modernización de la gestión pública, participación...

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Panel: “Gestão Pública: O Desafio da Democracia no Modelo Participativo”

Modernización de la gestión publica, participación ciudadana y generación de capital social : lecciones y aprendizajes de la experiencia

del plan de desarrollo comunal en Chile

Alvaro Vicente Ramírez Alujas PROGRAMA DE MODERNIZACION DE LA GESTION PUBLICA

DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL UNIVERSIDAD DE CHILE

SANTIAGO - CHILE I. Introducción. De acuerdo a Walter Stöhr1, el desarrollo se entiende como un proceso integral de ampliación de oportunidades para las personas, los grupos sociales y las comunidades organizadas territorialmente, en mediana y pequeña escala; y de movilización de toda la gama de capacidades y recursos a favor del bien común, en términos sociales, políticos y económicos. Resumiendo, podemos decir que el desarrollo es un proceso que procura: Ampliar las oportunidades para las personas y grupos. Movilizar las capacidades y recursos a favor del bien común.

En tal sentido, los agentes de desarrollo económico y social son: el Estado y sus agencias, las empresas privadas, las organizaciones intermedias, las personas y las familias, los medios de comunicación de masas y en general, las llamadas agencias de desarrollo. II. ¿Qué entendemos por desarrollo local? Fundamentos. Es aquel proceso acumulativo y creciente de expansión de capacidades de personas y grupos que habitan una determinada localidad (barrio, población, comuna) y que, para hacer frente a sus problemas, satisfacer sus necesidades, mejorar su calidad de vida y controlar crecientemente sus condiciones de existencia, aprovechan los recursos locales disponibles en la realización de actividades que permitan el logro de estos objetivos. Es así, como podemos afirmar que el desarrollo local: Orienta la formación de comunidades locales autoconscientes, por ello es necesario un proceso

endógeno (propio, que surge del interior mismo de la comunidad); Favorece y refuerza la identidad de una comunidad; y Expande el control y apropiación sobre sus propias condiciones de vida y, por lo tanto, posibilita

prescindir de encargarle a los grandes sujetos (llámesele Estado Central, Partidos Políticos, entre otros) la satisfacción de algunas necesidades.

1 Citado en Universidad Academia de Humanismo Cristiano – INJ. Descentralización y Desarrollo Local. En Documentos del Proyecto “Red de Agentes de Desarrollo Local”. Equipo Docente del Departamento de Ciencias Políticas y Administrativas. Santiago de Chile, 1996.


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Es por estos motivos, que el desarrollo local expresa una nueva realidad espacio – temporal, que combina procesos organizativos (actores sociales y agentes de desarrollo tales como asociaciones de vecinos, agrupaciones de jóvenes, empresas privadas, tejido microempresarial, etc.) con procesos de generación de cultura local, de capacidad de gestión, de lucha por recursos y la vinculación de estas fuerzas con el devenir del país. Suponemos entonces, al menos tres elementos en esta caracterización preliminar. A saber: Participación de los actores locales. Lo que exige que los programas y proyectos no sean

elaborados por agentes externos sin consultar a los protagonistas reales de la planificación y el desarrollo local.

Concertación permanente entre los actores de distintas posiciones en el terreno político, ideológico, social, cultural y económico. Para ello es necesario crear espacios interinstitucionales que faciliten este proceso. Asimismo, el conflicto es parte de la dinámica cotidiana que conduce a la concertación y consensos.

Un modo de desarrollo determinado, que respete el tejido social existente y fomente su reproducción, haciendo surgir de éste al actor crítico que juega un rol irremplazable.

III. Marco Conceptual: Una primera mirada. De manera preliminar, son dos los conceptos sobre los cuales es necesario trabajar a fin de analizar la importancia de los llamados PLADECOS (Planes de Desarrollo Comunal) Participativos en el contexto chileno. Estas dimensiones son: Planificar. Como la realización de un proceso político – técnico para alcanzar un ideal (imagen objetivo), a partir del presente, mediante la aplicación de conocimientos (métodos, técnicas e instrumentos) y la disposición de recursos diversos para decidir acciones futuras, definiéndose alternativas de acuerdo a los resultados de las acciones precedentes2. Es así, como las acciones planificadas tienen el propósito de introducir cambios en la realidad, de acuerdo con una imagen futura de sociedad en la cual sea posible satisfacer en forma progresiva las crecientes necesidades e intereses de los diferentes sectores sociales, y al mismo tiempo formular propuestas de nuevas relaciones entre ellos. Es así, como el concepto de planificar supone el de gestionar. Gestionar. Pretende la ejecución de acciones dirigidas al cumplimiento de una misión, al logro de objetivos y metas que impulsen el desarrollo de la institucionalidad municipal y de la comuna, cuyo propósito último es satisfacer con calidad las necesidades e intereses de la población. Por tanto, el PLADECO se valora como uno de los instrumentos de planificación y de orientación de la gestión comunal que, en conjunto con los planes reguladores, los presupuestos municipales, y otros mecanismos y procedimientos, orienten la actividad comunal hacia el logro de su desarrollo económico, social, político y cultural, integral y armónico3. 2 Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), Gobierno Regional Metropolitano, Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN). Guía de Propuestas para la Gestión de los Planes de Desarrollo Comunal. Santiago de Chile, Junio de 2000. 3 Opus cit.


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Es así, como el interés básico de profundizar en la concepción, diseño e implementación del PLADECO resulta ser una interesante oportunidad para conocer y evaluar críticamente las implicancias que procesos como éste involucran en el seno del desarrollo comunal. Para lo anterior y considerando una dimensión más empírica, hemos querido tomar el caso de la aplicación de esta herramienta en la comuna de El Bosque a fin de contrastar los fundamentos teóricos con la evidencia práctica. Participación Ciudadana y Gestión Pública Local.

Rodrigo Baño (1997) aborda la definición conceptual del término participación ciudadana analizando las significaciones que en la práctica pueden tener determinadas tendencias de acción. La noción de participación ciudadana es relativamente reciente y carece de una definición precisa, normalmente se hace referencia a ella considerándola, gruesamente, como una "intervención de los particulares en actividades públicas en tanto portadores de intereses sociales". Esta intervención está referida a la participación autónoma de los ciudadanos en la expresión, formulación, aplicación y evaluación de decisiones políticas y públicas como ente independiente pero con interrelación con la instancia institucional. Esta acepción de participación ciudadana corresponde a una forma amplia la que tiene por finalidad, la consolidación de la democracia representativa y la búsqueda de la construcción de la voluntad política. Sin embargo existen otras acepciones que vinculan a la participación de forma más limitada, como las que la ubican únicamente dentro de los espacios estatales, sea a través de los funcionarios elegidos por elecciones (legisladores) o por vías legales de opinión (plebiscitos y otros). La participación esta vinculada al concepto de democracia, dado que constituye una de sus máximas expresiones. Perfeccionar la democracia, es llevar los valores democráticos a todos los ámbitos de la sociedad, incluyendo los espacios locales. Participar es “organizar la sociedad de una manera que a cada persona se le reconoce el derecho y el deber de contribuir al proceso en el que se toman las decisiones sociales más significativas”. Desde esta perspectiva el que participa actúa preocupado por el interés general, y no como interesado personal y directo. Claudia Serrano (2000) visualiza el término de ciudadanía asociado al fortalecimiento de la sociedad civil. En concepto de sociedad civil esta referido a un espacio intermedio que no está ocupado ni por el mercado ni por el Estado o los partidos políticos. Se trata de agrupaciones intermedias, movimientos sociales, grupos formales o informales, organizaciones sociales y productivas, territoriales o funcionales donde participan activamente vecinos, ciudadanos o habitantes quienes juegan papeles diversos en lo que concierne a su aporte a la política pública, la protección social de la población y la integración social. Esta misma autora hace referencia al término de “capital social” el cual revela la importancia de las relaciones horizontales al interior de las organizaciones de la sociedad civil. Las redes de compromiso cívico, tales como las asociaciones de vecinos, sociedades de ayuda mutua, asociaciones culturales, uniones voluntarias, cooperativas, entre otras, y mientras más densas sean tales redes en una comunidad, más probables es que los ciudadanos cooperen por el beneficio mutuo, dado que de esta forma se robustecen las normas de reciprocidad, inhiben los compromisos oportunistas, facilitan la comunicación y mejoran los flujos de información y la confianza de los individuos. Considera además que el aporte de la sociedad civil a las políticas se traduce en la protección social de


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la población y la integración social. Ello a su vez, fortalece a la búsqueda de soluciones de problemas o necesidades básicas insatisfechas de las personas, familias, grupos sociales aisladamente o en coordinación con el Estado y la promoción de la población a través de diversas organizaciones para constituirse como un mecanismo de integración social. En los últimos años la participación ciudadana pareciera encontrar su terreno específico en la gestión pública o en la administración como una forma de mejorar su funcionamiento. Vladimiro Sáez (2000) aborda el tema de la participación ciudadana en la gestión pública a partir de un esquema que define dos finalidades principales de las instituciones estatales, las cuales asocia a dos funciones: a) Para satisfacer las necesidades de la población, la que se vincula con la función de Administración y, b) Para representar los intereses, prioridades e identidades de la ciudadanía, y ésta se relaciona con la función de Gobierno. Desde la experiencia ciudadana en Chile la relación entre la participación ciudadana y la gestión pública se puede identificar a través de 4 bloques según los resultados del Seminario Conceptual sobre Participación Ciudadana y Políticas Públicas4: 1. - La participación ciudadana apunta a la democratización del Estado y del sistema político. En este sentido se busca el restablecimiento del estado de derecho, reformar la institucionalidad política, y consolidar las libertades públicas, particularmente la libertad de expresión. En particular se avanza en las reformas de la Constitución para dar curso a la nueva legislación regional y municipal, que democratiza los municipios y crea los gobiernos regionales. Se establecen, también, instancias formales democráticas de participación. 2. - La participación se relaciona con el mejoramiento de las políticas sociales y la superación de la pobreza, por las razones siguientes: a) Permite focalizar mejor los recursos destinados a la inversión social y a objetivos de carácter

asistencial; b) Facilita la adecuación de la oferta homogénea del sector público a la demanda de la ciudadanía que

tiene un carácter diferencial. Ella es concebida como un medio o recurso que multiplica las capacidades del sector público para actuar en este campo, prolonga sus brazos y facilita su llegada a las realidades locales y sectoriales diversas;

c) Produce autodesarrollo de las personas y, en esta medida, puede también ser entendida como una finalidad que se debe alcanzar, como un valor. Desde esta óptica, la participación es vista como proceso de aprendizaje, como proceso educativo;

d) Consensuar definiciones de políticas a través de instancias de diálogo, como en el ámbito laboral, y de los foros de desarrollo productivo. Además, forma parte de las estrategias de información hacia la ciudadanía, de escucha de sus problemas, intereses y prioridades.

3. - La participación es vista como un factor de modernización de la gestión pública, forma parte del cambio que se busca alcanzar en el modo de relación de las personas con el Estado, desde una cultura de súbditos hacia una cultura de ciudadanos titulares de derechos, que pueden y deben exigir una relación más simétrica con los agentes públicos. Se pretende que la gente desempeñe un rol activo, demandante, reivindicativo y crítico. En esta línea, la participación se puede entender como posibilidad

4 Realizado en Santiago, Chile en 1997 bajo la conducción de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Sede Chile.


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de acceso al Estado, patrimonio común de todos los ciudadanos, y control de su gestión. Los funcionarios y directivos públicos deben dar cuenta de su gestión, hacerse responsables de ella ante la ciudadanía. Más específicamente, participación ciudadana se relaciona con mejoramiento de la eficiencia del sector público, a través del rediseño de las instituciones públicas en función de los ciudadanos usuarios de los servicios que ellas prestan. 4. - La participación es considerada como elemento de la descentralización, entendida como la transferencia de competencias (funciones), atribuciones o capacidades de decisión sobre diferentes materias, así como de los recursos para hacer realidad dichas decisiones y responsabilidades. Esto involucra, cambios en la institucionalidad de la administración del Estado, orientados a: a) Descentralizar en niveles regionales y comunales, y crear instituciones de participación en dichos

niveles del Estado: CORE (Consejo Regional), CESPRO (Consejo Económico Social Provincial)¸ Consejo Municipal, CESCO (Consejo Económico Social Comunal).

b) Hacer posible la regionalización, no sólo como un exclusivo acto administrativo, sino también a través de la participación ciudadana, para dar vida a un perfil regional en los diferentes territorios.

La descentralización con participación ciudadana hace posible alcanzar una sociedad autorregulada, que necesita, a su vez, de una sociedad civil fuerte y que asuma su responsabilidad en la utilización de estos espacios institucionales de participación. Participación ciudadana en el nivel local.

Profundizando el último bloque, a nivel conceptual esta participación esta referida a la que se manifiesta localmente, sea a través de comunas, municipios, regionales, departamentos u otros. “La comuna es el espacio privilegiado para hacer efectiva la participación ciudadana” (Serrano, 1998). La comuna puede interpretarse como los diversos espacios locales antes mencionados. Para la autora este ámbito local constituye el espacio de toma de decisiones más pequeño que está más cerca de las personas y donde se da una mayor identidad entre representantes y representados con coherencias entre necesidades y decisiones. Paralelamente la participación ciudadana fortalece la gestión local, incrementa la eficiencia y eficacia de las decisiones comunales, contribuyendo al mejoramiento de la calidad de vida y la superación de la pobreza. La participación de las personas en las decisiones de cómo se actúan en el territorio brinda una mirada distinta a la planificación, superando el ámbito técnico y generando un nivel de conocimiento de la comuna, sus necesidades e historia que permite abordar más eficientemente la solución de los problemas (Luna, 1991)5. Efectivamente la participación en el ámbito local constituye una de las más altas expresiones de la participación política y democracia representativa dado que a través de ella se multiplica la participación ciudadana en tanto espacios o localidades existan. Para el contexto chileno y de la mayor parte de los países de la región esta forma de expresión ciudadana es aún un proceso en construcción que presenta una serie de dificultades. Por un lado, la 5 Tomado de Serrano, Claudia. Participación Social y Ciudadanía. 1998. Pp.30.


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efectividad de los gobiernos locales es limitada, los objetivos y recursos de los municipios vienen definidos desde el nivel central (Carmona y Masbernat, 1997)6. Serrano (2000) distingue las formas de ese ejercicio local: “de abajo hacia arriba” que atiende los deseos y concepciones de los ciudadanos y se plantea como un proceso flexible en la medida que las propuestas se pueden ajustar a la diversidad de las realidades locales y al cambio, y “de arriba hacia abajo”, ubicando en ella, la participación promovida por la concertación, siendo instrumental a los objetivos gubernamentales y de los resultados esperados de la política social. Sin embargo existen muchas experiencias que si cumplen con ese carácter participativo local en que se ha evidenciado la participación de la sociedad civil en decisiones y funcionales estatales. Dentro de este grupo identificamos la experiencia de PLADECO en la localidad de El Bosque que a continuación profundizaremos. IV. Un Caso de Aplicación: La Experiencia de la Ilustre Municipalidad de El Bosque –

Santiago de Chile. La Comuna de El Bosque y la Planificación Comunal: Antecedentes Generales7. La comuna de El Bosque se localiza en la zona sur del área metropolitana y de la provincia de Santiago. Es parte de la unidad urbana del Gran Santiago. La comuna, que fue creada en 1981 por el DFL. 1-3260, se forma por territorios de La Cisterna y de San Bernardo, sumando una superficie de 14,2 km2. La

Municipalidad sólo entró en funcionamiento el 12 de agosto de 1991. Administrativamente El Bosque se divide en 34 Unidades Vecinales, límites heredados de sus comunas madres. Dado lo arbitrario de sus cortes, para efectos de la planificación comunal se ha optado por definir límites administrativos más funcionales y operativos del territorio, denominándose entonces: Sectores de Planificación (6); y Barrios (53). Estos espacios permiten un mejor acercamiento y trabajo con los 180 conjuntos habitacionales que existen en su territorio, y que sumarían cerca de 41.000 viviendas en 35.948 predios. En la comuna El Bosque, en lo que se refiere a espacio habitado, es posible distinguir tres áreas con características relativamente homogéneas de acuerdo a los diversos patrones de poblamiento que se han desarrollado a través del tiempo. Estas áreas son las siguientes: a) de asentamiento espontáneo o progresivo. b) de asentamiento planificado y c) comercial y de servicios. Tenemos entonces8: a). Areas de asentamientos espontáneos o progresivos. Estas se localizan en el sector central del territorio comunal, lo que corresponde específicamente al cuadrante conformado por las calles Los Carolinos por el Sur, Gran Avda. José Miguel Carrera por el Poniente, Alejandro Guzmán por el Norte y Avenida Los Morros por el Oriente (Sectores PLADECO 4 y 6). Además incluye el cuadrante aledaño al límite norte con la comuna de La Cisterna, el que se complementa por Nueva Oriente por el Oriente, Los Aviadores 6 Idem. 7 Para comprender mejor el desglose de aspectos presentados en esta parte se sugiere observar el Mapa de la Comuna de El Bosque dividido por sectores (Cuadro 1), al final de este documento. 8 Para efectos de guiar los comentarios específicos sobre la división contemplada en el plan de desarrollo comunal, se recomienda ver el mapa de la comuna (Cuadro 1) más adelante.


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por el Sur y la calle Julio Covarrubias por el Poniente. Otros sectores de menor importancia relativa de acuerdo a su tamaño incluyen el sector Poniente de la calle Víctor Plaza Mayorga (Sector 5). Estas áreas se caracterizan por ser las primeras zonas de poblamiento, con construcciones irregulares en cuanto a morfología y a estado de consolidación de la construcción, lo que demuestra que se han desarrollado con procesos de autoconstrucción. Este sector, dependiendo de las condiciones de accesibilidad ha acogido a actividades comerciales, industriales y de servicios. b). Áreas de asentamientos planificados. Esta área es la que utiliza la mayor superficie comunal, y la de creación más reciente. Se caracteriza fundamentalmente por corresponder a la actividad residencial constituida sobre la base de conjuntos habitacionales homogéneos, los que se generan al amparo de iniciativas estatales o de instituciones para satisfacer la demanda residencia de diferentes grupos sociales. Fundamentalmente en la última década, importantes grupos de erradicación se han instalado en la Comuna El Bosque mediante los sistemas de vivienda social. Asimismo, otros grupos poblacionales de significación similar han sido radicados mediante la construcción de unidades sanitarias en asentamientos irregulares (tomas de terrenos), los que han configurado una morfología homogénea. Este sector corresponde al cuadrante descrito por las calles Los Morros, San Francisco, Lo Blanco y Alejandro Guzmán. De acuerdo a las características morfológicas de los grupos habitacionales, se pueden distinguir dos subgrupos al interior de esta unidad, que corresponden: 1. - la vivienda social y 2. - la vivienda institucional. C.- Área comercial y de servicios. El factor que define y estructura esta área es la condición de accesibilidad de los diferentes espacios comunales. Es así como su localización se ordena a partir de los principales ejes viales de la Comuna: Los Morros, Claudio Arrau (que constituye un caso especial, cuya característica no es la accesibilidad), Observatorio, Gran Avenida y Covarrubias. Se caracteriza por describir un proceso de invasión-sucesión, en el cual la actividad económicamente más rentable ocupa propiedades que inicialmente albergaban la actividad residencial. Es el caso de los numerosos talleres de reparación de automóviles y de electrodomésticos, metal mecánicos, y algunas industrias medianas como Viplastic, entre otras. Se considera un nivel aceptable de urbanización en cuánto a servicios básicos (agua, alcantarillado y alumbrado). En relación a la pavimentación se ha tendido a disminuir considerablemente el déficit, dado el desarrollo de programas de pavimentación participativa, quedando por solucionar el problema de veredas de algunos sectores y la construcción de una segunda calzada en un tramo de Avda. Los Morros. Las áreas verdes en mantención de la comuna suman 162.019 m2, lo que da un índice de 0.8 m2 a. verde/ habitante, considerablemente menor al esperado en la Región de 4m2. Sin embargo debe hacerse notar, que en los últimos 8 años la superficie de áreas verdes se incrementó considerablemente. En cuánto su situación socioeconómica, El Bosque es una comuna de nivel medio a pobre, considerada en el Plan Especial de Superación de la Pobreza. De acuerdo a los datos arrojados por la encuesta CASEN del año 1992, la población pobre de la Comuna alcanzaba el 30% de su población total, siendo


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superior al promedio regional (25,5). Sin embargo, la Casen 96 señala que el porcentaje de familias pobres habría disminuido a un 20%. En relación a las actividades económicas, sobresale el comercio (1598 patentes), mientras que el industrial (213 patentes) y el financiero (3), son notoriamente de menor significación. Situación similar a la del sector servicio, si bien desde el municipio se está impulsando un cambio, al gestionar la construcción de las Oficinas del Registro Civil y la instalación de una Comisaría y otros servicios. En lo existente destaca el sector salud con 5 Consultorios, 2 SAPU, un COSAM; y la Corporación de Asistencia Judicial, que recientemente inauguró sus nuevas dependencias en el local municipal. En la comuna existen 56 establecimientos educacionales (22 municipales, 31 subvencionados, 2 particulares). Además de Unidades preescolares y 3 Escuelas Especiales, destacando la Escuela de Sordos, que acoge, con régimen de internado a menores de todo Chile. Por otro lado, de acuerdo al informe "Desarrollo Humano en la Comunas de Chile", El Bosque se encuentra en el lugar 87 del ranking por comunas según Indice de Desarrollo Humano, con un IDH considerado alto (0,719). Debe destacarse el ranking según educación, en el cual alcanza el lugar 55, con un índice considerado muy alto. V. PLADECO y Gestión Municipal: Un balance de la experiencia. A comienzos de la década de los ´90 se pusieron en marcha una infinidad de proyectos sociales y de infraestructura urbana. Uno de los hitos más importantes, en los últimos años, fue el diseño del Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO), el que estipuló la división de la comuna en seis sectores geográficos (ver cuadro 1). La sectorización tuvo como objetivo lograr una metodología de trabajo comunitario, con la idea de crear barrios al interior de los sectores y convertirlos en unidades de desarrollo. Es por ello que se pensó en la creación de Centros de Equipamiento Integrales como focos divididos por sector, integrados por sistemas urbanos que incluyan arborización, pavimentos, alumbrados y viviendas9. Las acciones del actual gobierno local se han ido orientando al diseño, mejoramiento e implementación de equipamiento e infraestructura que permita articular un conjunto urbano donde la comunidad se integre de una mejor manera, conformando centros de reunión y concertación social, vecinal y cultural. Es así, como la mayor cantidad de recursos, tanto propios como por financiamiento externo, se han destinado principalmente a pavimentaciones. Estas, como avance en materia de infraestructura comunal, causan un impacto relevante en la vida cotidiana de los habitantes de El Bosque. Cuando se fundó la comuna había un déficit global de un 70% en pavimentaciones, el cual hoy se estima en un 8,1% aproximadamente.10 Por otro lado, la renovación del alumbrado público, con una inversión cercana a los 700 millones de pesos, que concluyó en octubre de 1996, permitió completar el cambio de las 7.000 viejas luminarias que tenía la comuna. Los beneficios de esta iniciativa no sólo están relacionados con el ahorro energético y la mejor calidad de la iluminación sino que adicionalmente, con aspectos relativos a la seguridad ciudadana (calles mejor iluminadas inhiben en gran medida la acción

9 Estos y los siguientes aspectos son resultados concretos de la implementación de los anteriores planes de desarrollo comunal (sobretodo a partir de la experiencia pionera de 1994). 10 Según lo planteado en la entrevista realizada a don Jorge Gajardo, Coordinador General del PLADECO 1999 – 2002.


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delictual). Finalmente, en materia de áreas verdes, se estima que entre 1992 y 1997, se ha pasado de medio metro a un metro cuadrado de áreas verdes por habitante, lo que significa un aumento cercano al 100%. Además es necesario resaltar la importancia de la inversión en equipamiento vial que ha significado la instalación progresiva de semáforos en los cruces viales más peligrosos. Junto con lo anterior, se ha avanzado en solventar la implementación del equipamiento deportivo y comunitario, en tal sentido se ha manifestado que por ejemplo, en lo que respecta a alcanzar la meta de una multicancha por cada 2.500 habitantes, se va cumpliendo poco a poco con mayores inversiones en construcción de sedes comunitarias y pequeños centros de recreación deportiva. Es así, como en la perspectiva que ha venido caracterizando la gestión de la I. Municipalidad de El Bosque, se observa una voluntad por ejecutar varios proyectos de gran envergadura, los cuales tienen un elemento en común: son concebidos como centros integrales para la estructura de los barrios y el mejoramiento urbano, entre otros. Es por estos motivos, que para gestionar la comuna, el municipio se ha planteado tres líneas estratégicas simultáneas y combinadas. Estas son: Profundizar la democracia en la vida comunal fomentando el potencial humano y cívico que tiene

la ciudadanía para construir más comuna – ciudad. Propiciar condiciones para generar desarrollo sustentable que permita alcanzar una mejor calidad de

vida para el conjunto de la población. Por último, la estrategia que se desprende de las anteriores, es generar estilos de gestión municipal

integrales, democráticos y eficientes al servicio de la gente de la comuna. Por último, conviene destacar que para brindar un servicio ejemplar a los habitantes de la comuna, la Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECO) ha dispuesto entregar la ayuda y orientación necesaria para todas las organizaciones sociales existentes en la comuna, centrándose básicamente en apoyo a las iniciativas e inquietudes deportivas, ambientales, habitacionales, infantiles, juveniles, vecinales (de los barrios en particular) y en especial, de la mujer11. VI. Comuna, Desarrollo y Participación: El enfoque de la Ilustre Municipalidad de El Bosque. Para la Ilustre Municipalidad de El Bosque, la participación de la ciudadanía es clave para alcanzar un desarrollo sustentable, equitativo y solidario. La comuna en la perspectiva de su desarrollo valoriza el accionar de los actores sociales y económicos12. Se afirma que una sociedad no participativa y desintegrada no es capaz de generar sentidos compartidos por sus integrantes pues éstos tienen menos posibilidades de influir en la gestión de su entorno. El Municipio de El Bosque, como agente de desarrollo, tiene en el Plan un conjunto de programas y proyectos de desarrollo ambiental, económico urbano y social legitimado con la participación de la ciudadanía. Además, se establece que el objetivo de un desarrollo urbano sustentable es la creación de un fundamento económico, urbano y social adecuado a las necesidades de la comuna de El Bosque. El 11 Según datos de MIDEPLAN, en 1996 existían en la comuna de El Bosque: 72 juntas de vecinos, 58 centros de madres y 200 clubes deportivos. Cuadernos Comunales, MIDEPLAN – DOS, 1996. 12 Gran parte de los planteamientos desarrollados en esta sección fueron extraídos de la formulación del PLADECO 1999-2002, y de las opiniones expresadas por don Jorge Gajardo en la entrevista sostenida para tratar el tema en cuestión.


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desarrollo urbano sustentable es un modelo orientador que otorga prioridad a la protección de recursos y a mejorar el ambiente urbano social. El desarrollo apunta a equilibrar objetivos ecológicos, económicos, sociales y culturales. El desarrollo de la comuna se sustenta en el fortalecimiento de la democracia y una mayor participación, en una mejor gestión de los servicios municipales y públicos en general, así como en una mayor responsabilización de los actores locales en las políticas de desarrollo. El desarrollo es lograr asentamientos humanos viables, solidarios, más sanos y más seguros. Así, se declara que la comuna - ciudad de El Bosque debe llegar a ser lugar fundamental de interacción y de intercambios sociales junto con ser un espacio de crecimiento y desarrollo, de bienestar e integración social, de innovación urbano social y cultural, de invención de futuro y de misión renovada para que con El Bosque todos los actores contribuyan a construir el siglo XXI. Visto de este modo se establecen en las bases que sustentan la lógica implícita del PLADECO, los siguientes criterios. A saber: El municipio tiene un papel activo en la respuesta a los desafíos a los que está confrontado el desarrollo de la comuna accionando propuestas para bajar los niveles de pobreza, de exclusión, de inseguridad, de degradación del medio urbano social, promoviendo y fortaleciendo la acción por los derechos y bienestar de los habitantes, en especial de mujeres, adultos mayores y niños. La sociedad civil comunal es el espacio donde lo público y lo privado se integran y se relacionan en la multiplicidad de dimensiones que hacen al quehacer humano. Este espacio facilita difusión de tradiciones, construcción de identidades, expresión de diversidades y coexistencia de actores. La mejor calidad de vida en El Bosque genera posibilidades de desarrollo humano de una comuna que en el futuro inmediato debe adquirir cada vez más importancia. El Bosque debe generar ventajas tales como de imagen urbana, de oferta cultural, de actividades deportivas y recreativas para satisfacer las necesidades de la población. El Municipio es un agente armonizador de objetivos económicos, urbanos y sociales tendientes a la integración social. Esa integración social requiere mecanismos políticos democratizados, basados en la descentralización administrativa y en la participación ciudadana en la gestión municipal. La política comunal se enfrenta al desafío de elaborar un nuevo concepto de urbanidad. El Municipio asume un papel activo en la configuración de la producción y reproducción de las formas de vida urbanas. En este sentido, las regulaciones municipales son las que transforman la política municipal en una forma política urbana vinculándola a la problemática comunal concreta. VII. La experiencia y los resultados: Un resumen. La riqueza obtenida de la experiencia de los Planes de Desarrollo Comunal llevados a cabo por el municipio de El Bosque se remonta al año 1993, momento en el que se constituye el primer equipo de trabajo para generar lo que hoy se denomina PLADECO Participativo. Este equipo de trabajo fue compuesto por la Secretaría de Planificación y Coordinación (SECPLAC) y por la Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECO). Dentro de los objetivos de la primera etapa de formulación del PLADECO del año 1994, se estableció la organización y división de la comuna en seis sectores geográficos. Esta sectorización tuvo como finalidad el lograr e incorporar una metodología de trabajo comunitario, con la idea de crear “unidades


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de desarrollo” al interior de los sectores, generando además, condiciones de participación ampliada y fortalecer la vida comunitaria. Una vez definidos los sectores, se convocó a las organizaciones sociales de cada territorio con el objetivo de desarrollar un diagnóstico real de las necesidades de la población. Como resultado de estos encuentros, surgieron en su primera versión, los siguientes temas o ámbitos de acción prioritarios: Desarrollo económico. Desarrollo social. Educación. Vivienda. Desarrollo urbano. Equipamiento vial. Servicios públicos. Recreación.

Posteriormente, una vez definido lo anterior, se culminó con una actividad comunal donde los asistentes a ella evaluaron las temáticas de mayor urgencia definidos previamente por toda la comunidad. Conjuntamente con la realización de dicha actividad, se desarrollaron paralelamente, seminarios relacionados con las materias antes señaladas en vías de profundizar en los aspectos críticos y definir estrategias conjuntas que permitieran resolver y hacerse cargo de dichas preocupaciones. Como fruto de estos encuentros, se elaboró un informe cuyo contenido fue el llamado “Plan de Desarrollo Comunal 1994”, el cual fue presentado a la comunidad en un gran plenario final. Cabe destacar, que para el municipio fue necesario el readecuar su estructura de llegada a la comunidad a través del mecanismo de territorialización de la gestión, emanada del propio esfuerzo y metodología participativa13 del PLADECO en cuestión. Es así, como esta metodología como instrumento de planificación, representa un modelo innovativo en la tarea de construcción de planes de desarrollo comunal y especialmente adecuado por las características de comuna periférica que ostenta El Bosque, en tanto que usa los recursos locales para la realización diagnósticos participativos y para la formulación de planificaciones estratégicas, que tanto requiere la administración pública local en sus necesidades de modernización y gestión de calidad orientada hacia los habitantes de la comuna.14 VIII. Comentarios adicionales. La experiencia de este primer PLADECO Participativo, pudo no haber sido tan exitosa debido a que se observó que no todas las unidades municipales se comprometieron y accedieron a participar activamente15. Además, según se nos comentó no habría existido un real compromiso del equipo directivo del municipio. Como consecuencia de lo anterior, no se generó un análisis compartido de la experiencia como tal, se precisaron objetivos genéricos y no específicos a pesar del carácter participativo, no se definieron metas ni indicadores de logro y tampoco se generó la evaluación del impacto o consecuencias que 13 Ver anexo donde se presenta de manera resumida el marco metodológico con el que opera el proceso. 14 Al respecto, véase Memoria de Gestión de la I. Municipalidad de El Bosque, 1994. 15 Se sostiene que Obras municipales, Informática, el Concejo Municipal y otros funcionarios no habrían prestado apoyo en el proceso ni manifestaron interés en el mismo.


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habría tenido esta experiencia seminal. A este respecto, conviene para efectos de sistematización, observar las principales fortalezas y debilidades16 de la primera experiencia del año 1994.

Fortalezas Debilidades 1. Provee de un espacio real y recursos para la

dedicación de los funcionarios. 2. Logra involucramiento masivo, compromiso

y cohesión interna. 3. Comprensión y revalorización del trabajo

comunitario de parte de los estamentos administrativos y de servicio interno.

4. Provee mecanismos efectivos para la participación de la comunidad en todos los niveles: organizada y no organizada; información fluida, consulta, decisión y (se espera) control.

5. Detección y valoración de nuevos liderazgos comunitarios y masiva participación de mujeres.

6. Participación de niños y jóvenes. 7. Detección de ámbitos de interés ciudadano y

comunitario.

1. La planta directiva tiende a desvincularse. 2. Se descuida la participación activa y

sistemática de Concejales y Consejo Económico y Social (CESCO).

3. Se descuida la participación de otras instituciones comunales, gubernamentales y no gubernamentales (Cruz Roja, Carabineros, Centros Abiertos, Bomberos, etc.) como también de empresas de la comuna.

4. Se descuida la participación de los niveles provincial, regional y central de gobierno.

5. No se previeron mecanismos y metodologías apropiadas para la activa participación de personas de la tercera edad y niños.

Oportunidades Amenazas 1. Programas de Fortalecimiento Institucional

Municipal (PROFIM) desarrollado por la SUBDERE con fondos del Banco Mundial.

2. Fomento al esfuerzo descentralizador y democratizador en el ámbito local.

3. Existencia de un tejido social activo y comprometido en el ámbito de bases comunitarias.

4. Preocupación por temas locales en la agenda de gobierno.

5. Presencia de nuevas vías de financiamiento acordes con las ideas de asociatividad y solidaridad social.

6. Labores de apoyo desde la Asociación Nacional de Municipalidades.

7. Asociativismo municipal. 8. Nuevas formas de desarrollo productivo

local.

1. Individualismo excesivo en las relaciones sociales.

2. Desconfianza en las instituciones y personas. 3. Deteriorada imagen pública de los servicios

públicos en general. 4. Centralismo decisional como cultura

arraigada en la gestión de los servicios públicos.

5. Ausencia de fuentes sólidas y estables de financiamiento para el fomento del desarrollo local.

6. Falta de prioridad en materia de modernización de la gestión pública en el nivel municipal.

16 Documentos de Trabajo e informes internos sobre PLADECO 1994. Ilustre Municipalidad de El Bosque (de distribución restringida).


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IX. Elementos centrales a considerar en el PLADECO Participativo: Un Enfoque General. El PLADECO es en el marco de lo analizado en este trabajo, el instrumento rector del desarrollo de la comuna, su vigencia debe ser al menos cuatro años y deberá someterse a evaluaciones periódicas a partir de las cuales se plantearán modificaciones acordes con los efectos de acciones anteriores. Este plan de mediano plazo requiere de la priorización de objetivos, del cálculo más preciso y estructurado de la inversión en las acciones, incluyendo la valoración de los recursos, su distribución en el tiempo y la reflexión periódica de los efectos de las acciones en la comunidad. La planificación y gestión estratégica proponen la formulación de proyecciones a mediano y largo plazo, con gran flexibilidad para tener la posibilidad de introducir reformulaciones de objetivos, con las consecuentes modificaciones presupuestarias, de acuerdo a la priorización de programas y proyectos. Es así, como al menos deben considerarse los siguientes aspectos relevantes. Estos son: Etapa Definición y componentes básicos 1. Diseño Contiene las fases del proceso del PLADECO. Es la descripción, a partir

del diagnóstico operativo – participativo, para lograr, mediante acciones sucesivas y/o simultáneas, la orientación del plan hacia el ideal, integrando los objetivos particulares y las metas a alcanzar. El camino a seguir debiera ser simple, motivante e incluir posibles alternativas para abordar situaciones nuevas y no cubiertas. Es la fase del proceso en que se adquieren los compromisos de las autoridades y de los funcionarios de la Municipalidad, por tanto, es el momento óptimo para establecer los acuerdos con la ciudadanía, y en particular se pueden iniciar negociaciones en diferentes ámbitos, donde participe el sector privado empresarial de la comuna así como también las diversas organizaciones sociales de base.

2. Diagnóstico A partir del análisis de la información actualizada que da cuenta de la realidad comunal se puede esclarecer cuáles son las potencialidades de desarrollo y las dificultades por resolver, lo cual obviamente posibilita la definición de prioridades básicas concertadas frente a las que se identifican y generan, en conjunto, alternativas de intervención y acción conjunta, legitimando ex post una visión integrada de los distintos ángulos que proyecte una imagen compartida de la comuna17. Es por estas razones que parece conveniente cierta segmentación por sectores o áreas de desarrollo que aporten desde su particular y única óptica, dando paso a una dinámica que respete la heterogeneidad de los actores y los eventuales compromisos que de este proceso se deriven como estrategias a futuro.

3. Seguimiento Supone el registro sistemático de las acciones que se realizan durante el proceso de desarrollo del PLADECO y debe responder a un diseño flexible. El registro se realiza a partir de la observación que puede ser encomendada a un equipo en particular o a todos los responsables del proceso. Lo anterior debe considerar la definición de parámetros de observación e

17 Para efectos de aprovechar la instancia de participación debiera recopilarse toda la información disponible de los grupos de trabajo por sectores lo cual requiere, adicionalmente, un esfuerzo por sistematizar coherentemente las opiniones y propuestas de la comunidad y de los diferentes actores involucrados al proceso a fin de que se oriente una verdadera estrategia de desarrollo local.


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indicadores claros y precisos, que tomen en cuenta las características particulares de la realidad y de los aspectos centrales a resolver en el tiempo.

4. Evaluación Es la fase de comparación entre las condiciones de la comuna al inicio del PLADECO y las distintas fases en las cuales se han realizado acciones orientadas al logro de objetivos que representen nuevas condiciones que acercan el ideal a la realidad. En tal sentido, la evaluación de resultados se realiza mediante la comparación de factores cuantitativos y cualitativos (en definitiva, es el valor que adquiere la intervención de los programas, proyectos e iniciativas en una situación determinada). A partir de ésta se inicia posteriormente la fase de rediagnóstico que a su vez puede dar origen a un rediseño o modificación en las prioridades o en la manera de enfrentar las acciones. Dicha evaluación debe ser una actividad permanente en la que participen los responsables de la implementación y ejecución de las acciones definidas en el PLADECO y los beneficiarios (involucra a todos los actores de la comuna)

X. Acciones para el éxito del PLADECO Participativo: Las variables clave del proceso. Más allá de las fases desarrolladas con antelación, se presume que estas son tremendamente necesarias pero no suficientes para garantizar el éxito de este tipo de experiencias. Como sabemos, la gestión municipal se fundamenta en el establecimiento de diversas formas de diálogo entre la llamada racionalidad técnica, la económica y la política, lo que supone la incorporación de los principales actores locales en la búsqueda del desarrollo comunal. Es así, como consideramos que para gatillar condiciones favorables y potenciar un adecuado desarrollo del PLADECO es menester que se presenten al menos las siguientes dimensiones de manera clara y decidida. Estas son: Liderazgo Entendido como la capacidad de conducción que adquiere una

persona o un colectivo que es reconocido y legitimado por un grupo, en determinadas esferas de actividad. Es en torno a éste componente donde es posible establecer compromisos de acción y crear organizaciones adecuadas para el logro de metas y objetivos (al establecer lazos de confianza, reconocimiento de sistemas de comunicación, etc.). Lo anterior se puede reflejar en la figura del alcalde y de los agentes sociales y empresariales.

Participación Activa Es la base del proceso y supone el impulso de una dinámica en la cual se han tomado las decisiones, escuchando a los integrantes del grupo/comunidad y se han tomado acuerdos acerca de las modalidades de la acción, en la distribución de compromisos y su cumplimiento, en la evaluación de los procesos y productos, y en los resultados finales de las acciones ejecutadas. Todo lo anterior presenta grandes beneficios en términos de articulación de organizaciones sociales y empresariales, redes de apoyo y fomento del capital social y del asociativismo, servicios locales que respondan a las prioridades y preferencias de los ciudadanos, entre otros18.

18 Es evidente que de este modo se fortalece la dinámica democrática en el ámbito local, se mejora la asignación de recursos y se potencian mecanismos de regulación más permanentes (accountability).


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Desarrollo y Organización Institucional

En este punto la orientación va ligada a la “apertura del municipio” a la comunidad. Es la decisión colectiva sobre la organización de la institución (Municipalidad) y brinda las posibilidades de adecuarla a las principales líneas estratégicas de desarrollo comunal, así como a la aplicación de los instrumentos de planificación y gestión municipal modernas, de manera flexible y ágil.

Coordinación Considera el establecimiento de compromisos entre partes, de acciones simultáneas o consecutivas cuyos efectos se interrelacionan. En tal sentido, el PLADECO Participativo permitiría articular de manera armónica e integral a los actores del proceso y luego conciliar sus intereses, expectativas y relaciones de compromiso conforme a acciones, a los otras modalidades de gestión municipal, como son el Plan Regulador, el Plan Anual de Acción Municipal y el Presupuesto Municipal. Si bien esta tarea es compleja, es indispensable para la viabilidad concreta de los acuerdos del PLADECO y da sustento y credibilidad a las acciones a desarrollar definiendo responsabilidades y acordando modalidades de intervención acordes a las políticas, planes y programas propios de la inversión y del ámbito sectorial (FNDR, ISAR, IRAL, fondos municipales).

XI. Conclusiones y Reflexiones Finales. Creemos que sobre la base del trabajo expuesto es posible sacar algunas interesantes conclusiones respecto a las condiciones para que el PLADECO Participativo incida en la gestión de la comuna y sea un verdadero vehículo de intervención ciudadana y de articulación de la comunidad local en lo que se refiere a construcción de capital social. Ya hemos visto que, como punto de partida, el solo hecho de asentar la discusión de la estrategia de desarrollo local en los actores comunales, permitiendo el encuentro y el intercambio de visiones respecto a las necesidades prioritarias y a las eventuales opciones de solución provoca una fuerte movilidad del principal recurso de una comuna: su gente. Por otro lado, es posible sugerir, proponer y recomendar, de manera escueta, algunas ideas que podrían ir en un camino de fortalecimiento de este tipo de iniciativas y que puedan abrir nuevas maneras de articular y reaplicar dicho modelo en otras realidades locales. Ambas dimensiones las veremos reflejadas en los cuadros que vienen a continuación. a) El alcalde, los equipos de trabajo y la motivación en el municipio. El elemento clave para gestionar un PLADECO es la figura del alcalde como líder conductor de las acciones

necesarias para diseñar, ejecutar y evaluar (junto a la comunidad y los integrantes del municipio) el proceso de desarrollo comunal.

Para efectos del PLADECO Participativo, suponemos que el liderazgo del alcalde deberá validarse tanto en el Concejo como en el CESCO y debe ser sostenido por el conjunto de funcionarios de la institución, para definir el ideal de comuna, impulsar un proceso de desarrollo hacia la imagen objetivo, las metas y procedimientos de manera progresiva, sistemática y concertada.

Se requiere afianzar los lazos de confianza entre el municipio y los distintos actores a través de estrategias comunicacionales transparentes y motivantes que generen un espacio de “liderazgo colectivo convocante” y posibiliten la generación de compromisos duraderos, creíbles y proyectables.

Debe privilegiarse la formación de equipos de trabajo dentro del municipio a fin de incentivar en primera


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instancia la activa participación de los funcionarios al proceso. Dichos equipos deben superar el sólo evento de recibir y articularse con la ciudadanía. Deben ser capaces de enfrentar sus labores cotidianas con una mentalidad moderna para gestionar y abierta a la comunidad.

Lo anterior presupone que los equipos deberían estar constituidos en torno a objetivos precisos y procedimientos claros y pertinentes a las realidades particulares de la gestión municipal. Asimismo, los objetivos que se asuman deberían ser el resultado de análisis y consolidación de acuerdos en que se reconozca en forma colectiva el aporte de cada integrante del equipo.

De este modo, todo lo anterior requeriría de mayores esfuerzos por gatillar procesos de aprendizaje y apertura desde dentro del municipio lo cual pasa necesariamente por fomentar una cultura de participación y diálogo permanente entre los funcionarios municipales y la comunidad. Para este fin parece adecuado el avanzar en programas de sensibilización y en cambiar las “rutinarias” lógicas de funcionamiento municipal ya sea a través de capacitación y talleres de desarrollo organizacional como también mediante la búsqueda de formas innovadoras de trabajo en equipo y gestión comunitaria.

b) Para la conducción del diseño. Se reconoce que cuando el diseño del PLADECO es asumido y conducido por las autoridades políticas y los

técnicos, liderados por el alcalde, es mayor la incidencia de este instrumento de planificación en la gestión municipal, habida consideración del impacto positivo que involucra la participación de la comunidad en el proceso.

Se sugiere que el PLADECO sea de responsabilidad de toda la Municipalidad, por ejemplo si sólo lo asume la SECPLAC, se podría visualizar como una tarea técnica y no como un plan que involucra a todo el municipio, lo cual limita el potencial impacto de éste.

Es así, como en la etapa de diseño del PLADECO se recomienda considerar la activa participación y consulta a la comunidad. Una modalidad es buscar de manera intencionada la opinión de la comunidad respecto a sus necesidades más importantes, sus problemas o ideas de mejoramiento. En tal sentido, la experiencia señalada en este trabajo permite afirmar que la manera más directa es convocar a la comunidad o a sus representantes con el propósito particular de diseñar, en conjunto, el PLADECO. En ambas modalidades se genera una interacción entre las autoridades, los funcionarios municipales y los principales actores de la comunidad.

Es interesante el escuchar a la comunidad organizada y a la que no lo está, incluyendo a los partidarios y opositores de las autoridades locales. Mientras más amplio sea el espectro de opiniones, percepciones y conocimientos, es menor el riesgo de distorsionar la visión de la comuna y hay más posibilidades de cumplir los acuerdos y compromisos.

Se reconoce que las metodologías y técnicas de participación ciudadana en el diseño del PLADECO pueden ser variadas, desde la encuesta y entrevistas focalizadas, al grupo de discusión, encuentros sectoriales y de barrios, el taller y el cabildo abierto, entre otros. En este punto conviene sugerir utilizar más de una técnica para recopilar la información, de manera que se logre llegar a los actores más dinámicos de la comuna (entre estos tenemos: dirigentes vecinales, sindicales o gremiales; empresariado; organizaciones no gubernamentales; iglesias; centros educacionales y de salud; clubes deportivos; agrupaciones culturales y centros de madres).

c) Valorización del PLADECO. Un elemento básico en los inicios del proceso de elaboración del PLADECO es el cálculo de las inversiones

necesarias para el desarrollo local, a mediano y largo plazo. Si la estimación se fundamenta en un horizonte temporal de 4 a 5 años dicho cálculo será aproximativo. De

cualquier forma se debe establecer un mínimo de inversiones, prestaciones y cobertura en dicho periodo considerando posibles cambios o situaciones imprevistas en la aplicación de las líneas de acción ejecutadas.

Es por las razones anteriores que el PLADECO tiene validez cuando entrega orientaciones básicas y a partir de la propia y única experiencia comunal.


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d) Para la elaboración de diagnósticos analíticos operativos y la síntesis de la información. El diagnóstico analítico operativo de la comuna debe lograrse a partir de los diagnósticos sectoriales y de las

metas de las áreas de gestión local (centros o sectores de desarrollo), con la consiguiente participación de los principales actores comunales. Este diagnóstico debe ser capaz de definir los temas locales en forma coherente y con una visión integral de las problemáticas y desafíos de la comuna.

Por esto la base para elaborar los diagnósticos que reflejen la realidad comunal es contar con información actualizada y en la medida de lo posible, otorgada por los propios actores y sus particulares visiones del entorno. Así, se supone que el diagnóstico es una herramienta dinámica susceptible de ser actualizada ante cambios significativos de la realidad local.

Toda sistematización de información debe corresponder a las áreas definidas territorial o funcionalmente, ya se trate de sectores, barrios o centros de desarrollo. No obstante, parece conveniente contrastar los informes confeccionados con los actores una vez finalizada la etapa de debate y encuentro primario, a fin de que las consideraciones planteadas reflejen claramente los aspectos de relevancia y de interés para la comunidad local y posibiliten la generación de compromisos férreos, sustentables y legitimados.

e) La misión como elemento estratégico de la comuna. Es necesario que la misión del municipio sea concordada participativamente en el contexto local, todo lo

cual se expresa en la construcción de ciudadanía con identidad e intereses compartidos. Un componente tremendamente relevante en la actualidad es la definición de metas y objetivos para lograr la

misión con la participación activa del sector empresarial (sobretodo en lo que respecta al uso de los recursos naturales, entre otros). En este proceso se deben establecer confianzas, negociaciones y los compromisos de asociación entre el sector público, el empresariado y las organizaciones de la comunidad.

f) Énfasis en los instrumentos de seguimiento de las acciones: Indicadores de gestión (procesos) e

indicadores de impacto (resultados). Cabe señalar, que el perfeccionamiento de la gestión comunal depende de la aplicación de instrumentos que

permitan observar sistemáticamente las acciones municipales y de otros organismos comunales. Entre estos es conveniente construir y aplicar “indicadores de gestión”. Estos son referentes de acciones

definidas previamente como aquellas que conducen a las metas, objetivos y líneas de acción vinculadas a la acción de la comuna.

Por otro lado, es recomendable construir y aplicar “indicadores de impacto”, para observar los efectos que producen las acciones comunales y la intervención municipal; éstos se vinculan al logro de objetivos, al conocimiento de los efectos que se generan en la comunidad y el territorio y a los cambios positivos y negativos que se introducen con el logro de los objetivos, en las relaciones entre los principales actores comunales.

g) Evaluación periódica de las acciones municipales y búsqueda de nuevas opciones de mejoramiento. Es conveniente realizar de manera periódica (y como comportamiento permanente) una reflexión colectiva

acerca del avance de las tareas definidas a través del PLADECO. Esta debiera ser amplia e informada y su orientación primordial sería la evaluación de las acciones y estrategias de intervención, todo lo cual debiera concebirse a partir del diseño de instrumentos de seguimiento y monitoreo de la gestión, señalando los logros y los desafíos pendientes en materia de los acuerdos definidos en el PLADECO.

Es así como producto del balance colectivo, se hacen evidentes las deficiencias percibidas y se posibilita el planteamiento de nuevas alternativas de acción que mejoren de manera sustantiva la gestión de las actividades y el fortalecimiento del logro de resultados esperados.


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h) Contenido, volumen y recopilación de la información: priorización participativa. Una de las falencias más evidentes en procesos de esta naturaleza es la excesiva cantidad de información a la

que acceden los actores involucrados lo cual transforma esta variable en una barrera por su difícil comprensión y limitada utilidad. Por esto los documentos generados deberían adaptar el lenguaje propio de los actores y sistematizar al máximo posible, los antecedentes más relevantes para la toma de decisiones.

Por último, la definición de prioridades debe obedecer a los criterios compartidos sobre la estrategia de desarrollo local y debe garantizar que la opinión de la comunidad esté incorporada en dicha definición, lo cual legitima y valida en última instancia, procesos de esta naturaleza.

Para finalizar, es necesario manifestar que la planificación debe ser una herramienta creativa, comprometedora, proactiva y fundamentalmente, reconocedora de la dimensión humana del desarrollo local. En tal sentido, la planificación participativa puede aportar para que los estilos de trabajo y las organizaciones estén al servicio de las personas, contribuyendo de este modo a un estilo de desarrollo local democrático, equitativo y viable en el tiempo. XII. Bibliografía. Baño, Rodrigo. Artículo titulado Consideraciones acerca de la participación ciudadana. Tomado de

la Serie Estudios Públicos. Edición No. 112. 1997. Santiago, Chile. Centro de Estudios Socioeconómicos para el Desarrollo e Instituto para el Nuevo Chile Manual

para la Gestión Regional. Fundación Friedrich Ebert, 1994. Capítulo 1: Democracia y Descentralización.

FLACSO. Sede Chile. Primer Seminario Conceptual sobre Participación Ciudadana y Evaluación de Políticas Públicas. Santiago, Chile. 1998. Página web: http://www.flacso.cl.

Ilustre Municipalidad de El Bosque. Memoria de Gestión, 1994. Ilustre Municipalidad de El Bosque. Documentos de trabajo e informes internos sobre la

Formulación e Implementación del PLADECO 1994 (distribución restringida). Ministerio del Interior - SUBDERE y Ministerio Secretaría General de Gobierno. Manual de

Gestión Municipal. Santiago de Chile, 1992. PNUD y MIDEPLAN. Desarrollo Humano en las Comunas de Chile. Santiago de Chile, 2000.

Sáez, Vladimiro. Gestión pública y participación ciudadana. Artículo tomado de la Compilación de Seminario Conceptual.

SECPLAC (Ilustre Municipalidad de El Bosque). Antecedentes para la formulación del PLADECO 1999-2002. , Ilustre Municipalidad de El Bosque, 1999.

Serrano, Claudia. Participación social y ciudadana. Un debate del Chile contemporáneo. Edición MIDEPLAN. Octubre, 1998.

Universidad Academia de Humanismo Cristiano – INJ. Descentralización y Desarrollo Local. En Documentos del Proyecto “Red de Agentes de Desarrollo Local”. Equipo Docente del Departamento de Ciencias Políticas y Administrativas. Santiago de Chile, 1996.

Victory, Catalina. Planificación Estratégica Municipal y Desarrollo Local. Dirección de Desarrollo y Gestión Local, ILPES. Santiago de Chile, 1997.


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Reseña Biográfica. Alvaro Ramírez Alujas. Sociotecnólogo, Administrador Público y Licenciado en Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano. Diplomado en Estudios Políticos y Postgraduado en Gestión Estratégica y Toma de Decisiones, Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile. Postitulado en Docencia Universitaria, Vicerrectoría Académica, Universidad de Chile. Master en Gestión y Políticas Públicas, Departamento de Ingeniería Industrial (DII) de la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile. Actualmente se desempeña como Director de Investigación del Programa de Habilidades Directivas (PHD) y como Secretario Ejecutivo del Programa de Modernización de la Gestión Pública (PROMOGES) del DII. Ha trabajado como Consultor y Asesor en diversas agencias gubernamentales y ha sido profesor e investigador de Instituciones de Educación Superior en los temas relativos a Liderazgo, Reforma Administrativa y Modernización del Estado y de la Gestión Pública. Programa de Modernización de la Gestión Pública (PROMOGES). Departamento de Ingeniería Industrial, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas. Universidad de Chile. Domeyko # 2363, Santiago Centro, Chile. CASILLA 2777. Dirección Postal: Casilla N° 51.243, Correo Central, Santiago – 1. Teléfonos (56-2) 678 4060 – (56-2) 678 4061 Anexo 119. Fax (56-2) 689 7895 e-mail: [email protected] WEB: http://www.dii.uchile.cl

mailto:[email protected]


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Cuadros

Mapa de la Comuna de El Bosque dividido por sectores (Cuadro 1)

Anexo 1. Diseño para la participación Ciudadana. Barrios. Una de las herramientas empleadas para diagnosticar las necesidades reales de la comuna fue dividir a ésta en 53 barrios, de acuerdo a criterios de identidad barrial, desarrollo histórico, organizacional y densidad poblacional. En el plan de desarrollo comunal del año 1994 se definieron 6 sectores territoriales, los que están conformados por los barrios anteriormente mencionados. Comuna. Identificada con los barrios y sectores que conforman la unidad territorial donde se llevarán a cabo los planes de acción. Genéricamente, dentro de los factores condicionantes para el desarrollo de la comuna podemos mencionar los siguientes ejes temáticos: urbano, medio ambiente, económico, deportes y recreación, jóvenes, educación, salud, etc. Diseño para la organización interna institucional. Se pretende: Lograr una participación funcionaria masiva, comprometida y sostenida en el tiempo. Asegurar el normal desarrollo de las funciones municipales. Lograr adhesión al PLADECO, de parte de los funcionarios.

Para estos efectos se consideran los siguientes componentes:


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Monitores de barrios: 106 monitores de barrio constituyen la base facilitadora de la participación directa. Ellos son seleccionados de todos los estamentos municipales según experiencia en trabajo comunitario y compromiso con el servicio público. Encargados de sectores: 12 encargados de monitores se constituyen en asesores técnicos y referentes logísticos del trabajo en terreno de los monitores de barrios agrupados en cada uno de los 6 sectores. Equipos temáticos sectoriales: 6 equipos temáticos sectoriales compuestos por 14 funcionarios cada uno (una pareja por tema), según especificidad técnica, de acuerdo a los 7 grandes temas, surgidos de los encuentros barriales, que son: a) Seguridad ciudadana b) Vialidad urbana c) Equipamiento comunitario d) Medio ambiente e) Programas sociales f) Salud. g) Educación. Comisiones: Constituidas como equipos de tarea, de acuerdo a especificidad técnica y conducidos por directivos municipales. Estas son: a) Metodológica b) Territorial c) Temática d) Diagnóstica e) Logística f) Comunicacional g) Desarrollo institucional. Coordinación General: Existe un Coordinador PLADECO, un Secretario Ejecutivo y representantes de cada una de las comisiones. Alcalde y Concejo: Conducen el proceso global según reportes del Coordinador PLADECO, y Secretario Ejecutivo. De acuerdo a la experiencia del proceso, ha sido necesario generar una metodología propia según necesidades y prioridades que antes no fueron previstas. Constitución de mesas PLADECO. ______________________________ Sectores 6 Territorios 53 Monitores 106 Dirigentes 285 Organizaciones Sociales 460


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Criterios básicos para la participación en la comuna. Descentralización: Los vecinos y las Organizaciones Comunitarias, influirán en la definición del presupuesto comunal y la ejecución de planes y proyectos. También podrán seguir, evaluar y controlar la gestión y acción pública. Desconcentración: Se espera que la comunidad tenga un mejor acceso a las actividades y funciones municipales. Existirán centros de iniciativa territorial en cada sector, donde los funcionarios concurrirán a ofrecer algunos servicios de la municipalidad. Planificación: Significa que este proceso se hará en forma gradual, en donde la comunidad irá tomando un papel más importante a través del tiempo con relación a la destinación de los recursos, entre otros. Horizontalidad para la participación de barrios y sectores, y para la participación municipal: Los actores son los dirigentes y por sobre todo los vecinos. Desde el municipio participan directivos, profesionales, administrativos y auxiliares, en comisiones con la comunidad y desde el ejercicio de las funciones municipales específicas. Proyección: Se parte de la realidad actual y de la percepción e interpretación que de ella tienen, tanto los funcionarios como la comunidad (se inicia desde la acción actual y potencial de las organizaciones y de la comunidad para alcanzar un nuevo estado de desarrollo). Construcción de credibilidad: Instalar la idea de proceso, en el sentido de que la participación, en la elaboración del PLADECO, trascenderá a un sistema de participación ciudadana permanente en el tiempo. El compromiso es escuchar y ponerse en el lugar de las personas para establecer acuerdos mínimos y explícitos sobre los que se dará cumplimiento a las acciones propuestas.

Glosario y opciones de trabajo

El Barrio: Unidad territorial identitaria, ya que permite estar más cerca de lo singular, cotidiano y concreto

de la vida de sus habitantes. “El Barrio Propone”: Instancia fundamentalmente descriptiva, diagnóstica, de recepción de preocupaciones, demandas y propuestas. Posibilita en alguna medida, el análisis y el ejercicio de procesos decisionales y compromisos mutuos. El Sector: Unidad territorial mayor compuesta por conjuntos de barrios.

“El Encuentro Sectorial”: Instancia de confluencia y síntesis. Provee los insumos para la planificación de los planes de desarrollo sectorial. La Comuna: Instancia de síntesis y sistematización global.


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Etapas del PLADECO

Etapa Objetivos Materia Duración 1 Diseño, organización y

preparación Diagnósticos barriales, sectoriales y

comunales. Elaboración de material de apoyo al

trabajo con la comunidad y de difusión.

Capacitación a monitores, facilitadores y registradores.

Difusión y convocatoria

4 meses

2 Trabajo en terreno 53 encuentros de barrios 6 encuentros sectoriales temáticos 1 encuentro comunal

3 meses

3 Síntesis y sistematización Validación con autoridades municipales, directivos y funcionarios claves.

Publicación del documento “Plan de Desarrollo Comunal”

1 mes

4 Proceso de anclaje del PLADECO

Sistema de participación ciudadana La planificación estratégica para la

ejecución del plan. Internalización del plan y de la

metodología de planificación estratégica en las unidades municipales y las instancias de participación ciudadana a nivel barrial y sectorial.

Proceso de preparación del presupuesto con sus respectivos programas y proyectos.

2 meses

5 Acompañamiento para la ejecución del plan

Conformación y nombramiento del equipo de acompañamiento para la ejecución del plan (organización de la tarea al interior de la SECPLAC).

Acompañamiento en la ejecución del tema.

1 mes

modernización de la gestión pública, participación...

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