las audiencias fue de carácter público y las tres audiencias celebradas, conforme a lo establecido en el Reglamento, se transmitieron por el canal de televisión TV Senado.

La lista de invitados a las audiencias fue elaborada, en partes, por los propios consejeros y se completó con aquellos que de propia iniciativa solicitarion ser oidos.

19

invitados asistentes

A la Primera Audiencia Pública concurrieron los siguientes invitados:

· Secretario General del Senado, Sr. Mario Labbé.· Secretario General de la Cámara de Diputados, Sr. Miguel

Landeros.· Director de la Biblioteca del Congreso Nacional, Sr. Manuel

Alfonso Pérez.· Jefe de la División Jurídico-Legislativa de la Segpres, Sr. William

García.

En la Segunda Audiencia Pública, se contó con la asistencia de las siguientes personas:

· Marco Riveros, Coordinador Legislativo de la bancada de Reno-vación Nacional de la Honorable Cámara de Diputados.

· Natalia Alviña, Coordinadora Legislativa del Comité Indepen-dientes del Senado.

· Sebastián Abarca, Secretario Ejecutivo del Comité PPD del Se-nado.

· Sra. Rosario Pérez, Coordinadora Legislativa de la bancada de Renovación Nacional del Senado.

A la Tercera Audiencia Pública asistieron los siguientes invitados:

· Alumnos de la Pontificia Universidad Católica de Chile, señores Rodrigo Pérez de Arce y Jorge Sáez.

· Oficina de Evaluación de la Ley de la Cámara de Diputados, Sr. René Arrayet.

· Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Sra. Marcela Ríos.

· Centro Latinoamericano de Políticas Económicas y Sociales (CLAPES), Sr. Francisco Moreno.

20

· Iván Obando Camino, Profesor de la Facultad de Ciencias Jurí-dicas de la Universidad de Talca.

Por determinación del Consejo y atendida la necesidad de escuchar al mayor número posible de asistentes en las audiencias, se acordó celebrar una Cuarta Audiencia Pública el día 13 de noviembre por la tarde, con los siguientes invitados:

· Fundación Ciudadano Inteligente, Sr. Octavio del Favero.· Sociedad Chilena de Derecho Parlamentario , Sr. Rodrigo Pine-

da. · Profesor Sr. Rafael Mery, U.D.P. · Profesor Sr. Hernán Ampuero Villagrán. · Sr. Julio Pallavicini Magnere, Profesor Pontificia Universidad

Católica de Chile y Universidad de Chile.

2) Documentación

Durante el desarrollo de la labor encomendada, el Consejo ha elaborado cierta documentación y ha recibido otra que ha sido aportada por los propios consejeros, invitados e instituciones que han hecho envío de ella a la Secretaría.

documentación elaborada Por el consejo

· Diario de Sesiones del Consejo: publicación que recoge el debate de las sesiones del Consejo y las Audiencias, y da cuenta de la documentación aportada. Se publica un Diario de Sesiones por cada sesión o audiencia celebrada.

· Informe Final: documento final aprobado por los consejeros, que contiene la relación de las sesiones efectuadas y los temas tratados, las propuestas concretas aprobadas, así como los fundamentos generales de las mismas.

21

documentación recibida Por el consejo

A continuación se presenta el listado de documentos que se han hecho llegar a la Secretaría Ejecutiva y cuyo contenido ha sido distribuido entre los consejeros:

· Experiencia Comparada en calidad técnica de las leyes: evaluaciones y asesorías parlamentarias. Biblioteca del Congreso Nacional, Paola Álvarez.

· Modelos de Redacción Legislativa. Biblioteca del Congreso Nacional, Karem Orrego.

· Experiencias comparadas novedosas asociadas al proceso legislativo. Biblioteca del Congreso Nacional. Christine Weidenslaufer.

· Experiencias y recomendaciones en materia de transparencia parlamentaria. Biblioteca del Congreso Nacional. Guido Williams.

· Participación ciudadana en la formación de la Ley: experiencia extranjera. Biblioteca del Congreso Nacional. Matías Meza-Lopehandía.

· Proposiciones del Secretario General del Senado. Mario Labbé.· Minuta de Director de la Biblioteca del Congreso Nacional.

Alfonso Pérez Guíñez.· Libro “Parlamento y Acción Legislativa”. Rodrigo Obrador,

Alfonso Pérez Guíñez.· Minuta Número de iniciativas aprobadas en parlamentos

extranjeros. Biblioteca del Congreso Nacional. Ángelo Palli.· Proyectos sobre Modernización del Proceso Legislativo.

Biblioteca del Congreso Nacional. Denisse Espinace.· Informe Contexto y Diagnóstico del proceso Legislativo.

Biblioteca del Congreso Nacional. Karem Orrego, Rodrigo Obrador, Guido Williams, Allen Guerra y Rodrigo Bermúdez.

· Diagrama Proceso de Formación de la Ley. Cámara de Diputados.

22

· Formación de la Ley y Técnica Legislativa. Alejandro Vergara Blanco.

· Borrador Tesis Magister sobre el funcionamiento de las urgencias en el período 2006-2010. María Christina Durrels.

· Transparency vs. Informality in Legislative Committees: Comparing the US House of Representatives, the Italian Chamber of Deputies and the European Parliament. Cristina Fasone & Nicola Lupo.

· Participación de organizaciones de la sociedad civil en el proceso legislativo. Biblioteca del Congreso Nacional. Angelo Palli.

· Normas de Transparencia en la Cámara de Diputados. Luis Rojas.

· Informe Propuestas para el Consejo de Modernización de la Labor Legislativa. Universidad de Chile.

· Informe Propuestas sobre las Facultades Fiscalizadoras. Luis Rojas.

· Informe “Algunos antecedentes sobre la función legislativa de la Cámara de Diputados de Chile”. Hernán Ampuero.

· Minuta de participación en Audiencia. Iván Obando. · Propuestas para el Consejo de Modernización de la Labor

Legislativa. Sociedad Chilena de Derecho Parlamentario. · Minuta Consejo de Modernización de la Labor Legislativa.

Ciudadano Inteligente.· Presentación ante el Consejo de Modernización de la Labor

Legislativa. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.· Propuestas puntuales de modernización del proceso legislativo.

Centro Latinoamericano de Políticas Económicas y Sociales, Pontificia Universidad Catótica de Chile.

23

e. Herramientas de transParencia y ParticiPación en la labor del consejo

Para dar a conocer el trabajo del Consejo y fomentar la participación en él, se tomaron las siguientes medidas:

· Como medio de difusión de las actividades del Consejo, se encuentra disponible la página http://consejomodernizacion.congreso.cl/, en la cual es posible encontrar información relativa a los integrantes del Consejo, documentos, sesiones y contacto. Este último fue el mecanismo idóneo para que la ciudadanía y los interesados formularan sus consultas o hicieran llegar sus aportes a la instancia, así como para que también manifestaran su interés en participar de las audiencias públicas.

· Senado, Cámara de Diputados y Biblioteca del Congreso cuentan con un banner en sus respectivos sitios web que permite acceder a la página del Consejo.

· En la primera sesión de trabajo el Consejo acordó oficiar a distintas universidades con el objeto de que ellas pudieran hacer llegar sus aportaciones por escrito. Dichos oficios fueron enviados con fecha 16 de septiembre de 2015.

· El Consejo cuenta con el correo electrónico: [email protected]

· Las audiencias públicas son trasmitidas por el canal de televisión del Senado y por internet en vivo.

25

el congreso nacional y el ejercicio de la labor legislativa

El Consejo ha estimado de utilidad entregar una visión ilustrativa de ciertos aspectos del proceso legislativo vigente, con el objeto de facilitar a todos los interesados en esta temática una mejor comprensión del sentido de la labor efectuada por los consejeros.

a. antecedentes Históricos del congreso nacional

La existencia de nuestro Congreso Nacional se encuentra vinculada a los albores de Chile como República. Así, el 4 de julio de 1811, en Santiago se realizó la Sesión de Instalación del Primer Congreso Nacional: “En este Congreso de carácter unicameral se dio cabida, por primera vez, a las principales tendencias predominantes en la época: la realista, partidaria de la sujeción monárquica a España, y la patriótica, partidaria de la independencia.”1.

Posteriormente, el Reglamento para el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva Provisoria de Chile le entregaba al Congreso como función general la de ser contrapeso de la autoridad ejecutiva. Luego, el Reglamento Constitucional Provisorio de 1812 dispuso la existencia de un Senado, compuesto por siete individuos, cuya principal tarea era “resolver los grandes negocios que interesen a la seguridad de la Patria”. En la Constitución Política de 1822 se crea un Congreso con dos cámaras, Senado y Cámara de Diputados, organización que se mantiene hasta el día de hoy, sin perjuicio de que las atribuciones de una y otra Cámara hayan variado a través del tiempo.

Actualmente, las facultades que les corresponden a ambas Cámaras o que se encuentran entregadas de manera exclusiva a una de ellas, se establecen en el Capítulo V de la Constitución Política. Asimismo, la Ley Nº 18.918,

1 Historia del Congreso Nacional. Disponible en https://www.camara.cl/camara/historia_con-greso.aspx (noviembre 2015).

26

Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, complementa dicha regulación en diversos ámbitos (orgánico, transparencia y publicidad, y ejercicio de determinadas competencias, entre otras). Finalmente, a través de sus respectivos Reglamentos, tanto el Senado como la Cámara de Diputados fijan reglas propias para su funcionamiento.

b. el rol del congreso en la actualidad

Históricamente se entendió que la función principal de todo órgano legislativo es ser origen y lugar de aprobación de la ley que rige en un territorio y que define los derechos y deberes que las personas y el propio Estado deben respetar y garantizar. Para evaluar adecuadamente la contribución del Congreso en esta materia resulta esencial analizar sus principales atribuciones en el proceso de formación de la ley. Estas no le son exclusivas, puesto que el Ejecutivo cuenta también con importantes facultades en la materia.

En cambio, hoy, respecto de las Funciones Parlamentarias, se debe hacer referencia a la actual ampliación del paradigma en esta materia, como ha señalado la Unión Interparlamentaria: “El parlamento, en tanto órgano constituido en base a elecciones libres, desempeña un lugar central en toda democracia […] Los expertos difieren a veces acerca de la lista precisa de sus funciones, pero las que se indican a continuación parecen recoger un amplio consenso:

· legislar;· aprobar los ingresos y los gastos públicos, por lo general en el

contexto del presupuesto nacional; · ejercitar control sobre los actos, políticas y agentes del poder

ejecutivo;· ratificar tratados y supervisar la actividad de los órganos

relativos a los tratados; · debatir de temas de importancia nacional e internacional;

27

· recibir quejas y rectificar abusos; · aprobar enmiendas constitucionales”2.

Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) señala que “se espera que el Congreso y los parlamentarios cuenten con atribuciones en materia legislativa que les permitan efectivamente proponer, negociar y lograr consenso en materia de generación de leyes. A la vez, se espera que el Legislativo cuente con facultades para controlar la acción de los otros poderes del Estado y sus funcionarios, y que su uso cumpla con el objetivo esperado y no se transforme en una herramienta meramente declarativa. Finalmente se espera que la composición del Congreso represente a la población en materia de intereses políticos y de composición sociodemográfica. La ausencia de los mínimos señalados o la falta de avances en dicha línea darán cuenta de déficits en materia democrática y aspectos a mejorar para garantizar el ejercicio de derechos de los ciudadanos y sus posibilidades de desarrollo.”3.

c. el sistema PolÍtico y su imPortancia en el Proceso legislativo

Hay quienes afirman que la actual época se caracteriza por la existencia de Ejecutivos fuertes y Parlamentos débiles. En efecto, el Poder Ejecutivo formula, implementa y evalúa las políticas públicas, lleva a cabo planes, programas y proyectos, cuenta con financiamiento para el desempeño de sus funciones, especialistas, recursos tecnológicos y de información. No obstante, un Estado democrático no puede ser concebido sin la existencia del Parlamento. Éste, en su origen, buscaba limitar el poder absoluto del rey en resguardo de los derechos e intereses de la población. El liberalismo y la doctrina de la separación de los poderes del Estado fundamentan los controles y contrapesos de las

2 Unión Interparlamentaria, El Parlamento y la Democracia en el Siglo Veintiuno. Una Guía de Buenas Prácticas (2006), página 5.

3 PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Auditoría a la Democracia. Más y Mejor Democracia para un Chile Inclusivo (2014), página 334.

28

funciones del Estado, para dar eficacia a las libertades políticas. Hoy, el Parlamento es aquel Poder del Estado capaz de analizar en profundidad y desde distintas visiones los grandes temas nacionales y dictar normas que regulen la organización de la sociedad, previniendo o resolviendo los conflictos, representando y armonizando los intereses de los distintos segmentos de la sociedad, y controlando y fiscalizando las acciones del Poder Ejecutivo. El contexto político institucional que determina la acción legislativa está configurado básicamente por: la forma de Estado, el régimen de gobierno, el sistema electoral, la opción unicameral o bicameral y el sistema de partidos.

· Forma de Estado: la Constitución Política de 1980 dispone, en el artículo 3º, contenido en el Capítulo I, Bases de la Institucionalidad:“El Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional”. Sobre este punto, el caso chileno corresponde a lo que la teoría ha calificado como “Estado Unitario Complejo”, el Estado es políticamente centralizado y su administración es desconcentrada y descentralizada funcional o territorialmente.

Por otra parte, en el marco del proceso de globalización, los Estados en general han visto afectados elementos de su configuración tradicional esencial, como es el caso de la soberanía. Algunos aspectos del quehacer del Estado han transitado desde la esfera de su autonomía a una en que la heteronomía cobra terreno progresivamente. Esta situación también tiene un fuerte impacto en el rol de los parlamentos nacionales y en su acción legislativa, la que se ve determinada por estas interacciones a nivel mundial que se traducen, entre otros aspectos, en el fenómeno de

29

progresiva homologación de la legislación, lo que en el caso de Chile, en virtud de su fuerte impulso de inserción internacional y la gran suscripción de acuerdos internacionales, se presenta con especial acentuación.

· Régimen de gobierno: El régimen de gobierno chileno es de corte presidencial, lo que queda de manifiesto a partir del artículo 24 CPR, en el cual se dispone que al Presidente de la República le corresponde “[e]l gobierno y administración del Estado” y además lo denomina como “Jefe del Estado”, extendiéndose su autoridad “a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes”.

Duverger sostiene que “El sistema presidencial se caracteriza por el principio de la separación de poderes, la elección del presidente a través del sufragio universal, el nombramiento y la remoción de los ministros por parte de aquél, y porque todos ellos no son responsables políticamente ante el parlamento”.

Normalmente, se sostiene que el Presidente de la República en Chile tiene un predominio sobre el Congreso Nacional, incluso en el ámbito legislativo. Tal aserto se fundamenta en las materias de iniciativa exclusiva presidencial; el manejo y calificación de las urgencias y el poder de veto de que goza el Presidente.

Sin embargo, no por ello se puede considerar que el Congreso Nacional no tenga influencia ni que sea un actor político irrelevante dentro de nuestro régimen de gobierno. Por el contrario: si bien el diseño e implementación de las políticas públicas corresponde al Presidente de la República, el Congreso cumple un importante rol en las mismas, pues muchas de ellas son establecidas mediante leyes, en las cuales, a través de la presentación de indicaciones, tanto Diputados como Senadores pueden incidir. Por lo demás, muchas políticas públicas son establecidas mediante la ley de

30

presupuestos del sector público, por lo que deben obtener la aprobación parlamentaria de los fondos públicos necesarios para su ejecución. A lo anterior se debe agregar la existencia de quórums reforzados para la aprobación de determinadas leyes (en particular, leyes de quórum calificado y leyes orgánicas constitucionales). En este sentido el PNUD señala respecto del Congreso Nacional que su participación “en todo proceso legislativo es necesaria y sin su aprobación ningún proyecto puede llegar a convertirse en ley. Más aun, diversos analistas coinciden en que, más allá de las normas formales, el Congreso en Chile, a través de las prácticas y precedentes, tiene mayor poder en el proceso legislativo del que la mera formalidad establece.”4.

La posibilidad de incidir en el gobierno del país también se ve reflejada en otras facultades que la Constitución le asigna de manera específica a la Cámara de Diputados y al Senado, respectivamente. En el caso de la primera, principalmente se refieren a la función de fiscalización que le corresponde; respecto del Senado, en tanto, se puede observar dicha incidencia en el nombramiento de autoridades de órganos del Estado, tanto unipersonales como colegiados.

· Sistema electoral: cabe precisar que al utilizar la expresión “democracia”, nos estamos refiriendo a democracia representativa, esto es, aquella en que desde un punto de vista procedimental, los cargos elegidos, según las normas establecidas en el sistema electoral, asumen la función de representar, y desde un punto de vista sustantivo, lo hacen representando los intereses de la nación o de los ciudadanos, fundado en la teoría liberal del mandato representativo que, en definitiva, permite entender que quien gobierna es precisamente la nación o el pueblo representado por los elegidos por el universo electoral. Siguiendo el diseño propuesto por Lijphart, se identifican cuatro dimensiones que

4 Informe PNUD, página 340.

31

componen un sistema electoral, a saber: la magnitud de la circunscripción, el umbral electoral, las fórmulas electorales y el tamaño de la asamblea.

Las últimas modificaciones constitucionales y legales sobre la materia son relevantes: por una parte, se ha pasado de un sistema de voto obligatorio, previa inscripción voluntaria en los Registros Electorales, a un sistema de voto voluntario e inscripción automática de todas aquellas personas que han cumplido la mayoría de edad.

En segundo término, se debe tener a la vista el aumento del número de cargos de Senadores y Diputados a elegir. Hasta la última elección (2013) se elegían 2 Diputados y 2 Senadores por cada distrito y circunscripción, respectivamente. Las modificaciones introducidas por la Ley Nº 20.840 producirán efectos a partir del año 2017, en que se deben realizar las nuevas elecciones: en el caso de los Diputados, existirán 28 distritos, cada uno de los cuales elegirá entre 3 y 8 Diputados. En el caso de los Senadores, se reemplazan las 19 circunscripciones existentes por 15 nuevas circunscripciones, cada una correspondiente a una región, las que elegirán entre 2 y 5 Senadores. Esta modificación se aplicará primero respecto de las regiones impares (2017) y para la siguiente elección a las regiones pares y Metropolitana (2021).

· Opción unicameral o bicameral: La Constitución de 1980 establece un régimen bicameral (artículo 46 CPR). Este sistema, según Lijphart, encuentra justificación en tanto se cumpla con determinados requisitos o condiciones. La primera de éstas es la no congruencia en los mecanismos electorales para configurar las dos cámaras. La segunda es la simetría o asimetría que muestra el bicameralismo, en relación a si la segunda cámara dispone de atribuciones o posibilidades diversas a la primera en cuanto a iniciativa legislativa. Esta condición se refiere a

32

la posibilidad de presentar propuestas de ley por parte de los grupos no representados en la primera cámara. Adicionalmente, existen otras tres características que también indican cierto grado de diferenciación entre ambas cámaras: respecto al tamaño, las segundas cámaras suelen ser más pequeñas que las primeras; en cuanto a los plazos, los mandatos legislativos suelen ser más largos en las segundas cámaras que en las primeras y, por último, en lo tocante al momento de los actos electorales, las segundas cámaras suelen tener una elección escalonada, a diferencia de las primeras, que se renuevan en su totalidad en una misma oportunidad.

El bicameralismo cobra pleno sentido en los Estados Federados, ya que en este caso la existencia de las dos cámaras implica establecer diversos esquemas de representatividad. No siendo ésta la forma de Estado en el caso chileno, la segunda Cámara encuentra justificación en la medida que cumpla funciones diversas a las de la primera Cámara. En esta línea, el Senado, en nuestro país, juega el rol de posibilitar una segunda revisión en la tramitación legislativa, pues concurre con la Cámara de Diputados a la formación de las leyes y a la aprobación de los tratados internacionales. Por otra parte, posee las atribuciones exclusivas indicadas en la Constitución.

· Sistema de partidos: A propósito del sistema de partidos, como se ha señalado, la democracia representativa en vigencia es, en buena medida, lo que se ha venido en llamar “democracia de partidos”. El sistema de partidos contempla diversas nomenclaturas que incluyen el sistema de partido único, el bipartidismo y el multipartidismo y la relación entre los partidos puede presentar grados diversos de polarización, esto es, un factor determinante de la representación y de la legislación consecuente. Resulta interesante complementar este aspecto del análisis con una cita de Burgos y Walker, que hace referencia a la complejidad de

33

la relación entre estas variables5: “Si alguna lección podemos extraer de todo esto es que la combinación de presidencialismo con representación proporcional resulta poco aconsejable, especialmente cuando tiene lugar bajo un sistema multipartidista. El problema, entonces, no reside en la forma de gobierno en sí misma (presidencialismo - parlamentarismo), en el sistema de partidos en sí mismo (bipartidismo – multipartidismo), o en el sistema electoral en sí mismo (mayoritario - representación proporcional o uninominal – plurinominal - binominal), sino que en el tipo de combinación que encontramos en estos tres niveles.

Ninguno de ellos es bueno o es malo, democrático o antidemocrático. El punto consiste en analizar qué tipo de combinación entre forma de gobierno, sistema de partidos y sistema electoral es la más apropiada, en un lugar y tiempo determinados, es decir, no en abstracto, sino que de acuerdo a las condiciones políticas, sociales, culturales y de todo otro tipo”.

d. el Proceso legislativo

1. Panorama General

El desarrollo del proceso legislativo chileno se encuentra enmarcado a partir de normas contenidas en la Constitución Política de la República (en adelante CPR), en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional (en adelante LOCCN) y en las disposiciones de los Reglamentos del Senado y de la Cámara de Diputados. En estos cuerpos normativos se regula el rol de los colegisladores, esto es, el Presidente de la República, la Cámara de Diputados y el Senado.

5 Burgos, Jorge, y Walker, Ignacio, “Hacia el Parlamentarismo”, p 5, Revista En Foco, San-tiago de Chile nº 4, 2003.

34

Al Presidente de la República le corresponde concurrir a la formación de las leyes (artículo 32, Nº 1, CPR) y, además, le pertenece la iniciativa exclusiva en aquellas materias establecidas en los incisos tercero y cuarto del artículo 65 CPR6. Asimismo, respecto de todo proyecto de ley, le compete su aprobación (para su posterior promulgación) o bien su rechazo total o parcial, formulando las observaciones correspondientes, que deben ser posteriormente aprobadas por ambas Cámaras (artículos 71, 72, 73 y 75 CPR).

También es facultad del Presidente hacer presente la urgencia en el despacho de un proyecto de ley (artículo 74 CPR y artículos 27 y 28 de la LOCCN). Finalmente puede, como atribución especial, dictar decretos con fuerza de ley, previa delegación de facultades. Esta delegación no puede tener una duración superior a un año y además debe ser respecto de ciertas materias precisas señaladas en la ley delegatoria. Sin perjuicio de lo anterior, sin necesidad de ley delegatoria, el Presidente de la República está autorizado a fijar el texto refundido, coordinado y sistematizado de las leyes para su mejor ejecución, pudiendo en tal caso introducir los cambios de forma indispensables, sin que ello signifique la alteración de su sentido y alcance (artículos 32, Nº 3, y 64 CPR).

Respecto de la Cámara de Diputados y del Senado, el artículo 46 de la CPR les asigna el rol de colegisladores. Una primera diferencia que es posible observar entre ambas cámaras en esta labor es el que determinadas leyes deben tener su origen en una u otra. En este sentido, el artículo 65, inciso segundo, dispone que deben originarse ante la Cámara de Diputados las leyes sobre presupuestos de la Administración Pública y sobre reclutamiento. En tanto, las leyes sobre amnistía y sobre indultos generales deben tener origen en el Senado. Respecto del resto de las materias de ley, no se establece una regla especial, salvo en el caso de las mociones que deben ser presentadas en la cámara a la que

6 Sobre la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, Bronfman et al. [2013) señalan que “el constituyente de 1980 ratifica la línea seguida por las reformas constitucionales de 1943 y 1970, marcadas por el propósito de asegurar al Gobierno la posibilidad de mantener cierta coheren-cia y dirección en las políticas de gasto público e inversión fiscal. Cabe añadir que la Carta Suprema elimina la controvertida excepción consagrada por la reforma de 1943, referida al orden interno del Congreso en materias propias de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República.”.

35

pertenece su autor (artículo 12, LOCCN). La tramitación legislativa, una vez iniciada, sigue las diversas etapas que se encuentran reguladas a nivel constitucional, legal y reglamentario. Desde la perspectiva constitucional y legal se consultan, entre otras, normas sobre:

· Proyectos desechados en general por la Cámara de origen: se dispone que ellos no pueden ser renovados sino hasta después de un año, salvo cuando se trate de iniciativas presentadas por el Presidente de la República, caso en el cual se puede solicitar que pase a la otra Cámara, evento en el que si es aprobado por los dos tercios de sus miembros presentes, volverá a la de su origen y sólo se considerará desechado si esta Cámara lo rechaza con el voto de los dos tercios de sus miembros presentes (artículo 68 CPR).

· Indicaciones: se establece que ellas deben tener relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto de ley respectivo7; en caso contrario, no deben ser admitidas (artículo 69, inciso primero, CPR e inciso primero del artículo 24 LOCCN).Tampoco se admiten indicaciones que sean contrarias a la Constitución Política ni que importen nuevos gastos con cargo a los fondos del Estado o de sus organismos, o de empresas de que sea dueño o en que tenga participación, sin crear o indicar, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender a tales gastos (inciso segundo, artículo 24, LOCCN). A fin de asegurar esta iniciativa exclusiva, el inciso final del artículo 24 de la LOCCN impide a los miembros del Congreso Nacional formular indicaciones que se refieran a materias cuya iniciativa corresponda exclusivamente al Presidente de la República, ni siquiera para el mero efecto de ponerlas en su conocimiento. No obstante, se admitirán las indicaciones que tengan por objeto aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas sobre la materia que haya propuesto el Presidente de la República.

7 El artículo 23, inciso final, de la LOCCN define ideas matrices o fundamentales de un pro-yecto como “aquéllas contenidas en el mensaje o moción, según corresponda.”.

36

· Comisiones mixtas: se contemplan para dos casos: 1. Proyecto desechado en su totalidad por la Cámara revisora (artículo 70 CPR), 2. Adiciones o enmiendas introducidas a un proyecto por la Cámara revisora, cuando éstas no sean aprobadas por la Cámara de origen (artículo 71 CPR). En ambos supuestos, la propuesta de solución que proponga la comisión mixta debe ser aprobada por la mayoría de los miembros presentes tanto en la Cámara de origen como en la revisora. Las propuestas de estas comisiones no pueden ser objeto de indicación y deben ser votadas en conjunto (artículo 31 LOCCN).

· Urgencias: La presentación y calificación de las urgencias corresponde al Presidente de la República, conforme con el artículo 74 CPR. Dicha urgencia puede ser para uno o todos los trámites de un proyecto y, en cuanto a su calificación, puede ser simple, con lo que su discusión y votación en la Cámara requerida deberán quedar terminadas en el plazo de treinta días; suma, con lo que el plazo será de quince días; o de discusión inmediata, caso en el cual el plazo será de seis días (artículos 26 y 27 LOCCN).

En el caso de que un proyecto de ley se encuentre en tramitación ante una comisión mixta, los plazos de las urgencias se reducen. Así, se establecen diez días para la emisión del informe por dicha comisión e igual plazo para la votación por cada Cámara, en el caso de la urgencia simple; en el caso de suma urgencia los referidos plazos se reducen a cinco días; y en la discusión inmediata se reducen a dos días. Todas las urgencias legislativas caducan al término del respectivo período de sesiones (artículos 28 y 29 LOCCN).Ni la Constitución ni la Ley Orgánica Constitucional del Congreso contemplan alguna consecuencia o efecto para el caso de que un proyecto de ley no sea despachado del respectivo trámite dentro del plazo correspondiente a la respectiva urgencia.

37

· Discusión de los proyectos de ley: Conforme con el artículo 23 de la LOCCN, los proyectos de ley pueden ser discutidos en general y en particular por cada Cámara, o bien mediante otra modalidad que se fije por el respectivo reglamento. La discusión general dice relación sólo con las ideas matrices o fundamentales del proyecto y tiene por objeto admitirlo o desecharlo en su totalidad. En tanto, la discusión en particular corresponde al examen de un proyecto en sus detalles.

2. Iniciativa Legal, Urgencias y Agenda Legislativa

En la conformación de la agenda legislativa inciden tanto la iniciativa legal como el régimen de las urgencias legislativas. Como señalamos, la iniciativa de ley se encuentra entregada a la Cámara de Diputados, al Senado y al Presidente de la República8. Lo relevante en este punto es la iniciativa exclusiva que al Presidente de la República9 le corresponde en una serie de materias, principalmente vinculadas con la organización administrativa del Estado y la administración financiera, además de la que tiene en materias laborales, como la determinación de la remuneración mínima, entre otras. Respecto de la conveniencia de que existan materias de iniciativa exclusiva, no hay una posición única en la doctrina ni en el derecho comparado. Se puede concluir que la iniciativa exclusiva se justifica en los sistemas presidencialistas para el manejo del sistema económico. Sin embargo, en el caso chileno, existe un gran número de materias sujetas a esta facultad, lo que impide al Congreso tener un rol más significativo en el impulso de reformas de alto impacto social. Diputados y Senadores representan a los ciudadanos en sus intereses ante el Estado,

8 Artículo 65 de la Constitución Política de la República.

9 La iniciativa exclusiva del Presidente de la República se encuentra presente en la legis-lación chilena desde el año 1833 y surge, en principio, como una respuesta frente a un período de parlamentarismo que se caracterizó por su inercia frente a la denominada “cuestión social”. Sin embargo, en su evolución y muy vinculado al sistema presidencial, la iniciativa exclusiva se ha ido acrecentando, con lo que el Presidente de la República se ha transformado en el impulsor de las reformas trascendentales en el plano legislativo.

38

ellos son los que mejor conocen o debieran conocer las temáticas sobre las cuales existe interés de parte de la ciudadanía; sin embargo, al no tener impulso legislativo, ven reducida su capacidad para iniciar estos procesos de reforma sólo a solicitar al Presidente de la República (solicitud no vinculante en el caso chileno) que presente algún Mensaje en materias de esta naturaleza. Durante la tramitación legislativa, en tanto, en algo se ve reducida esta asimetría, pues tanto a Diputados como a Senadores les asiste la facultad de presentar indicaciones, eso sí con la limitación de que ellas no pueden invadir el ámbito de la iniciativa exclusiva presidencial.

El segundo aspecto a considerar es la facultad de presentar urgencias que, como señalamos más arriba, corresponde al Presidente de la República. A través de ella delimita el tiempo que tanto la Cámara de Diputados como el Senado tienen para discutir y votar los proyectos de ley sometidos a su conocimiento en cada trámite.

A través de las urgencias, el Presidente de la República tiene la posibilidad de priorizar el conocimiento de los proyectos de ley que se encuentren en el marco de su plan de gobierno y de su propia agenda legislativa: al calificar con urgencia un mensaje o moción, será conocido con preferencia respecto de otros proyectos de ley que puedan ser de interés parlamentario. En el caso de la Cámara de Diputados el artículo 108 de su Reglamento entrega a los comités, previo acuerdo unánime, en conjunto con la mesa de la Corporación, la posibilidad de definir la tabla de la sesión de sala, con lo que, de alguna manera, se restituye la posibilidad de definir el orden de sus debates y, por tanto, las materias que son de su interés10.

10 Es interesante observar que actualmente se encuentra en tramitación una serie de proyec-tos de ley (Boletines 10073-07, 8966-07, 8547-07, 7296-07, entre otros) que tienen por objeto limitar el uso de las urgencias. Por ejemplo, existen iniciativas que buscan delimitar plazos para la presen-tación de urgencia y otros que tienen por finalidad, tal como ocurre en países como España, Francia, Argentina e Italia, entregar al Congreso la facultad de calificar la urgencia bajo ciertos quórums.

39

3. Quórum Legislativo

La Constitución establece diversos quórums de aprobación de leyes. Mientras para algunas se establece un quórum de mayoría simple, para otras se contempla un sistema de quórum supramayoritario (leyes de quórum calificado, orgánicas constitucionales, interpretativas de la Constitución, reformas constitucionales y reformas de la ley electoral), lo que es cuestionado por algunos, por cuanto implica una ponderación de los votos, pues confieren a la minoría la posibilidad de vetar la voluntad mayoritaria. Por otra parte, los proyectos de leyes interpretativas de la Constitución, las leyes orgánicas constitucionales y las normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas deben someterse a un control preventivo de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional11.

· Quórum de Asistencia: se encuentra regulado en el artículo 56 CPR, que dispone que las Cámaras “no podrán entrar en sesión ni adoptar acuerdos sin la concurrencia de la tercera parte de sus miembros en ejercicio.” A este respecto, los artículos 7° de la LOCCN, 5º del Reglamento del Senado y 40 del Reglamento de la Cámara de Diputados establecen que se consideran en ejercicio los Senadores y Diputados que se hayan incorporado a la cámara respectiva y que no se encuentren suspendidos o ausentes del país con permiso constitucional.

11 Artículo 93, N° 1, de la Constitución Política de 1980.

40

· Quórum de Aprobación: se encuentra regulado de la siguiente manera:

Tipo norma poTesTad LegisLaTiva poTesTad ConsTiTuyenTe

Ley de reforma constitucionaL art. 127 cPr

3/5 o 2/3, según La materia, de Los diPutados y senadores en ejercicio

Ley interPretativa art. 66 cPr

3/5 o 2/3, según La materia, de Los diPutados y senadores en ejercicio

Ley orgánica constitucionaL art. 66 cPr

4/7 de diPutados y senadores en ejercicio

Ley de Quórum caLificado art. 66 cPr

mayoría absoLuta de Los diPutados y senadores en ejercicio

Ley simPLe mayoría simPLe de Los diPutados y senadores Presentes

· Quórum especiales: Hay ciertas situaciones en las que es necesario un quórum distinto para la aprobación de un proyecto.

Proyecto desechado en general por la cámara de origen (Art. 68 CPR): el Presidente de la República, tratándose de un proyecto de su iniciativa, puede enviarlo a la otra cámara, la que si lo aprueba en general con 2/3 de los miembros presentes, lo devuelve a la de origen y sólo se considera desechado si ésta lo rechaza con el voto de los 2/3 de los miembros presentes.

Proyecto desechado en su totalidad por Cámara revisora (Art. 70 CPR): será considerado por comisión mixta. En ese caso, en ambas cámaras requiere la mayoría de los miembros presentes. Si la comisión mixta no llega a acuerdo o si la Cámara de origen lo rechaza, el Presidente de la República puede pedir que esa Cámara se pronuncie sobre si insiste por los 2/3 de sus miembros presentes en el proyecto que aprobó en el primer trámite. Acordada la insistencia, el proyecto pasa por segunda vez a la Cámara que lo desechó, y sólo se entenderá que lo reprueba si concurren los 2/3 de sus miembros presentes.

41

Proyecto adicionado o enmendado por la Cámara revisora (Art. 71 CPR): se entenderán aprobadas las adiciones y enmiendas en la cámara de origen con el voto de la mayoría de los miembros presentes. En caso contrario, se forma comisión mixta. Si aún no se produce acuerdo, el Presidente de la República podrá solicitar a la Cámara de origen que considere nuevamente el proyecto aprobado por la revisora. Si se rechazan modificaciones por los 2/3 de sus miembros presentes, no habrá ley en esa parte o en su totalidad; si hubiere mayoría para el rechazo, menor a los 2/3, el proyecto pasará a la Cámara revisora, y se entenderá aprobado con el voto conforme de las 2/3 partes de los miembros presentes de esta última.

4. Diferencias en la regulación del Senado y la Cámara de Diputados

Dada la autonomía que el Senado y la Cámara de Diputados tienen para normar su funcionamiento interno, al momento de establecer reglas para la tramitación legislativa se presentan ciertas diferencias entre ambas Corporaciones, las que suponen, en todo caso, que tal regulación se enmarque dentro de las exigencias y requisitos que tanto la Constitución como la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional disponen.

Si bien la tramitación legislativa en ambas Cámaras se rige por la Constitución y la Ley Orgánica Constitucional del Congreso, se observan ciertas diferencias a nivel reglamentario, las que se pueden justificar en la composición (número de parlamentarios) de ellas y de sus Comisiones, en las funciones que la Constitución les asigna privativamente (por ejemplo, la función de fiscalización que queda radicada de manera exclusiva en la Cámara de Diputados), así como en los usos y costumbres parlamentarios. Un aspecto que debe ser considerado también son las prácticas, costumbres o usos que cada una de las corporaciones tiene dentro del proceso legislativo.

42

No obstante que los autores reconocen su existencia (Zúñiga; Bronfman et al, 2013), dado su carácter de regla no escrita se dificulta determinar si tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados son las mismas o si ellas difieren en un caso y otro12.

A continuación se presentan algunas de estas diferencias:

· Omisión del Informe de Comisión: La LOCCN, en su artículo 21, dispone que se puede omitir este trámite de un proyecto de ley por acuerdo unánime de la respectiva sala. Sobre este punto, se puede observar una diferencia entre el Reglamento del Senado y el de la Cámara de Diputados, pues en el caso del primero se permite la omisión del primer informe de Comisión por acuerdo unánime de los Comités, opción que no es contemplada en el caso de la Cámara de Diputados.

· Plazo para emitir informe por parte de la Comisión: En el caso del Senado, no se contempla una sanción o efecto específico para el caso que la sala haya fijado un plazo para la emisión del informe y éste no se haya evacuado. Por el contrario, el Reglamento de la Cámara de Diputados establece que si llegado el último día del plazo fijado para emitir el informe, éste no hubiese sido emitido, se procede a la clausura del debate en general y particular y, además, se entiende prorrogada la sesión de la Comisión hasta el total despacho del proyecto.

e. el trabajo legislativo

El trabajo legislativo de Diputados y Senadores lo realizan o bien en Comisiones o en Sala. Para el caso de la Cámara de Diputados, durante

12 Por ejemplo, señala Bronfman “la práctica de solicitar una especie de patrocinio legislativo presidencial a iniciativas promovidas por parlamentarios”, cuando una determinada moción se refiere a materias que son de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Sobre este punto agrega que se trataría de una “práctica recurrente en la Cámara de Diputados y menos extendida en el Se-nado”.

43

el año 2014 se hicieron 127 sesiones de Sala, en las que se despachó un total de 149 proyectos de ley. En tanto, en el caso de las comisiones, se realizó un total de 1.058 sesiones13, despachándose 202 informes de proyectos de ley14. En el caso del Senado durante el año 2014 se efectuaron 85 sesiones de sala15 y se despacharon 123 proyectos de ley. Además se realizaron 636 sesiones de comisión16 y se emitieron 206 informes17.

f. PrePonderancia del Poder ejecutivo en asPectos de la actividad legislativa

La función Legislativa es central dentro del quehacer parlamentario. En el caso chileno, el Presidente de la República tiene una especial incidencia en dicha actividad, cumpliendo un rol de importancia en la etapa prelegislativa, sobre todo en lo que dice relación con aquellas materias que son de su exclusiva iniciativa. Asimismo, a través de las urgencias y su calificación, ordena la agenda legislativa. Desde el punto de vista de las materias de ley, al radicarse en su iniciativa exclusiva todas aquellas materias que tienen que ver con aspectos presupuestarios, reduce de manera significativa la iniciativa legislativa de Diputados y Senadores.

En este sentido, el PNUD señala que “si bien los proyectos de ley ingresados por el Ejecutivo son mucho menores a aquellos que han tenido origen al interior del parlamento, más de tres cuartas partes de todos los proyectos aprobados corresponden a mensajes presidenciales.”. Para fundamentar esta afirmación se desglosan dichas cifras. Así, en 13 Considerando las sesiones de Comisiones Permanentes, Investigadoras, Unidas y Especiales.

14 Fuente: Boletín estadístico, 1º de enero a 31 de diciembre de 2014, disponible https://www.camara.cl/camara/media/docs/estadisticas/resumen_14.pdf (noviembre 2015).

15 Considerando sesiones ordinarias, especiales y extraordinarias.

16 Considerando las sesiones de las comisiones permanentes y especiales.

17 Fuente: Síntesis Legislativa Nº 56, disponible en http://www.senado.cl/prontus_senado/site/artic/20140106/asocfile/20140106181242/sintesis_legislativa_2014.pdf (noviembre 2015).

44

primer lugar, señala que entre 1990 y el 31 de diciembre de 2013 se ingresaron un total de 9.070 proyectos de ley, de los cuales el 79,5% ha sido producto de mociones de parlamentarios y sólo el 20,5% restante ha sido iniciativa del Ejecutivo18. La participación de mociones y mensajes en el total de proyectos de ley ingresados y su evolución se aprecia en el siguiente gráfico:

Fuente: Elaboración propia. Para serie 1990-2009, a partir de datos oficiales recopilados para el proyecto Auditoría a la Democracia. Desde 2010 a partir de Boletines estadísticos elaborados por la Oficina de Informaciones de la Cámara de Diputados.

* Para “Mociones Diputados”, “Mociones Senadores” y “Mensajes” se utiliza como referencia el eje izquierdo. Para “Total” se utiliza como referencia el eje derecho.

GRÁFICO 2Número de proyectos de ley presentados: 1990-2013

400

300

200

100

0

500

600 1.000

800

600

400

200

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mociones Diputados Mociones Senadores Mensajes Total

Por otro lado, en lo que dice relación con la efectividad legislativa, el PNUD señala que “Si se analiza la producción legislativa entre 1990 y 2013, se reafirma la proposición sobre el poder del Ejecutivo para controlar tanto la agenda legislativa como el resultado final del proceso. Desde 1990 se ha desarrollado una intensa actividad legislativa, en tanto al 31 de diciembre de 2013 se han aprobado, según datos del sitio web del Senado, un total de 2.399 proyectos”.

Lo anterior se puede verificar a partir de las estadísticas del trabajo legislativo. Según el PNUD, “del total de 2.399 iniciativas aprobadas entre 1990 y 2013, menos de un cuarto de ellas (557) fueron iniciadas por parlamentarios mediante mociones.”19; es decir, del total de leyes

18 Cfr. Informe PNUD, páginas 341 y 346.

19 Informe PNUD página 346.

45

aprobadas en ese período 1.842 leyes corresponden a Mensajes del Presidente de la República.

Así, dicha participación se expresa en el siguiente gráfico (PNUD):

Fuente: Elaboración propia a partir de datos recolectados desde la sección “Trámite de proyectos” del sitio web del Senado.

GRÁFICO 3Leyes aprobadas según origen entre el 11 de marzo de 1990 y el 31 de diciembre de 2013

23,2%Mociones

76,8%Mensajes

Esta evidencia empírica encuentra parte de sus causas en las condiciones institucionales que dan contexto a la acción legislativa.

f. transParencia en el congreso nacional

El Congreso Nacional se rige, en materia de transparencia y publicidad, por la Constitución Política de 1980, la Ley N° 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública, y los reglamentos del Senado y de la Cámara de Diputados.El inciso segundo del artículo 8° de la Constitución Política establece los principios de publicidad y de transparencia, señalando: “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva

46

o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.”.

Al respecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sostiene que la publicidad recae sobre actos definitivos y no sobre deliberaciones.

La Ley N° 20.285, en su artículo 6°, establece el deber del Senado y de la Cámara de Diputados de publicitar activamente un determinado catálogo de antecedentes de dichas corporaciones. Por su parte, la Ley N° 18.918 (artículo 5º A) dispone que los senadores y diputados “ejercerán sus funciones con pleno respeto de los principios de probidad y transparencia, en los términos que señalen la Constitución Política, esta ley orgánica constitucional y los reglamentos de ambas Cámaras”. Asimismo, la norma define como públicos un conjunto de información de la Sala y de las comisiones. Sin embargo, la disposición legal no explicita, en todos los casos, si es por transparencia pasiva o activa.

Asimismo, son públicas las sesiones de Sala, los documentos y registros de las mismas, las actas de sus debates, la asistencia y las votaciones. Durante la discusión legislativa de la Ley N° 20.477, modificatoria de la Ley N° 18.918, hubo consenso en la necesidad de que esta información fuese pública.

Por último, son públicos los acuerdos, antecedentes considerados, asistencia e invitados a sesiones de las comisiones, así como sus informes, una vez que quedan a disposición de la Sala. Por el contrario, no son públicos los materiales de registro de Secretaría de las Comisiones. Durante la discusión legislativa de la mencionada Ley N° 20.477, diversos senadores sostuvieron que estos materiales no debían ser públicos, por ser instrumentales a sus deliberaciones y decisiones y no actos definitivos, en coherencia con lo sostenido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

47

A lo anterior se debe agregar, desde el punto de vista de la administración de los recursos públicos que se entregan a Diputados y Senadores para el ejercicio de sus funciones, y como avances importantes en materia de transparencia, la creación mediante la Ley Nº 20.447 del Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias y del Comité de Auditoría Parlamentaria. Al primero de ellos le corresponde la determinación “con cargo al presupuesto del Congreso Nacional y conforme a los principios que rigen la actividad parlamentaria, el monto, el destino, la reajustabilidad y los criterios de uso de los fondos públicos destinados por cada Cámara a financiar el ejercicio de la función parlamentaria.” (artículo 66 LOCCN). Por su parte, al Comité de Auditoría Parlamentaria le corresponde “controlar el uso de los fondos públicos destinados a financiar el ejercicio de la función parlamentaria y revisar las auditorías que el Senado, la Cámara de Diputados y la Biblioteca del Congreso Nacional efectúen de sus gastos institucionales.” (artículo 66 A, LOCCN). Finalmente, la Ley Nº 20.730, que Regula el Lobby y las Gestiones que Representen Intereses Particulares ante las Autoridades y Funcionarios, dispone que son sujetos pasivos “los diputados, los senadores, el Secretario General y el Prosecretario de la Cámara de Diputados, el Secretario General y el Prosecretario Tesorero del Senado, y los asesores legislativos que indique anualmente cada parlamentario” (artículo 4º, Nº 5). Así, Diputados y Senadores, como los demás funcionarios antes mencionados, están sujetos a la obligación de registro de agenda pública, en que se deben consignar, en general, audiencias y reuniones sostenidas y que tengan por objeto el lobby o la gestión de intereses particulares; los viajes realizados en el ejercicio de sus funciones; y los donativos oficiales y protocolares, y aquellos que autoriza la costumbre (artículo 8º).

49

ProPuestas del consejo de modernización de la labor legislativa

a) en materia de Proceso legislativo

Como todo proceso, el legislativo busca a través de su aplicación obtener un determinado resultado. En este caso, se trata de la dictación de una ley, esto es, una preceptiva de carácter general y abstracto, destinada a regular la vida en sociedad. Así, el proceso legislativo forma parte de uno de los aspectos centrales de las funciones que cumplen los Diputados y Senadores. De esta forma, las modificaciones que en esta materia se proponen no sólo apuntan a hacer el trabajo legislativo más eficiente, sino que, con ello, obtener mejores leyes para los ciudadanos.

1. Hacer más eficiente el proceso legislativo, lo que tiene diversas manifestaciones:

· Reglamentar con mayor densidad la existencia de comisiones bicamerales. Estas son comisiones compuestas por igual número de diputados y senadores que elaborarían un solo informe para ciertos proyectos de ley de fácil despacho o de urgencia manifiesta. La ley puede establecer los proyectos que serán informados por esta vía (Ej. Reajuste, salario mínimo) y las circunstancias que harían posible utilizar esta vía rápida, cuestión esta última que será calificada por acuerdo amplio de los comités de cada Cámara.

· Propender a la observancia efectiva de las normas reglamentarias que limitan el debate en el proceso de tramitación de la ley.

· Simplificar la tramitación de los proyectos de fácil despacho, correspondiendo su votación y sanción sólo a la comisión encargada de su estudio, abriéndose un plazo, una vez despachado por aquélla, para que la sala determine si conocerá o no de dicho proyecto.

50

· Establecer un mecanismo que posibilite concluir en un lapso razonable la tramitación de los proyectos de ley, con el fin de que éstos sean votados dentro de un período determinado.

· Elaborar un instructivo o guía técnica que permita incentivar y desarrollar la colaboración entre poderes colegisladores mediante el uso de la ley delegatoria en todos los ámbitos previstos por la Constitución: materias precisas, limitaciones, restricciones y formalidades. Este instructivo técnico informaría a los parlamentarios acerca de todas las posibilidades de colaboración legislativa que ofrece la ley delegatoria conforme con el artículo 64 de la CPR. Para este propósito puede encomendarse a las Secretarías Generales de ambas Cámaras u otro órgano técnico la elaboración de un informe. Las Mesas de ambas Corporaciones podrían promover la implementación de dicho informe y, en su caso, impulsar las reformas normativas necesarias. A su vez, una guía técnica propiciaría el estudio de la reforma del artículo 64 CPR para incorporar nuevas modalidades de delegación, como las existentes en el Derecho comparado. Estas nuevas modalidades de delegación son concebidas no para ampliar el poder presidencial, sino más bien para expandir las posibilidades de colaboración entre los poderes colegisladores en el ejercicio de la función legislativa. Por ejemplo, estableciendo procedimientos especiales para la elaboración de distintos tipos de DFL; generando modelos a los cuales pueden sujetarse tanto los DFL como la ley que delega la facultad de legislar; disponiendo mecanismos de control previo sobre los proyectos o borradores de DFL (por parte de una comisión permanente, por ejemplo) o de aprobación posterior para ciertas materias relevantes (también por una comisión permanente), de acuerdo a la clasificación y relevancia de las materias delegadas determinadas de antemano o por el propio Congreso Nacional en la ley delegatoria.

51

2. Crear o desarrollar normas y convenciones que aseguren cierta uniformidad en diversos aspectos procedimentales de especial relevancia para el ejercicio más ágil y expedito de las competencias legislativas de ambas Cámaras. Para este propósito el Consejo estima que es posible encomendar a las Secretarías Generales de ambas Cámaras la elaboración de un informe técnico que sistematice la regulación aplicable al procedimiento legislativo y sus criterios de aplicación en materias en las que ambas Corporaciones emplean reglas diferentes (v. gr. votaciones y quórum de votación, discusión en general y particular en sala y comisión, contenido de los informes de comisión).

Un informe técnico de este tipo puede, asimismo, proponer criterios de armonización de las prácticas divergentes en aquellos casos en que sea necesario o conveniente. El informe técnico indicado debe ser entregado a las Mesas de ambas Cámaras, para que éstas debatan y acuerden la implementación de criterios de armonización mediante resoluciones o recomendaciones y, en su caso, impulsen la reforma de los respectivos reglamentos si tal cambio es imprescindible para su vigencia efectiva.

3. Revisión del régimen de urgencias:

· Crear un mecanismo de tramitación parecido a la Ley de Presupuestos, para la agenda prioritaria del gobierno, construido sobre las siguientes bases.

Al principio de cada año, el Gobierno debe anunciar sus 10 proyectos prioritarios. El proyecto debe quedar despachado al año de darse cuenta del mismo en el Congreso Nacional, quien tendrá plena libertad para determinar sus tiempos de tramitación en cada rama, sin que quepa respecto de ellos urgencia alguna. Al término del año, de no haberse despachado, quedará en estado de votación en la Sala de la Cámara en que se encuentre, y deberá ser despachado en el plazo de 30 días del Congreso Nacional.

52

· Limitar el número total de urgencias que el Presidente de la República puede formular de modo simultáneo, para evitar la acumulación de proyectos urgentes en Sala y en Comisión. Del conjunto de proyectos urgentes incluidos en la tabla (o en condiciones de ser incluidos en la tabla) de Sala o Comisión, sólo es posible debatir y votar aquel que ocupa el primer lugar. La propuesta consiste en limitar el número máximo de urgencias vigentes en Sala y Comisión (por ejemplo: dos para proyectos en tabla de Sala y una para proyectos en tabla en Comisión). El Presidente, según esta propuesta, no podría declarar urgente un proyecto en tanto se mantengan vigentes las urgencias que completan el máximo de urgencias autorizadas. Esta reforma exige modificación de la Constitución;

· De modo alternativo, sin necesidad de limitar el número total de urgencias, puede disponerse la suspensión del plazo de una urgencia solicitada por el Presidente de la República toda vez que haya ingresado al orden del día de Sala o Comisión un proyecto declarado urgente, conforme con la prelación prevista en los reglamentos camarales. La suspensión afectaría a todos los proyectos declarados urgentes que se encuentren en condiciones de ser incluidos en el orden del día de Sala o de la pertinente Comisión. Esta suspensión del plazo de la urgencia sólo recoge una situación de facto, que es la postergación del debate y votación de todos los proyectos urgentes que no forman parte del orden del día.

· Reforma al efecto del incumplimiento del plazo de la urgencia. Asimismo, el Consejo propone agregar una disposición sancionatoria en el caso de incumplimiento de la urgencia. Esta disposición no existe en el ordenamiento constitucional vigente. Ella consiste en que una vez vencido el plazo de la urgencia fijado sin que el proyecto haya sido despachado, éste pasa al orden del día de la sesión de Sala o Comisión inmediatamente posterior al vencimiento del plazo, con exclusión de cualquier otro, hasta

53

finalizar su debate y votación. Dicho proyecto permanece en el orden del día de las sesiones posteriores, con exclusión de cualquier otro proyecto, hasta finalizar su debate y votación. Una reforma de este tipo podría bien aplicarse a un tipo de urgencia (v. gr. discusión inmediata) o bien a todas, previa revisión de los plazos fijados por la Constitución y la Ley Orgánica.

4. Otorgar publicidad a los documentos que dicen relación con el proceso legislativo desde que ingresan a la oficina de partes, mediante su publicación en la página web respectiva. Esto permitirá a los parlamentarios y asesores acceder y estudiar con mayor detención temas que muchas veces deben conocer en plazos muy breves.

b) en materia de técnica legislativa

Tanto a nivel internacional como nacional, la técnica legislativa, como área del conocimiento, se encuentra en pleno desarrollo y constante evolución. Su importancia radica en que, asegurando una buena calidad formal de los proyectos de ley, ayuda a generar leyes claras y comprensibles, contribuyendo a la certeza del derecho. En Chile, son escasas las normas que abordan este tema. Entre ellas encontramos el artículo 14 de la LOCCN y algunas disposiciones del Reglamento de la Cámara de Diputados. Por tanto, se hace necesario proponer medidas concretas que releven la importancia de esta materia en el ámbito del Congreso Nacional, como órgano generador de normas.

5. Elaborar un Manual de Estilo para la redacción de proyectos de ley e indicaciones. Este manual debe tener las siguientes características:

· Debe ser común para Cámara y Senado, lo que requiere un trabajo interinstitucional desde el comienzo de la redacción;

54

· Ser elaborado por especialistas en la materia, con la debida consideración de la experiencia parlamentaria en este ámbito;

· Incorporar, en la medida de lo posible, al Ejecutivo en la elaboración.

6. Crear un órgano común en materia de técnica legislativa. Este órgano debería ser creado en la LOCCN con carácter de servicio común, similar al de la BCN. En cuanto a su integración, debería conformarse por personal calificado para la función y definir con precisión los servicios que va a prestar. Además debería efectuar una revisión formal ex ante de los proyectos de ley, como asimismo una revisión al término de cada trámite constitucional. En ejercicio de esta facultad, podrá introducirle los cambios de forma que sean indispensables, sin alterar, en caso alguno, su verdadero sentido y alcance. Asimismo se estima necesario, en el desempeño de su labor, que trabaje en colaboración con el órgano colegislador.

c) ProPoner medidas de transParencia del Proceso de formación de la ley

Desde la dictación de la Ley N° 20.285, sobre Transparencia en la Función Pública, se ha asentado progresivamente en nuestro país una cultura favorable a ésta en el ejercicio de las funciones de todos los poderes del Estado. En el caso del Congreso Nacional, han sido varias las medidas que se han implementado en la materia, siendo de las más relevantes la dictación de la Ley N° 20.477, que modifica la LOCCN, así como la puesta en práctica de la Ley de Lobby. Si bien los avances han sido importantes, los requerimientos de la sociedad civil y de la ciudadanía en general hacen necesario plantearse fórmulas que propendan a mejorar las herramientas existentes y a proponer otras, que fomenten el ejercicio de la labor parlamentaria de la forma más transparente posible.

55

7. Rendición de cuenta de cada parlamentario, estandarizada en sus contenidos, mismos que deben ser de fácil comprensión y exposición, reconociendo las particulares características de sus distritos y circunscripciones. Se sugiere organizar audiencias públicas participativas en las que se puedan hacer consultas al parlamentario.

8. Actuar, en el trabajo de comisiones, conforme al principio general de la transparencia. La deliberación debe ser siempre pública, en tanto respecto de la negociación pueden existir instancias reservadas, siempre que esta negociación se dé en el ámbito institucional y que el resultado del proceso de negociación sea público.Adicionalmente, las comparecencias y la documentación allegada al trabajo de las comisiones deberán ser siempre públicos.

d) sugerir mecanismos de ParticiPación ciudadana en el Proceso de formación de la ley

Si bien Diputados y Senadores son representantes del pueblo en el ejercicio de la función legislativa, en la actualidad se entiende que el cumplimiento de dicha función debe considerar la participación de la ciudadanía organizada, con el fin de que ella pueda entregar su parecer respecto de una determinada materia. Por ejemplo, a través de la Ley Nº 20.500 se regulan instancias de participación ciudadana ante la Administración del Estado. En el caso del proceso legislativo, se reconocen instancias de participación, las cuales requieren ser reforzadas con el objeto de que ella sea lo más simple, expedita y representativa posible.

9. Mayor difusión y perfeccionamiento de los mecanismos de participación existentes, por ejemplo, generar una figura similar a la del Senador Virtual, extendida a ambas cámaras, cuya denominación podría ser “Parlamentario Virtual”.

56

· Generar resúmenes o subproductos derivados de la ley y de los proyectos en tramitación, en lenguaje sencillo exento de tecnicismos, facilitando su comprensión.

· Integrar a la labor legislativa un esquema de procesamiento de argumentaciones relativas a los distintos proyectos de ley.

10. Normar y/o perfeccionar los procedimientos de audiencias públicas, estableciendo procedimientos más claros, llevando a cabo las audiencias en lugares especialmente diseñados para ello, fijando fechas determinadas, estableciendo mecanismos para asegurar asistencia de todos los sectores que puedan ser aporte a la discusión y facilitando la celebración de audiencias por medios telemáticos.

11. Fortalecer la participación ciudadana en el trabajo de las comisiones. Se propone favorecer la participación más amplia de los interesados en emitir sus opiniones, consultando al efecto la intervención de sectores representativos de diversas corrientes de opinión. Asimismo, se recomienda fomentar la realización de sesiones de comisión en regiones, cuando el contenido del proyecto en estudio lo amerite.

e) en materia del uso de tecnologÍas en el Procesamiento de la información derivada del Proceso de formación de la ley

El Congreso Nacional genera información jurídica legislativa. Esta información se plasma en documentos de alto valor, por cuanto ellos recogen el contenido del proceso legislativo. Si bien, en la actualidad, tal información se procesa y se almacena en plataformas informáticas, cabe replantearse la forma en que se desarrolla dicho procesamiento y almacenamiento. Así, atendidos los estándares tecnológicos existentes, se hace necesario que dicha documentación se elabore sobre la base de la última tecnología y se almacene en plataformas comunes del

57

Congreso, que permitan asegurar su conservación, validez, autenticidad en el tiempo, así como la posibilidad de que dicha información sea interoperable y reutilizable.

12. Aplicación de tecnologías al procesamiento de la información jurídico-legislativa producida en el Congreso Nacional:

· Utilizar el XML Legislativo en el procesamiento de la información emanada del Congreso Nacional, considerando la aplicación del estándar Akoma Ntoso, lo que facilitará la reutilización de dicha información, así como la interoperabilidad intra y extra Congreso Nacional.

· Incorporar la Firma Electrónica a los documentos que se generan durante la tramitación legislativa, tanto en el trabajo en comisiones como en sala, lo que permitirá establecer la trazabilidad y autenticidad de los mismos dentro del proceso legislativo.

· Unificar en una sola página web la información sobre la tramitación de los proyectos de ley, en cualquier estado de tramitación en que se encuentren.

· Fortalecer los mecanismos de acercamiento del proceso legislativo a la ciudadanía, mejorando los sitios web del Congreso, de manera que su organización sea sencilla, permitiéndole al usuario identificar la información relevante y acceder fácilmente a ella. Otra herramienta consiste en desarrollar aplicaciones informáticas para acercar la institución al ciudadano.

58

f) ProPoner mecanismos que Permitan al congreso evaluar los Proyectos de ley, asÍ como las leyes que se encuentran vigentes

La calidad normativa o la mejora en la regulación son conceptos utilizados por la Unión Europea y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y se conciben como una política de Estado. Con la finalidad de obtener dicho resultado se utilizan procedimientos de evaluación de las leyes, de carácter técnico, con los que se estudian los efectos de la ley para establecer relaciones de causalidad útiles para el legislador. Tradicionalmente, se acostumbra a dividir la evaluación legislativa en dos tipos. La primera, denominada Evaluación ex ante o Prospectiva, tiene como propósito mejorar la toma de decisiones, al describir los efectos potenciales de la legislación en estudio. La segunda, llamada Evaluación Retrospectiva o ex post, sirve para establecer qué sucede con la legislación una vez que entra en vigor.

13. Crear una oficina común del Congreso Nacional dedicada a la evaluación de la ley. Asimismo, se estima conveniente proponer al Poder Ejecutivo la creación de una agencia interinstitucional de evaluación de la ley que pondere la eficacia normativa de la legislación vigente.

14. Se propone agregar una norma reglamentaria (por ejemplo, complementando el artículo 13 del RCD) o recomendación que solicite incluir en los documentos y antecedentes de todo Mensaje o Moción información básica sobre los propósitos de la propuesta legislativa y objetivos y cambios perseguidos con su aprobación como norma legal. Estos documentos y antecedentes permiten contar con información útil para el enriquecimiento del debate legislativo y, si es pertinente, para la evaluación ulterior de la ley ya en vigencia. Los documentos y antecedentes requeridos deben tener armonía con las metodologías de evaluación de la ley que se estimen adecuadas para nuestro sistema legislativo.

59

15. Hacer disponibles los proyectos de ley y los informes financieros durante todo el proceso de formación de la ley, proponiendo al Ejecutivo desagregar la información contenida en tales informes. En la misma línea se propone que los antecedentes que fundan la moción o mensaje sean acompañados con ésta en la medida que se haga referencia a ellos en el texto de la iniciativa.

16. Elaborar un texto con las prácticas parlamentarias de las secretarías generales, secretarías de comisiones y con los pronunciamientos de las comisiones de Constitución, Legislación, Justicia y las mesas de ambas cámaras, que interpretan la Constitución, la Ley Orgánica del Congreso Nacional y los reglamentos de las corporaciones. Dicho texto debiese estar disponible y en permanente actualización.

g) ProPoner las instancias de formación concreta de los Profesionales dedicados a la elaboración de textos legales

En la experiencia comparada, la formación de profesionales vinculados a la labor legislativa es un tema que día a día va adquiriendo mayor importancia. La diversidad de temas que a Diputados y Senadores les corresponde conocer no permite muchas veces que ellos se inserten a fondo en los mismos, por lo cual los equipos de apoyo, tanto institucionales como personales, adquieren relevancia. Por esto, se deben considerar medidas vinculadas con su formación y especialización con el fin de que ellos puedan realizar de la mejor manera posible la labor de asesoría que les corresponde.

17. Capacitar de manera permanente en materia de técnica legislativa, especialmente a los funcionarios que se desempeñan en las comisiones legislativas, así como en los ministerios, en particular a quienes trabajan en la elaboración de los proyectos de ley sectoriales.

60

18. Fortalecimiento de equipos técnicos: se plantea la necesidad de fortalecer los equipos técnicos de apoyo tanto de diputados como de senadores, para así mejorar la calidad de las leyes. Para estos efectos es necesario fortalecer las asesorías institucionales; potenciar las asesorías individuales, así como de las bancadas; y robustecer las asesorías que se entregan mediante instituciones vinculadas a partidos o sectores políticos. Es necesario reforzar principalmente las asesorías a las bancadas, pues éstas, a diferencia de las otras opciones, permiten involucrar a personas que cuentan con la confianza de los congresistas en las actividades propias de la labor legislativa. De esta forma se aumenta la influencia del Congreso en la definición de la política pública. Con todo, los asesores de la bancada deben estar sometidos a un riguroso estatuto que impida que su trabajo se destine a labores diversas de las propiamente legislativas.

H) cualquier otra materia que el consejo considere como necesaria Para el cumPlimiento de su mandato

Una visión amplia del proceso legislativo conduce inevitablemente a presentar ciertas propuestas que no se encuentran vinculadas con el proceso legislativo, pero que conducen a mejorar el acceso a la información por los ciudadanos y con ello la democracia.

19. Fortalecer la Formación Cívica desde el Congreso Nacional, con el objeto de dar a conocer el trabajo legislativo de ambas Cámaras, entregando, además, herramientas a la ciudadanía para poder mejorar su participación en dicho proceso y, también, conocer mejor las funciones que corresponden a diputados y senadores.

20. Dotar de oficialidad a la Base de Datos “Ley Chile” con el objeto de difundir el trabajo legislativo que realiza el Congreso y, además, permitir el acceso a una fuente oficial de legislación

61

de carácter digital, gratuito, actualizado, reutilizable y enlazable, tanto para la generalidad de la ciudadanía como también para los demás organismos del Estado. Se debe propender a la completitud de la base de datos en un proceso gradual.

21. Fortalecer la dimensión ética en el desempeño parlamentario, perfeccionando los instrumentos de revisión periódicos y promoviendo el establecimiento de estándares de conducta parlamentaria acordes con las exigencias políticas y sociales nacionales e internacionales. Para este propósito el Consejo propone la creación de un órgano de Estándares Éticos Parlamentarios, integrado por destacados profesionales que aporten conocimientos, experiencia y autoridad para la identificación y respuesta frente a situaciones que amenazan la legitimidad y valor de la función parlamentaria. Asimismo, este órgano podría colaborar con la revisión regular de la actividad parlamentaria sometida a su examen. Sus opiniones debiesen formalizarse en recomendaciones transmitidas semestral o anualmente a las Mesas de ambas Corporaciones y, en su caso, a las comisiones de ética de la Cámara de Diputados y del Senado. Se propone que este órgano tenga una composición estable y un vínculo jurídico permanente con las comisiones de ética de ambas cámaras.

63

agradecimientos

Dar cumplimiento al trabajo encomendado por los Presidentes del Se-nado y de la Cámara de Diputados en el breve plazo dispuesto para ello no hubiera sido posible sin colaboración de un gran número de personas cuya contribución resultó significativa.

En primer lugar, debemos agradecer a los académicos, organismos in-ternacionales, centros de estudio, autoridades del Congreso, institucio-nes del Estado y participantes en general que acudieron a las audiencias públicas del Consejo a presentar sus puntos de vista y propuestas.

Damos las gracias asimismo, al Senado, por la colaboración prestada a través de sus funcionarios, en particular a la Señora Elisa Calderón, quién actuó como secretaria administrativa de la Comisión, a doña Ma-ría Teresa Romero y don Cristian Lazaeta, del Área de Redacción, traba-jo necesario para la elaboración de los diarios de sesiones del Consejo, a don Ramón Salas y Rodrigo Toledo por su ayuda con el formato de los mismos documentos y a don Kevin Felgueras, quién colaboró en la tarea de televisar las audiencias públicas a través del canal del Senado.

En tercer término, es preciso reconocer la labor de la Cámara de Diputa-dos, llevada a cabo a través de sus funcionarios, destacando entre ellos don Roberto Correa, que desde el Área de Informática colaboró en la elaboración y actualización de la página web del Consejo y a don Osval-do Fernández de la oficina de publicaciones, por su rol en la confección de los informes.

Finalmente, dejamos constancia del valioso apoyo prestado a la Secre-taría Ejecutiva por parte de los abogados de la Biblioteca del Congreso Nacional don Rodrigo Bermúdez, doña Karem Orrego y don Guido Wi-lliams. Asimismo, agradecer a don David Manríquez, que colaboró con el diseño del documento final que presentamos.

esta publicación corresponde al consejo de modernización de ......esta publicación corresponde al...

Documents