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El Derecho Fundamental a la Consulta Previa de las Comunidades Indígenas: Un
Estudio Comparado entre Colombia y Perú desde un Enfoque Territorial
Catherine López Martín 1
Resumen.
En el presente artículo de investigac ión se pretende realizar un anális is
comparado entre Colombia y Perú sobre el derecho fundamenta l a la consulta
previa reconocida a través del Convenio 169 de la Organizacional
Internacional de l Trabajo, el cual es una garant ía a la part ic ipación de las
comunidades indígenas sobre las decisiones que afecten sus territorios,
s ímbolo de supervivencia e ident idad.
El terr itor io para los indígenas tiene un s ignificado muy importante ya que
representa su ancestralidad, es decir no repr esenta solo el espacio fís ico como
cosa materia l, s ino que tiene un valor inmateria l que es la relación con su s
antepasados, cultura, espiritua lidad y su conexión con la natura leza, lo que
se entendería en e l “sistema socio terr itor ia l” de Monnet como la
territor ia lidad, un concepto más complejo que el del s imple reconocimiento
de su posición colect iva .
Logrando así concluir, que a pesar de que los dos países cuenta con una
noción de territor io ancestral est e ha sido concebido de dos maneras
diferentes : En Colombia ha sido concebido desde el concepto de territorio
como el simple espacio fís ico donde se relacionan las comunidades y se
comparte una propiedad colectiva, mientras que en Perú se concibe como la
territor ia lidad dándole un valor especial al terr itor io y garant izando la
conservación e ident idad de las comunidades indígenas como primeras
1 Egresada de la facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia, monitora Consultorio Jurídico del
satélite de la Defensoría del Pueblo 2014 -2015.
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poblac iones existentes y siendo el único país de Latino América que cuenta
con la ley de consulta previa .
Palabras Claves: Ancestral, Comunidad Indíge na, consulta previa, Derechos
Humanos, territor io, terr itor ia lidad, territor ia lizac ión.
Abstract
In the present artic le of invest igation there tries to fulfil an analys is
compared between Colombia and Peru on the fundamenta l r ight to the
previous consultat ion recogniz ed across the Agreement 169 of the
Organizacional Internacional of the Work, which is a guarantee to the
partic ipat ion of the indigenous communit ies on the decisions that affec t his
territor ies, symbol of survival and ident ity.
The territory for the aborigens has a very important meaning since it
represents his ancestralidad, that is to say it does not represent only the
phys ical space as materia l thing, but it has an immateria l value that is the
relat ion with his forbears, culture, spir itua lity and his con nection with the
nature, what entendería in the " system terr itor ia l partner " of Monnet like
the territor ia lity, a concept more complex than that of the simple recognit ion
of his collective posit ion.
Achieving this way to conclude, that in spite of the fa ct that both countries
it possesses a not ion of ancient territory it is to been conceived in two
different ways: In Colombia it has been conceived from the concept of
territory as the simple phys ical space where the communit ies are related and
a collect ive property is shared, whereas in Peru it is conceived as the
territor ia lity giving him a special value to the terr itory and guarantee ing the
conservat ion and ident ity of the indigenous communit ies as the first existing
populat ions and being the only country of Lat in person America that
possesses the law of previous consultat ion.
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Keywords: Ancestral, indigenous community, previous query, human
rights, territory, territoriality, territorialization.
Sumario: Introducción 1. Los Derechos de las Comunidades Indígenas en
Colombia y Perú: Un recorr ido Cronológico /Jurídico . 2. El derecho de las
comunidades indígenas sobre el territor io ancestral 3. El derecho
Fundamenta l de la consulta previa de los pueblos Indígenas en Colombia
y Perú. Conclus iones. Referencias
Introducción
El tema de la Consulta Previa ingresa a nuestro ordenamiento jurídico
fundamentado en el artículo 93 de la Constituc ión Polít ica, el llamado
“bloque de const ituc ionalidad” con la prevalencia de los derechos humanos,
en este caso, el convenio 169 establecido por la Organización Internacional
del Trabajo (OIT) y rat ificado por Colombia en 1991 y Perú en 1993.
Los Derechos Humanos han sido predominantes en nuestra legis lación,
encabezan la cúspide del funcionamiento de l Estado Social de derecho, es por
ello que hablar de Consulta Previa es hablar de un tema ligado directamente
con la protección a los derechos hu manos.
La comunidad latinoamericana es una comunidad marcada por las
mult icultura lidades y diversidades sociales, económicas, polít icas,
religiosas, pero especialmente por la divergencia racia l, es un cont inente
marcado por las diferentes razas y culturas , lo que hace necesario que exista
una protección especial para cada comunidad o población que resalta por
dist intos aspectos de piel, cultura y territor io.
El convenio de la OIT es un convenio adoptado en 196 9, buscando
princ ipalmente este objetivo, la p rotección a las diferentes colectividades
buscando evitar la discriminación y el despojo de sus territor ios ancestrales
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a través de medidas especiales de partic ipación polít ica y consulta previa, el
tema que nos interesa en la presente investigac ión.
Sin embargo, con el transcurr ir de los años, este Convenio se convirt ió en
uno de los princ ipa les medios para garant izar a los pueblos triba les e
indígenas la correcta partic ipación en la vida polít ica a los países a los cuales
pertenecen.
Esto como consecuencia a la poca partic ipación que se le daba a estos
pueblos, quienes venían siendo vulnerados en sus derechos, sin tener en
cuenta su procedencia, ya que son estos pueblos indígenas, las primeras
poblac iones en existir en Colombia y en Perú.
Con el pasar de los años, la conquista de la parte Europea a los países
Americanos, marco una nueva forma de vida para esta parte del mundo,
cambiaron las costumbres, las formas de vida y se dio paso a una
mult icultura lidad, se dejaron de lado las costumbres de nuestros pueblos
trivia les y se dio paso poco a poco a lo que hoy conocemos como
globalización.
Es a partir de allí que la sociedad se empieza a preocupar por la pérdida de
la ident idad y la a fectación que a ello conlleva, la modificac ión de terr itorios
ancestrales para darle pasó a la modernización, que acaba poco a poco con el
ecosistema y las reservas de vida que nos quedan. He allí la razón de ser que
la Consulta Previa sea una garant ía de vida no solo para estos pueblos sino
en genera l para toda nuestra socie dad.
El objetivo de este escrito es realizar un análisis comparado del derecho
fundamenta l a la consulta previa, sus garant ías, mecanismos de protección y
su estrecha relación con el terr itorio desde el ordenamiento Jurídico
colombiano y peruano.
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Se preguntarán ¿por qué e l ámbito comparado con Perú?, durante el anális is
de la recolecc ión de información, es uno de los países con grandes avances
legis lativos en el tema de consulta previa y en e l reconocimiento del terr itorio
desde dos perspectivas una material y una inmateria l. Para tal efecto se ha
estructurado el texto en dos partes: Una parte introductoria que describe los
antecedentes relevantes de los derechos de las comunidades indígenas , la
importancia del concepto de territorio ances tra l y una segunda parte que
describe la evolución polít ica y legal de la Consulta Previa en Colombia y
Perú, para fina lmente establecer cual país cuenta con mayores garant ías desde
una orientac ión de territor io, territoria lidad, nociones que están ínt imamente
relac ionados con la ident idad cultural y subs istencia de los pueblos indígenas
u originarios.
1. Los Derechos de las Comunidades Indígenas en Colombia y Perú:
Un recorrido Cronológico /Jurídico.
En este primer capítulo se pretende dar a conocer acerca de la historia de los principios
legislativos en tema de consulta previa a las comunidades indígenas, a su vez se tiene como
objetivo principal informar a los lectores cual ha sido el avance o la evolución en el tema del
derecho a la consulta previa, y así explicar el porqué de la preocupación actual en este tema
considerado hoy como un derecho relativamente nuevo.
Para ello debemos tener en cuenta que, según datos registrados, se estima que la población
indígena en Colombia alcanza aproximadamente ochocientos mil indígenas (cerca del 2% de
la población colombiana), pertenecientes a 90 pueblos distintos (Oyarzún, 2006); por su parte,
Perú cuenta con una población de (6.5 millones), es decir el 25% del total de nación
perteneciente a 55 grupos (Ribotta, 2010), razón por la cual para nosotros es un tema de
interés general ya que no solo nos referimos a un pequeño grupo poblacional.
Teniendo en cuenta lo anterior, se desarrollará una línea del tiempo tomando como punto de
partida las primeras apariciones de lo que se podría considerar como la consulta previa en la
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época de colonización, hasta llegar a la actualidad; con datos puntuales de las principales
poblaciones que vienen siendo afectadas en su territorio y los mecanismos de defensa.
La presencia hispana
En América Latina, provocó la desaparición de parte importante de la población
indígena, y la pérdida de sus tierras y recursos. Dos figuras jurídicas instauradas por
los españoles, sin embargo, permitieron a la sobrevivencia de las comunidades y
pueblos indígenas como agrupaciones culturalmente diferenciadas del resto de la
población. La primera de ellas fue el resguardo indígena, figura a través de la cual
se reconoció a las comunidades indígenas que habían entrado en acuerdo con los
españoles, la propiedad comunal sobre las tierras que antes poseyeran, o al menos
sobre parte de ellas. Esta figura posibilitó a muchas comunidades mantenerse como
grupos y sustraerse al trabajo servil en las haciendas de los españoles. La segunda
figura fue el cabildo indígena, la que ofreció la posibilidad a las comunidades titulares
de resguardos de darse su gobierno propio. Aunque esta forma de gobierno tenía un
margen muy estrecho de autonomía, permitió a las agrupaciones indígenas la
reproducción de sus formas de gobierno tradicional y el mantenimiento de la unidad
de liderazgo dentro de los grupos (Oyarzún, 2006) (subrayado y cursiva por fuera de
texto)
Colombia
1. Luego de la colonización, durante las seis primeras décadas de vida independiente
de Colombia, el propósito de las leyes y programas de gobierno republicano fue el de
alcanzar la pronta asimilación de los indígenas colombianos a la vida económica,
social, política, religiosa y cultural de la mayoría del país. Para ello se procuró la
parcelación de los resguardos, se disolvieron los cabildos y se otorgaron a las
misiones católicas poderes en materia de gobierno y educación de los pueblos
indígenas, en particular de aquellos que habitaban en zonas selváticas. (Oyarzún,
2006) (subrayado y cursiva por fuera de texto)
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2. El primer presidente de Colombia y libertador, Simón Bolívar, dispuso por decreto
de fecha 20 de mayo de 1820 la devolución de los resguardos a los indígenas. Sin
embargo, al año siguiente el Congreso de Cúcuta dispuso la disolución de los
resguardos. La ley del 11 de octubre de 1821 quería romper la tradición colonial y
perseguía la división de la tierra de los resguardos y su traspaso a la propiedad privada
(Semper, 2006).
3. En las décadas subsiguientes --con excepción de ciertas medidas transitorias
expedidas por Bolívar en 1828 o la ley 90 promulgada por el Estado Soberano del
Cauca en 1859-- se incrementó la división de los resguardos, o sea la parcelación de
las tierras indígenas y la extinción de los cabildos de indios. Con razón, Antonio
García ha definido este período como de lucha contra la comunidad indígena. El
resguardo, como institución colonial, fue percibido como un rezago de ese pasado
ignominioso y como una muralla que impedía la expansión de la "Civilización".
Prevalecieron también los intereses de hacendados y municipios, que se apropiaron,
aunque con amparo legal, de las tierras de los indios. (Camacho, 2002)
4. 1890 Durante este año aparece la Ley 89. Por la cual se determina la manera como
deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada.
La aparición de esta ley luego de la colonización, nos permite ver el primer paso para
tomar en cuenta a las comunidades indígenas que forman una parte de un porcentaje
de la población en nuestro país. No solo en materia de protección a la persona sino a
sus territorios ancestrales y la participación de los cabildos indígenas como
principales protectores de los derechos de estos.
5. Bajo el ámbito del Concordato, la ley 89 mencionada y los convenios de misiones de
1903 y 1928, se reorganizó el país en diversos Territorios de Misiones y se convocó
a diversas órdenes religiosas católicas --en su mayoría españolas-- para promover la
Civilización (entendida como la enseñanza de la moral cristiana y la
occidentalización de su cultura) de los indios. Los misioneros tuvieron bajo su control
la educación primaria para varones en el territorio de su jurisdicción y se
constituyeron en poderosas organizaciones a través de las cuales el Estado hacía
presencia en gran parte del territorio nacional. Esta tendencia prosiguió a lo largo del
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siglo XX; en 1953 se firmó un nuevo Convenio de Misiones, que daba potestades
similares a las diversas órdenes misioneras (organizadas en 11 vicariatos y 7
prefecturas apostólicas) en un territorio de 861.000 km², más de las dos terceras partes
del país. (Camacho, 2002)
6. En 1957, la OIT adoptó el Convenio Nº 107 sobre poblaciones indígenas y tribales
en países independientes.
7. A partir de los años cuarenta del siglo XX, se impulsaron políticas de carácter
indigenista características de aquella época en la región. Dicha política se plasma
jurídicamente en la Ley sobre Fomento Agropecuario de las Parcialidades Indígenas
(Ley 81 de diciembre de 1958), Ley que pone término a las divisiones inconsultas
de resguardos y cabildos, y da protección a los territorios indígenas. Además, crea
instancias administrativas de gobierno encargadas de impulsar planes de desarrollo
económico y social indígena para procurar su integración, las que a partir de entonces
desarrollan diversas acciones con este fin, incluyendo asistencia técnica y crediticia,
salud y educación, e incluso asistencia legal para indígenas. (Oyarzún, 2006)
(subrayado y cursiva por fuera de texto)
8. Otro antecedente del marco actual de los derechos indígenas en Colombia está dado
por la incorporación en la Ley de Reforma Agraria expedida a comienzos de los 60,
de un conjunto de disposiciones que favorecían a los pueblos indígenas. Entre ellas
cabe destacar las que intentaban poner freno a la adjudicación a colonos de tierras
selváticas ocupadas por pueblos indígenas, las que autorizaban a sus habitantes
ancestrales a la creación de resguardos en dichas tierras; y las que reconocían la
posibilidad de dotar de tierras a las comunidades indígenas andinas que carecieran de
ellas.
9. Igualmente relevante fue la ratificación por el Congreso de Colombia en 1967 de la
Ley 21 mediante la cual se ratificó el Convenio 167 de la OIT sobre “Protección e
integración de las poblaciones indígenas y tribales en países independientes”.
10. 1970 Las actividades oficiales de las Naciones Unidas en relación con las cuestiones
indígenas comenzaron en 1970, con la recomendación formulada por la Subcomisión
de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, en el sentido de que
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se emprendiera un estudio completo del problema de la discriminación contra las
poblaciones indígenas y se nombrara a un Relator Especial para preparar el estudio.
A esto siguió la creación del Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas que
debía examinar los acontecimientos relativos a la promoción y protección de sus
derechos humanos y libertades fundamentales, prestando atención especial a la
evolución de las normas relativas a sus derechos. El Grupo de Trabajo celebró su
primer período de sesiones anual en 1982.
11. Después de muchas vacilaciones, en 1980 se consolida una política de Estado sobre
las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas con el carácter legal
de resguardo. Esta política de reconocimiento de derechos territoriales indígenas por
parte de Colombia fue más tarde reafirmada en la Constitución Política de 1991
(Roldán, 2000).
12. El presidente Virgilio Barco Vargas dictó durante su gobierno (1986-1990) el decreto
2001 de 1988, que debía reorganizar los procedimientos de asignación de tierras de
resguardo. En la práctica se cristalizaron dos diferentes formas de asignación: por un
lado, a través de terrenos baldíos; por el otro, a través de predios y mejoras del Fondo
Nacional Agrario. (Semper, 2006)
13. Reconociendo que el entorno internacional de los pueblos indígenas había cambiado,
la OIT revisó el Convenio Nº 107 y, en 1989, la Conferencia General adoptó el
Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, más conocido como el “Convenio Nº
169”, que entró en vigor en 1991.
14. La actual situación jurídica sigue asignándole al Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria (INCORA) las tareas legales de constitución, ampliación y saneamiento de
resguardos, según la ley 160 de 1994 en relación con el decreto 2164 de 1995. Por
saneamiento se entiende una estrategia de conservación ambiental y recuperación de
aquellas zonas en las que se superponen superficies de parques nacionales,
resguardos y superficies de uso. (Semper, 2006)
15. La Declaración de los Pueblos Indígenas fue adoptada por la Asamblea General de
las Naciones Unidas en septiembre del 2007 con 143 países a favor y cuatro en contra
(Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Estados Unidos) y 11 abstenciones
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(Azerbaiyán, Bangladés, Bután, Burundi, Colombia, Georgia, Kenia, Nigeria, Rusia,
Samoa y Ucrania), mientras que 34 Estados no estuvieron presentes en la votación.
Posteriormente, los gobiernos de Australia y Colombia también decidieron adherirse,
aunque este último país lo hizo sin aceptar el derecho integral a la consulta previa. La
declaración, si bien no es vinculante, sí establece un compromiso político importante
para los Estados que hacen parte de ella, así como un instrumento de presión para los
que no la han firmado. La declaración es el pronunciamiento más reciente e
importante en materia de la consulta previa, pues involucra plenamente el principio
del consentimiento libre, previo e informado para el traslado de grupos indígenas de
sus tierras, así como para la adopción y aplicación de medidas legislativas y
administrativas que los afecten, entre otras situaciones. Adicionalmente, ordena a los
Estados reparar todos aquellos bienes de orden intelectual, cultural o espiritual que
los grupos indígenas hayan perdido sin su consentimiento libre, previo e informado.
(Rodriguez Garavito , Morris, Orduz Salinas, & Buritica, 2010)
Perú
1. Carlos V en el año 1542 expide las llamadas “Leyes de las Indias”, conjunto de
disposiciones que intentaban poner término a la penosa condición de los indios.
(Chuecas Cabrera)
2. En el texto de recopilación de las Leyes de las Indias se establecía que:
Los legisladores españoles desde los primeros momentos que siguieron al
descubrimiento, trataron de imponer una política encaminada a conseguir que el
indio no se desvinculase de la tierra. En las ordenanzas de Felipe II de 1573 se
dispone que la nuevas poblaciones se habían de asentar y edificar sin tomar de lo
que fuere particular de los indios (Recopilación de las leyes de Indias , 1943)
citado (Chuecas Cabrera, pág. 4)
3. En la constitución de 1823 se da un avance en la democracia al establecer la
calidad de ciudadano a los indígenas que tuvieran alguna propiedad. (Chuecas
Cabrera)
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4. En 1824 Simón Bolívar el 8 de abril dicta un decreto, que trae nefastas consecuencias
para los indígenas ya que se declara la venta de tierras que poseían, de cualquier
modo y dispone el fraccionamiento de las tierras comunales. (Figallo, 1994)
5. La ley N° 1220 de 1898 estableció que las tierras de los nativos fueron
automáticamente incorporadas como tierras de dominio del estado, porque no había
sido legítimamente adquiridas conforme al código civil o conforme a la primera ley
orgánica de tierras. (Chuecas Cabrera)
6. En la constitución de 1920 en el artículo 58 se reconoce la existencia legal de las
comunidades indígenas y señala su protección por parte del estado.
7. En la constitución de 1933 se amplía la protección del estado en su compromiso por
el respecto de los derechos de las comunidades indígenas, e introduce un precepto
muy importante en el artículo 208 el cual garantiza la propiedad a las comunidades
indígenas.
8. En 1974 se promulgó el decreto Ley N° 20653, conocida como la ley de Comunidades
Nativas y de Promoción Agropecuaria, ley que cambia la estructura en la Amazonía
reconociendo las comunidades nativas y establece la protección de la propiedad
comunal como inalienable, inembargable e imprescriptible, garantizando la
integridad territorial. (Chuecas Cabrera, pág. 8)
9. El 9 de mayo 1978 se modifica sustancialmente la Ley de Comunidades Nativas
mediante el Decreto Ley 22175 la cual modifico aspectos importantes al introducir
una norma que estableció que parte del territorio comunal cuando se tratase de tierras
con aptitud forestal, les sería cedido en uso y no en propiedad. (Chuecas Cabrera,
págs. 8-9)
10. En la constitución de 1979, recoge los principios de la Ley de reforma agraria, la
normatividad sobre las comunidades campesinas y la ley de comunidades Nativas, la
cual estableció, que son autónomas en su organización, trabajo comunal y uso de las
tierras. (Chuecas Cabrera)
11. La constitución de 1993 bajo el gobierno del presidente Alberto Fujimori introdujo
dos preceptos novedosos el reconocimiento de la identidad étnica como derecho
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fundamental y el reconocimiento de la jurisdicción indígena. En este periodo se
ratifica el convenio 169 de la OIT mediante la ley N°26253.
12. En 1995 la consulta previa pasó a ser un derecho constitucional de los pueblos
originarios e indígenas.
13. Y en el 2011 el Congreso Peruano aprueba por unanimidad la Ley de consulta previa.
A partir de la consolidación y la firma de los distintos tratados, acuerdos y convenios
suscritos por estos países, se da paso a la ratificación de los derechos de los pueblos indígenas,
quienes han sido afectados no solo por el no reconocimiento de sus derechos, sino por las
distintas violaciones en su humanidad, han sido una de las poblaciones más vulnerables en
temas de desplazamiento forzado y conflicto armado.
Hoy se busca la reivindicación no solo de sus derechos, sino de sus territorios que podemos
considerar como ancestrales.
2. El derecho de las comunidades indígenas sobre el territorio
Ancestral
Antes de referirnos al tema de territorio ancestral, es necesario tener claridad sobre los
conceptos de territorio, territorialidad y territorialización. O como lo define Monnet, el
“sistema socio territorial”.
Previamente, resulta pertinente decir que la etimología de la palabra territorio viene del latín
“territorium”, que según el diccionario de la Real Academia de la lengua Española significa
“Porción de la superficie terrestre perteneciente a una nación, región, provincia”. Para
algunos autores la etimología de la palabra territorio es más amplia, por ejemplo: “…para
Alain Faure se relaciona el territorio con terror”; mientras “ (Monnet, 2010) lo relaciona
con tierra”. Citado en (Jolly, 2012)
Es claro que el concepto de territorio es ambiguo y muchas veces ha sido entendido como el
simple espacio geográfico, en otras palabras, es el espacio físico. Pero Monnet le otorga un
valor social ya que lo define como “la interacción entre la sociedad y su entorno físico e
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implica el reconocimiento de un circulo de interdeterminación entre conceptualización y
producción del espacio”. Por otro lado, define la territorialidad como “los valores atribuidos
a un territorio”; y la territorialización como “las acciones que se hacen sobre el espacio
material fundamentada en una territorialidad”. (Monnet, 2010)
En ese orden de ideas, para los pueblos indígenas el territorio:
Constituye una base espiritual y una base material complementarias. Además de constituir el
espacio que liga a numerosas generaciones con los antepasados, donde se origina su propia
historia ligada a la identidad, la tierra es considerada como pariente que da origen a la vida o
espacio madre a quien, por ende, se debe cuidar y proteger, interpretar sus manifestaciones para
ayudarla a conservarse como vital para las generaciones venideras. Por todo ello se considera que
el territorio vincula a los indígenas con el pasado y también con el futuro; les otorga sentido de
unión y de supervivencia en un proceso encadenado de arraigo, de identidad y pertenencia
(Sanchéz Botero, 2003)
El territorio para los indígenas tiene un significado más importante que para el hombre
occidental, ya que no solo se habla del espacio como cosa material, sino que tiene un sentido
inmaterial, un valor espiritual y cultural; una conexión con sus antepasados, sus raíces, su
identidad y un vínculo maternal con la tierra “Pachamama”.2
Es debido a esta conexión tan importante que tienen los indígenas con la tierra, que a través
del tiempo se ha buscado proteger este derecho; incluso muchos doctrinantes de derecho
internacional han optado por elevarlo al rango de derecho humano en razón a su relación y
conexión con el derecho a la vida, a la propiedad. El artículo 17.1 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos de 1948 establece: “Toda persona tiene derecho a la propiedad,
individual y colectivamente (…)”. Este derecho es situado en el mismo rango que el derecho
a la vida, a la libertad, a la dignidad; y mediante este artículo se reconoce la propiedad
colectiva, que es la que ejercen las comunidades indígenas.
2 Concepto de Pachamama utilizado por los indígenas de los Andes para referirse a la madre tierra o madre Naturaleza
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Vale la pena precisar que el gran reconocimiento a los pueblos indígenas sobre su territorio
se da con el Convenio 107 y 169 de la OIT, que en su artículo 13.1 establece que:
“(…) los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores
espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos,
según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos
colectivos de esa relación”.
Ya se ha determinado el concepto de “territorio” y su importancia para las comunidades
indígenas, y someramente se definido el territorio ancestral ¿pero a qué hace referencia?
El territorio ancestral se refiere al espacio en donde los grupos étnicos desde tiempos remotos
comparten una propiedad colectiva (uso y goce), en el cual se ejerce un dominio, poder y
autonomía. A su vez, una de las principales funciones que cumple es la de garantizar la
supervivencia física y cultural de los grupos étnicos.
El territorio ancestral tiene un valor espiritual de gran arraigo para las comunidades indígenas
ya que se relaciona con sus antepasados, con sus raíces, lo que conlleva a que tengan una
conexión con la naturaleza.
Estados como Colombia y Perú, en razón a que cuentan con gran representación indígena,
han acogido en su ordenamiento jurídico los derechos de los pueblos indígenas y les han dado
el rango de constitucional; en Colombia se hizo en 1991 mientras que en Perú en 1920,
reconociendo de esta forma a los indígenas sus derechos individuales y colectivos. En la
última década estos países han aprobado legislación que regulan la naturaleza y los derechos
sobre los territorios y recursos naturales; como en Colombia, la legislación regula los
derechos sobre los recursos naturales como recursos forestales, mineros y las aguas:
(…) la protección de medio ambiente, contiene disposiciones especiales tendientes a
proteger de un modo especial los derechos de los pueblos indígenas. Tales derechos, en
el caso de los recursos del subsuelo, quedan por regla general condicionados a la
propiedad de los estados (…) (Aylwin O, 2002)
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COLOMBIA
En Colombia, con la expedición del Decreto 2333 del 19 de noviembre del 2014 se establecen
los mecanismos de protección sobre los territorios indígenas; y el artículo tercero del
mencionado decreto, establece la definición de territorio ancestral o tradicional de la
siguiente manera:
Son territorio ancestral y/o tradicional los resguardos indígenas, aquellas tierras y
territorios que históricamente han venido siendo ocupados y poseídos por los pueblos o
comunidades indígenas y que constituyen el ámbito tradicional de sus actividades
sociales, económicas, culturales y espirituales.
Así mismo en el artículos quinto se establece el procedimiento para la posesión del
territorio ancestral en el numeral primero inciso segundo “la solicitud de protección de la
posesión del territorio ancestral y/o tradicional deberá acompañarse de una información
básica relacionada con la ubicación, vías de acceso, un croquis del área a proteger, el
número de familias que integran la comunidad (…)”.
Por su parte, la constitución política colombiana de 1991, en su artículo 63 reconoce las
tierras comunales de los grupos étnicos y las tierras de resguardos de los pueblos
indígenas; además, en el artículo 329 le da gran importancia los resguardos,
reconociéndolos como propiedad colectiva y declarándolos como inembargables,
inalienables, e imprescriptibles. Se debe resaltar que los principales avances sobre los
temas de territorios y comunidades indígenas se han dado por vía jurisprudencial
desarrollada por la Corte Constitucional clarificando los derechos colectivos y
fundamentales.
Es claro que Colombia cuenta con un concepto de territorio ancestral, pero este ha sido
concebido como el espacio geográfico es decir el territorio, otorgándole un valor social y
colectivo, por esta razón no se le ha dado importancia al concepto de territorialidad que
indica un proceso complejo de construcción cultural ligado a la espiritualidad e identidad
de los grupos étnicos sino que se utilizan como sinónimos estos conceptos, es decir no se
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reconoce la ancestralidad, por esta razón se debe contar con un título administrativo para
que posteriormente se expida el título de propiedad colectiva.
A pesar de la legislación y los tratados internacionales ratificados, resulta acertado afirmar
que el derecho colectivo sobre el territorio ancestral suele ser un idealismo jurídico ya
que estos derechos no son efectivos en su aplicación, esto debido a dos circunstancias: la
primera el desconocimiento sobre la existencia de las comunidades indígenas en nuestro
país; y la segunda porque no se cuentan con los títulos necesarios para reconocer su
propiedad sobre los territorios colectivos ancestrales, sino que se habla de una simple
posesión.
PERU
Por otro lado, Perú reconoce como titulares a los pueblos indígenas de la propiedad
originaria sobre territorio ancestral. Se le da el nombre de originaria porque “nadie les ha
entregado, vendido, otorgado o cedido tales territorios, sino que son suyos porque los
poseen ancestralmente” (Yrigoyen Fajardo, 2015)
Las diferentes constituciones Peruanas que han existido desde 1920 reconocen la
existencia de las comunidades indígenas, campesinas y Nativas; así como su derecho
sobre el territorio colectivo.
Uno de los más grandes avances es la Ley de Comunidades Nativas N°22175 en la que
se respeta el principio de ancestralidad, este entendido como “el derecho de los pueblos
indígenas a la propiedad originaria con el fundamento de que los poseen ancestralmente o
los ocupan desde antes que exista el propio Estado”. Por ello se dispone en el artículo 12
de la presente ley, que:
El Estado debe revertir el dominio de las mismas los títulos adjudicados a terceros en territorios
reclamados por comunidades, cuando estos títulos hayan sido otorgados después de 1920. Este
es un argumento de seguridad jurídica. Como desde 1920, la Constitución es clara en reconocer
la pre-existencia indígena y sus tierras, el Estado ya no tenía marco legal para otorgarlas a terceros,
por lo que todo título otorgado a tercero es nulo y debe revertirse. (Yrigoyen Fajardo, 2015)
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Razón por la cual en Perú el territorio ha sido concebido desde el enfoque de territorialidad
otorgándole ese valor especial que es la ancestralidad como principio al reconocimiento
de los primeros pueblos indígenas que conlleva al respeto a la identidad cultural, la
conexión con sus antepasados y naturaleza.
El tema de territorio ancestral va íntimamente relacionado con otros derechos, por eso
muchos doctrinantes establecen que el derecho a la tierra es un derecho condición, puesto
que es conexo con otros derechos; como el de la propiedad, la vida, la consulta previa
entre otros.
Para cerrar este acápite es necesario aclarar los conceptos de territorio, territorialidad y
territorialización para el presente artículo. El concepto de territorio debe entenderse como
el espacio físico en donde se establece una interacción social, la territorialidad es el valor
especial que se le da al territorio que en este caso es la ancestralidad su relación con sus
antepasados, y finalmente la territorialización como las acciones sobre el territorio es
decir la consulta previa tema a tratar en el siguiente capítulo.
3. El derecho Fundamental de la consulta previa de los pueblos
Indígenas en Colombia y Perú.
COLOMBIA.
La República de Colombia, al consagrar en el artículo 7 de la Constitución de 1991 la
diversidad étnica y cultural de la Nación, y siendo los miembros de la Asamblea
Constituyente conscientes del papel que han desempeñado las comunidades indígenas a
través de la historia del país, incorporó a la Carta Suprema diversos derechos en favor de
estas comunidades. Entre ellos encontramos lo artículos 63 y 329 de la Constitución que
preceptúan que las tierras tradicionales de los pueblos indígenas son objeto de especial
protección y, por ende, se caracterizan por ser de propiedad colectiva, inalienable e
inembargable (Siegfried, 1999, pág. 80).
19
Así mismo, en medio de esa constante búsqueda de reconocer y salvaguardar la identidad
cultural de las comunidades indígenas, el Estado Colombiano ratificó mediante la expedición
de la ley 21 de 1991, el convenio 169 de la OIT. En específico, en el tema de la explotación
de recursos naturales en territorios indígenas, señala el artículo 330 de la Constitución tales
actividades “se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las
comunidades. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno
propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades”. Si se
interpreta este artículo en concordancia con los artículos 78 y 79 constitucionales, se obtiene
que es obligación del Gobierno realizar la consulta previa en aquellas Comunidades
Indígenas en aquellas decisiones que puedan afectarles en el goce de los Derechos Colectivos
y del Medio Ambiente ( Jahncke Benavente & Meza, 2010, pág. 76). Por su parte, el artículo
40 constitucional plasma el derecho a la participación, el cual es tomado como sustento para
la consulta previa debido a que no existe un artículo que lo consagre explícitamente.
Posteriormente se expidió la ley 99 de 1993, llamada Ley del Medio Ambiente, en cuyo
artículo 76 estableció que “La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin
desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las
negras tradicionales de acuerdo con la Ley N.º 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución
Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán previa consulta a los representantes de
tales comunidades”. De igual manera, el Decreto 1397 de 1996 se refiere a que es una
obligación del Estado Colombiano la de involucrar y consultar, respecto de proyectos o plan
de desarrollo, a las comunidades, pueblos y organizaciones indígenas cuando aquellos se
vayan a realizar en sus territorios; el mencionado decreto también es claro en afirmar que
para otorgar una licencia ambiente, es necesario efectuar estudios de impacto económico,
social y cultural, en los que se debe garantizar la participación de las autoridades,
organizaciones y, en general, comunidades indígenas (Lila, 2002, pág. 606).
Unos años más tarde, y a raíz del conflicto que se presentó por la construcción de una represa
al interior del territorio correspondiente a la comunidad Embera-katío, el gobierno Nacional
expidió el Decreto 1320 de 1998, cuyo objeto es regular el procedimiento de consulta previa
para la explotación de los recursos naturales al interior de los territorios indígenas y
20
afrodescendientes (Due Process of Law Foundation, 2011, pág. 53). Por medio de este
decreto, se amplió el ámbito de aplicación de la consulta previa a “no solo para los proyectos,
trabajos o empresas que se proponga que tendrán lugar en los resguardos o reservas indígenas,
sino también para aquellos que se proponga que tendrán lugar en tierras sin título de
propiedad, pero que son regular y permanentemente habitadas por comunidades indígenas”
(FUndación para el Debido Proceso Legal, 2010, pág. 23).
El decreto establece que quien sea responsable de la actividad que es susceptible de consulta
previa, deberá realizar los estudios ambientales con la correspondiente participación de los
representantes de las comunidades indígenas, quienes serán vinculados por medio de
Invitación directa. El Ministerio del interior procede a verificar que se realizó la
comunicación, y si los representantes de las comunidades indicadas tienen voluntad de
participar. En el caso que no exista tal voluntad, o que no se dé una respuesta, el responsable
tiene la facultad de elaborar el estudio ambiental sin la participación de las comunidades
indígenas. Finalmente, luego de presentada la solicitud de licencia ambiental o de
establecimiento del Plan de Manejo Ambiental, se lleva a cabo la Reunión de Consulta Previa,
la cual es presidida por la autoridad ambiental competente , y cuenta con la participación del
Ministerio del Interior, el responsable de la actividad y los representantes de las comunidades
indígenas involucradas en el estudio. De la reunión se levanta un acta en donde se deje
constancia del desarrollo de la misma, la cual debe ser firmada por todas las partes asistentes
( Jahncke Benavente & Meza, 2010, págs. 76-77).
No obstante la intención de reglamentar la consulta previa en las comunidades indígenas, el
Decreto 1320 de 1998 ha sido criticado y cuestionado a nivel nacional por la Corte
Constitucional 3 , y a nivel internacional por la OIT; quienes lo han considerado como
incompatible con el Convenio 169 de la OIT. (Due Process of Law Foundation, 2011, pág.
56)
3 Corte Constitucional, Sentencia T-652/98, M.P.: Carlos Gaviria Díaz. Ver también: Corte Constitucional, Sentencia T-737/05, M.P.:Álvaro Tafur Galvis.
21
Posteriormente, el 26 de marzo de 2010 Álvaro Uribe, el entonces presidente de Colombia,
expidió una directiva cuya finalidad era regular la consulta previa, que generó malestar entre
las diversas personas interesadas, quienes consideraron que decidir el tratamiento que se le
debe dar a la consulta previa, por medio de un mecanismo inidóneo y unilateral, significaba
un retroceso. (Due Process of Law Foundation, 2011, pág. 56)
Como se puede observar, en Colombia no se ha tenido mucho avance en el tema de la consulta
previa en las comunidades indígenas a través de las leyes y decretos. En cambio, si ha gozado
de un gran desarrollo jurisprudencial gracias a diversas sentencias emitidas por la Corte
Constitucional. Ante la negativa del Gobierno de hacerlo, ha sido la Corte Constitucional
quien, por medio de su jurisprudencia, ha reglamentado el proceso de la consulta previa para
que así se puedan adelantar procesos de consentimiento expreso, libre e informado con apego
a los preceptos constitucionales. (Bustamente Peña, 2012, pág. 14)
En la sentencia SU-039/97, caso U’wa, la Corte determinó que la obligación de ser
consultadas cuando su territorio va a ser objeto de cualquier tipo de intervención, es un
Derecho que la misma constitución le ha reconocido a las comunidades indígenas. Es decir,
que en estos territorios además de la autorización del Estado, es necesaria la autorización
previa por parte de la respectiva comunidad indígena, esto con la finalidad de hacer
prevalecer la integridad cultural, social y económica de las referidas comunidades, por
delante de la explotación de los recursos naturales en sus territorios. Por tanto, el “derecho
fundamental de la comunidad a preservar la referida integridad se garantiza y efectiviza
mediante el ejercicio de otro derecho que también tiene el carácter de fundamental, como es
el derecho de participación y consulta previa de la comunidad en la adopción de las referidas
decisiones” ( Jahncke Benavente & Meza, 2010, pág. 66). En la sentencia se aclara que a la
simple entrega de información o notificación que sobre un proyecto de explotación de
recursos naturales, no se le puede dar el mismo valor de una consulta. De igual forma, en esta
sentencia se determina que para que una consulta sea válida, se requiere de los siguientes
elementos:
22
a) Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a explorar o
explotar los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, así como de los
mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución.
b) Que igualmente la comunidad esté enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecución de
los referidos proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo de los elementos que
constituyen la base de su cohesión social, cultural, económica y política, y, por ende, el sustrato
para su subsistencia como grupo humano con características singulares.
c) Que se le dé la oportunidad para que libremente y sin interferencias extrañas pueda, mediante
la convocatoria de sus integrantes o representantes, valorar conscientemente las ventajas y
desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en relación con las
inquietudes y pretensiones que presente, en lo que tenga que ver con la defensa de sus intereses
y derechos, y pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se busca así que la comunidad tenga
una participación activa y efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual,
en la medida de lo posible, debe ser acordada o concertada. ( Jahncke Benavente & Meza, 2010,
pág. 66)
Por su parte, la sentencia C-461 DE 2008 estableció que el objetivo último de la consulta
previa es la protección de la diversidad étnica y cultural siendo, por tanto, un asunto de interés
general. Se relaciona con el derecho fundamental de los pueblos indígenas a la subsistencia,
que implica que dichos pueblos se sostengan de conformidad a sus formas y medios
tradicionales de producción y reproducción material y cultural, actividades que se realizan al
interior de sus territorios propios, y que de ello va a depender la realización plena del derecho
a la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. Por consiguiente,
la Corte concluye que el “mecanismo de la consulta previa es un medio necesario para
garantizar el respeto por tal derecho a la subsistencia, y lo que de él depende; de allí que la
consulta previa adquiera, a su turno, la naturaleza de derecho fundamental” ( Jahncke
Benavente & Meza, 2010, pág. 68).
Obsérvese como aun cuando las comunidades indígenas son sujetos de derecho de carácter
colectivo, la Corte Constitucional en sentencias como la T-308/93 ha considerado que los
derechos de dichas comunidades deben ser considerados como fundamentales. Esto por
cuanto “los intereses dignos de tutela constitucional y amparables bajo la forma de derechos
fundamentales no se reducen a los predicables de sus miembros individualmente
considerados, sino que también logran radicarse en la comunidad misma que como tal
aparece dotada de singularidad propia, la que justamente es el presupuesto del
23
reconocimiento expreso que la Constitución hace a la diversidad étnica y cultural de la nación
colombiana” (Rodríguez, 2015, pág. 2).
En lo que respecta a la obligación de buscar un acuerdo por medio de la consulta previa, la
Corte Constitucional en sentencias como la Sentencia C-175/09 ha fijado las siguientes
reglas:
1. La consulta no implica el derecho de los pueblos indígenas y tribales a vetar las medidas
legislativas y administrativas que los afectan, sino que busca propiciar un acercamiento y, de ser
posible, un acuerdo;
2. Cuando se trata de planes de desarrollo o de inversión a gran escala, que tengan mayor impacto
en el territorio de afrodescendientes o indígenas, el Estado no debe solo consultar sino también
obtener su consentimiento previo, libre e informado279;
3. Cuando no sea posible el acuerdo o la concertación, la decisión de la autoridad debe estar
desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo; debe ser objetiva, razonable y proporcionada a la
finalidad constitucional que le exige al Estado la protección de la identidad social, cultural y
económica de los pueblos indígenas; y
4. El Estado debe arbitrar los mecanismos necesarios para mitigar, corregir o restaurar los efectos
que las medidas de la autoridad produzcan o puedan generar en detrimento de la comunidad o de
sus miembros. (Due Process of Law Foundation, 2011, pág. 56)
Anteriormente se mencionó que el Decreto 1320 de 1998 fue objeto de fuertes críticas, por
ello la Corte Constitucional en su sentencia C-030/2008 se refirió a la obligatoriedad de la
consulta previa, haciendo énfasis en que se debe de tener en cuenta el nivel de afectación de
las comunidades indígenas, otorgándole así al decreto un alcance cercano a lo establecido en
el convenio 169 de la OIT. También se estableció que es obligación del Ministerio de
Ambiente realizar un estudio previo a la consulta previa, en aras de verificar la existencia de
algún tipo de vulneración a los derechos de las comunidades, y el posible impacto que se
produciría en sus territorios.
Respecto a qué medidas se deben consultar, en las sentencias T-382 de 2006 y T-693 de 2011
ha dejado claro que debe ser objeto de consulta previa “cualquier medida estatal que pueda
tener incidencia en la integridad cultural de su grupo étnico. En particular, deben consultarse
todos aquellos actos específicos, individuales y particulares que puedan afectar o interesar a
las comunidades indígenas, cuando éstos suponen un pronunciamiento estatal a través de un
24
acto administrativo. Entre ellos, están los ligados a proyectos de desarrollo que afectan
directamente a las comunidades étnicas, en especial las decisiones que permiten la
explotación o el aprovechamiento de recursos naturales ubicados en sus territorios”
(Lancheros Gámez & Burgos , 2010, pág. 1).
Así mismo, para la Corte Constitucional el momento oportuno para realizar la consulta previa
debe ser antes de la adopción de medidas administrativas, como lo expresó en las sentencias
C-461 de 2008 y T-129 de 2011. En esta última se aclara que, no obstante lo mencionado,
las comunidades indígenas tienen la posibilidad de revisar y presentar sus puntos de vista
sobre la intervención en su territorio no sólo en la etapa previa, sino también durante y
después de la ejecución de la obra o actividad (Lancheros Gámez & Burgos , 2010, pág. 2).
Es por ello que diferentes organismos de derechos humanos han hecho denuncias
evidenciando en repetidas ocasiones la violación al derecho de participación, en el sentido
de que la consulta es realizada cuando ya se han entregado en concesión los proyectos,
desvirtuando así el sentido de la consulta previa (INDEPAZ, 2009, pág. 15).
En la consulta previa a las comunidades indígenas, la Corte en sentencia T-129 ha resaltado
la importancia y prevalencia del consentimiento en el entendido de que “toda medida
administrativa, de infraestructura, de proyecto u obra que intervenga o tenga la potencialidad
de afectar territorios indígenas o étnicos deberá agotar no sólo el trámite de la consulta previa
desde el inicio, sino que se orientará bajo el principio de participación y reconocimiento en
un proceso de diálogo entre iguales que tendrá como fin el consentimiento, previo, libre e
informado de las comunidades étnicas implicadas”. (Padilla, 2012, págs. 93 - 94)
Por último, es importante anotar que la Corte ha considerado que en el proceso de consulta
previa, se deben adoptar relaciones de comunicación y entendimiento entre las comunidades
indígenas y las autoridades, cuya finalidad y objetivos serán4:
4 Corte Constitucional, Sentencia SU-039/97, M.P.: Antonio Barrera Carbonell (Sentencia fundante de línea); otras sentencias de esta misma línea son: Sentencia T-652/98, M.P.: Carlos Gaviria Díaz, T-606/01, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, C-418/02, M.P.: Álvaro Tafur Galvis, C-891/02, M.P.: Jaime Araujo Rentería, T-955/03, M.P.: Álvaro Tafur Galvis y C-030/08, M.P.: Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
25
1. El conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a explorar o explotar los recursos
naturales, los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en
ejecución;
2. El conocimiento sobre la afectación o menoscabo de los elementos que constituyen la base
de su cohesión social, cultural, económica y política;
3. La participación activa y efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, la
cual, en la medida de lo posible, debe ser acordada o concertada;
4. Que se manifieste, a través de sus representantes autorizados, su conformidad o
inconformidad con dicho proyecto y la manera como se afecta su identidad étnica, cultural,
social y económica;
5. Que se incluyan temas como: la prevención de impactos futuros, la mitigación de los que ya
se presentaron y los previsibles, la compensación por la pérdida del uso y goce de parte de
los terrenos; la participación en los beneficios de la explotación de los recursos naturales.
PERÚ
Perú ratificó el convenio 169 de la OIT el 05 de diciembre de 1993 por medio de la
Resolución Legislativa N° 26253, mientras que entró en vigencia de febrero de 1995. La
constitución peruana en sus artículos 3, 55 y la cuarta disposición final transitoria, se he
encargado de darle, a los tratados internacionales que son debidamente ratificados, fuerza
material de ley; así como de elevar a la misma jerarquía de la constitución a aquellos tratados
que versen sobre derechos humanos. En razón a ello, el Tribunal Constitucional de Perú,
reiteradamente en sentencias como Exp. Nº 03343-2007-PA/TC y Exp. Nº 725-96-AA/TC,
ha reconocido el carácter vinculante de las normas y pronunciamientos de la OIT y, en
específico, el rango constitucional del convenio 169 (Due Process of Law Foundation, 2011,
pág. 81).
En la constitución política de Perú no está consagrado de manera expresa el derecho a la
consulta previa, de la lectura de los artículos 176, 178, 181 y 182 que se refieren al sistema
electoral, se afirma que se reconoce de forma somera y genérica la posibilidad de efectuar
consultas populares5. Por su parte, los artículos 2.17 y 31 de la Constitución reconocen el
derecho de participación y el artículo 2.19, el derecho a la identidad cultural.
5 Amicus curiae presentado por el Instituto de Defensa Legal - Justicia Viva, “Con relación a los procesos de inconstitucionalidad contra los decretos legislativos DL Nº 1089 (Régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales), DL Nº 1079 (Establecen medidas que garanticen el patrimonio de áreas naturales), DL Nº 994 (Inversión privada en proyectos de irrigación para la
26
Anteriormente, el poder ejecutivo trató de implementar normas que abordaran de una u otra
forma el derecho a la consulta previa. Entre ellas, encontramos: La Resolución Ministerial
N° 159-2000-PROMUDEH, que aprueba la Directiva N° 012-2000-PROMUDEH/SETAI,
para promover y asegurar el respeto de la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas
y las comunidades campesinas y nativas; Reglamento de la Ley de Áreas Naturales
Protegidas, Decreto Supremo No 038-2001-AG, 22 de junio de 2001; Resolución Ministerial
N° 596-2002-EM/DM, 20 de diciembre de 2002 (posteriormente derogada por el Decreto
Supremo Nº 028-2008-EM), Reglamento de consulta y participación ciudadana en el
procedimiento de aprobación de los estudios ambientales en el sector Energía y Minas;
Decreto Supremo No 042-2003-EM de 2003, del Ministerio de Energía y Minas. Ninguna de
ellas contaba con rango legal. El principal problema fue que, a excepción de la primera, se
reconocía el derecho a la participación pero no en forma expresa el derecho a la consulta
previa; ni se hacía “mayor énfasis en la necesidad de realizar estudios previos e
independientes de impacto ambiental y social” (Due Process of Law Foundation, 2011, págs.
83 - 84).
Fue en el 2005 cuando finalmente se expidió la ley Nº 28611, General del Ambiente, la
primera de rango constitucional en tratar el derecho a la consulta previa de las comunidades
indígenas, aunque falló en establecer el alcance y los mecanismos para realizarla. En su
artículo 70 se refiere “a los derechos de los pueblos indígenas a la participación e integración
en el diseño y aplicación de la política ambiental y, en particular, en el proceso de
ordenamiento territorial ambiental, y a que se deben salvaguardar los derechos de los pueblos
indígenas, comunidades campesinas y nativas reconocidos en la Constitución Política y en
los tratados internacionales ratificados por el Estado” (Due Process of Law Foundation, 2011,
pág. 84). El artículo 72 de la misma, en el inciso 2, plasma que la consulta previa se debe
orientar “preferentemente a establecer acuerdos con los representantes de éstas y a establecer
beneficios y medidas compensatorias por el uso de los recursos, conocimientos o tierras que
les corresponda” (Due Process of Law Foundation, 2011, pág. 84), no deja en claro que todos
ampliación la frontera agrícola), Ley Nº 29338 (Ley de recursos hídricos) y DL 1020 (organización de productores agrarios y la consolidación de la propiedad rural para el crédito agrario).
27
los mecanismos de participación deben ser anteriores, y no posteriores, a que se otorgue la
concesión.
El Decreto Supremo N° 12-2008-EM del 20 de febrero de 2008, en donde se enmendó el
problema anteriormente mencionado sobre la consulta posterior, al fijar en su artículo 2.1 del
título preliminar que es necesario que “antes de emprender o autorizar cualquier programa
de actividades, se conozca y analice las principales preocupaciones manifestadas” (Due
Process of Law Foundation, 2011, pág. 87). Sin embargo, persiste el problema de darle a la
consulta un tratamiento de participación y no de derecho colectivo, fallando así en una de las
finalidades de la consulta que es buscar un consentimiento.
Finalmente, en 2011 el Gobierno de Perú expidió la ley N° 29785, del Derecho a la Consulta
Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, que fue reglamentada por el decreto supremo N°
001-2012-MC; siendo esta ley importante debido a que es la primera de su especie en
América Latina. A través de estos instrumentos, se determinó que el sujeto de la consulta es
el pueblo indígena a quienes eventualmente se les pudiera afectar sus derechos colectivos en
razón de una medida legislativa o administrativa que vaya a adoptar el Estado, dicho pueblo
hará parte del proceso de consulta por medio de sus organizaciones e instituciones
representativas (Mayén, Erazo, & Lanegra, 2014, pág. 97). También plasmó una serie de
criterios objetivos que sirven para establecer quienes son sujetos de aplicación de la consulta,
a saber: Descendencia directa de las poblaciones originarias; estilos de vida y vínculos
espirituales e históricos con el territorio; instituciones sociales y costumbres propias;
patrones culturales y modos de vida distintos a los del resto de la población. Mientras que el
criterio subjetivo se relaciona con “la conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad
indígena u originaria” (Vallenas, Pautrat, & Samaniego, 2010, pág. 15) .
En cuanto al objeto de la consulta, “extiende el ámbito de las medidas por consultar a los
planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente los
derechos colectivos de los pueblos indígenas”, mientras que el reglamento agrega “que deben
ser consultadas las normas reglamentarias de alcance general (…) en tanto puedan afectar
28
directamente a los derechos colectivos de los pueblos indígenas” (Mayén, Erazo, & Lanegra,
2014, pág. 99). En ese mismo sentido, también serán objeto de consulta “las medidas
legislativas, normas con rango de ley como las leyes, resoluciones legislativas, decretos
legislativos, ordenanzas regionales o municipales” (Mayén, Erazo, & Lanegra, 2014, pág.
99).
El artículo 2 también enumera qué puede ser afectado y, por tanto, cuando están implicados
dentro de un territorio indígena, debe ser consultado: Derechos colectivos; Existencia física;
Identidad cultural; Calidad de vida; y Desarrollo. Así mismo, el reglamento trae una lista
derechos colectivos, a manera enunciativa no taxativa, que pueden ser afectados:
A la identidad cultural; A la participación de los pueblos indígenas; A la consulta; A elegir sus
prioridades de desarrollo; A conservar sus costumbres, siempre que éstas no sean incompatibles
con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos
humanos internacionalmente reconocidos; A la jurisdicción especial; A la tierra y el territorio, es
decir al uso de los recursos naturales que se encuentran en su ámbito geográfico y que utilizan
tradicionalmente en el marco de la legislación vigente; A la salud con enfoque intercultural; A la
educación intercultural. (Mayén, Erazo, & Lanegra, 2014, pág. 101)
La ley trae una serie principios que rigen el procedimiento de consulta previa. Estos son los
siguientes:
I. Oportunidad (o carácter previo de la consulta).
II. Interculturalidad. Esto implica el mutuo reconocimiento de las culturas que dialogan,
reconociendo, respetando y adaptándose a las diferencias existentes entre ellas, así como
su valor.
III. Buena fe. Un deber que se revelaría en las siguientes acciones: clima de confianza,
colaboración, respeto mutuo, prohibición del proselitismo partidario (es decir, el proceso
de consulta no es un proceso político–partidario) y de las conductas antidemocráticas
(no se debe afectar el corazón de la democracia: la igualdad, así como el respeto de los
derechos de todos los participantes del diálogo).
IV. Flexibilidad a las condiciones particulares que plantea cada pueblo indígena.
V. Plazos razonables para las etapas del proceso.
VI. Ausencia de coacción o condicionamiento en el proceso de consulta y en los
mecanismos de coordinación.
VII. . Información oportuna (y apropiada) disponible para los pueblos indígenas (Mayén,
Erazo, & Lanegra, 2014, pág. 103)
29
La ley consagra que la finalidad de la consulta previa es “alcanzar un acuerdo o
consentimiento entre el Estado y los pueblos indígenas, al cual debe arribarse a través de un
dialogo intercultural que garantice su inclusión en los procesos de toma de decisión del
Estado y la adopción de medidas respetuosas de sus derechos colectivos” (Vallenas, Pautrat,
& Samaniego, 2010, pág. 6). Para realizar la consulta, la ley menciona las siguientes etapas
mínimas del procedimiento, aclarando que no es taxativo y, por ello, que el procedimiento es
flexible:
a. Identificación de las medidas legislativas o administrativas que deben ser objeto de consulta.
b. . Identificación de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados
c. . Publicidad de la medida legislativa o administrativa.
d. Información sobre la medida legislativa o administrativa.
e. Evaluación interna en las organizaciones de los pueblos indígenas u originarios sobre las
medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente.
f. . Proceso de diálogo entre representantes del Estado y representantes de los pueblos
indígenas u originarios.
g. Decisión.” (Vallenas, Pautrat, & Samaniego, 2010, pág. 10)
El tribunal constitucional de Perú ha sostenido que si en la consulta previa la comunidad
indígena rechaza la propuesta, “precluye una primera etapa de negociación con la finalidad
de hacer visible los puntos sobre los cuales existe disconformidad, con la consecuencia que
la medida no podrá ser implementada”. Entonces se procede a dar inicio a una segunda etapa,
“si pese a los esfuerzos realizados por las partes en esta segunda etapa no se alcanza consenso
alguno, sólo entonces el Estado podrá implementar la medida, atendiendo en lo posible a las
peticiones del pueblo indígena” (Vallenas, Pautrat, & Samaniego, 2010, págs. 21-22).
Conclusiones
Latinoamérica, es una región que ha sido marcada por tener gran parte de la población
indígena en sus inicios pero con la llegada de la colonización, muchas de sus etnias fueron
desapareciendo, sin embargo, algunas de ellas se han mantenido en el tiempo bajo la
diversidad de razas y culturas que ha marcado una lucha continua por la posesión de distintos
territorios.
30
En razón de esa lucha continua, muchos de los gobiernos como Colombia y Perú han
procurado la protección de los territorios ancestrales a través de diferentes figuras como el
resguardo indígena y el cabildo indígena, que buscaban poner como titulares a los indígenas
de sus propios territorios y tener su propio gobierno o regirse bajo sus propias leyes como
lo habían hecho anteriormente a la colonización.
Con el paso del tiempo tanto en Colombia como Perú se procuró la protección de estas
comunidades con las corporaciones agrarias de los respectivos países, las cuales son las
primeras figuras que inician a delimitar los territorios susceptibles de afectación a las etnias
de estas regiones.
Actualmente Colombia cuenta con un porcentaje mínimo de población indígena lo que no
quiere decir que sea insignificante sino que por el contrario demuestra que la protección debe
ser aún más ardua al igual que en Perú de estas culturas que sostienen la identidad cultural
de las primeras civilizaciones en América.
En ese afán por la protección de la identidad cultural se crea el convenio de la OIT No 169,
el cual busca realizar la consulta previa sobre estas comunidades, antes de tomar cualquier
decisión política o administrativa que pueda afectar sus derechos, derechos que podríamos
considerar en cierta medida como derechos fundamentales, ya que no solo afectan un
territorio sino que afectan la población en sí, su identidad, su honra, sus orígenes y muchos
derechos más que son de índole de protección a nivel internacional como lo es la declaración
universal de derechos humanos.
Colombia y Perú son países con una realidad similar en temas de identidad cultural por el
arraigo de algunas de las comunidades indígenas que aún se conservan, sin embargo, Perú ha
tenido un mayor avance en temas de protección a lo que ellos llaman propiedad originaria
sobre territorio ancestral , lo contrario a Colombia, en donde se muestra que a pesar de la
ratificación de los convenios sobre protección de pueblos indígenas se identifican dos
problemas como son el desconocimiento sobre la existencia de comunidades indígenas por
parte no solo del Estado sino de las grandes empresas, los grupos alzados en armas e incluso
31
la población civil, y en segundo lugar porque no se cuenta con los títulos necesarios que
garanticen la propiedad colectiva sobre el territorios ancestrales.
Así mismo Colombia no tiene en cuenta la efectividad del concepto de territorialidad, que
otorga a las comunidades indígenas el respeto por lo que ellos consideran sagrado que no
solo es el espacio físico sino su identidad cultural ancestral, no solo de ahora sino de los
inicios de nuestra población cosa que si hace Perú, quienes tienen en cuenta no solo el
territorio sino la territorialidad que le brinda a las etnias la posibilidad de conservar esa
identidad cultural y su subsistencia no como un desafío sino como un símbolo representativo
de la región.
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Normatividad
Convenio 169 de la Organización del Trabajo (1989) Convenio de los Pueblos indígenas y Triviales
34
Colombia
Constitución Política de Colombia (1991)
Ley 21 (4 marzo 1991) Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos
indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76a. reunión de la Conferencia General
de la O.I.T., Ginebra 1989
Ley 99 (22 diciembre 1993) Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
Ley 70 (27 agosto 1993) Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política
Decreto 1397 (8 agosto1996) Por el cual se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la
Mesa Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas y se dictan otras
disposiciones.
Decreto 1320 (13 julio 1998) por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades
indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio.
Decreto 2333 (19 noviembre 2014) Por el cual se establecen los mecanismos para la efectiva
protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o
tradicionalmente por los pueblos indígenas acorde con lo dispuesto en los artículos 13 y 14 del
Convenio 169 de la OIT, y se adicionan los artículos 13,16 Y 19 del Decreto 2664 de 1994
Perú
Constitución Política del Perú (1993)
Ley de comunidades Nativas N° 22175 R. N° 019-2005-INRENA-IANP, Art. 11 (Régimen especial de
administración de reservas comunales)
Ley N° 28611(10 octubre 2005) Ley General del Ambiente
Ley N° 29785 (7 septiembre 2011) Ley del derecho a la Consulta Previa a los pueblos indígenas u
originarios, reconocido en el convenio 169 de la organización Internacional del trabajo (OIT)
Decreto Supremo No. 038 (22 junio 2001) AG Reglamento dela ley de Áreas protegidas
35
Decreto Supremo No. 042 (13 diciembre 2003) EM - Establece compromiso previo como requisito
para el desarrollo de actividades mineras y normas complementarias
Decreto Supremo No. 12 –(19 febrero 2008) EM - Aprueban Reglamento de Participación Ciudadana
para la realización de Actividades de Hidrocarburos
Decreto Supremo No. 028 – 2008 EM Aprueban Normas que regulan el Proceso de Participación
Ciudadana en el Subsector Minero
Decreto Supremo No. 001- (02 abril 2012) MC Reglamento de la Ley Nº 29785, Ley del Derecho a
la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
Resolución Legislativa N° 26253 Aprueban el "Convenio 169 de la OIT sobre pueblos Indígenas y
Tribales en países Independientes".
Resolución Ministerial N° 159-( 22 julio 2000) -PROMUDEH - Aprueban directiva para promover y
asegurar el respeto a la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas, comunidades campesinas
y nativas.
Resolución Ministerial N° 596- (21 diciembre2002) EM/DM - Aprueba el Reglamento de Consulta
y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el
Sector Energía y Minas.
Jurisprudencia
Corte Constitucional. (21 febrero 1997). Sentencia SU- 039 /1997. Referencia Expediente T-
84771 magistrado ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell.
Corte Constitucional. Sentencia (10 noviembre 1998) T - 652 /1998. Referencia: Expedientes
acumulados T-168.594 y T-182.245 Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz
Corte Constitucional. (14 de julio 2005) Sentencia T – 737/ 2005. Referencia: expediente T-1077984.
Magistrado Ponente: Dr. Alvaro Tafur Galvis
Corte Constitucional. (22 de mayo 2006) Sentencia T 382/ 2006 Referencia: expediente T-1284279.
Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández
36
Corte Constitucional. (14 de mayo 2008) Sentencia C 461/ 2008 Referencia: expediente D-6984
Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Corte Constitucional. (23 de enero 2008) Sentencia C 030/2008 Referencia: expediente D-6837
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil.
Corte Constitucional. (18 de marzo del 2009) Sentencia C 175/ 2009 Referencia: expediente D-
7308 Magistrado Ponente: Dr. Luis Ernesto Vargas Silva
Corte Constitucional (03 de marzo del 2011) Sentencia T 129 / 2011 Referencia: expediente T-
2451120 Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio
Corte Constitucional (23 de septiembre del 2011) Sentencia T 693/2011 Referencia: expediente T-
2.291.201 Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
Tribunal Constitucional ( 19 de febrero del 2009 ) Exp. N° 03343 del 2007- PA/TC. Magistrados
Vergara Gotelli, Mesía Ramírez, Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Eto Cruz y Álvarez Miranda.
Tribunal Constitucional (8 de junio del 2011) Exp. N° 725 -96-AA-TC. Magistrados MesíaRamírez,
Álvarez Miranda, Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos y Eto Cruz