el dret administratiu davant la crisi.formacio.fmc.cat/09/arxius/estudis/2013_14/embid_irujo.pdf ·...

El Dret Administratiu davant la crisi.

Antonio Embid Irujo, Catedràtic de Dret Administratiu

Universitat de Saragossa.

ALGUNAS CIFRAS MACROECONÓMICAS

-Actualidad de la planificación hidrológica. En un mundo sin

planificación económica. Paradoja. -En España existe planificación hidrológica desde comienzos del s. XX.

Concepciones muy distintas. Previsión de obras hidráulicas exclusivamente en su origen.

-Vinculada a la creación de las Confederaciones Hidrográficas (1926).

Plan hidrológico de cuenca, solo obras.

2007 2008 2009 2010 2011 2012

PIB +3’6% +0’9% -3’7% +0’1% -1’3% -1’4%

Deuda 36’1% 39’8% 53’3% 60% 68’5% 84’2%

Déficit +1’9% (s) -4’2% -11% -9’2% -9’44% -10’6%

Desempleo 8’3% 11’3% 20% 20% 20’8% 26’3%

02/10/2013 2

Consideraciones iniciales (1) Algunas preguntas sobre esas cifras: 1ª. ¿Es verdad que hubo “brotes verdes” en algún momento? 2ª. ¿Es cierto que ahora hay “signos esperanzadores”?

3ª. La más importante: ¿Son reales las cifras actuales de déficit y

deuda?

02/10/2013 3

Consideraciones iniciales (2)

Algunas reflexiones sobre esas cifras:

1ª. La situación de 2007 era muy buena desde el ámbito de las

finanzas públicas y de la actividad económica.

2ª. En particular las cifras de deuda y de superávit de 2007.

3ª. Todo cambia por la ralentización de la actividad económica

(verano de 2008): y se dispara a partir de septiembre de 2009,

Lehman and Brothers: -aumentan los gastos y disminuyen los ingresos. Déficit inevitable. -la deuda privada, comienza a transformarse en pública. -se hunde el mercado de trabajo.

4ª. Y, consiguientemente, el Gobierno debe actuar. ¿Cómo? 02/10/2013 4

Consideraciones iniciales (3) Reflexiones con consecuencias metodológicas: 1ª. Una crisis distinta a las anteriores. Prolongación temporal. “El derecho de la crisis económica” (2009). Problema de su contenido. 2ª. Una crisis distinta a las anteriores. Globalización. 3ª. Una crisis distinta a las anteriores: España es miembro de una UE con Moneda única y, unido a ello, Política monetaria europea. 4ª. Una crisis distinta a las anteriores: se llega a la constitucionalización de la crisis económica: -En el plano interno: modificación del art. 135 CE (septiembre 2011). -Modificación constitucional en otros países: Alemania (2009), Italia (2012). -En el plano europeo: nuevos Tratados (2010- 2012). 02/10/2013 5

Consideraciones iniciales (4) 1ª. Tema de la intervención: Cambios del derecho administrativo (y, se

supone, de la Administración Pública).

¿Han existido esos cambios realmente? ¿Hasta dónde llegan?

2ª. Cambios del derecho administrativo: reforma de la Constitución y los

nuevos Tratados en Europa ya es algo importante a esos efectos.

3ª. Comienzo de la crisis se hablaba de:

-refundación del capitalismo.

-nuevo modelo económico: La Ley de “Economía Sostenible” (de 2011,

formada inicialmente en 2009).

-¿qué ha traído todo ello al Estado y a su derecho?

02/10/2013 6

Consideraciones iniciales (5) Cambios en el derecho administrativo o en las AAPP: Lo decisional (con/sin BOE): -Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012, por el que se aprueba el plan de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional estatal. ¿Efectos? -Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas (informe julio 2013). Lo normativo (el BOE). Ejemplos relevantes: -Ley de Economía Sostenible (2011). -Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (2012). (RD 701/2013, de 20 de septiembre, de racionalización del sector público). -Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización. -Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (2013, estará en el BOE). Las palabras mágicas: racionalización, sostenibilidad...

02/10/2013 7

Consideraciones iniciales (6) Lo “político”: (el discurso sin el BOE). Acabar con (o modificar profundamente) el Estado de las Autonomías

(el Estado de la CE). a) Suprimir instituciones autonómicas que “duplican” lo que hace el Estado: Consejos Consultivos, Tribunales de Cuentas, Tribunales de Contratos... b) Disminución número parlamentarios, concejales etc… (En algunos casos ya ha habido realizaciones efectivas). c) Y/o supresión de la dedicación exclusiva a la política (en algunos casos). d) Centralización. Nuevos poderes del Estado. (Coincidentes con préstamos a CCAA y entidades locales. Quien paga, manda). Cuestiones muy importantes en el proceso de creación o interpretación del derecho. 02/10/2013 8

Consideraciones iniciales (7) Autocita (enero 2011): “…querría añadir que a quienes, sin más, pronostican y advierten de la recuperación de un papel protagónico del Estado que se perdió en los albores del neoliberalismo, habría de recodárseles también que ese Estado va a surgir –cuando concluyan los tiempos de la crisis –de una forma un poco distinta a lo que ya se conoció: debilitado en sus medios personales por las políticas ya casi permanentes de reducción fortísima de la oferta de empleo público y disminución de retribuciones que no hacen especialmente atractiva la dedicación al servicio público; adelgazado también en lo económico como consecuencia de una acción prolongada dedicada a pagar la deuda pública y teniendo en cuenta el horizonte de equilibrio presupuestario que se adivina en el inminente futuro; y, finalmente, algo encogido en lo funcional por los procesos de estrechamiento del sector público plasmados en la reducción que ahora se vive de Ministerios, Consejerías, entidades de derecho público, empresas públicas, y la privatización de algunas joyas de la corona que restan como perdidas en un cofre 02/10/2013 9

Consideraciones iniciales (8) francamente vaciado. Es claro por ello que se va a tratar de un Estado algo distinto del que hemos conocido: adelgazado en los distintos frentes que he señalado pero volcado, por la mayor tecnificación de sus procedimientos y especialización de sus servidores- espero- a establecer unas reglas de juego y mecanismos de control lo más perfeccionados posible para el sector privado que aparecerá boyante, tras todo ello, con más encargos y responsabilidades. Un Estado regulador, en suma, que merezca plenamente ese nombre”. -Resumen: una relación distinta entre Estado y Sociedad es lo que observaba en aquél momento y que cada vez aparece más claro como próxima realidad. -Remisión a conclusiones.

02/10/2013 10

EVOLUCIÓN DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

-Regulación general y con distintos objetivos, con Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.

-Características Constitución de 1978: a) Estado de las Autonomías. Comunidades

Autónomas. b) Revalorización del dominio público. c) Consideración primigenia del ambiente. -Evolución: a) Orden 1979, estudios sobre PH. b) Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas c) 1992, Anteproyecto Ley LHN. Problema de la

primacía con Planes de cuenca.

4

2007 2008 2009 2010 2011 1-7-2012 1-1-2013

AGE 553.206 561.551 583.447 597.021 592.531 579.892 570.691

Univ 96.256 97.489 102.894 103.653 103.106 154.768

(atención)

148.905

CCAA 1.223.129 1.260.575 1.300.232 1.332.844 1.348.492 1.351.863 1.307.343

Aytos. 521.576 540.847 549.442 580.869 573.223 526.248 486.641

Dip. Cab. 80.425 82.367 80.063 77.036 74.265 70.964 63.166

TOTAL 2.512.038 2.582.846 2.659.010 2.680.219 2.690.099 2.636.181 2.576.746

02/10/2013 11

12

EL DERECHO DE LA CRISIS ECONÓMICA. CARACTERES GENERALES (1)

La respuesta normativa (española y UE) a la crisis: dos etapas. a) Hasta mayo de 2010: política de fomento, reactivación de la economía, creación de empleo...Planes entidades locales. Y preparación de reforma financiera (FROB, 2009). b) Desde mayo de 2010: Crisis de deuda (Grecia, luego Irlanda, Portugal…y Chipre, rescate parcial España). Reducción de la deuda y del déficit público. Consolidación fiscal. Mecanismos europeos (primero temporal, luego permanente) de ayuda a los Estados. En España, acciones sobre empleo público, reconversión del sector financiero (con crisis de algunas instituciones).Reforma Constitucional. Reforma laboral, de pensiones, energética. A partir de 2012, aumentan las reducciones en la prestación de determinados servicios públicos (dependencia, sanidad, educación); en cuanto a los beneficiarios y al contenido de las prestaciones. En octubre de 2013 seguimos en la etapa b).

02/10/2013

13


a) Utilización masiva del Real Decreto-ley. Las “coyunturas económicas problemáticas” (SsTC tradicionales). Papel marginal del Parlamento. b) Intervención predominante del Estado. La normativa de las CCAA no tiene trascendencia real o sigue a las medidas estatales. c) Referencia en buena parte de la normativa a la previa o paralela actuación de la UE. Escasa “autonomía nacional”. d) Un objeto principal: reconversión profunda del sector financiero. De Cajas de Ahorro (desaparición del sistema y nacionalización temporal de algunas) y de algunos Bancos. Los actores financieros, han disminuido fuertemente (¿ha concluido la reforma?). e) Vacilaciones y modificaciones en ciertos procesos: Ejemplo del sector financiero (pero hay otros). (No sólo por el cambio político).

02/10/2013

14


f) Velocidad de la crisis; rápido paso de algunas normas a derecho “histórico”. g) Lo “permanente” en el derecho de la crisis económica. Reformas “estructurales”: financiera, laboral, pensiones todas ellas en varias fases…. h) Y lo “coyuntural”: Ayudas al automóvil, ciertas novedades fiscales, políticas de inversión de Administraciones locales, ¿reducción de sueldos de funcionarios y cargos públicos?, nuevas privatizaciones algunas fallidas... i) El pretexto de la crisis: Determinadas normas que se adoptan tienen causa autónoma, al margen de la crisis aunque la mencionen.

j) Importante: No ha cambiado nada sustancial sobre las formas de “intervención del Estado en la economía”. Papel de los Organismos reguladores sin grandes cambios (pese a Ley de Economía Sostenible 2011 y Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia). Igual sucede con el papel del Gobierno.

02/10/2013

15


k)Y algunos cambios en normas administrativas tienen procesos autónomos: -la mayor parte de los cambios en la contratación pública (normativa europea o consecuencia de sentencias TJUE). -Aumento de las declaraciones responsables, comunicaciones previas…silencio administrativo positivo (también directivas europeas). No ha habido cambios profundos en el derecho administrativo español ni en la Administración pública española pero… Dos hechos importantes que ponen cimientos sobre los cambios en la orientación que tendrá el proceso de creación de derecho en el futuro -El papel de la UE (o de países miembros de la UE que tienen como moneda el euro, MEDE). -La función de los Tribunales Constitucionales. Singularmente el BVerfG 02/10/2013

16


Europa: a) Modificación tratado TFUE, art. 136.3, 2011, MEDE. Consiguientemente: b) Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad. 2-2-2012. (Es un Tratado intergubernamental, fuera del derecho de la Unión STJUE 27-11-2012. Para evitar contradicciones con distintos preceptos del TFUE). c) Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 2-3-2012. Art. 3.2: “Las normas establecidas en el apartado 1 se incorporarán al Derecho nacional de las Partes contratantes a más tardar un año después de la entrada en vigor del presente Tratado mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales”. Apartado primero dice (entre otras cosas): la situación presupuestaria de las AAPP será de equilibrio o superávit. Eso se considera respetado si el saldo estructural anual de las AAPP alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo definido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0’5% del PIB a efectos de mercado.

02/10/2013

17


Art. 8: la Comisión presentará un informe sobre el cumplimiento por las Partes contratantes de esta obligación. Si indica que se ha incumplido, cualquiera de las partes contratantes puede someter el asunto al TJUE (también aunque la Comisión piense que ha cumplido): “En ambos casos la sentencia del Tribunal de Justicia será vinculante para las partes en el procedimiento, que adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia en el plazo que decida dicho Tribunal”. Se pueden pedir sanciones pecuniarias que establece el TJ y que pueden llegar al 0’1 PIB. Pagaderas al Mecanismo europeo de estabilidad. Vid. la reforma del art. 135 CE en este contexto europeo.

02/10/2013

18

LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA CRISIS ECONÓMICA EN ESPAÑA (1)

Art. 135. Reforma de 27-09-2011. Las únicas dos reformas CE tienen el elemento común de referirse a la UE: a) 1992: acción obligada (TC), reactiva, de efecto inmediato. Ratificar el Tratado de Maastricht. b) 2011: acción voluntaria, proactiva, de efecto mediato. Facilitar lucha contra crisis. Exposición de motivos de la Reforma: “La actual situación económica y financiera, marcada por una profunda y prolongada crisis, no ha hecho sino reforzar la conveniencia de llevar el principio de referencia (estabilidad presupuestaria) a nuestra Constitución, al objeto de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo”. “La presente reforma del artículo 135 de la CE persigue, por tanto, garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las AAPP en su consecución, reforzar el compromiso de España con la UE y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país”. Un elemento de distinción: reforma de 1992 no menciona la UE. 2011, sí.

02/10/2013

19


Artículo 135. 1. Todas las AAPP adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. 2. El Estado y las CCAA no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la UE para sus Estados miembros. (Primera referencia a la vinculación del Estado por la acción de la UE). Una LO fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las CCAA en relación con su PIB. Las EELL deberán presentar equilibrio presupuestario. 3. El Estado y las CCAA habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. (Antiguo art. 135.1, textual). Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las AA [antes Estado] se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta [novedad]. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión (antiguo art. 135.2, sustantivamente modificado).

02/10/2013

20


El volumen de deuda pública del conjunto de las AAPP en relación con el PIB del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el TFUE. (Segunda referencia a vinculación de la UE, ahora por emanación directa de los Tratados). 4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. 5. Una LO desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las AAPP en materia de política fiscal y financiera. En todo caso regulará: a)La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas AAPP, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b)La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c)La responsabilidad de cada AP en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. 02/10/2013

21


6. Las CCAA, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias”. Y una disposición adicional única. (Que no es, por tanto, parte de la Constitución sino solo de la reforma): “1. La LO prevista en el artículo 135 de la CE deberá estar aprobada antes del 30 de junio de 2012. 2. Dicha Ley contemplará los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el artículo 135.3 de la Constitución española. 3. Los límites de déficit estructural establecidos en el artículo 135.2 de la CE entrarán en vigor a partir de 2020”.

02/10/2013

22


Y un acuerdo político. Se refiere a las “bases” de la Ley Orgánica. -0’4% del PIB el déficit estructural global máximo del conjunto de las AAPP a

partir de 2020 descompuesto en: -el del Estado, no superar el 0’26% del PIB nacional. -el de “cada” CA no podrá superar el 0’14% de “su” PIB. -las entidades locales deberán presentar equilibrio presupuestario. La LO establecerá criterios para reducción progresiva del nivel de deuda de

acuerdo con el valor de referencia establecido en el TFUE. Objetivo de alcanzar en 2020 el límite “contemplado” en el art. 135. Posibles revisiones en 2015 y 2018.

“…se entenderá por saldo estructural (no se dice déficit estructural) aquél que se deriva de no considerar los ingresos y gastos públicos relacionados con las expansiones y recesiones normales de los ciclos económicos, garantizando así la sostenibilidad a largo plazo de los servicios públicos fundamentales”.

(La LO de 2012 estableció el equilibrio presupuestario). (Necesidad de distinguir entre déficit, déficit excesivo y déficit estructural).

02/10/2013

23


b) El papel de los TC. -Normal su intervención sobre el derecho de la crisis. Algunos han anulado medidas de los Gobiernos (portugués, letón…). Normalmente, no. -El TC español ha validado la aprobación por el Estado de normas de estabilidad presupuestaria para todas las AAPP, basada en art. 149.1.13 CE. -BVerfG. Es lo más relevante. Decisiones sobre vieja jurisprudencia (de los años 80 y 90 del pasado siglo) ahora en la misma línea. Establece la posibilidad de someter decisiones de la UE a su juicio. Por la defensa de derechos fundamentales (de los diputados del Bundestag), de la “identidad nacional” alemana (imposición alemana que figura en el Tratado de Lisboa de 2007), de las competencias presupuestarias del Bundestag. Cualquier decisión con efectos presupuestarios significativos la tiene que adoptar y ratificar el Parlamento alemán porque solo allí reside la legitimidad democrática. No en el Parlamento ni en las instituciones europeas. El Gobierno alemán no puede ratificar una decisión europea con una carga presupuestaria sustantiva sin preguntar previamente a su Parlamento (Bundestag) cuyas decisiones le vinculan.

02/10/2013

24


El BVerfG podría haber optado por plantear duda al TJUE antes de emitir sus sentencias. ¿Prima realmente el derecho europeo sobre los derechos internos con esta construcción del BVerfGE? -BVerfGE de 1993 (sobre el Tratado de Maastricht). -BVerfGE de 2010 (sobre el Tratado de Lisboa). -BVerfGE de 2011 (sobre la ayuda a Grecia de 2010 y el Mecanismo temporal de ayuda de mayo de 2010). -BVerfGE de 2012 (sobre el Mecanismo permanente de ayuda establecido por el Tratado de 2-2-2012). Esto permite la ratificación del Tratado por la RFA. (y alguna decisión posterior). (Pendiente decisión si es adecuada a la Ley Fundamental la política de compra de bonos decidida por el Banco Central Europeo en 2012. La sentencia negativa significaría el fin de la aportación alemana al BCE).

02/10/2013

25

OTRAS CIFRAS COMPLEMENTARIAS Y FINALES. Informe OCDE de noviembre de 2012: “Una mirada a 2060: una visión global del crecimiento a largo plazo”. -PIB de China e India supera ya al de las economías del G-7 -PIB de China e India superará al de todos los miembros de la OCDE en 2060. -India crecerá los próximos 50 años al 5’1% anual. Hoy es el 7% de la economía mundial. En 2060 será el 18%. -China es hoy el 17% de la economía mundial. En 2060 el 28%. -China será la economía más importante del mundo en 2030. -El área euro representa hoy el 17% de la economía global; en 2060 solo el 9% de la economía global. 02/10/2013

CONCLUSIONES (1) 1) La crisis durará todavía un tiempo indeterminado. 2) Pero la transcendencia sobre el derecho público (y privado) ya se ha comenzado a producir. 3) Si se aplican los nuevos Tratados y la CE reformada, el tipo de actuación de las AAPP será, en el futuro, muy distinto al actual. (Ya lo está comenzando a ser). 4) Los topes de déficit y deuda marcan unas capacidades y posibilidades para las AAPP. Y algunas prohibiciones. 02/10/2013 26

CONCLUSIONES (2) 5) Difícilmente podrá desarrollarse una AP inversora del tipo de la que se ha conocido. 6) Y prestadora de servicios del tipo conocido. 7) No por prohibición jurídica, sino por imposibilidad económica. 8) A no ser que se eleve sustantivamente la recaudación tributaria (¿otros impuestos?, ¿otra forma de reparto?, ¿fin de los paraísos fiscales?)

02/10/2013 27

CONCLUSIONES (3) 9)…O no funcione el mecanismo europeo de vigilancia del comportamiento económico de los Estados. O sea, que no funcione Europa. (Una Europa previsiblemente mucho menos importante –globalmente- de lo que es hoy). 10) Se percibe una relación Estado-Sociedad distinta a la conocida y, por tanto, una transformación en el derecho que regula esas relaciones (el derecho administrativo). 11) Un Estado sustancialmente regulador. Con menos intensidad prestadora de servicios e inversora que hasta ahora.

02/10/2013 28

CONCLUSIONES (4) 12) Una Sociedad comenzando a cumplir tareas que hasta ahora parecen estatales (enteramente públicas) o intensificando la participación que ya tiene actualmente. 13) Ese es el camino que parece trazado por las normas y los comportamientos de muchos poderes públicos. Y dos preguntas: a)¿Quieren los ciudadanos recorrerlo? b)¿Pueden determinar otra dirección?

02/10/2013 29

el dret administratiu davant la crisi.formacio.fmc.cat/09/arxius/estudis/2013_14/embid_irujo.pdf ·...

Documents