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VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Entre la no cooperación y los acuerdos puntuales : notas sobre la concertación socio-política en Argentina

Fabián Repetto∗∗∗∗

INTRODUCCION La Argentina ha experimentado en el último cuarto de siglo una fuerte transición en dirección al cambio de matriz socio-política, dejando atrás un modelo de centralidad estatal y avanzando hacia uno con rasgos aún no plenamente definidos pero sin duda diferente al del pasado. En esa transformación mutó el mapa de actores relevantes así como cambió el entramado institucional que encuadraba el juego político y las disputas distributivas. El tipo de concertación corporativa instalado durante el primer peronismo y vigente con matices durante los siguientes treinta años, ha pasado a la historia. Los límites de las propuestas fundamentalistas pro-mercado, que guiaron la etapa más dura del cambio estructural durante la década del noventa, pusieron también al descubierto la ausencia de instancias institucionales y de actores políticos capaces de promover nuevas concertaciones a un nivel macro, que asegurasen gobernabilidad democrática a la vez que promoviesen el desarrollo económico y social. La debilidad de la política, tanto a nivel de los partidos como de la dinámica del “juego federal”, fue manifestándose una y otra vez en la ausencia de acuerdos sustantivos, de carácter incluyente y de largo plazo, acerca de una agenda amplia de temáticas relevantes. La exacerbada disputa de intereses contrapuestos en el marco de una baja calidad institucional ganó entonces espacio como la forma más común de procesar los conflictos de la arena pública, sean estos de carácter socio-económico como a nivel de las relaciones intergubernamentales. No obstante esta ausencia de acuerdos marcos, sí cabe destacar lo que podrían definirse como “micro-concertaciones”, ligadas a aspectos puntuales de gestión pública. En tiempos recientes, cabe destacar en la Argentina el acuerdo más o menos generalizado entre los actores relevantes (sean sociales, económicos, políticos o internacionales) acerca de la necesidad de instrumentar un programa masivo de transferencia de ingreso para los sectores carenciados. Tomando como punto de partida un rápido y casi único acuerdo establecido en el denominado “Diálogo Argentino” promovido por la Iglesia Católica, el gobierno transitorio encabezado por Duhalde a partir del año 2002 llevó adelante esta iniciativa, que permitió atemperar aunque sea de modo parcial la conflictividad social exacerbada en el momento de mayor crisis político-institucional de la Argentina reciente. El paper se inicia con un conjunto de reflexiones teóricas que facilitarán el abordaje del tema de la concertación. En la segunda sección, y ya centrado en el caso argentino, se explora la transición hacia una nueva matriz sociopolítica y el modo en que ese proceso debilitó las bases para potenciales procesos de concertación a nivel macro. En tercer término, y en una perspectiva temporal más acotada y cercana, se observa el caso de una micro-concertación que permitió la decisión y puesta en marcha de un masivo plan social de transferencia de ingreso. Finalmente, se esbozan conclusiones generales. I) NOTAS POLÍTICO-INSTITUCIONALES PARA ANALIZAR LA CONCERTACION La construcción de una perspectiva teórica que resulte apropiada para explorar la temática de la concertación requiere, como anclaje conceptual básico, concentrarse tanto en el plano de las ∗ El autor es docente del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social. Las opiniones vertidas aquí no comprometen a dicha institución y son exclusiva responsabilidad de quien las vierte. Este trabajo constituye un documento borrador y en etapa de elaboración, favor de no citar.


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instituciones como en el de los actores. Para ese fin, revisar la “cuestión institucional” permitirá entender la estructura de oportunidades para que individuos y grupos interactúen guiados por identidades propias, a la vez que facilitará la comprensión de aquellas potenciales rutas de acceso (Fox, 1994) por donde podrían canalizarse las demandas y necesidades de los distintos sectores que conforman el espacio público. Pero cabe adelantar que las oportunidades que generan los entramados institucionales no resultan idénticas para todos los involucrados la acción pública o en determinado campo de la misma, lo cual se asocia tanto a las características de dicha institucionalidad como al poder relativo de los grupos y sectores partícipes de esa interacción. Lo indicado conduce también a justificar por qué es menester observar con detenimiento el concepto de “actor”, es especial en lo referido a aquellos recursos (en términos de capacidades) que pueden constituir a un individuo o grupo en protagonista central del juego político I.1.- Una mirada a las instituciones La vida política que procesa la complejidad pública no opera en el vacio. Los modos en que se agregan o colisionan intereses, se procesan los conflictos, se negocian intercambios de recursos y percepciones del mundo están constreñidos por un tejido de mecanismos que denominaré aquí marco institucional. Para ello y siguiendo a diversos autores, interpreto a las instituciones de modos complementarios entre sí. Por un lado, como las reglas de juego formales e informales que estructuran las relaciones entre grupos, individuos, gobiernos, enmarcando las posibilidades de vinculación e intercambio de los distintos sectores (North, 1993). Por otra parte, como rutinas organizacionales que actúan como mecanismos reiterados y conocidos, a través de los cuales se establecen roles y pautas que facilitan la toma de decisiones para arribar a resultados al menos satisfactorios (March y Olsen, 1989). Desde esta perspectiva, los marcos institucionales y sus correspondientes equilibrios brindan, vía incentivos, condiciones básicas de certidumbre, a la par que expresan (y cristalizan) relaciones de poder. En la misma línea y como afirma Scharpf (1997), las instituciones crean recursos políticos que pasan a engrosar las respectivas dotaciones de los actores, por ejemplo al definir competencias, establecer estructuras de premios y castigos, generar instancias de participación o veto, etc1. Las instituciones estructuran el juego estratégico que se genera alrededor de las diversas problemáticas públicas, pero no son el juego mismo (Subirats y Gomà, 1999: 28). Las instituciones impactan de modo diverso sobre la certidumbre de las interacciones o las relaciones de poder, según el alcance que las mismas tengan. No toda regla, rutina o norma (más allá de su grado de formalidad o informalidad) incide del mismo modo, por lo que cabe reconocer a las instituciones según el nivel de su dominio. Tomando la nomenclatura propuesta por Acuña y Tommasi (1999), puede hablarse de R1, R2 y R3. Reglas de primer nivel, R1, tienen que ver con aquel conjunto de reglas, rutinas o normas que afectan resultados o contenidos específicos de una acción pública puntual, por ejemplo a nivel de programa. Las reglas de segundo nivel, R2, determinan a aquellas reglas que determinan resultados específicos (a las de nivel R1): una ley que identifica los tomadores de decisiones y la forma en que estos deciden las reglas de menor nivel implica un ejemplo de R2 formal; la inclusión de ciertos jugadores en la decisión del formato y naturaleza de la R1 en cuestión, más allá de no tener autoridad legal para ello, constituye un ejemplo de R2 informal. Las reglas de tercer nivel, R3, son aquellas que gobiernan las de menor nivel (R2) que determinan las de todavía menor nivel (R1) que inducen resultados específicos. Reglas R3 definen quién y cómo se hacen las reglas en términos

1 O`Donnell puntualiza: "Por institución entiendo una pauta regularizada de interacción conocida, practicada y aceptada (si bien no necesariamente aprobada) por actores cuya expectativa es seguir actuando de acuerdo con las reglas sancionadas y sostenidas por ella" (1996:224).


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generales (esto es, más allá de asuntos específicos) y, en este sentido, instituciones de nivel R3 definen los procesos de participación política y decisionales en el ámbito público. Estas reglas definen la naturaleza del vínculo entre Estado, régimen político, sociedad y mercado en determinados contextos internacionales. Ejemplos de R3 formales son, obviamente, las Constituciones (a nivel de un territorio nacional dado) y ciertos acuerdos internacionales2. I.2.- Los actores políticos y sus recursos de poder Un aspecto central en la cuestión de articulación de intereses y su expresión en concertación sociopolítica está dado por las características concretas de los sujetos y grupos que operan en las interfases institucionales que estructuran sus interacciones. Es por eso que deben explorarse algunos elementos que permitan caracterizar los atributos que se requieren para constituirse en actores protagónicos en la problematización, construcción y gestión de la “cosa pública” 3 . Los llamaré aquí actores políticos, en tanto interpreto a la política como el ámbito en el cual se procesan los conflictos de intereses y de cosmovisiones ideológicas respecto a lo público (en lo que refiere a sus contenidos presentes o alcances futuros)4. Lo que deriva de esto es que no todo individuo o grupo, opere en la órbita que opere, es de por sí un actor político según el alcance que aquí se ha dado al termino. Vale citar a Belmartino cuando considera actores a “...aquellos individuos o grupos que ocupan una posición estratégica en el sistema de decisiones y que responden, en el proceso de formación de políticas, por las funciones de articulación del campo cognitivo y del campo del poder. En tanto mediadores son quienes definen los temas de debate y el marco intelectual en el cual se desarrollan las negociaciones, alianzas y conflictos que sustentan la toma de decisiones” (1998:2-3). La interacción de los actores y sus respectivos comportamientos estratégicos influenciados por reglas formales e informales, rutinas o normas pueden ser analizados a través del complemento de dos perspectivas: por un lado, intereses5 e ideología/percepciones6, es decir, aquello que les otorga 2 Es de destacar que las reglas y su contenido en la vida real, son políticamente contingentes con relación a procesos anclados históricamente y que no necesariamente respetan clasificaciones lógicas. No es que las instituciones siguen una rígida lógica por niveles o capas interconectadas como las arriba descriptas y que los marcos institucionales concretos no mezclan niveles. El argumento que sostienen Acuña y Tommasi remite a señalar que todo funcionamiento institucional demanda una división de funciones jerárquica, que puede ser pensada en términos de niveles R1, R2 y R3 3 "Al forjar la política, los actores sociales y el Estado interactúan; los unos requieren del otro. La interacción de los actores sociales es afectada por las reglas y las instituciones por las cuales actúan. Pero el efecto de las reglas y de las instituciones depende de quien trate de usarlas y con qué propósito" (Gourevitch, 1993:268 y s). 4 A modo de ejemplo, no sólo por el hecho de dedicarse a la vida política profesional –sea en el Estado, sea en el régimen político- un individuo o colectivo se puede conformar como actor político, sino también individuos o grupos que operan en las esferas de la sociedad, el mercado o el sistema internacional también pueden serlo si logran participar con algún grado de influencia en aquellas dimensiones de lo público que sean de su preocupación específica. 5 No resulta fácil conceptualizar la noción de intereses. Una primera, y tradicional definición de interés es aquella que sugiere que el interés es lo que el actor dice que es su interés, por lo que el interés “subjetivo” resulta ser lo fundamental para movilizar a un individuo o grupo en una dirección y no en otra. Una segunda aproximación al tema de los “intereses” es entonces aquella que apunta a todo aspecto ligado al bienestar de los individuos o grupos, más allá de que estos los reconozca como tal. La tensión entre estas dos concepciones de interés, está en el centro de algunos de los dilemas y desafíos de la concertación, sus límites y potencialidades. ¿Son los actores políticos constituidos (sean o no políticos profesionales) los representantes más efectivos y legítimos de los intereses y las ideologías de los diversos interesados en determinadas problemáticas públicas? 6 Los individuos y/o grupos que se involucran en las cuestiones públicas y que buscan conformarse como actores políticos, además de tener ciertos intereses, desarrollan sus estrategias guiados por ciertos mapas cognitivos. Se trata de las ideologías y percepciones que ordenan sus prioridades, sensibilizan sobre estados del mundo deseables y promueven algunos cursos de acción en detrimento de otros a través de la provisión de una explicación sobre cómo funcionan, podrían y deberían funcionar, las relaciones sociales y sus expresiones en términos de acciones públicas.


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identidad7 (y por ende los diferencia de los demás potenciales actores); por otro, la dotación de recursos estratégicos, leáse aquello que les da, en términos relacionales, una capacidad relativa de poder8. Me habré de concentrar en este último aspecto. ¿Qué hace a determinados colectivos (y en situaciones especiales a individuos por sí mismos) actores políticos, en el sentido que aquí le hemos a dicho concepto? En tanto para participar con cierta posibilidad de éxito en la vida política, por ejemplo en procesos de concertación, se requiere poder, la clave está en aquellos recursos que otorgan relativas dosis de poder a individuos y/o colectivos. Es decir, intereses (sean interpretados estos de modo subjetivo u objetivo) e ideología/percepción, no constituyen fuentes de poder por sí mismas aún cuando le otorgen identidad propia a los diversos involucrados en el espacio público, sino que serán una serie de recursos (y las dotaciones que se tenga de ellos) los que facilitan materializar en la vida pública intereses y concepciones del mundo particulares y/o sectoriales. No existe consenso en la literatura acerca de cuáles son esos recursos relevantes. Es posible, no obstante, avanzar hacia un primer listado incompleto, asociado más bien a establecer ejemplos que deberían ser revisados y complementados según el campo de decisión y acción pública que se esté abordando. El orden de la presentación no implica jerarquías específicas respecto a su importancia relativa al momento de incidir en las cuestiones publicas9:

• Apoyo de la ciudadanía y de los grupos de interés: implica respaldos formales (por ejemplo el voto popular) e informales (acuerdos no escritos con actores ya constituídos) que otorgan al potencial actor una capacidad política en sentido casi puro.

• Autoridad formal: implica contar con los respaldos legales correspondientes para actuar en

nombre de un colectivo (el ejemplo más emblemático es el de los funcionarios públicos que actúan en “nombre del Estado”), y la fuente de este recurso proviene del sistema jurídico positivo vigente en el contexto público en cuestión, articulando así legalidad con una concepción de legitimidad racional-legal.

• Liderazgo: implica una combinación de actitud y habilidad capaz de provocar respaldos

legitimidados a la fijación de ciertas prioridades, así como para conducir procesos de reformas 7 Es importante señalar que el concepto de “identidad” resulta por ahora provisorio a falta de una nominación más clara y precisa. No implica negar toda la trayectoria que el mismo ha recorrido, entre otros, en los campos de la antropología y la sociología de la cultura. Indicado esto, cabe recordar siguiendo a Lanzara (1999), que la identidad se torna confusa en tiempos de crisis y transformación. Se requiere romper con el pasado y construir un puente con ese mismo pasado, que legitime un reconocimiento mutuo entre los actores involucrados a partir de la reformulación de sus intereses y de sus percepciones cognitivas del mundo. 8 En la búsqueda de definir que caracteriza a los actores, Scharpf (1997) señala tres elementos: preferencias, percepciones y capacidades. Por ende, nuestra aproximación en términos de intereses, ideología/percepciones y recursos, se aproxima bastante a la del mencionado autor. También cabe recordar los aportes de Ostrom et al (2001), quienes desarrollando un marco de análisis institucional, destacan cuatro variables que caracterizan a los actores en una situación determinada: a) recursos, b) valoraciones internas que los actores asignan a las acciones y a los resultados, c) el modo como los actores adquieren, retienen y usan la información y el conocimiento, y d) el proceso que los actores usan para seleccionar las acciones. 9 Este tema ya lo he abordado en distintas oportunidades (Repetto, 2000, 2001, 2002). En esta ocasión se articula dicha perspectiva con los aportes de Coppedge (2001) cuando destaca cierto tipo de recursos que poseen lo que él denomina los actores estratégicos: cargos públicos; ideas e información; factores de producción; fuerza violenta; grupos de activistas; y autoridad moral. Asimismo, Alonso (2001) remarca cuatro tipo de recursos que movilizan los actores en sus interacciones: i) recursos estructural-económicos; ii) recursos organizacionales; iii) recursos político-institucionales y iv) recursos de información (fluidez en el flujo informativo entre los actores).


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más o menos profundas conformando coaliciones aglutinantes, siendo fundamental la capacidad argumentativa-comunicativa de quien/es ejerce/n el liderazgo.

• Movilización y acción colectiva: implica contar con respaldos ligados a un número relevante de

personas que actúan coordinadamente para presionar en cierto tiempo y lugar (incluyendo el espacio virtual) a favor de sus intereses e ideologías, resolviendo en el proceso las potenciales estrategias de free-rider de los miembros del colectivo.

• Organización: implica contar con respaldos técnico-administrativos (a nivel de estructura

funcional, procedimientos y recursos humanos) apropiados para incidir en la caracterización de los problemas públicos y sus posibles vías de solución, en particular al momento de implementación de las decisiones adoptadas.

• Dinero: implica contar con respaldo económico para intentar incidir o plasmar ciertas visiones

de los problemas públicos, acotar cierto arco de alternativas de acción, promover determinada decisión y lograr específicos mecanismos de implementación de políticas públicas.

• Fuerza violenta: implica un recurso que puede tener o no respaldo legal pero que incide en un

marco donde la política, en tanto instancia de articulación pública de intereses, también se disputa bajo la amenaza e incluso el ejercicio de la violencia de todo tipo.

• Autoridad moral: implica actuar en el espacio público respaldado por un sistema de valores

reconocido y aceptado por la ciudadanía y el mapa de actores relevantes que operan en dicho contexto.

• Ideas e información: implica la capacidad de descifrar contextos complejos recargados de

información no sistematizada, estando asociada al capital simbolico-intelectual de quien genera ideas y procesa informacion, asi como al prestigio institucionalizado del ámbito desde el cual se genera la producción de argumentos convincentes, más allá de su calidad y/o rigor científico. Se asocia también a la habilidad para comunicar.

• Actitud y habilidad para concertar: implica la capacidad para negociar, llegar a acuerdos,

establecer confianza, todos estos aspectos fundamentales en la articulación de intereses e ideologías en conflicto.

Al indicar esta serie indicativa (en tanto ejemplos relevantes) de recursos que dan poder a los individuos y/o grupos que buscan constituirse en actores políticos, parece perder sentido el esfuerzo de trazar un listado taxativo de actores según su vínculo con algún recurso en especial. Es cierto, y sólo de modo exploratorio, que los partidos políticos se relacionan fuertemente al voto popular, los empresarios o los organismos multilaterales de crédito a los recursos económicos, las burocracias a los recursos organizacionales, las fuerzas armadas al uso de la fuerza violenta, los expertos a las ideas y la información. Pero también es cierto que ningún potencial actor tiene el monopolio de cierto recurso estratégico y más bien lo que existen son múltiples posibilidades de que un mismo potencial actor tenga apoyos de grupos de interés, dinero, organización e ideas/información, por citar una entre las diversas combinaciones posibles. Lo que parece más relevante, en suma, es identificar la importancia que tiene esta discusión para entender el carácter relacional del poder, y el modo entonces en que los recursos pueden variar su importancia según el problema y espacio público en el que están siendo utilizados y los jugadores con quienes se esta interactuando.


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¿Qué significa esto? Tómese un par de situaciones hipotéticas como referencia: a) en ciertas ocasiones el recurso “voto popular” puede dar mucho poder a un gobernante, pero en circunstancias diferentes y ante el conflicto con jugadores que posean otros recursos, ese mismo caudal de respaldo electoral puede perder fuerza relativa; b) a veces le alcanza al “jugador X” con tener dotaciones muy pequeñas de ciertos recursos para constituirse en actores poderosos en cuestiones publicas especificas, a partir de que no hay otros individuos o grupos interesados o con posibilidad de conformarse en actores ligados a la problemática en cuestión, pero en otras ocasiones dicho “jugador X” nada puede hacer con aquella dotación de recursos que le había sido tan útil en otro campo de gestión pública, porque en la nueva situación los involucrados son actores más poderosos. El resultado derivado de la posesión de algunos de estos recursos (es casi imposible que un potencial actor posea niveles considerables de todos ellos al mismo tiempo) es la capacidad política acotada de un actor individual o colectivo10, que puede ser utilizada para negociar de forma autónoma en provecho propio o de otros sectores que no logran conformarse como actores, para promover conflictos o para ejercer acciones de veto. El modo en que se utilizará esa capacidad, condicionada por leyes, normas, rutinas, costumbres (es decir, por el marco institucional), variará y tendrá peso relativo diverso según el contexto en que se desplieguen o en la cuestión pública en la cual se movilicen. I.3.- Instituciones y actores: coaliciones y estructuras de oportunidad En una perspectiva donde el poder tiene un carácter fuertemente relacional, aquellas intervenciones sobre lo público que tienen la participación efectiva de los miembros del gobierno y el Estado no habrá de reflejar exclusivamente los intereses e ideologías de los mismos. Así, tampoco, las respuestas sobre los problemas públicos expresarán pura y exclusivamente los intereses e ideologías de individuos y grupos que se desenvuelven específicamente en la sociedad, el mercado o el sistema internacional. Serán más bien las interacciones entre los involucrados de todas las esferas en cuestión las que se materialicen en la problematización pública de ciertas cuestiones, así como en la intervención (incluso no haciendo nada) sobre dichos problemas públicos. Quedó dicho: la interacción entre los actores políticos constituidos y quienes bregan por serlo11 opera dentro de ciertos marcos institucionales (Scharpf, 1997; Ostrom et al, 2001). Pero no se trata de interacciones lineales o parceladas, sino de juegos estratégicos continuos que se redefinen permanentemente, por causas diversas tendencialmente asociadas a tres aspectos: a) cambios en los contextos institucionales (a veces por factores exógenos a los actores, a veces por la acción conciente o inconsciente de los mismos); b) cambio en los intereses e ideologías/percepciones de los involucrados (a veces por transformaciones en el ambiente normativo formal e informal, a veces como resultado de situaciones particulares que afectan a los actores, por ejemplo aprendizaje); y c) cambios en la dotación de recursos de poder de los (potenciales) actores. La interacción política en el espacio público ligada a la disputa/articulación de intereses e ideologías no suele darse entre individuos y grupos aislados donde sólo algunos logran conformarse como actores políticos, sino que se da en términos de agrupaciones de esos involucrados en términos de coaliciones 10 La calificación de acotada tiene el único propósito de abrir el camino para interpretar el modo en que las coaliciones (tema a analizar enseguida) pueden generar capacidad política agregada. 11 En este ejercicio conflictivo del poder, muchos individuos y grupos no logran conformarse en actores politicos, en lo fundamental porque no poseen la dotación de recursos minímamente requerida para ganar un lugar en el juego político en que están involucrados (cuando los recursos que se tienen para participar son escasos o están muy devaluados, no habrá interés de los socios potenciales de articular esfuerzos en conjunto).


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políticas. Suelen ser estas conformaciones, cuyo cemento son precisamente los intereses y/o las ideologías/percepciones en común, las que permiten que se potencien los recursos que cada actor o involucrado posee por sí mismo y que en forma individual no le permite actuar activamente en aquellos ámbitos de lo público donde más desean o necesitan participar. Son las coaliciones las que agregando múltiples recursos (aportados por múltiples jugadores individuales o colectivos) generan sinergías importantes, dando lugar a capacidades políticas agregadas, que implican algo diferente a la sumatoria de las capacidades políticas acotadas de los miembros de la coalición. Las coaliciones políticas son interpretadas aquí del siguiente modo: i) una conformación más o menos estable entre individuos y/o grupos de esferas diversas (Estado, régimen político, sociedad, mercado, sistema internacional) que poseen ciertas dotaciones de recursos (aunque sean mínimas) factibles de transformarse en elementos de peso en la conflictiva disputa de poder, ii) que tienen intencionalidad de participar de modo conjunto del juego político propio de ciertas temáticas públicas, y iii) que lo hacen a partir de compartir, con base en el reconocimiento mutuo, algunos intereses y/o ideologías en común. Los participantes de las coaliciones son jugadores estratégicos, razón por la cual toman múltiples decisiones (entre otras la de permanecer o no en la coalición, y en caso de hacerlo, de qué forma y con qué intensidad), guiados por sus intereses e ideologías pero también evaluando lo que buscan como objetivos los otros involucrados en el ámbito público en cuestión (formen o no parte de la coalición). En ese sentido, un aspecto clave para entender el rol de las coaliciones está asociado al modo en que los involucrados calculan y perciben subjetivamente sus recursos propios y también los ajenos (Klijn et al, 1995). Ratificando este argumento, Sabatier y Jenkis-Smith (1999) señalan que los actores de las coaliciones actúan restringidos por amplios prejuicios y limitaciones, sea por factores de tiempo, de cultura o de información limitada. Resaltar el papel de las coaliciones nada nos dice acerca del carácter concertador o no que tenga la misma en su acción pública. Así como pueden conformarse coaliciones que hacen de la búsqueda de acuerdos y consensos (en tanto aspectos centrales de la concertación) su lev motiv, otras coaliciones apostarán por el contrario a no participar e incluso intentar desactivar los espacios concertacionistas. Es por ese motivo que conviene mirar con más detalle esta cuestión. 1.4.- La concertación: ¿de qué estamos hablando? En este trabajo, y al decir de Licha, “entendemos la concertación de políticas como una opción que tienen los gobiernos para lidiar con problemas de difícil resolución, que propicia la movilización de los actores de acuerdo a sus propios intereses, perspectivas y valores” (2003:2). Indicado esto, es pertinente agregar que aún cuando sea el gobierno el que pueda promover los ámbitos de concertación, su éxito o fracaso en la articulación de intereses e ideologías dependerá del conjunto de los involucrados y, en particular (pero no exclusivamente), de qué tan presente esté en todos ellos el recurso asociado a la actitud y habilidad para concertar. Las críticas más fuertes al impacto de la concertación en el juego político pueden sintetizarse en el siguiente listado: a) fragiliza las instituciones democráticas; b) solapa la autoridad del ejecutivo; c) compite con las atribuciones del legislativo; d) contribuye a la cooptación de la sociedad civil. Pero desde una posición diferente, Licha sostiene que por el contrario la concertación contribuye a fundamentar la toma de decisiones públicas con base en la información y el análisis de los actores involucrados, a la vez que permite construir de modo colectivo visiones de largo plazo, construir pactos, elaborar estrategias, explorar opciones, definir proyectos y realizar acciones orientadas a resultados concretos (Ibidem:9-14). Quizás un punto de equilibrio, que escapa a los intentos de


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satanizar o reificar la concertación, ayude a pensar las claves políticas de la misma. Sean posiciones críticas o favorables a la concertación, lo cierto es que la misma resulta un componente fundamental de la gobernabilidad política y las políticas públicas, más aún en contextos como los de América Latina donde prima la desigualdad y todavía persisten componentes autoritarios en su cultura política. Al respecto, Camou sostiene: “Un paradigma de gobernabilidad depende de una serie de “acuerdos” básicos entre las elites dirigentes, que logran un grado significativo de aceptación social, en torno a tres ámbitos principales de la vida social: el nivel de la cultura política (esto es, el nivel de esa compleja amalgama de ideas y valores que conforman “modelos” de orientación política); el nivel de las reglas e instituciones del juego político que configuran “fórmulas institucionales” (es decir, mecanismos operacionales para la agregación de intereses y la toma de decisiones que en su nivel más amplio configuran el régimen político); y finalmente, tenemos los acuerdos en torno al papel del Estado y sus políticas públicas estratégicas, orientadas a responder a los desafíos de la “agenda” pública (pienso especialmente en las políticas económicas y las políticas sociales12). Estos acuerdos actúan como condición necesaria para la existencia de niveles adecuados de gobernabilidad, en la medida que otorgan mayores márgenes de previsibilidad al comportamiento de los distintos actores sociales. Se podrá argüir que esta posición pone un énfasis excesivo en el papel de las “elites dirigentes”, y es cierto; pero lo que quiero remarcar es que esos acuerdos cupulares constituyen una condición necesaria, más no suficiente, para lograr adecuados niveles de gobernabilidad” (2001:11). ¿Constituye el mecanismo de redes un espacio propicio para la concertación, en alguno de los tres niveles que nos propone el citado autor? Lechner (1996), luego de definir a las redes como la coordinación horizontal entre diferentes actores interesados en un mismo asunto con el fin de negociar y acordar una solución, a la par que reconocer su papel de facilitador para implementar las decisiones adoptadas, sintetiza los elementos que la componen: a) se trata de una invención institucional que responde a las peculiaridades de una sociedad policéntrica; b) combina comunicación vertical y horizontal; c) vincula diferentes organizaciones, estableciendo una interacción entre sus representantes (no se refiere a las relaciones al interior de una sola organización); d) se trata de una red política cuando reúne autoridades estatales (que pueden ser diferentes instancias en conflicto entre sí) y/o partidos políticos con actores económicos y sociales; e) las relaciones tienden a ser más informales que formales (no implica la formación de una nueva organización); f) existe una dependencia recíproca entre los participantes (ninguno tiene, por sí solo, todos los recursos requeridos -información, fondos financieros, implementación legal- para resolver el problema y depende, por tanto, de la cooperación de los demás; g) el objetivo de la red consiste en formular e implementar decisiones colectivas en torno a determinado tema compartido (es decir, los participantes se hacen cargo de ejecutar debidamente las decisiones tomadas y, por lo tanto, son co-responsables en la solución del problema; momento en que se disuelve la red en tanto vinculación temporalmente limitada); y h) el punto de partida es un conflicto o una diversidad de intereses que es encauzada por la red mediante una cooperación competitiva (cada actor defiende sus propios intereses a la vez que colabora en decidir una solución compartida) (subrayado del autor de este trabajo) 13. 12 A esta perspectiva del autor se le debiesen sumar otros campos de intervención gubernamental-estatal de gran importancia, como son por ejemplo los casos de las relaciones internacionales y la defensa. 13 Un trabajo muy exhaustivo y profundo acerca de los diversos alcances del concepto de policy networks es el desarrollado por Jordana (1995). Por su parte, Fleury (2002) avanza en el análisis de las redes políticas en el campo de las políticas sociales. Asimismo, complementando el enfoque de Lechner, otros autores esbozan su propia definición de redes, así como los elementos que la componen, y en esa línea las redes constituyen "...estructuras de interdependencia que involucran a múltiples organizaciones o partes de ellas y en las cuales cada unidad no es una subordinada formal de las otras en arreglos jerárquicos. Estas exhiben algún grado de estabilidad estructural y se extienden mas allá de los vínculos formalmente establecidos y de los lazos legítimos de las políticas (Sulbrandt; Lira; e Ibarra, 2001:120). Estos autores señalan varios elementos centrales de las redes, a saber: a) pautas de interacción en un conjunto de relaciones e intercambios; b) flujos de


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Para tornar sustentables esos mecanismos y ámbitos de concertación donde confluyen actores y coaliciones con intereses e ideologías en conflicto, pero sobre todo con desiguales dotaciones de recursos, no alcanza con su mera existencia formal en un momento particular. Por el contrario, se requiere de un proceso largo y complejo, donde el factor tiempo y la interacción continua constituyen aspectos centrales. Se trata, al fin y al cabo, de resaltar la importancia de la institucionalización de estos espacios donde se procesa la capacidad política sea ésta en niveles macros, meso o micro (pudiéndose asociar este punto a los niveles de reglas institucionales, R1, R2 y R3 ya presentados). Sabatier y Jenkins-Smith (1999) señalan que esas instancias de interacción, para estar maduras y rendir sus frutos, deben materializar los siguientes criterios: a) los participantes se identifican a sí mismos como una comunidad semiautónoma y comparten un dominio de aptitudes; b) dichos subsistemas, al observar su influencia sobre políticas públicas en un considerable período de tiempo, implica que los grupos involucrados son capaces de formular análisis de políticas que puedan contener lecciones aprendidas e impactos sobre mundo real; c) existen subunidades especializadas en agencias en todos los niveles relevantes de gobierno para lidiar con una determinada materia, lo cual facilita la implementación de las decisiones tomadas; y d) existen grupos de intereses, o subunidades especializadas con grupos de intereses, que consideran esto como una mayor materia de política. La clave de la concertación está asociado al modo en que se relacionan los actores políticos entre sí, pero también con aquellos individuos y grupos que bregan por involucrarse activamente en determinados campos de la esfera pública. Coppedge (2001) brinda ciertas pistas para entender esta cuestión que reconoce la esencia del conflicto político, a partir de jerarquizar aspectos de inclusión, lucha de poder, negociación y formalización: a) inclusión: ¿se reconocen los actores unos a otros como partes negociadoras legítimas? Si no, ¿qué tácticas adoptan los actores excluidos para tratar de ganar un sitio en la mesa? ¿Cómo intentan excluirlos los otros actores?; b) lucha de poder: ¿aceptan los actores la distribución existente de poder? Si no, ¿qué tácticas adoptan para intentar aumentar su propio poder o reducir el de otros?; c) negociación: ¿qué fórmulas estables y mutuamente aceptables, si hay alguna, han negociado los actores para gobernar sus relaciones? Si no hay fórmulas estables, ¿qué tácticas utilizan los actores para adaptar la fórmula a sus intereses con el fin de que puedan ser renegociados? Si hay una fórmula estable que no es aceptada totalmente, ¿cómo intentan algunos actores desviarla para su propio beneficio sin rechazarla totalmente?; y d) formalización: ¿de qué forma están las fórmulas codificadas en pactos, contratos o ley pública? El modo en que se resuelvan estos aspectos esencialmente políticos tendrá clara incidencia en los grados de capacidad institucional que se alcancen en ámbitos específicos de la acción pública. Hemos avanzado de modo preliminar en la presentación de una serie de conceptos analíticos fundamentales para entender la concertación desde un prisma político-institucional. Es momento de explorar ahora el caso argentino, comenzando por el nivel macro y observando luego una política pública puntual. II) LOS OBSTÁCULOS PARA AVANZAR EN LA CONCERTACIÓN MACRO EN ARGENTINA14 II.1.- El inicio de una nueva matriz Todo el andamiaje social y político conformado a lo largo de la matriz de centralidad estatal comenzó a cambiar desde los meses previos al golpe de Estado de 1976. De allí en adelante comenzó a gestarse el

recursos entre unidades independientes; c) énfasis en intercambios horizontal; d) colaboración informal entre organizaciones; y e) líneas reciprocas de información. 14 Este punto se respalda fuertemente en Repetto, 2001.


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tránsito hacia una nueva relación sociedad-Estado que a inicios del siglo XXI muestra rasgos excluyentes en lo socioeconómico y escasamente cooperativo en lo político-institucional. El desequilibrio en las relaciones de poder pre-existente condujo a vaciar de fuerza política a las corporativas prácticas concertadoras, que pese a ello siguieron presente hasta el presente en el discurso y en la formalidad de la acción pública argentina. Al caer a mediados de los setenta el gobierno peronista y al iniciarse un nuevo proceso militar encabezado en su primera etapa por el General Videla, se ingresó a una etapa de feroz violación de los derechos humanos y descontrolada apertura económica. La característica central de la Argentina de la época era la sedimentación de conflictos, en diferentes esferas. Problemas no resueltos o solucionados sólo en forma parcial se habían ido acumulando al grado de obstruir el vínculo incluyente entre política y economía. Con ese tipo de constreñimientos y en el marco de un sistema capitalista mundial inmerso en los efectos de la crisis petrolera, la dictadura comenzó a desestructurar la organización social conformada a lo largo de las tres décadas previas, modificando la relación de fuerzas entre las clases, afectando identidades colectivas, provocando el miedo y la parálisis de los sectores trabajadores, a la vez que se sentaron las bases para el agotamiento de un modelo de desarrollo económico, fortaleciendo a los sectores de la burguesía más concentrada y ligada al circuito financiero, destruyendo a las pequeñas y medianas empresas, precarizando el mercado laboral en detrimento de los asalariados. Ese doble proceso se relaciona con los inicios de la desarticulación del pacto fiscal pre-existente basado en la extracción de la renta agraria por parte del Estado. Cambios pronunciados en la disminución de los precios de las materias primas, así como una fuerte conjunción de intereses entre los grupos terratenientes y los líderes responsables de manejar la economía, iban dejando de lado la principal fuente de recursos de la anterior configuración política que había permitido al Estado gozar de una legitimidad de carácter sustantivo (cfr. Cavarozzi, 1991). Tras haber logrado el primer objetivo de derrotar militarmente a la guerrilla, el gobierno militar empezó a mostrar algunas grietas en su frente interno, lo cual se expresó a inicios de los ochenta en la salida de Videla y su ministro de Economía, Martínez de Hoz. En el año 1982 se suceden dos episodios fundamentales para la dinámica política argentina de esa época: en el frente financiero, la crisis de la deuda externa puso límites precisos al futuro de la economía del país; en lo interno, la derrota militar ante Gran Bretaña en la Guerra de Malvinas acabó con el gobierno de Galtieri y dio paso a que el nuevo Presidente, Bignone, convocase a una apertura democrática que habría de coronarse con elecciones libres y competitivas al año siguiente. En lo que respecta al lugar del Estado en el escenario político general (macro actor central en los discontinuos procesos de concertación socio-económica generadas en la posguerra), puede verse que el gobierno dictatorial se vivió un ambigüo proceso: por un lado, resultó ser un último intento por salvar algunos de los mecanismos menos virtuosos propios de la matriz de centralidad estatal; por el otro, significó el primer paso hacia la creación de nuevas reglas de juego, donde el aparato estatal habría de comenzar a perder su papel central en la regulación socioeconómica. En ese marco de continuidades y rupturas, muchos de los actores involucrados en las principales políticas públicas, por ejemplo las de carácter socioeconómico (esfera habitual de intentos concertadores entee Estado, empresarios y trabajadores), perdieron fuerza, pasando a desempeñar un papel defensivo, más ligado a la protección de algunos mecanismos de seguridad social que a la lucha por más empleos, mejores salarios o acciones sociales universales (cfr. Schvarzer, 1983). Queda claro, entonces, que las reformas institucionales y el cambio en el mapa de actores se inició pero no concluyó durante el período 1976-1983. Sobre ese escenario, de una matriz política que no acababa


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de morir y otra que aún no empezaba a nacer, se llevó adelante la transición hacia un régimen político legitimado por las reglas democráticas. Luego de más de siete años de gobierno dictatorial, hacia finales de 1983 vastos sectores sociales depositaron en la democracia amplias expectativas, confiando en que el conjunto de procedimientos que habilitaban la competencia plural de intereses, podría facilitar el ingreso, por fin, a un tipo de orden basado en la negociación racional, la transparencia, el desarrollo y la integración social. En un contexto que mostraba signos de mutaciones importantes en la relación cívico-militar (uno de los ejes de la política argentina durante el medio siglo anterior), se apostaba a la construcción de una institucionalidad basada en reglas consensuadas, con un sistema de partidos dinámico y una cultura política tolerante. La ilusión de refundar espacios de concertación más plurales ganó por entonces espacio en el discurso público. La tarea que tenía por delante el gobierno encabezado por el radical Raúl Alfonsín no resultaba simple. Las demandas de los diferentes grupos y sectores no eran homogéneas y, por lo general, daban cuenta de intereses contradictorios. La dirigencia política se movía entonces por un estrecho desfiladero, entre generar acciones acordes a las expectativas de las mayorías o ceder ante las presiones de aquellos poderosos actores que reclamaban un severo ajuste macroeconómico que diera un cierto tipo de respuesta, vía ajustes ortodoxos, a la crisis de la deuda. ¿Cómo conciliar el ataque a la crisis fiscal con la satisfacción de demandas sociales largamente postergadas? Una tarea de semejante envergadura constituía una prueba de fuego para un Estado ya debilitado en cuanto a su capacidad de decisión, diseño y acción, más aún cuando la compleja composición de la agenda del primer gobierno de la transición democrática tenía como marco de constreñimiento una crisis socioeconómica multifácetica. Un problema mayor resultó el hecho de que la nueva administración no tenía una concepción clara de la crisis, siendo incapaz de detectar a tiempo el agotamiento del esquema imperante desde los años cuarenta15. Quedó en evidencia el desfasaje entre los intentos de afrontar los desafíos emergentes en el tránsito hacia una nueva matriz sociopolítica y los tiempos políticos. Esto abrió las puertas para que el abrupto final del primer gobierno de la transición democrática llegara sin que se hubiera afrontado con fortaleza política el desafío de reformar el aparato estatal, y con ello afrontar los problemas derivados de una nueva situación socioeconómica. Se registraba el fracaso, también, del intento por poner freno a las expectativas inflacionarias, las que instaladas en la conducta de la población en general, y en los actores relevantes en particular, se habían exacerbado. Fue sobre un creciente descontento hacia ese gobierno democrático que se montó la acción de los sectores económicos más relevantes para llevar adelante, el 6 de febrero de 1989, un movimiento que actuó como un verdadero "golpe de mercado" y que desencadenó la crisis terminal de la gestión Alfonsín. La hiperinflación había llegado, y con ella el agotamiento de un tipo de acción estatal, la desestructuración de la pirámide social argentina de posguerra, y el arribo a las puertas de un proceso de profunda transformación global16. 15 Así lo reconoció, por ejemplo, un ex-funcionario de la gestión radical de entonces: "Recién en 1986, y con más fuerza al año siguiente, luego de haber experimentado el desgaste que provocaban los ajustes transitorios de la brecha fiscal y la recurrencia de las dificultades, se hizo presente un diagnóstico de corte estructural. Fue en ese entonces que el Gobierno intentó desplegar un bagaje más amplio de recursos. Las acciones requeridas, intensivas en materia de legislación, le fueron esquivas o le implicaron costos importantes, habida cuenta de que el capital político y parlamentario no era el mismo que en el inicio de la gestión" (Carciofi, 1990:51). 16 Reflexionando durante una coyuntura crítica específica (cuando Alfonsín comenzaba a abandonar el gobierno y Menem se aprestaba a asumirlo antes del plazo previsto por la normativa vigente), O`Donnell indicaba: "Baste señalar que la crisis, más allá de sus dimensiones económicas, políticas y sociales, afecta al propio estado en algunos de sus aspectos más constitutivos. Durante varios días la Argentina ha sido un país sin moneda (...). Un estado sin moneda se complementó con


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II.2.- El abrupto tránsito hacia un nuevo país Con un voto mayoritario que expresó un marcado nivel de expectativas por mejoras en el ámbito socioeconómico, el caudillo peronista de una provincia pobre del interior, Carlos Menem, ganó con un discurso populista las elecciones generales celebradas hacia mediados de 1989. Comenzaba, tras el abrupto cambio de gobierno a causa de los crecientes signos de ingobernabilidad, la fase crucial del ajuste estructural, el cual definiría los contornos y características de la nueva matriz socio-política. El grupo político que llevó a cabo esta tarea estableció algunas alianzas históricamente ajenas a la tradición peronista, rearticuló otras, y se dio a la tarea de gobernar un país al borde del caos económico y social con cinco meses de anticipación al plazo previsto17. Era evidente que la nueva coalición liderada con rasgos de hiperpresidencialismo por Menem, no tenía la menor intención de concertar con los sectores ajenos a la misma ninguna política pública fundamental. Ya entonces estaban rotos muchos de los equilibrios de poder y los lazos de solidaridad social (en ambos casos nunca del todo consolidados) construidos a lo largo de la posguerra. Por un lado, la experiencia del autoritarismo militar había generado el inicio de una descomposición de ciertas formas de organización comunitaria, a partir del uso sistemático del terror como mecanismo de control social. Por el otro, los desbordes hiperinflacionarios que marcaron los meses finales de la gestión radical y el primer período del gobierno de Menem fueron tales que el ajuste, pese a la ausencia de una red importante de protección social, no encontró una oposición organizada. Se plasmó, más bien, sobre una población temerosa que sólo reclamaba niveles básicos de certidumbre (Repetto, 1993). Dos pilares sirvieron de base para la puesta en marcha de este proceso: Ley de Reforma del Estado y Ley de Emergencia Económica. Aspectos como la privatización de las empresas públicas, el adelgazamiento global de la estructura organizacional estatal o la desregulación de los mercados (incluyendo al laboral), resultaron rasgos predominantes en el acelerado camino a consolidar ciertos rasgos de la nueva matriz política. Pero fue recién con la puesta en marcha en 1991 del Plan de Convertibilidad que el gobierno de Menem se consolidó bajo todos los parámetros del “Consenso de Washington. Con algunos éxitos macroeconómicos como respaldo, Menem se dio a la tarea de forzar (casi imponer) un acuerdo político con la oposición en pos de la reforma constitucional, la cual se plasmó en 1994. La misma había sido lograda luego de una fuerte presión del gobierno para lograr habilitar la posibilidad de la re-elección, que se materializó forzando al partido radical en la figura de su jefe, el ex-presidente Alfonsín, a firmar lo que dio en llamarse el “Pacto de Olivos”. Mientras la situación política daba cuenta de la re-elección de Menem en 1995, las transformaciones institucionales llevadas adelante durante su primer gobierno habían impactado fuertemente en el mapa de actores y, en un sentido más general, en la correlación de fuerzas políticas y socioeconómicas. Esto marcaba algunos de los rasgos críticos de la nueva matriz, toda vez que se debilitaba la posibilidad de acumular fuerza política a favor de políticas públicas más incluyentes, toda vez que los acuerdos entre los actores relevantes quedaban limitadas a sostener el tipo de cambio de la Convertibilidad, y sus temas anexos. ¿Qué pasaba mientras tanto con el Estado? Ya realizada la transformación de su vínculo con el entorno socio-económico, quedó al descubierto una serie de problemas, expresión del desinterés de la coalición un estado sin capacidad de coerción" (O`Donnell, 1991:1). 17 En palabras de Damill y Frenkel: "...con sus nuevos aliados, con la compañía de los grandes sindicatos (que ocuparon el Ministerio de Trabajo y obtuvieron el control de las obras sociales), con la aquiescencia aunque no con el fervor de su partido, Menem congregó alrededor de su presidencia una poderosa coalición y dió comienzo a su gobierno" (1990:42).


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dominante por mejorar sustantivamente la gestión pública en su conjunto. Destacan, entre dichos aspectos, los siguientes: a) superposición de competencias similares en unidades organizacionales diferentes; b) agencias burocráticas con límites escasamente definidos en su intervención; c) proliferación de disfuncionalidades internas producto del propio diseño organizacional y normativo inadecuado; d) funciones transferibles, no ejecutadas en la primera reforma; y e) conflicto asociado a las ambigüedades y ausencias de la regulación, que media la relación entre las empresas prestadoras monopólicas y los usuarios-consumidores (Bozzo et al, 1997). Quedaba de manifiesto entonces que, como telón de fondo de estos aspectos, el Estado había perdido capacidades técnicas y políticas para regular la dinámica política de los principales actores socioeconómicos. Cabe acompañar a Isuani cuando propone una visión más global de la reforma estatal. Dando cuenta de los problemas de integración social que aquejan a la sociedad argentina (debilitamiento de los lazos de solidaridad, escasos sentimientos de pertenencia a un todo social), este autor retoma el concepto de anomia para interpretar estos nuevos fenómenos. Y afirma que: "...no hay superación de la anomia si el Estado argentino, el "poder director" durkheimiano no realiza avances significativos en su capacidad de fiscalizar y sancionar. En este sentido, puede afirmarse que la reforma del Estado aún no comenzó en nuestro país. Se avanzó mucho en la "poda" del Estado pero casi nada en dotarlo de capacidades regulatorias y en disminuir los niveles de impunidad" (1995:26). La derrota del oficialismo en las elecciones legislativas de 1997 en manos de una recién formada Alianza entre el Partido Radical y la fuerza de centro-izquierda denominada FREPASO, acabó con la ilusión de promover un nuevo mandato de Menem, al mismo tiempo que colocó en el horizonte la posibilidad del recambio de signo político, el cual se concretaria efectivamente en 1999 con el triunfo del radical Fernando De la Rúa. Sin embargo, los nuevos aires en el sistema político no pudieron impedir que en la etapa final de la gestión de Menem se mantuviera una peligrosa inercia respecto al debilitamiento de las capacidades técnicas y políticas para hacer frente a los principales desafíos, entre ellos los de índole social, que quedaban como herencia del tránsito hacia un nuevo modelo. Vale acompañar a Acuña, quien hacia mediados de la década marcaba un escenario que habría de consolidarse al final de la misma: “A pesar de la fortaleza que está demostrando el esquema institucional democrático, tanto para afianzarse como para permitir el surgimiento e incorporación de nuevos actores políticos a nivel nacional y provincial, resulta claro que la tendencia argentina actual es la consolidación de una democracia excluyente y fragmentaria con respecto a los intereses sociales mayoritarios” (1995:371). II.3.- La concentración del poder: una mirada al mapa de actores políticos En el último cuarto del siglo XX se fueron generando cambios no sólo en lo que refiere a las principales reglas de juego que regulaban la escena política argentina, sino también en el conjunto de aquellos grupos, sectores o entidades que, de acuerdo a la dotación de sus recursos claves, estaban en condiciones de transformarse en actores relevantes de política pública. La sociedad argentina de inicios del nuevo siglo en poco se parece a aquella que se construyó alrededor de la dinámica estatal durante la posguerra. A la par que se agravaba la situación social en términos de la crisis del mercado de trabajo, los sectores medios y trabajadores, además de los grupos pobres, perdían sus canales clásicos de representación de intereses. Destacan así un peronismo que había dejado atrás la defensa de los derechos sociales, un nuevo sindicalismo fragmentado pero con hegemonía de quienes acordaban formar parte de la coalición dominante para proteger sus intereses particulares, el llamado “sindicalismo de negocios” (más no lo de su membresía), una oposición política todavía débil pese a la emergencia de nuevos partidos con discurso de centro-izquierda.


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La contracara de la moneda era el creciente poder de un sector minoritario de la sociedad argentina, que habiendo acumulado gran poder económico pero también político desde los setenta, terminó de consolidarse en los últimos años como factor clave de la nueva matriz política. Sobresale en particular el empresariado financiero, ligado al sistema bancario y al privatizado sistema de seguridad social18. A medida que se debilitaban los canales clásicos de representación de intereses de los sectores pobres, un conjunto amplio de organizaciones de la sociedad civil, habitualmente denominado Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), se ha ido posicionando como un potencial sustituto (imperfecto por cierto) de otros actores con más tradición en la sociedad argentina. Aunque haya excepciones, se puede afirmar que en términos generales la desarticulada red de las ONGs no satisface las expectativas que han despertado como potencial vehículo de las demandas de los sectores medios y excluidos. Desde los años noventa se exacerbó la crisis de la política, sobre todo en lo que refiere a su potencial para representar intereses sociales mayoritarios y movilizar en apoyo de los mismos. Esto afectó particularmente en la función de gobierno a los partidos políticos, los cuales han tenido serios problemas para negociar políticas públicas estratégicas con otros actores relevantes. La ausencia de una profunda reforma política que ubicase al sistema partidario argentino a la altura de las circunstancias propias de una nueva matriz, resultó un elemento de peso para entender lo que sucedió con el conjunto de políticas públicas fundamentales. Mientras la desconfianza de la ciudadanía respecto a la clase política fue creciendo con el transcurso del tiempo, fue quedando al descubierto las limitaciones de los partidos para procesar y articular no sólo los intereses de la sociedad, sino también las tensiones políticas, sociales y fiscales derivadas del sistema federal. Respecto a los expertos y su relación con el Estado, los diferentes gobiernos que se sucedieron desde mediados de los setenta han buscado nutrir las agencias públicas (en especial las del área económica) con un perfil profesional de reconocido nivel. Eso no implicó, sin embargo, que a lo largo de los gobiernos de Menem y De la Rúa se facilitara el ingreso a las instancias de decisión, diseño e implementación de políticas públicas de técnicos y expertos capaces de operar como un actor progresista en el ámbito de las políticas públicas, capaces de aportar, además de racionalidad técnico-instrumental, una visión de conjunto sobre formas alternativas de gestión pública comparadas con aquellas asociadas al Consenso de Washington. En lo que refiere al Estado y sus principales actores, en el inicio del siglo XXI se observa un entramado organizacional con distintos grados de fortalezas y debilidades según sus áreas de incumbencia, así como un creciente protagonismo de los Estados provinciales y, en menor medida, los municipios. Al interior de este Estado con espacios político-administrativos fuertes y débiles más allá de sus diferentes jurisdicciones, coexistieron dos colectivos con potencialidad para convertirse en actores relevantes en torno a determinadas áreas de política pública: los políticos y los burócratas, tanto del nivel nacional como subnacional. Respecto a la dirigencia política y más allá de lo indicado al hacer referencia a los partidos, puede señalarse que la exacerbación del presidencialismo en detrimento del poder legislativo ha sido un sello 18 Cuando se observa su práctica política, sobresale el hecho de que los grandes empresarios se han constituido en el agregado que, cuando operan como actor corporativo, posee efectivo poder de veto sobre las políticas gubernamentales más generales, a la vez que en su accionar particularista inciden en las políticas sectoriales específicas. En suma, este sector ha expandido su capacidad de negociación, resolviendo en favor de sus intereses corporativos los potenciales problemas de acción colectiva, a la vez que ha ejercido una gran influencia en darle una cierta interpretación a los cambios contextuales que se fueron operando en el país.


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en los últimos años. Debe resaltarse además el creciente papel de los gobernadores, que en el marco de un federalismo cada vez más consolidado jugaron un papel protagónico durante la compleja etapa de reformas estructurales, sea no oponiéndose a algunas medidas, sea promoviendo la continuidad de ciertas prácticas y mecanismos de asignación de recursos. El otro agregado estatal a ser considerado en este trazado del mapa de actores es el funcionariado burocrático. Las reformas introducidas a nivel de servicio civil y procedimientos organizacionales, si bien han permitido construir “nichos de expertise” en algunas áreas, han derivado en términos generales en un creciente deterioro de la burocracia de carrera (sea de la Administración Pública Nacional o de las instancias subnacionales y municipales). A este mapa de actores se le debe agregar la presencia cada vez más influyente de los organismos internacionales. Desde inicios de los noventa el gobierno argentino profundizó y extendió los programas de reforma estructural. A partir de entonces, los ajustes macroeconómicos y la agenda política argentina se han visto entrelazada con la agenda de los Bancos Multilaterales de Desarrollo. La importancia de los mismos en esta etapa no sólo es a causa de los montos de los préstamos recibidos sino, también, de su capacidad para influir y orientar las políticas adoptadas por el gobierno. En síntesis, de lo que se trata es de ponderar el modo en que el mapa de actores que derivó de las transformaciones acontecidas en Argentina en los últimos años, en especial a partir de la década del noventa, influyó sobre la posibilidad de concertar parte o el conjunto de políticas públicas, en particular en aquellas de carácter estratégico. En este sentido, puede decirse que los actores progresistas no son fácilmente detectables tanto a nivel individual como organizacional, sobre todo en lo que refiere a los puestos donde se tomaron las decisiones más importantes y que implican una considerable movilización de recursos políticos, económicos y organizacionales. En cambio, son los actores estratégicos dispuestos a vetar ámbitos y procesos de concertación que significaran avances relevantes en la articulación virtuosa entre las políticas económicas y sociales (por sólo citar un ejemplo) los que han predominado en las instancias y momentos decisivos, sobre todo en la etapa en que se cristalizó una mayor desregulación económica que colocó al mercado como asignador principal de los recursos globales (1989-2001). En suma, el corolario de esta nueva matriz sociopolítica, con su consiguiente mapa de actores, es que se han debilitado fuertemente las condiciones estructurales e institucionales para lograr conformar, vía mecanismos e instancias de concertación, acuerdos sustantivos de largo plazo que conduzcan a un desarrollo incluyente dentro del marco democrático. Diversos elementos del caso argentino ayudan a explicar esto, a saber: a) cosmovisiones ideológicas y subculturas políticas en exacerbada competencia; b) correlación de fuerzas sociopolíticas muy desigual; c) heterogéneos grados de capacidad estatal, tanto en el plano global como sectorial y jurisdiccional; d) errática trayectoria macroeconómica y desdibujada inserción de la economía nacional en el ámbito internacional; e) legados insatisfactorios en torno a sistemas de protección social y sus estilos de gestión; y f) características políticas y fiscales escasamente cooperativas. Es posible realizar alguna somera caracterización del modo en que esas variables se han expresado en Argentina reciente, en tanto expresión de un ciclo que, como observamos, tiene al menos un cuarto de siglo de extensión. Del conjunto de cosmovisiones ideológicas y subculturas políticas que han pugnado en los últimos años por dar algún sentido subjetivo a la vida política y social argentina, sobresalen aquellas que promueven, entre otros argumentos llenos de cierto tipo de valores, el “sálvese quien pueda”, “el mercado es el único que puede asignar bien los recursos”, “las reglas formales no tienen por qué cumplirse”, y cuestiones por el estilo. Parte importante de la opinión pública, así como muchos actores relevantes, se


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inscriben en esta perspectiva en detrimento de una concepción que revitalice lo público (estatal y no estatal), lo solidario y el respeto a las reglas del juego legales y legítimas. Si algo caracteriza a Argentina de transición entre la vieja y la nueva matriz socioeconómica y política, es el cambio en el mapa de ganadores y perdedores. La dotación de recursos claves de muchos actores colectivos e individuales ha variado de modo significativo, fortaleciendo por lo general a aquellos que promueven un debilitamiento del rol del Estado y los espacios/mecanismos de concertación a favor de sus intereses sectoriales y corporativos. La emergencia de nuevos actores, como las organizaciones no gubernamentales y los partidos políticos más jóvenes, ha estado lejos de satisfacer su promesa de reemplazar como articulador de sus intereses colectivos a los sindicatos e incluso a los partidos tradicionales (cuya crisis no sólo está asociada a la cuestión de la representatividad sino a su existencia misma como aparatos políticos con influencia en todo el territorio nacional). Esto implica un reconocimiento de que la correlación de fuerzas se expresa en el marco de un sistema democrático acosado por la crisis de representatividad y la falta de consensos políticos básicos. La capacidad estatal resulta de una combinación compleja entre capacidades políticas y técnico-burocráticas, relacionadas con el grado de sustentabilidad fiscal que tengan las intervenciones en términos de políticas públicas. En los últimos años, Argentina experimentó distintas modalidades de reforma estatal pero, por lo general, las mismas mostraron graves limitaciones de carácter político (por ejemplo para regular a los sectores capitalistas más poderosos) como en una mayor debilidad del aparato organizacional (caracterizado por la ausencia de un apropiado servicio civil y un ethos de la administración pública). Esto, claro, tiene matices según sea el área de intervención estatal en el nivel central considerada, así como también resulta diferente según las provincias o municipios que se analicen. Rasgos de burocracia weberiana coexisten caóticamente con elementos patrimonialistas y del nuevo gerenciamiento público. La economía argentina no ha encontrado, en la nueva etapa del capitalismo globalizado, su lugar en el mundo. La crisis terminal del modelo centrado en el mercado interno que aconteció en los años ochenta no fue resuelta con la apertura irrestricta de los mercados ni con una política monetaria y fiscal errática, quedando al descubierto la incapacidad de concertar una “estrategia de país” más incluyente. Así, los condicionantes estructurales que afectan al casi inexistente sistema producto argentino han potenciado sus efectos negativos en el último lustro, en el marco de una profunda recesión que afectó fuertemente la calidad de vida de la población, el acceso al crédito para el Estado y los particulares, así como la confianza del sistema financiero internacional. La puja distributiva, por ende, tendió a exacerbarse. Otra variable a ponderar se asocia a los legados en términos de protección social y sus modos de gestionarlo que ha recibido la Argentina actual. El país tuvo durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX la ilusión óptica de contar con un sistema universal de política social, cuando en realidad el eje dominante era la seguridad social. Lo que sucedía, más bien, era que la dinámica del mercado de trabajo que promovía alguna forma de pleno empleo traía consigo la incorporación masiva (de ahí la fantasía de cobertura universal) a los sistemas público-estatales de previsión social, seguro de salud y asignaciones familiares. Pero en algún momento más o menos reciente ese mercado de trabajo entró en crisis profunda, y entonces el eclipse dejó de ser tal, quedando en evidencia la imposibilidad de reconstituir la inclusión social al viejo modo. Finalmente, la última variable seleccionada tiene que ver con los rasgos políticos y fiscales del federalismo argentino. Si bien el país adquirió en lo formal rasgos federales desde su conformación como tal a mediados del siglo XIX, ha sido en las últimas dos décadas donde el papel de las instancias subnacionales ha crecido en importancia. No sólo por la magnitud de los recursos que manejan y que se


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expresa en la pugna constante con el Estado nacional en materia de coparticipación fiscal, sino también por el modo en que los gobernadores, en tanto jefes políticos de sus partidos a nivel territorial, se han ido constituyendo en actores políticos que dominan el juego partidario (y por ende parlamentario). La compleja articulación de estas variables habrá de expresarse en la pérdida de espacio real para concertar acciones sustantivas. Aspectos inconexos que explican este punto a modo de enunciado incompleto: la debilidad de las coaliciones progresistas, la tendencia general a incumplir las reglas de juego, el dominante contenido “economicista” de la agenda gubernamental, el desinterés de las máximas autoridades por la problemática social, el complejo juego político y fiscal entre los actores del sistema federal, así como las dificultades para aprender y mejorar las rutinas de la gestión pública. Esta perspectiva macro y de largo alcance no ha impedido, sin embargo, que a nivel de intervenciones públicas puntuales y en plazos acotados de tiempo, se abriesen espacios y oportunidades para lograr lo que podríamos denominar “micro-concertaciones”. Será ese el eje de la próxima sección. III) LAS OPORTUNIDADES PARA LA CONCERTACIÓN MICRO: EL CASO DEL PLAN DE JEFES Y JEFAS DE HOGAR DESOCUPADOS III.1.- El efecto “disciplinador” de las múltiples crisis combinadas La óptica del análisis dejó atrás las referencias a décadas y años para centrar la mira en días y meses. El 20 de Diciembre del 2001, al cumplir 740 días de mandato, Fernando De la Rúa renuncia a la presidencia de la Nación en medio de una crisis institucional, política, económica y social que puso de manifiesto el quiebre de la relación existente entre el Estado y la Sociedad. En el transcurso de los dos años de gobierno, la Alianza -coalición electoral conformada por los partidos Unión Cívica Radical y FREPASO-, que había llegado a la presidencia con el 48% de los votos, se fue desmoronando al mismo tiempo que recrudecía la crisis social, seguía estancada la economía y estallaban los conflictos político-institucionales. Ese día, mientras en las calles se vivía una violenta jornada, el Presidente convocaba públicamente a la oposición a conformar un “gobierno de unidad nacional”. La ausencia de respuesta del Partido Justicialista, y la falta de apoyo del mundo empresarial y sindical, terminó de pulverizar los restos del gobierno de Fernando De la Rúa. Tras la convocatoria a la Asamblea Legislativa, el 23 de diciembre, fue designado Rodolfo Rodríguez Saa (hasta ese momento Gobernador de San Luis) quedando establecido que el 3 de Marzo del 2002 habría elecciones para designar a quien completaría el mandato del presidente saliente. En su discurso inaugural, el reciente Presidente ofreció una vasta lista de anuncios que tuvieron como objetivo ofrecer respuestas a las principales demandas: la creación de un millón de puestos de trabajo, la implementación de una tercera moneda alternativa al peso y al dólar, un aumento del salario mínimo de privados y estatales, la implementación de un “plan de austeridad” que contemplaba, entre otras cosas, la eliminación y/o fusión de carteras ministeriales. También ratificó la convertibilidad del peso -rechazando así tanto la propuesta de devaluación como de dolarización impulsada por diferentes sectores-, y declaró la suspensión del pago de los intereses de la deuda externa. No obstante, ese gobierno surgido de apuro terminó abruptamente sólo una semana después de haberse iniciado. Para decidir la sucesión de Rodríguez Saá se plantearon distintas estrategias al interior de un Partido Justicialista ya muy fragmentado por entonces, sin liderazgos nacionales. Finalmente, con el apoyo de la debilitada Unión Cívica Radical (motorizado principalmente por el ex Presidente Raúl


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Alfonsín), el 1 de enero del 2002 la Asamblea Legislativa eligió al Senador Eduardo Duhalde, quien se había incorporado al Congreso Nacional en las elecciones legislativas de octubre del 2001. El nuevo Presidente interino fue designado por un plazo de dos años, hasta diciembre de 2003. En los pasos iniciales del nuevo gobierno se promulgó la Ley 25.561 de “Emergencia pública y reforma del régimen cambiario”. Por medio de ella se declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria y se delegaron hasta el 10 de diciembre del 2003 facultades al Poder Ejecutivo con vistas al: a) reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios; b) la reactivación de la economía, la mejora del nivel de empleo y distribución del ingreso y el desarrollo de las economías regionales; c) la creación de condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda; y d) la reestructuración de las obligaciones afectadas por el nuevo régimen cambiario (art. 1º). La Ley Nº 25.561 implicó también el fin del régimen de Convertibilidad que había regido en el país durante casi once años, abriendo paso a la consecuente devaluación de la moneda. La situación social que se vivía en el país por entonces exigía de parte de los actores políticos algún tipo de respuesta urgente y masiva. De acuerdo con los datos relevados en octubre de 2001, el desempleo afectaba a poco más del 18% de la Población Económicamente Activa (PEA), mientras que los ingresos de un 17,5% de la población del país eran considerados insuficientes para satisfacer las más mínimas necesidades alimentarias. Al asumir su muy breve gobierno, Adolfo Rodríguez Saá había anunciado crear un millón de puestos de trabajo, los cuales asumirían, en una primera etapa, la forma de “subsidios” entregados en el marco de un “Programa Nacional de Empleo”. Con el abrupto final de su mandato, sus propuestas en torno a la creación e implementación de un “Programa Nacional de Empleo” no llegaron a materializarse a nivel normativo. Al asumir Eduardo Duhalde como Presidente de la Nación, éste convocó a la iglesia católica para conformar una instancia de concertación en torno a los temas acuciantes de la agenda política. Esta instancia, que se denominó Dialogo Argentino, sirvió de impulso para la definición del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, priorizando así la atención de la emergencia social por sobre otros temas. El 14 de enero, el Presidente transmitió un mensaje a la ciudadanía por los medios de comunicación oficiales refiriendo: "...dialogaremos en este foro de concertación dentro del marco de la Iglesia, la que invariablemente señaló los desvíos de la clase política" . Acompañado por el Presidente del Episcopado (Monseñor Estanislao Karlic) y el representante del PNUD (Carmelo Angulo Barturen), Duhalde lograba así mostrar un frente “legítimo” que respaldara la convocatoria, lo cual no había conseguido el Gobierno de De la Rúa. Cerrados los acuerdos previos y oficializado el Diálogo Argentino, la comisión conformada por tres obispos de la iglesia elegida para tal fin, junto al PNUD y a los Ministros de las distintas carteras nacionales y representantes de la Jefatura de Gabinete iniciaron durante la segunda quincena del mes de Enero, las primeras rondas de conversaciones. Los resultados conseguidos en esta primera etapa -de la que participaron alrededor de 150 personas representado a distintos sectores: ONGs, Empresariado, PyME, Sindicatos, Bancos, Academicos, Gobiernos Provinciales y Municipales, Partidos Políticos, Sector Agropecuario, Grupos de Desocupados, Cultos - les permitieron seguir avanzando hacia instancias más complejas. Mientras el Diálogo Argentino se ponía en marcha, el gobierno intentó darle un marco normativo a las acciones implementadas por el Presidente Rodríguez Saá en materia de programas de empleo. De esta manera, el 22 de enero del 2002, por medio del Decreto 165/02 se declaró el estado de emergencia ocupacional, hasta el 31 de diciembre de ese año (art. 1°). En ese contexto, se dispuso la creación del


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Programa Jefes de Hogar. El programa creado a partir de este Decreto tenía por propósito brindar una ayuda económica a los jefes o jefas de hogar con hijos de hasta dieciocho años de edad o discapacitados de cualquier edad, o a hogares donde la jefa e hogar o la cónyuge, concubina o cohabitante del jefe se estuviera embarazada, todos ellos desocupados y residiendo en forma permanente en el país. Así, el programa se proponía asegurar la concurrencia escolar y el control de salud de sus hijos y propiciar la incorporación de los jefes de hogar desocupados a la educación formal o su participación en cursos de capacitación que contribuyeran a su futura reinserción laboral (art. 2° y 3°). Durante tres meses, los beneficiarios percibirían una suma de entre $100 y $200 mensuales, en función de los diferentes convenios que se celebrasen entre el gobierno nacional y los provinciales (incluyendo a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), según las diferencias en cuanto a cantidad de población afectada por la pobreza y costos diferenciados. El beneficio podía ser renovado (art. 9°). III.2.- El Plan de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados II Las críticas que hicieron pública varios de los actores relevantes (Iglesia, empresarios, medios de comunicación, organismos internacionales) en torno a cómo se estaba instrumentando este plan respaldado en el citado Decreto 165/02 revitalizó las posiciones de quienes querían avanzar hacia un plan menos clientelar. Fue así como entre los meses de febrero y mayo del año 2002 se avanzó hasta plasmar un nuevo plan, que bajo el nombre de “Derecho de Inclusión Social”, pasó a ser más conocido como el Plan de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados II En efecto, durante el mes de febrero se implementaron en el marco del Diálogo Argentino, las Mesas Sectoriales que, conducidas por representantes de los Ministerios Nacionales, se abocaron a la titánica tarea de discutir y consensuar propuestas en torno a cinco áreas para la construcción de una agenda de gobernabilidad. Sin embargo, el resultado obtenido en estos ámbitos de intercambio fue dispar, en tanto los intereses sectoriales primaron por sobre el “consenso” , la escasa experiencia exitosa acumulada respecto a espacios de concertación y la apremiante necesidad de “hacer algo” frente al conflicto social contribuyeron a impulsar algunos acuerdos básicos por sobre otros. Dentro de este contexto, la Mesa de la Concertación Sociolaboral-Productiva mostró su capacidad para incidir rápidamente en las definiciones del gobierno, pero manteniendo los intereses particulares de los actores. Dentro de sus líneas propositivas refería: “Otorgar la mayor prioridad a aliviar las carencias de los más necesitados, los pobres y los desocupados. Para ello se propone universalizar las prestaciones por desempleo, como por ejemplo para jefes/as de hogar y ampliar la cobertura del seguro de desempleo, y aprovechar mejor los programas y recursos ya existentes. Extender la cobertura de la seguridad social a los grupos no protegidos como los trabajadores rurales y los mayores de 75 años que carezcan de ingresos. Propender a una integración mayor de los instrumentos para aumentar su focalización en las familias pobres, los cuales se diseñaran buscando apoyar la superación de la pobreza.” Las definiciones de esta línea de acción se fueron cristalizando durante el mes de marzo, cuando la Mesa de Diálogo Argentino recomendó al Estado Nacional brindar pronta respuesta a la emergencia social, proponiendo avanzar hacia un programa universal de transferencia de ingresos -pensado como un salario de inclusión social- dirigido a los jefes y jefas de hogar desocupados que contara con instancias de control y evaluación de las que participaran diversos sectores de la sociedad a fin de lograr una mayor transparencia . Con estas premisas, quedó en manos del Poder Ejecutivo construir toda la operatoria para la implementación del Programa. El Ministerio de Trabajo, quien había conducido la Mesa Socio-Laboral-Productiva, fue el encargado de esta tarea. De esta manera, a comienzos de abril, el Presidente anunció la creación del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupado. Contenido en el Decreto 565/02, el programa modifica al anterior, establecido en


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el Decreto 165/02, al garantizar el Derecho Familiar de Inclusión Social, eliminando los cupos presupuestarios por juridiscción, y definiendo la universalización del derecho en una asignación única de 150 pesos. III.3.- Aspectos sustantivos del diseño del Programa19 ¿Cuántos iban a ser los beneficiarios? Era un misterio al momento de lanzarse por vía la autofocalización la inscripción de los potenciales beneficiarios, lo cual preocupaba seriamente a las autoridades en función de las capacidades administrativas y fiscales que habrían de requerirse, diferenciales según el número de población que luego de inscripta cumpliese realmente con los requisitos de ingreso al programa. Un rápido y efectivo trabajo desde el Ministerio de Trabajo de la Nación (instancia que maneja la administración de la seguridad social contributiva y no contributiva) y desde los ámbitos estatales subnacionales y locales, permitió que en tiempo record estuviese realizado el proceso de inscripción, el cual tuvo dos momentos puntuales de apertura, fuera de los cuales los aspirantes no podían inscribirse. Pulido el padrón de potenciales beneficiarios (el cual se estabilizó alrededor de 2 millones de beneficiarios), otros eran los problemas que se irían presentando. ¿Qué prestación brindar? ¿Cómo financiarlo? ¿Cómo instrumentarlo? ¿Cómo controlarlo de modo transparente? En cuanto a la prestación del programa, la ampliación de los beneficiarios durante la gestión de Duhalde derivó en que el subsidio se estabilizara en 150$. Ante la falta de circulante, el Estado nacional recurrió a pagar dicha transferencia con Lecop, bonos de circulación nacional con equivalencia igual en pesos. Dicha falta de liquidez hizo que esos bonos no se devaluaran de su valor real, no obstante lo cual el aumento importante del costo de la canasta básica fue deteriorando paulatinamente el poder adquisitivo del subsidio otorgado por el programa. Respecto a la cuestión siempre clave del financiamiento, dos fueron los recursos que se utilizaron: a) la reasignación de partidas de programas más o menos similares de transferencia de ingresos; y b) la obtención de extraordinarias contribuciones vía retenciones a las exportaciones agropecuarias. Fue esta segunda modalidad la más relevante, en tanto el proceso de gran devaluación que se generó a lo largo del primer semestre de 2002 hizo crecer de modo exponencial los recursos obtenidos por el sector agrícola, que en líneas generales no ofreció mayores resistencias a pagar un aumento impositivo que sostendría el programa en cuestión. Fuentes adicionales de recursos, sobre todo ligados a préstamos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, oscilaron en su materialización debido a que Argentina se declaró durante un breve tiempo en default con estos organismos, situación que se destrabó hacia finales de ese año permitiendo así que recursos extras (en dólares) ayudasen a pagar subsidios (en bonos del Estado nacional, equivalentes a pesos). Respecto a cómo instrumentarlo, desde los momentos incluso previos al diseño, estaba claro para sus responsables que debían evitarse importantes discrecionalidades, muy comunes en la gestión de las políticas frente a la pobreza en la Argentina. Si bien las capacidades administrativas no eran homogéneas entre todas las instancias involucradas en la puesta en marcha de la intervención, sí resultó clave la solidez técnica y organizacional de la ANSes, ámbito responsable de administrar la vasta red ya existente de seguridad social, tanto contributiva como no contributiva. La experiencia de este organismo en manejar enormes padrones de beneficiarios y su estructura muy extendida a lo largo del

19 Se presentan aquí lineamientos generales del diseño del Programa. No habrá de abordarse el proceso concreto de implementación, aunque sí puede afirmarse que en la propia dinámica de la gestión se fueron ajustando y redefiniendo aspectos vagamente resueltos en el diseño original del Programa.


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territorio nacional, lo convirtió en la “llave maestra” para que el eje del programa, leáse la llegada del subsidio a cada beneficiario en tiempo y forma, operase casi sin problemas. Otra dimensión de la implementación que resultaba sustantiva no tuvo el mismo éxito: se trató de cómo asegurar que casi los dos millones de beneficiarios pudiesen cumplir con la contraprestación prevista. Lo que ayuda a explicar esta crítica situación es la heterogeneidad que en términos de recursos básicos poseen las instancias municipales, responsables en última instancia de asegurar dicha contraprestación, así como la cuestión no resuelta de qué representa el subsidio en el imaginario de quienes lo otorgan y quienes lo reciben, más allá de su declaración formal como un derecho. En cuanto a los procesos de control que se han ido generando para monitorear la gestión del programa, el mecanismo más aceitado está ligado a la ya señalada tarea técnica del ANSes, que se encarga de cruzar el padrón del programa con el de otras intervenciones estatales de similar calibre. Pero el mayor énfasis (al menos declarativo) en materia de control está ligado a la participación de la sociedad civil, vía la conformación de Consejos Consultivos. Uno conformado a nivel nacional (integrado entre otros por líderes de organizaciones de desocupados, los conocidos “piqueteros”, y representantes de las empresas que mayor recursos aportan vía impuestos), 22 a nivel subnacional (quedando sin conformar en dos jurisdicciones) y 1873 a nivel municipal (que representan al 89% del total de municipios existentes en el país). Las tareas fundamentales de estas instancias, sobre todo en el plano local, están asociadas a observar si se cumplen los requisitos para la incorporación al programa, la definición de los principales problemas locales y la realización de actividades de contraprestación, así como también la responsabilidad de ser corresponsable, junto a la autoridad municipal, de definir las altas y bajas del padrón de beneficiarios. Los principales problemas que van emergiendo una vez en funcionamiento estas instancias, tienen que ver con cierta conflictividad política a su interior y, a veces, la escasez de recursos técnicos básicos para tornar eficiente su gestión. IV.- EPILOGO Breves palabras finales. La experiencia argentina del último cuarto de siglo da muestras de profundas reformas institucionales y también de la conformación de un nuevo mapa de actores relevantes. El tránsito hacia una nueva matriz arrojó como resultado la dificultad estructural para llevar adelante concertaciones relevantes para la vida pública, en particular por la asimetría de poder que derivó de aquella transformación. Es evidente que para que haya concertaciones exitosas (leáse promotoras de un mayor e incluyente desarrollo) se requiere de ciertos equilibrios de poder. Si esa asimetría es marcada en el plano socio-económico y asociado a factores externos, las posibilidades de forjar apropiadas concertaciones queda supeditada a la capacidad política que los actores políticos progresistas puedan reunir. Y también ese factor ha estado bastante ausente en la Argentina, por lo menos hasta el reciente cambio de gobierno en mayo de 2003. No obstante esta tendencia general, la combinación de crisis económicas, sociales y políticas suele tener a veces el efecto catalizador de reorientar las estrategias de los actores, al menos en el nivel de programas públicos específicos. Tal situación quedó en evidencia con el caso del Plan de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados II, que se logró acordar y consensuar entre los principales actores (incluyendo a quienes debían financiarlo) en momentos en que Argentina vivía su peor crisis de las últimas décadas. ¿Qué enseñanzas quedan del caso argentino para una discusión analítica sobre concertación? La respuesta a este interrogante no será abordada aquí, pero sin duda, retomando lo recién indicado, ninguna teoría de la concertación podrá olvidar la importancia de los procesos históricos y su correlato en las relaciones de poder, así como tampoco deberá negar la importancia de las crisis para mejorar la estructura de oportunidades de acuerdos, aún cuando se trate de situaciones puntuales.


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FABIÁN REPETTO Argentino. Doctor de Investigación en Ciencias Sociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede México, en asociación con la Universidad de Georgetown de Estados Unidos. Maestro en Gobiernos y Asuntos Públicos, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede México. Maestro en Administración Pública, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires. Licenciado en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires. En su gestión pública, ocupó el cargo de Sub-Coordinador del Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente). En su gestión académica, fue Secretario Académico de la Maestría en Administración y Políticas Públicas, Universidad de San Andrés. Secretario de Postgrado, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Profesor de Postgrado en diversas universidades de América Latina, y Director de SOCIALIS. Revista Latinoamericana de Política Social. Ha sido también Consultor de Organismos Multilaterales, como UNICEF, UNESCO y CEPAL. Actualmente es docente en el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social.

entre la no cooperación y los acuerdos puntuales:...

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