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CAPÍTULO 12

EL DESARROLLO RURAL

1. EL NUEVO ENFOQUE DEL DESARROLLO RURAL ......................................................... 581

1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 581

2. LO RURAL Y SU IMPORTANCIA ..................................................................................... 583

3. LA EVOLUCIÓN DEL MODELO ...................................................................................... 588

4. DEL VIEJO AL NUEVO ENFOQUE DE DESARROLLO RURAL ..................................... 593

5. INNOVACIÓN DEL PROCESO Y SU MÉTODO .............................................................. 596

6. INTERVENCIÓN PÚBLICA Y NUEVA CONSTITUCIONALIDAD ................................... 602

6.1. La naturaleza de la política de Desarrollo Rural .................................................... 6026.2. Actores y protagonismos .......................................................................................... 6036.3. Hacia una política rural consolidada ....................................................................... 6056.4. La delimitación del marco de los objetivos ............................................................ 6076.5. Dificultades y desviaciones ...................................................................................... 607

7. RESUMEN Y CONCLUSIONES ......................................................................................... 609

2. LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL EN ESPAÑA .................................................... 613

1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 613

1.1. Las nuevas necesidades del medio rural ................................................................. 6131.2. Los objetivos de la política rural ............................................................................. 614

2. LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL ANTES DE LA ADHESIÓN A LA UE ............ 615

2.1. La etapa anterior a 1975 ........................................................................................... 6152.2. La transición y la incorporación a la CEE (1976-1986) .......................................... 617

3. EL DESARROLLO RURAL DESPUÉS DE LA ADHESIÓN A LA UE ................................ 618

3.1. El primer período de programación (1989-1993) ................................................... 6233.2. El segundo período de programación (1994-1999) ................................................ 6293.3. El actual período de programación (2000-2006) .................................................... 645

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Cap. 12EL DESARROLLO RURAL

4. REFLEXIONES FINALES ................................................................................................... 660

5. CONCLUSIONES ............................................................................................................... 665

6. PROPUESTAS .................................................................................................................... 666

El Libro Blanco de la Agricultura y el Desarrollo Rural

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1. INTRODUCCIÓN

La multiplicidad y diversidad de elementosde todo tipo que conforman el medio ruralexplican la dificultad de definirlo y de caracte-rizarlo adecuadamente. Y esta es la razón porla que no existe una definición que seacomúnmente aceptada y satisfactoria paratodas las corrientes científicas. Los enfoques decarácter antropológico y sociológico han teni-do y tienen una gran importancia y difusión,pero las cuestiones económicas o territoriales,no son menos importantes en la definición yanálisis de lo rural. Existen definiciones queparten de criterios complejos para la identifica-ción del medio rural y otras que tienden a lasimplicidad de definir lo rural por antinomia delo urbano.

Estas cuestiones de tipo conceptual, propiasde la caracterización científica, se enfrentan a lanecesidad de disponer de indicadores que per-mitan su determinación con fines de diseño yaplicación de políticas públicas. Y para este fin,es necesario que la forma de identificar lo ruralsea objetiva y sea comparable. Por ello, aunquela caracterización precisa de un espacio rural,exige la identificación de sus peculiaridades pro-ductivas, sociales, culturales y de su grado yforma de conexión con el resto del sistema. LasInstituciones estadísticas y Organismos públicossuelen optar por criterios simplificadores.

Siguiendo estos enfoques “administrativos”,se consideran rurales en unos casos los territo-rios que no tengan más de una determinadapoblación absoluta, y en otros los que no super-en una cierta densidad de población. Esta apro-ximación, exclusivamente demográfica, tiene uti-lidad práctica (es objetiva y comparable), peropresenta limitaciones, ya que, por ejemplo, con-sidera como semejantes a territorios rurales enlos que sus dinámicas internas y sus relacionescon el exterior sean muy diferentes aunque susdatos de población sean similares.

En España, el Instituto Nacional de Estadísti-ca opta por los valores absolutos y cifra el lími-te de las poblaciones rurales en 10.000 habitan-tes. Y éste es el enfoque que se ha utilizado enel Capítulo anterior para describir la realidadrural española a partir de datos del último Censode Población.

Sin embargo, no es ese criterio estadístico elúnico que se utiliza hoy, ya que tanto la OCDEcomo EUROSTAT, por poner dos ejemplos muyrelevantes, establecen criterios, basados en ladensidad demográfica, distintos a las del INE.Para OCDE, son zonas rurales aquellas que regis-tran menos de 150 hab/km2, mientras queEUROSTAT utiliza el umbral más restrictivo de100 hab/km2. La OCDE, además, aplica su criteriode demarcación a una doble escala territorial y,así, el límite anterior lo utiliza para la escala local(NUT 5 que equivale a municipio en el caso espa-

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1. EL NUEVO ENFOQUEDEL DESARROLLO RURAL

ñol), mientras que para la escala regional (NUT 2equivalente a Comunidad Autónoma en el casoespañol), el grado de ruralidad se establece segúnel porcentaje de población de la región que resi-da en localidades o municipios rurales.

Aunque los criterios de estos organismosinternacionales son más avanzados que el de unmero límite superior de población absoluta aescala municipal, también presentan muchaslimitaciones, que pueden conducir a errores deinterpretación sobre la realidad de los diferentestipos y niveles de ruralidad.

Pero la identificación de las zonas rurales noes más que el primer paso para la formulaciónde una política y para el diseño de los mecanis-mos de actuación que se consideren adecuados.En efecto, junto a la caracterización del territoriose requiere, además, la identificación de susproblemas (generales y específicos), el análisisde sus causas, de las posibles actuacionescorrectoras o paliativas y la tipificación de losgrupos o sectores sociales afectados.

La forma en que en el pasado se han rela-cionado todas estas cuestiones ha tenido muchoque ver con el papel que la sociedad ha otorga-do a sus zonas rurales y a la forma en que ellashan cumplido esta función. Y tanto lo uno comolo otro guardan relación con el paradigma teóri-co dominante en cada momento.

A medida que una sociedad mejora su nivelde bienestar, sus necesidades y demandas bási-cas cambian, y, con ellas, evolucionan las fun-ciones de sus sectores productivos, sus territo-rios, sus instituciones y sus grupos sociales. Y,naturalmente, el medio rural y su papel tradicio-nal de productor de alimentos para garantizar elabastecimiento interno no puede ser una excep-ción en esta evolución. Por ello, en los paíseseuropeos se viene asistiendo desde hace casi

dos décadas a una serie de cambios, no siempreevidentes, sobre las nuevas demandas y las nue-vas funciones que la sociedad requiere de laagricultura y del medio rural.

Partiendo del principio de que una política ointervención pública contará con la necesarialegitimidad en la medida que responda a unobjetivo reclamado socialmente, resulta perti-nente analizar la evolución que en España y enla Unión Europea han tenido las demandassociales, las posibles razones de esa evolución yla forma en que se le ha dado una respuesta ins-titucional a través de diferentes figuras de inter-vención pública.

En la Unión Europea actual, se mezclan lasviejas y las nuevas funciones de la agricultura y,así, el mosaico de sus zonas rurales está com-puesto por unidades de producción que hancompletado su ciclo de modernización e integra-ción en los flujos dominantes de la competitivi-dad económica, o que se encuentran cercanas aesta situación, y por otras que mantienen pautasde comportamiento y estructuras productivas ysociales que corresponden a patrones distintos.

Desde los primeros pasos de la Política Agra-ria Común, se consideró que un instrumento depolítica sectorial, que favoreciese la producción yla productividad, respondería adecuadamente ala demanda social de ese momento y, por tanto,sería un buen vehículo para apoyar al mediorural a través del fomento de la agricultura. Estaposición de partida contenía implícitos variossupuestos: la homogeneidad de la función socialdel medio rural, la pertinencia de un paradigmaortodoxo centrado en la modernización del siste-ma productivo, la presunción de que con unaúnica herramienta de política se podrían superarlos diferentes problemas rurales, la explicitacióndel modelo de agricultura familiar como el obje-


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to prioritario de la política comunitaria y, por últi-mo, la conveniencia de integrar los objetivos sec-toriales (fomento de la modernización producti-va) y los de carácter social (garantía del nivel derenta) en una misma política.

Las diferentes modificaciones de las Organi-zaciones Comunes de Mercado y las sucesivasreformas de la PAC han intentado corregir losproblemas que planteaba la aplicación de lossupuestos anteriores. Pero la necesidad de llegara consensos políticos ha provocado que una veztras otra las negociaciones se limitaran a aspec-tos parciales, casi siempre de naturaleza secto-rial, sin modificar sustancialmente el statu quoya consolidado.

La publicación, en 1988, de El futuro delMundo Rural, por parte de la Comisión Europea,se considera el final de un ciclo de la PolíticaAgraria, y da origen a un largo proceso de refle-xiones, debates y aportaciones sobre los objeti-vos, los mecanismos y los efectos de la inter-vención pública a favor del medio rural, con unnuevo enfoque capaz de superar los efectos nodeseados de la política sectorial y de dar res-puesta a demandas sociales insatisfechas, y quesea compatible con las reivindicaciones de lospaíses terceros y con los acuerdos en materia decomercio internacional.

El fundamento del nuevo enfoque del desarro-llo rural, su carácter estratégico, el paquete norma-tivo, y algunas cuestiones adicionales relacionadascon el llamado segundo pilar, constituyen el obje-to de este Capítulo.

2. LO RURAL Y SU IMPORTANCIA

¿Por qué se habla hoy tanto de los principiosy de la filosofía del desarrollo rural, con lo que

eso supone de reconocimiento de las diferenciasy de la pequeña escala, cuando la globalizacióntiende a la homogeneización de los espacios yde los procesos productivos? ¿Por qué se vincu-la el desarrollo rural a las intervenciones de laspolíticas públicas, cuando el mercado y la com-petitividad son hoy tendencias dominantes?Varias son las respuestas a estas preguntas, yentre tales respuestas se encuentran razones detipo estratégico, otras de naturaleza política ymotivos relacionados con la importancia de ladiversidad rural en el proceso de construccióneuropea.

En primer lugar, la pérdida de peso econó-mico de la agricultura (fuerte reducción de suaportación al PIB y al empleo de la PoblaciónActiva), efecto natural de los procesos de des-arrollo socioeconómico y del mayor protagonis-mo de lo urbano y del sector servicios, ha crea-do una nueva situación en el medio rural y unaamenaza de desactivación de su tejido socioeco-nómico. Durante los primeros momentos de esteproceso, no se ha interpretado adecuadamenteesta situación y no se han evaluado de maneraadecuada los posibles efectos para el conjuntode la sociedad.

A pesar de que el número de agricultores hadisminuido hasta representar un modesto por-centaje de la población activa española, y aun-que el peso relativo de la actividad agraria en elconjunto de la economía se ha reducido hastaniveles impensables hace tan sólo veinte años, elmundo rural con sus limitaciones y sus recursos,con su declive, pero también con muestras sor-prendentes de recuperación, que descartan cual-quier idea de fragilidad irrecuperable, preocupay desconcierta a amplios sectores de una socie-dad predominantemente urbana, y ajena al sec-tor agrario. Naturalmente, también preocupa demodo particularmente intenso a los habitantes

3.ª PARTE: Cap. 12: El desarrollo rural

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de las zonas rurales, en muchas de las cuales losagricultores pasaron ya a ser una minoría, aun-que eso sí, de importancia decisiva.

En el terreno cuantitativo, la importanciasuperficial del espacio rural en el conjunto de laUnión Europea es evidente. Pero este hecho,que presenta una importancia semejante enotros continentes, es causa de una especial rele-vancia en la UE, porque su heterogeneidad estáfuertemente ligada a la cultura de los puebloseuropeos y de ella se derivan hábitos de consu-mo, de efectos esenciales para el desarrollo dedeterminados sectores de producción, transfor-mación y distribución, conectados con la agri-cultura.

Ante el debilitamiento progresivo de la vitali-dad del medio rural y los riesgos que planteapara el conjunto del sistema, la cohesión socialy la cohesión territorial son razones que justifi-can la creciente importancia del desarrollo de lasáreas rurales. Por ello, la nueva situación estáobligando a reconsiderar los mecanismos tradi-cionales de apoyo a estas zonas y está poniendode manifiesto la importancia de disponer denuevos instrumentos capaces de reconocer suheterogeneidad y la diversidad de situaciones yproblemáticas a las que hacer frente.

La importancia y el papel social del mediorural, se han preservado mientras la agriculturaha garantizado la pervivencia de los sistemas deproducción, el empleo y la renta de sus habitan-tes, y la gestión de los recursos de patrimonionatural y cultural. Es decir, mientras el campo haestado vivo gracias a la actividad agraria.

Frente a otras sociedades en las que enormesextensiones de terreno desiertas son algo asumi-do como normal, la europea difícilmente aceptaun espacio rural vacío y abandonado. Y dehecho, cada vez es más generalizado el senti-

miento de que las áreas rurales forman parte deun patrimonio colectivo y que, como tal, tienenno sólo que ser preservadas, sino integradas enlas estrategias generales de desarrollo y bienes-tar del conjunto de las sociedad.

La sociedad actual siente inquietud ante el ries-go de deterioro de las condiciones medioambien-tales y, especialmente, de los recursos naturales,como el agua, el bosque, el suelo o las especiesvegetales y animales. Y también existe interés porla conservación de los patrimonios natural y cul-tural y, de modo especial, por la necesidad estra-tégica de garantizar niveles adecuados de abaste-cimiento de alimentos de calidad. Todas ellas sonfuertes razones que justifican sobradamente lapreocupación actual por el porvenir de las zonasrurales, porvenir que, por tanto, importa y con-cierne a la sociedad en su conjunto.

La presunción de que el mercado será capazde corregir los problemas de los sistemas menoscompetitivos resulta poco realista cuando sehabla del medio rural y de los flujos de vacia-miento del territorio. Precisamente, el análisis delos efectos de la asignación de recursos por elmercado puede marginar a las áreas rurales másfrágiles en beneficio de las zonas más competiti-vas. Y este proceso aumenta las disparidadesterritoriales y compromete la cohesión económi-ca y social.

Por otra parte, el mercado no asigna valor atodos los bienes y servicios, y esta limitaciónafecta especialmente al medio rural, ya que unabuena parte de los bienes que genera carecende precio o éste se encuentra infravalorado. Deesta manera, el mercado difícilmente lograrágarantizar la provisión de esos bienes y servi-cios, que resultan esenciales para el conjunto dela sociedad, mas allá de la mera producción dealimentos. Y, por igual motivo, no resultará sufi-


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ciente para garantizar la instalación o el mante-nimiento de la población activa necesaria paraproducirlos.

Por todo ello, es necesario considerar laimportancia de las zonas rurales con una visiónmás amplia que la de mero sector productor dealimentos que, en caso de necesidad, puede sersustituido por una estrategia de importación deproductos, como se pretende justificar desdedeterminados intereses internacionales.

Para evaluar adecuadamente esta importan-cia, hay que tener en cuenta el territorio, supoblación, el papel de la agricultura y el de losrestantes bienes y servicios producidos en elmedio rural, y arbitrar mecanismos que permi-tan, hasta donde sea posible, reconocer de dere-cho al medio rural la importancia que vieneteniendo de hecho.

Para alcanzar el propósito de preservar unterritorio rural activo y diversificado, con unpatrimonio cultural arraigado en la tradicióneuropea, no pueden olvidarse dos cuestionesbásicas:

a) la agricultura es una actividad esencial paramantener el tejido rural, no sólo por su carác-ter económico;

b) el medio rural deja de serlo cuando desapare-ce la agricultura, pues entonces se urbaniza ose periurbaniza y se convierte en un hábitaturbano de población dispersa, o se convierteen un territorio humanamente desertizado.

Dicho de otra manera: desde el punto devista económico, la agricultura sigue siendo unaactividad esencial para mantener el tejido socialy el equilibrio territorial.

Pero, si la actividad agraria es importantepara garantizar el desarrollo de las zonas rurales,

también lo contrario, es decir, disponer de espa-cios rurales vivos, resulta esencial para la moder-nización de la actividad agraria y del resto deactividades generadas en el medio rural. En laszonas de agricultura más productiva, el dinamis-mo de la sociedad rural es condición necesariapara progresar en el proceso de transformacióndel sector primario y en su articulación econó-mica con otros sectores y con otros eslabones dela cadena. En las zonas de menor capacidad oque presentan mayor retraso en su proceso demodernización, la agricultura puede ser una acti-vidad esencial para mantener los recursos loca-les y garantizar la estabilidad y cohesión delterritorio.

Por último, y sin pretender agotar las razo-nes que implican a toda la sociedad en el futu-ro del mundo rural, es oportuno mencionar elcompromiso constitucional de solidaridadinterterritorial que compromete al Estado y,por ello, al conjunto de la sociedad. Este com-promiso, difícilmente podría expresarse demodo más coherente que afrontando sistemá-ticamente el desarrollo de las áreas rurales, yespecíficamente el de las comarcas de rurali-dad más acusada, cuyas limitaciones naturalesy carencias infraestructurales comprometengravemente su viabilidad futura en el caso dequedar fuera del proceso de desarrollo gene-ral. Si se tiene en cuenta que los programas dedesarrollo general se financian en proporciónmuy significativa con Fondos Estructurales quefueron reformados, precisamente, para alcan-zar el objetivo de cohesión económica ysocial, según el mandato del Acta Única Euro-pea, un abandono o una atención insuficientede las zonas rurales con dificultades más gra-ves no tendría cabida en una política conse-cuente con los principios que inspira la cons-trucción europea.


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En el artículo 39 del Tratado de Roma, ya semencionaban de manera explícita la diversidadde la agricultura europea y las disparidadesnaturales y estructurales que la originan. Comoconsecuencia de este hecho, en el año 1968, seplanteó por primera vez la necesidad de unapolítica estructural, como instrumento necesariopara superar tales disparidades, y se propusieronmedidas específicas. A lo largo de los años, sehan ido aprobando Reglamentos y recursosfinancieros para desarrollarlas y reducir la bre-cha entre los diferentes tipos de agriculturas y deexplotaciones, y, así, la política estructural haido aumentando su importancia relativa en eluso de recursos presupuestarios

Si la agricultura como actividad productiva esmuy diversa, la diversidad del espacio ruralcomo sistema es, por lo menos, tan marcada ypotencialmente generadora de especialidadesterritoriales como la primera. Y, por tal motivo,la política rural debe pretender superar o suavi-zar las diferencias socioeconómicas entre losterritorios rurales. El carácter territorial que debetener esta política resulta evidente, como resultaclara su relación con la política regional y con laactividad agraria y la necesidad de disponer demedidas diferentes que atiendan a problemasdistintos.

La actividad agrícola ha sido considerada tra-dicionalmente como la actividad más caracterís-tica del carácter rural de un territorio. Por ello,durante mucho tiempo, el porcentaje de pobla-ción activa dedicado a este sector se ha consi-derado un indicador relevante del grado de rura-lidad. Sin embargo, este criterio no puede yamantenerse de forma exclusiva o prioritaria ennuestro país debido a la reducción del peso rela-tivo de la agricultura en el Producto InteriorBruto, y a la diversificación en producción y

empleo que viene acompañando al proceso demodernización del sector.

Sin embargo, el grado de desconexión (terri-torial, económica, tecnológica, social, en accesoa servicios y equipamientos, de modelo de con-sumo, etc.) u otras variables de tipo funcional,pueden explicar mejor el tipo de ruralidad ypueden aproximar mejor a la naturaleza e inten-sidad de los problemas rurales. Pero medir oestablecer este tipo de indicadores no es tareafácil desde el punto de vista metodológico, aun-que cada vez se hacen más necesarios para dise-ñar y aplicar medidas diferentes para la soluciónde problemas distintos, como se ha dicho.

Tal como se expone en el Capítulo anterior,los datos del Censo de Población de 2001 expre-saban que la población rural española (con elcriterio INE) era de 9,65 millones de habitantes.Este dato ofrece al menos dos elementos de rele-vancia: a) su evolución con respecto al pasado,que manifiesta una cierta reducción; y b) su dis-tribución espacial y funcional en el territorio, esdecir, la forma en que diferentes tipos de espa-cios rurales cubren ese territorio en el que resi-den casi diez millones de personas y que pro-ducen bienes y servicios que afectan a la prácti-ca totalidad de la población.

El proceso de diversificación económica yconsiguiente desagrarización del espacio rural,que trajo consigo cambios significativos en elpoblamiento y en el empleo, no se produjo deforma ni intensidad homogénea en todas lascomarcas de España. La diferente intensidad deeste proceso genera una diversidad de situacio-nes que invalida cualquier planteamiento simpli-ficador y que pone de manifiesto la necesidadde avanzar en la Ordenación del Territorio, y,consecuentemente, en el establecimiento de unatipología de zonas o comarcas, sobre cuyos


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diagnósticos sea factible una programación “a lacarta”.

En orden a la naturaleza de la ruralidad sepueden identificar las regiones rurales profun-das que se sitúan en el interior del país y alnorte en la zona de los Pirineos; las regiones deruralidad intermedia que se localizan en loscordones litorales y dominan en las provinciasen las que su capital concentra la mayor parte dela población; y, por último, las regiones urbanasque corresponden a las Comunidades Autóno-mas que contienen las principales ciudades.

Según la Comisión Europea, casi el 81% delterritorio corresponde a comunidades rurales enlas que reside el 17,5% de la población de laUE-15. Esta gran extensión territorial ofrece unaimagen clara de la importancia que el mediorural presenta para el proceso de integración ydel papel que deberá jugar en el futuro, para quese pueda alcanzar el objetivo político de cohe-sión económica y social, que impregna todas lasmanifestaciones de las Instituciones Europeas,desde la firma del Acta Única Europea.

Pero con independencia de la metodologíade caracterización que se use, la gran diversidadde territorios rurales de la UE resulta especial-mente marcada, dispar y llena de contrastes enel caso de España. Por eso, conviene evitar unautilización unificadora del término “desarrollorural”, ya que podría conducir a aplicarlo de unamanera homogénea, cuando sus bases de parti-da (ecológicas, económicas, técnicas y sociales)son tan heterogéneas.

De hecho, a las diferencias culturales, de pai-saje, de potencialidades de los recursos natura-les, de institucionalidad y de ambiente político,que distinguen a los territorios rurales, se aña-den diferencias regionales y microrregionalesigualmente significativas que aumentan el

mosaico de variabilidad y la casuística de situa-ciones y de problemas y que hacen imposiblehablar de un tipo representativo del mundo ruraleuropeo. Como mero ejemplo, baste mencionarque la densidad de población (base de muchasclasificaciones) ofrece un espectro que, en laEuropa rural, varía entre los 100, los 200 y hastalos 300 hab/km2, en contraste con los menos de10 hab/km2 de numerosos territorios del interiorde España y de la vecina Portugal o del norte dela UE.

Ante esta heterogeneidad rural de Europa, eldiseño y aplicación de un patrón único de polí-tica rural podría trasladar al nuevo pilar de laPAC los problemas de agravio comparativo queen el primer pilar han venido discriminando alos productos mediterráneos, en beneficio de loscontinentales, desde la adhesión a la CEE de lospaíses de la península Ibérica. Esta discrimina-ción no es admisible, ya que, aparte de cuestio-nar los principios sobre los que se asienta lapolítica común y de las disparidades territorialesque puede ocasionar, genera o puede generarefectos contrarios a los deseados sobre le con-junto del territorio europeo.

En efecto, la existencia de modelos de pro-tección duales o dicotómicos manifiestan la exis-tencia, explícita o tácita, de un modelo repre-sentativo o deseable, al que se asocian oficial-mente todos los demás. La experiencia vienedemostrando que cuando la diferencia entre larealidad y el modelo oficial es significativa, seproducen o se pueden producir asignaciones noeficientes de los recursos productivos o un com-portamiento de los agentes económicos diferen-te del que se pretende fomentar o inducir. Ydada la gran diversidad estructural y funcionalde los espacios rurales, una política rural unifi-cadora sólo sería de verdadera utilidad para


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aquellos territorios que más se asemejasen almodelo de referencia. Y es probable que, anteesa hipótesis, en el espacio de la UE ampliadaese modelo no correspondiese prioritariamentecon la realidad de las regiones mediterráneas.

Para evitar estos riesgos, sería muy conve-niente disponer de unas pautas nacionales bási-cas para establecer grados de ruralidad o, almenos, las formas de llegar a establecer los cri-terios para determinar esos grados de ruralidadpara el territorio español. Esos grados permitiríanvisualizar la importancia relativa de los dife-rentes territorios, caracterizar e identificar esaimportancia y proceder a la asignación de recur-sos para atender a las diferentes necesidades enel ámbito del espacio europeo, primero, y delterritorio español, después. Aunque la elabora-ción de esas pautas deba ser consensuada a tra-vés de un proceso adecuado de análisis y deba-te político, parece oportuno señalar aquí que eseproceso deberá superar los enfoques reduccio-nistas, basados en meras cuestiones demográfi-cas, para incorporar criterios de tipo funcionaltales como niveles de renta y de empleo, ade-más de otros criterios como el nivel de aleja-miento de las cabeceras de comarca, el nivel decarencias en equipamientos y servicios básicos,o el de limitaciones naturales o socioeconómi-cas, por sugerir sólo algunos.

3. LA EVOLUCIÓN DEL MODELO

La implantación de la PAC y la forma en quese diseñaron las primeras Organizaciones Comu-nes de Mercado obedecían a un modelo demedio rural europeo que se consideró el másadecuado, social y políticamente, para los miem-bros de la CEE de ese momento. A través delapoyo a la actividad agraria se pretendía alcan-

zar en el medio rural unas condiciones de viday de trabajo que no supusieran una discrimina-ción respecto a las que era posible obtener enlos núcleos urbanos en crecimiento. Pero el con-junto de instrumentos diseñados para apoyar esemodelo ha ido manifestando sus debilidades,carencias y contradicciones a medida que el pro-yecto de integración europea ha evolucionado yse ha ido haciendo más diverso y complejo.

El modelo teórico subyacente a la PAC no seexpuso formalmente en los textos oficiales de laUE hasta la reforma de 1992. La política agrariainició entonces un cambio desde el soporte deprecios hacia la ayuda a la renta. Este punto deinflexión obligó a hacer explícitas las razones delas ayudas, el perfil de los beneficiarios y losmecanismos para determinar la elegibilidad.Pero es con el acuerdo de Berlín de 1999 (apro-bación de la Agenda 2000) y con el posterioracuerdo de principios del Consejo de Ministros,celebrado en Luxemburgo en junio de 2003,sobre Revisión Intermedia de la Agenda 2000,cuando ya se convierte en algo común el plan-tear el modelo de agricultura europeo, especial-mente para fundamentar la posición europea decara a las negociaciones en el seno de la Orga-nización Mundial de Comercio.

Ante las reformas progresivas y parciales queha vivido la PAC, el debate técnico y científico seha limitado casi exclusivamente a estimar losefectos de cada nueva decisión, considerandosus aspectos territoriales y políticos. Esta formade análisis de las posiciones estratégicas de cadapaís ante las negociaciones, justifica que hayasido mucho menos frecuente y profundo, salvoexcepciones, el debate sobre el modelo teóricosubyacente y sobre sus conexiones con las deci-siones de política económica. Sin embargo, eldebate sobre el modelo reviste gran importancia,ya que afecta a cuestiones tales como el papel


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social del sector, el perfil de los beneficiarios, lalegitimidad de la intervención pública y, en sucaso, la forma de llevarla a cabo.

Sin pretender desarrollar aquí un análisiscompleto de los fundamentos teóricos en losque se apoya la evolución de la política agrariaeuropea con un nuevo enfoque de desarrollorural, sí parece oportuno presentar de manerasomera, en este Libro Blanco, las diferentes ten-dencias que marcan esta evolución, así como susrepercusiones en el debate internacional sobrela pertinencia y modo de la intervención del sec-tor público.

Detrás de cada modelo de agricultura y delos mecanismos de intervención pública, existeun modelo teórico (o paradigma) que lo funda-menta. Este paradigma no es único ni estable yha experimentado una evolución clara, que tienesus efectos en muchos ámbitos y, especialmen-te, en el tipo y uso de la tecnología. Así pues, elfuturo de la agricultura y de la sociedad ruralestá condicionado por la revisión del paradigmadominante y por el papel que éste reserva a lasunidades de producción y a los territorios; de loque se deriva la legitimidad de la intervenciónpública para apoyarlos.

En la evolución del paradigma dominante seaprecian diferentes momentos o fases, que sesintetizan en los cuatro siguientes: a) la econo-mía dual-modernización (desde principios de losaños cincuenta hasta mediados de los añossetenta); b) los pequeños productores comoagentes económicos racionales y eficientes(desde mediados de los años sesenta hasta elpresente); c) los enfoques de proceso-participa-ción y empoderamiento (desde principios de losaños ochenta); d) el enfoque de los medios devida sostenibles (desde mediados de los añosochenta).

En esos cuatro momentos se aprecia que losenfoques teóricos, ligados a la modernización,para los que el incremento de la producción esel objetivo central, son los que gozan de unamayor implantación y sobre los que se apoyanlas corrientes que asignan a la agricultura elpapel de ser competitiva a escala internacional.Pero desde la década de los ochenta, se empie-zan a considerar relevantes otros enfoques enlos que las cuestiones sociales, territoriales y decreación de capital institucional van cobrandofuerza, paulatinamente.

En primer lugar, las llamadas teorías de lamodernización introdujeron una serie de ideasde gran importancia para el sector, tales como laplanificación, la inversión, la tecnología o ladifusión. Sin embargo, el enfoque modernizadorha demostrado que favorece a aquellas zonas oregiones que cuentan con unas condiciones departida más favorables, pero que discrimina, entérminos de desarrollo, a las zonas más desfavo-recidas o que se enfrentan a limitacionessocioestrucutrales o naturales.

Por ello, para formulaciones teóricas (llama-das neoestructuralistas), resulta necesario supe-rar los errores de épocas pasadas, defendiendoque no sólo hay que corregir las desigualdadesinterregionales, incorporando a las regionesagrarias atrasadas a la dinámica del crecimiento,sino que es necesario prepararlas para que pue-dan asumir los nuevos desafíos internacionales.En este caso, el objetivo prioritario es la bús-queda de la competitividad territorial, tanto através del incremento de la eficiencia de losactores productivos (mediante la mejora o cam-bio estructural), como gracias a la creación deentornos o “ambientes económicos e institucio-nales” propicios para el desarrollo económico ysocial de las diferentes zonas rurales, que les


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permita, a la vez, preservar y valorizar sus recur-sos naturales.

Un tercer grupo de aportaciones técnicas(conocido como neoinstitucionalista) conside-ran que, en el nuevo modelo, es necesario for-mular nuevas reglas de relación entre los actoresdel sector y el conjunto de la sociedad. Para estegrupo, el desarrollo de las áreas rurales necesitacontar con democracias asentadas, en las queexistan una serie de “instituciones” (entendidascomo normas de comportamiento formales oinformales) que sean capaces de controlar elcumplimiento de las reglas comunes y que, ade-más, garanticen la distribución de los ingresos yde la riqueza, a través de redes de seguridad.

Dado que una cosa es la teoría y otra la prác-tica, resulta conveniente hacer un repaso de laforma en que los enfoques teóricos menciona-dos han influido en la definición del modelo demundo rural europeo, y en la formulación de lasmedidas e instrumentos de apoyo de que se hadotado la UE, para potenciarlos en cada momen-to. En cada caso, el modelo consensuado hasido la forma de dar respuesta a las tres grandespreguntas que formula la ciencia económica,para una asignación eficiente de recursos: ¿quéproducir?, ¿cómo producir? y ¿para quién produ-cir? Aunque estas cuestiones tienen un efectodirecto sobre el tipo de explotaciones y de agri-cultores, que la Política Común ha consideradoprioritarios en cada momento, también sirvenpara fundamentar la necesidad y naturaleza delpapel de la intervención pública y para abordarotras cuestiones, no menos importantes, talescomo la articulación de los enfoques sectorial yterritorial.

En relación con el tipo de beneficiario de laspolíticas agrarias, los modelos teóricos empiezana considerar la importancia de los pequeños

agricultores, en la década de los años setenta.Las razones de este enfoque radican en elsupuesto de comportamiento racional y de efi-ciencia, al que conducen las decisiones de estosactores, que sólo se ve limitado por la falta dedisponibilidad de recursos. Para los seguidoresde esta corriente, otras razones complementariasapoyarían al pequeño agricultor como objetoprioritario de las políticas de desarrollo: su capa-cidad de multiplicar la rentabilidad en inversio-nes públicas, su alta capacidad de asunción delas innovaciones y su papel esencial como mul-tiplicador del consumo (tanto de inputs agrarioscomo de bienes y servicios no ligados a la pro-ducción). Estas razones fueron la base de quepara la PAC inicial, el modelo de agriculturafamiliar fuese el modelo deseable para la agri-cultura europea. Y en base a ese objetivo se des-arrollaron y pusieron en práctica los diferentespaquetes de medidas de apoyo a precios y mer-cados.

Pero, sometidas a las crecientes exigenciasdel mercado, las explotaciones han evoluciona-do y hoy se habla mucho de un sistema agrariodual. Sin embargo, resulta excesivamente sim-plista pretender explicar la agricultura actual deEspaña con ese mero enfoque.

Es cierto que, como en todo proceso de rees-tructuración, las pequeñas explotaciones vandesapareciendo y que las que tienen mayoresposibilidades de adaptación permanecen. Peroesto es correcto sólo estadísticamente, puestoque en tal afirmación se encierran algunas cues-tiones no siempre evidentes y que son funda-mentales para entender los procesos de cambioque se están produciendo en el sector agrario yen el mundo rural europeo. Efectivamente, hoyson muchas las pequeñas explotaciones que hanconseguido aumentar notablemente su dimen-


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sión, tanto en superficie, como en capital pro-ductivo, rendimientos y renta obtenida. Delmismo modo, se han instalado nuevos activos enalgunas zonas, algunos de ellos provenientes delsector industrial, entre finales de los ochenta yprincipios de los noventa, cuando la crisis deempleo industrial coincidió con el alza de pro-ducciones y precios de productos para la indus-tria agroalimentaria. Y, mientras esto ha ocurridoen un sentido, un número relevante de explota-ciones grandes y bien posicionadas se han dadode baja, siguiendo una lógica motivada por lafalta de sucesión.

Por lo tanto, no se debe hablar de un siste-ma meramente dual sin hacer las matizacionespertinentes. En un intento de matizar esta visiónde la realidad, resulta más adecuado establecerla diferencia entre una agricultura intensiva conasalariados, una agricultura familiar moderniza-da, una agricultura a tiempo parcial viable y, entodo caso, una agricultura económicamenteinviable, parte de la cual podría prestar serviciosnecesarios para la sociedad. Por todo ello, elnuevo sistema de apoyo al mundo rural deberíaser formulado considerando estas cuestiones.

Esta línea argumental dirige necesariamentea respaldar la pertinencia de la intervención delsector público en ayuda del medio rural, con lospaquetes de medidas y la dotación de recursosque permita alcanzar esos objetivos.

Sin embargo, el acuerdo internacional, deno-minado “Consenso de Washington”, consideróque la agricultura es un sector excesivamenteprotegido (tanto en lo cualitativo como en locuantitativo) y que las instituciones dedicadas alcomercio agrario habían demostrado una bajaeficiencia. Además, consideró que el sistema deprotección agrario era responsable de generarunos flujos financieros que desestimulaban la

autofinanciación y la reinversión en el sector, yque impidían el acceso a los mercados de losproductos de los países menos desarrollados.Como consecuencia, se asiste desde entonces auna batería de críticas contra los mecanismos deprotección a favor del sector agrario, que sonespecialmente duras contra la Unión Europea.

Pero, el Consenso de Washington también haacumulado un buen número de críticas por supretensión de generalidad ante una realidadmuy diversa, que hace imposible una receta uni-versal, así como por los altos costes sociales quegeneró, allí donde se ha aplicado, y a los que noacompañaron más que unos mediocres resulta-dos económicos.

Y, así, surgen otras corrientes, post Consenso,que pretenden llegar allí donde las tesis neoli-berales no alcanzan. Por eso, los argumentosteóricos en esta dirección se centran en destacarque los fallos del mercado, como mecanismoasignador de recursos, impiden lograr los objeti-vos de cohesión territorial y de diversificaciónde las actividades y flujos de las áreas rurales. Y,a partir de este hecho, se considera evidente lalimitación de los paradigmas de modernizaciónpara ofrecer soluciones a la necesidad de crearrenta y empleo rurales estables.

Mediante esta línea de argumentos, se justifi-ca retomar el debate sobre el papel del Estado yde la intervención del Sector Público en la agri-cultura y en el mundo rural. Dado que hay obje-tivos de desarrollo que la sociedad exige y queel mercado no es capaz de garantizar, resultarazonable recuperar la función de árbitro,corrector de fallos del mercado e inductor defunciones demandadas por la sociedad y nocubiertas por el mercado.

La aparición, en la década de los ochenta, delas corrientes a favor de los procesos ascenden-


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tes supone un punto de inflexión de enormeimportancia en la evolución de los enfoques teó-ricos sobre el desarrollo de la agricultura y delmundo rural. Las limitaciones observadas en lacapacidad del mercado para garantizar la asig-nación óptima de recursos, las ineficiencias delos Estados en la provisión de equipamientos yservicios en las áreas rurales, la aparición denuevos actores intermedios, las exigencias dedescentralización y mayor democracia, y la granimportancia de las cuestiones ambientales y degénero, son algunas de las razones que explicaneste viraje de rumbo en las corrientes teóricas delas que emanan las políticas. En el espacio de laUnión Europeo, la referencia obligada a estacorriente la constituye la Declaración de Cork,con la que se inicia de hecho el debate sobre elcambio de paradigma en la PAC y el inicio deuna política rural multifuncional.

El desarrollo rural sostenible debe constituiruna prioridad de la Unión Europea y convertirseen el principio fundamental que sustente todapolítica rural en el futuro inmediato y tras laampliación. Sus objetivos deben ser invertir elproceso de emigración del campo, combatir lapobreza, fomentar el empleo y la igualdad deoportunidades, responder a la creciente deman-da de calidad, salud, seguridad, desarrollo per-sonal, ocio y mejorar el bienestar de las comuni-dades rurales (Conferencia de Cork, 1996).

Con esta declaración se hace explícita lavoluntad de sus formuladores de potenciar yaplicar el concepto de multifuncionalidad a esca-la del territorio rural. Bajo este enfoque se pre-tende combinar la función de productor de ali-mentos con otras actividades que garanticen elmantenimiento del tejido social, la conservacióndel medio natural y se logren mejorar las condi-ciones de vida y trabajo de la población rural.

En este enfoque emergente resulta esencialconsiderar simultáneamente tanto el territoriofísico como la población que contiene, valorán-dose ambos como elementos esenciales de unmismo activo estratégico. La aproximación a losproblemas de las áreas rurales desde una pers-pectiva amplia del territorio, de las interrelacio-nes rural-urbano y de las múltiples opciones queofrece, tanto en el ámbito agrícola como en elno agrícola, proporciona múltiples oportunida-des para contribuir al desarrollo global desde lorural, bajo un nuevo enfoque.

El escenario para inducir inducir un nuevoenfoque tiene que ver con la evolución del para-digma productivista hacia el del desarrollo sos-tenible, adoptando toda la potencialidad queofrece la aplicación eficaz del concepto de mul-tifuncionalidad. La emergencia de nuevos valo-res y la recuperación de los relacionados con lolocal abren un espacio de oportunidad, tantopara la iniciativa privada como para la interven-ción pública.

Para lograr todos estos objetivos, se hacennecesarias dos metas principales: la cohesiónsocial y la cohesión territorial. La cohesión socialse entiende como objetivo de integración de laeconomía rural, tanto en su dinámica internacomo con la economía nacional. Para alcanzarlase hace necesario invertir el círculo vicioso deineficiencia económica y transformarlo en otrode prosperidad y competitividad.

Por su parte, con la cohesión territorial sepersigue superar el desequilibrio desfavorablede lo rural frente a lo urbano. Para ello, se hacenecesario valorizar las diferentes y múltiples fun-ciones de estos territorios, de forma que se ori-ginen flujo de relaciones con los sectores pro-ductivos, con los espacios urbanos y con losdiferentes actores sociales.


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El desarrollo de la competitividad, cohesióny sostenibilidad de los territorios rurales ha decomenzar con la subsanación de deficiencias eninfraestructuras y servicios, que sólo será posiblecon políticas activas a favor de las zonas ruralesque presenten las mayores carencias.

En el marco del nuevo paradigma multifun-cional nace lo que hoy se denomina función deproducción conjunta de bienes tangibles para elmercado y de bienes públicos, o servicios inma-teriales, asociados a la producción de bienes yservicios agrarios que está teniendo gran acepta-ción internacional, como concepto de partida,aunque genera posiciones enfrentadas en lo quea argumento para la intervención del Estado serefiere. De cualquier forma, la multifuncionali-dad supone un espacio de oportunidades paranuevas actividades y para nuevos mecanismosde protección, en lo que se trabaja con granintensidad en la actualidad.

La existencia de esas nuevas oportunidadesexige, sin embargo, ciertas matizaciones. En pri-mer lugar, no basta con que puedan surgir nue-vas oportunidades, ya que es necesario buscar ygenerar esas oportunidades en cada territorio.En segundo lugar, aunque la existencia de esenuevo marco de oportunidades resulte muypositiva, no siempre es suficiente para lograrque se generen dinámicas de desarrollo ymodernización, ya que es necesario trasladarlasal tejido económico, social e institucional. En ter-cer lugar, la capacidad de los distintos grupossociales para acceder a los recursos ofrecidospor el nuevo marco de oportunidades es dife-rentes de unos a otros, dependiendo de su posi-ción económica y del lugar ocupado en laestructura social. La mayor o menor capacidadde aprovechar esas oportunidades tiene muchoque ver con factores estructurales que deberían

corregirse por acciones de intervención públicamediante políticas motivadas por criterios deequidad. Por ello, el papel del Estado puede eli-minar los obstáculos o profundizar en las des-igualdades. Pero esas intervenciones deben serdiferentes para enfrentarse a cada problema yterritorio.

4. DEL VIEJO AL NUEVO ENFOQUEDE DESARROLLO RURAL

El carácter polisémico del término desarrollorural explica que genere interpretaciones muydiversas y que provoque reacciones de todo tipoentre los agentes económicos y sociales. Lacausa de esta dispersión se encuentra en que, enel medio siglo en que se viene utilizando, el tér-mino ha sido empleado por colectivos profesio-nales y por instituciones de naturaleza muy dife-rente, en territorios muy distintos y con objetivosque, en su origen, eran divergentes.

Así, mediante el término desarrollo rural seexpresan o se pretenden englobar (no siemprede forma explicita) conceptos muy heterogéneos,tales como un objetivo de transformación socioe-conómica, un proceso de cambio, un paquete demedidas de intervención o de apoyo para indu-cirlo, un campo de cooperación al desarrollo, unámbito de investigación científica, etc.

En base a la evolución de paradigma teóricoy del modelo social de agricultura y mundorural, todo proceso de desarrollo rural implicacrecimiento económico, pero requiere, asimis-mo, participación de la población no sólo en losresultados, sino también en la selección de lasnecesidades prioritarias, en el establecimiento deobjetivos y medidas e, incluso, cuando se tratede programas de nivel local, en su gestión, así


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como, en todo caso, en las evaluaciones de obje-tivos, medidas y resultados.

Ante esta dispersión de conceptos y experien-cias, en la última década se ha venido utilizandoel término de Nueva Ruralidad para atender prin-cipalmente a las cuestiones relativas a la funciónsocial, al papel de los actores y a las materias refe-rentes a la institucionalidad. De esta manera, eltérmino de desarrollo rural se reserva para el restode aspectos del proceso, entre los que destacanlos objetivos de desarrollo y las medidas e instru-mentos para inducirlos o apoyarlos. Naturalmente,ambos términos están íntimamente unidos y soncomplementarios. Y, por eso, se han utilizado conigual propósito en esta Sección del Libro.

¿Es adecuado hablar de una Nueva Ruralidado es más acertado decir que existe un nuevo inte-rés por lo rural? En respuesta a esta preguntacabe apuntar que, como se expone en el Capítu-lo sobre evolución de la ruralidad española: a) lavida en las áreas rurales ha cambiado mucho enla última década y media, lo que es apreciable enlos niveles de renta, consumo, acceso a bienes yservicios, etc.; b) la población rural tiene, concarácter general, un sentido claro de vivir unasituación diferente a la del pasado, especialmen-te por las mejoras de diferente tipo que se hanido aportando a los núcleos de población; c) losprocesos de cambio (rupturas) del medio ruralson diferentes de los que se han podido vivir enle pasado; d) es muy señalado el interés que lostemas rurales despiertan en la sociedad españoladesde hace relativamente poco tiempo, y que notienen precedente cercano.

Con el término de Nueva Ruralidad, se ofre-ce hoy una propuesta conceptual, metodológicay operativa para enfrentarse a los problemas deldesarrollo rural con una perspectiva diferente dela que se ha llevado a la practica por parte de las

instituciones responsables de esas competencias.De hecho, ante el gran cambio que ha experi-mentado la sociedad rural, el enfoque tradicionalno ofrece respuestas ni herramientas para abor-dar muchas de las necesidades actuales. Algunoselementos de este nuevo enfoque tienen que vercon: a) las estrategias de inclusión frente a losprocesos de exclusión; b) los nuevos flujos yrelaciones entre lo rural y lo urbano frente a ladicotomía simplista de otros tiempos; c) lamodernización y revitalización de los espacios yla progresiva construcción de una nueva institu-cionalidad que sea capaz de dar respuesta a losnuevos retos.

Así, la Nueva Ruralidad es una expresión quese refiere a la realidad rural que están emergien-do. Los procesos de cambio económico, socio-cultural o político-institucional que están afec-tando a la agricultura y al medio rural; las nue-vas demandas que introduce este escenario decambios; la nueva estructura de oportunidades,y también de amenazas, que para el mundo ruralderiva de esta situación y la necesidad de dispo-ner de políticas rurales adecuadas al nuevo esce-nario que se perfila, son los conceptos implícitosen la Nueva Ruralidad.

Muchos y amplios sectores sociales reclamanen la actualidad un tipo de desarrollo humanistaque atienda a la calidad de vida y a la reducciónde las desigualdades y que sea algo mas quemero crecimiento económico cuyos efectos nodeseados fueron identificados ya a principios dela década de los setenta en el primer informe alclub de Roma. El nuevo desarrollo rural nopuede ser ajeno a esa tendencia dominante a lahora de establecer sus objetivos y los mecanis-mos para conseguirlos.

Para hablar del nuevo desarrollo rural esinevitable compararlo con el antiguo y estable-


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cer qué cambia con el nuevo enfoque y quédiferencias existen, si es que eso ocurre, entreuno y otro. De entre las dimensiones que podríanservir para establecer estas comparaciones, qui-zás las que presenten mayor utilidad en un textode esta naturaleza sean las que tienen que vercon los fundamentos, con los objetivos, con losactores, con las medidas y recursos empleados,y con la naturaleza de los procesos.

En primer lugar, dentro de los marcos técni-cos dominantes en cada momento, las diferentesdisciplinas profesionales han enfatizado unos uotros aspectos del desarrollo. Así, en la época enque lo rural y lo agrario eran conceptos muysimilares, se puso el acento en la modernizaciónde la agricultura que estuvo protagonizada porla técnica agronómico y la economía. Posterior-mente los enfoques de desarrollo rural tuvieroncomponentes sociológicos y antropológicos. Enla actualidad estas fronteras entre disciplinascarecen de sentido porque se pretenden plan-teamientos integrados.

Por otro lado, la legitimidad del apoyo públi-co al medio rural se encuentra estrechamenteligada a su función social. Y esta función o papelsocial, a su vez, guarda relación con el modelode desarrollo aplicado en cada momento.

Finalmente, la evolución de las técnicas dedesarrollo y los balances entre los efectos positi-vos y negativos de las políticas rurales aplicadasen cada etapa histórica han producido cambiossignificativos en el papel que los agentes impli-cados en los procesos de desarrollo rural hanjugado en el pasado y los que están jugando odeben jugar actualmente. Esto es precisamentelo que distingue, en mayor medida, uno y otroenfoque.

Hoy se habla poco del viejo desarrollo rural,posiblemente por la tendencia a otorgar el cali-

ficativo de bueno y nuevo a lo que viene defuera, mientras que no siempre se valora ade-cuadamente la propia experiencia. La realidad esque España cuenta con una nada despreciableexperiencia acumulada en acciones de desarro-llo rural, que son muy anteriores a la revitaliza-ción de esta política que se vive desde la últimadécada. Así, en los años sesenta, la administra-ción agraria ya formuló objetivos y estableciómedidas de atención a las áreas rurales consis-tentes, principalmente, en la dotación de infraes-tructuras y equipamientos rurales, diversificacióneconómica y promoción social. Las actuacionesen materia de formación, mejora tecnológica,mejora de las comunidades rurales, concentra-ción parcelaria, regadíos, colonización y ordena-ción rural, son sólo algunos ejemplos de laimportancia que llegó a tener esta componentede la política agraria y rural española.

Por eso, aunque puede afirmarse que en esosprecedentes nacionales existieron ya muchasacciones públicas de desarrollo rural, también escierto que, más recientemente, se observan cam-bios que tienen que ver preferentemente con:a) la mayor sensibilidad social por los problemasdel mundo rural; b) el nuevo tejido social y eco-nómico del mundo rural; c) el volumen de losrecursos financieros y técnicos para el desarrollorural.

La evolución del desarrollo rural tiene quever con la forma e intensidad del interés que elconjunto de la sociedad ha expresado por sumundo rural. Ese interés ha pasado por diferen-tes etapas y, por tanto, las acciones públicastambién lo han hecho. En realidad, comparandolas grandes cuestiones que afectan a los distintosmodelos, lo que realmente ha cambiado son lasposibilidades de apoyar al mundo rural, que hoyhan crecido de manera muy notable gracias al


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incremento de recursos financieros. Por otraparte, el diseño y gestión de las políticas y estra-tegias de desarrollo rural disponen hoy de unapoyo teórico y metodológico que no existía endécadas pasadas, cuando había que recurrir casiexclusivamente a la evidencia empírica.

Algunos de los viejos problemas que mantie-nen su actualidad son los siguientes: a) la pérdi-da de masa crítica en términos de Población Acti-va Agraria; b) el abandono de la agricultura sigueimplicando en muchos casos el abandono delmedio rural; c) las deficiencias en equipamientosy servicios públicos que limitan la calidad de viday generan emigración; d) la concentración de laactividad en algunos núcleos y la desactivacióneconómica y humana del resto del territorio;e) las brechas regionales y sectoriales en dota-ción de infraestructuras y en nivel de desarrollo.

Las políticas rurales del pasado se basaban,sobre todo, en promover el desarrollo agrario ylos avances y logros que en este sector se trans-mitieron durante décadas al conjunto del tejidoy del territorio rural. En la actualidad, junto a losproblemas que persisten desde hace años, sur-gen otros nuevos, y, unos y otros, son el objetode una política rural moderna que debe enten-derse como el conjunto de medidas y recursosque actúan en beneficio del medio rural afron-tando los problemas y situaciones actuales.

Así, la nueva política de desarrollo ruralconstituye para muchos territorios españoles yeuropeos una gran oportunidad para transformarsu economía y revitalizar su estructura social.Pero este tipo de acciones no resulta posible sinla intervención del sector público. Ante esa exi-gencia surge la necesidad de valorar y consen-suar el interés social de esa intervención, identi-ficar sus efectos positivos y establecer los meca-nismos de apoyo más pertinentes.

El enfoque moderno del desarrollo ruralrequiere trabajar por unidades territoriales. Perodada la gran diversidad rural, es preciso consi-derar que la forma en que se aborden los pro-cesos de desarrollo no puede ni debe ser lamisma en todas las unidades de territorio. Poreso, se suele hablar de unidades supramunicipa-les homogéneas o comarcas rurales, aunquecarezcan de reconocimiento administrativo ypolítico. Así, se evita cualquier visión uniformede la ruralidad, a escala nacional o autonómicay se entiende mejor la necesidad de interrelacio-nar el desarrollo rural y la ordenación del terri-torio. Por último, esta aproximación permite evi-tar la coexistencia temporal sobre un mismoterritorio, de programaciones de desarrollo dis-tintas o inconexas.

Las reacciones ante este nuevo enfoque vie-nen siendo muy diversas, como diferentes sonlos apoyos y argumentos que se ofrecen paraprofundizar en ellas. Por una parte, el conflictode intereses por el reparto del presupuesto agra-rio; por otra, la manera de entender el conceptomismo de desarrollo rural, y, por último, elmétodo y las medidas planteadas y la interpreta-ción de sus efectos.

5. INNOVACIÓN DEL PROCESOY SU MÉTODO

Si se entiende el desarrollo como crecimien-to económico y cambio social, debe considerar-se que el desarrollo de una zona rural es un pro-ceso de mejora sostenible y diversificada de sueconomía, basado en la utilización de los pro-pios recursos, acompañado de una reducción delas desigualdades que persisten entre unas zonasy otras, entre grupos dentro de una misma zonay entre el sistema rural y el urbano.


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Como se ha expuesto en el apartado anterior,medidas de desarrollo rural, dirigidas a esosobjetivos, ha habido ya en el pasado. Sin embar-go, muchas experiencias se han fundamentadoen acciones aisladas sobre territorios escasamen-te articulados. Además, los poderes públicos nopueden generar por sí solos las respuestas y lassoluciones necesarias a todos los problemas y,especialmente, a los de las áreas más desfavore-cidas o de mayor atraso relativo. Por eso, lo quecaracteriza al desarrollo rural actual es su enfo-que como proceso, la referencia territorial y,especialmente, el método de abordar todo ello.

La globalización económica viene actuandocomo mecanismo de selección natural de losdiferentes territorios, en la medida en que cadaterritorio actúa como un sistema complejo derelaciones entre su modelo productivo, sumodelo de consumo y su modo de articulacióninterna y con el exterior. Por ello, los déficit ocarencias que se produzcan en cada uno de esossubsistemas actúa debilitando al conjunto y com-prometiendo su futuro. De esta manera, puededecirse que los sistemas territoriales compitenentre sí y que sus recursos y las relaciones inter-nas y externas que mantienen, son sus principa-les bazas para progresar en esa competencia.

La tipología de espacios rurales expresa surica variedad y las oportunidades y potencialida-des que de ello se deriva, pero también mani-fiesta la necesidad de dar respuestas diferentes aproblemas distintos. El desarrollo rural debebuscar la transformación de cada territorio a par-tir de sus potencialidades. Y para ello, cada terri-torio debe buscar espacios propios de competi-tividad, en función de sus características, su eco-nomía y su población.

Para lograr la transformación deseada, cadaterritorio debe saber aprovechar las nuevas fun-

ciones que la sociedad reclama al mundo rural.Para ello, es necesario que estos cambios en lademanda social provoquen una reacción desdela oferta rural y que esto induzca cambios en laproducción y en la asignación de recursos, asícomo nuevos argumentos de legitimidad para elapoyo del sector público, en su caso.

El proyecto de territorio enriquece al concep-to de desarrollo a escala local. Es la forma actualde presentar la necesidad de una reflexión estra-tégica que encuadre y dinamice los proyectoseconómicos o sociales; así, el desarrollo territo-rial implica una voluntad activa, la ejecución deuna estrategia común para todos los actores delterritorio local.

El método más adecuado para el desarrollorural, es el que permita lograr la mejor selección deiniciativas que, apoyadas por el tejido social e ins-titucional del territorio y adaptadas a las necesida-des y recursos locales, generen o intensifiquen estetipo de procesos. Con este enfoque metodológico,los desarrollos rurales se vinculan a la ordenacióny consolidación paulatina de los territorios.

Si el consumo decide hoy más que nuncaqué se debe producir y cómo se debe producir,los sistemas territoriales, que mejor sintonicencon las demandas explícitas o implícitas delmercado, lograrán mejores oportunidades pro-ductivas. Y esto es lo mismo que decir que gene-rarán mayores niveles de empleo y, por tanto,de renta, que en buena medida se transformará,a su vez, en consumo. Por el contrario, los siste-mas territoriales que o no capten esas señales oque no sepan responder a ellas y que, además,incorporen modelos de consumo interno extraí-dos de las necesidades de otros territorios,corren el riesgo de enfrentarse a un progresivovaciamiento de recursos o, incluso, al agota-miento de sus diferentes formas de capital.


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Aunque los factores que explican las trans-formaciones más positivas de unos territoriosfrente a otros no son sencillas, sí existen algunosfactores de competitividad espacial que, desdediversos ámbitos y algunos organismos interna-cionales, se citan como deseables. Entre ellos, seconsideran tanto los factores que podrían califi-carse de clásicos (recursos naturales y capacidadempresarial), como los nuevos factores de com-petitividad estratégica, entre los que el capitalhumano, el capital social, la inversión en I+D, lacalidad de vida y las infraestructuras, tienen unaimportancia central.

Así, los territorios rurales presentan oportuni-dades de ofrecer condiciones de buena calidadde vida, basada tanto en sus tradiciones como enla integración armónica de innovaciones pro-ductivas y tecnológicas, que mejoren también lascomponentes materiales de ese concepto tandifícil de definir.

Sobre la base de una competitividad territo-rial apoyada en estos factores estratégicos, elnuevo desarrollo rural persigue el objetivo deque la sociedad cobre protagonismo en elesfuerzo por superar los problemas de sus áreasrurales. El método que hoy se aplica a los dife-rentes programas y paquetes de medidas dirigi-dos a lograr el desarrollo rural (desde las actua-ciones sectoriales a las meramente territoriales, ydesde las de dotación de infraestructuras y equi-pamientos públicos a las de promoción de la ini-ciativa local) tiene como factor común la preten-sión de que los actores locales intervengan en ladefinición de sus objetivos y en el seguimientode sus logros.

Por eso, tanto la función sectorial como lafunción territorial son necesarias y son compo-nentes claves del llamado segundo pilar. Estoexige que la función territorial sea redefinida,

planteando el objetivo de viabilidad de los terri-torios, a través de la viabilidad de las unidadesde producción instaladas en ellos. Por su parte,la función sectorial debe ser reorientada hacia laactividad central de la producción de alimentosen forma eficiente y competitiva, allí donde seaposible y, en general, a lograr en el resto de sec-tores rurales unidades de producción competiti-vas e integradas en sus respectivos flujos comer-ciales.

Bajo este enfoque y aplicando el métodoadecuado, recursos que se encontraban ociosos,por considerarse inútiles, obtienen hoy una cre-ciente demanda y valoración social y sólo seenfrentan al problema de su puesta en valor y desu integración en los sistemas de comercializa-ción dominantes, de forma que no pierdan ni suvalor intrínseco ni comprometan la sostenibili-dad de los territorios.

La puesta en valor exige de acciones colecti-vas que aprovechen los recursos propios, captenrecursos ajenos, unan voluntades, logren apoyosinstitucionales y apuesten por estrategias comu-nes. Para ello, debe provocar la transformaciónde la sociedad local logrando su implicación enel proceso de cambio y la conexión estrecha desus capacidades productivas (innovación empre-sarial) y de consumo (rentas y transferencias)con los núcleos urbanos.

Pero si la competitividad de los territorios esuna exigencia del actual escenario de globaliza-ción, y la participación de la población en losprocesos de transformación es una obligaciónineludible, el método que hoy debe aplicarse enla promoción del desarrollo rural debe perseguiry garantizar lo uno y lo otro.

Así, promover el protagonismo activo y efec-tivo de la población constituye lo que puededenominarse el aspecto educativo del proceso de


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desarrollo de las áreas rurales. Y este aspectoresulta de particular importancia, ya que laszonas rurales se caracterizan, salvo excepciones,por una relativa tradición de colaboración yacción colectiva que debe ser reforzada. Por eso,el desarrollo rural debe entenderse como unproceso de aprendizaje social. En este procesode aprendizaje no hay soluciones únicas, sinoque las respuestas que se ofrezcan en cada terri-torio dependerán de las dinámicas de las pobla-ciones y de sus capacidades.

Dado que, ante cambios estructurales o fren-te a la necesidad de modificar tendencias histó-ricas, es más fácil enunciar principios que apli-carlos, el método de desarrollo rural que induz-ca o potencie procesos de aprendizaje socialcobra una importancia sin precedentes. Por eso,esta labor educativa, que es mucho más queinformación y formación, debería ser una preo-cupación permanente de los técnicos y gestoresdel desarrollo rural y de las autoridades y orga-nizaciones responsables de los programas nacio-nales, regionales y comarcales.

Este enfoque de aprendizaje social debe estarpresente en todas y cada una de las fases delciclo de un proyecto o programa de desarrollorural de naturaleza territorial; desde la fase dediagnóstico a la de evaluación final de resulta-dos e impactos.

El primer paso para que una comunidadrural se movilice para acometer y resolver pro-blemas colectivos, es que comprenda qué estápasando y por qué pasa. Por ello, una implica-ción real de la población en el diagnóstico no esestéril, aunque pueda resultar laboriosa, si seinterpreta como una etapa de aprendizaje colec-tivo. Como segunda fase del proceso, la defini-ción de objetivos y prioridades constituye otramagnífica oportunidad educativa, a la vez que

garantiza una mayor vinculación de la poblacióna las acciones futuras. La evaluación “ex-post”cierra el ciclo de la programación y debería sertarea obligada de acción colectiva, para mante-ner el apoyo a lo programas territoriales y paralograr niveles crecientes de vinculación efectivade la población al proceso de transformación desu propio territorio.

El enfoque metodológico de la IniciativaComunitaria LEADER es una experiencia piloto,con la que la Comisión Europea quiso analizar lapotencialidad de un nuevo modelo de interven-ción territorial que pudiera llegar a ser un posi-ble instrumento capaz de dar respuesta a lascuestiones expuestas en este apartado. Bajo esaintención, el método ensayado en esta Iniciativarecoge algunos de los conceptos propuestos porlos modelos teóricos de especialización flexible,tales como la búsqueda de un entorno que pro-picie y potencie la innovación o la importanciade rescatar formas de producción endógenas oartesanales. Este enfoque pretende que se des-arrollen nuevas actividades en las áreas ruralescapaces de tener en cuenta las nuevas y máspersonalizadas funciones de demanda que loscambios en los gustos del consumidor y la ele-vación de la renta familiar disponible están favo-reciendo. De esta forma, el enfoque LEADERsupone una aplicación implícita e incompleta delos principios teóricos de las corrientes alternati-vas y de algunos elementos de las corrientesortodoxa y heterodoxa del desarrollo.

Aunque conceptualmente el desarrollo rurales mucho mas amplio que el conjunto de progra-mas territoriales de la Iniciativa LEADER, sí escierto que, desde el punto de vista metodológico,esta iniciativa piloto concentra buena parte de laexperiencia acumulada en materia de desarrolloascendente; es decir, con sus luces y sus sombras,


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la Iniciativa Comunitaria constituye uno de losmejores bancos de pruebas para valorar la capa-cidad y el grado de implantación del nuevo méto-do, que viene asociado al nuevo enfoque de des-arrollo rural.

Así, y tras el tiempo transcurrido desde su pri-mera edición, parece que se dispone ya de unplazo de tiempo suficiente para formularse laspreguntas siguientes: ¿se está alcanzando el obje-tivo prioritario de la diversificación económica?,¿se está produciendo una verdadera integraciónintersectorial de las actividades económicas?, ¿seestá basando el desarrollo en el aprovechamien-to de los recursos locales?, ¿están siendo respe-tuosas las actividades estimuladas con el medioambiente?, ¿se están corrigiendo o, al menos, ate-nuando los desequilibrios territoriales rurales?Finalmente, y como resumen, ¿se está consi-guiendo mejorar las condiciones de vida de lapoblación residente en los espacios rurales?

Aunque no es el objeto de este documentodar respuesta a estas preguntas, parece oportu-no ofrecer algunos comentarios sobre el tipo deresultados que se están logrando en la implanta-ción real del método exigido para el nuevo des-arrollo rural.

En primer lugar, puede decirse que se ha lle-gado a aplicar formalmente buena parte de loque dicen explícitamente los textos de las con-vocatorias oficiales (comunicaciones a los Esta-dos miembros), pero no se ha avanzado de igualmanera en la interpretación y aplicación, en losterritorios, de lo que “quieren decir” esos textos.

En términos generales, y reconociendo lagran diversidad de situaciones concretas, puededecirse que en las fases de diagnóstico de losproblemas de los territorios, no siempre se hacontado con el grado deseable de participaciónsocial y de implicación técnica local. Aunque

esta carencia no compromete, necesariamente,la calidad de los documentos presentados a lasconvocatorias correspondientes, sí puede enten-derse como una debilidad relevante en términosde proceso de aprendizaje colectivo.

Los objetivos y las acciones previstas en losprogramas han resultado ser diferentes, enmuchos casos, de los que luego se han llevado ala práctica. Esta discrepancia puede denotar, tam-bién, un insuficiente grado de participación efec-tiva, un predominio de lo técnico y lo administra-tivo y, en definitiva, un cierto grado de planifica-ción descendente insertado en los procesos que,por su propia naturaleza, deben ser ascendentes.

Con no poca frecuencia, los programas dedesarrollo rural comarcal, en algunas de susmedidas, se limitan a financiar proyectos dequienes ya tienen una iniciativa empresarial con-solidada y que, por tanto, es posible que la lle-varan a cabo incluso fuera de esos programas.Pero en esos casos, se opta por lo que parecemás seguro y exitoso (posiblemente porque losgestores se ven forzados a ello ante las exigen-cias de resultados rápidos por parte de lasAdministraciones Públicas) a costa de dejar pen-diente el proceso de educación social, quepodría generarse al despertar y fomentar otrasiniciativas.

En materia de evaluación de efectos e impac-tos, puede decirse que no sólo no se han gene-ralizado aun los procesos de autoevaluacion par-ticipativa a escala territorial, sino que es pocofrecuente que se hagan públicos los resultadosde las evaluaciones exigidas por las autoridadesde la UE. Todo ello, redunda en un menor cono-cimiento de lo que ocurre y de las causas de queocurra y, eventualmente, en un déficit de moti-vación y actitud individual y colectiva paraimplicarse en los procesos ascendentes.


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Así, la experiencia ha demostrado que pro-duce efectos positivos cuando se lleva a cabobajo los principios que la inspiraron, pero quellega a resultados mucho menores o inútilescuando no se hace de esa manera. Por lo tanto,puede decirse que la gestión local del desarrolloes posible y puede ser eficaz, además de renta-ble, generando así un presupuesto de trabajo devalidez transferible a otras intervenciones omedidas de desarrollo rural. Pero esto sólo se hademostrado en los casos en que la aplicación dela estrategia se ha hecho con una verdadera par-ticipación y representación de los actores locales.

La efectividad de este ensayo metodológico,y su importante carácter demostrativo, ha idoconfigurando un modelo de desarrollo desde elque se han ido consolidando algunos principios,que pueden extenderse al conjunto de accionesde desarrollo rural.

En la comunicación a los Estados miembrosde LEADER + se señalaba ya la necesidad de quetodas las propuestas de planes se basaran enesta idea de “argumento” articulador de la estra-tegia. Sin embargo, hoy puede decirse que aun-que en los territorios de actuación se está traba-jando mucho en esa dirección, aún quedamucho por hacer. Y aunque la estrategia o elargumento aparezcan razonablemente funda-mentados no se encuentra en muchos casos sufi-cientemente implantados y asumidos por el teji-do local. Por ello, se hace necesario vincularesos procesos de definición y consenso con lacreación de señas de identidad territorial, quemejoren el sentido de pertenencia de la pobla-ción y que, por esa vía, refuercen la cohesiónterritorial y salven posibles conflictos de intere-ses a través de la acción colectiva.

La experiencia de los Grupos de AcciónLocal ha demostrado su importancia no sólo

como medio de crear actividad sino, y especial-mente, como instrumento para cohesionarvoluntades en torno a proyectos colectivos enterritorios que, durante décadas, se han caracte-rizado por muy bajas articulación social. Así, seasiste a una progresiva configuración de unacohesión territorial, manifestada en una serie deespacios supramunicipales que, en ciertos casos,están sirviendo de referencia para distintas nece-sidades de planificación de actividades y dedotación de servicios o equipamientos públicos.

Sin embargo, y a pesar de sus resultadospositivos, aún queda mucho por hacer, ya quelas acciones de los Grupos de Acción Local nosiempre se han realizado ni con la deseable par-ticipación real ni a partir de un verdadero planestratégico comarcal ni, por tanto, medianteacciones o iniciativas compartidas, integradas ocreadoras de sinergias.

Por todo ello, la Iniciativa LEADER y la filo-sofía ascendente constituyen un ensayo que,aunque ha logrado resultados cualitativos muyimportantes, presenta en su balance no haberalcanzado la participación efectiva y generaliza-da de la población, tal como era deseado.

En consecuencia, el método participativo,ascendente con componente de educaciónsocial, debe introducir las modificaciones nece-sarias para garantizar la participación real de lapoblación, el protagonismo de la sociedad civil,la ausencia de protagonismos externos a los sis-temas territoriales y la conexión de las áreasrurales con los sectores productivos y con losespacios urbanos.

Si se llegan a alcanzar estos resultados, enton-ces será posible plantear la generalización deeste método ascendente al paquete completo demedidas y acciones de desarrollo rural, es decir:al conjunto de la política de desarrollo rural.


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6. INTERVECIÓN PÚBLICA Y NUEVACONSTITUCIONALIDAD

El tantas veces citado “El futuro del mundorural” puede considerarse, sin duda, como elverdadero punto de partida de la actual políti-ca rural europea. Aparte de otros contenidosdel documento, que ya se han mencionado enotros apartados de este mismo Libro Blanco, lamención a las posibles evoluciones futuras delsector agrario y el análisis de los problemasdel medio rural, constituye por sí mismo, uncompleto y fundamentado alegato a favor dela intervención del Sector Público en estemedio.

Ante los tres tipos de problemas considera-dos (presión de la evolución moderna, decliverural y marginalidad), se pueden diferenciar yestablecer tres “estrategias de base” adaptadas ala naturaleza de cada uno de los problemasidentificados. La formulación de medidas con-cretas enmarcadas en cada una de esas estrate-gias que solo será eficaz y posible si se aplicana través de múltiples protagonismos comparti-dos. Es decir, a partir de la construcción de unanueva institucionalidad.

La institucionalidad, entendida en su sentidomás amplio y actual, comprende las estructurassociales, instituciones políticas, reglas del juego,organizaciones, intereses y motivaciones de losactores de la realidad económica y política, yconstituye la esencia misma del capital social.

Por tanto, en el diseño y evolución de laemergente política rural europea, y una vez asu-mida la necesidad de que el Sector público hade apoyar a unos territorios que son esencialespara toda la sociedad, resulta tan importante elmétodo como la creación de esa nueva institu-cionalidad para aplicarlo.

Los principales cambios que se están produ-ciendo en el ámbito institucional europeo son,por un lado, la emergencia de nuevas formas deinterrelación entre distintos niveles administrati-vos y, por otro, la aparición de nuevos actores.Sin embargo, aún no ha surgido una institucio-nalidad emanada de la sociedad civil, especial-mente a nivel local, que pueda actuar con lasnecesarias garantías en sustitución del Estado, deacuerdo con el principio de subsidiariedad.

En un contexto en el que la base agraria aúnpuede ser muy fuerte, y en el que la articulaciónsocial suele ser muy débil, la creación de estanueva institucionalidad puede ser una tareacompleja, pero necesaria.

Para avanzar correctamente en esta direc-ción, es esencial establecer la naturaleza ybalance de protagonismos, así como la estabili-dad del marco de actuación.

6.1. LA NATURALEZA DE LA POLÍTICA

DE DESARROLLO RURAL

De igual forma que hoy se diversifican lasdemandas de los consumidores y las respuestasde los sectores productivos y sociales, las políti-cas públicas también deben diversificarse, refor-mulándose las clásicas políticas agrarias orienta-das exclusivamente hacia la regulación de pre-cios y mercados y emergiendo nuevas políticasorientadas a regular y fomentar las múltiples ynecesarias funciones de los espacios rurales.

Ante la diversidad de realidades rurales queexisten en el espacio europeo, se ha venidoplanteando desde el inicio de la nueva etapa deldesarrollo rural ascendente y participativo, quecada territorio debería dotarse de una visión pro-pia, consensuada y razonablemente diferencia-


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dora sobre la que aplicar una estrategia quereforzara su cohesión interna y que la proyecta-ra mejor ante los retos y oportunidades externos.

Los ejemplos de los territorios que han alcan-zado y mantienen mejores niveles de desarrolloson aquellos en los que se ha conseguido que elproceso de transformación se proyecte de mane-ra uniforme a todo su ámbito y que se traduzcaen un cohesión económica y social. Por ello,cuando la Unión Europea se enfrentó al merca-do único y se dio paso a la firma de los Tratadoscorrespondientes, la cohesión económica ysocial se fijó, por unánime acuerdo político,como uno de los objetivos irrenunciables. Y poresa misma razón, cuando se habla de políticarural la integración de las áreas rurales se pre-senta como el primer objetivo deseable.

Pero la formulación de un objetivo políticono basta para alcanzarlo. La dotación de recur-sos y el método para aplicarlos son la otra carade la moneda. Y en este plano es en el que sur-gen muchos de los problemas de tipo práctico ala hora de establecer y consolidar una políticarural. La concentración de recursos y de iniciati-va en las áreas urbanas contrasta fuertementecon la menor vitalidad social, política y econó-mica que presentan muchas áreas rurales. Y elgrado de conexión con los flujos dominantes delos procesos de globalización se encuentra dis-tribuido de una manera muy poco equitativa.Esto conforma un modelo territorial que presen-ta grandes contrastes y carencias.

En las perspectivas financieras de la Agenda2000, los créditos comprometidos para el des-arrollo rural no representan más que una míni-ma proporción de las ayudas de la PAC o delpresupuesto de la UE. Por ello, en la Agenda2000, como se expondrá con más detalle másadelante, no ha sido capaz de ofrecer en presu-

puesto lo que buena parte del mundo rural y delresto de la sociedad europea vienen reclamandoy que se presenta como compromiso políticocon mayor antelación. Así, la política de des-arrollo rural ... ha devenido un elemento clave enla cohesión social y económica, al agrandar latriple función –productiva, social y ambiental–de todas las zonas rurales (Comisión Europea,1992).

Sin embargo, de forma más reciente, lanoción de multifuncionalidad pasa a situarse enel centro del modelo europeo de agricultura,que engloba, según se especifica, tres funcionesbásicas: «la económica, la de ocupación y orde-nación del territorio, y la de conservación ymantenimiento del medio ambiente y del paisa-je» (Consejo informal de Ministros de Agriculturade la UE, celebrado en Abril de 2003 en Murcia)

6.2. ACTORES Y PROTAGONISMOS

Mientras que los métodos descendentes tra-dicionales se han dirigido a la provisión deequipamientos y servicios públicos, por partedel Estado, los nuevos métodos ascendentesreclaman la participación social, para garantizarel mayor protagonismo de la población comoprotagonista de su futuro.

Como en toda reacción de tipo pendular, lascríticas a los métodos descendentes han mante-nido el apoyo a un método alternativo, durantemás de una década. Pero ahora, con informacióncontrastable de las limitaciones de lo meramenteascendente, es tiempo de reflexionar sobre lacapacidad de cada uno de ellos y sobre la formade construir esa nueva institucionalidad.

En lo que se refiere al Estado, su papel tra-dicional de garante del equilibrio social y terri-


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torial viene siendo cuestionado, así como sucapacidad para poner en marcha acciones dedesarrollo viables en los distintos territorios.Además, y a través de los procesos de descen-tralización, se están trasladando a los ámbitoslocales responsabilidades y competencias cre-cientes, que provocan la aparición de nuevosactores públicos en la escena de protagonismos,con un resultado desigual. Así, en el centro deldebate sobre el papel de la AdministraciónPublica y sobre el alcance deseable de su inter-vención, aparecen cuestiones como el conceptode subsidiariedad y el objetivo equidad, sobrelos que se hablará más adelante.

En el extremo opuesto, las experiencias dedesarrollo rural de escala local y acción colecti-va persiguen objetivos que van mucho más alládel mero crecimiento económico, y para lasque el método es tan importante como susobjetivos, de cara a dinamizar la iniciativa localy a alcanzar un mayor protagonismo social. Sinembargo, la evaluación de estas experiencias,además de ofrecer resultados positivos, descu-bre algunas de sus limitaciones, entre las quedestacan a) la escasez de recursos para la inver-sión; b) la dificultad de encontrar alternativasproductivas; c) los posibles conflictos entre lasociedad agraria y las nuevas formas producti-vas de la diversificación; d) la persistencia deautarquías locales; e) la ausencia de núcleosrectores que impulsen espacios articuladosamplios; f) las deficiencias en infraestructuras yequipamientos; g) en algunos casos, además, lapresión demográfica externa sobre una socie-dad y unos recursos frágiles y no preparadospara ello. Por todo ello, las principales cuestio-nes sobre la capacidad y el papel de estos nue-vos actores intermedios se centran en cuestio-nes como la ordenación del territorio, y comoel objetivo eficiencia.

Tras el balance de las limitaciones, resultaadecuado presentar los principales puntos fuer-tes y, a partir de ellos, analizar la forma de con-seguir nuevas formas de protagonismo compar-tido en el que cada actor desarrolle el papel parael que tenga una mayor capacidad y se absten-ga de inhibir o sustituir a aquél a quien, deforma natural, le corresponda cada acción.

Las cuestiones aquí reflejadas son los argu-mentos que hoy se utilizan para abogar por laconstrucción de nuevas formas de instituciona-lidad. En estos modelos de tipo mixto, se per-sigue que cada actor utilice sus fortalezas y queevite generar las disfunciones que se derivaríande sus debilidades o limitaciones. Para ello, delEstado se espera que actúe facilitando los pro-cesos y garantizando, además, la igualdad entérminos de servicios básicos esenciales. Enesta visión de protagonismos compartidos, seatribuye a la iniciativa privada la responsabili-dad en el rumbo de los procesos y a la Admi-nistración Local un papel intermedio entre louno y lo otro sin sustituir a nadie y reforzandotodo.

A modo de ejemplo, la Administración Públi-ca puede tener una visión más integral y objeti-va de los problemas, de su distribución social yterritorial y de los recursos para enfrentarse aellos. Simultáneamente, los actores locales, alacercar los problemas también acercan los inte-reses y la capacidad de presión, generando ungrave peligro de inducir clientelismos, a la vezque pueden identificar mejor los problemas y losgrupos sociales implicados en cada uno.

Además, el papel de los municipios en lapromoción rural puede y debe evolucionar,tanto en sus aspectos cuantitativos como cualita-tivos. Por una parte, el proceso de construccióndel Estado viene exigiendo desde hace tiempo


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un impulso a la descentralización en beneficiode las Administraciones Locales. Pero, por otraparte, la gestión municipal debe abrir, a su vez,espacios a la participación social real en la tomade sus decisiones. La construcción de espaciosde colaboración supramunicipal con clara y ver-dadera participación de la sociedad civil, seapunta como un reto y un oportunidad para eldesarrollo rural.

Los sistemas de articulación y coordinaciónpermiten una mayor eficacia de las acciones yun mayor impacto cuando llegan a ser posibles.Pero el celo de algunos actores por mantenercompetencias históricas, o por ganar nuevas, opor aparecer como protagonistas indiscutiblesdificulta en muy buena medida, la implantaciónde nuevas formas de colaboración publica-pri-vada y la aplicación de métodos de origenascendente y complemento descendente.

Por ello, aunque el modelo de articulacióndeseable es claro, no resulta fácil su aplicacióna la realidad de cada territorio dadas las iner-cias históricas, de tipo administrativo, social ypolítico. Y este es el principal reto al que seenfrenta la construcción de esa nueva institu-cionalidad.

Sobre la base de crear esas nuevas formas decolaboración y reparto de funciones, puedenexplicitarse algunos principios que facilitan unfuncionamiento adecuado de esa deseable insti-tucionalidad, y que vienen siendo reclamadospor diferentes actores de los medios social e ins-titucional:

� La igualdad de oportunidades para quemejoren todos los grupos sociales debeser un principio que aseguren las medi-das y los instrumentos de desarrollo rural,a través de la metodología de actuaciónen los territorios.

� Para mejorar la cohesión territorial ysocial, debe evitarse la concentración derecursos y de actividad en las cabecerasde comarca.

� Un buen programa de desarrollo rural tieneque contener objetivos alcanzables portodos los estratos de agricultores y de pobla-ción. La metodología que se aplique debeservir para crear e incrementar el stock deemprendedores y de ideas innovadoras.

� Se debe fomentar la búsqueda deemprendedores allá donde no existan odonde no puedan aplicar su iniciativacreando renta y empleo.

6.3. HACIA UNA POLÍTICA RURAL CONSOLIDADA

La acción política es clave para el desarrollorural, y para analizar el contenido de esa políti-ca es conveniente repasar la eficacia de los ins-trumentos actuales, las lagunas que se observanen ellos y el tipo de efectos positivos y negati-vos que se producen con su aplicación.

Desde el punto de vista de la gestión de laspolíticas públicas, el enfoque territorial subrayaal menos cuatro elementos:

a) la relevancia de que el territorio se cons-tituya en el objeto de las políticas;

b) la necesidad de desarrollar políticaspúblicas adaptadas al contexto;

c) la cooperación entre agentes públicos yprivados, nacionales y locales, como ele-mento fundamental para la gestión de laspolíticas;

d) la importancia de redefinir el papel delEstado, especialmente en lo concerniente


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a la provisión de bienes públicos, ladirección y la regulación de la economíay la profundización de la democracia y dela institucionalidad rural.

Aunque más adelante se van a tratar deforma más completa los diferentes programas ymedidas que pueden considerarse como instru-mentos de desarrollo rural, es útil presentar aquíalgunas cuestiones que se vienen observando ensu aplicación y en la gestión de los recursos dis-ponibles.

En primer lugar, puede decirse que, hasta elmomento, el desarrollo rural representa más unproyecto, y un deseo de aplicarlo, que una rea-lidad, al menos en cuanto a disponibilidad derecursos financieras se refiere. El apoyo al des-arrollo rural cristalizado, en las medidas deacompañamiento, en las acciones para la mejoraestructural de las explotaciones agrarias, en losprogramas LEADER, PRODER, etc., representauna pequeña parte del volumen de recursosfinancieros que llega al campo y de las inversio-nes que en él se realizan. Por ello, cuanto másse generalizan esas medidas a todo el territoriorural, menos profundidad y capacidad transfor-madora presentan.

Posiblemente, por esta razón no se haimplantado aún el desarrollo rural, participativoy ascendente, de una manera completa y con-vincente, entre los propios actores del mediorural. En realidad, hasta el momento actual, noes infrecuente que cuando la población afectadadetecta potencialidades viables en su territorio,se moviliza para explotarlas aun en el caso queno existan ayudas, pero cuando las potenciali-dades no son identificadas o entendidas se inhi-be la iniciativa privada; e intentar desarrollarlacon inversiones forzadas desde los programas dedesarrollo rural, resulta poco eficaz.

En segundo lugar, las medidas de desarrollorural tienen un incidencia limitada. En parte, por-que están cubriendo casi todo el territorio espa-ñol, y no todo él cuenta con las mismas poten-cialidades de desarrollo, y porque los empleosrealmente creados con capacidad de mantenerseen el futuro son todavía insuficientes.

En tercer lugar, no es infrecuente encontrarcasos en los que el enfoque de abajo a arribaque, teóricamente, debiera caracterizarlos, nofue respetado. Cuando esto ocurre, esta inade-cuada interpretación metodológica suele guardarrelación con las características del Grupo deAcción Local correspondiente y, especialmente,con su génesis, así como con el ámbito geográ-fico de la zona rural de actuación.

Complementariamente, no es infrecuenteque las Entidades públicas promotoras de accio-nes en el marco de LEADER + encuentran difi-cultades para cumplir el requisito de que en losGrupos de Acción Local haya responsables deorganizaciones no públicas, agentes económicosy sociales, que se responsabilicen de un 50%,como mínimo, del poder en los Órganos dedecisión del Grupo. Este problema pone sobrela mesa cuestiones adicionales sobre el conflictode protagonismos, que tiene que ver con lanecesidad de un impulso público cuando noexista iniciativa privada.

En cuarto lugar, el objetivo de lograr el des-arrollo de las comarcas en su conjunto (cohesiónterritorial y cohesión social) ha sido distorsiona-do hasta cierto punto por la acumulación deinversiones, que han generado aquellos munici-pios que funcionan como sede de cada Grupode Acción Local o como pequeñas cabecerascon cierta atracción sobre su entorno.

Las diferencias entre la financiación de lasmedidas del primero y segundo pilar de la PAC,


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ligada a la diversa problemática rural, plantean elproblema de la necesidad de cofinanciaciónnacional de los programas de desarrollo rural. Yla cofinanciación lleva a la exigencia de unmayor protagonismo por parte de los Estadosmiembros en la definición y gestión de la políti-ca rural. Y esta última cuestión, permite abrir unalínea de argumentos a favor de la renacionaliza-ción y de las diferentes velocidades, que muchospaíses, entre los que siempre ha destacado lapostura española, han rechazado por principio.

Por otra parte, ante la incertidumbre sobre elfuturo de los Fondos europeos, es preciso queEspaña formule su propia estrategia para lasáreas rurales y la cohesión territorial. Especial-mente necesaria en un país con deficiencias ydesequilibrios en este aspecto.

6.4. LA DELIMITACIÓN DEL MARCO

DE LOS OBJETIVOS

Dentro del ámbito geográfico al que en cadacaso se elaboran los programas, éstos debentener unos objetivos generales y comunes entodos los territorios:

a) Las zonas rurales han de ser un espacioque facilite la interrelación con la socie-dad urbana, adecuadamente dotadas deinfraestructuras y de servicios, que posi-biliten la diversificación de la actividadeconómica y que sean atractivas para lapoblación rural y urbana.

b) La conservación de los patrimonios natu-ral y cultural y, especialmente, la gestiónsostenible de los recursos naturales(agua, suelo, biodiversidad ...). La sensi-bilización creciente de la sociedad antelos problemas medioambientales, traduci-

da, por ejemplo, en el desarrollo de espa-cios naturales protegidos, lejos de ser per-cibida de forma negativa, deberá servirpara el establecimiento de nuevas alian-zas entre los agricultores, ecologistas,educadores, sector de servicios, etc.,como fruto del descubrimiento de intere-ses compatibles y de campos de coopera-ción, ya constatados a través de expe-riencias significativas.

c) La generación de nuevas fuentes de rentay empleo, sea a través del sector agroali-mentario, sea mediante una actividad eco-nómica diversificada. En todo caso, lasactividades económicas serán respetuosascon el medio ambiente, de acuerdo conlas normas de la ecocondicionalidad.

d) La participación activa de la población enel proceso de desarrollo a través de pro-yectos individuales y colectivos, y unadotación razonable en los ámbitos de laeducación, la sanidad, el ocio y demásservicios asistenciales.

e) Los programas de desarrollo rural, encuanto a su delimitación geográfica,deben estar más coordinados con los deordenación del territorio, especialmenteen el caso de LEADER y PRODER, cuyascomarcas de aplicación se han modificadoa veces entre períodos de programación,no siempre por razones objetivas, con locual, puede perderse la complementarie-dad de los proyectos y realizaciones.

6.5. DIFICULTADES Y DESVIACIONES

La idoneidad del marco teórico del proceso,la conveniencia de un ámbito geográfico cohe-


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rente con la ordenación del territorio y el enfo-que integrado, con participación de la pobla-ción, son criterios aceptados como básicos paraaplicar con éxito los programas de desarrollorural.

Sin embargo, tal como se señalaba en elpunto anterior, el 89% del gasto público presu-puestado para el desarrollo rural (período 2000-2006) corresponde a grandes programas de nivelnacional o autonómico, sin implicación ni com-promisos específicos, salvo casos excepcionales,de nivel territorial inferior.

Es cierto que en la mayor parte de las regio-nes, las Administraciones Autonómicas, valoran-do positivamente las experiencias del modeloLEADER en periodos anteriores, optaron porampliar o complementar la experiencia, desti-nando fondos adicionales a programas de zona(PRODER), cuya metodología es similar a la dela Iniciativa LEADER.

Además, en determinadas CC.AA. se estáavanzando un paso más, llegando a articularparcialmente programas LEADER-PRODER, conel Programa Integrado Regional, para la aplica-ción de determinadas medidas.

Sin embargo, dado que las programacionesde ámbito nacional y autonómico se basan endiagnósticos de niveles inevitablemente genera-les, con objetivos y medidas igualmente genera-les y lógicamente con unos niveles de participa-ción territorial insuficiente, se producen algunasdisfunciones:

a) Los ámbitos geográficos de amplitudexcesiva, con zonas rurales heterogéne-as en sus características naturales, estruc-turales y socioeconómicas, presentanriesgos de absorción de fondos por laszonas más dinámicas, mejor dotadas de

equipamientos y servicios, riesgo acen-tuado si no se prevén tratamientos espe-cíficos, prioritarios, a favor de las zonasmás deprimidas.

b) La desarticulación entre los diferentessectores y ámbitos territoriales de lasAdministraciones Públicas no facilitauna acción coordinada en ámbitos tandiversos como las infraestructuras, losservicios básicos, la formación permanen-te, el apoyo al empleo, etc., sobre todo,cuando se abordan desde grandes ejes dedesarrollo no específicamente rurales sinuna suficiente implicación formal y con-certada de todos los niveles administrati-vos competentes

c) Dificultades de participación de lapoblación.

Los niveles geográficos plurirregionales yregionales dificultan la participación acti-va de la población, no sólo de los ciuda-danos, sino también de sus representan-tes elegidos, sea en el ámbito municipal,sea en el de sus organizaciones sindica-les, profesionales, empresariales o coope-rativas. Dificulta, asimismo, el desarrollode deseables relaciones contractualesentre las Administraciones de nivel supe-rior (Autonómica/Nacional) y la Local(municipios, mancomunidades), así comocon las entidades asociativas privadas quedeben de integrarse en Grupos de AcciónLocal, de naturaleza público-privada.

Las desviaciones reseñadas debieran condu-cir a que, en el próximo período de programa-ción, los resultados de las evaluaciones de laactual programación y el diagnóstico de la situa-ción de las comarcas agrarias, configuradascomo ámbitos socioeconómicos dotados de cier-


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ta homogeneidad, a lo largo del tiempo, permi-tan abordar su desarrollo futuro mediante pro-gramas específicos en los que participaran muyactivamente la población rural, a través de Aso-ciaciones y Agrupaciones que están hoy imple-mentando los programas de diversificación eco-nómica en sus ámbitos respectivos.

7. RESUMEN Y CONCLUSIONES

Los cambios que han vivido la agricultura yel medio rural en el último medio siglo y laforma en que tales cambios se han relacionadocon los procesos generales de desarrollo, asícomo las más recientes orientaciones para laspolíticas agrarias y rurales y los actuales escena-rios de competitividad, multifuncionalidad y sos-tenibilidad han dado lugar a un amplio debatesobre el desarrollo rural, cuyos elementos esen-ciales se han querido describir y analizar en estecapítulo del Libro Blanco.

En términos generales, el debate presentamúltiples perspectivas teóricas, metodológicas ode intereses en juego y se centra en cuestionesque van desde cuáles son o deben ser las rela-ciones entre la agricultura y el medio rural, hastaqué equilibrio debe existir entre los dos pilaresde la PAC, o cómo se debe concretar sectorial yterritorialmente la multifuncionalidad, pasandopor las nuevas instituciones rurales descentrali-zadas, por cómo se pueden compatibilizar losintereses a veces contrapuestos, del sector agra-rio y los de otros actores rurales emergentes o dequé forma se articulan los procesos de gestióndel desarrollo entre el sector público y las ini-ciativas privadas.

En este momento, el debate todavía está encurso en los foros europeos y nacionales, si

bien, las aportaciones teóricas y la experienciapráctica de los últimos años permiten formularlas siguientes conclusiones:

a) La diversidad de las comarcas rurales enlo que atañe a condiciones naturales,estructurales y socioeconómicas haceaconsejable la utilización de un modelode diagnóstico de situación de lascomarcas rurales, basado en criterioshomogéneos de medición (indicadoresde ruralidad) que permitan conocer susituación y su evolución.

Los marcos territoriales de aplicación delas medidas de desarrollo rural, así comosus análisis, diagnóstico y evaluación delas situaciones, deben ser coherentes conla comarcalización, realizada con fines deOrdenación Territorial, instrumento utili-zable (deseablemente, de modo vinculan-te) en la programación del desarrollo y,de modo especial, en el establecimientode prioridades que neutralicen el riesgode tratamientos horizontales, perjudicialespara las comarcas de ruralidad más acu-sada y peor dotadas en equipamientos yservicios.

b) La evaluación de los programas dedesarrollo rural en sus distintos nivelesterritoriales (plurirregionales, regionales,zonales) es un instrumento valioso convista a la posible reorientación de la pro-gramación. Las evaluaciones no debenlimitarse a cuantificar los grados de ejecu-ción financieras o físicas, deben extender-se a todas las fases del proceso de des-arrollo: (diagnóstico-necesidades-objetivo-medidas-recursos-evaluación). Con ello seevitarían diagnósticos incompletos y pocoparticipativos, objetivos que no afrontan


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las necesidades prioritarias y medidaspoco realistas con los recursos dispo-nibles.

La evaluación no debe ser consideradaúnicamente como un requisito reglamen-tario y ha de ser utilizada como instru-mento para la mejora de la programación,así como para la legitimación del gastopúblico ante las administraciones públi-cas y el conjunto de la sociedad.

c) Para analizar los efectos e impactos de laspolíticas y programas de desarrollo rurala distintos niveles políticos y territorialesy formular las recomendaciones pertinen-tes, es conveniente institucionalizar unaAgencia independiente para el segui-miento de las zonas rurales, cuyos infor-mes periódicos y propuestas serán públi-cos y ,en su caso, debatidos en las corres-pondientes Corporaciones y Cámaraslegislativas.

d) El modelo de desarrollo rural partici-pativo debe aplicarse en un ámbito terri-torial comarcal (coincidente, en su caso,con la Ordenación del Territorio) quefacilite la concertación público-privada(Municipios-Agentes Económicos) dentrode los Grupos de Acción Local en los quedebe asegurarse la integración de losdiversos sectores económico sociales dela comarca.

e) Dentro de la metodología LEADER yPRODER, la estructura y funcionamientode los Grupos de Acción Local deberíanser regulados de modo que se garanticensuficientemente la capacidad profesionalde sus equipos, la representación de losdistintos grupos socioeconómicos y,especialmente, la articulación con las

Administraciones gestoras de los grandesprogramas de nivel nacional y autonómi-co (plurirregionales y regionales). A talfín, la participación de los Grupos deAcción Local o de sus representantes enlos Comités de seguimiento de los referi-dos Programas, así como en la evaluaciónde los mismos, debería ser reforzada.

f) La importancia de la cooperación públi-ca-privada sólo es posible a través de unaparticipación de la población organiza-da a distintos niveles (sociales, económi-cos, de poblamiento....) e implica la nece-sidad de servicios de animación, pro-moción, formación y asesoramientotécnico, adecuadamente regulados ysometidos al control de los órganos degestión. Considerando las limitaciones deciertas zonas con riesgo de despobla-miento, población envejecida, aislamientoy carencias de servicios, en las que la par-ticipación organizada de la poblaciónresulta especialmente difícil, se deberáreconocer la importancia de los Organis-mos e Instituciones Públicas, facultando yapoyando su intervención directa, almenos en las primeras fases del proceso,dedicada al desarrollo de capacidades.

g) El desarrollo rural, especialmente en laszonas de ruralidad más acusada, exige lapromoción de mejoras interrelacionadas(turismo-telecomunicaciones-medio natu-ral..., por ejemplo) que corresponden aámbitos sectoriales de Administracionesdiferentes. Por ello, la programación deldesarrollo de un área rural necesitará delestablecimiento de compromisos entredistintas Consejerías y/o Ministerios y lasAdministraciones Locales correspondien-tes. De hecho el programa de una comar-


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ca rural que es la expresión de un pro-yecto común de desarrollo, concebidopor el sector público local y las organiza-ciones sociales representativas, constituyeel marco idóneo para articular contrac-tualmente las políticas sectoriales auto-nómicas y/o nacionales, con la políticalocal.

h) La cooperación intermunicipal, dentrode la comarca de programación, debe serestimulada de modo que facilite el esta-blecimiento de acuerdos sobre el des-arrollo de proyectos colectivos.

i) El desarrollo rural necesita la fácil circula-ción de personas, mercancías e informa-ción. Por ello, las necesidades infraes-tructurales en materia de vias de comu-nicación y telecomunicaciones deberán

ser evaluadas en cada caso, analizandolas posibilidades de cooperación de laAdministraciones competentes.

j) El desarrollo agrario y forestal consti-tuye una parte fundamental de la gestióndel territorio y del desarrollo rural. Porello, es necesario promover la aplicaciónde las medidas de desarrollo agrario, sindescuidar el apoyo a los agricultores quenecesitan complementar sus ingresosagrarios diversificando su actividad contareas complementarias, para lo cual fre-cuentemente necesitarán una atenciónespecial de animación, formación yfomento asociativo, así como un trata-miento adecuado de la pluriactividaddesde las perspectivas de la seguridadsocial y de la fiscalidad.


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1. INTRODUCCIÓN

Como se ha indicado en el epígrafe anterior,por medidas de desarrollo rural deben enten-derse todas aquellas actuaciones o mecanismosde intervención del Sector Público que incidano puedan incidir en el desarrollo de las áreasrurales.

De igual forma, el análisis de las actualespolíticas públicas para el medio rural no puedehacerse sin tener en cuenta el pasado y sin con-siderar la experiencia que en España se ha acu-mulado en esta mteria, durante décadas.

Las diferentes medidas y programas de des-arrollo rural han evolucionado con los cambiosde escenarios interno y externo que tienen lugaren los últimos tiempos en materia de agricultu-ra, mundo rural y comercio internacional de pro-ductos agrarios que configuran espacios deoportunidad para nuevas políticas, que respond-na adecuadamente a las actuales demandassociales sobre el sector público.

1.1. LAS NUEVAS NECESIDADES DEL MEDIO RURAL

Tradicionalmente, las actividades agrariashan sido el centro de la vida económica y socialde las zonas rurales, pero en las últimas décadasse han producido cambios socioeconómicos y

políticos profundos y, hoy día, la agricultura yano es la principal fuente de rentas y empleo enel medio rural y, en muchas zonas, compartecon otros sectores el protagonismo de los pro-cesos de desarrollo.

Esta realidad, no significa discutir el papel delos agricultores en el desarrollo del mundo rural,ya que un medio rural sin agricultores ni esdeseable ni sería posible. La importancia de laagricultura europea va mucho más allá de sucondición de mero sector productivo. La agricul-tura es, además, un instrumento de conexiónentre el hombre y el territorio que ha contribui-do a modelar la diversidad de paisajes existenteen el medio rural y a modelar tradiciones y cul-turas locales.

Por ello, la política rural debe incluir inexcu-sablemente a la agricultura, máxime si se tieneen cuenta que para muchos municipios ruralesmenores de 2.000 habitantes es el único sectorproductivo capaz de garantizar la permanencia yel dinamismo productivo de su economía. Ellono exime de abordar la política rural con unenfoque amplio y diverso, que supere visionesreduccionistas y que permita recoger la diversi-dad de realidades y actores presentes en elmedio rural.

Una política rural adaptada a las necesidadesactuales debe incluir elementos destinados aconseguir:

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2. LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURALEN ESPAÑA

� Áreas rurales atractivas y articuladas terri-torialmente, a través de una adecuadadotación de infraestructuras y servicios.

� Actividad económica suficiente y diversi-ficada.

� Entornos naturales conservados, con unmanejo sostenible de los recursos natura-les, con paisajes tradicionales bien cuida-dos y con una adecuada preservación dela biodiversidad.

� Población capacitada, activa y dinámica.

Específicamente, la política de desarrollorural, como una aplicación específica de la polí-tica regional a las áreas rurales, debe integraracciones públicas en diversas materias:

� Infraestructuras de transporte, de comuni-caciones, de agua y energía.

� Servicios sanitarios, educativos, cultura-les, financieros, de apoyo a empresas.

� Modernización de la agricultura y del sis-tema agroalimentario (mejora de lasestructuras productivas, transformación ycomercialización ...).

� Diversificación de actividades (PYMEindustriales y de servicios, artesanía, turis-mo, productos de calidad ...).

� Conservación y preservación del medionatural y el paisaje, recuperación dezonas abandonadas, integración entreprácticas agrícolas y ambientales ...

� Formación, difusión y promoción agra-rias, profesionalización del medio rural,introducción de nuevas tecnologías, iden-tificación de emprendedores ...

La planificación del desarrollo debe asegurarque todas estas acciones estén debidamente

coordinadas y concertadas entre las Administra-ciones tanto sectoriales como territoriales.

En el pasado, la planificación rural ha sidobásicamente descendente, con políticas diseña-das centralizadamente (en Bruselas, Madrid o laCC.AA. respectiva) y con poco protagonismo delos actores locales. El actual contexto institucio-nal, caracterizado por la emergencia de proce-sos de subsidiariedad, descentralización, apari-ción de nuevos actores, etc., abre un nuevoespacio de oportunidades para que los territo-rios adopten un papel mucho más activo, y nosólo sean co-partícipes, sino co-responsables desu desarrollo.

1.2. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA RURAL

La política rural tiene como objetivo básicolograr que las áreas rurales sean capaces deofrecer a sus habitantes unas condiciones devida al menos equiparables a las de las áreasurbanas de forma competitiva y sostenible entérminos económicos, sociales y ambientales.

Para conseguir la competitividad económicaes necesario una agricultura competitiva, perotambién una diversificación económica. Sinembargo, tanto la agricultura de muchas zonasrurales españolas como el tejido socioeconómi-co, tienen problemas de modernización y com-petitividad.

La diversidad geográfica, climática y edáficade las distintas zonas del territorio nacionaldetermina características específicas para su agri-cultura y especializaciones productivas muydiferentes. Sin embargo, es posible encontrarrasgos comunes en todas ellas que dificultan sucompetitividad, como la deficiente estructura delas explotaciones o el envejecimiento de la


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población, que dificultan la adopción de nuevastecnologías.

Como consecuencia de ello, la agriculturaespañola, tuvo que hacer frente al difícil reto de laintegración en la UE y al consiguiente proceso dereestructuración, en unas circunstancias poco favo-rables. Este proceso aún no se ha completado, loque justifica el apoyo a estrategias de adaptación ymodernización que permitan superar las deficien-cias estructurales, que limitan las posibilidades decompetir de muchas explotaciones agrarias.

La exigencia de una mayor rentabilidad delas explotaciones agrarias, utilizando tecnologíamoderna y adaptándose a las necesidades de losmercados, justifica la puesta en marcha de ins-trumentos de política estructural encaminados aconseguir estos fines. Estas actuaciones se hanintensificado en los últimos años, y en la actua-lidad es una prioridad de la política agrarianacional apoyar y consolidar explotaciones via-bles, eficaces y competitivas.

Sin embargo, el medio rural necesita que lamejora de las estructuras de producción agrariano se haga al margen del contexto económico ysocial de las zonas rurales. Las áreas ruralesnecesitan políticas con visión territorial, integra-da e integradora, que reconozcan la pluralidadde sectores y de actores presentes en el mediorural y propongan estrategias para todos ellos. Ala justificación y análisis de la evolución históri-ca de estas estrategias, se dedican los siguientesepígrafes de este capítulo.

2. LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURALANTES DE LA ADHESIÓN A LA UE

La preocupación por las áreas rurales espa-ñolas y el propósito de integrarlas en los proce-

sos de desarrollo, vienen de mucho antes de laentrada de España en la UE. Tradicionalmenteha habido distintas medidas destinadas a mejo-rar el nivel de vida y bienestar de estas zonas,que, en función de la situación general del paísy de la problemática específica de cada momen-to, han sido implementadas con distinto enfoquee intensidad.

A partir de la adhesión de la UE, las actua-ciones públicas contaron con un volumen consi-derable de recursos financieros y fueron progra-madas con un enfoque más integrado, que es elque se dio en llamar política de desarrollo rural.

2.1. LA ETAPA ANTERIOR A 1975

La agricultura española de la posguerra secaracterizó por un descenso de las produccio-nes, de las superficies cultivadas y de los rendi-mientos, que junto al hundimiento de los inter-cambios exteriores, se tradujo en un descensode las disponibilidades alimentarias. El abasteci-miento alimentario fue el objetivo básico detodas las medidas e instrumentos de la políticaagraria.

Se promovió una agricultura autárquica,basada en la utilización intensiva de la tierra y eltrabajo, que aumentase la oferta de productosagrarios. Las principales políticas fueron: 1) unapolítica de racionamiento de los alimentos nopor la vía del precio, sino por la vía de la canti-dad y 2) una política de cultiivo de tierras, paraincrementar la producción.

Esta política agraria sustituyó los mecanismosdel mercado por un sistema de producción,comercialización y precios basado en la vigilan-cia y control por las autoridades del Estado, deri-vando en una total desconexión entre los instru-


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mentos utilizados y el contexto económicoexterno e interno, y originando múltiples pro-blemas y disfunciones.

La preocupación por el mundo rural se arti-culó en torno a su función de producir alimen-tos e incrementar la producción, y las políticasestructurales tuvieron una importancia marginal.Consideraciones como creación de empleo,mantenimiento de la población rural o potencia-ción de cultivos de mayor valor añadido, fueronpoco relevantes en estos momentos.

Una vez superado este momento inicial, en ladécada de los cincuenta se aprobaron medidasde política estructural. Así, el Estado puso enmarcha un proceso de reformas técnicas cuyoobjetivo era esencialmente productivista, aunquetenía un cierto componente colateral de reformasocial. Sus ejes prioritarios fueron, entre otros:

1. La política de regadíos, a través de larealización de grandes obras hidráulicasy del Instituto Nacional de Colonización(INC). El objetivo del INC era establecercolonos en las tierras que se transforma-ban en regadío. Esta política aunqueplanteó problemas por su limitadavisión global y de eficiencia (*), engeneral dejó una profunda huella en laagricultura española al incrementarenormemente los rendimientos en lassuperficies irrigadas.

2. La política de concentración parcelaria,realizada a través del Servicio Nacional deConcentración Parcelaria (SNCP), quebuscó resolver los graves problemas deminifundio existentes, sobre todo, en lamitad norte de España. A pesar de losmúltiples problemas con los que seencontró, en las zonas en las que se reali-zó estableció una base racional para lamecanización y permitió un cierto gradode dinamismo social entre los agricultores.

3. La política de reforestación que consiguiórepoblar en torno a 1,2 millones de hectá-reas y generar empleo y renta en las zonasen las que se aplicó, aunque también tuvoefectos negativos como la poco adecuadaelección de las especies utilizadas y lastensiones, en algunas regiones, con eldesarrollo de la ganadería al entrar encompetencia con las zonas de pastizales.

4. La introducción de mejoras técnicas yproductivas que aumentasen los rendi-mientos unitarios, a través de la creacióndel Instituto Nacional de InvestigaciónAgraria (INIA), del Servicio de ExtensiónAgraria (SEA) y de otros servicios públi-cos de carácter técnico.

5. El desarrollo local y comercial que con unenfoque territorial se aplicó en las zonasde Ordenación Rural (Ley de Reforma yDesarrollo Agrario) y en las actuacionesdel Servicio de Extensión.

Al final de los años cincuenta, la agriculturaespañola inició su proceso de modernización ydesarrollo tecnológico. El sector transfirió ahorroy mano de obra a otros sectores, especialmenteal industrial, iniciándose así los procesos deéxodo rural y de sustitución de mano de obrapor capital. Entre 1960 y 1975, este proceso se


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(*) La mayor parte de las tierras transformadas sigiueron en manos desus propietarioso del INC y sólo un pequeño porcentaje fue cedido a loscolonos. El número de colonos asentados fue pequeño (menos de 50.000en 25 años de funcionamiento) y la dimensión de las parcelas escasa (loque motivó que muchos de los colonos tuvieran que emigrar). Otros pro-blemas derivaronde la no consideración de criterios de rentabilidad de lainversión pública, o de su excesivo carácter descendente queno tuvo encuenta la necesidad de una “cultura de regadío” entre los agricultores yllevó a que, en ocasiones, persistiesen cultivos cerealistas de secano des-pués de las grandes inversiones realizadas.

intensificó y, como consecuencia de ello, la agri-cultura se tecnificó e incrementó sus relacionescon el resto de la economía, haciéndose cadavez más interdependiente de los demás sectoresde la cadena.

2.2. LA TRANSICIÓN Y LA INCORPORACIÓN

A LA CEE (1976-1986)

En 1975 se abrió un nuevo periodo que cul-minó con el ingreso de España en la CEE en1986. En esta etapa, a los profundos cambiosoriginados por la transición política se unió ladifícil situación económica (inflación, desempleoo crisis energética, etc.). Las dificultades inhe-rentes a este contexto originaron que las deci-siones de índole económica no introdujesengrandes cambios con respecto a la etapa ante-rior, siendo en los aspectos sociales donde seapreciaron las mayores transformaciones.

Los principales problemas de la agriculturade la época eran: a) falta de movilidad de las tie-rras agrícolas; b) inadecuación e inmovilismo delsistema agroalimentario; c) ausencia de mecanis-mos financieros específicos y adaptados al sec-tor; d) desertización, erosión y abandono degrandes zonas del país, que ponía en peligro laconservación de estos espacios y disminuía lasoportunidades productivas.

El cambio más importante, con respecto a lasestrategias implementadas para mejorar estecontexto agrario, fue la actualización del sistemalegislativo, aunque también se implementaronactuaciones de política estructural (incrementode la superficie de regadío, incorporación dejóvenes agricultores y protección de las explota-ciones familiares; concentración parcelaria; apro-bación de denominaciones de origen; introduc-

ción de nuevas tecnologías o conservación derecursos naturales).

La situación de libertad legislativa e institu-cional de la transición marcaron una serie dedebates relativos a la política agraria cuyos resul-tados fueron en el ámbito social, una nueva ver-tebración sindical de la agricultura caracterizadapor la libertad plena de asociación; y, en elámbito legislativo, la aprobación de una serie deleyes que cambiaron completamente el panora-ma de la agricultura. Entre ellas destacan: la Leyde Seguros Agrarios de 1978; la de Fincas Mani-fiestamente Mejorables de 1979; la de Arrenda-mientos Rústicos de 1980; la que regula el Esta-tuto de la Explotación Familiar y de los JóvenesAgricultores de 1981; la de Agricultura de Mon-taña o la de Contratación de Productos Agrarios,ambas de 1982.

Estas modificaciones pretendieron adaptar lasituación de la agricultura al nuevo escenariocaracterizado por: a) cambios políticos marcadospor la transferencia de competencias en materiaagraria desde el nivel central a las Autonomías;b) cambios económicos derivados del gran incre-mento del precio de los factores ocasionado porla crisis del petróleo; c) cambios sociales ocasio-nados por la situación de conflicto latente queocasionaba el alto paro agrario y la escasez deservicios existentes en el medio rural, y d) cam-bios internacionales auspiciados por la favorableevolución de las negociaciones que se estabanllevando a cabo para ingresar en la CEE.

El cambio más importante del periodo lomarcó la adhesión de España a la CEE en 1986,con la consiguiente transferencia de poder ydesplazamiento de la capacidad de decisióndesde la administración nacional a la comunita-ria. España tuvo que adaptarse a la nueva situa-ción adoptando todo el acervo comunitario exis-


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tente en materia de política agraria. Así, la polí-tica agraria nacional empezó a operar bajo lasnormas comunitarias, principalmente bajo lasOCM que regulaban los mercados de los distin-tos productos agrarios. En materia de estructurasagrarias y desarrollo rural hubo pocas actuacio-nes específicas, la mayoría de las energías secentraron en la adaptación de la normativa y losprocedimientos nacionales a las reglas dictadaspor la UE.

El nuevo escenario internacional que se abríaexigió buscar nuevas salidas a los problemasexistentes y motivó que por primera vez se plan-teasen soluciones alternativas, a las basadasexclusivamente en el sector agrario, para elmundo rural. La plena integración en la UE y laadopción del acervo comunitario abrieron nue-vas oportunidades para las zonas rurales espa-ñolas.

3. EL DESARROLLO RURAL DESPUÉSDE LA ADHESIÓN A LA UE

La entrada de España en la UE coincidió conun periodo de grandes cambios, tanto en la con-cepción política de Europa como en el desarro-llo de sus procedimientos normativos y legislati-vos. En 1986 se firmó el Acta Única Europea(AUE) que estableció las bases para la creacióndel Mercado Único Europeo, condicionando surealización a la consecución de la cohesión eco-nómica y social de la Comunidad, es decir, a lareducción de las disparidades regionales.

Este nuevo escenario condujo a que en 1988se realizase una reforma en profundidad de lostres Fondos Estructurales para adaptar su fun-cionamiento a las nuevas directrices marcadaspor el Acta, especialmente la necesidad de

avanzar en el objetivo de cohesión económica ysocial. La reforma produjo un cambio de orien-tación, desde el tradicional enfoque sectorialhacia una nueva forma de actuar que concen-traba las intervenciones en territorios con des-ventajas socioeconómicas.

La reforma abarcó el periodo 1989-1993 yduplicó los recursos financieros destinados aeste tipo de actuaciones. Entre sus objetivos fue-ron considerados como prioritarios la promo-ción del desarrollo agrario (dentro de la yalatente perspectiva de reforma de la PAC), y eldesarrollo de las regiones y zonas rurales conuna concepción menos sectorial y más global.

El nuevo marco de referencia significó uncambio absoluto, tanto en los objetivos como enel método de gestionar las políticas regional yestructural. Se trataba de evitar incongruenciasanteriores, como la dispersión de acciones portodo el territorio, su falta de continuidad o la uti-lización de los fondos europeos para sustituir apolíticas de competencia de las autoridadesnacionales o regionales. El principio de subsi-diariedad indujo a los gobiernos nacionales oregionales a elaborar sus propias políticas dedesarrollo. A partir de este momento, recayóbajo la responsabilidad de cada Estado miembroel identificar las zonas o regiones incluidas den-tro de cada uno de los objetivos y el definir lasactuaciones que pueden llevarse a cabo en cadauna de ellas.

La planificación del desarrollo, establecidacomo uno de los principios directores de lareforma, se materializó en periodos de progra-mación plurianual en los cuales se establecíantanto los objetivos, como las prioridades o lasdotaciones financieras para los distintos Estadosmiembros. Así, el primer periodo de programa-ción fue de 1989 a 1993, el segundo de 1994 a


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1999, y el actual periodo comprende de 2000 a2006.

Desde la adhesión a la UE, las políticas des-tinadas al desarrollo de áreas rurales por partedel Estado español han consistido en la transpo-sición y apliacación a la realidad y a la proble-mática española de las directrices marcadas porla política comunitaria. En este sentido, han sidolos Fondos Estructurales los principales impulso-res y financiadores de las políticas implementa-das, aunque ello no ha obviado una importantecofinanciación nacional y una constante preocu-pación por el futuro de estas zonas.

Las dificultades, tanto por el cambio de enfo-que de la política agraria como por la necesidadde adaptar la legislación y la normativa a losprocedimientos comunitarios, hicieron que hasta1992 no se realizase un análisis completo yestructurado a nivel nacional sobre la situación ylos problemas de las áreas rurales españolas. Elmismo se recogió en el informe del MAPA “Eldesarrollo del mundo rural en España: informepreliminar”. Este informe, además del análisisde problemas horizontales, hizo un análisis porgrandes áreas geográficas, en un intento deidentificar sus problemas específicos. Y que, agrandes rasgos resultaron:

1. Problemas de índole demográfica, deriva-dos de las emigraciones de los añossesenta y setenta y que originaron el des-poblamiento de amplias zonas rurales(con las consecuencias intrínsecas dedesaparición de muchos núcleos ruralesen Castilla y León, Castilla La Mancha oExtremadura; disminución de poblaciónjoven y pérdida de capacidad productiva).

2. Problemas de infraestructuras, ocasiona-dos por la migración selectiva de estapoblación hacia los núcleos urbanos e

industriales de Madrid, Cataluña y PaísVasco, que llevó a una concentración delas políticas inversoras en materia deinfraestructuras y servicios en estas zonas.

3. Problemas culturales, propiciados por lacreciente diferenciación cultural entre lorural y lo urbano, asociada al proceso demodernización social que se inició enestas décadas y que consideraba a la cul-tura urbana como el modelo a seguir,mientras que la cultura rural representabaalgo denostado y anticuado y que, comotal, había que abandonar.

4. Problemas económicos, motivados por ladependencia básica del sector agrario,que se convirtió en una rémora para elmundo rural, al perder su capacidad paragenerar empleo y riqueza.

Junto a estos problemas se identificaron otrosintrínsecos del sector agrario, como el hecho deque más de la mitad de la población agraria ocu-pada tuviese una edad superior a 45 años y unaformación básica notablemente inferior a la exis-tente en el resto de los sectores productivos, laincapacidad del sector para generar empleo o supérdida de importancia económica relativa.

Otros factores, cuya negativa incidencia en elmundo rural dificultó la implantación de actua-ciones destinadas a su desarrollo, fueron el dis-tanciamiento de los centros de decisión; la difi-cultad de acceso a los recursos económicos; laescasa cualificación de la mano de obra; la ausen-cia de tejido socioeconómico o las deficiencias ycarencias en materia de infraestructuras.

Finalmente, el informe puso un especialénfasis en resaltar que, a pesar de las dificulta-des existentes en el sector agrario, no era posi-ble establecer un marco para el desarrollo del


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mundo rural al margen de la agricultura, y quela viabilidad del sector agrario únicamentepodría establecerse en función de su capacidadpara adecuarse a las nuevas situaciones deman-dadas por el mercado, tanto dentro como fuerade la agricultura. Para ello se hacía necesarioincorporar cambios en:

a) La dimensión de las explotaciones y sucapacidad para incorporar nuevas tecno-logías y orientar la producción hacia lacalidad y el consumo.

b) La formación empresarial de los agricul-tores y su incorporación a la cadena detransformación y comercialización.

c) El cambio de orientación del sector a tra-vés de la puesta en marcha de procesosde diversificación económica capaces dedar respuesta a las nuevas demandas deocio y protección ambiental de la socie-dad actual.

El informe inició un debate sobre el mundorural español y sobre la importancia de que lasestrategias que se implementaran estuviesenimbricadas e interrelacionadas con el sectoragrario.

A ese primer informe, le siguió un segundoanálisis Informe sobre el desarrollo del mundorural realizado por el MAPA en 1995, en el quese destacó que, a pesar de los programas e ins-trumentos de apoyo que habían venido ponién-dose a disposición de las políticas de desarrolloregional en general, y de desarrollo rural en par-ticular, existían múltiples indicios de profundiza-ción en el proceso de despoblamiento y aban-dono del territorio continueba en una parte con-siderable del país. El Informe también llamó laatención sobre el hecho de que el mayor pro-blema no era haber llegado a la situación actual

de despoblamiento, sino la constatación de quela dinámica que lo había provocado seguiríaactuando con intensidad reforzada, si no se fre-naba con una adecuada política de ordenaciónterritorial y desarrollo rural.

Después de analizar los condicionantes detipo físico e histórico y las acciones de políticaeconómica y socioestructural implantadas, iden-tificó 3 tipos de zonas rurales, que venían a coin-cidir con las identificadas por la Comisión en eldocumento El Futuro del Mundo Rural:

1. Áreas rurales integradas: con una pobla-ción en aumento, un empleo basado enlos sectores secundario y terciario, aun-que también en una agricultura periurba-na intensiva y con problemas ambienta-les, sociales y culturales.

2. Áreas rurales intermedias: relativamentedistantes de los centros urbanos, en lasque conviven los sectores primario ysecundario, pero con una economía rela-tivamente equilibrada y una dotación deequipamientos y servicios aceptable.

3. Áreas rurales alejadas: con bajas densida-des de población, bajos ingresos y unapoblación envejecida que depende, engran medida, de la agricultura. A ello seune una oferta de servicios e infraestruc-turas a menudo escasa.

El Informe propuso una serie de estrategias adesarrollar en cada una de ellas, basándosesiempre en el objetivo general de “asegurar lapresencia humana en todo el territorio como con-dición necesaria para el desarrollo económico yla preservación de los valores ambientales y delpatrimonio rural”, y para conseguirlo considerólos distintos instrumentos comunitarios de losque en ese momento se disponía (intervenciones


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estructurales en las regiones Objetivo 1 y 5b, pro-gramas de actuación horizontal en todo el terri-torio nacional, programas de desarrollo endóge-no o medidas de acompañamiento de la PAC).

De estos análisis se deduce que se ha pro-ducido un cambio de percepción sobre la reali-dad del mundo rural. La intensificación de susproblemas, junto con su importancia en la pre-servación de los equilibrios territoriales y socioe-conómicos, están en el origen de que el interéspor sus problemas se haga más manifiesto. La noplena identificación actual entre agricultura ymedio rural ha puesto de manifiesto la necesi-dad de establecer instrumentos específicos ydiferenciados, para dar respuesta a la problemá-tica de cada una de estas realidades.

En los años siguientes, las preocupacionesseñaladas no han dejado de acrecentarse. Eldeclive de las oportunidades de empleo en agri-cultura, los niveles de renta de los agricultores,la ausencia de capital humano cualificado, y laescasa viabilidad de las actividades no agrariasen muchas zonas rurales, son el origen de laprogresiva y continua desactivación económicade estos espacios.

Sin embargo, como se aprecia en el esque-ma adjunto, la evolución de la percepción delos problemas rurales en una década ha sidomás que notable. Se ha pasado de una etapa enla que todas las percepciones eran negativas, auna etapa en la que existe una cierta recupera-ción socioeconómica y una creciente valoración


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EVOLUCIÓN DE LA PERCEPCIÓN DE LOS PROBLEMAS RURALES

Problema1992 1995 2003

áreas rurales

Problemasdemográficos

Problemas deinfraestructuras

Problemasculturales

Problemaseconómicos

Problemas dedescoordinacióninstitucional

Problemasmedioambientales

Fuente: Elaboración propia.

• Despoblamiento zonas rura-les.

• Envejecimiento en núcleospequeños de población.

• Insuficientes estructuras enlos núcleos rurales.

• Valoración negativa de losaspectos socioculturales delmundo rural.

• Dependencia de la econo-mía rural del sector agrario.

–

–

• Profundización de la diná-mica de despoblación yabandono.

• Necesidad de una políticade ordenación rural.

• Necesidad de preservar losvalores culturales y delpatrimonio rural.

• Propuesta de políticas espe-cíficas para el medio rural.

• Importancia de la coordina-ción entre distintos estamen-tos.

• Necesidad de crear un Obser-vatorio del Mundo Rural.

• Entorno natural preservadocomo factor de desarrollo.

• Cierta recuperación o estabilización demo-gráfica en las áreas rurales más desarrolla-das. Las de ruralidad profunda continúanperdiendo población.

• Dualidad de situaciones: Profundización delos problemas en áreas rurales profundas,frente a mejora en el resto de áreas rurales.

• Demanda creciente de consumo de valoresasociados al mundo rural.

• Falta de cultura empresarial.• Escasa competitividad.

• Tensiones reivindicativas entre distintasadministraciones.

• Trato diferencial a los ciudadanos en fun-ción de la CC.AA. a la que pertenezcan.

• Incremento de la demanda y valoración deentornos naturales preservados y protegidos.

de lo rural. Esta nueva situación no es generali-zada ni generalizable a todas las áreas rurales,aunque sí introduce una nueva dimensión derevalorización de estas áreas y de incrementodel interés por sus riquezas naturales y patrimo-niales.

Los retos actuales de la UE, junto con la evo-lución de la situación internacional, no dejanlugar a dudas sobre la necesidad de contar conáreas rurales dinámicas e insertas en los flujos decompetitividad global. Sin embargo, las condicio-nes de partida, en la mayoría de los casos no sonlas más idóneas para enfrentarse a estos desafíos.

Las distintas administraciones son plenamen-te conscientes de esta situación y están ponien-do en marcha instrumentos específicos destina-dos a estos territorios. Desde la reforma de losFondos Estructurales del 88 y de forma crecien-te, más de 1/3 del presupuesto europeo se vienededicando a incrementar la cohesión económicay social, a través de las distintas medidas de polí-tica regional.

Así, se han puesto en marcha estrategias dedesarrollo general, aunque con clara incidenciaen el desarrollo de áreas rurales, como son lasinversiones en capital físico (infraestructuras,nuevas tecnologías, ...) y en capital humano (for-mación y reciclaje de trabajadores, inversionesen I+D, ...), cuyo objetivo es incrementar el nivelde competitividad de las áreas más atrasadas yfacilitar su convergencia con las zonas más des-arrolladas. Junto a ellas, conviven otras estrate-gias más específicas para el medio rural, comoson la política estructural con un claro enfoquehacia el sector agrario y las estrategias de des-arrollo local con enfoque territorial y participati-vo. Ambos tipos de estrategias están siendo degran importancia para las áreas rurales españo-las, como se verá en los siguientes epígrafes que

analizan las estrategias implementadas y susefectos, en los distintos periodos de programa-ción establecidos por la UE.

Dada la naturaleza de este Libro Blanco, enlo que sigue se va a centrar la atención en lapolítica de desarrollo rural que, como se hacomentado, forma un subconjunto de la políticaregional, y que como tal está inserta en las mis-mas dinámicas administrativas y financieras. Apesar de que el análisis se centrará en las inter-venciones destinadas al desarrollo rural, laimportancia cualitativa y cuantitativa de las res-tantes acciones de política regional en estaszonas hará inevitable la referencia a sus objeti-vos y sus efectos.

Con objeto de abordar la política rural desdeuna visión amplia, después de exponer unapanorámica de la situación de las áreas ruralesespañolas, se van a analizar los principales obje-tivos y recursos puestos a su disposición, losefectos que los diferentes programas y medidashan venido generando, así como las asignaturaspendientes que, configurarán los retos de futuropara esta política.

Se va a realizar un análisis cronológico coin-cidente con los periodos de programación de laUE (1989-93, 1994-99 y 2000-06), ya que desdela adhesión, no ha habido políticas propias sinoque los objetivos y las prioridades de la políticaregional europea han sido asumidos por la polí-tica nacional.

Al analizar los efectos, se han seleccionadoúnicamente los efectos directos de cada uno delos instrumentos, ya que los efectos globales yagregados de las distintas políticas sobre la agri-cultura y las áreas rurales españolas han sidoabordados en el Capítulo de Análisis Económicode este Libro Blanco.


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La diversidad de situaciones y la necesidadde establecer pautas comunes han dado lugara que en la UE se pongan en marcha una seriede instrumentos y procedimientos diferentes,en función de la realidad de cada una de laszonas y de los problemas específicos a abor-dar. Como consecuencia de esta situación, haytoda una compleja maraña de posibles actua-ciones en el territorio, cuyo objetivo último esincrementar las posibilidades de desarrollo delas áreas rurales.

3.1. EL PRIMER PERIODO DE PROGRAMACIÓN

(1989-1993)

La reforma de 1988 propició la concentraciónde Fondos Estructurales en las zonas más desfa-vorecidas. En concreto, la mayor parte de éstosse destinaron a las zonas Objetivo 1 (aquellascuyo PIB es inferior al 75% de la media comuni-taria). Dada la situación relativa de España conrespecto al resto de Europa, un elevado porcen-taje de su territorio está dentro del Objetivo 1 y,por ello, desde su ingreso, España ha sido unpaís receptor neto de financiación procedentede la UE.

Los fondos aportados por la UE han de sercomplementados por la administraciones nacio-nales y por la iniciativa privada (en aquelloscasos en los que procediera), y por ello en elcaso español se ha establecido un sistema en elque la cofinanciación nacional de la mayoría delas actuaciones es compartida por la Administra-ción General del Estado y las Administracionesautonómicas.

En este período, la parte más importante delos fondos para el desarrollo rural que ha per-cibido España proviene de los Marcos Comu-

nitarios de Apoyo (*) (MCA) para las regionesObjetivo 1. Otros fondos, como los destinadosa las zonas Objetivo 2 u Objetivo 5b, tienenuna menor relevancia como se aprecia en laTabla 1.

Los MCA son programas de desarrollo regio-nal, articulados alrededor de distintos ejes quebuscan incidir en las diferentes limitaciones para


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Cuadro 1. APORTACIÓN FINAL DE LOS FONDOS

ESTRUCTURALES A ESPAÑA. PERÍODO 1989-1993(MILLONES DE ECUS)

VolumenPorcentaje

de fondos

Objetivo 1 10.171 67,4%

Objetivo 2 1.505 10,0%

Objetivo 5b 265 1,8%

Objetivos Horizontales (3, 4, 5a) 1.158 7,7%

Fondo de Cohesión 859 5,7%

Iniciativas Comunitarias 1.128 7,5%

Total fondos comunitarios 15.087 100%

Total inversión elegible 31.679

Fuente: Comisión Europea, 1997.

(*) La relación contractual entre la Comisión y los Estados miembros searticuló a partir de la reforma de los Fondos Estructurales de 1988, entorno a los denominados Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA). El pro-cedimiento para llegar a estos documento es el siguiente: se elaboran unosPlanes de Desarrollo Nacionales o Regionales por parte del Estadomiem-bro. Los mismos son documentos analálicos y de planteamiento general dela estrategia de desarrollo que se pretende realizar. En ellos se definen através de una serie de ejes de desarrollo estratégicos (vasados en los objet-vios estructurales previamente fijados por la UE) las actuaciones priorita-rias del período. Estos plantes se negocian con la Comisión y al docu-mento resultante (que además de los ejes prioritarios de actuación incluyelos cuadros financieros paraq cada eje y las modalidades de seguimiento ,evaluación y verificación del principio de adicionalidad) se le denominaMCA. Dichos marcos se desarrollan a través de uno o varios ProgramasOperativos, que incluyen un conjunto coherente de medidas plurianualespara desarrollar las acciones previstas. En aquellos casos en los que el pre-supuesto total no es muy elevado (en general inferior a 1.000 Meuros) sepuede utilizar una vía simplificada, consistente en realizar DocumentosÚnicos de Programación (DOCUP), que contemplan en un solo docu-mento los elementos anteriormente indicados y que tienen una tramitaciónmás sencilla.

la competitividad y el desarrollo existentes en laszonas con problemas estructurales. Dentro deestos marcos siempre ha habido un eje específi-camente destinado a la agricultura y el desarro-llo rural.

En este periodo también se introdujeron porprimera vez las Iniciativas Comunitarias. Por suimportancia en la definición de un nuevo enfo-que para el mundo rural basado en el territoriocomo factor de desarrollo, en el carácter inte-grado de las acciones, en la participación de losactores locales y en el fomento de estrategiassostenibles, se va a analizar también la IniciativaLEADER.

3.1.1. El MCA de las regiones Objetivo 1(1989-1993)

Las regiones españolas incluidas en el Obje-tivo 1, a pesar de presentar rasgos específicosmarcadamente diferenciados entre sí (caracterís-ticas demográficas, modelo territorial, especiali-zación productiva, cualificación de la fuerza detrabajo, problemática de empleo, etc.), tienen encomún un nivel de desarrollo socioeconómicomás bajo que el de la media europea. Compar-ten así mismo la característica de presentar entérminos comparativos un importante déficit endotaciones de infraestructura económica y equi-pamientos sociales básicos.

De acuerdo con la Comisión Europea (1995),algunas características definitorias de estas regio-nes durante este periodo fueron:

� Representaban el 77% de la superficienacional y el 59% de la población espa-ñola, lo que pone de manifiesto su bajadensidad demográfica.

� En 1990 generaban el 51% del VAB nacio-nal, cifra claramente inferior a la cuotaque les correspondería por habitante yterritorio.

� En términos de renta, en 1990 el PIB porhabitante de estas regiones representabael 85% de la media nacional y el 64% dela media europea.

� Son regiones que, en conjunto, presentanun índice de especialización en el sectorprimario muy superior al existente a nivelnacional, y obviamente al comunitario,siendo este hecho especialmente signifi-cativo en términos de empleo.

� Existe una tendencia de pérdida depeso relativo del sector industrial y deprofundización del proceso de terciari-zación.

� Su productividad media durante el perío-do 1985-1990 fue un 10% inferior a lamedia nacional.

� Aunque entre 1985 y 1992 presentaronuna evolución del empleo favorable(12,1%), este incremento es claramenteinferior al registrado en el mismo periodoa nivel nacional (16,2%). Además, su tasade paro en 1992 era del 21,5%, por enci-ma de la media nacional y muy alejada dela media europea.

� Tienen un bajo nivel de infraestructurasque, junto a su carácter periférico con res-pecto a las zonas europeas que concen-tran la actividad y la riqueza, dificultan sucompetitividad.

� Los niveles de cualificación son compara-tivamente bajos con respecto a los nivelesmedios europeos y nacionales.


624

� Las actividades de I+D presentan un esca-so desarrollo.

La situación descrita justificó sobradamentela concentración de los fondos durante esteperiodo en el MCA de las regiones Objetivo 1.Este MCA tuvo como objetivos principales lapreparación de estas regiones al mercado únicoy la reducción de diferencias (en términos dedesarrollo económico y social) respecto de losniveles comunitarios y del conjunto nacional.

España recibió en este período una cantidadglobal superior a 10.000 millones de ecus de1989, lo que representó el 27% del total de losFondos Estructurales para las regiones Objetivo1. Si a esta cifra se le añade la cofinanciaciónnacional y la inversión general en el sector pri-vado, el montante se multiplica por más de dos(Comisión Europea, 1995).

Las actuaciones se establecieron alrededor delos 7 ejes siguientes:

1. Integración y articulación territorial.

2. Industria, artesanía y servicios a las em-presas.

3. Turismo.

4. Agricultura y desarrollo rural.

5. Infraestructura de apoyo a las actividadeseconómicas.

6. Valorización de los recursos humanos.

7. Asistencia técnica, acompañamiento e infor-mación.

En este período 1989-1993, el MCA se dividióen un Programa Plurirregional gestionado por laAdministración General del Estado, y de aplica-ción horizontal en todas las regiones Objetivo 1,y 9 Programas Operativos regionales en los quecada CC.AA. distribuyó los fondos que le corres-pondían entre los distintos ejes, subprogramas ymedidas en función de sus problemas y de susprioridades.

Aunque todos los ejes tienen influencias,más o menos directas, en el desarrollo deáreas rurales, las medidas específicamentedestinadas a estas zonas son aquellas finan-ciadas por el FEOGA-O y se concentraron enel Eje 2.1: Ayudas a la industria y a la arte-sanía y en el Eje 4: Agricultura y desarrollorural.

El Eje 4 se dividió en 4 subprogramas y cadauno de ellos, en diferentes medidas:

• Subprograma 1: Mejora de las condicionesde producción.

• Subprograma 2: Protección del medio yconservación de los recursos naturales.

• Subprograma 3: Mejora de la eficacia de lasestructuras agrícolas y de las condicionesde transformación y comercialización deproductos agrarios.

• Subprograma 4: Reorientación de las pro-ducciones y mejora de la calidad.

La Tabla adjunta recoge los importes destina-dos a cada uno de estos subprogramas.


625

Las diferentes medidas incluidas en cada unode estos subprogramas son de gran importanciapara el desarrollo de las condiciones socioeco-nómicas del mundo rural. La flexibilidad delMCA, junto con la aplicación del principio desubsidiariedad, permitieron que cada CC.AA.aplicase las medidas que considerase más opor-tunas, así como que ponderase el peso financie-ro de cada una de ellas.

La Tabla siguiente recoge las medidas másimportantes para cada una de las CC.AA. y per-mite extraer conclusiones sobre los objetivosprioritarios en cuanto al desarrollo de sus áreasrurales, de cada una de ellas. En este periodo loúnico que tenía una denominación común eranlos subprogramas, por lo que cada ComunidadAutónoma numeró y denominó las medidas deforma diferente.

En la Tabla se aprecia cómo la mayoría de lasCC.AA. han concentrado los recursos en lasmedidas del Subprograma 1, más relevantes parasu agricultura. Así, Asturias y Galicia, y en menormedida Extremadura, dedicaron una parte

importante del total a la concentración parcela-ria y caminos rurales. Andalucía dedica casi lamitad de su presupuesto a mejorar las estructu-ras de producción agrarias. Murcia y la Comuni-dad Valenciana se centran en la mejora de rega-díos y en el acondicionamiento de infraestructu-ras agrarias.

La puesta en marcha de este MCA tuvo pro-blemas derivados de la novedad de programarpor períodos plurianuales y de la falta de unacultura administrativa adaptada a los métodos degestión comunitarios. Sin embargo, se consideraque su aplicación ha sido muy positiva paraestas zonas.

Una aproximación a lo que esta financiaciónsupuso para estas zonas, se puede deducir de sucomparación con otras macromagnitudes econó-micas. La inversión ligada al MCA fue equivalen-te al 1,4% del VAB de las regiones Objetivo 1 oal 0,7% del total nacional. Además, en promedioanual, fue equivalente al 5,7% de la formaciónbruta de capital fijo, a precios constantes, de laeconomía española en 1987. En términos gene-


626

Cuadro 2. DISTRIBUCIÓN FINANCIERA DEL EJE DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL. PERÍODO 1989-1993(MILLONES DE PESETAS A PRECIOS DE 1989)

SubejesInversión Aportación comunitariaelegible Feoga-O FEDER Total

1. Mejora de las condiciones naturales y estruc-turales de la producción 195.070 76.050 27.040 103.000

2. Protección del medio y conservación de losrecursos naturales 26.000 13.000 – 13.000

3. Mejora de la eficacia de las estructuras agrí-colas y de las condiciones de transformacióny comercialización de productos agrarios 129.073 62.010 – 62.010

4. Reorientación de las producciones y mejorade la calidad 16.510 9.100 – 9.100

Total 374.891 160.160 27.040 187.200

Fuente: MAPA.

rales se ha estimado que el MCA ha supuestouna variación de empleo acumulada duranteeste periodo de unos 115.000 puestos de trabajo

y que el PIB español ha experimentado unincremento adicional medio anual de 0,25%(Comisión Europea, 1995).


627

Cuadro 3. MEDIDAS FINANCIERAS MÁS IMPORTANTES EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DEL OBJETIVO 1.PERÍODO 1989-1993

POSubprograma 1 Subprograma 2 Subprograma 4

Medida 1.1 Medida 1.2 Medida 1.3 Medida 2.1 Medida 2.2 Medida 4.1 Medida 4.2

Andalucía Mejora estructuras Mejora condicio- Protecciónde producción en nes producción medio ambientefincas agrícolas en medio forestal

% 42,71% 17,50% 14,49%

Asturias Concentración Caminos rurales Mejora forestal Delimitación espa-parcelaria cios naturales

% 37,16% 32,76% 13,03% 13,03%

Canarias (*) Mejora regadíos Reutilización Caminos rurales Creación infraes- Protección vida Fomento produc- Mejora produc-aguas depuradas tructuras uso social silvestre ciones agrícolas ciones ganaderas

medio natural e innovacióntecnológica

%

Castilla-La Mancha Regadíos Conservación Mejora produc-espacio natural ciones ganaderas

extensivas% 16,14% 20,20% 17,11%

Castilla y León Concentración Lucha contra Mejora sistemasparcelaria erosión de producción

% 22,56% 33,26% 19,71%

Extremadura Construcción y Concentración Mejora forestalmejora de caminos parcelaria

rurales% 24,51% 27,05% 23,12%

Galicia Concentración Prevención Tratamientosparcelaria incendios selvícolas y

forestales repoblaciones% 46,98% 15,33% 15,33%

Murcia Infraestructura Mejora regadíos Obras correccióny equipamientos hidrológica

% 27,33% 44,45% 15,10%

C. Valenciana Infraestructura Regadíos Conservación yagraria mejora espacio

rural% 26,11% 21,91% 15,33%

(*) No existe desglose de los porcentajes de gasto para cada una de las medidas de Canarias.Fuente: MAPA, 1994. Evaluación del Marco Comunitario de Apoyo 1989-93. Madrid.

3.1.2. LEADER I (1989-1993)

Las actividades de desarrollo rural recogidasen los Ejes 2.1 y 4 del MCA tienen un marcadocarácter sectorial y están destinadas a la agricul-tura y a los agricultores. Como complemento aestas medidas, en 1991 surgió la IniciativaComunitaria LEADER destinada específicamenteal desarrollo de áreas rurales, con carácter deproyecto piloto y basada en un enfoque integra-do, ascendente y endógeno.

Su ámbito de aplicación fueron las regionesObjetivos 1 y 5b. Así, en cumplimiento de estadisposición, en España fueron seleccionadas 52comarcas rurales con un total de 81.855 km2 desuperficie y 1.854.000 habitantes. La mayoría deellas estaban situadas en zonas desfavorecidas ycon importantes problemas de desarrollo socioe-conómico, como altas tasas de población activaagraria (para las zonas Objetivo 1, variaba desdeel 26,2% de Canarias al 65% en Extremadura,Galicia y Asturias y en las zonas Objetivo 5b,desde el 6,4% en Baleares hasta el 52,6% en Can-tabria) o elevada tasa de desempleo (más acen-tuada en las regiones de tradición agraria comoAndalucía o Extremadura, donde las posibilida-des de empleo en otros sectores eran menores).

La inversión inicialmente prevista fue de43.767 millones de pesetas, aunque finalmente,esta cantidad se incrementó en un 45,25%, con-siguiéndose una inversión final de 63.575 millo-nes de pesetas (AEIDL, 1994). La mayor parte deeste incremento se debió al notable aumento dela inversión privada.

En general, en el balance sobre el funciona-miento de LEADER I destaca como principallogro la puesta en marcha de una nueva formade impulsar y promover el desarrollo de losterritorios rurales, gestionados por asociaciones

de composición mixta público-privadas (Gruposde Acción Local). El enfoque LEADER ha permi-tido la emergencia de estos nuevos actores quehan podido realizar, dentro de unas medidascomunes, las actividades y proyectos más con-venientes para potenciar el desarrollo de suzona, disfrutando además de un considerablemargen de maniobra y pudiendo decidir y actuara nivel local.

Otros aspectos positivos han sido la acepta-ción por parte de las zonas rurales de este tipode iniciativas y la generación de un sentimientode confianza, tanto ante el futuro de las zonascomo ante sus posibilidades de influir de algunamanera sobre este futuro. Esta actitud viene ava-lada por el efecto multiplicador de la inversiónconseguido.

Sin embargo, la evaluación final de la inicia-tiva LEADER I (CEMAC, 1999) también ha pues-to de manifiesto que algunos objetivos como lamovilización de la población local, la innovaciónde los proyectos seleccionados o los efectosdemostrativos que se pretendían, no se han con-seguido plenamente. En buena medida ello hasido debido a que, en muchos casos, no se haprestado atención suficiente a la participación dela población en el diseño de los programas y ala falta de experiencia y tradición en el sectorpúblico para compartir responsabilidades con elsector privado lo que, en ocasiones, ha provo-cado que los Grupos de Acción Local hayanestado excesivamente politizados.

Los principales problemas operativos detec-tados en la implantación de LEADER I fueron:1) la concentración territorial de los proyectosen los municipios más dinámicos; 2) la excesivapolarización hacia el turismo rural de la mayoríade las comarcas; 3) el escaso tiempo de funcio-namiento que tuvieron los grupos; y 4) las difi-


628

cultades de tipo administrativo de gestionar unainiciativa novedosas respecto de la tradicionalgestión de las Administraciones públicas.

Además, LEADER I se enfrentó a la dificul-tad de no poder incluir en sus proyectos al sec-tor agrario. La imposibilidad administrativa desubvencionar proyectos relacionados con laagricultura hizo que los agricultores (muchasveces líderes natos de la comunidad) percibie-sen la iniciativa como algo que les resultabaajeno y en la que no se involucraron plena-mente.

3.2. EL SEGUNDO PERÍODO DE PROGRAMACIÓN

(1994- 1999)

El período 94-99 significó una consolidaciónde las actuaciones puestas en marcha en el ante-rior periodo. Tanto el número de actuacionescomo los fondos destinados a este periodoaumentaron considerablemente, como se apre-cia en los distintos programas que conformaronel marco financiero del desarrollo rural para esteperiodo:

� Marco Comunitario de Apoyo para lasregiones Objetivo 1, compuesto por:

• 10 Programas Operativos Regionales (*),uno para cada Comunidad Autónomade este objetivo, además de los corres-pondientes a Ceuta y Melilla.

• 1 Programa Operativo Horizontal paralas intervenciones del Objetivo 5a (ace-lerar la adaptación de las estructurasagrarias).

• 1 Programa Operativo Horizontal dedesarrollo y diversificación económicade las zonas rurales.

� Programación en las regiones del Objeti-vo 5b, compuesto por:

• 7 Documentos Únicos de Programa-ción, uno para cada una de las Comu-nidades Autónomas Objetivo 5b.

• 3 Programas Horizontales para laimplantación de las Medidas de Acom-pañamiento de la PAC (excepto PaísVasco y Navarra).

• 4 Programas regionales: 3 en el PaísVasco, uno para cada medida, y 1 enNavarra para el cese anticipado.

� El Reglamento 950/97 relativo a la mejorade la eficacia de las estructuras agrariasque se aplicó de forma horizontal fuerade Objetivo 1 y como parte del ProgramaOperativo Horizontal 5a en las regionesObjetivo 1.

� La Iniciativa Comunitaria LEADER II yotras iniciativas.


Los cambios socioeconómicos de las regio-nes Objetivo 1 con respecto al periodo anteriorfueron poco significativos. Aunque el anteriorMCA supuso un avance en el proceso de con-vergencia, no cambió mucho la situación. Lascaracterísticas definitorias de estas zonas al iniciode este periodo eran:

� Una acusada ruralidad en la mayor partede sus territorios, con un sector agrario que


629

(*) En este período, Cantabria fue incluida dentro del Objetivo 1.

juega un importante papel en términoseconómicos y de empleo, y con bajas den-sidades de población (especialmente enCastilla-León, Galicia y Castilla-La Mancha).

� Una baja productividad (VAB por trabaja-dor) de la población ocupada en la agri-cultura (67,8% de la media comunitaria y53,6% de la productividad total de estasregiones), existiendo regiones como Gali-cia y Asturias en las que este indicador esinferior al 30% de la media de la UE(Comisión Europea, 1995). Esta baja pro-ductividad se asocia en muchos casos a ladebilidad de las estructuras agrarias y albajo nivel de tecnificación.

� En grandes áreas, las condiciones natura-les desfavorables (climáticas, edafológicasy orográficas) determinan que más del80% de la superficie de estas regionesesté calificada como zona desfavorecidapor sus dificultades naturales para la pro-ducción agraria. Una parte de la superfi-

cie de estas zonas está sometida a proce-sos de erosión superiores a los límitestolerables, siendo particularmente preo-cupantes en amplias zona de la Comuni-dad Valenciana, Murcia y Andalucía.Situación que se ve agravada, en unoscasos, por la incidencia de los incendiosforestales, y en otros, por el despobla-miento de los núcleos rurales.

Esta problemática determinó que las grandesprioridades, en términos de volumen de recursosfinancieros destinados, para este periodo fueran:

� El desarrollo de las infraestructuras

� La mejora de los recursos humanos

� El apoyo a la investigación, desarrollo einnovación

� La modernización del sector productivo(en especial de las PYMES)

El incremento de los recursos financieros conrespecto al periodo anterior y su distribuciónentre los objetivos del programa fue la siguiente:


630

Cuadro 4. DISTRIBUCIÓN FINAL DE LOS RECURSOS FINANCIEROS POR OBJETIVOS GLOBALES

EN LOS PERÍODOS 1989-1993 Y 1994-1999 EN LAS REGIONES DE OBJETIVO 1

Objetivos globales MCA 89-93 (%) MCA 94-99 (%)

1. Mejora del sistema productivo (industria, turismo, agricultura, pesca, I+D, asistenciatécnica) 25,4 34,5

2. Recursos humanos y mejora de la calidad de vida (valorización recursos humanos,medio ambiente, educación, sanidad) 33,8 33,4

3. Infraestructuras de comunicación (carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, tele-comunicaciones) 33,0 24,8

4. Equipamientos de base (agua, energía) 7,8 7,3

Fuente: Comisión Europea, 2002.

Esta distribución muestra cómo el MCA 1994-99 puso un mayor énfasis en la mejora del siste-

ma productivo en aras del crecimiento económi-co y la creación de empleo. En el mismo orden

de importancia situó la cualificación de losrecursos humanos, que en sinergia con lo ante-rior constituyen elementos esenciales en la luchacontra el paro, uno de los problemas más acu-ciantes en este período. La calidad de vida tam-bién fue objeto de intervenciones importantes,ya que las carencias en estos ámbitos frenan losprocesos de desarrollo en las zonas más sensi-bles. A su vez, se disminuyeron sensiblementelas intervenciones destinadas a infraestructurasde comunicación, habida cuenta de la prioridadotorgada a este problema en el MCA 1989-93 y,como consecuencia de ello, las mejoras llevadasa cabo.

Las intervenciones en agricultura y desarrollorural se concentraron en los siguientes ejes:

� Subeje 2.1 a: Industria agroalimentariay medidas estructurales. Objetivo 5a.Este subeje se concretó en un submarcoplurirregional recogido en un programaoperativo.

� Eje 4: Agricultura y desarrollo rural. Esteeje es desarrollado en los diferentes sub-marcos regionales, a través del programaoperativo de cada una de las regionesObjetivo 1.

Los objetivos prioritarios del Programa Ope-rativo Plurirregional de Industria Agroali-mentaria y medidas estructurales fueron:

� Mejorar y modernizar las estructuras agra-rias y compensar a los agricultores por lapérdida de rentas.

� Mejorar la competitividad del sector,incluyendo el refuerzo de la innovacióntecnológica y del marketing en la indus-tria agroalimentaria.

Para ello se establecieron una serie de obje-tivos específicos, como la mejora y moderniza-

ción de las estructuras agrarias, la compensa-ción por la pérdida de rentas a los agricultoresde zonas desfavorecidas a través de planes demejora, la potenciación de actividades colecti-vas (asociaciones de productores), el incre-mento de la concentración de la oferta, elincremento de la competitividad de la empresaagraria, la mejora de la calidad de los produc-tos, la potenciación de la innovación tecnoló-gica, la mejora de los recursos humanos enagricultura y el fortalecimiento de las activida-des de marketing.

Determinadas actuaciones de este ProgramaOperativo se regularon a través del Reglamento950/97 y serán analizadas de forma específica enun epígrafe posterior dadas sus repercusiones enla modernización de las estructuras agrariasespañolas y su aplicación en todo el territorionacional.

La evaluación final de este Programa Opera-tivo pone de manifiesto una buena ejecuciónfinanciera: 101% de los gastos públicos revisados(2.027,96 Meuros) y 98% de los gastos delFEOGA-O revisados (1.426,95 Meuros). Convie-ne destacar que, ante los resultados positivosobtenidos, una importante cantidad de fondosadicionales (alrededor de 235 Meuros) fue aña-dida al programa durante los últimos años delperiodo y que, a pesar de ello, quedó unademanda no atendida por el programa de unos360 Meuros.

Otra consideración importante con respectoa la utilidad y aceptación del programa vienemarcada por el notable incremento de la contri-bución privada (inicialmente prevista en el46,63%) y que, concretamente en la medida detransformación y comercialización de productosagrarios alcanzó el 64% de la inversión neta ele-gible.


631

Con respecto a los Programas Operativosregionales, sus objetivos fueron:

� Mejora de las infraestructuras básicas dela producción agraria.

� Protección y conservación de los recursosnaturales.

� Reestructuración y mejora de la calidadagrícola y diversificación de actividades.

Cada uno de estos objetivos, se plasmó en unsubprograma, y estos subprogramas, a su vez, sedividieron en una serie de medidas. CadaCC.AA., previo acuerdo y consenso con la Admi-nistración General del Estado y con la Comisión,decidió tanto las medidas a implementar deentre todas las posibles, como el montante des-tinado a cada una de ellas. La Tabla 5 recoge lasmedidas más importantes para cada una de lasCC.AA. son las siguientes:


632

Cuadro 5. MEDIDAS FINANCIERAS MÁS IMPORTANTES EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DEL OBJETIVO 1.PERÍODO 1994-1999

Anda-Asturias Canarias

Can- Cast.-La Castilla Extre-Galicia Murcia

C. Valen-lucía tabria Mancha y León madura ciana

1.1. Mejoras de las infraestructuras productivas

Concentración parcelaria, red viaria e infraestructuras 15% 24% 33% 17% 21% 19% 31%

Regadíos 19% 19% 30% 20%

Servicios técnicos de apoyo a las explotaciones 19% 17%

1.2. Mejora de la estructura productiva agraria

Modernización de las explotaciones 25% 31% 30% 26% 23%

Instalación de jóvenes 11%

Cese anticipado 14%

1.3. Mejora de las estructuras de comercializacióny transformación

Fomento del asociacionismo y de los acuerdos inter-profesionales

Fomento de la calidad y denominaciones de origen 16%

Apoyo a inversiones de mejora de la comercializaciónde productos agrarios 34% 31% 23% 30% 24% 29% 21% 29% 32%

Como se puede observar no ha habido gran-des cambios en la distribución porcentual pormedidas, con respecto al periodo anterior. Lamayoría de las CC.AA. han focalizado las inver-siones en aquellos aspectos en los que muestranmás carencias. Así, Cantabria, Galicia, Asturias yCastilla y León continúan dando un elevado

peso a las medidas de concentración parcelariay de modernización de explotaciones; Murcia yla Comunidad Valenciana siguen concentrándo-se en el tema de regadíos y de mejora de lacomercialización de productos agrarios. Esteúltimo aspecto ha sido uno de los prioritariospara prácticamente todas las CC.AA., respon-

diendo a a los problemas de una comercializa-ción deficiente en los productos agrarios, con laconsecuente pérdida de valor añadido.

El análisis de la implantación de este MCApermite establecer que algo más de la décimaparte de los recursos totales de los FondosEstructurales fueron dedicados a la agricultu-ra y el desarrollo rural. La mayor parte deesta financiación correspondió al FEOGA-O.Ello ha supuesto que haya una serie de inter-venciones, no exclusivas de este fondo, connotable impacto sobre el desarrollo de zonasrurales:

� Desarrollo de infraestructuras básicas yde transporte.

� Políticas de apoyo a las PYME.

� Inversión en investigación agraria.

� Desarrollo de infraestructura agraria yrural.

� Apoyo al turismo rural.

� Formación.

La evaluación final pone de manifiesto que elMCA ha tenido impacto en la reducción de lasdisparidades regionales y ha contribuido a fijarpoblación, sobre todo jóvenes, en las áreas rura-les. Las intervenciones han mejorado la accesibi-lidad de las áreas rurales, han contribuido a lamejora y desarrollo de infraestructura básica(agua, energía, telecomunicaciones) y equipa-mientos sociales, han incrementado la producti-vidad del sector agrario y han estimulado elturismo rural. Las inversiones en infraestructurasde abastecimiento de aguas han tenido unaimportante repercusión en la calidad de vida dela población de muchos pueblos que aún nocontaban con estas infraestructuras. Además, elapoyo al turismo ha permitido una diversifica-

ción de actividades y la incorporación demuchas mujeres rurales al mundo laboral.

El análisis del Eje 4 (agricultura y desarrollorural) destaca una serie de resultados relevantescomo:

� Una mejora de las actividades agrícolas através de las inversiones realizadas enregadíos y en infraestructuras rurales detransporte y un incremento de competiti-vidad derivado de la corrección de des-equilibrios ambientales causados por laineficiencia de los sistemas de riego tradi-cionales.

� Un uso más racional de los recursos,especialmente de los forestales.

� Un incremento de la renta de los agricul-tores gracias al desarrollo de una estruc-tura rural más competitiva.

� Una mejora en la calidad de los produc-tos agrarios y ganaderos.

� Un avance en la diversificación de la pro-ducción agraria.

En términos más tangibles, se ha financiadola creación de más de 20.000 ha de regadío y lamejora de 140.000 más. Se han concentrado másde 230.000 ha, se han apoyado más de 40.000proyectos de modernización estructural, se hanestablecido más de 17.000 jóvenes agricultores yse han apoyado más de 3.000 proyectos demejora de la transformación y comercializaciónde productos agrarios.

Durante este período el VAB en la agricultu-ra se incrementó en un 23,2% y, como el empleoagrario disminuyó en un 3,59% en la productivi-dad de la agricultura en las regiones Objetivo 1,se ha incrementado en un 27,79% frente a un17,7% de la economía total, lo que ha contribui-


633

do a reducir las disparidades de ingresos con lasáreas urbanas. La productividad del sector agra-rio ha pasado de ser el 53,63% con respecto a lamedia de la economía en 1995 a un 70,66% enel 2000 (CEET-ECOTEC, 2002). Sin embargo, esprácticamente imposible establecer que porcen-taje de estos cambios es atribuible a cada una delas políticas implementadas.

3.2.2. Programación en las regionesObjetivo 5b (1994-1999)

Las zonas del Objetivo 5b son zonas ruralescon un menor grado de desarrollo relativo quela media de las regiones a las que pertenecen.Estas zonas plantean una problemática similar ala de las áreas rurales de regiones Objetivo 1:baja densidad de población, predominio del sec-tor agrario, despoblación y tendencias demográ-ficas regresivas (especialmente evidente en Ara-gón), aunque se enmarcan dentro de regionesmás prósperas.

Por ello, y con el objetivo de reforzar lacohesión económica y social de esas regiones,en el periodo 94-99 se aprobaron una serie deprogramas destinados al desarrollo de las zonasrurales de cada una de las 7 Comunidades Autó-nomas españolas incluidas dentro de este objeti-vo. La cuantía financiera de estos programas per-mitió que se articulasen a través de DocumentosÚnicos de Programación, con objeto de simplifi-car los trámites administrativos asociados.

Aunque cada CC.AA. presentó unos objetivosespecíficos, en general estos programas preten-dieron:

� La revitalización económica de las comar-cas rurales, a través de la dinamización ydiversificación de la actividad económica

� El freno a los procesos de despoblación,a través la creación de empleo y la mejo-ra de la habitabilidad y calidad de vida delos núcleos rurales.

� La conservación del medio natural y la pre-servación de los equilibrios ambientales.

� El incremento de la renta rural.

Para lograr el cumplimiento de estos objeti-vos, los programas se dividieron en 4 subpro-gramas:

� Subprograma I: FEOGA-O.

� Subprograma II: FEDER.

� Subprograma III: FSE.

� Subprograma IV: Asistencia técnica.

Estos subprogramas, a su vez, se estructura-ron en 5 ejes prioritarios:

1. Infraestructuras de base necesarias para eldesarrollo económico.

2. Diversificación de la actividad y creaciónde empleo.

3. Protección y conservación de los recursosnaturales.

4. Mejora de hábitat rural.

5. Recursos humanos.

Más de la mitad de los fondos se destinaronal Subprograma I en todas las CC.AA. Esta con-centración del gasto en actuaciones relativas alsector agrario se justifica por la importancia eco-nómica y social de este sector en las zonas Obje-tivo 5b, y en cierta manera, ha conseguido fre-nar los procesos de descapitalización del sector.La distribución de estos fondos se distribuyó enmedidas similares a las existentes en las regionesObjetivo 1.


634

La priorización por medidas realizada por lasCC.AA. presenta una gran heterogeneidad, aun-que todas las regiones Objetivo 5b han prioriza-do la medida de mejora de la comercializaciónde productos agrarios. Otros datos relevantesson la importancia de la mejora de las infraes-tructuras productivas en Aragón o la moderni-zación de explotaciones en Navarra y País Vasco.Las actuaciones de apoyo a la diversificaciónagraria no relacionadas con las infraestructurashan quedado en un segundo plano.

El grado de innovación de los programas noha sido significativo, ya que buena parte de lasactuaciones financiadas han sido las que tradi-cionalmente han venido llevando a cabo lasdiferentes administraciones públicas: caminosrurales, concentración parcelaria, transformaciónen regadío, infraestructuras en núcleos rurales,tratamientos forestales, protección contra incen-

dios, etc. Las medidas más innovadoras han sidolas acciones de fomento de I+D local, las rela-cionadas con la sensibilización y divulgaciónambiental o las relativas a formación, aunque supeso en el conjunto de los programas ha sidopequeño. La diversificación de actividades se haproducido únicamente a través de un incipienteturismo en algunas zonas de baja tradición enesta actividad.

No obstante, ello no resta validez a la pro-gramación, ya que muchas de las actuaciones nosólo son necesarias sino que resultan imprescin-dibles para el medio rural de estas CC.AA., aun-que pone de manifiesto las dificultades realespara acometer acciones de diversificación en unsector tan tradicional como el agrario.

El nivel de ejecución global de los progra-mas, en general, ha cumplido sus objetivos,


635

Cuadro 6. MEDIDAS FINANCIERAS MÁS IMPORTANTES EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DEL OBJETIVO 5b.PERÍODO 1994-1999

Andalucía Baleares Cataluña Madrid Navarra La Rioja País Vasco

1.1. Mejoras de las infraestructuras productivas

Concentración parcelaria, red viaria e infraestructuras 32% 18% 17% 16% 18%

Regadíos 17% 19%

Servicios técnicos de apoyo a las explotaciones

1.2. Mejora de la estructura productiva agraria

Modernización de las explotaciones 29% 13% 38%

Instalación de jóvenes 4%

Cese anticipado

1.3. Mejora de las estructuras de comercialización ytransformación

Fomento del asociacionismo y de los acuerdos interpro-fesionales 14% 13% 8%

Fomento de la calidad y denominaciones de origen

Apoyo a inversiones de mejora de la comercialización deproductos agrarios 27% 46% 39% 75% 34% 40% 42%

estando todas las CC.AA. en torno al 100%, aun-que este porcentaje varía mucho según las medi-das. Así, las medidas relacionadas con inversio-nes productivas tienen un grado de ejecuciónmayor que las relacionadas con formación, asis-tencia técnica, etc.

Aunque los impactos a nivel general (espe-cialmente desde una perspectiva económica)son limitados como consecuencia de la escasadotación financiera asociada a estos programas,la valoración global de las actuaciones llevadasa cabo en las zonas rurales Objetivo 5b es posi-tiva. La incidencia de estos programas sobre laacumulación de capital público y privado, laproductividad media en términos de VAB y laproductividad aparente del trabajo se espera quetenga impactos muy positivos en el medio plazo.

De manera más inmediata, los programashan generado un incremento del grado de inver-sión en estos territorios, además de ayudar amejorar las condiciones de vida y la rentabilidady competitividad de las empresas y de las explo-taciones agrarias. De esta manera están contri-buyendo al mantenimiento de la población ycompensando las tendencias de despoblación(aunque la atracción de jóvenes tiene una inci-dencia menor). En Aragón no se ha compensa-do la tendencia a la despoblación (la poblaciónha descendido en la zona 5b, incluso más acu-sadamente en los dos últimos años, mientras queen el resto de la CC.AA. se ha mantenido). Sinembargo, la tendencia es la opuesta en el PaísVasco, donde durante el periodo 1993-1998 lapoblación Objetivo 5b se ha incrementadomoderadamente (1,6%), invirtiéndose así la ten-dencia negativa de periodos anteriores.

Otro efecto derivado de estas actuaciones esel mayor grado de profesionalización que, pau-latinamente, van adquiriendo las explotaciones

agrarias de las comarcas rurales. Las acciones deformación y ayuda al empleo están fomentandoel autoempleo y la diversificación. Sin embargo,algunas características de estas zonas, como lafalta de cultura empresarial, la falta de estructu-ras de apoyo y seguimiento, o la complejidadadministrativa, desmotivan y frenan las pocasiniciativas que aparecen.

Con respecto a la distribución territorial delas actuaciones, se aprecia que, en general, losefectos son más favorables en las zonas dondeel proceso de terciarización está más avanzado ypor tanto, la dependencia del sector agrario esmenor. Los efectos son menos palpables en laszonas o sectores más deprimidos y necesitados.También ha habido una mayor concentración delas inversiones en actividades que ya contabancon cierto dinamismo, en industrias con capaci-dad de inversión o en actividades que se supo-nen con potencial, como el turismo.

3.2.3. El Reglamento 950/97 (1994-1999)

El Reglamento 950/97 (*) regula las actuacio-nes destinadas a dar respuesta a algunos de losproblemas más acuciantes de la agricultura espa-ñola, como son el necesario rejuvenecimiento dela población activa agraria incorporando jóvenesagricultores; el mantenimiento de la actividadagraria en las áreas más desfavorecidas o lanecesidad de modernizar e incrementar la com-


636

(*) Este Reglamento fusionó en un único marco normativo tanto elReglamento (CEE) 2328/91 y sus modificaciones posteriores, como laDirectiva 268/75 sobre agricultura de montaña y zonas desfavorecidas.Para ello, estableció una Acción común cuya ejecución corre por cuentade los Estados miembros. En España, esta normativa es desarrollada por elReal Decreto 1153/97 y su aplicación se desarrolla de forma horizontal entodo el territorio nacional, excepto en Navarra y País Vasco que, por surégimen foral y de financiación, han desarrollado normativa propia.

petitividad de la empresa agraria. La relevanciade estas actuaciones para el desarrollo de áreasrurales motiva que se haya dedicado un epígra-fe específico al análisis de este Reglamento.

Sus objetivos en este periodo fueron lossiguientes:

� Contribuir a restablecer el equilibrio entrela producción y la capacidad de mercado.

� Contribuir a la mejora de la eficacia de lasexplotaciones agrarias.

� Mantener una comunidad agrícola capazde contribuir al desarrollo del entramadosocial de las zonas rurales.

� Contribuir a la protección del medioambiente y al mantenimiento del espaciorural.

Para lograr el cumplimiento de estos objeti-vos, el FEOGA-O ha cofinanciado los siguientesregímenes de ayuda nacionales:

� Inversión en explotaciones agrarias.

� Primera instalación de jóvenes agriculto-res.

� Introducción de contabilidad.

� Puesta en marcha de agrupaciones deagricultores.

� Puesta en marcha de servicios de sustitu-ción.

� Servicios de gestión de las explotaciones.

� Indemnización Compensatoria en zonasdesfavorecidas.

� Inversiones colectivas en zonas desfavo-recidas.

� Adaptación de la Formación Profesional alas necesidades de la agricultura moderna.

Un análisis detallado de la influencia y de laevolución de las ayudas a las inversiones enexplotaciones agrarias, a la instalación de jóve-nes agricultores y al cese anticipado en el perio-do 1989-2000, se puede encontrar en el Capítu-lo de Estructuras de este Libro Blanco.

La distribución del gasto final de este perio-do en cada una de las líneas de ayuda y paracada una de las CC.AA. se detalla en el siguien-te cuadro.

De estos datos se deduce que para esteperiodo, considerando la aportación del Estadoy de las CC.AA., la aplicación de este Reglamen-to ha supuesto un gasto público de unos 1.460millones de euros, de los cuales el 79,3% corres-ponden a regiones Objetivo 1 y el 20,7% a lasdemás regiones 1. Prácticamente la totalidad deeste gasto se concentra en tres líneas de ayuda:Inversión en explotaciones agrarias medianteplanes de mejora (36,8%), IndemnizacionesCompensatorias (32,9%) y Primera instalación dejóvenes (23,9%) (MAPA, 2002a).

En las regiones Objetivo 1, el mayor volumende inversión se ha destinado a la Inversión enexplotaciones agrarias mediante planes de mejo-ra (34,8%), hecho que se acentúa aún más en lasregiones fuera de Objetivo 1, donde se ha inver-tido en esta medida un 44,5%. Por CC.AA., en lasregiones Objetivo 1 destaca Castilla y León, queconcentra el 28% aproximadamente del gasto,seguida de Galicia con un 18%. Fuera de Objeti-vo 1, Aragón y Cataluña presentan valores entorno al 27% del gasto total.

Entre las regiones de Objetivo 1, Galicia es laComunidad con mayor número de planes apro-bados (13.823), seguida muy de cerca por Casti-lla y León (12.346), siendo Murcia con 853 pla-nes la Comunidad con menor incidencia. Fuerade Objetivo 1, destacan por su mayor incidencia


637

Cataluña (5.572), País Vasco (4.130) y Aragón(3.906), y por su menor repercusión, la Comuni-dad de Madrid, con 94 planes.

La inversión media en este periodo ha sidode 31.850 euros, lo que representa aproximada-mente la mitad de la media de inversión comu-nitaria. Por encima de la media de inversión sesitúan Andalucía, Canarias, Murcia y Madrid, quesuperan por término medio los 42.000 euros, y

por debajo La Rioja y Cantabria, que no llegan alos 27.000. Las mayores inversiones se producenen las CC.AA. con predominio hortofrutícola,que es el tipo de agricultura más competitiva ycon mejor posicionamiento en el mercado, ade-más de la más intensiva en el uso de inputsexternos y de capital.

Las medidas específicas a favor de los jóvenesagricultores contempladas en este Reglamento


638

Cuadro 7. GASTO PÚBLICO FINAL POR LÍNEAS DE AYUDA Y COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL REGLAMENTO 950/97EN EL PERÍODO 1994-99 (MILES DE EUROS)

AdicionalesPrimera Agrupa- Asocia- Indemni-

Inversio-Cursos o

ComunidadesInversión Jóvenes.

instalación Conta- ción de ciones deAsocia-

zacionesnes colec-

Medidas cursillos CobrosTotal

Autónomasplanes de Ayudas

de jóve- bilidad produc- sustitu-ción de

compen-tivas o

forestales de forma- indebidosR (CE)

mejora suplemen-nes tores ción

gestiónsatorias

indivi-ción

950/97tarias duales

Objetivo 1 Andalucía 53.316,0 3.974,9 44.686,1 192,9 57,8 0,0 82,5 29.979,0 0,0 9,9 0,0 –2.940 129.359,6

Asturias 33.190,8 1.421,1 20.383,7 233,1 17,1 28,6 234,2 42.107,0 11.980,4 233,5 0,0 –1.662 108.167,8

Canarias 18.333,9 944,6 1.408,5 0,0 0,0 0,0 0,0 4.163,5 5.051,0 0,0 0,0 –105 29.796,1

Cantabria 12.342,1 660,3 5.818,9 183,9 74,0 0,0 0,0 15.218,9 4.658,6 0,0 0,0 –646 38.311,2

Castilla-La Mancha 20.785,4 893,3 34.720,4 760,3 281,3 0,0 32,5 78.311,9 194,5 12,9 227,2 –309 135.910,3

Castilla y León 118.136,0 4.502,7 58.606,1 1.274,9 141,2 0,0 0,0 139.460,6 4.624,2 4,1 0,0 –1.850 324.899,6

Extremadura 19.418,6 837,3 33.085,1 468,3 684,0 0,0 138,5 27.800,8 81,4 1,1 0,0 –246 82.269,3

Galicia 95.843,1 5.123,1 42.939,3 3.279,9 0,0 2,2 3.237,2 58.372,1 5.248,6 284,0 0,0 –765 213.564,2

Murcia 11.641,9 754,9 10.752,0 41,4 59,5 0,0 29,4 5.099,8 0,0 0,0 762,9 –230 28.912,2

Com. Valenciana 18.890,3 1.357,5 31.014,0 600,0 463,9 0,0 501,9 10.965,2 62,7 0,0 762,5 –482 64.135,9

Subtotal 401.898,2 20.469,6 283.413,9 7.034,7 1.778,9 30,8 4.256,3 411.478,7 31.901,5 545,5 1.752,6 –9.235 1.155.326,1

Fuera Aragón 24.978,1 759,7 20.533,7 52,1 0,9 0,0 472,8 30.705,3 5.075,1 0,0 72,8 –913 81.737,6Objetivo 1 Baleares 2.770,2 151,6 3.659,5 11,7 7,3 0,0 0,0 329,7 30,4 0,0 0,0 –20 6.940,0

Cataluña 33.522,0 1.728,8 22.004,2 459,5 667,5 23,3 353,9 18.567,4 3.824,3 0,0 809,7 –1.238 80.722,6

Madrid 755,9 15,0 1.970,3 42,0 0,0 0,0 0,0 1.466,8 0,0 0,0 322,2 –157 4.415,5

La Rioja 6.299,3 150,2 4.285,7 1,8 0,0 0,0 130,0 1.965,0 0,0 0,0 32,6 –19 12.845,4

País Vasco 33.588,9 1.294,9 356,3 153,0 9,8 70,9 107,6 17.309,9 6.566,6 0,0 0,0 –2 59.456,2

Navarra 32.595,6 2.990,7 12.485,2 335,2 427,6 0,0 0,0 9.915,3 210,6 0,0 985,4 –3.972 55.973,7

Subtotal 134.510,0 7.090,7 65.295,0 1.055,3 1.113,2 94,2 1.064,2 80.259,4 15.707,0 0,0 2.222,7 –6.321 302.091,0

TOTAL 536.408,3 27.560,3 348.708,8 8.090,1 2.892,1 125,0 5.320,4 491.738,2 47.608,4 545,5 3.975,3 –15.555 1.457.417,1

Fuente: MAPA, 2002a.

son de dos tipos: 1) ayudas para la primera ins-talación de jóvenes, y 2) ayuda suplementaria aplanes de mejora de jóvenes agricultores.

El número total de ayudas para la primerainstalación de jóvenes fue de 33.800 en esteperiodo. De ellas, 27.911 correspondieron aregiones Objetivo 1 y 5.889 a regiones fuera deObjetivo 1. En valores absolutos, la CC.AA. conmayor número de solicitudes aprobadas esAndalucía, con una importante evolución ascen-dente, seguida de Castilla y León y Galicia. Estas3 Comunidades Autónomas concentran el 50%del total de jóvenes instalados a través de estasayudas. En las zonas fuera de Objetivo 1, lamayor incidencia se aprecia en Cataluña y Ara-gón. Como contrapunto, en el País Vasco la apli-cación de esta medida ha sido prácticamentenula.

La cuantía media de la inversión auxiliableha sido para el periodo 1996-1999 de 36.600euros, de los cuales se ha subvencionado la ter-cera parte. El montante total de inversiones esmayor cuanto menor es la edad de los benefi-ciarios. Estas ayudas han permitido que los jóve-nes se decidan a iniciar la actividad como titula-res, aunque en las nuevas instalaciones no hantenido influencias considerables las ayudas a lajubilación anticipada, como inicialmente se pre-tendía.

La instalación de jóvenes agricultores estácontribuyendo al mantenimiento de comuni-dades rurales vivas, Sin embargo, de nuevo losefectos son menores en las zonas con mayoresproblemas. El número de instalaciones esmucho menor en zonas de secano con reduci-do tamaño de las explotaciones y en zonascon limitaciones estructurales, en las que laactividad agraria pierde continuamente renta-bilidad.

El análisis específico de los planes de mejorapresentados por agricultores menores de 40años presenta un número de 16.853 beneficiadosy una evolución ascendente entre 1996 y 1999.Las CC.AA. Objetivo 1 han concentrado la mayorparte de estas ayudas (85%), correspondiendo elmayor número de beneficiarios a Galicia (25%) yAndalucía (24%), seguidas por Castilla y León(13%).

La medida de Indemnización compensatoriaes la única que no ha conseguido alcanzar losvalores inicialmente previstos, aunque tampocose aleja excesivamente de ellos. El número deagricultores beneficiarios para el total de zonasdesfavorecidas (zonas de montaña, zonas conriesgo de despoblamiento y zonas especiales) hasido de 1.308.156, con un descenso anual pro-gresivo.

Por CC.AA. el mayor número de beneficiariosse concentra en Castilla y León con 305.479 entodo el periodo, cifra que prácticamente duplicaa la de las CC.AA. que le siguen, Galicia y Casti-lla-La Mancha. En las zonas 5b, destaca Aragóncon 71.452 beneficiarios. En las restantes Comu-nidades Autónomas el número de beneficiarioses casi testimonial.

El importe medio, aunque ha ido incremen-tándose desde los 383,58 euros de media en1994 hasta los 419,59 de 1999, sigue siendoabsolutamente insuficiente para compensar lapérdida de renta asociada al mantenimiento dela actividad agraria o de la población en estaszonas. Además, estas cuantías varían bastanteentre CC.AA., como se aprecia en el cuadrosiguiente que recoge las indemnización com-pensatoria básica y la complementaria que algu-nas CC.AA. añaden de sus propios presupuestos,para hacer más efectiva la ayuda y más atractivala permanencia en estos territorios.


639

Dada la baja cuantía de las ayudas, su inci-dencia sobre el nivel de renta es escasa (nor-malmente representan entre el 2 y el 3% de larenta de referencia de estas explotaciones) y sucontribución a mantener la actividad mínima.Como consecuencia de ello, no es definitivapara fijar población ni para evitar el abandonode tierras (alguien que se plantea abandonar laactividad, no dejara de hacerlo por 240-360euros/año). En zonas de montaña con dedica-

ción ganadera, tienen una influencia un pocomayor, sobre todo en las CC.AA. que comple-mentan la ayuda básica.

De forma general, los efectos que la aplica-ción de este Reglamento ha tenido en el marcode las políticas globales ha sido su contribuciónen los siguientes aspectos:

1. La profesionalización del sector que inci-de en la viabilidad de las explotaciones amás largo plazo.

2. Una mejora de las condiciones de trabajode los agricultores.

3. El aumento de la productividad de lamano de obra.

4. Un incremento de la renta, (aunque enello el papel más relevante lo ha tenido lapolítica de precios y mercados).

5. El rejuvenecimiento de los agricultores.

6. La incorporación de la mujer a la activi-dad agraria a través de los planes demejora o a través de nuevas actividades,como el turismo rural, que está signifi-cando una importante vía de integración,al compatibilizar ambos tipos de activida-des.

Con respecto a los efectos positivos de lasinversiones sobre el medioambiente, los mayo-res logros se han conseguido en las explotacio-nes ganaderas, donde en el 80% de los casos lasactuaciones han tenido que ver con mejoras enla gestión de los residuos producidos. Tambiénha habido efectos positivos en las explotacionesagrícolas, sobre todo en la racionalización de losregadíos y en la reducción del uso de productosquímicos por unidad de producción.


640

IndemnizaciónIndemnización

compensatoriacompensatoria

básica mediacomplementaria

media

Andalucía 378,10

Asturias 413,21 240,60

Canarias 367,25 173,63

Cantabria 498,20

Castilla-La Mancha 386,97 198,70

Castilla y León 392,99 162,47

Extremadura 358,02 57,18

Galicia 301,81

Murcia 388,31 368,74

C. Valenciana 309,24

Media Objetivo 1 379,41

Aragón 411,60

Baleares 420,73

Cataluña 386,61

Madrid 491,67

La Rioja 387,26 44,46

País Vasco 485,89

Navarra 444,97

Media Objetivo 5b 436,82

Cuadro 8. IMPORTES DE LA INDEMNIZACIÓN COMPENSATORIA

BÁSICA Y COMPLEMENTARIA POR CC.AA. EN 1994 (EUROS)

Fuente: MAPA, 2002.

3.2.4. Las medidas de acompañamientode la PAC (1994-1999)

El establecimiento de las llamadas medidas deacompañamiento tuvo una gran importancia finan-ciera, ya que, por primera vez, el FEOGA-Garantíafinanció medidas de política estructural. Los Regla-mentos 2078/92, 2079/92 y 2080/92 establecieronunas medidas destinadas a fomentar:

� Métodos de producción agraria compati-bles con el medio ambiente y la protec-ción del espacio natural (medidas agro-ambientales).

� El cese anticipado en la actividad agraria.

� La forestación de tierras agrarias.

Este conjunto de medidas se ha aplicado enEspaña mediante los Reales Decretos 152/1996 deforestación de tierras agrarias, 1695/93 y 2286/98,para el cese anticipado de la actividad agraria y51/1995, 632/1995 y 928/1995 para medidas agro-ambientales. Para ello, se ha establecido unmodelo de gestión basado en convenios de cola-boración entre las CC.AA. y la AdministraciónCentral, financiándose al 50% las actuaciones rea-lizadas.

Cese anticipado (*)

La respuesta de los agricultores ante estalínea de ayuda ha sido muy irregular, depen-diendo de las regiones y de las característicasestructurales de las explotaciones agrarias. Lasmayores incidencias se han dado en las CC.AA.

en las que el tamaño de las explotaciones y eltrabajo asalariado es menor, como Asturias, Cas-tilla y León y Galicia. En el otro extremo, se sitú-an Andalucía y Extremadura en las que, por unlado, existen explotaciones de mayor dimensión,y, por otro, explotaciones pequeñas y poco via-bles, cuyos titulares complementan la renta contrabajos eventuales en otras explotaciones. Ade-más, la existencia de mano de obra asalariada ytemporal hace que estas actuaciones no hayantenido demasiada incidencia. En las regionesfuera de Objetivo 1, es de destacar la importan-cia relativa del programa en Aragón, Cataluña yLa Rioja, todas ellas con un sector agrario muyimportante en fase de reestructuración.

El número de beneficiarios acogidos al pro-grama durante este periodo ha sido de 8.318(bastante inferior a las previsiones) y la cuantíamedia de la ayuda por beneficiario y año ha sidode 4.975 euros.

En los últimos tres años ha habido un incre-mento de beneficiarios, a medida que el progra-ma se ha ido conociendo y consolidando. Eneste sentido, también ha sido importante lamodificación del programa que se hizo en 1998para favorecer el abandono de la producciónlechera, de significativa incidencia en Galicia.

Medidas agroambientales

Las medidas agroambientales surgen comoconsecuencia de la creciente preocupación porel medioambiente en la UE y del convencimien-to de que una PAC orientada a la producciónpone en riesto una gestión sostenible de losrecursos naturales. Su objetivo es promovermétodos de producción agraria compatibles conel medio ambiente.


641

(*) En el capítulo de Estructura Agrarias de este Libro Blanco se hace unanálisis más detallado de la evolución de esta medida y de sus repercu-siones en cuanto al volúmen de superficie movilizada.

La aplicación de este programa en España seha articulado alrededor de dos tipos de medidas:medidas horizontales, aplicables en todo el terri-torio nacional, y medidas de zonas selecciona-das, aplicables exclusivamente en ciertas áreassensibles desde el punto de vista medioambien-tal. En este último epígrafe se incluyen el entor-no de los Parques Nacionales, los humedalesincluidos en el Convenio RAMSAR, las zonasZEPAS y otras zonas específicas seleccionadaspor las CC.AA., en las que se presenta una pro-blemática en la interacción entre agricultura ymedio ambiente.

La aplicación práctica de este instrumento sematerializa a través de contratos entre la Admi-nistración y los beneficiarios que recogen com-promisos con una duración mínima de 5 años,para que los efectos beneficiosos sobre el medioambiente puedan ser percibidos.

La puesta en marcha del programa ha con-llevado un considerable retraso, ya que aunqueel Reglamento 2078/92 comenzó a aplicarse enEspaña en 1993, hasta enero de 1995 no fueadoptada la Decisión de la Comisión que deter-minaba las condiciones de su aplicación y lafinanciación comunitaria. Otras causas del retra-so están relacionadas con las dificultades quepresentó su preparación ante la novedad de suconcepción, la diversidad de ecosistemas agra-rios existente en España o la organización admi-nistrativa española.

El proceso de implantación ha sido lento y seha llevado a cabo de una manera bastante hete-rogénea. Las primeras actuaciones se realizaronen el P.N. de las Tablas de Daimiel (Castilla-LaMancha) en 1993, en el programa de avutardasde la zona de Hábitat de Aves Esteparias de Cas-tilla y León en 1994 y en el P.N. de la Montañade Covadonga en 1995.

Una vez en vigor la normativa de aplicación,los agricultores se han mostrado reacios a intro-ducir este tipo de medidas en sus explotaciones,aunque en los últimos años, y una vez supera-das las dificultades iniciales, ha habido un incre-mento espectacular de beneficiarios y hectáreasacogidos al programa. Así, desde el año 1993hasta el 1999, el programa ha pasado de tener1.335 beneficiarios a tener 70.568. Así mismo, elnúmero de hectáreas afectadas ha pasado de28.376 a 1.740.064, con 39.832 UGM censadasacogidas al programa en 1998 y más de 5.500alumnos dentro de la medida de formación(MAPA, 2003b).

Forestación de tierras agrícolas

El Programa de forestación de tierras agríco-las tiene como objetivo disminuir los excedentesagrarios de la UE, a través de la reconversión departe de las tierras agrarias a terrenos forestales.

La aprobación de este programa supuso unaoportunidad de recuperar parte de la masa fores-tal, que ha sufrido una pérdida constante en lasúltimas décadas tanto por la deforestación como,sobre todo, por los numerosos incendios fores-tales.

Las previsiones iniciales para el periodo1994-99 eran forestar 806.593 hectáreas en tie-rras agrícolas y mejorar 200.000 hectáreas desuperficies forestales en explotaciones agrícolas.Sin embargo, sólo se han forestado 430.000 hec-táreas (sin incluir País Vasco y Navarra) y mejo-rado 173.000 hectáreas. El número de beneficia-rios ha sido de unos 33.000.

Las principales razones para esta escasarespuesta se han debido a dificultades finan-cieras y a la fuerte y prolongada sequía que


642

asoló a la Península Ibérica entre 1993 y 1995.Otras dificultades de índole operativa han teni-do que ver con la insuficiente estructura técni-ca existente para realizar las implantacionesprogramadas y su mantenimiento; con la esca-sa experiencia de los agricultores en cuestio-nes forestales; con las dificultades de supervi-vencia de determinadas especies forestales enlos terrenos agrícolas o con las citadas condi-ciones climáticas desfavorables, que ocasiona-ron gran numero de reposiciones en los pri-meros años. A pesar de ello, se considera quees una medida muy importante dada la necesi-dad de incrementar la masa forestal tan perju-dicada en las últimas décadas.

De forma general, la aplicación en España delas medidas de acompañamiento de la PAC noha tenido una gran relevancia en este periodo deprogramación, consiguiendo despegar sólo enlos últimos años. En ello ha tenido influencia elcarácter innovador de estas medidas (no son lasactuaciones tradicionales del sector agrario espa-ñol), la aversión al cambio de los agricultoresespañoles, las comentadas dificultades de tipotécnico y administrativo. A pesar de ello se con-sidera de gran importancia seguir avanzando eneste tipo de actuaciones.

3.2.5. LEADER II y PRODER (1994-1999)

La iniciativa LEADER I tuvo un alto grado deaceptación en España, y ello aconsejó su conti-nuidad y ampliación en el territorio. Esta inicia-tiva permitió materializar la importancia de con-siderar los problemas del mundo rural de formaglobal e integrada y dejando a un lado la tradi-cional concepción sectorial. La Comunicación alos Estados miembros de LEADER II representó

una nueva posibilidad de abordar algunos delos problemas detectados en el medio ruralespañol.

El cambio más sustantivo introducido porLEADER II, a nivel nacional, fue la asunción delpapel de Organismo Intermediario por parte delas Comunidades Autónomas, en aplicación delos principios de subsidiariedad y descentraliza-ción. Como consecuencia de ello, el funciona-miento del programa se ha articulado en torno aun marco nacional y a 17 programas regionales,a través de los cuales fueron aprobados 133 pro-gramas comarcales.

Entre los aspectos más valorados de LEADERII destacan:

1. El acceso de las zonas rurales a recursosfinancieros y experiencia técnica de unamanera desconocida anteriormente.

2. El desarrollo de nuevas formas de parte-nariado entre los sectores público, econó-mico y social a nivel local.

3. El enfoque integrado que ha permitidoabordar el futuro de las áreas ruralesdesde una perspectiva multisectorial.

4. El partenariado, la activa participación delas mujeres rurales, la animación de lascolectividades, la incorporación de estra-tegias medioambientales, etc.

5. Su influencia en el diseño y gestión deotras políticas y programas de desarrollo.

6. La promoción de la dimensión transna-cional de Europa.

Entre los principales problemas y retos pen-dientes están:

1. La novedad del programa y sus dificulta-des de inserción a nivel local.


643

2. La ausencia de una verdadera sociedadcivil en el medio rural, organizada y conlos grados de madurez y reflexión necesa-rios para participar activamente en el dise-ño y gestión del futuro de su territorio.

3. La politización de los programas.

4. La insuficiencia de los flujos de informa-ción entre los estamentos local, nacionaly europeo.

5. Los problemas de coordinación entre lasadministraciones nacional y regional, quemuchas veces han derivado más de diver-gencias de tipo político que de dificulta-des reales.

Los fondos que la incitiativa LEADER II asignóa España fueron insuficientes para satisfacer todaslas expectativas generadas en las comarcas ruralesy ello aconsejó que el MAPA y las CC.AA. de Obje-tivo 1 decidieran dedicar parte de los recursos pre-supuestarios contemplados en el Marco Comuni-tario de Apoyo (concretamente en la parte de losejes prioritarios n.º 2: Desarrollo Local y n.º 4:Agricultura y Desarrollo Rural destinada al Des-arrollo del Tejido Económico) a un Programa Plu-rirregional de Desarrollo y Diversificación Econó-mica de Zonas Rurales (PRODER) cuyo enfoquefue similar en muchos de sus aspectos a la deLEADER, aunque con una operativa diferente. Suaplicación se desarrolló entre 1996 y 1999 y suámbito de aplicación fueron las 10 ComunidadesAutónomas españolas del Objetivo 1, donde seseleccionaron comarcas rurales no beneficiarias dela Iniciativa Comunitaria LEADER (salvo en Cana-rias, donde necesariamente ha habido solapa-miento, dado que todo el territorio estaba cubier-to ya por LEADER II). A la convocatoria se pre-sentaron 152 GAL de los que fueron seleccionados97, más las 3 oficinas comarcales de Asturias y lagestión de los Cabildos Insulares de Canarias.

Los objetivos de este programa han sidosimilares a los de LEADER: “Impulsar el desarro-llo endógeno y sostenido de las zonas de aplica-ción, a través de la diversificación de la econo-mía rural, persiguiendo el mantenimiento de lapoblación, frenando la regresión demográfica yelevando las rentas y el bienestar social de sushabitantes a niveles más próximos o equipara-bles a otras zonas más desarrolladas, aseguran-do la conservación del espacio y de los recursosnaturales”.

Para dar respuesta a estos objetivos, el pro-grama se articuló en 8 medidas. Sin embargo, sediseñó con la flexibilidad suficiente como parapoder adaptarse a la diversidad de situacionesde las distintas CC.AA. Así, cada CC.AA. ha ele-gido las medidas que quería aplicar, el porcen-taje de financiación dedicado a cada una de ellasy sus mecanismos de ejecución.

PRODER puede ser considerada la primerapolítica española de desarrollo de áreas ruralescon enfoque territorial e integrado, aunque aligual que ocurre en la UE, con las limitacionespresupuestarias, la dotación financiera inicial-mente aprobada para PRODER es aproximada-mente la mitad de la de LEADER (que ya eraconsiderada insuficiente), aunque también escierto que hay menos grupos y que, en general,las áreas sobre las que actúa LEADER son másdeprimidas que las de PRODER.

Las medidas que más efectos positivos hangenerado han sido las de tipo productivo, orien-tadas a la diversificación de rentas y a potenciarlos sectores secundario y terciario (turismo,fomento de pequeñas empresas y artesanía, ...).La revalorización del patrimonio también ha sidoimportante, permitiendo que muchas administra-ciones y colectivos locales destinen parte de supresupuesto a estas acciones. La incidencia de la


644

medida de mejora de la extensión agraria yforestal ha sido poco significativa.

El gasto total del programa ha evolucionadopositivamente, incrementándose un 49% sobre laprogramación inicial. Esta variación se debeprincipalmente a la financiación privada, quefinalmente ha aportado unos 400 Meuros (apro-ximadamente la mitad del gasto total del progra-ma). Este incremento ha sido generalizado entodas las CC.AA. excepto en Canarias, por suespecial aplicación del programa. Los mayoresniveles en el incremento de financiación privadase han dado en Cantabria, Andalucía y la Comu-nidad Valenciana, donde la ejecución ha supera-do el 160% de las previsiones iniciales.

De forma más concreta se han creado 1.560empresas y 12.313 nuevos empleos, además deconsolidar 13.435 puestos de trabajo. Estos resul-tados son positivos y alentadores y permitenafirmar que el programa está contribuyendo alasentamiento de la población, la mejora de ren-tas y el nivel de bienestar social. A ello se añadeel incremento en la igualdad de oportunidadesentre hombres y mujeres en el empleo, lo quecontribuye a una reducción global del grado demasculinización en el empleo. También ha habi-do un impacto positivo sobre la conservación

del espacio y los recursos naturales, ya que sehan realizado más de 2.800 proyectos destinadosa valorizar el patrimonio rural y natural (25% deltotal de proyectos), y se han introducido crite-rios ambientales en el conjunto de proyectos. Endefinitiva, es posible afirmar que todos los obje-tivos inicialmente planteados se han cumplidoampliamente en términos de eficacia. Ademásdestaca la importantísima movilización de recur-sos privados que ha pasado de 139 Meuros ini-ciales a 397 Meuros finales (MAPA, 2003a).

3.3. EL ACTUAL PERÍODO DE PROGRAMACIÓN

(2000-2006)

La aprobación de la Agenda 2000 en marzode 1999 estableció las bases de actuación de laUE para el periodo 2000-2006. Los cambios intro-ducidos por este documento en los planteamien-tos de la UE sobre el futuro de la agricultura y elmedio rural pretenden evitar que la PAC aparez-ca como la yuxtaposición de una política de pre-cios y mercados, una política de estructuras yuna política ambiental, implementada a través deinstrumentos bastante complejos y sin homoge-neidad global.


645

Cuadro 9. DISTRIBUCIÓN INICIALMENTE APROBADA DEL GASTO EN LEADER II Y PRODER

LEADER II PRODER

Meuros % Meuros %

Administración Comunitaria 41,47 37,7 279,7 45,2

Administración Central 47,3 4,5 16 2,6

Administración Autonómica 11,80 10,7 59 9,5

Administración Local 44,3 4,0 49,9 8,0

Sector Privado 477,2 43,3 214,5 34,7

Total 1.101,5 100,0 619,1 100,0

Los cambios más importantes que establececon respecto al desarrollo de áreas rurales son:

� El reconocimiento del desarrollo ruralcomo segundo pilar de la PAC y la apro-bación del Reglamento 1257/99 sobreAyudas al Desarrollo Rural, que sienta lasbases para una política de desarrollo ruralen Europa.

� Una nueva reforma de los Fondos Estruc-turales, cuyos mayores efectos sobre lasáreas rurales son la concentración y sim-plificación y una mayor flexibilidad parala aplicación de las medidas y del princi-pio de subsidiariedad en los Estadosmiembros.

� Un mayor énfasis en las Medidas deAcompañamiento de la PAC, sobre todoen las medidas Agroambientales quepasan a ser el único elemento obligatorioen la nueva generación de programas dedesarrollo rural. Así como la inclusión dela Indemnización Compensatoria dentrode estas medidas.

El Reglamento 1257/99 trata de integrar unaserie de medidas de desarrollo rural en un planúnico y coherente capaz de ofrecer apoyo atodas las zonas rurales a través de: a) la creaciónde unos sectores agrícola y forestal más fuertes;b) la mejora de la competitividad de las zonasrurales y c) el mantenimiento del medio ambien-te y la preservación del patrimonio rural deEuropa.

Para ello, aglutina el conjunto de disposicio-nes existentes relativas a la política de desarrollorural en dos tipos de medidas: 1) medidas deacompañamiento, donde se incluyen las plante-adas en la Reforma de 1.992 completadas con elrégimen relativo a las zonas menos favorecidas y

a las zonas con limitaciones medioambientalesespecíficas y 2) medidas de modernización ydiversificación, que incluyen las siguientesmedidas: a) ayudas a la inversión en explotacio-nes agrarias; b) estímulo a la instalación de jóve-nes agricultores; c) ayudas a la formación profe-sional; d) incentivos a la mejora y canalizaciónde las actividades de transformación y comercia-lización de productos agroalimentarios, y e) ayu-das para el fomento de la adaptación y desarro-llo de las zonas rurales.

El primer tipo de medidas se aplica horizon-talmente en todas las regiones de la UE y sucofinanciación comunitaria corresponde a lasección Garantía del FEOGA. Sin embargo, lafinanciación del segundo tipo de medidascorresponde al FEOGA-G en las regiones fuerade Objetivo 1, y al FEOGA-O en las regionesObjetivo 1. Esta ampliación del ámbito de inter-vención de la sección Garantía del FEOGA, quecomienza a financiar una parte importante delas medidas de desarrollo rural, ha sido inter-pretado como un indicio de la creciente impor-tancia de la política de desarrollo rural.

Sin embargo, el planteamiento propuesto deque Secciones diferentes del FEOGA financien azonas distintas plantea interrogantes, ya que elFEOGA-G (fondo mejor dotado) va a financiar alas zonas más ricas, mientras que el FEOGA-O lova a hacer a las zonas rurales más atrasadas, loque podría incrementar las disparidades. El cua-dro siguiente recoge esta nueva forma de fun-cionamiento.

La búsqueda de una simplificación en losmecanismos de apoyo de la UE al desarrollorural ha llevado a que las medidas de desarrollorural se articulen a través de Programas Operati-vos en las regiones Objetivo 1 y de Programasde Desarrollo Rural en el resto del territorio.


646

Como consecuencia de ello, el marco financierose estructura como sigue:

� Marco Comunitario de Apoyo para lasregiones Objetivo 1, compuesto por:

• 10 Programas Operativos RegionalesIntegrados con financiación plurifondoincluyendo FEOGA-O. El ProgramaOperativo Regional de Cantabria pre-senta algunas particularidades dada susituación de región en transición deObjetivo 1 a fuera de Objetivo 1.

• 1 Programa Operativo Horizontal deAgricultura y Desarrollo Rural para lamejora de estructuras y sistemas deproducción agrarios con financiaciónmonofondo FEOGA-O.

� Programación del desarrollo rural en lasregiones situadas fuera del Objetivo 1,compuesto por:

• 7 Programas de Desarrollo Rural confinanciación monofondo FEOGA-G.

• 1 Programa de Desarrollo Rural para lamejora de estructuras y sistemas deproducción agrarios en las regionessituadas fuera de Objetivo 1, con finan-ciación monofondo FEOGA-G (exceptoPaís Vasco y Navarra).

� 1 Programa Horizontal de Medidas deAcompañamiento con financiación mono-fondo FEOGA-G para todas las regiones,excepto para el País Vasco y Navarra, quepor su especial régimen fiscal, tienenincluidas estas medidas en sus programasregionales de Desarrollo Rural.

� La Iniciativa Comunitaria LEADER + confinanciación monofondo FEOGA-O.

Obviamente, de este periodo sólo se pue-den analizar las propuestas aprobadas por laComisión y dar algunos avances sobre cómo seestán desarrollando los programas, aunque estainformación debe considerarse con reservas, yaque además de los retrasos en la puesta enmarcha de muchos programas, es un hechoconstatado que la mayor parte de las actuacio-nes se realizan en los últimos años de funcio-namiento.


A pesar de los logros conseguidos en cuantoa la convergencia de las regiones Objetivo 1españolas hacia la media de la UE, es indudableque en estas regiones aún persisten algunos pro-blemas que había en los periodos anteriores. Enconjunto, siguen perdiendo peso en la economíaespañola, habiendo pasando de representar el49,8% del VAB en 1987, a representar el 48,6%en 1997. Su ritmo de crecimiento ha venidosiendo algo menor que la media española entre1986 y 1996. Siguen teniendo una elevada com-ponente agraria: representan casi el 80% del VABagrario español y las aportaciones del sectoragrario al PIB de estas regiones es más de dosveces superior a la media europea (5,6% en


647

Financiación Aplicación

Medidas de Acompaña-miento FEOGA-G Todo el territorio

Otras medidas y medidasdesarrollo rural FEOGA-O Objetivo 1

Otras medidas y medidas Fuera deldesarrollo rural FEOGA-G Objetivo 1

Cuadro 10. RESUMEN: APOYO DEL FEOGAAL DESARROLLO RURAL

1996, frente a un 3,5% para España y un 2,6%para toda la Unión Europea).

En este periodo de programación, Cantabriaha salido del Objetivo 1 (como ocurría en elperiodo 1989-1993) y en estos momentos estásometida al régimen transitorio establecido por laAgenda 2000 para las zonas que dejan de perte-necer a algunos de los Objetivos de desarrollo delos Fondos Estructurales. Por ejemplo, regionesde Objetivo 1 suponene el 77% de la superficie yel 58,7% de la población nacional (MAPA, 2002b).

Entre los ejes del MCA 1989-1993 y 1994-1999 hubo bastante continuidad. Sin embargo,en el período 2000-2006 se aprecian algunoscambios, en consonancia con la evolución de laproblemática y de las nuevas tendencias interna-cionales. La mayoría de las prioridades siguensiendo similares, aunque algunas cobran unespecial protagonismo.

Así, se crean tres ejes de desarrollo nuevos:Sociedad del conocimiento, recogiendo una delas prioridades de la sociedad actual; Medioambiente, entorno natural y recursos hídricos,que pasa a ser una de las grandes prioridades dela UE, y Desarrollo local y URBAN. Además se leda mucha más importancia a la necesidad deincrementar la igualdad de oportunidades entrehombres y mujeres en todas las actuaciones dela Unión Europea.

En este período de programación, las actua-ciones se articulan alrededor de los siguientesejes:

1. Mejora de la competitividad y desarrollodel tejido productivo.

2. Sociedad del conocimiento (innovación,I+D, sociedad de la información).

3. Medio ambiente, entorno natural y recur-sos hídricos.

4. Desarrollo de los recursos humanos,empleabilidad e igualdad de oportunida-des.

5. Desarrollo local y URBAN.

6. Redes de transporte y energía.

7. Agricultura y desarrollo rural.

8. Estructuras pesqueras y acuicultura.

9. Asistencia técnica.

Las actuaciones prioritarias a desarrollar en elEje de Agricultura y Desarrollo Rural tienencomo objetivos promover un desarrollo socioe-conómico en armonía con el medio naturalintroduciendo la componente de sostenibilidad,dar respuesta a las posibilidades de nuevos mer-cados de trabajo incluyendo la creación y man-tenimiento de empleo, y profundizar en los pro-cesos de igualdad de oportunidades entre loshombres y las mujeres del medio rural.

Para ello, se definen como sus objetivos:

� Conseguir un sistema agroalimentariomás eficaz y competitivo, a la vez querespetuoso con el medio ambiente.

� Promover un desarrollo rural integrado,que promueva la diversificación de laeconomía y que incorpore la componen-te territorial y las nuevas funciones socia-les del mundo rural. Este planteamientoabre posibilidades de incidir sobre:

• El territorio.

• Las explotaciones agrarias.

• Los sectores productivos.

• La transformación e industrialización deproductos agrarios.

• El desarrollo socioeconómico de áreasrurales.


648

La estructura de medidas propuesta tiene unaelevada componente agraria, acorde con el rele-vante papel que la agricultura sigue desempe-ñando en estas zonas, aunque también introduceoportunidades para el desarrollo de un enfoquemultisectorial e integrado. Estas medidas son:

7.1. Gestión de recursos hídricos.

7.2. Desarrollo y mejora de las infraestructu-ras de apoyo, mejora de tierras y con-centración parcelaria.

7.3. Inversiones en explotaciones agrarias.

7.4. Instalación de jóvenes agricultores.

7.5. Desarrollo endógeno de zonas ruralesen el ámbito agrario: diversificaciónagraria y reconversión.

7.6. Recuperación de la capacidad de pro-ducción agraria dañada por desastresnaturales y establecimiento de mediosde prevención adecuados.

7.7. Formación agraria en territorios, colecti-vos y contenidos que no queden cubier-tos por programas del FSE.

7.8. Prestación de servicios a las explotacio-nes agrarias, comercialización de pro-ductos agrarios de calidad e ingenieríafinanciera.

7.9. Desarrollo endógeno de zonas ruralesligado a actividades no agrarias.

Todas las medidas son financiadas por elFEOGA-O en estas regiones, excepto la 7.9 quelo es por el FEDER.

El MCA se divide en dos tipos de programas,los Programas Operativos Regionales y el Pro-grama Horizontal de Mejora de Estructuras Agra-rias. Este último tiene los mismos objetivos ymedidas tanto dentro como fuera de Objetivo 1,

lo único que varía es el porcentaje de cofinan-ciación comunitaria en unas y otras zonas (*).Por ello, se va a analizar conjuntamente en unúnico epígrafe.

Cada Comunidad Autónoma del Objetivo 1cuenta con un Programa Operativo integradoque incluye las medidas del eje 7 (Agricultura yDesarrollo Rural), excepto las relativas a recursoshídricos, inversiones en explotaciones e instala-ción de jóvenes que se recogen en los corres-pondientes Programas Horizontales; del eje 1(mejora de la competitividad y desarrollo deltejio productivo) que incluye, dentro de la medi-da de mejora de las condiciones de transforma-ción y comercialización de productos agrarios, elapoyo a la industria agroalimentaria; del eje 3 encuanto a las medidas relativas a la silvicultura ydel eje 9 (asistencia técnica). El cuadro siguienterecoge las medidas a las que se han destinadomayores recursos financieros dentro del eje 7.

La principal diferencia que presenta esta dis-tribución con respecto al periodo anterior es lainclusión de las partidas que se van a destinar aPRODER (medidas 7.5 y 7.9) dentro de estasmedidas, así se aprecia cómo Andalucía, Asturiaso la Comunidad Valenciana destinan una buenaparte de su presupuesto a estas medidas.

También destacan las cantidades asignadas ala medida 7.8 que persiguen modernizar lasexplotaciones y adaptarlas a los requisitos decompetitividad internacional, introduciendo tec-nologías y métodos que hasta ahora han estadobastante ausentes del sector agrario.


649

(*) La reforma de los Fondos Estructurales establecida por la Agenda2000 establece los límites máximos subvencionables de las actuaciones al75% del coste total y el 50% del gasto público en las regiones Objetivo 1,y al 50% y el 25% respectivamente, en las regiones Objetivo 2 y 3. Ade-más, introduce limitaciones en el porcentaje subvencionable de las infraes-tructuras generadoras de ingresos y de las inversiones en empresas.

En los restantes aspectos, en muchas de lasCC.AA. hay una cierta continuidad con respectoal tipo de medidas que han priorizado en losperiodos anteriores.

3.3.2. Programación en las regionessituadas fuera de Objetivo 1(2000-2006)

Los Programas de Desarrollo Rural de lasregiones fuera de Objetivo 1 presentan una grandiversidad en función de la heterogeneidad deproblemas específicos que afectan a estaszonas. Estos Programas recogen las medidasque antes recogían los programas de Objetivo

5b, excepto en Navarra y País Vasco, donde porsu especial régimen fiscal, los PDR recogen ade-más de estas medidas, las medidas de acompa-ñamiento.

Las prioridades de actuación recogidas en lasdecisiones aprobatorias de los Programas deDesarrollo Rural de las regiones españolas fuerade Objetivo 1, así como el coste total previstopara estos programas, son los del cuadro 12.

En general, existe una continuidad con lasestrategias propuestas en el anterior periodo deprogramación, siendo la mayoría de las medidasde enfoque claramente agrario. Sin embargo,también es cierto que algunas de las CC.AA.están planteando un enfoque más integrado ypotenciando las nuevas funciones del mediorural.


650

Cuadro 11. DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS POR MEDIDAS DEL EJE 7 EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DEL OBJETIVO 1.PERÍODO 2000-2006

Anda-Asturias Canarias

Can- Cast.-La Castilla Extre-Galicia Murcia

C. Valen-lucía tabria Mancha y León madura ciana

7.1. Gestión recursos hídricos

7.2. Desarrollo y mejora infraestructuras de apoyo 21,02% 36% 5,50% 41,34% 16,97% 38,30% 46,56% 30,34% 80%

7.3. Inversiones en explotaciones agrarias 1% 47,11% 23,39% 1,25% 32,95%

7.4. Instalación de jóvenes agricultores 11,49%

7.5. Desarrollo endógeno de zonas rurales, ámbito agrario 41,20% 44% 15,42% 13,30% 27,06% 22,37% 24,55% 10,25% 30,48%

7.6. Recuperación capacidad producción agraria dañada por desastresnaturales y medios preventivos 6,72% 1% 0,64% 0,48% 0,92%

7.7. Formación agraria no incluida en programas del FSE 1,30% 2% 1,91%

7.8. Prestación servicios a las explotaciones agrarias de calidad e in-geniería financiera 24,82% 16% 24,33% 8,54% 39,89% 29,72% 27,34% 57,50% 20% 35,96%

7.9. Desarrollo endógeno de zonas rurales, relativo a actividades noagrarias 5,26% 2% 7,64% 13,60% 7,44% 1,54% 0,61%

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda, 2000.


651

Cuadro 12. PRIORIDADES DE ACTUACIÓN EN LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL DE LAS REGIONES FUERA DE OBJETIVO 1.PERÍODO 2000-2006 (MILLONES DE EUROS)


Prioridad 1

13,028 40,12 4,124 29,134 52,396 31,639

Prioridad 2

3,921 172,16 17,309 25,238 49,596 1,915

Prioridad 3

21,048 3,81 31,184 37,154 52,174 2,455

Prioridad 4

9,727 84,23 29,930 47,515 83,895 5,232

Prioridad 5

0,07 35,12 36,892 18,900

Prioridad 6

56,49 30,548

Prioridad 7

8,85 56,352

Prioridad 8

38,575

Prioridad 9

48,607

Aumento com-petitividad

Diversificaciónactividad agra-ria

Protección me-dio natural

Calidad de vi-da

Formación

Modernizacióny adaptaciónexplotacionesagrarias

Infraestructu-ras

Trans fo rma-ción y comer-cialización pro-ductos agrarios

Potenciación yp r o t e c c i ó nrecursos natu-rales

Catástrofes na-turales

Mejora estruc-turas, produc-ción y mante-nimiento activi-dades agrarias

Mejora indus-tria agroalimen-taria y comer-cialización

Mejora recur-sos humanos

Mejora infraes-tructuras y ser-vicios rurales

Apoyo econo-mía rural y di-versas activi-dades

Mantenimientoy mejora recur-sos forestales

Mantenimientoy mejora me-dio ambiente

Mejora estruc-turas agrariasy sistemas deproducción

Mejora infraes-tructuras agra-rias

Mejora trans-formación y co-mercializaciónproductos

Medio ambien-te y recursosnaturales

Infraestructu-ras rurales

Diversificacióneconómica ydinamizaciónzonas rurales

Trans fo rma-ción y comer-cialización

Silvicultura yrecursos natu-rales

Eficacia explo-taciones agra-rias

Industria agro-alimentaria

Infraestructu-ras agrarias

Medidas com-plementarias

S i l v i cu l tu ra ,medio naturaly paisaje

I n v e r s i o n e sexplotacionesagrarias

Instalación jó-venes agricul-tores

Formación

Jubilación anti-cipada

Indemnizacióncompensatoria

P r o g r a m a sagroambienta-les

Trans fo rma-ción y comer-cialización pro-ductos agrarios

S i l v i cu l tu ra ,forest. y func.ecolog. bosque

Medidas desa-rrollo local in-tegrado

3.3.3. El Programa Horizontal de Mejorade Estructuras (2000-2006)

Este programa horizontal se basa en la per-sistencia de muchos de los problemas estructu-rales agrarios, como el gran número de explota-ciones de escasa dimensión física y económica yen la necesidad de adaptar el sector a los nue-vos escenarios y fomentar una agricultura másmultifuncional. Por otra parte, la elevada edadde muchos titulares de explotación y la bajadensidad de población en gran parte de laszonas rurales, justifican que la instalación dejóvenes dedicados a la agricultura continúe sien-do una medida prioritaria de ámbito nacional.

El hecho de que estos problemas estén pre-sentes en todo el territorio español, junto con laimportancia de que todos los agricultores espa-ñoles tengan igualdad de oportunidades deacceso a las medidas de inversión en explota-ciones, hace que estas acciones se hayan agru-pado bajo una planificación común de escalanacional. En el caso de la gestión de recursoshídricos estas razones son especialmente válidas

ante la imposibilidad de identificar cuencashidrográficas con delimitaciones político-admi-nistrativas. A ello se une el carácter del PlanNacional de Regadíos como elemento integradoen el Plan Hidrológico Nacional.

Siguiendo la normativa propuesta por laComisión en la Agenda 2000, en las regionesObjetivo 1 se gestiona como un Programa Ope-rativo y en las demás como un Programa deDesarrollo Rural. Los objetivos y medidas sonsimilares, aunque los porcentajes de cofinancia-ción comunitaria varían de unas a otras regiones.

Su objetivo general es elevar los niveles debienestar económico y social de la poblaciónrural a través de una actividad económica agra-ria, efectiva, eficiente y respetuosa con el medionatural, ejercida en un espacio rural atractivo.

Para conseguirlo se establecen las siguientes4 áreas prioritarias:

� Racionalización del uso de recursos hídricos.

� Mejora de la estructura de las explotacio-nes y rejuvenecimiento de los titulares.


652

Cuadro 12. PRIORIDADES DE ACTUACIÓN EN LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL DE LAS REGIONES FUERA DE OBJETIVO 1.PERÍODO 2000-2006 (MILLONES DE EUROS) (Continuación)


Otros

10,566

Coste total (*) 471,358 48,042 400,98 82,547 139,042 285,519 235,76

Fondos UE 257,695 21,619 206,95 39,941 69,526 143,871 121,199

% financiacióncomunitaria 54,67% 45,00% 51,61% 48,39% 50,00% 50,39% 51,41%

Medidas com-pensatorias an-teriores y tran-sitorias

(*) Incluidas la continuación de las medidas actuales y la evaluación.Fuente: Comisión Europea, 2000.

� Reordenación de los sectores producti-vos.

� Mejora de la calidad de vida y proteccióndel medio natural.

Para el cumplimiento de estos objetivos, elprograma se articula fundamentalmente en tornoa las siguientes medidas:

� Gestión de recursos hídricos agrícolas.

� Inversiones en las explotaciones agrarias.

� Instalación de jóvenes agricultores.

� Evaluación, seguimiento, control, infor-mación y publicidad.

Las actuaciones que está previsto desarrollaren la medida de gestión de recursos hídricos sonlas de consolicación y mejora de regadíos exis-

tentes y nuevos regadíos enmarcados en el PlanNacional de Regadíos.

Las inversiones en explotaciones van dirigi-das a mejorar y reorientar la producción, incre-mentar la calidad, proteger y mejorar el medionatural y las condiciones de bienestar e higienede los animales, impulsar la diversificación deactividades agrarias para complementar la rentade los agricultores, así como reducir costes deproducción y, en determinados casos, adecuar laestructura productiva de las explotaciones.

La instalación de jóvenes pretende incorpo-rarlos a las explotaciones agrarias como titulareso cotitulares.

Las inversiones previstas por medidas para eltotal del periodo tanto fuera como dentro deObjetivo 1 son:


653

Cuadro 13. FINANCIACIÓN DEL PROGRAMA OPERATIVO PLURIRREGIONAL DENTRO Y FUERA DE OBJETIVO 1.PERÍODO 2000-2006 (MILLONES DE EUROS)

Objetivo 1 Fuera Objetivo 1

Gasto público Contrib. Gasto público Contrib.total UE total UE

Regadíos PNR 1.292,9832 775,074 383,587 180,2

Otros regadíos 7,14 5 142,278 46,164

Inversiones 732,5566 428,734 224,52 101,035

Otras Inversiones 21,513 9,68

Jóvenes 467,2165 273,13 120,529 60,265

Asistencia técnica FEOGA-O 9,6427 7,232

Total programa 2.509,5391 1.489,17 892,427 397,343

Fuente: MAPA, 2002b, 2002.

Más de la mitad de las inversiones de esteprograma se van a dedicar a la inversión enregadíos, principalmente a las actuaciones pre-vistas en el Plan Nacional de Regadíos, ya que la

variabilidad de la climatología española y suescasez de precipitaciones en muchas zonas, sonfactores que limitan en gran medida la competi-tividad de las explotaciones.

Las CCAA con una mayor inversión dentrodel programa son:

� En Objetivo 1, Castilla y León ,Andalucía,Murcia, Valencia y Castilla-La Mancha

� Fuera de Objetivo 1, Aragón y Cataluña(35%).

3.3.4. Programa Horizontal de medidasde acompañamiento (2000-2006)

Las medidas de acompañamiento en el perio-do de programación 2000-2006, al igual que enel anterior, son financiadas por el FEOGA-G yvienen recogidas en el Programa Operativo hori-zontal para las medidas de acompañamiento de

la PAC. La problemática respecto de estas medi-das es similar en todas las regiones españolas,tanto en relación con las áreas desfavorecidas yde montaña como en cuanto a la elevada edadde muchos titulares de explotación y la baja den-sidad de población, la existencia de problemasagroambientales o la necesidad de incrementar lamasa forestal. Así, todas las CC.AA. excepto PaísVasco y Navarra, tienen un régimen análogo deactuaciones y financiación.

En este periodo, se ha ampliado tanto elnúmero de medidas, que ahora pasan a ser cua-tro (cese anticipado, indemnización compensa-toria, forestación de tierras agrarias y medidasagroambientales), como el volumen de fondosdestinados a las mismas como se aprecia en elcuadro siguiente:


654

Cuadro 14. IMPORTE DESTINADO A LAS MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO DE LA PACEN LOS PERÍODOS 1994-1999 Y 2000-2006 (EUROS)

Período 1994-1999 Período 2000-2006 % variación períodos

Fondos UEGasto público



total total total

Agroambientales 276.565.331,9 382.251.495,3 903.008.691,5 1.318.650.569,3 326,5% 345,0%

Cese anticipado 68.361.673,9 96.328.727,4 288.979.400,2 458.765.374,5 422,7% 476,2%

Forestación 568.275.454,7 769.509.161,1 718.954.726,8 1.078.856.664,0 126,5% 140,2%

Indemniz. compensatoria 314.567.022,8 486.988.514,4 385.959.181,5 563.436.979,6 122,7% 115,7%

Total 1.227.769.483,3 1.735.077.898,2 2.296.902.000,0 3.419.709.587,4 187,1% 197,1%

La importancia cuantitativa y cualitativa quelas Administraciones concede a estas medidas enel periodo de programación actual es considera-blemente superior a la del periodo anterior. Elimporte del gasto público total prácticamente seha duplicado, aunque las variaciones entremedidas son muy considerables. Así, los impor-tes destinados a medidas agroambientales se han

multiplicado por 3,5 y los de cese anticipadocasi por 5. Los incrementos para las otras dosmedidas son más moderados. También es desta-cable que en todos los casos el incremento delgasto público ha sido superior al incremento delos fondos comunitarios, lo que es fiel reflejo dela firme apuesta de las distintas administracionesnacionales por este tipo de medidas.

Medidas Agroambientales

La problemática agroambiental viene afec-tando en mayor o menor medida, al conjuntode las regiones españolas, independientementede su grado de desarrollo económico y tecno-lógico. En las zonas más desarrolladas, la pre-sión demográfica, el desarrollo industrial eincluso la intensificación de la agricultura y laganadería son factores que determinan la sos-tennibilidad del uso de los recursos naturales.En las regiones de mayor retraso estructural,factores como el envejecimiento de su pobla-ción, la desertificación demográfica o la inten-sificación de la agricultura dan lugar a una seriede situaciones negativas como el abandono decultivos, pastos y bosques y el desarrollo devegetación espontánea incontrolada, que acen-túan el riesgo de incendios, de sobreexplota-ción, de erosión, de entarquinado de los panta-nos o de inundaciones.

A estas causas hay que añadir factores climá-ticos y geológicos que contribuyen decisivamen-te a la desertificación. La sequía es un procesoque periódicamente afecta a la península ibéricaocasionando tanto daños medioambientalescomo socioeconómicos. En 22 millones de hec-táreas (cerca del 50% del territorio) la intensidadde proceso erosivo supera lo tolerable. De ellas,9 millones de hectáreas están sometidas a pro-cesos de erosión muy graves. A su vez, losincendios forestales afectan a una media anualde 105.000 hectáreas.

A lo anterior, se unen las externalidades des-favorables de la agricultura y la ganadería, por eluso inadecuado de fertilizantes y fitosanitarios,la concentración de explotaciones ganaderas endeterminadas comarcas y la inadecuada gestiónde residuos ganaderos; el deterioro y empobre-

cimiento de los paisajes rurales ante las exigen-cias de la mecanización; la sobreexplotación deacuíferos, etc. Todo ello, con la creciente impor-tancia de la integración de aspectos medioam-bientales en la agricultura, justifican que lasmedidas agroambientales sean prioritarias deeste programa en este periodo. Así, las priorida-des establecidas son:

1. Racionalización del uso de inputs.

2. Mejora de la viabilidad de las explotaciones.

3. Reordenación de los sectores productivos.

4. Mejora de la calidad de vida y de la pro-tección del medio natural.

Actuaciones, todas ellas encaminadas a con-seguir sistemas de producción adaptados a lasnecesidades de conservación del medio y, portanto, a hacer compatibles la gestión económicacon la permanencia o renovación de los recur-sos naturales.

Además del volumen financiero, también sehan ampliado las medidas de actuación, consti-tuyendo un elenco que pretende incidir sobrelos elementos naturales más relevantes comoson el agua, los suelos, la biodiversidad, el pai-saje y los riesgos naturales. Así, las principalesmedidas son:

1. Extensificación de la producción agraria.

2. Variedades autóctonas vegetales en riesgode erosión genética.

3. Técnicas ambientales de racionalizaciónen el uso de productos químicos.

4. Lucha contra la erosión en medios frágiles.

5. Protección de flora y fauna en humedales.

6. Sistemas especiales de explotación conalto interés medioambiental.


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7. Ahorro de agua de riego y fomento de laextensificación en la producción.

8. Protección del paisaje y prácticas de pre-vención contra incendios.

9. Gestión integrada de las explotaciones.

Al igual que ocurre con el resto de los pro-gramas, las CC.AA. han seleccionado de entretodas las medidas existentes aquellas que mejorse adaptan a sus necesidades y objetivos. Comoconsecuencia de ello, hay bastante diversidad enlas medidas propuestas, aunque algunas, comola agricultura ecológica, se están implementandoprácticamente en todas las CC.AA.

Las primas correspondientes a cada medidase han calculado para que el apoyo sea sufi-ciente para compensar a los agricultores de loscostes que supone la incorporación de modelosde producción compatibles con los valoresambiéntales, pero sin dar lugar a una sobrecom-pensación. El principio básico que rige estasayudas es retribuir a los agricultores por lasmejoras medioambientales a que se comprome-ten, que van más allá del cumplimiento de lasobligaciones y normas.

Con respecto a las previsiones del programa,se espera elevar la cifra de beneficiarios, desdelos 70.000 del año 1999 a 179.000 en el 2006. Asímismo, la superficie afectada pasará de las apro-ximadamente 1.700.000 hectáreas en el períodoanterior a 2.900.000 hectáreas. Respecto a laganadería, se espera que el programa repercuta,directa o indirectamente, en 40.000 UGM másque en el periodo anterior (MAPA, 2003b).

En el nuevo periodo no sólo se continua conlas actuaciones de protección de los elementosnaturales suelo, agua y paisaje, sino que serefuerzan las acciones dirigidas a preservar labiodiversidad y la riqueza genética, junto con la

prevención de riesgos derivados de las condi-ciones naturales como la climatología, orografía,etc. Se da continuidad a las actuaciones en zonasRAMSAR, ZEPA, Parques Nacionales, y se dacabida al resto de espacios naturales contenidosen la Red NATURA 2000. Con estas nuevasactuaciones se amplían considerablemente losespacios protegidos de potencial aplicación delas medidas agroambientales.

Cese anticipado de la actividad agraria

El envejecimiento de la población agraria y,en especial, de los responsables de la gestióntécnica y económica de las explotaciones agra-rias, constituye un serio obstáculo tanto paraavanzar por la vía de la competitividad comopara garantizar el mantenimiento de la actividadeconómica en el medio rural.

Esta medida ha experimentado un incremen-to de fondos del 476% con respecto al periodoprecedente, demostrando que ante los gravesproblemas de envejecimiento que afectan a laagricultura española, ésta es una de las mayoresprioridades del momento.

El objetivo general es fomentar la existenciade explotaciones agrarias viables a través delrejuvenecimiento del colectivo de agricultores,consolidando agricultores con suficiente forma-ción y apoyando explotaciones de tamaño sufi-ciente.

Se trata además de una medida que buscasinergias con la medida de Instalación de jóve-nes agricultores, al ofrecer a éstos la posibilidadde acceder a explotaciones agrarias viablescomo cesionarios, aunque, como se ha comen-tado, en el periodo anterior no se dieron estasinterrelaciones. También está contribuyendo a la


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reordenación del sector lechero, ya que contem-pla de manera especial el abandono de estosproductores.

El objetivo para este periodo es conseguirque 14.570 agricultores se acojan a este progra-ma, con lo que se espera ayudar a consolidar unnúmero de 3.000 jóvenes que pasarán a gestio-nar la explotación familiar (MAPA, 2003b).

Otros beneficios derivados de esta medidason mejorar la calidad de vida y la renta de losagricultores de mayor edad, incrementar ladimensión de las explotaciones de los cesiona-rios o consolidar el empleo agrario, ya que seestima que se podrían establecer unas 8.000nuevas explotaciones de mayor viabilidad eco-nómica que ayudarían a mantener unos 16.000puestos de trabajo en el medio rural.

Indemnización compensatoria

La persistencia de muchos de los problemasde las zonas desfavorecidas, entre las que seencuentran gran cantidad de explotaciones, yasean zonas de montaña, zonas con graves pro-blemas de despoblamiento o con dificultadesespeciales, requiere una estrategia común paratodo el territorio.

En este sentido, las indemnizaciones com-pensatorias buscan el mantenimiento de la acti-vidad agraria y el fomento de sistemas agrariossostenibles en las zonas más desfavorecidas.Dentro de los criterios para percibir estas primasse establece un compromiso formal de ejerceruna agricultura sostenible, empleando códigosde buenas prácticas agrícolas, adecuadas a lascaracterísticas agrarias de la zona en la que seubique, compatibles con el medio ambiente y demantenimiento del campo y del paisaje. Tam-

bién contribuyen a la viabilidad de las explota-ciones agrarias, gracias a la compensación de lasdesventajas naturales de las explotaciones agra-rias en estas zonas, caracterizadas por tener cos-tes más altos y rendimientos más bajos y a la via-bilidad de las comunidades rurales (los percep-tores de la ayuda deben residir en las zonas cali-ficadas como desfavorecidas).

El número medio de beneficiarios para elperiodo se estima en unos 145.000, cuyasexplotaciones integrarán una superficie totalde unos 12 millones de hectáreas (de las cua-les el 52% corresponden a zonas de despobla-miento, el 47% a zonas de montaña y el 1% azonas con dificultades especiales). Con elincremento previsto de las cuantías a percibirdentro de este concepto, se espera que la rentaagraria de referencia de los agricultores bene-ficiarios mejore, aproximadamente, en un 10%(MAPA, 2003b).

Otros efectos que se esperan de estas medi-das son la mejora de la calidad de vida delmedio rural, el incremento de los ingresos de losagricultores o la disminución de las pérdidas deempleo por abandono del sector.

Forestación de tierras agrarias

La estrategia nacional forestal, basada en lanecesidad común de incrementar la masa fores-tal de todas las CC.AA. incluidas en el programa,se ha visto reforzada por el incremento de fon-dos. Con esta medida se busca la ampliación delas zonas arboladas, tanto desde el punto devista productivo como medioambiental y la recu-peración para uso forestal de una parte del sueloagrícola. Con ello se conseguirá diversificar laproducción de las explotaciones y racionalizarla


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evitando producciones excedentarias y subven-cionadas.

Los objetivos para este periodo son forestarunas 150.000 ha, con un coste medio de 2.882euros/ha (incluyendo los costes de forestación,los acumulados de mantenimiento y prima decompensación por pérdida de rentas y la parteproporcional de obras complementarias a laplantación) y con unos 14.700 beneficiarios.Como consecuencia adicional de esta medida, segenerarán un buen número de empleos (aproxi-madamente 1.530.000 jornales en forestación yuna cantidad equivalente en mantenimiento,durante los 5 años), aunque es un empleo esta-cional, concentrado de noviembre a marzo.

El número de hectáreas que se prevé mante-ner es de unas 930.000, lo que supondrá aproxi-madamente 1.860.000 jornales.

3.3.6. LEADER + y PRODER-2 (2000-2006)

A pesar de la reducción en el número de Ini-ciativas Comunitarias, la continuidad de la Ini-ciativa LEADER indica la importancia que seconcede en este nuevo período a las actuacionesenmateria de desarrollo rural, dado los buenosresultados obtenidos en las dos ediciones ante-riores de LEADER.

LEADER+ se presenta como un instrumentocomplementario de la política rural, que preten-de recuperar el carácter de laboratorio de expe-riencias con que nació LEADER I, experimen-tando nuevos enfoques de desarrollo que orien-ten, completen o refuercen la política de des-arrollo rural. Además, se ha pretendido aplicarlosólo en aquellas áreas con voluntad y capacidadreal para implementar métodos innovadores yde calidad de desarrollo territorial.

El objetivo de la nueva Iniciativa LEADER+ esincitar y ayudar a los agentes del mundo rural areflexionar sobre el potencial de su territorio,desde una perspectiva de más largo plazo, yfomentar la aplicación de estrategias de desarro-llo sostenible originales, integradas, de calidad ydestinadas a la experimentación de nuevas for-mas de valorización del patrimonio natural ycultural; de mejora del entorno económico, a finde contribuir a la creación de empleo y de mejo-ra de la capacidad de organización de las res-pectivas comunidades. Para ello, se articula entorno a tres capítulos:

1. Apoyo de las estrategias de desarrollorural territoriales, integradas y piloto,basadas en el enfoque ascendente y en lacooperación horizontal.

2. Apoyo de la cooperación interterritorial ytransnacional.

3. Integración en una red de todos los terri-torios rurales de la Comunidad, tengan ono acceso a LEADER+, así como de todoslos agentes de desarrollo rural.

El reconocimiento de que los problemas delas áreas rurales no se limitan a territorios espe-cíficos ha llevado a que la nueva Iniciativa seade aplicación general en todas las áreas ruralesde la UE.

Otras novedades que presenta LEADER+son: 1) la gran importancia que se le da a lacooperación y las nuevas posibilidades que seabren al permitir que esta cooperación puedaser interterritorial o transnacional; 2) la obliga-toriedad de que el Grupo gestor esté compues-to por un conjunto representativo y equilibradode interlocutores de los diferentes sectoressocioeconómicos del territorio, debiendo repre-sentar los agentes económicos y las asociacio-


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nes como mínimo el 50% en los órganos dedecisión; 3) la necesidad de articular la estrate-gia de desarrollo en función de un aspectodominante representativo de la identidad, losrecursos o los conocimientos técnicos específi-cos del territorio en cuestión y capaz de agluti-nar a todos los operadores y proyectos presen-tes; 4) la definición de una serie de prioridadesa la hora de diseñar la estrategia o 5) la asun-ción de la cofinanciación comunitaria por partedel FEOGA-O para evitar los problemas acaeci-dos en LEADER I y II, derivados de la dificultadde compatibilizar las financiaciones procedentesde los tres Fondos Estructurales. Para ello se lepermitirá a este fondo cubrir ámbitos de finan-ciación que anteriormente estaban reservados alos otros fondos.

La puesta en práctica de LEADER+ en Espa-ña se hace a través de 17 programas regionales(coordinados por las 17 Comunidades Autóno-mas, al igual que en el periodo anterior) y de unPrograma horizontal coordinado y gestionadopor el MAPA. Este último programa incluye laintegración en red de todos los GAL españoles(a través de la Célula de Promoción y Animaciónde Desarrollo Rural) y la aplicación de LEADER+para aquellos casos en los que el ámbito territo-rial del GAL abarca más de una ComunidadAutónoma. En concreto, se han aprobado 145grupos, de los que 5 son interautonómicos (1) ylos 140 restantes se distribuyen entre los 17 pro-gramas regionales.

PRODER-2 presenta cambios con respecto alperíodo anterior. La principal diferencia es su

propia naturaleza, ya que en este periodo no esun Programa Operativo, sino un paquete demedidas de desarrollo endógeno incluidas en losProgramas Operativos Integrados de Objetivo 1y en los Programas de Desarrollo Rural de fuerade Objetivo 1. Estas medidas se correspondencon las incluidas en los Reglamentos (CE)1257/99 (relativo al FEOGA-O) y 1261/99 (relati-vo al FEDER).

Otra novedad importante es el ámbito de apli-cación. Mientras que en el anterior periodo esta-ba limitado a regiones Objetivo 1, en este perio-do no existe esta limitación. De ahí, que suimplantación dependa de la voluntad de lasCC.AA. y no de una restricción administrativa.Concretamente, se está aplicando en todas lasCC.AA. excepto Navarra, La Rioja, País Vasco,Baleares y Murcia. Además, en los territorios deAndalucía, Madrid y Canarias pueden existir Gru-pos que al mismo tiempo desarrollen PRODER-2y LEADER+.

Los fondos europeos financiadores de PRO-DER-2 son el FEOGA-O y el FEDER en Objetivo1 y el FEOGA-G fuera de Objetivo 1. Sin embar-go, no todas las CC.AA. Objetivo 1 han incluidoel FEDER en su planteamiento de programación,y en otras la relación FEOGA/FEDER es muyfavorable al primero (en las CC.AA. de Andalu-cía, Asturias, Extremadura, Galicia y Valencianamenos del 10% del gasto público del programacorresponde al FEDER).

Como consecuencia más inmediata de ello,el nuevo PRODER tiene una componentemucho más agraria que el anterior. Pero lo másimportante es que muchas CC.AA. pueden noestar haciendo uso de las posibilidades deriva-das de combinar ambos fondos. Así, y al con-trario de lo que ocurría en el periodo anterior,en el que el FEOGA-O financiaba actuaciones


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(1) Los grupos interautonómicos son: Puente de los Santos (Asturias yGalicia), Peña Trevinca (Galicia y Castilla y León), ADESNAR-Prepirineo(Navarra y Aragón), País Románico (Cantabria y Castilla y León), Os Anca-res (Galicia y Castilla y León).

en los municipios más agrarios, y el FEDER lohacía en los municipios no agrarios. Ahora, elFEOGA-O puede financiar todas estas medidasen cualquier municipio y el FEDER se puedereservar para otro tipo de actuaciones comoPYME, nuevas tecnologías ..., de considerableinfluencia en el incremento del grado de inno-vación y de la competitividad de las zonasrurales.

El gasto programado para PRODER-2 ha cre-cido considerablemente, duplicándose el gastopúblico y con un fuerte incremento de los fon-dos de la Administración Central. Así en esteperiodo, casi dos tercios del gasto públicocorresponden a financiación comunitaria, casiuna cuarta parte a las Administraciones autonó-micas y locales y en torno a un 13% a la Admi-nistración Central.


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Cuadro 15. GASTO PÚBLICO PROGRAMADO EN PRODER Y PRODER-2(MILLONES DE EUROS)

PRODER PRODER-2 % incremento

Unión Europea 279,8 (69%) 515,2 (63%) 84%

Administración Central 16,0 (4%) 104,0 (13%) 550%

Administración Autonómica + Local 108,9 (27%) 194,4 (24%) 79%

Total Gasto Público 404,7 (100%) 813,6 (100%) 101%

El número de grupos ha pasado de 97 en elperiodo anterior a 162 (en este gran aumentoinfluye considerablemente el hecho de que los50 grupos de desarrollo rural andaluces esténacogidos al programa PRODER). Así, entrePRODER-2 y LEADER+ está prácticamentecubierta la totalidad de los espacios ruralesespañoles.

La gestión en este periodo se realiza a travésde una subvención global en Andalucía y comomedidas dentro de los respectivos ProgramasOperativos y de Desarrollo Rural en el resto delas CC.AA. Otro gran cambio consiste en que enesta edición no existe un único régimen de ayu-das, cada CC.AA., además de elegir los fondos aaplicar, las medidas y acciones a desarrollar y losmétodos de gestión a implantar, también haplanteado condiciones específicas para la conce-sión de ayudas.

Gracias a estas peculiaridades, PRODER-2 seconvierte en un tipo de experiencia sobre des-arrollo rural sin equiparación en cuanto a sumétodo y programación financiera en ningúnotro país de la UE.

4. REFLEXIONES FINALES

La preocupación por el desarrollo de áreasrurales ha estado presente en las agendas políti-cas de todos los periodos analizados, aunque esa partir de la adhesión a la Unión Europea cuan-do se hace más manifiesta, tanto por la diversi-dad de medidas y actuaciones existentes comopor la disponibilidad de recursos financierospara acometerlas.

La política de desarrollo rural llevada a caboen España desde 1986 ha tenido una concepción

dual, basada en un enfoque sectorial y en otroenfoque territorial. Así, por un lado, proponeunas medidas destinadas exclusivamente a losagricultores, que pretenden modernizar el sectoragrario y diversificar sus actividades, y, por otro,defiende un enfoque territorial ascendente y par-ticipativo (materializado en la filosofía y en elmétodo de la Iniciativa LEADER) que busca dina-mizar los territorios rurales a través de una visiónproactiva, que potencie inversiones destinadas ala puesta en valor de recursos endógenos.

Hasta ahora, ambos enfoques han evolucio-nado en planos paralelos, sin que se hayan pro-ducido suficientes puntos de contacto reales. Sinembargo, esta situación difícilmente va a poderser mantenida en el futuro, ya que la necesidadde dar respuestas a los problemas de las áreasrurales hace necesaria una redefinición de laspolíticas. La revitalización del medio rural impli-ca superar las lógicas sectoriales; potenciar losnuevos enfoques territoriales y redefinir las rela-ciones entre agricultura y sociedad de maneraque deriven en beneficios mutuos.

El análisis de los diferentes periodos de pro-gramación pone de manifiesto una evolución encuanto a los objetivos de esta política. Así, mien-tras que en los dos primeros periodos se dio laprimacía a la eficiencia y la competitividad, en elúltimo periodo se le da una mayor importanciaa la sostenibilidad en sus distintas vertientes. LaAgenda 2000, además de profundizar en la nece-sidad de incrementar la competitividad y deadaptarse a la sociedad del conocimiento intro-duce la obligatoriedad en el cumplimiento derequisitos medioambientales, hace más hincapiéen la igualdad de oportunidades entre hombresy mujeres y pone énfasis en la necesidad deincrementar la calidad de los productos y de losprocesos.

El impacto de las actuaciones llevadas a caboen el ámbito del territorio español desde 1989 hapermitido avanzar en la convergencia de laszonas más atrasadas, el PIB de las regionesObjetivo 1 ha pasado de representar el 63,96%de la media comunitaria en 1990 a ser el 68,7%en 2000 (aunque esta evolución ha sido similara la seguida por el conjunto de las regionesespañolas). Sin embargo, la productividad deestas regiones (medida en términos de valorañadido por trabajador) no ha seguido la diná-mica de crecimiento nacional, ya que ha pasadode ser un 89,59% de la productividad media deEspaña, a ser un 88,74%. Esta situación es másevidente en las zonas de ruralidad más profun-da, que siguen teniendo graves problemas paraadaptarse a los flujos de competitividad.

La continuidad de las medidas estructuralesha permitido incrementar su eficiencia, el gradode confianza y, por tanto, de aceptación de lasmismas, por parte de los agricultores y el núme-ro de beneficiarios incluidos en los distintos pro-gramas propuestos. Como consecuencia de ello,además de avanzar en la modernización y rees-tructuración de las explotaciones, se están pro-duciendo otros efectos, como un mayor incre-mento de las inversiones en las explotaciones,una mayor profesionalización del sector o unamodernización del sector agroalimentario. Ade-más se han reducido las disparidades de ingre-sos entre las áreas rurales y las urbanas, ya queentre 1995 y 2000 la productividad de la agricul-tura se ha incrementado en un 27,79%.

También existen algunas limitaciones deestos programas como: 1) el bajo nivel de difu-sión, información y conocimiento de los progra-mas por parte de los agentes locales y de lapoblación en general; 2) la insuficiente partici-pación de los agentes socioeconómicos en las


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distintas fases del programa, que ocasiona unadisminución del nivel de eficacia en determina-das actuaciones y del grado de implicación local;3) la menor importancia asignada a la formacióno 4) la persistencia de importantes carencias deinfraestructuras en algunas zonas rurales deriva-das de su baja densidad de población, su carác-ter periférico, su reducida accesibilidad y laescasez de núcleos urbanos importantes, quehacen que, a pesar de las importantes inversio-nes realizadas, sea necesario seguir realizandoestas actuaciones.

A continuación se exponen de forma másdetallada, los efectos y repercusiones más desta-cables de cada periodo.

� El periodo de programación 1989-1993 sig-nificó un profundo cambio, a la vez queuna indudable oportunidad, en cuanto alas formas de intervención y desarrollo enlas zonas más retrasadas. La mayor dispo-nibilidad de fondos, aunque llevó apareja-da una considerable complejidad burocrá-tica y administrativa, abrió la posibilidad denumerosas actuaciones destinadas aaumentar la competitividad y la inserciónde estos territorios en los flujos globales dedesarrollo. España en general, y sus zonasrurales en particular, se han beneficiadoconsiderablemente de estas oportunidades.

En este primer periodo la falta de expe-riencia en el manejo de los procedimien-tos y de la cultura administrativa europea,junto con el proceso de transferencia decompetencias a las Comunidades Autóno-mas, plantearon algunas dificultades quese han ido eliminando en los siguientesperiodos de programación.

Las prioridades de inversión del MCA1989-1993 para las regiones Objetivo 1 se

concentraron en las infraestructuras detransporte y comunicaciones (Eje 1), querecibieron más de la mitad de la inver-sión, seguidas del desarrollo del tejidoeconómico y de la valoración de losrecursos humanos. Las medidas de agri-cultura y desarrollo rural (Eje 4) tuvieronuna relevancia menor (ya que la magni-tud de los fondos destinados al FEOGA-Oes mucho menor que la del FEDER o elFSE), aunque introdujeron un considera-ble volumen de fondos en la agricultura yen las zonas rurales españolas. Las princi-pales actuaciones se concentraron en elMCA de las regiones Objetivo 1, aunquetambién hubo iniciativas para las regionesObjetivos 5a y 5b.

La puesta en marcha de estas medidassignificó una disponibilidad de recursosespecíficos para la mejora estructural dela agricultura y para el desarrollo de áreasrurales. Ello se ha traducido en un impor-tante apoyo a la competitividad de la agri-cultura, al incremento de la calidad ytransformación de los productos y a lamejora del entorno natural.

� El periodo de programación 1994-1999representó, tanto en la Unión Europeacomo en España, la consolidación de laforma de actuar de la política regional, engeneral, y de la política de desarrollorural, en particular. El incremento de ladotación de fondos, la continuidad de lasmedidas y la mejora en el diseño y ges-tión de los programas, así lo avalan.

La experiencia previa de las Administra-ciones en cuanto a su participación en losdistintos marcos de referencia, ha servidode base para la elaboración de los pro-


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gramas de los periodos siguientes, poten-ciando las actuaciones que resultaron efi-caces durante el período anterior, elimi-nando o reduciendo aquellas que notuvieron tanto éxito e incluyendo otrasnuevas con posibilidades de éxito.

Además, tanto la responsabilidad com-partida entre las Administraciones Cen-tral y Autónomicas como el hecho deque los programas eran plurifondo, obli-garon a establecer cauces de comunica-ción y coordinación (entre administra-ciones de distinto nivel y entre diferen-tes departamentos dentro de una mismaadministración) para la gestión de losprogramas. Como consecuencia de ello,se ha creado una cultura de trabajo encomún que ha permitido una visión másintegral de las intervenciones y una cier-ta ruptura de la estanqueidad administra-tiva. Esta situación, además de incidir enel funcionamiento de los programas, hagenerado impactos positivos dentro delpropio funcionamiento de las adminis-traciones.

A pesar de lo anterior, esta forma de pro-ceder también incrementó la complejidadde los procedimientos burocráticos, antela necesidad de compatibilizar diferentesmétodos de trabajo. En el actual periodode programación se han propuesto pro-gramas monofondo para las regionesfuera de Objetivo 1 y para las IniciativasComunitarias. Ello supone una simplifica-ción en la gestión, pero también puedederivar en una visión más sectorial ymenos integrada, eliminando algunos delos logros de coordinación conseguidosen el anterior período.

El cambio más relevante de este periodofue la introducción de las medidas deacompañamiento de la PAC, que ha per-mitido que el FEOGA-Garantía financieactuaciones de política estructural. Estasmedidas no tuvieron gran repercusiónen este periodo. La novedad de las medi-das, la falta de tradición de los agriculto-res españoles en este tipo de actuacionesy su natural rechazo a los cambios, uni-dos a una mentalidad forjada en el pro-ductivismo que entiende con dificultadaspectos como cuidar el entorno natural,cambiar las prácticas tradicionales oforestar tierras agrarias, están en el ori-gen de la relativa de aceptación de estasmedidas.

� En el periodo 2000-2006 se han incre-mentado notablemente los fondos dispo-nibles para estas medidas, sobre todopara las agroambientales. A pesar de lasdificultades de arranque que están tenien-do, este programa puede tener una granrelevancia para gran parte del territorionacional, ya que puede ayudar a corregirlos problemas que en algunas zonas estáncausando las ayudas sectoriales (basadasen la producción y diseñadas para zonascon altos rendimientos productivos) y,además, pueden ser una solución paramuchas zonas rurales, en las que sus con-diciones naturales y de producción sonincapaces de garantizar su competitividaden el actual entorno internacional.

Una novedad del periodo actual que estácreando inquietud es el hecho de quefondos estructurales distintos financienpolíticas semejantes en territorios diferen-tes, y que sea precisamente el fondo


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mejor dotado (el FEOGA-Garantía) el quefinancie a las zonas más desarrolladas. Larazón para ello está en el principio deausteridad presupuestaria que en estosmomentos rige el funcionamiento de laUnión Europea. Sin embargo, en algunoscírculos despierta reservas ante la sensa-ción de que las políticas que financia elFEOGA-Garantía funcionan mejor que lasque financia el FEOGA-Orientación. Enello influyen factores como la mejor dota-ción tanto en recursos humanos comofinancieros del primero o sus procedi-mientos burocrático-financieros que per-miten una mayor agilidad.

� Por lo que se refiere al enfoque territorialdel desarrollo rural, LEADER I lo introdu-jo de forma tímida en el periodo 1989-1993. La apuesta por un enfoque de des-arrollo rural que superase las actuacionesen agricultura abrió la posibilidad dediversificar actividades y de implicar aotros actores del medio rural en la solu-ción de los problemas de estas zonas. Eneste primer momento, las actuaciones selimitaron a facilitar la implementación dela política europea, pero sin tomar deci-siones propias que la potenciaran o queextendieran sus actuaciones para incidirde forma más significativa en la proble-mática de las zonas rurales. A pesar deello y de su escasa dotación financiera,LEADER despertó unas enormes expecta-tivas e hizo que su filosofía se extendieraa más territorios y políticas en los perio-dos posteriores.

La aceptación de este enfoque por partede las zonas rurales viene avalada por lagran cantidad de territorios que presenta-

ron su candidatura a LEADER II y que,ante la imposibilidad de dar respuesta atodos ellos, obligó a proponer el progra-ma PRODER y a incrementar considera-blemente el número de territorios en losque se ha implementado esta forma detrabajar en desarrollo rural.

La aprobación de LEADER+ y la decisiónde las Comunidades Autónomas de pro-poner PRODER-2 han permitido la conti-nuidad de las estrategias con enfoqueascendente y participativo iniciadas porlos Grupos de Acción Local. Así, el enfo-que territorial se ha seguido afianzando y,a pesar de los recursos limitados con quecuentan estos programas, está permitien-do actuaciones efectivas en los territoriosrurales.

El análisis de los resultados de estos pro-gramas presenta rasgos muy positivospara las áreas rurales, sobre todo desde elpunto de vista cualitativo. Sin embargo,no conviene olvidar dos grandes restric-ciones a las que se enfrentan estos pro-gramas, y que son: 1) su limitada dotaciónfinanciera que les impide acometer actua-ciones de mayor envergadura, y 2) el quelos ambiciosos cambios que proponendifícilmente pueden ser conseguidos den-tro de los cuatro o seis años de vigenciadel programa (especialmente aquellosrelacionados con el cambio de mentalidadde la población). Los territorios necesitanun periodo de maduración para que estasideas se asienten. Por ello, se espera quelas repercusiones más importantes deestos programas se hagan patentes no deforma inmediata, sino en el medio-largoplazo.


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5. CONCLUSIONES

Tradicionalmente, los problemas de las áreasrurales han sido asociados con los de la agricul-tura, de manera que la existencia de una políti-ca de protección al sector implicaba la protec-ción del territorio, actualmente esta relación yano es tan directa y se necesitan políticas dife-renciadas.

Para conseguir un desarrollo sostenible de laagricultura y de los territorios rurales es necesa-rio apoyar simultáneamente la competitividad,ayudar a la sostenibilidad y favorecer la diversi-ficación agraria. Y para ello, la política de des-arrollo rural ha de orientarse como una verda-dera política horizontal y territorial dirigida alconjunto de las zonas rurales, y desde un enfo-que de política multisectorial en el que primenla importancia y el papel del sector agrario.

Pero esa política rural sólo tendrá viabilidadsi se logra la implicación real de la población enlos procesos de formulación, inversión, gestión,evaluación y seguimiento. Lo que manifiesta lanecesidad de la formación responsable de lasociedad vinculada al proceso, la construcciónde verdaderos partenariados y una co-responsa-bilidad social e institucional real.

La ampliamente compartida actitud europeaen favor de una agricultura sostenible, que pre-serve un medio rural vivo, que sea respetuosa delmedio ambiente y del bienestar de los animales,y que garantice la salubridad y la calidad de losalimentos, puede garantizar el futuro de unanueva política que se apoye en estos principios.

La función sectorial y la función territorialcobran una relevancia y pueden reforzar su legi-timidad, actuando como componentes claves yesenciales del segundo pilar. Pero cada una deestas dos funciones debe ser atendida de forma

explícita y diferenciada, sin competencia ni coin-cidencias entre ellas.

Mientras que la función sectorial debe serorientada hacia el enfoque de la producción dealimentos, la función territorial debe ser definidaconsiderando la importancia de la viabilidadrural a través de la diferenciación. Y para ello, esnecesario establecer que la viabilidad de lasáreas rurales no se asegura sólo con la agricul-tura sino con la diversificación. Es necesariosuperar el enfoque de atender a las economíasde escala por el concepto de economías dediversificación entendidas como políticas econó-micas, y no como meramente asistenciales. Estaspolíticas no sólo deben considerarse como dediversificación de la economía (en su sentidomás restrictivo), sino que deben incorporarmedidas que faciliten la integración externa(propiciando la conexión de las áreas ruralesentre sí y con las áreas urbanas), la existencia deservicios (tanto los de proximidad, educación,salud, cultura; como servicios avanzados aempresas que hagan del medio rural un entornode ubicación atractivo) y la sostenibilidad (parala población rural en general).

La adopción de un enfoque territorial imbri-cado en el sectorial tiene repercusiones impor-tantes en la definición de políticas públicas dedesarrollo rural y de gestión del medio ambien-te. En particular, este enfoque presupone:

a) Reconocer que en los territorios ruralesexiste una dimensión urbana que debeintegrarse sinérgicamente al medio ruraly, por tanto, no puede ser ignorada. Elgrado de influencia de la dimensión urba-na varía de acuerdo con las especificida-des de cada territorio.

b) Admitir que “lo rural” deja de ser sinóni-mo de “lo agrícola”, en la medida en que


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las sociedades progresan y los territoriosdiversifican su estructura y sus activida-des socioeconómicas.

c) Considerar la diversidad de funciones (eco-nómicas, sociales, culturales) que cumpleun sistema natural y su impacto sobre lossistemas sociales y económicos.

d) Destacar la relevancia de los factores his-tóricos, culturales e institucionales, loscuales contribuyen a la creación de lasespecificidades territoriales y se manifies-tan en las diferentes formas de apropia-ción de los recursos naturales y en losproductos y paisajes propios de cadalocalidad.

e) Destacar la importancia del manejo soste-nible del ambiente y los recursos natura-les como elemento central de las estrate-gias de reducción de las desigualdades.

Para alcanzar ambos objetivos, se hace nece-sario un conjunto coherente de medidas que lohagan posible y una nueva organización institu-cional, que permita la aplicación eficiente y efi-caz de la nueva política.

En la reflexión que es necesario llevar a cabosobre estas trascendentes cuestiones, es impor-tante llegar a consensos sólidos en el presentepero, especialmente, que presenten visos de via-bilidad también a medio plazo, por encima delos intereses coyunturales de unos u otros secto-res o territorios.

6. PROPUESTAS

A pesar de los avances que se han consegui-do en más de una década de política de des-arrollo rural, aún quedan un buen número de

retos a los que hacer frente. Para abordarlos, sehacen las siguientes propuestas.

� Es prioritario articular los enfoques secto-rial y territorial, y agrupar las medidas enmarcos más genéricos y capaces de aso-ciar ambos enfoques.

� Los agentes sociales y económicos debenser partícipes en las fases de diseño yseguimiento de los programas. Sólo así secontribuirá a la divulgación y mejora de lapercepción del programa, a una mayoradaptación de las acciones a las necesi-dades de desarrollo y a una mejora de laeficacia.

� La incorporación de objetivos medioam-bientales a la agricultura no tiene ungrado de aceptación generalizada. Losagricultores tienen problemas para adap-tarse a los nuevos requerimientos y enaceptar y comprender la necesidad deestos cambios. De ahí la necesidad deincrementar la sensibilización sobre estosaspectos, a través de la formaciónmedioambiental.

� La formación debe tener un mayor yespecial protagonismo, integrándose enel resto de las acciones desarrolladas.Además es importante poner el acento enformación en ámbitos de vanguardia(diseño, cultura empresarial, visión estra-tégica, medio ambiente, comercialización,I+D adaptado a la escala local ...).

� Es necesario profundizar en el asociacio-nismo y en la articulación de la pobla-ción, como elementos imprescindiblespara dinamizar el territorio y favorecer laintegración sectorial. La implicación deasociaciones y colectivos sociales relevan-


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tes, como las mujeres y los jóvenes, cobrauna especial relevancia en el desarrollode estos territorios.

� Los programas deben incrementar sunivel de innovación, buscando nuevasvías de intervención y evitando una exce-siva concentración en infraestructuras oen actividades muy concretas.

� Las políticas de calidad deben estar pre-sentes en todas las estrategias que sepongan en marcha en el medio ruralcomo forma de diferenciar los productosy de incrementar el valor añadido.

� La conexión de los territorios rurales,tanto física como a través de la creaciónde redes y de iniciativas de cooperación,es imprescindible para aumentar su masacrítica y su capacidad de decisión.

� Es necesario incrementar la coordina-ción e intercambio de información entrelas distintas Administraciones que parti-cipan en la cofinanciación del gastopúblico y en el seguimiento, para unifi-car criterios en la selección y clasifica-ción de los distintos proyectos a las dife-rentes acciones.


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el desarrollo rural...para ocde, son zonas rurales aquellas que regis-tran menos de 150 hab/km2,...

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