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OBJETIVOS DE LA UNIDAD

1. Instrucción del procedimiento administrativo

1.1. Las alegaciones escritas, aportación de documentos y trámite de información pública

1.2. Informes

1.3. La prueba

1.4. El trámite de audiencia y vista del expediente

2. La terminación del procedimiento. La resolución

2.1. La terminación por decisión de la Administración: la resolución

2.1.1. El deber de resolver

2.1.2. Modalidades de la resolución

2.1.3. Requisitos formales y materiales de la resolución: en especial, la motivación y la congruencia

3. La terminación por decisión del interesado: el desistimiento y la renuncia

4. La terminación por inactividad: la caducidad

4.1. La caducidad por inactividad del interesado

4.2. La caducidad por inactividad de la Administración

5. La terminación convencional del procedimiento

UNIDADDIDÁCTICA

4 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (II)

Sumario │"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

DERECHO ADMINISTRATIVO

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CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

│ Sumario"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

R. Jiménez Zúñiga El procedimiento administrativo (II)


OBJETIVOS DE LA UNIDAD

El objetivo de esta Unidad didáctica es que el alumno asimile las reglas de la ins-trucción del procedimiento administrativo, como fase de comprobación de datos que, junto a la fase de prueba, constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse. Asimismo, completamos la Unidad didáctica con los modos o causas de termi-nación del procedimiento, es decir, la resolución (como forma normal de terminación), el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, la declaración de caducidad, la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobreve-nidas o la terminación convencional.




1. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La LRJPAC recoge en el título VI una serie de disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos. Distingue cinco fases: iniciación (capítulo I), ordenación (capítulo II), instrucción (capítulo III), finalización (capítulo IV) y ejecución (capítulo V). Esta regulación tiene carácter básico, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas.

A la fase de instrucción del procedimiento dedica la LRJPAC el capítulo III del título VI, artículos 78 a 86.

Iniciado el procedimiento, la Administración desarrollará los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a pro-poner aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos (art. 78 de la LRJPAC).

La aportación de hechos y datos, que es la función primordial de esta fase del pro-cedimiento para hacer posible la resolución, tiene lugar a través de diversas técnicas, reguladas en la LRJPAC, como son las alegaciones de los interesados, el trámite de infor-mación pública, los informes, las pruebas y el trámite de audiencia, que a continuación pasamos a detallar.

1.1. LAS ALEGACIONES ESCRITAS, APORTACIÓN DE DOCUMEN-TOS Y TRÁMITE DE INFORMACIÓN PÚBLICA

Las alegaciones son declaraciones de ciencia o conocimiento, y no de voluntad –como lo es la instancia por la que se pide la iniciación del procedimiento–, que formulan los inte-resados «en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trámite de audiencia». Asimismo, podrán aportar documentos y otros elementos de juicio, todos los cuales serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución (art. 79).




De la misma naturaleza que el trámite de alegaciones –y aunque la LRJPAC lo trata en la sección relativa a los informes– puede considerarse el de información pública, trá-mite a través del cual se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de cien-cia o de derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento.

La información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiere (art. 86). Además, no es infrecuente que las regulaciones específicas sectoriales impon-gan el trámite de información pública con carácter imperativo, como ocurre en el pro-cedimiento expropiatorio a propósito del trámite de necesidad de ocupación (arts. 18 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa), en la legislación urbanística para la apro-bación de los planes de urbanismo y en otras muchas materias (aguas, montes, activida-des molestas, nocivas, insalubres y peligrosas, etc.).

El artículo 86 de la LRJPAC regula detalladamente este trámite de aparente relevan-cia pero que, no obstante, ha tenido un éxito desigual (es raramente practicado en el ámbito de la Administración estatal; muy frecuente, por el contrario, en la local). La información pública consiste en la exposición al público, en general (no solo a los interesados), del con-tenido de un expediente, al objeto de que pueda ser consultado por cualquier persona; y de que las mismas, si lo estiman oportuno, expresen su parecer sobre el objeto del mismo, tanto desde el punto de vista jurídico como de pura y simple oportunidad o preferencia personal.

Su régimen puede resumirse en las siguientes reglas:

• Salvo previsión expresa de la norma en contrario, la información pública es un trámite puramente facultativo para la Administración, dado que esta podrá cele-brarlo «cuando la naturaleza de este (el procedimiento) lo requiera» (art. 86.1 de la LRJPAC), lo cual remite a una valoración que es difícilmente fiscalizable.

• La información pública se convoca mediante la inserción del correspon-diente anuncio en el periódico oficial correspondiente a la Administración convocante (art. 86.2 de la LRJPAC); en él ha de hacerse constar el expe-diente a que se refiere, el lugar donde se exhibe y el plazo para consultarlo y la posibilidad de formular, en su caso, las alegaciones que se estimen con-venientes, que no podrá ser inferior a 20 días.

• La comparecencia en el trámite de información pública es estrictamente facultativa, tanto para los ciudadanos en general como para los propios interesados en el procedimiento; respecto de estos últimos, el artículo 86.3 advierte (de forma completamente innecesaria, por cierto) que «la incompa-recencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recur-sos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento».




• Los comparecientes en la información pública que no poseen la condición de interesados no la adquieren por este solo hecho; y, por tanto, tienen dere-cho solamente a que la Administración dé respuesta razonada a las alega-ciones que hubieran formulado (art. 86.3, párr. 2.º, de la LRJPAC).

Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción por medios electrónicos de los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y pla-zos, la identificación de los órganos responsables de los procedimientos así como la tra-mitación ordenada de los expedientes y facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos (art. 36.1 de la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos).

Cuando se utilicen medios electrónicos para la participación de los interesados en la instrucción del procedimiento, a los efectos del ejercicio de su derecho a presentar alegaciones en cualquier momento anterior a la propuesta de resolución o en la práctica del trámite de audiencia cuando proceda, se emplearán los medios de comunicación y notificación previstos en los artículos 27 y 28 de la Ley 11/2007, relativos a las comuni-caciones y notificaciones electrónicas (art. 36.3 de la Ley 11/2007).

1.2. INFORMES

Son declaraciones de juicio –de juicios jurídicos o técnicos– emitidas por órganos especialmente cualificados en materias determinadas, que están destinadas a ilustrar al órgano decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios para dictar su reso-lución con garantías de acierto.

A efectos de la resolución del procedimiento se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales y los que se juzguen absolutamente necesa-rios para acordar o resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita el dictamen (art. 82).

Desde el punto de vista de la obligatoriedad de su emisión, los informes pueden ser preceptivos o facultativos (art. 82.1), según venga exigida su emisión por las normas aplicables a cada caso concreto. Desde el punto de vista de su fuerza o eficacia jurídica los informes pueden ser vinculantes o no vinculantes (art. 85.1); en el primer caso, la autoridad llamada a decidir está obligada a resolver en el sentido propuesto por el órgano consultivo, de cuyo informe no puede apartarse válidamente.




Precisiones

Conforme a lo dispuesto en el artículo 83.1, «salvo disposición expresa en contrario los informes serán facultativos y no vinculantes».

Precisiones

La falta de un informe preceptivo constituía un vicio no convalidable para la LPA de 1958; pero la LRJPAC vigente ha eliminado esa prohibición, por lo que el acto podrá, en su caso, ser convalidado a posteriori mediante la emisión del informe omitido.

En cuanto al plazo de emisión, los informes deberán ser evacuados en el plazo de 10 días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del proce-dimiento permita o exija otro mayor o menor (art. 83.2).

De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cual-quiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos (art. 83.3).

Si el informe debiera ser emitido por una Administración pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquel se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones.

El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la corres-pondiente resolución (art. 83.4).

1.3. LA PRUEBA

La prueba es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolu-ción que ha de dictarse.




Efectivamente, objeto de prueba no es, en principio, más que los hechos contro-vertidos, es decir, aquellos sobre los que no hay acuerdo entre ambas partes, no siendo necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurídicas aplicables, pues se pre-sume que el órgano administrativo o el juez las conocen.

Precisiones

La regla de la presunción del conocimiento del derecho por el órgano administrativo o el juez no debe llevarse demasiado lejos, no siendo exigible que conozca, debiendo acreditarse su vigencia, las normas consuetudinarias o las normas extranjeras, o aquellas nacionales no publicadas en el Boletín Oficial del Estado (BOE), como las de las comunidades autónomas o normas municipales específicas (Sentencia de 21 de octubre de 1986).

En el procedimiento administrativo rige el principio de oficialidad de la prueba, según el cual el órgano administrativo está obligado a desarrollar, incluso de oficio, es decir, sin que medie petición al respecto de los interesados, todos los actos de instruc-ción y, por consiguiente, todas las actividades probatorias que se consideren adecuadas para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de las cua-les deba pronunciarse la resolución.

Eso significa que para que se acuerde la apertura de un periodo de prueba no es imprescindible que lo soliciten los interesados en el procedimiento de que se trate. A falta, incluso, de tal petición, la Administración debe acordar el recibimiento a prueba «cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija» (art. 80.2 de la LRJPAC). La simple contradicción sobre los hechos obliga, pues, a practicar las pruebas necesarias para determinar con exactitud las que hayan de tomarse como base para la resolución.

Este deber de la Administración que resulta del principio de oficialidad de la prueba no excluye, en absoluto, la posibilidad de que los interesados puedan aportar al procedi-miento cuantas pruebas tengan por conveniente o proponer la práctica de cuantas conside-ren necesarias; en este último supuesto «la Administración comunicará a los interesados con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan» (art. 81 de la LRJPAC).




Respecto a la duración del periodo de prueba, el artículo 80.2 se limita a establecer unos topes, máximo y mínimo, concretamente un «plazo no superior a 30 días ni inferior a 10», a fin de que se puedan practicar cuantas pruebas juzgue pertinentes el instructor del procedimiento.

En el caso de que las pruebas hayan sido propuestas por los interesados, el instruc-tor del procedimiento solo podrá rechazarlas cuando sean manifiestamente improceden-tes o innecesarias, mediante resolución motivada (art. 80.3).

Precisiones

La LRJPAC no establece limitación alguna a los medios de prueba, admitiendo que «los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho» (art. 80.1). En consecuencia, son admisibles todos los medios de prueba previstos en la LEC.

1.4. EL TRÁMITE DE AUDIENCIA Y VISTA DEL EXPEDIENTE

El sentido institucional de este trámite, el más clásico de todo nuestro procedimiento administrativo, es bien sencillo. A lo largo de la tramitación del expediente, los interesa-dos van teniendo conocimiento fragmentario de su contenido y de los trámites realizados en él, con base al cual pueden formular las correspondientes alegaciones. Cuando la ins-trucción llega a su fin es de la máxima importancia que los interesados puedan consultar de modo conjunto y ordenado la totalidad de las actuaciones (vista) al objeto de formular resumidamente su posición definitiva sobre todas las cuestiones que en él se han debatido.

El artículo 84 de la LRJPAC dispone que, una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a los interesados para que estos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Es este un trámite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente confi-gurado como «esencialísimo y hasta sagrado» por una cierta jurisprudencia, que considera su omisión como causa de nulidad en cuanto produce la indefensión para los interesados.




Precisiones

Solo se puede prescindir del trámite de audiencia, según el citado artículo 84.4, «cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado».

La finalidad de este trámite, como ha señalado la doctrina, va más allá de permitir al interesado formular alegaciones (lo que, como se ha visto, puede realizar en cualquier momento anterior), facilitándole el conocimiento de la totalidad del expediente para que pueda realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello, la vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene lugar al término del periodo de instrucción, inmedia-tamente antes de que se redacte la propuesta de resolución (si se hiciera en un momento anterior se estaría sustrayendo al interesado una parte del expediente, minorando sus posibilidades de defensa).

El plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a los 10 días ni superior a 15, pudiendo darse por realizado el trámite si antes del vencimiento los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones (art. 84.3).

Precisiones

El trámite de audiencia es un derecho constitucional recogido expresamente en el artículo 105 de la Constitución española. Por tanto, la omisión de este trámite cuando produzca indefensión es causa de nulidad absoluta o de pleno derecho de la reso-lución que resulte (art. 62 de la LRJPAC).

2. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO. LA RESOLUCIÓN

La LRJPAC regula como modos o causas de terminación del procedimiento la reso-lución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, la declara-ción de caducidad, la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas, o la terminación convencional (arts. 87 a 92).




2.1. LA TERMINACIÓN POR DECISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN: LA RESOLUCIÓN

2.1.1. El deber de resolver

La resolución es el acto administrativo expreso que implica una manifestación de voluntad, que «decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo» (art. 89.1).

La forma lógica de terminación del procedimiento consiste en la emisión, por el órgano competente, de una resolución definitiva sobre las cuestiones en él planteadas. Hablamos de «forma lógica» en términos estrictamente jurídicos, ya que puede haber (y los hay) procedimientos en los que normalmente no se llega jamás a dictar resolución, por anómalo que esto sea. Si la Administración no hubiese dictado resolución expresa dentro del plazo legal surge el acto presunto, cuyos efectos pueden ser estimatorios o desestimatorios de la solicitud presentada. A estos efectos, el artículo 43 de la LRJPAC prevé como regla general el silencio positivo exceptuándose solo cuando una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de derecho comuni-tario establezcan lo contrario. No obstante, en este epígrafe solo trataremos de la resolu-ción como acto expreso, y dejaremos el silencio administrativo para su estudio con las Unidades didácticas referentes a los actos administrativos.

Como decíamos, la resolución es la forma de terminación legalmente obligada, ya que sobre la Administración pesa el deber de dictarla en todo caso:

• De una parte, este deber se consagra explícitamente en el artículo 42.1 de la LRJPAC, al decir que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación.

Precisiones

Se exceptúan de la obligación los supuestos de terminación del procedi-miento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejerci-cio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.




• Y, de otra, el citado deber se confirma en su artículo 89.4, trasladando una prescripción antes solo explicitada a propósito de los jueces y tribunales, al decir que «en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso».

El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga pre-visto en la normativa comunitaria europea (art. 42.2).

Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, este será de tres meses. Este plazo y los previstos en el epígrafe anterior se contarán (art. 42.3):

• En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

• En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

EJEMPLO 1

Juana presenta el 16 de febrero de 2013 solicitud de inicio de un procedimiento en el Minis-terio de Fomento, cuando la competencia de lo solicitado corresponde al Ministerio de Agri-cultura, Alimentación y Medio Ambiente. El Ministerio de Fomento traslada la petición al ministerio correspondiente, que registra su entrada el 13 de marzo de 2013.

El órgano competente del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente dicta resolución el 12 de junio de 2013 y se lo notifica al interesado tres días más tarde.

Si el procedimiento establecido para lo solicitado no señala plazo alguno, ¿es correcta la actuación del órgano competente en relación con los plazos señalados en la LRJPAC?

Al no indicarse en las normas reguladoras del procedimiento concreto el plazo máximo, hay que entender que será de tres meses conforme al artículo 42.3 de la LRJPAC, y el plazo contaría desde el 13 de marzo, ya que es la fecha en la que tiene entrada la solicitud en el registro del órgano competente, es decir, la fecha máxima para dictar y notificar resolu-ción sería el 13 de junio de 2013; por lo que a pesar de que la resolución fue dictada antes de esa fecha (el 12 de junio), su notificación estaría fuera de plazo.




El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente (art. 42.7).

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y solo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, este no podrá ser supe-rior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser noti-ficado a los interesados, no cabrá recurso alguno.

El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos (art. 42.5):

• Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de defi-ciencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesa-rios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la presente ley.

• Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá ser-les comunicada.

• Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución al órgano de la misma o distinta Adminis-tración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

• Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o diri-mentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.




• Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 88 de esta ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración for-mulada por la Administración o los interesados.

2.1.2. Modalidades de la resolución

• El contenido común y ordinario de la resolución es, naturalmente, una deci-sión sobre el fondo del objeto del procedimiento. En los iniciados a ins-tancia del interesado, dicha decisión puede ser tanto estimatoria (total o parcialmente) o desestimatoria de las pretensiones del solicitante, según que la misma se ajuste o no al ordenamiento jurídico. No es, pues, correcta técnicamente la previsión del artículo 89.4 de la LRJPAC, según la cual la Administración «podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de recono-cimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico», esto es, las peticiones denominadas comúnmente graciables (es decir, las que carecen de cualquier amparo legal: por ejemplo, pedir la cesión temporal de un local público para la celebración de una fiesta privada), las cuales no se inadmi-ten, sino que se desestiman, igual que una solicitud ilegal; la inadmisión se refiere a otras cuestiones, a las que de inmediato aludiremos.

• La resolución puede terminar también el procedimiento mediante una deci-sión de carácter formal, que no se pronuncia sobre el tema de fondo plan-teado en el expediente. Ello puede tener lugar:

– Por meras razones formales, en cuyo caso debe hablarse de inadmisión.

Precisiones

Por ejemplo, por haberse planteado la solicitud ante un órgano carente de com-petencia, o por adolecer la solicitud de algún defecto formal no subsanado.

– Por razones de fondo que, sin embargo, impiden pronunciarse sobre el objeto del expediente.




Precisiones

Por ejemplo, por apreciarse prescripción de la falta en un procedimiento sancio-nador, o por desaparición sobrevenida del objeto del expediente, como ocurriría en el caso de destrucción de un inmueble para el que se hubiera solicitado una licencia de rehabilitación.

2.1.3. Requisitos formales y materiales de la resolución: en especial, la motivación y la congruencia

• La LRJPAC no impone especiales requisitos formales a las resolucio-nes que ponen fin al procedimiento. En la práctica, las más completas y formales de las que suelen dictarse se acomodan a la estructura típica de la sentencia judicial: se inician con un encabezamiento (relativo a la autoridad que resuelve y a la identificación del procedimiento); siguen los antecedentes de hecho y los fundamentos jurídicos y terminan con la parte dispositiva, a la que sigue la firma del órgano decisor (y, también, la indicación de los datos de notificación exigidos por el art. 58.2; así lo prescribe el art. 89.3 de la LRJPAC, confundiendo la resolución con su notificación).

• El único requisito formal riguroso impuesto por la ley se refiere a la nece-sidad de motivación de la resolución, es decir, la necesaria constancia en el acto de las razones de hecho y de derecho con base a las cuales se adopta la decisión, en los casos previstos en el artículo 54 de la LRJPAC, conforme al cual serán motivados: los actos que limitan derechos subjetivos o inte-reses legítimos, resuelvan procedimientos de revisión de oficio, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje, se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen del órgano consultivo; acuerdo de suspensión de actos; apli-cación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos; y los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales o deban serlo por dis-posición legal o reglamentaria expresa.




Precisiones

De acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo, la falta de motivación o la motivación defectuosa puede representar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante. El criterio delimitador, como en los defectos de forma en general (art. 63 de la LRJPAC), ha de ser el de si ello produce o no indefensión.

Además, toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de 10 días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente (art. 58.2 de la LRJPAC).

Precisiones

El requisito de indicar el recurso procedente en la propia resolución puede sus-citar la cuestión de si la omisión proyecta un efecto invalidante sobre el propio acto, que debe resolverse conforme al artículo 63.2 de la LRJPAC; esto es, entendiendo que únicamente puede hablarse de una posible anulabilidad por carencia de requisito formal si se traduce en indefensión.

Podrán adoptarse y notificarse resoluciones de forma automatizada en aque-llos procedimientos en los que así esté previsto.

Debe recordarse que el artículo 13.4 de la LRJPAC exige que las reso-luciones administrativas que se adopten por delegación deben indicar expresamente esta circunstancia, y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

• Más importantes son los requisitos materiales de la resolución, que la LRJPAC centra en torno al de congruencia. Su formulación, en el artículo 89.1, es




enteramente clásica: «La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo».

La ley insiste en el principio de congruencia prohibiendo la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una petición se pueda agravar la situación inicial del intere-sado, y ello sin perjuicio de que la Administración pueda incoar de oficio un nuevo pro-cedimiento, si procede (art. 89.2).

3. LA TERMINACIÓN POR DECISIÓN DEL INTERESADO: EL DE-SISTIMIENTO Y LA RENUNCIA

El procedimiento administrativo puede terminar también por decisión del interesado que lo inició mediante un acto formal de apartamiento del mismo, que puede revestir dos modalidades diversas:

• El desistimiento, mediante el cual el interesado declara su voluntad de poner fin al procedimiento cuya tramitación había instado; esta declaración no afecta al derecho o interés material que trata de hacerse valer o reco-nocer en el procedimiento, el cual permanece, sino solo al procedimiento mismo (el art. 90.1 habla de «desistir de su solicitud»), el cual podrá volver a iniciarse en un momento posterior (salvo, claro está, que el derecho haya prescrito cuando quiera volver a ejercitarse).

• La renuncia, mediante la cual el interesado declara unilateralmente extin-guido el derecho o interés esgrimido en el procedimiento («renunciar a sus derechos», dice el citado art. 90.1); la finalización de este, pues, es una pura consecuencia de la extinción o desaparición de su objeto.

En el régimen jurídico del desistimiento y de la renuncia es preciso distinguir sus aspectos materiales y formales, así como sus efectos sobre el procedimiento:

• En el plano material, el desistimiento es un acto absolutamente libre, carente de limitaciones, en tanto que la renuncia solo es posible cuando la misma, referida al concreto derecho al que afecta, no esté prohibida por el ordena-miento jurídico (art. 90.1: la prohibición puede ser expresa, o bien por incu-rrir en alguno de los supuestos que menciona el art. 6.2 del Código Civil).




Precisiones

Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia solo afectará a aquellos que la hubiesen formulado (art. 90 de la LRJPAC).

• En el plano formal, tanto el desistimiento como la renuncia pueden decla-rarse con una absoluta libertad de forma: «Por cualquier medio que permita su constancia», dice el artículo 91.1 de la LRJPAC; y, declarada una u otra, la Administración deberá aceptarla de plano (art. 91.2: esto es, sin realizar ningún otro trámite).

• Los efectos que sobre el procedimiento tienen el desistimiento y la renuncia son, claro está, extintivos: tras aceptarlas, dice el artículo 91.2, la Adminis-tración «declarará concluso el procedimiento».

Precisiones

Salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen estos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entra-ñase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y escla-recimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento (art. 91.2 y 3 de la LRJPAC).

4. LA TERMINACIÓN POR INACTIVIDAD: LA CADUCIDAD

El procedimiento administrativo debe desarrollarse no solo dentro de un plazo máximo prestablecido, sino con un ritmo y continuidad determinados, que no deben sufrir inte-rrupciones prolongadas e injustificadas. La Administración tiene el deber de impulsarlo de oficio, como antes vimos, de forma que tales interrupciones no son legalmente correc-tas. Pero, para el caso de que se produzcan, de hecho, la LRJPAC prevé como efecto su extinción por caducidad: un efecto que tiene lugar tanto cuando la inactividad es debida al interesado como cuando es imputable a la propia Administración que lo tramita.




4.1. LA CADUCIDAD POR INACTIVIDAD DEL INTERESADO

Al igual que sucede con el desistimiento y la renuncia, la caducidad a que ahora nos referimos es aplicable solo, lógicamente, a los procedimientos que se inician a instancia del interesado, y ha de reunir dos requisitos:

• De una parte, la inactividad ha de ser imputable al interesado (no procede, por tanto, cuando se deba en última instancia a la Administración o a la con-ducta de un tercero), y precisamente al interesado que instó la iniciación del procedimiento [no de los terceros interesados que hubieran podido compa-recer en el expediente al amparo del art. 31.1 c) de la LRJPAC].

• De otra, ha de tratarse de una inactividad que entrañe una auténtica para-lización del procedimiento, no la simple falta de realización de un trámite que deba cumplimentar el interesado; por ello dice el artículo 92.2 que «no podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite».

La forma de declaración de la caducidad es bastante sencilla:

• La Administración que tramita el expediente debe formular una advertencia formal al interesado (esto es, por escrito), en el sentido de que, si su inacti-vidad continúa durante tres meses más, se producirá la caducidad del pro-cedimiento; y transcurrido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración, sin más trámite, podrá declarar la caducidad y el archivo del expediente, notificándoselo al interesado.

• Esto, no obstante, y al igual que sucedía en el caso del desistimiento y la renuncia, el artículo 92.4 establece que la caducidad podrá no declararse «en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento»; una previsión más absurda si cabe ya que, en tal caso, lo que tiene que hacer la Adminis-tración, y lo que hace normalmente, es no poner en marcha el mecanismo de la caducidad.

Los efectos de la caducidad son, además de la finalización del procedimiento, su ineficacia a efectos de prescripción. El artículo 92.3 de la LRJPAC dispone:




• De un lado, que «la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración»; una mención absoluta-mente obvia, por cuanto la prescripción de los derechos sigue un camino y un régimen completamente distintos de las vicisitudes del procedimiento.

• Y, de otro, que la incoación del procedimiento que se declara caducado no produce el efecto de interrupción de la prescripción extintiva de los derechos que se han hecho valer en el mismo; así lo señala el precepto al decir que «los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción».

4.2. LA CADUCIDAD POR INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

Hasta la aprobación de la LRJPAC, la caducidad del procedimiento por inactividad del interesado carecía de una institución paralela en los procedimientos iniciados de ofi-cio: en estos, la paralización de su trámite debida a la inactividad de la propia Adminis-tración carecía de consecuencia extintiva alguna sobre el procedimiento (el cual podía prolongarse de modo indefinido, manteniendo a sus destinatarios en una incómoda situa-ción de pendencia). Solo en algunas regulaciones de concretos procedimientos secto-riales se establecía esta consecuencia, que la LRJPAC, con acierto, ha generalizado en su artículo 44.2.

La normativa que establece es muy simple:

• El ámbito de aplicación de esta norma está constituido por los procedimien-tos iniciados de oficio «en los que la Administración ejercite potestades san-cionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen».

• El único requisito para la producción de la caducidad es que haya vencido el plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa; esto no obstante, la LRJPAC dispone que cuando el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado «se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución».

• En cuanto a su forma, la caducidad opera de modo automático por el mero transcurso del plazo, sin que se precise para ello que el destinatario lo advierta de modo formal a la Administración (aunque puede, naturalmente, hacerlo): debe, pues, declararse de oficio y sin más trámite, finalizando así el procedimiento a todos los efectos.




• Por fin, en cuanto a sus efectos, la caducidad pone fin al procedimiento de modo irrevocable, debiendo considerarse inválidas cuantas actuaciones se realicen transcurrido dicho plazo, así como la resolución que, en su caso, pudiera dictarse. Por lo demás, el artículo 44.2 precisa que esta caducidad tendrá «los efectos previstos en el artículo 92» (esto es, los de la caducidad en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado): ello supone, fundamentalmente, que el procedimiento así caducado carece de efectos in terruptivos sobre la prescripción, cuyo plazo habrá seguido corriendo durante todo el tiempo en que el procedimiento caducado se tramitó.

La caducidad, por tanto, no impide a la Administración iniciar un nuevo procedimiento con el mismo contenido y finalidad, salvo que la acción para hacerlo hubiera prescrito ya.

EJEMPLO 2

Si la Administración incoa un expediente para sancionar una infracción de carácter grave –cuyo plazo de prescripción es de dos años (art. 132.1 de la LRJPAC)–, el expediente cadu-cará por el transcurso de seis meses sin dictarse resolución –art. 20.6 del reglamento del pro-cedimiento sancionador–; pero la Administración podría incoar un nuevo procedimiento sancionador, salvo que desde que se cometió la infracción hasta dicho momento –esto es, contando los seis meses de duración del procedimiento caducado– hubiera transcurrido el plazo de prescripción de dos años.

5. LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL DEL PROCEDIMIENTO

Está regulada en el artículo 88 de la LRJPAC, norma de contenido muy genérico, de la que deben destacarse tres puntos:

• En primer lugar, el artículo 88 de la LRJPAC constituye una mera norma legal de cobertura. No autoriza, sin más, a la suscripción de convenios en cualquier tipo de procedimientos; se limita a preverlos genéricamente, remi-tiendo su previsión concreta y la definición de su régimen específico a las concretas normas sectoriales que estimen oportuno establecerlo. Por ello, dice el artículo 88.1 que tales acuerdos podrán celebrarse:




«Con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule.»

El empleo de esta técnica no ha sido, hasta la fecha, demasiado abun-dante: se ha utilizado como técnica de fijación de las indemnizaciones por razón de responsabilidad (arts. 11.2 y 13.1 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de respon-sabilidad patrimonial aprobado por el Real Decreto 429/1993, y 22.2 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por el Real Decreto 1398/1993).

• El carácter de mera previsión general de esta técnica negocial hace que los límites que la LRJPAC impone a estos convenios sean igualmente abstrac-tos (y obvios):

– El primero de ellos radica en el elemental imperativo de que los convenios «no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción» (art. 88.1); la alu-sión hecha en segundo lugar se refiere a los derechos de la Hacienda pública, esto es, los tributos y demás rendimientos que el Estado obtenga.

– Muy genérica (y, por ello, de escasa utilidad) es la relación de los contenidos mínimos que dichos convenios deben tener, que son de estricta lógica: identificación de las partes intervinientes, ámbito per-sonal, funcional y territorial, y plazo de vigencia (art. 88.2).

– Por fin, estos convenios poseen el límite natural de la competencia, en la medida en que no podrán suponer «alteración de las competen-cias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabili-dades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos» (art. 88.4).

Precisiones

No solo se prohíben los convenios en los que frontalmente se dé una regulación a las competencias distinta a la establecida normativamente, sino también aque-llos que versan sobre objetos o potestades atribuidos por las normas a órganos diversos de aquellos que lo celebran.




• La regulación que hace el artículo 88 de la LRJPAC de estos convenios posee carácter general: excede de la temática del procedimiento adminis-trativo, aunque puede tener también operatividad en él como forma de ter-minación del mismo. Ello puede revestir dos modalidades:

– El convenio puede ser constitutivo de un acto finalizador del proce-dimiento, sustituyendo en tal caso a la resolución unilateral a la que hacíamos referencia antes.

– Pero puede tener también carácter previo a dicha resolución, en cuyo caso, la misma habrá de reproducir las cláusulas del convenio. A ello se refiere el artículo 88.1 al decir que tales actos pueden:

«Tener la consideración de finalizadores de los procedimien-tos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.»




CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

• La aportación de hechos y datos es la función primordial de la fase de instruc-ción del procedimiento administrativo, que tiene lugar a través de diversas técnicas, reguladas en la LRJPAC, como son las alegaciones de los intere-sados, el trámite de información pública, los informes, las pruebas y el trá-mite de audiencia.

• Las alegaciones son declaraciones de ciencia o conocimiento, y no de volun-tad, que formulan los interesados «en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trámite de audiencia.

• La información pública consiste en la exposición al público, en general (no solo a los interesados, pues), del contenido de un expediente, al objeto de que pueda ser consultado por cualquier persona.

• Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.

• Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un periodo de prueba por un plazo no supe-rior a 30 días ni inferior a 10.

• Una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redac-tar la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a los interesados para que estos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

• El plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a los 10 días ni superior a 15.

• Son modos o causas de terminación del procedimiento, la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, la decla-ración de caducidad, la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas, o la terminación convencional.

• La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación.

• El plazo de notificación de la resolución no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga




previsto en la normativa comunitaria. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, este será de tres meses.

• La resolución deberá indicar los recursos que contra la misma procedan, ante quién y el plazo, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que consideren oportuno.

• La LRJPAC insiste en el principio de congruencia prohibiendo la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una petición se pueda agravar la situa-ción inicial del interesado, y ello sin perjuicio de que la Administración pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

• El procedimiento administrativo puede terminar también por decisión del interesado que lo inició mediante un acto formal de apartamiento del mismo, que puede revestir dos modalidades diversas: el desistimiento y la renuncia.

• El único requisito para la producción de la caducidad del procedimiento administrativo por inactividad de la administración es que haya vencido el plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa.

• La caducidad por inactividad de la Administración opera de modo auto-mático por el mero transcurso del plazo, sin que se precise para ello que el destinatario lo advierta de modo formal a la Administración; debe, pues, declararse de oficio y sin más trámite, finalizando así el procedimiento a todos los efectos.

• El convenio puede «tener la consideración de finalizadores de los proce-dimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin».

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

A partir del contenido de la presente Unidad didáctica, se propone la realización de las siguientes actividades de autocomprobación por parte del alumno, como ejercicio general de repaso y asimilación de la información básica proporcionada por el texto.




Enunciado 1

Desde el punto de vista de la obligatoriedad y de su fuerza, indique las clases exis-tentes de informes dentro de la instrucción del procedimiento administrativo. Cómo se consideran a falta de disposición expresa en contrario.

Enunciado 2

En qué consiste el trámite de audiencia. ¿Es siempre necesario? Plazo de ejercicio.

Enunciado 3

Duración del periodo de prueba en el procedimiento administrativo común.

Enunciado 4

Plazo que tiene la Administración para dictar y notificar la resolución de un proce-dimiento administrativo.

Enunciado 5

¿Cuál de las siguientes formas no es un modo de terminación del procedimiento administrativo común?

a) Renuncia.

b) Resolución.

c) Allanamiento.

d) Caducidad.




Solución 1

Desde el punto de vista de la obligatoriedad de su emisión, los informes pueden ser preceptivos o facultativos, según venga exigida su emisión por las normas aplicables a cada caso concreto. Desde el punto de vista de su fuerza o eficacia jurídica los infor-mes pueden ser vinculantes o no vinculantes. Salvo disposición expresa en contrario los informes serán facultativos y no vinculantes.

Solución 2

El artículo 84 de la LRJPAC dispone, que una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a los interesados para que estos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Es este un trámite obligado del pro-cedimiento administrativo, si bien se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. El plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a los 10 días ni superior a 15.

Solución 3

Respecto a la duración del periodo de prueba, el artículo 80.2 del la LRJPAC se limita a establecer unos topes, máximo y mínimo, concretamente un «plazo no superior a 30 días ni inferior a 10», a fin de que se puedan practicar cuantas pruebas juzgue per-tinentes el instructor del procedimiento.

Solución 4

El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga pre-visto en la normativa comunitaria europea. Cuando las normas reguladoras de los pro-cedimientos no fijen el plazo máximo, este será de tres meses.

Solución 5

c) Allanamiento.




REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Básica

COSCULLUELA MONTANER, L.: Manual de derecho administrativo, Madrid, Civitas, 2009.

GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual básico de derecho administrativo, Madrid, Tecnos, 2008.

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: Curso de derecho administrativo I, Pamplona, Civitas, 2008.

Avanzada

BARRERO RODRÍGUEZ, C.: La prueba en el procedimiento administrativo, Pamplona, Aranzadi, 2006.

FUENTES GASÓ, J. R.: Esquemas de procedimiento administrativo, Valencia, Tirant lo Blanch, 2007.

MESEGUER YEBRA, J.: La caducidad en el procedimiento administrativo sancionador, Barcelona, Bosch, 2002.


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