QU ES,CMO SE HACE Y

PARA QU SIRVE EL

TRABAJOPOLICIAL

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Ediciones Consejo General de PolicaHacia la dignificacin policial

Caracas, noviembre de 2010Primera edicin

Miembros del Consejo General de PolicaTareck El Aissami,Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y JusticiaEdgar Barrientos,Viceministro del Sistema Integrado de Polica,Rafael Isea,Gobernador del estado AraguaJos Luis Rodrguez,Alcalde del municipio CarrizalMercedes Prieto,Representante del Ministerio PblicoLarry Devoe,Representante de la Defensora del PuebloPedro Tang,En representacin de los cuerpos de polica municipales y estadalesJos Enrique Gonzlez,En representacin de los cuerpos de polica municipales y estadalesSoraya El Achkar,En representacin de la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz. Secretaria Ejecutiva del Consejo General de Polica

CompiladorAndrs Antillano

CoordinadoresAndrs Antillano y Helga Malav

Apoyo logstico:Ricardo Mederos

Revisin y validacinSoraya El Achkar

Edicin Luis Gerardo GabaldnNayv Morles

Diseo GrficoLuca Polanco

Distribucin Gratuita

ImpresinGrabados Nacionales

5.000 ejemplares

ISBN 978-980-7392-05-1

Hecho depsito de leyDepsito legal: If41520103633465

Consejo General de PolicaAv. Urdaneta, Esq. Platanal, sede el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, piso 8. Caracas - Venezuela. Tlf. (0212) 506.1111

www.consejopolicia.gob.ve

ENSAYOS SOBRE DESEMPEO Y EVALUACIN DE LA POLICA

TOMO I

Introduccin

Consideraciones sobre el desempeo policial 19

Autor: Andrs Antillano

Marco normativo de la polica venezolana 29

Autor: Elsie Rosales

De la accountability selectiva a la plena responsabilidad policial 61

Autores: Jacqueline de Olivera Muniz y Domicio Proenca Junior

El mandato policial 87

Autor: Peter K. Mannig

Las reformas policiales en Irlanda del Norte y en Venezuela: Una visin comparada 111

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Autores: Luis Gerardo Gabaldn y Andrs Antillano

La calidad de vida y su relacin con el servicio policial

Autor: Yoana Monsalve Briceo

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Tareck El AissamiMinistro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia

UN GOBIERNO COMPROMETIDO CON LA POLICA

Prlogo

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El Gobierno del Comandante Presidente Hugo Chvez ha priorizado, en los ltimos 5 aos, los procesos de transformacin de la polica venezolana y ha convocado a toda la sociedad a participar de esta misin tan compleja porque se trata de cambiar un modelo policial, construido durante siglos bajo los principios del sistema capitalista, cuyo propsito no es proteger a las personas sino el capital.

Nuestro reto como gobierno socialista es configurar un nuevo modelo policial. Una polica que tenga como prioridad a las personas sin distincin alguna, el respeto a los derechos humanos y la proteccin de las libertades fundamentales. El nuevo modelo policial que comenzamos a impulsar con la aprobacin del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana es un modelo que est orientado a usar la fuerza de manera progresiva y diferenciada. Una polica al servicio de la comunidad, capaz de resolver los conflictos por las vas del dilogo y la negociacin. Una Polica profesionalizada que utiliza criterios cientficos para ser realmente auxiliares al sistema de administracin de justicia. Una polica esencialmente preventiva y comunitaria.

El Gobierno del Comandante Presidente Hugo Chvez est empeado en refundar el servicio policial para que nunca jams se repitan las historias de violaciones a los derechos humanos y para que la polica se convierta en una institucin capaz de garantizar la seguridad pblica tan deseada. Por ello, la compilacin de estudios sobre la Polica, realizado por el Profesor Andrs Antillano se convierte en un documento importante para quienes estamos al frente de esta refundacin institucional de la polica venezolana, en tanto nos ofrece elementos importantes para que podamos seguir avanzando en la ruta que nos trazamos de disear una poltica pblica en temas policiales alineada con Proyecto Nacional Simn Bolvar - Primer Plan Socialista cuyos ejes vertebradores son: la nueva tica socialista y la participacin popular.

Estamos conscientes que el camino es largo pero estamos empeados en seguir estudiando la polica como institucin, redefinirla en sus propsitos y en disear mecanismos para evaluar su desempeo desde la consideracin que la polica tiene como misin principal la proteccin de las personas. En tiempos de revolucin, nos toca cambiar el rumbo de la historia de la polica para que se ponga al servicio del pueblo de Venezuela.

Patria socialista o muerte!! Venceremos!!

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Soraya Beatriz El Achkar G.Miembro del Consejo General de Polica y su Secretaria Ejecutiva.

EL CAMINO DE UN PROCESO DE TRANSFORMACIN POLICIAL

Presentacin

Desde el ao 2006, el Gobierno del Presidente Hugo Chvez emprendi un ejercicio sostenido de reforma policial. Comenz por instalar la Comisin Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL), cuya misin se centr en dos procesos inditos para el pas: el primero consisti en un diagnstico de todos los cuerpos policiales y el segundo fue una consulta nacional sobre la polica que tenemos y la polica que aspiramos tener. Los resultados del diagnstico y aquellos de la consulta nacional fueron cruzados en grandes matrices de informacin que permitieron generar el nuevo modelo policial para Venezuela y un pliego de recomendaciones al Estado venezolano de cara a marcar una pauta que permitiera darle continuidad al trabajo sobre la reforma policial deseada.

En el ao 2008, el Ejecutivo Nacional aprob por Ley Habilitante el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana (Gaceta Oficial 5.880 extraordinaria de fecha 09 de abril de 2008). La Ley logr recoger todas las recomendaciones de la Comisin Nacional para la Reforma Policial del ao 2006 y el nuevo modelo policial. La novsima Ley marc una ruta legislativa importante en temas policiales que se fue desarrollando inmediatamente.

En el ao 2009, por voluntad del Gobierno del Presidente Hugo Chvez y de la mano del Ministro Tareck El Aissami se instala el Consejo General de Polica que es una instancia consagrada en la Ley Orgnica del Servicio de Polica, cuya funcin principal es servir como rgano asesor al Ministro de Interior y Justicia para el diseo de las polticas pblicas en temas policiales. Ese ao, el Consejo General de Polica trabaj para aprobar, conjuntamente con la Asamblea Nacional, La Ley del Estatuto de la Funcin Policial con el propsito de darle estabilidad laboral a la funcin policial y ordenar el ingreso, la carrera, los ascensos, los controles internos y externos, la profesionalizacin, todas las situaciones administrativas y la jubilacin de todos los policas del pas.

Durante los aos 2009 y 2010, el Consejo General de Polica emprendi el camino de definir reas de la funcin policial contempladas tanto en la Ley Orgnica del Servicio de Polica como en la Ley del Estatuto de la Funcin Policial. Han sido objeto de definicin: la atencin a las vctimas, la credencializacin policial, el uso progresivo y diferenciado de la fuerza, el equipamiento individual e institucional, los controles internos, la atencin a las vctimas, el patrullaje, las reuniones de direccin, el servicio de polica comunal, la incorporacin del enfoque de gnero en la institucin, la organizacin y funcionamiento interno, la rendicin de cuentas externas, las instalaciones policiales, las condiciones del medio ambiente laboral, los consejos disciplinarios, la homologacin de rangos y jerarquas.

Cada una de estas reas fue definida por la va de Resoluciones Ministeriales que dieron paso luego, a una gua instruccional para que cada cuerpo policial, de forma autnoma, dirigiera su propia reforma. Esta

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coleccin de practiguas de nombre Baqua orienta el camino a seguir y seala indicadores de gestin institucional que permite la polica y sus autoridades, evaluar el nivel de cumplimiento en los procesos de adecuacin.

Estamos conscientes que estos indicadores institucionales no garantizan la eficiencia policial pero son el primer paso en un largo camino por recorrer para garantizar el libre ejercicio de los derechos fundamentales de todo el pueblo venezolano. Muchos de los indicadores emanados de las resoluciones deben ser monitoreados y confrontados en la realidad con la misin principal de la polica que no es ms que la de garantizar el libre ejercicio de los derechos fundamentales y prevenir la comisin de delitos porque todo el esfuerzo de reforma apunta a la idea de contar con cuerpos policiales que efectivamente garanticen seguridad. El camino recorrido desde el ao 2006 hasta la fecha marca la ruta de una reforma que ha ido transitando por la va de las definiciones sobre la funcin policial, de cara a la instalacin de un servicio policial transparente, con indicadores suficientemente consensuados, sometido al escrutinio comunitario e institucional de modo tal que la Polica erradique la vieja prctica cultural de salir a la calle con un cheque en blanco.

En ese sentido, el Consejo General de Polica tiene la obligacin de seguir examinando el servicio policial y la polica venezolana en particular con el propsito de definir el mandato policial y, por ende, los indicadores que luego nos permita evaluar su desempeo. Este trabajo de compilacin realizado por el profesor Juan Andrs Antillano es parte de este esfuerzo por avanzar hacia un proceso de reforma sostenido sobre la base de los estudios policiales y de cara a ganar claridad sobre las funciones de la polica desde la consideracin de que slo la claridad sobre el mandato nos permitir tener indicadores que nos permitan evaluar la actuacin de la polica.

Esta compilacin de estudios policiales indita en el pas y promovida por el Consejo General de Polica es un ensayo que ofrece informacin til para que las decisiones sobre el diseo de las polticas pblicas policiales se tomen de manera informada y disminuir los niveles de arbitrariedad y capricho en el diseo del servicio de polica. Sirva pues, la lectura de estos trabajos para conocer ms las prcticas policiales y ajustar las decisiones del diseo institucional.

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El objetivo de este libro es ofrecer textos tericos y empricos sobre funciones, mandato, estrategias y evaluacin de la actividad policial que sirvan al pblico interesado, a los decisores polticos, a expertos y acadmicos vinculados con la temtica, as como especialmente a policas y estudiantes en proceso de formacin en materia de polica y seguridad, con el propsito de contribuir al debate informado, a la formacin y capacitacin y a la construccin de polticas pblicas relacionadas con polica y seguridad.

En tal sentido, los ensayos que lo conforman combinan la densidad conceptual y terica con el estilo didctico y pedaggico, la pluralidad paradigmtica con la claridad de enfoques. Abordan distintas dimensiones vinculadas con el desempeo policial (el mandato y funciones de la polica, sus estrategias y acciones, la discusin sobre la medicin y evaluacin de su actividad, as como reas especficas y sensibles de su actuacin) tanto en su debate terico, como en hallazgos empricos que resultan de la investigacin y anlisis de distintas realidades. No es, por ello, un manual ni una gua prescriptiva que pretenda esclarecer qu debe hacer la polica, asunto que debe ser respondido al calor del debate colectivo entre autoridades, policas y la sociedad (pues, a fin de cuenta, el proceso permanente de definicin por parte de la sociedad sobre la actividad policial constituye la garanta del carcter democrtico de su mandato), sino que se contenta con ofrecer elementos para ese debate.

El tema del desempeo ha adquirido un lugar central en la discusin y prctica sobre la polica contempornea. Ya sea en los foros acadmicos, que en las ltimas dcadas desplazan su inters de temas como el uso de la fuerza fsica hacia la preocupacin

sobre las tcticas y actividades de la polica, en las polticas pblicas y asignacin presupuestaria, que se dirigen desde los esfuerzos en la consolidacin organizacional a la optimizacin y evaluacin de las operaciones de la polica, los recientes desarrollos tecnolgicos orientados al monitoreo y registro de actividad policial, o la creciente preocupacin de las propias organizaciones policiales por explicitar, mejorar y evaluar su ejercicio operativo, el problema del desempeo ha ocupado buena parte de los esfuerzos relacionados con los cambios recientes de la polica.

Esta preocupacin aparece con fuerza a partir de los aos 70, como respuesta al desgaste del modelo policial prevaleciente hasta entonces y a distintos signos que ponan en evidencia la creciente incapacidad de la polica para garantizar la seguridad y la convivencia. La cada de los ndices de eficacia, la pobre eficiencia y elevados costos en contraste con sus magros resultados, la crtica a las estrategias convencionales, basadas en la aplicacin uniforme de tcticas y el nfasis en procedimientos estandarizados, relegando a un segundo plano los resultados e impacto esperados, su creciente ilegitimidad y prdida de credibilidad por parte del pblico, el aumento de las denuncias de violencia, abuso y corrupcin, su inequidad al tratar con minoras y grupos excluidos, el desfase entre su comportamiento y los procesos de democratizacin y las demandas pblicas de seguridad, contribuyeron a colocar en el debate el problema de lo que hace la polica y su funcin en las sociedades actuales.

En el caso de Venezuela, aunque con un marcado retraso con relacin a otras latitudes, esta discusin ha cobrado fuerza durante los ltimos aos.

IntroduccinAndrs Antillano.

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Luego de un proceso de deterioro de la polica, marcado por su incompetencia para garantizar seguridad a la mayora de la poblacin, episodios crecientes de violencia policial, violacin de derechos fundamentales, corrupcin y compromiso con actividades criminales, y la inauditabilidad de su actividad y funcionamiento, en el ao 2006 se inicia un proceso de reforma, orientado hacia la creacin de un nuevo modelo policial adecuado a los procesos de democratizacin e inclusin social que encara el pas, y que garantizara la seguridad y la convivencia democrtica, dentro del marco de un Estado Democrtico y Social de de Derecho y Justicia. Con este cometido se crea una Comisin plural y multiagencial, la Comisin Nacional para la Reforma Policial (Conarepol), que luego de un exhaustivo diagnstico de la situacin de la polica venezolana y una amplia consulta ciudadana, formula las bases de la transformacin policial en el pas. Con la aprobacin de la Ley Orgnica del Servicio de Polica y Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana (promulgada en abril del 2008 y reformada en 2009), la Ley del Estatuto de la Funcin Policial (aprobada en 2009) y con el actual proceso de construccin de polticas pblicas y estndares para la actividad policial, que desarrolla el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores a travs del Consejo General de Polica, las recomendaciones de la Conarepol en buena medida adquieren concrecin normativa y operativa.

Adems de atender a la estructura, organizacin y profesionalizacin de la polica, el proceso de reforma ha enfatizado en la necesidad de adecuar el desempeo policial a los crecientes desafos de garantizar seguridad, respeto a los derechos humanos y las exigencias que a la funcin policial suponen el marco normativo y programtico de una sociedad democrtica e incluyente. En su informe final, la Conarepol define la polica como una funcin indelegable, civil, que opera dentro del marco de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principios internacionales sobre proteccin de los derechos humanos, orientada por los principios de permanencia, eficacia, eficiencia, universalidad, democracia y participacin, control de desempeo y evaluacin de acuerdo con procesos y estndares definidos y sometida a un control de proceso de planificacin y desarrollo conforme a las necesidades dentro de los mbitos polticos

territoriales nacionales, estadales y municipales. Esta definicin establece la naturaleza de la actividad policial (funcin pblica indelegable, de carcter civil), su subordinacin a normas constitucionales y acuerdos internacionales, enfatiza en la eficacia, eficiencia, equidad y regularidad (en trminos territoriales y temporales) de su actividad, introduce la rendicin de cuentas como mecanismo de control y evaluacin de su desempeo, estandariza procesos y productos, y plantea un desarrollo racional de sus recursos y operaciones segn las demandas y necesidades reales de la sociedad. Adicionalmente, desarrolla desde la perspectiva constitucional la funcin policial, define normas de actuacin para los policas individuales y criterios para la asignacin de competencias, y propone la creacin de diversos mecanismos internos y externos de rendicin de cuentas.

La Ley Orgnica define los fines de la polica (garantizar el libre ejercicio de los derechos, prevenir los delitos, apoyar a la administracin, control vial y de trnsito y promover la resolucin pacfica de conflictos), desarrolla el carcter y principios del servicio de polica y de sus actividades, asigna atribuciones exclusivas y concurrentes de los distintos niveles de polica, as como prescribe criterios para ordenar y articular su actuacin segn el tipo de situacin, da desarrollo normativo al servicio de polica comunal como servicio profesional, preventivo, de proximidad y orientado a la solucin de problemas, establece normas de actuacin para los funcionarios policiales en funcin, regula de manera precisa el uso de la fuerza fsica policial y define mecanismos y procesos de evaluacin, control, ajuste y rendicin de cuenta (tanto interna como externa) para el desempeo policial.

Por su parte, la Ley del Estatuto de la Funcin Policial, adems de definir el mandato policial, las condiciones personales para el desempeo policial, establecer principios generales, normas disciplinarias, derechos y deberes de los policas en el cumplimiento de sus funciones, otorga un peso fundamental a la evolucin del desempeo individual para el desarrollo de la carrera policial y la asignacin salarial, en contraste con las anterior formas de desarrollo profesional que enfatizaba variables rgidas y estticas (aos de servicio, etc.) sin considerar el compromiso y desempeo de los funcionarios en sus actividades.

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Esta juridizacin del desempeo policial no slo da cuenta de la importancia que se le otorga en el proceso de transformacin institucional de la polica, sino que permite avanzar en la regulacin de una dimensin que, por su propia naturaleza y por su utilizacin estratgica en el contexto histrico venezolano, se desarrollaba como esfera desregulada y con frecuencia arbitraria de la actividad estatal sobre los ciudadanos. En tal sentido, se entiende el desempeo no slo como un problema de eficiencia y eficacia de la actividad policial, sino de su equidad y subordinacin a principios polticos y normativos que garanticen su concordancia con la legalidad, la democracia, los derechos humanos y la Constitucin.

Eficacia, eficiencia y coherencia programtica como dimensiones del desempeo policial.

Tanto en el debate como en los programas de reforma, el tema del desempeo policial expresa distintos desafos. Al menos tres son particularmente relevantes para la discusin que se propone en este libro. Por un lado, el problema de su eficacia, o en qu medida y de qu forma la polica cumple el cometido asignado y logra los efectos esperados. En segundo lugar la eficiencia, entendida como la relacin racional entre costos (econmicos, operativos, sociales y polticos) y resultados. Y por ltimo, su anclaje en marcos normativos y programticos que articulen la actividad policial a proposiciones (explcitas o implcitas) sobre valores, fines, principios y normas que definen un modelo de sociedad y una forma de relacin entre el estado y los ciudadanos.

La discusin sobre eficacia (o efectividad) de la polica empieza en los aos 70, momento en que los mtodos policiales tradicionales se muestran inoperantes para garantizar reduccin del delito o de la inseguridad, a la vez que se cuestiona el excesivo nfasis en los medios aplicados ms que en los resultados obtenidos. Como alternativa se procuran enfoques flexibles y verstiles, como la polica orientada a problemas, el acopio de informacin estratgica, o la polica comunitaria. La atencin a la eficiencia se desarrolla posteriormente, en la dcada de los 80, en el contexto de los programas neoliberales y la reduccin de las inversiones pblicas del estado, y busca reducir costos a

travs de mejoramiento de procesos internos, mecanismos rigurosos de registro y control, o enfoques multiagenciales que permitan transferir y compartir responsabilidades de la polica con otros actores. Por su parte, los enfoques que atienden al problema del desempeo desde sus implicaciones programticas cobran fuerza en escenarios de democratizacin o posteriores a conflictos armados en que la polica jug un papel activo a favor de una de las partes, o en casos en que el principal problema de la polica son las prcticas violatorias de los derechos humanos o su tratamiento inequitativo contra grupos excluidos o minoritarios, promoviendo en respuesta la incorporacin de principios legales y organizacionales que reduzcan el uso de la fuerza, garanticen el control democrtico de la actividad policial, conviertan a los derechos humanos en una dimensin transversal al desempeo, y generen prcticas ms equitativas en el tratamiento de grupos vulnerables.

Podramos suponer que estas tres dimensiones estn ntimamente relacionadas: La polica debe lograr cumplir su cometido, pero sin costos desmedidos y dentro de un claro marco normativo y programtico. En otras palabras, la polica debe garantizar seguridad, prevenir el delito y pacificar a la sociedad, pero no a cualquier costo ni a travs de cualquier medio (vulnerando derechos, actuando al margen de la legalidad o reprimiendo a grupos sociales vulnerables a favor de determinadas lites, por ejemplo). Sin embargo, con demasiada frecuencia estos trminos se abordan de manera aislada y separada, produciendo enfoques unilaterales y distorsionados. El nfasis en la eficacia puede derivar en una expansin indebida del poder policial, consistente con lo que se ha dado por llamar estado policial, en que la polica permea todas las esferas de la vida social y recurre a cualquier mtodo como mecanismo de garantizar el control de cualquier desviacin. La sobreestimacin de la eficiencia conduce al predominio de enfoques manageriales, centrados exclusivamente en los procesos internos y que renuncian a cualquier objetivo externo o cualquier principio de justicia y equidad. Suponer que la simple adopcin de estndares constitucionales y programticos es suficiente para mejorar el desempeo policial, con frecuencia desemboca en un simple uso declarativo de los mismos o, paradjicamente, en la informalizacin e invisibilizacin de prcticas

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rutinarias de la polica que terminan por convertirse en an ms peligrosas y dainas.

Por esta razn se requieren aproximaciones globales que comprendan las distintas dimensiones y sus relaciones, sin desplazar alguna de ellas por poner acento en otras. Este es el enfoque que privilegia este libro, abordando el desempeo desde las dimensiones programticas de la actividad policial (su mandato y funciones), desde sus estrategias, tcticas y operaciones, y desde los aspectos a considerar para medir y evaluar tanto sus procesos como sus resultados.

Plan de la obra.

El libro est dividido en tres tomos. En el Tomo I, con carcter introductorio, se esbozan los elementos que hemos considerado principales de la discusin sobre el desempeo policial. El primer trabajo, de nuestra autora, Consideraciones sobre el desempeo policial, presenta algunos de los debates actuales en torno a la actividad policial, la tensin entre tareas vinculadas con el mantenimiento del orden y la aplicacin de la ley, la discusin sobre la discrecionalidad de la polica para definir cursos de accin diversos segn la situacin, el mandato de la polica y arriesga algunas hiptesis sobre sus funciones en las sociedades contemporneas. Ms que un estado del arte que pretende resear el amplio debate sobre la cuestin, lo que sera una tarea desmedida para los ms bien limitados alcances de este trabajo, nos proponemos un marco inicial para situar la discusin que proponen los trabajos posteriores.

Hay que advertir que este primer trabajo, como muchos de los que componen este libro, privilegia una aproximacin sociolgica (que entiende a la polica como una organizacin social, y como parte de un contexto social ms amplio que la influye y en el que ella influye), ms que jurdica o prescriptiva. En contraste, el trabajo siguiente, Marco normativo de la polica venezolana, de Elsie Rosales, realiza un anlisis normativo sobre la funcin y actividad policial en Venezuela, partiendo desde la norma constitucional y de otras fuentes del derecho

venezolano, para evidenciar contradicciones, tensiones, lagunas y desafos, como por ejemplo la problemtica ubicacin del uso de la fuerza fsica (caracterstica central de la actividad policial) en el marco de un Estado Social y Democrtico de Derecho y Justicia, como el que plantea la Constitucin, la tensin entre discrecionalidad y regulacin, o la relacin entre la nocin de servicio pblico y ejercicio de la coercin autorizada, que define a la polica. Termina desarrollando las implicaciones legales que para el desempeo policial se derivan del reciente proceso de reforma y sus concreciones jurdicas.

El mandato policial, entendido como el mbito de problemas del que se ocupa la polica y de las estrategias autorizadas social y legamente para tratar con estos, y las funciones de la polica, los efectos de largo alcance de la actividad policial sobre los actores sociales y sobre las relaciones entre ellos, colocan la discusin del desempeo en su ubicacin ms estructural, pues glosa la relacin de la praxis policial con la sociedad en su conjunto. El trabajo de Peter Manning, El mandato policial, que entiende la actividad policial como un conjunto de estrategias simblicas que ordenan la puesta en escena de la polica frente a la sociedad como auditorio o perspectiva dramatrgica- entiende el mandato policial como el dominio sobre el que se ejerce esos derechos dramatrgicos o procesos de simbolizacin, condicionados por variables estructurales e histricas. En tal sentido, su trabajo (que forma parte de una investigacin ms amplia del autor en que compara la polica britnica con la norteamericana) revisa los procesos de transformacin del mandato policial en EE.UU a partir de las contradicciones de la sociedad norteamericana (la relacin entre legalidad y violencia, por ejemplo), as como las propias contradicciones institucionales de la polica, que se derivan de su insercin en estas tensiones. Este trabajo permite evidenciar que lo que la polica hace o se espera que haga, depende ms de las tensiones estructurales y demandas contradictorias de la sociedad, y de cmo la polica gestiona simblicamente estas contradicciones, que de mandatos formales y explcitos.

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El ensayo de Muniz y Proena, De la accountability selectiva a la plena responsabilidad policial, parte de la doble relacin que mantiene la sociedad con la actividad policial: entendida como mandante (que le otorga a la polica un determinado mandato) a la vez que como objeto del mandato (la actividad policial). Esta doble relacin hace de la accountability (que podramos traducir, no sin problemas, como rendicin de cuentas) una dimensin esencial del mandato policial pues permite la redefinicin permanente y democrtica de lo que la polica hace y debe hacer. En este trabajo exploran el significado de accountability y de mandato, para luego acotarlos a la esfera de la actividad policial. Terminan por proponer una aproximacin operativa a la accountability del mandato policial, a partir de la oportunidad para la actuacin policial y la propiedad (adecuacin o calidad) de esta actuacin, lo que permitira juicios polticos y a la vez instrumentales sobre el desempeo.

Monsalve, en su trabajo La calidad de vida y su relacin con el servicio policial, propone una aproximacin al mandato y actividad de la polica que lo comprenda como servicio pblico que busca impacto sobre la calidad de vida de los ciudadanos, dirigindose a satisfacer sus necesidades sociales relacionadas con la seguridad. Esta idea, que tiene implicaciones tanto conceptuales como operativas para el desempeo policial, formara parte de enfoques policiales que han cobrado fuerza en los ltimos aos, como lo que Wilson llam estilo policial de servicio o las innovaciones ms actuales en estrategias policiales, como la polica comunitaria, y se desmarca en parte a la tradicin legalista que ha prevalecido en la polica venezolana.

Este tomo contiene el trabajo de Gabaldn y Antillano Las reformas policiales en Irlanda del Norte y en Venezuela: Una visin comparada, que documenta dos casos recientes de reforma policial aparentemente muy dispares: los cambios institucionales de la polica norirlandesa luego del fin de la guerra civil, y el proceso conducido por la Conarepol en 2006. Pese a las diferencias tanto entre los contextos como en los contenidos de las dos reformas, ambos proceso coinciden en intentar ser una respuesta a una reduccin del espacio social de la polica (la disminucin de la confianza pblica

en la actividad policial) y en aspectos centrales abordados en los cambios institucionales, como la rendicin de cuenta, regulacin del uso de la fuerza fsica, o la transversalizacin de los derechos humanos a toda la actividad policial. El informe sirve tambin para bosquejar los elementos ms significativos del nuevo modelo policial propuesto por la Conarepol, que en buena medida se concreta con la aprobacin de la Ley Orgnica del Servicio de Polica y con el desarrollo actual de estndares y polticas pblicas en materia de polica.

Si la discusin sobre su mandato y funciones permite explicitar el anclaje estructural de la actividad de la polica, abordarla a partir de sus estrategias y tcticas pone en evidencia la manera en que el trabajo policial se define y construye en la interaccin social. El Tomo II presenta distintos trabajos sobre las actividades rutinarias de la polica y las estrategias y los enfoques que utiliza. Los de Black y el de Gabaldn y Mura analizan para dos contextos diferentes (tres ciudades norteamericanas el primero, una ciudad del occidente de Venezuela el ltimo) la manera en que la actividad policial es definida de manera fluida en la interaccin cara a cara entre policas y pblico, que cobra la forma de encuentros en que las expectativas y respuestas respuestas recprocas de policas y ciudadanos moldean la actuacin de los funcionarios (activacin, tipo de eventos y escenarios en que intervienen, aplicacin de alguna medida legal o de uso de la fuerza fsica). Sin embargo, los dos trabajos muestran diferencias importantes entre las policas estudiadas. Mientras el trabajo de Black, La organizacin social del arresto, refleja una polica que fundamentalmente es activada por las demandas de servicio del pblico, y cuya intervencin es en buena medida controlada y definida por los intereses de los ciudadanos que solicitan la intervencin, el trabajo de Gabaldn y Mura, Interaccin Polica-Pblico: Activacin, respuestas y variables interpersonales y situacionales, muestra una polica relativamente aislada de las demandas ciudadanas, que acta de manera proactiva, y que define su intervencin atendiendo a las caractersticas de los involucrados y a la situacin. Si bien en los dos estudios se identifica la actitud del sospechoso como una variable fundamental para explicar la conducta del

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polica, en el caso venezolano sus caractersticas sociales y fsicas pueden tener igual o mayor relevancia.

El trabajo de Weisburd y Eck, Qu puede hacer la polica para reducir la delincuencia, los disturbios y el miedo?, se ocupa de las estrategias policiales, dando cuenta de los cambios recientes y de algunas de las nuevas modalidades de trabajo policial. Evala los mtodos propios de lo que denominan el modelo tradicional de prcticas policiales (incremento en el nmero de efectivos, patrullaje vehicular, respuestas rpidas a solicitudes de emergencia, detenciones generalizadas, etc.), para concluir que resultan poco efectivos para garantizar seguridad, y los contrasta con nuevas estrategias (polica comunitaria, polica orientada a problemas, vigilancia de puntos conflictivos, etc.), proponiendo como aspectos a considerar para mejorar la efectividad el nivel de enfoque o focalizacin en el objetivo, y la diversidad de mtodos o tcticas utilizadas.

Las pretensiones de sustituir o acompaar la polica profesional por la transferencia de labores de vigilancia a los ciudadanos, tesis que cada cierto tiempo reaparece en discursos de derecha sobre la seguridad, implica generalmente efectos paradjicos y perversos tanto en relacin con el delito, la seguridad y la violencia, como sobre los vnculos sociales al interior de la comunidad. La investigacin de Romero y Rujano, Patrulla vecinal: peor el remedio, que registra y analiza una experiencia de este tipo que tuvo lugar en barrios populares de la ciudad de Maracaibo, ilustra estos posibles efectos, por remitir ms a una generalizacin del control privado que a una ampliacin del espacio pblico, incrementar la violencia, ahora en manos de quienes pretenden actuar para reducirla, y aumenta el temor y la demonizacin de determinados grupos y personas en el vecindario.

Cerramos este segundo tomo con un trabajo que atiende a las condiciones que requiere una polica para mejorar su desempeo (Adang: La mejor polica del mundo aprende a cualquier precio), en que se concluye que la capacidad como organizacin de aprender de su entorno y de su propia prctica, a travs de la investigacin y el anlisis de su

actividad, es un factor clave para optimizar sus operaciones e identificar buenas prcticas.

El Tomo III est dedicado a la evaluacin, la rendicin de cuentas y a los indicadores que permitan medir y ponderar el desempeo policial. La medicin y evaluacin de lo que hace la polica tiene implicaciones que van ms all del registro y control de los procesos y productos, pues termina por moldear la propia actividad policial y permite el control democrtico de una organizacin tradicionalmente marcada por su reluctancia a rendir cuenta de s. Un segundo trabajo de Muniz y Proena, Bases conceptuales de mtricas y patrones de medida del desempeo policial, plantea el tema a partir del desarrollo conceptual del mandato policial (el uso de la fuerza situacionalmente justificada, de acuerdo a la clebre frmula de Bittner), su desdoblamiento en efectos sobre las interacciones sociales (prevencin, disuasin y represin) y su evaluacin en trminos de eficacia y proficiencia (que los autores definen como capacidad o habilidad medios y recursos, equivalente al trmino eficiencia). Terminan por proponer algunas medidas y patrones de medicin sobre la actividad policial.

Ignacio Cano, en Cmo evaluar la polica, discute las dimensiones de la evaluacin (eficiencia y eficacia) y distintos tipos de indicadores de evaluacin (de proceso, de resultados, de impacto) en relacin con las caractersticas propias de la actividad policial, para luego discutir y ponderar distintos tipos de indicadores de uso frecuente en la evaluacin del desempeo policial.

El texto de Lpez-Portillo y Martnez-Solares, Controles internos o de cmo la polica vigila a la polica, que introduce la discusin de los mecanismos de rendicin de cuentas y la oposicin entre controles internos y externos. El llamado Modelo Profesional, que con muchas variantes estuvo vigente en nuestro pas por dcadas, apost siempre por la primaca de los controles internos (el papel de las Inspectoras u Oficinas de Asuntos Internos como instancia exclusiva de rendicin de cuentas de la conducta individual, sobre todo de la desviada), para luego inclinarse las concepciones emergentes por los mecanismos externos de rendicin de cuenta (comits ciudadanos,

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comisiones parlamentarias o ministeriales, Ombudsman, etc.) en un claro movimiento pendular. La propuesta de los autores es la de complementar y equilibrar ambos tipos de controles, as como combinar la investigacin y sancin de la conducta desviada individual con la evaluacin agregada (del desempeo colectivo y patrones organizacionales que lo condicionan). Terminan por reconocer que el fortalecimiento de los mecanismos internos de control y rendicin de cuenta, en tanto fundamentales para contener y prevenir los abusos policiales y generar crecimiento en las capacidades de la organizacin policial, son esenciales para las policas de los pases latinoamericanos.

El tercer tomo lo cierran dos trabajos adicionales que se dedican a considerar el desempeo policial en areas particularmente sensibles y relevantes. La investigacin de Reynaldo Hidalgo, Violencia de pareja y respuesta policial. Un estudio descriptivo de las actitudes y respuestas de los policas venezolanos ante la denuncia por violencia de pareja, analiza datos de cmo la polica percibe y trata casos de violencia domstica en un municipio capitalino, hallando que, como ya se haba discutido a propsito de los trabajo de Black y de Gabaldn y Mura, la respuesta de la polica, ms que depender de lo previsto por la Ley, se construye en la interaccin entre funcionarios, vctimas agresor,

de las expectativas y actitudes de los agentes, y de factores situacionales y sociales. La implicacin de la polica en casos como la violencia domstica, contribuye a redefinir su rol y la naturaleza de su desempeo, tradicionalmente relacionado con la intervencin en conflictos en reas pblicas y al servicio de mandatos universales (la ley, etc) o del poder de la organizacin para definir las situaciones y los resultados de las intervenciones para involucrarse en disputas entre particulares y en espacios generalmente considerados como privados e ntimos, y muchas veces al servicio de los intereses de los particulares implicados.

Finalmente, presentamos un trabajo pionero de Gabaldn, Briceo y Boada sobre la construccin del caso penal por parte de agentes de investigaciones. Aunque la investigacin se realiz bajo otro modelo procesal, transformado por la entrada en vigencia del Cdigo Orgnico Procesal Penal en 1998, probablemente tengan plena vigencia su atencin a cmo intervienen factores situacionales (como la existencia de un sospechoso arrestado), organizacionales (como la disponibilidad de recursos y personal, cumplimiento de cuotas de casos resueltos) y actitudinales, as como caractersticas de vctimas y sospechosos, en la definicin del curso de una investigacin penal, en trminos de duracin y resultados de la investigacin.

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La centralidad que adquiere la agencia policial en los nuevos escenarios societales, cuando el complejo formado por las polticas estatales de bienestar, la inclusin laboral y el consumo universal deja de funcionar como dispositivo para la regulacin y disciplinamiento social, y en que el sistema penal fracasa como segunda lnea de defensa frente a la disensin y en la imposicin de conformidad, y se busca en cambio mecanismos flexibles que permitan gestionar, prevenir, contener y desplazar riesgos y amenazas, hacen que la discusin sobre el desempeo policial adquiera una importancia capital tanto en el debate acadmico como en la formulacin de polticas pblicas. Signo de esto son los cambios en relacin con el tema de la polica en la bibliografa criminolgica: de relativamente relegado hasta los aos 70, aparece con fuerza en la dcada de los 80, pero con nfasis en el uso de la fuerza como dimensin problemtica de su actividad, para adquirir mayor relieve en los ltimos aos, esta vez a partir del debate sobre cmo mejorar su desempeo y cmo hacerla rendir cuenta de su eficacia.

Esta relevancia del debate en torno al desempeo policial indica el cambio del llamado modelo profesional de la polica, que enfatiza en las condiciones organizativas y en los procedimientos burocrticos y formales de su actuacin, a nuevas perspectivas que ponen el acento en lo que hace la polica y en su potencial para prevenir y resolver problemas vinculados con la inseguridad. En un trabajo pionero, Goldstein (1979) advierte sobre el excesivo empeo puesto en la optimizacin de procesos internos y condiciones organizacionales para mejorar la polica, en detrimento de la atencin a su actividad operativa y sus resultados sobre las demandas de seguridad de los ciudadanos.

La discusin sobre el desempeo policial tiene un lugar clave en los nuevos modelos policiales 1, pues participa tanto en la evaluacin y cuestionamiento de la actividad policial convencional , revelan funciones latentes y efectos imprevistos en la polica moderna, contribuye a la definicin de estrategias y tcticas novedosas que adecen su actividad a los desafos que supone su nuevo papel, y aportan datos para construir indicadores y dimensiones evaluativas que den cuenta de esta actividad y promuevan su ajuste con patrones normativos.

En otras palabras, el debate sobre el desempeo policial supone una dimensin descriptiva y explicativa (saber lo que la polica hace y qu efectos tiene), una dimensin crtica (evaluar y deconstruir sus efectos reales y sus funciones latentes), orientativa (construir modelos y estrategias que mejoren su actividad y optimicen su impacto) y prescriptiva-operativa (construir horizontes evaluativos que modelen la actividad polica a partir de los resultados y productos esperados).

Recensar el desempeo de la polica implica responder a distintas preguntas: Qu hace la polica?Qu es lo especfico de su actividad? A qu funciones tributan? Y, finalmente, cmo medir lo que la polica hace y sus efectos? Sin embargo, la multiplicidad de tareas de la polica, y la superposicin de stas con actividades que realizan otras agencias, no permiten inferir de la descripcin de su labor la naturaleza de su funcin y la especificidad de su mandato. Su actividad (qu hace?) no es suficiente para explicar las funciones sociales que cumple en la sociedad (por qu lo hace?) ni lo que la define (qu es?). En lo que sigue, intentaremos glosar algunos debates sobre el desempeo policial, distinguiendo la naturaleza de la actividad de la polica, abordando de manera particular su compleja relacin con la aplicacin de la ley y la discrecionalidad de su ejercicio, para luego considerar su mandato especfico (qu distingue lo que hace la polica de lo que hacen otras agencias pblicas) y proponer una aproximacin a las posibles funciones que cumple en las sociedades contemporneas.

DESEMPEO POLICIALCONSIDERACIONES SOBRE EL

Andrs Antillano*

*Investigador del Instituto de Ciencias Penales- Universidad Central de Venezuela.1 Un ejemplo relevante es el impacto del estudio de Kelling y otros (1974) sobre los efectos del patrullaje en la reduccin de delito y la percepcin de inseguridad, realizado en Kansas City, sobre los mtodos y tcticas de la polica norteamericana y, en forma ms general, en la discusin sobre la actividad policial.

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Una primera dificultad para definir qu hace la polica es la diversidad y heterogeneidad de acciones que sta emprende en su desempeo cotidiano. Banton (1964), en un trabajo pionero, distingua la polica de paz y la polica de la ley, para diferenciar tareas relacionadas con el orden pblico y pacificacin de los conflictos sociales, de otras que se dirigen principalmente a reafirmar y aplicar la ley. Bossard (1983) le atribuye a la polica tareas de lucha contra la criminalidad (prevencin, investigacin, accin penal y represin), actividades puramente administrativas, recoleccin, procesamiento y suministro de informacin a las autoridades, mantenimiento del orden y primeros socorros. Goldstein (2003) distingue entre los objetivos que busca la actividad policial y los mtodos que emplea. Entre los objetivos que pretende la polica con sus acciones, seala prevenir y controlar crmenes graves, auxiliar a vctimas de delitos y personas en estado de peligro de dao fsico; proteger garantas y derechos constitucionales, como la libertad de expresin, libre trnsito, reunin, etc.; facilitar el movimiento de personas y vehculos; dar asistencia a aquellos que no pueden valerse por s mismos (embriagados, deficientes mentales, nios, minusvlidos); solucionar conflictos entre personas o de grupos con las instancias de gobierno; identificar los problemas que pueden potencialmente convertirse en amenazas serias para los ciudadanos, para el gobierno o para la misma polica, y crear y mantener la sensacin de seguridad en la comunidad. Para cumplir con estos propsitos, la polica puede echar mano de mtodos de intervencin inmediata o de la disposicin legal de sospechosos. En tal sentido, imponer una medida legal o una accin distinta a las prescritas por la ley, no se desprende del objetivo deseado, sino que son medios para lograr cualquiera de las tareas propuestas.

Bayley diferencia tres dimensiones en el trabajo de la polica: las labores o atribuciones que se le asigna, las situaciones en que interviene, y sus acciones en el marco de tales situaciones. Las atribuciones expresan las distribuciones funcionales en servicios o unidades especializadas, y se miden de acuerdo al nmero de funcionarios asignados a cada divisin o unidad. Una tendencia en el desarrollo de la organizacin policial es la progresiva especializacin en la estructura policial, distinguindose a su interior distintas unidades con funciones diferentes. Junto con el patrullaje, que sigue siendo la labor predominante de la polica en trmino de funcionarios asignados, desde la aparicin de la polica como cuerpo profesional han surgido divisiones encargadas de investigacin criminal, trnsito, o lo que llama Bayley control auxiliar o tareas administrativas genricas, para aludir a las actividades asignadas a la polica aprovechando su mayor diseminacin en el territorio, pero que no tiene que ver con sus funciones primarias, y podra ser cumplido por otras agencias estatales. La mayor complejizacin de la sociedad, la aparicin de nuevas demandas para la actuacin policial, y la extensin de las reas en que el estado interviene, han favorecido la diferenciacin funcional de la organizacin policial.

La actividad policial tambin puede ser entendida de acuerdo al tipo de situaciones a las que responde. Estas pueden describirse segn su forma de activacin (si son instigada por el pblico, o reactivas, o si por el contrario son producidas por la misma iniciativa de los policas, o proactiva), y considerando si las situaciones involucran violacin a la ley o no.

DE LA POLICALA ACTIVIDAD

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Ambas variables pueden estar relacionadas. Es posible suponer que a mayor cantidad de situaciones generadas por las demandas del pblico, mayor el volumen de eventos que no involucran delitos, mientras que los episodios producidos por la misma polica estarn sobre-representados las situaciones criminales. Aunque Bayley seala que los estudios no son concluyentes a este respecto, reconoce que distintos factores (como la poca confiabilidad de los registros policiales, la ambigedad de algunas situaciones o el conflicto en la definicin de los hechos) dificultan lograr datos slidos.

Sin embargo, de acuerdo a Bayley, otras variables de orden social pueden explicar mejor el volumen y tipo de demandas de intervencin policial. Es el caso de la calidad de las relaciones inter-personales y de los mecanismos informales de control. En contextos sociales en que predominan intensas relaciones sociales y slidos mecanismos de control inter-personales, las demandas de intervencin policial ser relativamente escasas y predominarn reclamos vinculados a situaciones que involucran violacin a la ley. En sociedades desorganizadas, o con dbil cohesin y control social, aumentar el nmero de requisiciones a la polica y la proporcin de situaciones de servicios no relacionados con conflictos penales. En consecuencia, en sociedades industriales y urbanas, aumentaran demandas de intervenciones policiales y disminuirn proporcionalmente los reclamos vinculados con infracciones legales, mientras que en sociedades rurales y tradicionales prevalecern situaciones que involucran delitos y otras infracciones.

De igual forma, los reclamos varan de acuerdo a la clase social de los demandantes. Bayley propone que las personas de clase alta restringirn sus demandas de intervencin policiales a circunstancias que implican aplicacin de la ley, mientras que las capas ms pobres, al carecer de capacidad econmica para acceder a fuentes privadas de servicios, tendern a acudir ms a la polica para prestaciones distintas a la aplicacin de la ley.

En resumen, en sociedades urbanas, con dbil cohesin social y alto grado de desorganizacin, as como en las clases bajas, predominan en trminos relativos necesidades y demandas de actuacin policial no vinculadas con la accin contra el delito.

Wilson seal la existencia de diferentes tipos de actividad o estilos policiales, segn el tipo de situaciones a las que orienten los agentes sus intervenciones, y las tcticas que usen con mayor frecuencia. Distingue entre actividades que implican administracin de servicios y actividades de administracin de la ley, que a su vez se divide entre actividades de mantenimiento del orden y de aplicacin de la ley. De acuerdo a esta taxonoma, se podra diferenciar entre el estilo vigilante, orientado

a preservar el orden pblico, el estilo legalista, que enfatiza en la preservacin de la ley, y el estilo de servicio, que ofrece servicios diversos al pblico.

En el primer caso, la polica focaliza sus esfuerzos en preservar el orden en espacios pblicos, mientras ignora y tolera pequeas faltas e infracciones, especialmente si ocurren en espacios privados o no afectan las interacciones pblicas. Orden pblico se define a partir de las expectativas sociales de comportamiento de determinados grupos en determinados espacios, por lo que la actuacin policial ser funcin de los escenarios en que se desarrolla las situaciones y de las caractersticas atribuidas al grupo en cuestin, ms que de lo que prevean las normas formales. La valoracin de la gravedad de una conducta inapropiada tambin depender de las expectativas de los agentes y de sus implicaciones inmediatas para los otros presentes en una situacin. Se favorecen mtodos informales de actuacin sobre la imputacin de medidas formales.

El estilo legalista, por el contrario, se orienta a la preservacin de la ley y el orden, que funciona como criterio nico y unvoco para juzgar y decidir sobre la conducta de distintos grupos sociales. Se privilegian medios formales y procedimientos estandarizados para manejar conductas ilegales, como arrestos o aplicacin de sanciones formales. Finalmente, el estilo de servicio supone la atencin de las demandas de prestacin tanto de situaciones que involucran violacin de la ley, como de aquellas en que se alteran la interacciones en el espacio pblico, pero siguiendo patrones informales de actuacin, adems de incluir prestacin de servicios diversos a la comunidad.

El desarrollo de uno u otro estilo depender de variables como la homogeneidad y diferenciacin social, pautas culturales, tradiciones organizativas de la polica y del papel de los dirigentes de la organizacin. Por otra parte, a cada estilo le corresponder determinado modelo de organizacin de la corporacin policial.

De este sumario vasto y heterogneo se desprenden varias consideraciones. Por un lado, la existencia de un amplio espectro de situaciones, objetivos y tareas que cumple la polica. El tipo de eventos con los que encara ser indeterminado y permanentemente redefinido por el poder poltico, el pblico y la polica misma. Esta versatilidad y variabilidad de la polica, hace intil imponerle a priori un tipo de tareas, con el propsito de acotar y focalizar su intervencin. Un intento de este tipo producir o bien un subregistro de los incidentes que tramita y la informalizacin de intervenciones distintas a las prescritas, dando lugar a oportunidades de corrupcin y desviacin, o a la denegacin de asistencia y la inhibicin de su actuacin. Por otro lado, eventos de distinta naturaleza asociados con la necesidad de

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intervencin policial frecuentemente estn relacionados, sea por su ocurrencia en las mismas situaciones y locaciones (delitos callejeros, infracciones administrativas y problemas de trnsito, para hablar de tres eventos distintos que pueden requerir la actuacin de la polica, ocurren en la calle), ya por su relacin causal (conflictos inter-personales no atendidos pueden generar hechos violentos de mayor entidad, el desorden puede contribuir con delitos graves).

En segundo lugar, no es posible colegir del tipo de situacin o evento, el resultado adjudicado por la polica. Salvo el caso de delitos graves (incluso en este caso, por la va de la prctica, se cuentan excepciones), una misma situacin puede ser tramitada a travs de distintos

medios, supongan o no una adjudicacin legal (arresto, multa, etc.). La discrecionalidad de la intervencin policial le otorga a sta un amplio rango de acciones posibles, que incluye la no intervencin, la mediacin, la referencia, el uso de la fuerza fsica en distintos niveles y el arresto.

En suma, no es posible definir de manera taxativa ni las situaciones que demandan intervencin policial, ni el tipo de intervencin necesaria, ni sus resultados finales.

Esta indeterminacin de la actividad de la polica se relaciona con una de las tensiones que cruza todo intento de definir su mandato: la dicotoma entre tareas orientadas a hacer respetar la ley y aquellas que persiguen otros objetivos distintos a la aplicacin de la ley penal, como mantener el orden, preservar la paz u ofrecer servicios distintos a la comunidad. La funcin y desempeo de la polica no pueden ser entendidos en modo apropiado en trminos puramente legales, tanto por el tipo de eventos con los que tiene que lidiar, por sus procedimientos y por los productos que resultan de sus actuaciones. Por un lado, la mayor parte de las demandas de servicio a la polica y de las tareas que esta realiza no implican infracciones de la ley, o tiene como resultado alguna accin distinta a la aplicacin de algn tipo de procedimiento legal (arresto, multa, etc.), por lo que entender a la polica como una agencia fundamentalmente comprometida con la preservacin de la ley, o una instancia del sistema penal, supone una visin restringida de los roles y funciones que cumple en la sociedad. Incluso, en muchas ocasiones la polica puede acudir a la ley como medio para obtener otros propsitos distintos a fines puramente legales.

La tensin entre ley y orden como elementos constitutivos del mandato policial se expresan tambin en los conflictos entre los valores y la lgica que cada uno de los trminos implica. Mientras el cumplimiento de la ley supone la restriccin de la discrecionalidad de la polica, sometiendo su desempeo a normas y procedimientos regularizados, la preservacin del orden exige iniciativa, autonoma y, en suma, un mayor poder policial. La sujecin a la ley exige subordinacin a reglas formales, el mantenimiento del orden comporta seguir reglas prcticas no previstas en los ordenamientos formales. Mantener el orden y aplicar la ley pueden ser tareas que exigen a la polica principios, valores y tcticas diferenciadas, cuando no abiertamente conflictivas. En su desempeo diario, lejos de aplicar la ley de manera mecnica y automtica, la polica emplea su poder discrecional para decidir sobre su ejercicio. La estructura formal de la ley no se condice con la incertidumbre y ambigedad de los contextos sociales con los que se enfrenta la polica. La ley, en su forma de principio de legalidad, demarca entonces el lmite externo de la actuacin policial, no su estricta definicin. Incluso podramos suponer que las reglas formales cumplen ms una funcin retrica que performativa sobre la actividad policial: funcionan como un vocabulario de motivos con que justificar a posteriori su actuacin.

Esta tensin ha sido resuelta de distintas manera en el tiempo. Durante dcadas, la polica conoci un proceso intenso de centralizacin, formalizacin y burocratizacin de su organizacin y funciones, que se expres en una orientacin privilegiada a tareas de preservacin de la ley y persecucin del delito. Estrategias reactivas, patrullaje motorizado, disminucin de tiempo de respuestas e indicadores que midieran el nmero de arrestos, decomisos, etc., definieron la forma de la actuacin policial. Este nfasis en la persecucin del delito fue de algn modo consistente con una sociedad con un alto grado de homogeneidad y consenso normativo, una slida red de agencias (estatales e informales) encargadas del control social, y una delincuencia relativamente excepcional.

EL DILEMA DE LA ACTUACIN POLICIALCUMPLIR LA LEY O MANTENER LA PAZ

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Sin embargo, en los ltimos aos, la aplicacin de la ley y represin del delito como mandato fundamental de la polica empieza a hacer crisis. Por una parte, se hacen cada vez ms frecuentes los casos de abuso policial. Por otro lado, se incrementan las demandas a la polica que no se vinculan directamente con el delito. Por ltimo, los mtodos tradicionales para enfrentar el delito se muestran cada vez ms inoperantes. Estos cambios no son ajenos a los cambios sociales que operan en las ltimas dcadas: debilitamiento de las redes y agencias de control social (escuela, familia, redes sociales, etc.); proceso de exclusin y fragmentacin social que incrementan el delito y el sentimiento de inseguridad, repliegue de la intervencin del estado, etc. Estos cambios configuran un nuevo escenario para el servicio policial, tanto al propiciar la emergencia de nuevas demandas de intervencin policial (inseguridad subjetiva, resolucin de conflictos interpersonales, acceso a servicios varios, mediacin social, atencin a grupos vulnerables, etc.), como por reducir el impacto real de la polica sobre la tasa de delito y la inseguridad en general, condicionada por factores que ya no dependen exclusivamente de la accin policial.

La tensin entre aplicacin de la ley, y mantenimiento del orden y la paz, remite necesariamente a una de las dimensiones ms relevantes y centrales de la actividad policial: la discrecionalidad con la que est investida para decidir qu tipo de intervencin debe aplicarse frente a una misma situacin, que puede variar desde la adjudicacin de una medida legal (multa, arresto), otro tipo de respuesta (mediacin, remisin a otra agencia, amonestamiento, etc.) hasta incluso la inhibicin de intervenir. No existe una aplicacin mecnica de la ley, la legalidad define el lmite de la actuacin policial, no necesariamente su contenido.

La discrecionalidad no se reduce a la aplicacin selectiva de la ley, sino a la posibilidad de seleccionar entre distintos objetivos a perseguir, mtodos a utilizar y resultados a obtener, frente a una misma situacin o demanda de servicio (Goldstein, 2003).

Este alto grado de discrecional de la decisin policial la distingue no slo de las otras agencias del sistema penal, rgidamente subordinadas a principios, procedimientos y contenidos legales, sino incluso al conjunto de las instituciones burocrticas, cuyas operaciones estn sometidas a reglas y procedimientos formales, por lo que tienden a la regularidad y estandarizacin. De esta manera, la discrecionalidad, que en otras agencias del estado se concentra en los niveles dirigentes de sus actividades, en la polica aumenta en el caso del desempeo regular de las bases de la organizacin, sobre los que recaen las labores operativas.

Sin embargo, es necesario advertir que el reconocimiento de la discrecionalidad de la actuacin policial no implica el desconocimiento de la ley y de principios legales, que cumplen papel tanto de orientacin general de la accin como de lmite a la intervencin policial (lo que hace la polica no puede ir ms all de lo que la ley y los principios de actuacin establecen), ni la negacin de estndares profesionales y manuales procedimentales. Tanto los mandatos legales como los estndares profesionales, adems de funcionar restringiendo la actividad policial frente a una situacin determinada, funcionan como modelos normativos que debe orientan el desempeo. Su funcin no sera tanto la de prescribir conductas asociadas con situaciones, sino la de proveer referentes valorativos y normativos que establezcan lmites a la discrecionalidad (qu no se puede hacer), orienten las decisiones y permitan evaluar las acciones realizadas2.

La discrecin se define por dos atributos de la polica: la versatilidad de la intervencin policial, que establece su capacidad para ejercerla, en tanto implica la diversificacin de tcticas y mtodos para intervenir en una situacin, y el poder para decidir y seleccionar entre estos distintos cursos de accin aquellos que pueden cumplir los objetivos propuestos en la situacin dada, en tanto autorizacin y poder legal para su ejercicio3. Como propiedad inherente a la actividad policial, es consecuencia de la naturaleza de las normas formales y las dificultades para su aplicacin a situaciones prcticas, de condicionantes que intervienen en las propias

DE LA POLICALA DISCRECIONALIDAD

2 Una tendencia reciente ha sido la de estandarizar o sujetar a procedimientos formales estrictos reas de la actividad policial que, por su naturaleza, suponen posibles efectos deletreos sobre los derechos y garantas, como los procedimientos para detenciones, los protocolos para manejo de manifestaciones pblica, etc.3 Esta distincin entre capacidades que posibilitan la discrecionalidad, y el mandato legal que la autoriza, tiene, sin embargo cruces relevantes. Por un lado, la polica est autorizada a recurrir a determinados medios de intervencin que pueden estar vedados a otros autores, como el recurso a la fuerza fsica, mientras que la capacidad para tomar decisiones es a la vez una condicin prctica para el ejercicio de la discrecionalidad, pues de lo contrario los agentes policiales tendern a intervenciones rutinizadas que no consultan las caractersticas de la situacin, o seleccionan cursos de accin que pueden resultar inapropiados.

situaciones encaradas, de variables estructurales y de factores internos de la organizacin policial.

La sujecin de la actividad policial a un principio estricto de legalidad, en que se prescriban formalmente sus acciones, implicara dificultades derivadas de la propia estructura de las reglas formales. Las normas jurdicas no son isomrficas a las situaciones sociales complejas e indeterminadas en que acta la polica. Las normas formales tienen un carcter general y una clara delimitacin de su mbito de aplicacin y sus contenidos, en contraste con la naturaleza heterognea, abierta y poco estructurada de las situaciones con las que generalmente se enfrenta la polica. Pero incluso las normas formales, como bien advierte Bittner, implican un mbito de jurisdiccin esencialmente abierto, como lo expresa la existencia de excepciones y la posibilidad de revisin de su aplicacin, lo que implica un rea de incertidumbre que rodea un centro en que su aplicacin puede resultar clara. Aunque esta incertidumbre es reducida por el debido proceso y el encuadre institucional del proceso de adjudicacin legal, en los contextos operativos de la polica, en que se carece de dicho encuadre y las decisiones deben ser tomadas de manera inmediata, la aplicacin rgida de una determinada norma, lejos de garantizar la legalidad, puede paradjicamente afectar los derechos de los ciudadanos.

Por otra parte, la proliferacin y dispersin normativa, que supone la coexistencia de normas de naturaleza distintas y que no guardan necesariamente consistencia entre s, hace que una decisin policial an sujeta a prescripciones normativas, no slo podra implicar entrar en conflicto con otras normas existentes, sino que supondra de todos modos elegir entre regulaciones de distinto contenido (penal, administrativa, etc.) y diferente rango (leyes, ordenanzas, decretos) para resolver una situacin dada. En tercer lugar, existe un desfase permanente entre las regulaciones formales y las normas informales, resultado tanto de los cambios sociales como de la no correspondencia entre los contenidos de las normas y el consenso social prevaleciente, o por la inexistencia de dicho consenso. Esto puede implicar que la aplicacin estricta de determinadas normas, entre en conflicto con las expectativas y marcos normativos de un grupo social o incluso de la mayora de la poblacin, recusndose por ilegtima su intervencin. Finalmente, la aplicacin masiva, mecnica y automtica de prescripciones legales por parte de la polica, puede comportar una amenaza a la autonoma y libertad de los ciudadanos, en tanto que supondra reducir las interacciones sociales a reglas preestablecidas y no negociables.

En un segundo nivel, las reglas formales, sean aquellas propias del derecho o se trate de prescripciones

operativas rgidas, tienden a ser uniformes y universales, sin consultar las asimetras y heterogeneidades sociales, por lo que su aplicacin a estos contextos sociales puede implicar la reproduccin de desigualdades y el incremento de la conflictividad. En otros trminos, la distribucin homognea de la respuesta policial en sociedades no homogneas, producira desequilibrios que revierten sus objetivos de pacificacin social y generacin de consenso.

Si atendemos al nivel de las situaciones concretas e interacciones entre la polica y el pblico, estas registran una alta variabilidad en cuanto a la intensidad y contenido del conflicto, a las caractersticas de los actores involucrados, a las condiciones tcticas de la polica, al grado de amenaza e incertidumbre (real o percibida), por lo que resulta imposible prever todos los escenarios y los posibles cursos de accin. Dependiendo de la situacin, una misma intervencin puede contribuir a la resolucin del conflicto o con su escalada. Adicionalmente, la aplicacin de respuestas estandarizadas a situaciones diversas genera patrones de actuacin formalistas y ritualizados, en que se desplaza el manejo y solucin de problemas por el cumplimiento de los procedimientos (horas de patrullaje, nmero de ciudadanos identificados, etc.) o la obtencin de resultados predefinidos (multas, detenciones), sin atender a los efectos materiales de la intervencin.

En suma, la discrecionalidad policial es una funcin de la situacin y de su encuadre estructural y estratgico. En otros trminos, lo que haga un polica en una situacin dada, ser consecuencia de la naturaleza de la situacin (incluyendo la propia capacidad de los funcionarios involucrados), de los lmites que definen las leyes y los estndares que orientan la actividad policial, y de condicionantes estructurales y consideraciones estratgicas de la propia organizacin policial.

Pero es necesario advertir que, en la prctica, estas dimensiones no parecen suficientes para entender la discrecionalidad policial. En sociedades con un mayor grado de homogeneidad social y consenso normativo, la polica pareciera utilizar con mayor frecuencia respuestas no formales para resolver situaciones menos graves, mientras en otras con alto grado de diferenciacin social, conflictividad y anomia, la polica parece recurrir con mayor frecuencia al uso rutinario de medidas formales, incluso de las formas ms severas como el arresto, para resolver sus diferendos con los ciudadanos. Por otra parte, el grado de versatilidad de la intervencin policial, y el tipo de medida que se aplica a cada situacin, puede depender de manera significativa de decisiones organizacionales, estilos operativos, de las orientaciones de los mandos, de la injerencia de instancias de poder

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externas a la polica, de prejuicios, preconcepciones y posiciones ideologizadas de los agentes, de posibles compromisos con intereses particulares (las distintas formas de corrupcin policial y con grupo criminales), etc. En buena medida, en la discrecionalidad reside el verdadero poder policial (el poder de decidir sobre las interacciones sociales, afectando derechos y garantas

del pblico), y con demasiada frecuencia se utiliza para agendas particulares (de la organizacin policial, del poder poltico, los grupos de poder o de los funcionarios policiales), o como instrumento para reproducir el orden social establecido. Por esta razn, la discrecionalidad debe ser entendida como un problema tanto de la eficacia de la polica y de su papel en sociedades democrticas.

En las sociedades modernas, marcadas por la divisin del trabajo, as como la formalizacin y despersonalizacin de las relaciones y prcticas sociales, los problemas personales e interpersonales son convertidos en objeto de gestin y tratamiento de determinadas profesiones. La divisin del trabajo se convierte en divisin moral, en que ciertos problemas y asuntos, antes tramitados por los directamente afectados o a travs de prcticas y actores difusos y con roles mal definidos, se convierte en tarea principal, sino monoplica, de determinadas profesiones, que contaran con autorizacin legal y legitimidad social para hacerse cargo de ellas, as como para llevar adelante operaciones especficas (muchas de las cuales pueden estar proscritas al resto de las personas) para su tratamiento. Mdicos, psiquiatras, abogados, enfermeros, maestros, fisioterapeutas, farmaceutas, son expresin de esta divisin moral del trabajo: encaran problemas propios de la esfera personal o interpersonal, que sin embargo son sustrados del alcance de los actores privados involucrados para solucionarlos, y cuentan con autorizacin legal y legitimacin por parte del pblico para realizar tareas vedadas para el resto de los actores.

En el caso de la polica, dada la pluralidad de sus tareas y la dificultad para referirlas a un solo concepto o funcin (cumplimiento de la ley, preservacin del orden), la discusin sobre su mandato se solapa con la definicin de la singularidad de su tarea: Qu es lo que hace la polica que no hacen otros actores? Qu se le permite hacer de manera exclusiva? Con qu tipo de asuntos y problemas se encara?

Esta discusin sobre el mandato policial ha ocupado un lugar destacado en el debate terico sobre la polica. De particular relevancia es el aporte de Egon Bittner (2003), que asigna como dimensin comn a las distintas tareas que realiza la polica, su capacidad para usar la fuerza con fines coercitivos. De acuerdo a Bittner, la polica es la nica organizacin autorizada para usar la fuerza

fsica justificada situacionalmente, y sus tareas estaran definidas por situaciones en que puede ser necesario el uso no negociable de la coercin. Intervenir en una ria domstica, dirigir el trnsito, apresar a un maleante o conminar a unos jvenes bulliciosos a que transiten y no incomoden a los vecinos, an tratndose de tareas de naturaleza y objetivos distintos, coinciden en que se soportan en la capacidad de la polica y en la expectativa del pblico de usar la fuerza para imponer una decisin frente a un diferendo.

Sin embargo, algunos autores sealan que esta definicin del mandato policial que hace Bittner no es exacta, pues otros agentes eventualmente cuentan con igual autorizacin para usar la fuerza, aunque en contextos y frente a situaciones ms acotadas (Monjardet, 2002). Tal es el caso del personal para-mdico, de los guardianes de prisin, los vigilantes privados y otros funcionarios que cumplen labores de custodia, e incluso, al menos hasta hace poco tiempo, de los maestros y los padres. Por otra parte, es evidente que la actuacin policial no se agota en el uso de la fuerza, an cuando sea potencial. Las actividades que Wilson denomina como de administracin de servicios, en su mayora parecen distanciarse de la definicin de Bittner. De hecho, la creciente relevancia de los modelos de polica comunitaria, que se asemejan en algunas de sus versiones al estilo de prestacin de servicio de Wilson, ha sido opuesta a la centralidad del uso de la fuerza como definicin del mandato policial.

La importancia que adquiere la bsqueda y procesamiento de informacin en la labor policial, o actividades como las escucha telefnicas, tcticas encubiertas, entregas controladas, etc. (lo que Monjardet denomina medios no contractuales, pues, an cuando autorizados, quebrantan los derechos individuales y la base de la confianza mutua), son otros ejemplos de acciones que emprende la polica cada vez de manera ms frecuente, sin recurrir necesariamente a la amenaza de la fuerza como soporte. Otras tareas, como las que llama Bayley

POLICIALEL MANDATO

de control auxiliar (labores administrativas genrica que pueden ser asignadas a la polica por instancias gubernamentales), se distanciaran tambin del uso de la fuerza como cualidad esencial de la actividad policial.

Por nuestra parte, de manera provisional, junto al uso potencial o real de la coaccin fsica, atribuiremos dos rasgos adicionales que definen lo que la polica hace: su capacidad y plasticidad operativa y el carcter situacional de sus intervenciones.

La polica cuenta con medios y condiciones que le otorgan una alta capacidad de respuesta. Su extensin en el territorio, su disponibilidad permanente, la autorizacin para realizar acciones que son restringidas o vedadas a otros ciudadanos (incluso la autorizacin para usar la fuerza con fines de coaccin), la autonoma y discrecionalidad que caracteriza la operatividad de sus agentes, el acceso a recursos tecnolgicos de comunicacin y movilizacin, la utilizacin de rutinas poco estructuradas y reglas flexibles de actuacin, otorgan a la polica una amplia versatilidad y plasticidad para actuar frente a los escenarios ms variados, as como una mayor capacidad para producir resultados inmediatos, al menos en contraste con otros actores institucionales. Este acervo de la polica explicara su utilizacin para las ms variadas tareas, o su aprovechamiento para

desempear labores administrativas o de servicio que resultaran ms costosas o complicadas en manos de otras agencias gubernamentales.

Por otra parte, la capacidad operativa de la polica es crucial para doblegar las fuerzas opuestas a su accin. Como seala Monjardet (2002), si bien la polica no tiene el monopolio de la fuerza en la sociedad, debe contar con los recursos necesarios para rebasar y reducir su uso por parte de terceros privados. La capacidad operacional de la polica, incluyendo su potencial de coaccin, ser en buena medida funcin de los obstculos y adversarios que se opongan a su desempeo.

En segundo lugar, la polica interviene en la gestin situacional de eventos que frecuentemente resultan complejos. La polica no acta sobre las causas o los determinantes de una situacin, sino sobre su manifestacin inmediata y visible. Acta conteniendo, disuadiendo, desplazando, no resuelve problemas estructurales. En tal sentido, podra seguirse de esta afirmacin que el efecto de la actuacin de la polica sobre el delito o el desorden es en s mismo ms bien transitorio y sintomtico, especialmente si no se acompaan con otras medidas que se dirijan a sus causas o determinantes.

Si presumimos que los efectos de la actividad policial sobre el delito y el desorden son ms bien reducidos e indirectos, cmo ponderamos la funcin que cumple la polica en la sociedad? Sin pretender zanjar la discusin sobre la funcin de la polica, debate arduo y en buena medida estril, nos proponemos sugerir algunas hiptesis sobre los efectos de la actividad policial y su reutilizacin en contextos ms amplios. En tal sentido podramos sealar dos dimensiones que podran dar cuentas de algunos de los efectos que induce el desempeo policial sobre la dinmica social: La gestin de poblaciones y riesgos, y la reproduccin de un orden moral.

Pese a su escasa incidencia sobre los procesos estructurantes del crimen y el desorden, la polica acta sobre los factores situacionales que condicionan su distribucin y ocurrencia, disminuyendo oportunidades y aumentando las posibilidades de su deteccin y remocin. Por otra parte, determinadas tcticas policiales pueden tener impactos sobre grupos poblacionales dados, por la va de su contencin, control, vigilancia o proteccin. En tal sentido, el desempeo policial puede tener por efecto un determinado reparto de los riesgos en el territorio, as como una forma de distribucin de los bienes (seguridad, proteccin, servicios) y males (control, uso de la fuerza) que provee segn grupos poblacionales. Una asignacin desigual supondr que los riesgos se concentren en ciertas reas, mientras que la asignacin de proteccin y de control a distintos grupos poblacionales asumir formas asimtricas. Los jvenes de comunidades pobres urbanas, por ejemplo, tienden a ser infra-protegidos y sobre-controlados por la polica. En contraste, una distribucin democrticas asignar recursos policiales segn las necesidades sociales de proteccin y servicios, contando para ello con informacin apropiada y procesamiento de las demandas ciudadanas.

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DE LA POLICALAS FUNCIONES SOCIALES

En segundo lugar, es posible distinguir entre estos efectos materiales y los efectos simblicos de la labor policial. La actividad policial remite a una determinada semitica sobre lo aceptable y lo proscrito. Se desarrolla y cobra sentido en el contexto de las expectativas (compartidas y contrariadas) de los policas sobre el pblico, y del pblico sobre la polica. La polica acta segn esquemas que asignan a personas, lugares y hechos un determinado valor moral, mientras el pblico se hace una idea de en qu situaciones y con qu demandas puede acudir a la polica y recibir respuesta satisfactoria. Adicionalmente, ambos tipos de expectativas se cruzan y tienen finalmente efectos reales: si la polica responde de manera estereotipada frente a ciertas situaciones y sobre determinados grupos, producir hechos que confirmen sus expectativas y a la vez que moldeen las expectativas ciudadanas. Por otra parte, las expectativas del pblico sobre lo que hara la polica en una determinada situacin tendrn un efecto disuasivo semejante o mayor a lo que realmente hara frente a esa misma situacin. La polica acta como agencia simblica, produciendo y gestionando signos y smbolos que definen, refuerzan y reproducen un determinado orden moral y normativo.

Las formas de imposicin de este orden tambin sern relevantes para entender las funciones y efectos de la polica. Su acatamiento puede ser pacfico, si prevalecern los efectos preventivos (entendido por tales los efectos estratgicos de la actividad policial, que promueven o refuerzan la auto-regulacin de los grupos sociales) y disuasivos (aquellos que derivan de su presencia o la expectativa de su actuacin) de la polica, o coactivos, predominando por el contrario las respuestas coercitivas (Muniz y Proenca, 2010). El acatamiento pacfico sera posible si el orden normativo que promueve la polica cuenta con el consenso de la poblacin, o s la polica y sus mtodos para imponer este orden, cuentan con consentimiento social (en trminos de necesidad, proporcionalidad, legitimidad y credibilidad de su desempeo). Considerando la precariedad del consenso en sociedades heterogneas y desiguales, transidas por el conflicto, la reproduccin pacfica del orden depender en buena medida de las expectativas que se tengan sobre la polica. La polica se convierte as en una fuente alterna para la imposicin pacfica del orden normativo cuando falla el consenso, o en otras palabras, en un medio sucedneo para producir consenso.

En sentido contrario, el disenso en torno al orden normativo, y la falta de consentimiento sobre la polica y su actuacin, provocarn una mayor tendencia a su desacato, lo que probablemente se traduzca en el incremento del uso de medios de coercin por parte de la polica para su imposicin. Esto generalmente desemboca en ciclos crecientes de mayor disenso y mayor deslegitimacin de la polica, mayor desacato y, en consecuencia, un mayor grado de coercin policial para imponer el orden quebrantado.

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Diez aos han pasado desde que el Estado venezolano retom abordar la regulacin de la polica.

Desde 1961, la CONSTITUCIN ordenaba crear un cuerpo de polica nacional. Sin embargo, durante dcadas se intent dictar una ley para regular al cada vez ms disperso aparato policial venezolano. Al efecto, hubo varios anteproyectos, proyectos e incluso se lleg a sancionar una ley por parte del anterior Congreso Nacional que finalmente se qued sin promulgar en Miraflores (Presidencia de Velsquez 93-94).

En 1999, de nuevo la CONSTITUCIN le ordena a la Asamblea Nacional dictar la Ley de Polica Nacional., en el trmino de un ao. En el 2000, se incluye el tema en la agenda legislativa y se presentan algunas propuestas, una por parte del partido poltico Primero Justicia, otra de una ONG muy activa en el tema policial, la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz y una tercera propuesta combinada y emergente del propio parlamento.

Dcadas de historia que se remontan a los orgenes de esta ltima fase de la modernidad signada por la sujecin del Poder al Estado en la frmula del Estado de Derecho adelantada en occidente durante los siglos XIX y XX, dan cuenta del olvido, desregulacin o arbitraria regulacin de uno de los espectros ms delicados de la funcin pblica. El inventario legislativo adelantado como parte de los estudios para el diagnstico de la polica venezolana llevados a cabo por la Comisin Nacional para la Reforma Policial (Conarepol) en 2006, bajo la firma de Carmelo Borrego, denota la dispersin, contradicciones, lagunas y desequilibrios de normas dispersas en municipios, estados y nacin, dispositivos diseminados en ordenanzas, cdigos estatales, resoluciones y decretos, leyes ordinarias sobre algunos aspectos, en fin, variedad de contenidos normativos que en vez de dotar de legalidad la actuacin del espectro policial, lo condenaba a la mayor arbitrariedad, desregulacin y desintitucionalizacin.

Cierto es que la funcin policial compromete el sentido del Estado, en tanto que expresa el brazo de fuerza que ste ltimo subroga de la comunidad so pretexto de una intervencin imparcial, idnea y pacificadora. En definitiva, el Derecho es eso, la regla acordada para mediar en la convivencia pacfica, cuya racionalidad precisamente se fundamenta en que se opone al arbitrio de la fuerza librada a los intereses particulares o de quien pueda detentarla segn las circunstancias, y este acuerdo poltico sucede bajo la gida del Estado, la forma poltica comn menos imperfecta ideada hasta ahora- de tal suerte que la accin estatal en todas sus manifestaciones quede sujeta a una regla acordada legtimamente y preestablecida que se denota bajo la legalidad.

DE LA POLICAVENEZOLANA

MARCO NORMATIVO

Elsie Rosales*

Introduccin

*Doctora en Derecho. Investigadora del Instituto de Ciencias Penales. Dirige el Departamento de Ciencias Penales y Criminolgicas de la Universidad Central de Venezuela y la plataforma de investigacin Sistemas Penales.

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Sin embargo, la manifestacin de la fuerza monopolizada por el Estado ms generalizada y riesgosa para los derechos humanos es la que se administra mediante el poder de polica, el cual en Occidente en vez de contar con una legalidad estricta, tan estricta como la de los delitos y de las penas, no slo por su ingerencia directa en funciones vinculadas a la prevencin del delito y contribucin en su investigacin y establecimiento de responsabilidades, sino sobre todo, por su ntima imbricacin y presencia en la vida social, es usualmente dejado de lado, abandonado en un lado opaco de la legalidad que alcanza el desdn que los estudios de Derecho le propinan, en desmedro de la indispensable racionalizacin, interpretacin y correccin que ste hace de la regla jurdica.

Brevemente expresado, es por eso que ha sido tan importante que Venezuela se planteara avanzar hacia una legalidad policial y lo importante que ha sido hacerlo dentro de un proceso mucho ms complejo dado por el desarrollo de un nuevo modelo policial.

El antecedente ms inmediato fue la experiencia parlamentaria de 2001 a 2005 que supuso destinar esfuerzos por parte de la Comisin Permanente de Poltica Interior, Derechos y Garantas Constitucionales de la Asamblea Nacional para intentar llevar adelante una legislacin que no slo normara la futura creacin de un cuerpo de polica nacional sino que intentar darle legalidad al histricamente desregulado aparato policial venezolano. Superar la confusin que se encerraba en la idea de slo dictar una ley para regular un nuevo cuerpo de polica nacional fue en s mismo un proceso de aprendizaje. Paralelamente en 2001 se colocaron algunas piezas para el ensamblaje legal, mediante una Ley que habilit al Poder Ejecutivo para dictar un amplo conjunto de cincuenta normas y desarrollar aspectos importantes de la reciente CONSTITUCIN (1999), tres de las cuales formaran parte de las bases relacionadas con algunos componentes del aparato policial, pero ms ampliamente se adelant el tratamiento de algunas aristas de la tambin desregulada seguridad ciudadana, al menos en lo concerniente a algunos de sus rganos, esto es a los de proteccin civil y de bomberos, as como en cuanto a un problema central de la trama de la seguridad ciudadana que ha sido la coordinacin, para lo cual se dict el Decreto-Ley de coordinacin de los rganos de seguridad ciudadana, as como una importante ley sobre la polica de investigacin, rgano que demandaba mayor acoplamiento al sistema procesal que se estaba implantando tras la puesta en vigor del Cdigo Orgnico Procesal Penal en 1999, de modo que se dict una nueva ley para la polica de investigaciones (Decreto ley del Cuerpo de Investigaciones Cientficas Penales y Criminalsticas).

Todo ese caudal de pequeos ensayos y acumulacin de experiencia sirvi para madurar, junto al complejo contexto evolutivo del pas, la necesidad de organizar una poltica pblica participativa que diera lugar a la formacin de una comisin plural y de alto nivel que pudiere en un plazo perentorio presentar al pas la propuesta tejida desde la convocatoria y consulta para presentar un modelo policial que, basado en el diagnstico del aparato existente, respondiera razonablemente a la demanda ciudadana dentro del marco constitucional.

As en 2006, la experiencia Conarepol organiz la presentacin de los lineamientos de un nuevo modelo policial posible para Venezuela que obligara al desarrollo constitucional de la legalidad policial, que se plasm dos aos ms tarde en una ley contentiva de los lineamientos fundamentales, tanto en lo orgnico como funcional para regular por primera vez en la historia republicana todo el aparato policial, lo cual ha sido complementado por el Estatuto de la Funcin Policial y en general por un nuevo sistema normativo que deber irla desarrollando, ya no intuitivamente o conforme a las creencias coyunturales del legislador de turno, sino conforme a un sistema organizado de conocimiento y accin en el que est basado el modelo policial.

El resultado en esta primera ley que legaliza el modelo y lo somete a la prueba de su adaptacin progresiva, se ir apreciando en la medida que da a da se concreta el proceso de su implantacin iniciado a mediados de 2009, con la ventaja de que contiene una legitimidad de origen fundada en que su horizonte de proyeccin fue dibujado por la mano colectiva y que cont con rigurosas metodologas que sirven como ejercicio y aprendizaje de la poltica pblica posible.

Este estudio, por dems superficial y de primera aproximacin, intenta ayudar a m