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Dirección de Gestión y EvaluaciónOficina de Planeamiento y PresupuestoPresidencia de la República Oriental del Uruguay

Educación en Uruguay: principales ejes actuales de discusión

SERIE: POLÍTICAS EN DEBATE


Serie: Políticas en debateMaría Inés VázquezFernando Borgia

Dirección de Gestión y EvaluaciónOficina de Planeamiento y PresupuestoPresidencia de la República Oriental del Uruguay www.agev.opp.gub.uy/observatorio

PRESIDENCIA

Oficina de Planeamiento y PresupuestoREPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY

Sobre loS autoreS

María Inés Vázquez Es Doctora en Educación por la Universidad Autónoma de Barcelona (España), Ma-gíster en Investigación Educativa por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá) y Psicóloga por la Universidad de la República (Uru-guay).

Integra la Comisión Directiva del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd, Uruguay). Investigadora Nivel I del Sistema Nacional de Investigadores, participa de equipos de investigación en la Universidad Autónoma de Barcelona (España), el Consejo de Educación Secundaria y la Universidad ORT, Uruguay. En esta última Uni-versidad se desempeña como Coordinadora Académica del Máster en Gestión Edu-cativa del Instituto de Educación. Es especialista en Gestión Educativa del Consejo Directivo Central (CODICEN) de ANEP y vicepresidente de la red internacional Red de Apoyo a la Gestión Educativa (RedAGE). Integra el consejo de redacción de las revis-tas académicas: Cuadernos de Investigación Educativa (Universidad ORT, Uruguay) y Educación (Pontificia Universidad Católica, Perú).

Fernando Borgia Es Magíster en Gestión Educativa por el Instituto de Educación de la Universidad ORT Uruguay, y Magíster y Licenciado en Sociología por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Uruguay.

Es investigador en educación, gestión educativa, sistemas de salud y políticas pú-blicas. Se desempeña como profesor invitado en cursos de maestría de la Facultad de Enfermería y de grado en las Facultades de Psicología y Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Ha dictado clases como asistente en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de la República y en cursos de grado y pos-grado en varios países de América Latina.

Es coordinador de la Unidad de Capacitación Ciudadana del Centro de Formación y Estudios de la Intendencia de Montevideo. Ha sido asesor de la División Salud de la Intendencia de Montevideo y consultor para la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS) y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ).

Índice

Educación | OPP-AGEV 5

Presentación de la serie Políticas en debate ........................... 7

Introducción ........................... 9

1. Políticas públicas en educación: principales ejes de discusión ........................... 11 1.1. La mejora de la calidad educativa ........................... 12 1.1.1. La calidad desde la Ley General de Educación ........................... 14 1.1.2. Principales estrategias implementadas ........................... 15 1.1.3. Temas para seguir trabajando ........................... 16 1.2. La inclusión educativa ........................... 16 1.2.1. Concepto de inclusión educativa ........................... 16 1.2.2. Inclusión en Uruguay: perspectiva desde la Ley General de Educación y problemas constatados ........................... 18 1.2.3. Principales estrategias implementadas ........................... 29 1.2.4. Diagnósticos académicos sobre problemas de inclusión ........................... 30 1.2.5. Temas para seguir trabajando ........................... 32 1.3. Educación y trabajo ........................... 33 1.3.1 Educación y trabajo desde la Ley General de Educación ........................... 33

1.3.2. Principales estrategias implementadas ........................... 34 1.3.3. Temas para seguir trabajando ........................... 38 1.4. Incorporación y uso de las TIC ........................... 38 1.4.1. Las TIC y la Ley General de Educación ........................... 39 1.4.2. Principales estrategias implementadas ........................... 39 1.4.3. Temas para seguir trabajando ........................... 40

2. Situación de la evaluación educativa ........................... 41 2.1. Creación del INEEd ........................... 42 2.2. Evaluaciones en las que participa Uruguay ........................... 43 2.2.1. Evaluaciones PISA ........................... 43 2.2.2. Evaluaciones LLECE ........................... 44

Índice

1.1.1.


Educación | OPP-AGEV6

2.2.3. Evaluaciones formativas en línea ........................... 45 2.2.4. Evaluaciones en el marco de la Red Global de Aprendizajes ........................... 45 2.3. Hacia un sistema nacional de información educativa ........................... 46

3. Conclusiones finales ........................... 49

Bibliografía ........................... 52

Glosario ........................... 54

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Educación | OPP-AGEV

a lectores no especializados sobre la trayectoria reciente y situación actual de las distintas áreas programáticas que componen el presupuesto nacional.1

Cada informe fue elaborado por consultores externos a la OPP, contratados especí-ficamente para esta tarea, seleccionados por su reconocida trayectoria académica y profesional en la materia. Ellos tuvieron total libertad para seleccionar y jerarquizar los temas analizados, definir enfoques y expresar juicios evaluativos.

Estos documentos no ofrecen revisiones exhaustivas de las temáticas analizadas, sino que buscan brindar una visión panorámica, de lectura ágil y que aporte a la comprensión general de cuestiones complejas. Al mismo tiempo, la bibliografía y las fuentes citadas habilitan a los lectores más interesados a seguir profundizando en asuntos específicos.

1 A partir de la aprobación de la Ley n.º 18.719 el Presupuesto Nacional se estructura funcionalmente en 17 áreas programáticas: Administración de Justicia; Asuntos Legislativos; Ciencia, Tecnología e Innovación; Con-trol y Transparencia; Cultura y Deporte; Defensa Nacional; Desarrollo Productivo; Educación; Infraestructura, Transporte y Comunicaciones; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Protección y Seguridad Social; Registros e Información Oficial; Salud; Seguridad Pública; Servicios Públicos Generales; Trabajo y Empleo; Vivienda. Para más información consultar: <http://www.agev.opp.gub.uy/documentos/RC2013_Tomo_II_Parte_1_Con-texto_y_resultados_en_APs.pdf>.

http://www.agev.opp.gub.uy/documentos/RC2013_Tomo_II_Parte_1_Contexto_y_resultados_en_APs.pdf

http://www.agev.opp.gub.uy/documentos/RC2013_Tomo_II_Parte_1_Contexto_y_resultados_en_APs.pdf

Introducción


El presente informe ofrece una síntesis de los principales ejes de discusión en ma-teria de política educativa vigentes en Uruguay en los últimos 10 años. En particu-lar, busca identificar desafíos y oportunidades de trabajo, así como resaltar algunas ausencias de información estadística que impiden mejorar la comprensión sobre el desempeño del sistema educativo nacional.

El documento está organizado en tres capítulos. El primero presenta y describe cua-tro temáticas que fueron identificadas como los ejes de discusión más relevantes en el período analizado: 1) la mejora de la calidad educativa, 2) las políticas de inclusión, 3) la díada educación-trabajo y 4) la incorporación y el uso de las TIC en los procesos educativos. Para cada uno de esos temas se indican las principales definiciones po-líticas adoptadas, se describen las estrategias que están siendo implementadas y se señalan aspectos sobre los cuales se entiende necesario seguir trabajando.

El segundo capítulo aborda el estado de la evaluación educativa, al ser considerado un tema sustancial en los procesos de mejora y consolidación de las políticas públi-cas en educación. Desde esta perspectiva se propone un repaso de las principales líneas de evaluación en la que el país participa, así como una revisión general de otros aportes que sería necesario integrar.

El tercer y último capítulo rescata algunas conclusiones generales que surgen de lo trabajado en los dos capítulos anteriores.

Introducción

1. Políticas en educación: principales ejes de discusión

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La revisión bibliográfica y el rastreo do-cumental realizados han permitido je-rarquizar al menos cuatro grandes ejes de discusión en las políticas públicas del país, que también aparecen como temas relevantes a nivel internacional.

Ellos son:

1- La mejora de la calidad educativa.

2- La inclusión educativa.

3- La relación entre educación y trabajo.

4- La incorporación operativa de las TIC.

1.1. la mejora de la calidad educativa

El concepto de calidad educativa ofrece diversas interpretaciones, así como otros conceptos considerados polisémicos, como los de equidad, diversidad o inclusión.

Se entiende la calidad como un concep-to abarcativo, que integra la eficiencia a partir de la evaluación de los resultados de aprendizaje, pero que también com-bina el registro de otros atributos aso-ciados a la cohesión social y la equidad, como bases de una educación para todos.

Partiendo de su definición es posible es-tablecer algunos ejes conceptuales que permiten operar en la realidad definien-do políticas, desarrollando modelos des-de los cuales establecer estrategias de acción, formulando indicadores de avan-ce y logro que permitan evaluar proce-sos asociados con la calidad educativa.

En términos generales, es posible iden-tificar al menos tres perspectivas desde las cuales es abordada esta temática:

1- La perspectiva tecnológica, que se basa en patrones estándares a partir de los cuales se generan “modelos de calidad”, como por ejemplo el de calidad total (1951), el EFQM2 (1989), el ISO9001:2000, el K-sigma (2004), por citar solo algunos ejemplos.

2- La perspectiva cultural, que presenta modelos asociados a la denominada cultura organizacional, como los pro-puestos por Shein (1982) o Vanden-berghe (1989).

3- La perspectiva crítica, que se focaliza en aquellos aspectos de las dinámi-cas colectivas que generan puntos de tensión o contradicción en los es-cenarios institucionales o entre los grupos o personas que interactúan en ellos. Dentro de este grupo se des-tacan aportes como los de Goffman (1999), Baremblitt (2005), Ortega (2010), entre otros.

Si bien es la perspectiva tecnológica la que históricamente ha logrado mayor desarrollo, se han ido incorporando al análisis otros aspectos contextuales, propios de las perspectivas cultural y crítica, que enriquecen la comprensión de los fenómenos en estudio.

UNESCO (2013) destaca como las princi-pales dimensiones de la calidad educativa:

La relevancia, como dimensión que responde al qué y para qué de la educación.

La pertinencia, que toma en cuenta el sentido que las personas de los dis-tintos estratos sociales le otorgan a la propuesta educativa.

La equidad, considerando no solo el acceso, sino también los procesos y resultados alcanzados.

2 EFQM: Fundación Europea de Gestión de la Calidad (European Foundation Quality Management).

Políticas públicas en educación: principales ejes de discusión

13Educación | OPP-AGEV

La eficacia y la eficiencia, como di-mensiones que deben ser contras-tadas con el derecho ciudadano a la educación, considerado un bien pú-blico para todos.

Partiendo de estos referentes es que se propone un conjunto de temas que son considerados esenciales para alcanzar la calidad educativa (UNESCO, 2013: 42), que refieren a:

“Personalización: la educación debe ser capaz de incorporar el proyecto de vida de cada estudiante, atendien-do a diferentes contextos, experien-cias, gustos.

Foco en los aprendizajes: saber crear, gestionar y comunicar el cono-cimiento.

Ampliar los tiempos y espacios para el conocimiento: ofrecer experien-cias educativas disponibles en cual-quier momento.

Nuevas lógicas para lograr aprendi-zajes: ambientes personalizados, re-des, plataformas virtuales.

Construcción colaborativa de cono-cimiento: vínculos con la familia, el contexto, otros actores.

Gestionar conocimiento basado en evidencia: apoyar la toma de decisio-nes en evidencias”.

Esta evolución en los enfoques desde los cuales interpretar la calidad ha llevado a que los procesos de registro, seguimien-to y medición educativa que se realizan también presenten cambios en su im-plementación y monitoreo.

En los últimos años, los operativos de registro de la región se han concentrado en la aplicación de pruebas estandariza-

das de lenguaje y matemáticas, con al-gunos esfuerzos por extenderlos a cien-cias e historia. Si bien se entiende que tales pruebas no logran capturar toda la complejidad de los procesos de aprendi-zaje, al menos constituyen aproximacio-nes valiosas (UNESCO, 2013: 44).

Gracias al desarrollo de las tecnologías, se ha avanzado en la aplicación de otros test adaptativos que permiten comple-mentar estos registros, atendiendo al rendimiento y las capacidades de cada estudiante asociado a un aula, una insti-tución y un contexto específicos.

En esta misma línea Martínez Rizo (2012: 30) define los sistemas educati-vos de calidad como modelos sistémicos regidos por los siguientes criterios:

“Pertinencia y relevancia: establece un currículo adecuado a las caracte-rísticas de los alumnos (pertinencia) y a las necesidades de la sociedad (relevancia).

Eficacia interna y externa: logra que la más alta proporción posible de destinatarios acceda a la escuela, permanezca hasta el final y aprenda.

Impacto: consigue que los aprendiza-jes sean asimilados en forma dura-dera y den lugar a comportamientos sociales fructíferos para la sociedad y los individuos.

Suficiencia y eficiencia: cuenta con recursos humanos y materiales sufi-cientes (suficiencia), y los aprovecha de la mejor manera, evitando despil-farros y derroches (eficiencia).

Equidad: considera la desigual situa-ción de alumnos, familias y escuelas, y apoya en especial a quien lo requie-ra, para que todos alcancen los obje-tivos educativos”.

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Se reafirma así el concepto de calidad como aquel que logra la implicancia de los distintos actores comprometidos en los procesos educativos, lo cual requiere de sistemas y políticas flexibles y con-textuales que permitan alinear oferta educativa y necesidades personales.

En este sentido, las Metas Educativas 2021 de la OEI subrayan valores como los de motivación e implicancia:

“[…] una educación de calidad debe ser capaz de motivar al estudian-te, pudiendo percibir que esta vale la pena. Es decir, el estudiante tiene que valorar la calidad del aprendizaje que de otro modo no podría alcanzar, lo-grando asignarle utilidad para sí. Por lo tanto, tiene que ser una enseñanza que atienda la diversidad de necesi-dades de los discentes y plantearse como relevante para sus vidas, asegu-rando, al mismo tiempo, aprendizajes comunes para construir capacidades básicas para todos los ciudadanos. (OEI, 2010: 66)”.

Sin dudas esta ampliación conceptual de la calidad educativa enfrenta el desafío de identificar y promover nuevas estra-tegias e instrumentos para su registro, seguimiento y medición.

1.1.1. La calidad desde la Ley General de Educación

El capítulo III de la Ley General de Educa-ción n.° 18.437, que refiere a “Política edu-cativa nacional”, en su art. 12, expresa:

“La política educativa nacional tendrá como objetivo fundamental, que todos los habitantes del país logren apren-dizajes de calidad, a lo largo de toda la vida y en todo el territorio nacional, a través de acciones educativas desa-rrolladas y promovidas por el Estado, tanto de carácter formal como no for-

mal. Asimismo, el Estado articulará las políticas educativas con las políticas de desarrollo humano, cultural, social, tecnológico, técnico, científico y econó-mico. También articulará las políticas sociales para que favorezcan al cum-plimiento de los objetivos de la política educativa nacional”.

En este caso, el concepto de calidad es considerado como un derecho humano y un bien público. Desde esta perspectiva, el derecho a una educación de calidad aparece asociado no solamente al acce-so, sino también a la permanencia, que es en definitiva la que habilita a un de-sarrollo pleno de todas las capacidades, respetando las características persona-les, sin discriminación.

Así, el concepto de calidad educativa aparece asociado a los principios de:

Gratuidad: “[…] asegurará el cumpli-miento efectivo del derecho a la edu-cación y la universalización del acce-so y permanencia de las personas en el sistema educativo”.

Laicidad: “[…] asegurará el trata-miento integral y crítico de todos los temas en el ámbito de la educación pública, mediante el libre acceso a las fuentes de información y cono-cimiento que posibilite una toma de posición consciente de quien se educa. Se garantiza la pluralidad de opiniones y la confrontación ra-cional y democrática de saberes y creencias”.

Igualdad de oportunidades o equi-dad: “[…] brindará los apoyos especí-ficos necesarios a aquellas personas y sectores en especial situación de vulnerabilidad, y actuará de forma de incluir a las personas y sectores discriminados cultural, económica o socialmente, a los efectos de que



alcancen una real igualdad de opor-tunidades para el acceso, la perma-nencia y el logro de los aprendizajes.

Asimismo, estimulará la transforma-ción de los estereotipos discrimina-torios por motivos de edad, género, raza, etnia u orientación sexual […] asegurará a los educandos que cur-sen la enseñanza pública obligato-ria, el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación […]”. (Ley 18.437, 2009: 14).

Estos principios rectores de la educa-ción pública nacional plantean no solo el desafío de asegurar el acceso universal a la educación pública obligatoria, foca-lizado especialmente en aquellos sec-tores que históricamente han quedado marginados de la formación básica, sino también el de velar por su permanencia dentro del sistema. En este marco, en los últimos años en el país se han de-sarrollado una serie de líneas de acción, a partir de las denominadas políticas in-clusivas, con el propósito de consolidar estos principios, aunque no se cuenta en la actualidad con información precisa sobre los niveles de impacto que estas políticas han alcanzado en su imple-mentación.

1.1.2. Principales estrategias implementadas

En las últimas dos décadas, en Uruguay se ha iniciado la implementación de una serie de programas que tienen como co-metido atender aspectos asociados con la mejora de la calidad educativa.

Estos programas consideran algunos principios definidos por la UNESCO como sustanciales para lograr aprendizajes de

calidad, de utilidad para analizar la reali-dad educativa nacional.

Personalización y foco en los aprendi-zajes

Desde 1996, la División de Investigación, Evaluación y Estadística (DIEE) de la Ad-ministración Nacional de Educación Pú-blica (ANEP) viene implementando eva-luaciones nacionales de aprendizaje a nivel de educación primaria. Actualmen-te se trabaja para extender estas evalua-ciones a educación media.

Esta modalidad de evaluación formativa permite a cada maestro la posibilidad de contar con información en tiempo real sobre los avances en los aprendizajes de sus estudiantes. Acceder a este tipo de información impacta en dos niveles: 1) a nivel de aula, le permite al maestro ade-cuar su planificación a las característi-cas del grupo a su cargo y 2) a nivel de la institución, le permite a cada centro de-finir las estrategias colectivas para me-jorar la calidad de los aprendizajes del conjunto de estudiantes que atienden. Esta experiencia, que lleva más de una década de implementación, ha permiti-do ir consolidando nuevas estrategias de apoyo que aseguren mayor impacto en los logros previstos. Así, por ejemplo, se implementan talleres de formación para directivos y maestros, que brindan in-sumos para un mejor aprovechamiento de los informes surgidos del sistema de evaluación de aprendizajes (SEA).3

El enfoque de una educación más perso-nalizada también se refleja en una serie de propuestas programáticas que foca-lizan en este aspecto. Por ejemplo, en educación media, el proyecto Liceo con Tutoría (que da continuidad al PIU).4

3 Por más información consultar <http://www.anep.edu.uy/sea>.4 PIU: Proyecto de Impulso a la Universalización de la Educación Básica.

http://www.anep.edu.uy/sea

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5 Fuente consultada en abril de 2014: <http://www.cep.edu.uy/prensa/437-alcanzar-tiempo-pedago>.

ampliar los tiempos y espacios

Existen diversos programas implementa-dos desde la ANEP que tienen la amplia-ción del tiempo pedagógico como uno de sus rasgos característicos. Es el caso de las Escuelas de Tiempo Completo, Escue-las de Tiempo Extendido y los Programas de Maestros Comunitarios, Jardines de Jornadas Completa, Internados Rurales, Maestro + Maestro. Estas propuestas a nivel de educación inicial y primaria han logrado, en el 2013, incrementar el equi-valente a una semana más de clase que en el año anterior (CEIP, 2014).5

construcción colaborativa de conoci-miento

Muchos de los programas que vienen siendo impulsados desde el Estado se desarrollan a partir de acuerdos entre la ANEP y otros organismos estatales como el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), el Instituto del Niño y Adoles-cente del Uruguay (INAU) o el Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Entre los programas coordinados por más de un organismo se encuentran: Re-Descu-brir (UTU-CECAP), que procura la cul-minación de la educación media básica, integrado por instancias de educación formal y otras de educación no formal; el programa de Educación en Contextos de Encierro (ECE), en coordinación con el Ministerio del Interior; el Programa Uru-guay Estudia (PUE), que surge a partir de aportes interinstitucionales de ANEP, ME-C,UDELAR, BROU, MTSS, OPP, INEFOP y la Corporación Nacional para el Desarrollo.

Nuevas lógicas para lograr aprendizajes

Desde esta perspectiva se destaca el de-sarrollo que han tenido las propuestas de educación no formal y otras basadas en plataformas virtuales, que han permitido

expandir la oferta educativa a sectores a los que antes no se estaba llegando.

1.1.3. Temas para seguir traba-jando

Entre los aspectos asociados a la cali-dad educativa para seguir trabajando, se destacan al menos tres:

Definir e implementar evaluaciones sistemáticas que permitan el segui-miento de los diferentes planes y programas que son desarrollados en los distintos niveles del sistema.

Fomentar políticas que permitan al-canzar la permanencia y el egreso de los estudiantes que acceden al sis-tema, en particular en la educación media básica.

Avanzar en la consolidación de uno de los principios rectores de la cali-dad educativa que refiere a la igual-dad de oportunidades, atendiendo su cumplimiento no solo en el acceso, sino en la calidad de los planteles docentes y en las propuestas educa-tivas que estos imparten.

1.2. la iNcluSióN educativa

1.2.1. Concepto de inclusión educativa

En el marco de los procesos de expansión de la educación obligatoria en diversos países comienzan a constatarse fenóme-nos de exclusión. Al analizar la situación de América Latina, Flavia Terigi (2009) identifica cinco modalidades de exclusión que deben ser resueltas para avanzar ha-cia el objetivo de la universalización efec-tiva de los ciclos de educación obligatoria:

http://www.cep.edu.uy/prensa/437-alcanzar-tiempo-pedago



1- No estar asistiendo a la escuela: de acuerdo a estudios realizados (Itzco-vich, 2009) en al menos 11 países de la región, más del 10 % de los niños no están siendo escolarizados.

2- Abandonar luego de varios años de escolarización: principalmente en educación media se confirma un fuer-te desgranamiento de la matrícula.

3- Escolarización de baja intensidad: se trata de estudiantes que asisten re-gularmente, no generan problemas pero tampoco se involucran activa-mente en los procesos educativos y, por lo tanto, no aprenden.

4- Aprendizajes “elitistas o sectarios”: refiere a aquellas propuestas curri-culares iguales para todos, que al no atender las diferencias entre edu-candos no contribuyen a eliminar las inequidades preexistentes.

5- Aprendizajes de baja relevancia: re-fieren a prácticas devaluadas de en-señanza, en escenarios educativos poco adecuados, que pueden poner en peligro las posibilidades de conti-nuar los estudios.

En ese contexto histórico, UNESCO (2003: 7) ha definido la inclusión educativa como:

“[…] el proceso de responder a la di-versidad de las necesidades de los educandos a través de la participación creciente en el aprendizaje, las cul-turas y las comunidades […]. Implica cambios y modificaciones en los con-tenidos, los enfoques, las estructuras y las estrategias, con una visión común que abarca a todos los niños según su rango de edad y una convicción según la cual es responsabilidad del sistema regular educar a todos los niños”.

Este planteo, vigente desde hace más de una década, pone en evidencia la nece-sidad de contar con políticas educativas flexibles y contextualizadas, con centros con capacidad de adaptar su oferta edu-cativa a la población a la que atienden y con equipos docentes con formación es-pecífica para poder enfrentar nuevos de-safíos. Diversos análisis apuntan a que los sistemas educativos deben redefinir propuestas que hasta el momento han sido homogéneas y regladas, por otras más flexibles y contextualizadas que permitan abordar la diversidad.

Esta situación lleva también a revisar las lógicas de funcionamiento que sustentan las prácticas educativas, considerando, en simultáneo, varios niveles de acción.

Destacamos especialmente tres de ellos:

1- Desde la gestión: los nuevos escena-rios educativos requieren de directi-vos que cuenten con herramientas y estrategias adecuadas para abordar la diversidad. Un estudio reciente (Vázquez, 2009) pone en evidencia al menos dos ejes de tensión en la im-plementación de políticas de inclu-sión, que dificultan su consolidación desde la gestión: la ausencia de “ali-neación” entre las políticas centrales del sistema y las que se intentan pro-mover desde los centros educativos, y la necesidad de integrar nuevas ló-gicas de funcionamiento, procurando además erradicar otras prácticas ins-

(La preocupación por la inclusión) pone en evidencia la ne-cesidad de contar con políticas educativas flexibles y contex-tualizadas, con centros con capacidad de adaptar su oferta educativa a la población a la que atienden y con equipos do-centes con formación específica para poder enfrentar nuevos desafíos.

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titucionales que se mantienen opera-tivas por simple inercia y que ofician como “barreras del cambio”. Ambos aspectos representan activos intangi-bles que forman parte de las actuales dinámicas escolares y dificultan la consolidación de nuevas prácticas.

2- Desde las prácticas de aula: la com-plejidad y diversidad de los escena-rios educativos actuales requieren de prácticas docentes colaborativas. Bolívar (2012) destaca la importan-cia de generar en los centros expe-riencias profesionales basadas en la confianza y el apoyo mutuos. En tal sentido, resalta el valor de promo-ver acuerdos colectivos que puedan ser trasladados luego a los espacios de aula. Por ejemplo: trabajar desde proyectos comunes que permitan in-tegrar las propuestas de cada nivel, consensuar acciones de los equipos docentes, generar relaciones más fluidas con el entorno y en especial con las familias, promover activida-des que fomenten una “cultura de la corresponsabilidad”, por medio de acciones en red dentro y fuera del es-pacio escolar. Para lograr todas estas aspiraciones se requiere de equipos estables a nivel de cada centro.

3- Desde la formación docente: los pro-cesos de inclusión educativa enfren-tan al plantel docente a nuevos desa-fíos. De acuerdo con Vaillant (2010), es necesario repensar la formación inicial docente, así como las estra-tegias de desarrollo profesional que hoy se ofrecen. Entre las capacidades docentes a fortalecer desde la forma-ción, se destacan dos dimensiones: la dimensión cognitiva relacionada con la capacidad para trasmitir el saber adquirido, adecuándolo a los diferen-tes colectivos con los que trabaje, y la dimensión actitudinal-vincular desde la cual trasmitir valores morales y

éticos, la capacidad de empatía y de sostén emocional de otros.

Teniendo en cuenta este conjunto de aspectos, se advierte, además, la nece-sidad de contar con apoyos específicos en los diferentes tramos de formación (tutoriales, equipos de apoyo, sistemas de registro e información, cajas de he-rramientas, etc.) que promuevan instan-cias de intercambio, trabajo colectivo y producción conjunta. En el mismo senti-do, también los esquemas de monitoreo y evaluación educativos deben ajustarse y complejizarse para poder captar las diferentes modalidades de exclusión y evaluar sus potenciales soluciones, combinando abordajes para lograr una visión global de los procesos educativos en marcha y sus resultados.

1.2.2. Inclusión en Uruguay: perspectiva desde la Ley Gene-ral de Educación y problemas constatados

En Uruguay, la Ley General de Educación incorpora la perspectiva de la inclusión a las políticas educativas y establece que:

“El Estado asegurará los derechos de aquellos colectivos minoritarios o en especial situación de vulnerabilidad, con el fin de asegurar la igualdad de oportunidades en el pleno ejercicio del derecho a la educación y su efec-tiva inclusión social. Para el efectivo cumplimiento del derecho a la educa-ción, las propuestas educativas res-petarán las capacidades diferentes y las características individuales de los educandos, de forma de alcanzar el pleno desarrollo de sus potencialida-des. (Ley 18.437, 2009: 12)”.

La evidencia disponible muestra algunos desafíos importantes que vale la pena reseñar. Además, cabría preguntarse si



se cuenta con información o consensos suficientes como para afirmar que se avanza desde criterios comunes.

Para comenzar se propone analizar el acceso a la educación de la primera in-fancia, de acuerdo a los datos aportados por el Instituto Nacional de Estadística (INE, 2011) y presentados en el cuadro 1.

Un primer análisis de estos datos permi-te destacar que:

La cobertura a través de servicios públicos se encuentra fragmentada y es diferente, según del tramo de edad. La cobertura del Plan CAIF es 6 veces mayor que otras coberturas públicas para los niños y niñas de 0 a 2 años, mientras que para los de 3 años solo la duplica.

Los servicios educativos públicos y privados para la población infantil de 0 a 2 años atienden un porcenta-je muy similar de niños. La principal diferencia radica en que 1 de cada 10 niños y niñas que concurren a un

servicio educativo privado presenta alguna necesidad básica insatisfecha (NBI), y en los servicios públicos esta proporción cambia a 6 de cada 10. Esto significa que los servicios públi-cos para este grupo etario se focali-zan en población con NBI.

La cobertura de los servicios educati-vos para la primera infancia aumenta de acuerdo con la edad: mientras que el 73,8 % de los niños y niñas de 0 a 2 años no acceden a servicios educati-vos,6 esta cifra se reduce al 38,5 % en niños y niñas de 3 años y cae abrup-tamente a 9,4 % en la población de 4 y 5 años de edad.

A medida que aumenta la edad, la po-blación cubierta por prestadores pú-blicos y privados también aumenta, pero en mayor medida en servicios públicos, pasando de una situación de paridad para la población de 0 a 2 años a triplicar la población asistida por servicios educativos privados en grupos de 4 y 5 años de edad.

Cuadro 1. Educación inicial por edad, centro al que asiste y NBI, en porcentajes, 2011

0 a 2 años 3 años 4 y 5 años Total

Sin NBI Con NBI Total Sin NBI Con NBI Total Sin NBI Con NBI Total Sin NBI Con NBI Total

Asiste a un centro público 0,9 0,7 1,6 6,7 4,4 11,0 31,6 33,6 65,3 12,6 12,9 25,5

Asiste a un CAIF 4,3 5,7 9,9 9,2 12,1 21,3 0,0 0,0 0,0 3,6 4,8 8,4

Subtotal sistema público 5,1 6,4 11,5 15,9 16,5 32,4 31,6 33,6 65,3 16,3 17,7 33,9

Asiste a un centro privado 9,6 1,5 11,1 22,5 3,4 25,9 19,5 2,6 22,1 15,3 2,2 17,5

No asiste 37,9 35,9 73,8 14,9 23,7 38,5 2,2 7,2 9,4 21,4 23,7 45,2

No relevado 0,0 0,0 3,6 0,0 0,0 3,3 0,0 0,0 3,2 0,0 0,0 3,4

Total 52,7 43,8 100 53,3 43,5 100 53,4 43,4 100 53,0 43,6 100

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos del INE correspondientes al Censo 2011,

<http://www.ine.gub.uy>.

6 Las políticas, planes y programas para la primera infancia, como por ejemplo, el Plan CAIF (INAU), el Pro-grama Nuestros Niños (Intendencia de Montevideo), el Programa Uruguay Crece Contigo (MIDES), promueven acciones integrales para esta población, que además del componente educativo para los niños y niñas y sus familias, incluyen apoyos y cuidados en aspectos alimentarios y sanitarios.

http://www.ine.gub.uy

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La población infantil con NBI que no accede a servicios educativos, a los 3 años de edad es 1,5 veces supe-rior a la que no posee NBI, y para las edades de 4 y 5 años es 3,5 veces superior. Esto indica mayores dificul-tades de acceso a servicios educati-vos para la primera infancia en niños y niñas con NBI, las que se reducen en términos absolutos, como conse-cuencia de la universalización de los servicios educativos públicos, pero crecen en términos relativos.

El acceso a un servicio educativo orien-tado o especializado en primera infancia, sea este público o privado, no supone acceso a servicios necesariamente com-parables ni equivalentes, ya que existe una amplia diversidad de modalidades, incluso dentro del propio sector público.

La información al respecto no solo es escasa y fragmentaria, sino que refiere a propuestas diferentes que se registran utilizando indicadores distintos. Esto es especialmente relevante en términos de acceso, porque no permite precisar a qué se accede y cuál es la calidad de cada servicio.

Otro aspecto mencionado por Filardo y Mancebo (2013), es el referido a la conti-nuidad educativa. El foco público puesto en la educación media y en los porcenta-jes de promoción, deserción y repetición escolar obliga a abordar el tema. En este sentido, puede hacerse otro acercamien-to a partir del gráfico 1, que muestra que a medida que aumenta la edad y el ciclo educativo, disminuye el porcentaje de población que logra completarlo.

Gráfico 1. Culminación de ciclos educativos por grupos de edades, en porcentajes, 2006-2012

93,4

63,6

36,2

93,2

64,3

34,8

92,5

68,1

37,1

95,6

60,9

31,7

95,6

58,6

31,2

96,7

65

37,5

96,7

64,4

36,8

0

20

40

60

80

100

Jóvenes de 14 y 15 años que culminaron

primaria

Jóvenes de 17 y 18 años que culminaron ciclo

básico de educación media

Jóvenes de 21 y 22 que culminaron segundo ciclo educación media

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: MEC, Logro y nivel educativo alcanzado por la población-2012.



contar con un sistema integrado de in-formación educativa, que permita cruzar información con el conjunto de sistemas de información pública, aportados desde otros organismos, como por ejemplo el MIDES, BPS, INAU, etc.

A partir de una lectura del cuadro 2, es posible destacar los siguientes fenóme-nos:

El porcentaje de adolescentes de 12 a 14 años de edad (cuadro 2) que no concurren a ningún centro educati-vo es menor que el de niños y niñas de 4 y 5 años de edad (cuadro 1) que tampoco lo hacen, lo que reafirma la relevancia del problema de inclusión en la etapa preescolar. Debe tenerse presente, no obstante, que este tra-mo recién fue declarado legalmente como obligatorio en 2008.

Más de 1 de cada 4 adolescentes de 12 a 14 años de edad está cursan-do un ciclo educativo que ya debería haber finalizado. Solo el 64,4 % está cursando el ciclo educativo que co-rresponde a su edad y 4 de cada 5 de ellos concurren a un centro educati-vo público.

Pese a ser baja, la deserción educa-tiva de los adolescentes de 12 a 14 años de edad es casi 6 veces mayor que la de los niños y niñas de 6 a 11 años. Asimismo, la deserción educa-tiva se dispara a partir de los 15 años y alcanza a 1 de cada 4 adolescentes entre 15 y 17 años.

A medida que aumenta la edad, dis-minuye la población cubierta por el sistema educativo, siendo en prome-dio 5 veces superior la cobertura de los servicios públicos de educación a la de los servicios privados.

El foco del problema, tal como lo descri-ben Filardo y Mancebo (2013: 205), se ubica en el estrato medio-bajo de Mon-tevideo y del interior norte y centro.

“En términos relativos a la población de cada zona, es en el estrato bajo de Montevideo donde se registra la mayor tasa de no asistencia al sistema en la cohorte de 14 a 19 años (45 % de los jóvenes de esa edad están fuera del sistema educativo, sin haberlo com-pletado). También se registran altas tasas de no asistencia en el estrato medio bajo de Montevideo (38 %), in-terior norte (37,9 %) e interior cen-tro-norte (37,2 %)”.

Un tercer abordaje es explorar con qué ciclo educativo se vinculan los jóvenes y adolescentes, sus características so-cioeconómicas y las diferencias en la retención alcanzada por los servicios públicos y privados. En ese sentido, se inicia el análisis a partir del cuadro 2, pero con la aclaración de que la infor-mación disponible en el Censo 2011 per-mite conocer la situación de los jóvenes y adolescentes en ese momento, pero no su trayectoria educativa.

En consecuencia, no es factible determi-nar con certeza que quienes tienen más de 11 años de edad y se encuentran cur-sando primaria “han repetido algún cur-so de ese ciclo educativo”, porque pueden haber desertado y reingresado. Tampo-co es posible conocer el tránsito entre un subsistema y otro (público al priva-do y viceversa), ni si la extraedad para el ciclo que se está cursando se generó en el mismo subsistema y en la misma o diferente institución educativa. Tam-poco es posible vincular el desempeño con la formación preescolar o inicial. La lista previa y parcial de limitaciones para el análisis de logros educativos pone en evidencia, nuevamente, la necesidad de

22



la inclusión con continuidad, como ac-ceso con permanencia en los servicios educativos. De aquí en más utilizaremos el término acceso para hacer referencia al primer caso e inclusión para el segun-do. La no inclusión, por su parte, está asociada a las denominadas “barreras de acceso” (accesibilidad geográfica, disponibilidad de plazas, etc.) o a moti-vos culturales, sociales o económicos. La no permanencia en los servicios edu-cativos implica que se han superado las barreras de acceso, pero que los servi-cios educativos no logran retener a los estudiantes, colaborando con el avance en los niveles de aprendizaje previstos de acuerdo con su edad. En suma, la inclusión educativa refiere a las opor-tunidades de acceso al sistema educa-tivo y la continuidad educativa alude a la permanencia y el grado de avance en el sistema.

7 Conceptualmente extraedad hace referencia a los años adicionales necesarios para cumplir con los requi-sitos del sistema educativo formal, para determinado tramo de edad. A modo de ejemplo: está previsto que a los 12 años un estudiante ingrese al sistema de educación media y, por lo tanto, si tiene 13 años de edad y está cursando educación primaria, tiene 2 años extra de la edad esperada para haber finalizado dicho ciclo educativo.

La extra-edad7 analizada en la edu-cación primaria y media es un fe-nómeno relevante. No obstante, en educación media es mayor que en primaria. A su vez, como puede verse en el cuadro, este fenómeno afecta en mayor medida al sistema públi-co. A modo de ejemplo, en educación primaria hay un 26,7 % de alumnos que concurren que tiene entre 12 y 14 años, sin embargo, solo el 2,6 % lo hace en el sistema privado. A la educación media básica concurre un 31,4 % de los adolescentes entre 15 y 17 años, siendo solo un 2,9 % los que concurren al sistema privado.

El análisis de los datos permite hacer di-versas lecturas sobre los objetivos vin-culados con la inclusión. Por una parte, la inclusión educativa entendida como el acceso al servicio educativo y, por otra,

Cuadro 2. Cobertura por grupo de edad, ciclo educativo y tipo de administración del sistema, en por-centajes, 2011

6 a 11 años 12 a 14 años 15 a 17 años 18 a 20 añosEd.

públicaEd.

privadaTotal

Ed. pública

Ed. privada

TotalEd.

públicaEd.

privadaTotal

Ed. pública

Ed. privada

Total

Educación primaria 79,5 16,3 95,8 24,2 2,6 26,7 1,2 0,2 1,3 0,2 0,1 0,3

Educación media básica - - 0,0 51,6 12,8 64,4 28,4 2,9 31,4 2,9 0,1 3,0Educación media superior

- - 0,0 - - 0,0 29,0 8,3 37,3 15,8 2,1 17,9

Enseñanza terciaria - - 0,0 - - 0,0 - - 0,0 14,4 3,4 17,8

Sin relevar - - 3,3 - - 3,1 - - 3,5 - - 3,8

No asiste - - 1,0 - - 5,8 - - 26,4 - - 57,2

Total 79,5 16,3 100 75,8 15,3 100 58,7 11,3 100 33,3 5,7 100

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos del INE correspondientes al Censo 2011.

Nota: los totales por grupo de edad no suman 100 %, porque “sin relevar” y “no asiste” no se pueden desagregar

entre educación pública y educación privada.



Cuadro 3. Cobertura por grupos de edad, ciclo educativo y forma de administración del sistema, en porcentajes, 2011

21 a 23 años 24 a 29 años

Ed. pública Ed. privada Total Ed. pública Ed. privada Total

Educación primaria - - 0,0 - - 0,0

Educación media básica - - 0,0 - - 0,0

Educación media superior 4,7 0,3 5,0 2,0 0,1 2,1

Enseñanza terciaria 17,5 4,6 22,1 10,5 2,6 13,2

Sin relevar - - 4,1 - - 3,9

No asiste - - 68,8 - - 80,8

Total 22,2 4,9 100 12,5 2,8 100


Nota: los totales por grupo de edad no suman 100 %, en tanto “sin relevar” y “no asiste” no se

pueden desagregar entre educación pública y educación privada.

En virtud de ello, es factible realizar las siguientes consideraciones:

En términos de inclusión, la compa-ración de los cuadros 1 y 2 da cuenta de que el grupo poblacional con me-nor inclusión educativa es el de los niños y niñas de 0 a 2 años de edad (73,8 %).

En términos de inclusión con conti-nuidad educativa, la comparación de los cuadros 2 y 3 pone en evidencia que los diversos mecanismos de ex-clusión del sistema educativo deter-minan que de los jóvenes de 24 a 29 años de edad (cuya escolarización no es obligatoria), es mayor que la que se da desde el inicio de la adolescen-cia y coincidente con los niveles de-crecientes de continuidad educativa en la educación media.

La comparación, en los cuadros 2 y 3, entre los problemas de inclusión educativa respecto de los de inclu-sión con continuidad educativa, pone en evidencia que si bien actualmente la deserción educativa (inclusión sin continuidad) a partir de la educación media es un problema, hay señales claras de que la inclusión (acceso) a la educación media ha sido pro-blemática en el pasado reciente. Es decir, que el problema mutó de difi-cultades en el acceso (inclusión) a la educación media, hacia la deserción (no continuidad) educativa temprana en ese nivel educativo.

24



8 Por deserción educativa se entiende la situación en la que el alumno deja la educación formal antes de haber culminado el ciclo de formación obligatorio previsto por la ley.

Cuadro 4. Acceso y deserción del sistema educativo por grupo de edad, en porcentajes, 2011

Nivel más alto que cursóEdades

Total3 a 5 años

6 a 11 años

12 a 14 años

15 a 17 años

18 a 20 años

21 a 23 años

24 a 29 años

Nunca concurrió 83,4 19,7 1,6 0,5 0,3 0,3 0,3 2,0

Preescolar 16,6 8,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4

Primaria - 71,5 56,1 34,5 20,6 18,8 20,8 22,2

Ciclo básico - - 42,2 57,1 48,0 40,0 31,3 37,9

Bachillerato (4.° a 6.°) - - - 6,1 24,3 29,2 25,8 23,4

Enseñanza técnica/formación profesional UTU - - - 1,8 5,0 5,9 6,0 5,2

Terciario - - - 0,0 1,7 5,7 15,7 9,0

Total 100 100 100 100 100 100 100 100


Cuadro 5. Acceso y deserción del sistema educativo por grupo de edad y etnia, en porcentajes, 2011

Ascendencia étnicaEdades

Total3 a 5 6 a 11 12 a 14 15 a 17 18 a 20 21 a 23 24 a 29

Afro o negra

Nivel más alto que cursó

No corresponde 79,8 22,0 1,6 0,4 0,4 0,4 0,5 2,1

Preescolar 20,2 13,4 0,1 0,1 0,0 0,0 0,5

Primaria - 64,6 58,0 38,1 25,6 25,9 29,4 29,3

Ciclo básico - - 40,3 54,8 50,2 43,2 36,3 41,6

Bachillerato (4.° a 6.°) - - - 4,6 18,0 22,5 21,1 17,9

Ens. técnica/formación profesional UTU - - - 2,1 4,9 5,2 5,9 4,8

Terciario - - - - 0,9 2,9 6,8 3,8

Total 100 100 100 100 100 100 100 100

Otras etnias

Nivel más alto que cursó

No corresponde 83,8 19,3 1,6 0,5 0,3 0,3 0,3 2,0

Preescolar 16,2 8,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4

Primaria - 72,4 56,0 34,0 19,9 18,0 19,8 21,3

Ciclo básico - - 42,3 57,4 47,7 39,6 30,7 37,4

Bachillerato (4.° a 6.°) - - - 6,3 25,2 30,1 26,4 24,1

Ens. técnica/formación profesional UTU - - - 1,8 5,0 6,0 6,1 5,2

Terciario - - - 0,0 1,9 6,1 16,8 9,7

Total 100 100 100 100 100 100 100 100


Con el propósito de aportar elementos que contribuyan a comprender más ampliamente los fenómenos de la inclu-sión y la deserción educativa,8 se sinte-tizan a continuación algunos aspectos de los cuadros 4 y 5 (téngase presente

el porcentaje relativo de población que no asiste a una institución educativa, resumido en los cuadros 1, 2 y 3), que refieren a población que no estaba con-curriendo a ningún centro educativo (pú-blico o privado) en el año 2011.



medida en la educación media, nivel educativo en el que abandonaron el 61,3 % de quienes no estaban estu-diando en el año 2011 y tenían en-tre 12 y 29 años de edad. En el ciclo básico de educación media es donde se producen la mayoría de las deser-ciones (37,9 %), señalándose que el 57,1 % de los adolescentes de 15 a 17 años desertaron en ese nivel educati-vo, aunque, en términos relativos, es bajo el porcentaje de adolescentes de ese grupo de edad que abandonó en la educación media superior (6,1 %).

La deserción educativa en la educa-ción media superior es muy similar, en términos porcentuales, a la deser-ción en el nivel de educación prima-ria: 23,4 y 22,2 %, respectivamente.

En términos étnicos (ver cuadro 5), la población afrodescendiente presenta menores niveles de exclusión al acce-so a la educación preescolar 79,8 % respecto del 83,8 % de las demás et-nias. Sin embargo, la deserción edu-cativa es tendencialmente más tem-prana desde el preescolar, superando en 8 % en primaria y en 4,2 % en la educación media básica a las demás etnias. Por el contrario, la deserción en el nivel educativo terciario es, en porcentajes relativos, casi un tercio de la que alcanzan las demás etnias, 3,8 y 9,7 %, respectivamente.

Al explorar los datos de NBI asociados al rezago educativo,9 se verá, tal como lo indica el cuadro 6, que este resulta ser un factor explicativo relevante.

El 2 % de la población de entre 3 y 29 años de edad nunca concurrió a una institución educativa.

Las cifras son muy diferentes dentro de los subgrupos de edad, pesando de manera distinta las dificultades atribuibles a las barreras para la inclusión y las que operan negativa-mente sobre la continuidad educati-va. En este sentido:

Entre los niños y niñas de 3 a 5 años que no asisten a un centro educativo, el 83,4 % nunca con-currieron y el 16,6 % dejaron de concurrir, predominando las difi-cultades de inclusión educativa.

Entre los niños y niñas de 6 a 11 años que no asisten a un centro educativo, el 19,7 % nunca concu-rrió y el 80,3 % dejó de concurrir, predominando las dificultades para la continuidad educativa.

La deserción en primaria es el 22,2 % del total, pero no se distribuye homo-géneamente, dado que en términos generales a mayor edad la deser-ción es más tardía (el grupo de 21 a 23 años sale de esta tendencia). En este sentido, debe destacarse que el 56,1 % de los adolescentes de 12 a 14 años y el 34,5 % de los adoles-centes de 15 a 17 % desertan en pri-maria. Este problema no es reciente, dado que en el nivel de educación primaria, en promedio, el 20 % de los jóvenes entre 18 y 29 años de edad abandonaron sus estudios.

Las dificultades de retención del sis-tema educativo se expresan en mayor

9 Rezago educativo refiere a los años de educación formal no alcanzados de acuerdo con la edad; numérica-mente coincide con los años de extraedad, pero conceptualmente refiere a los años de educación y no a los años de edad del estudiante. Por ejemplo, con 8 años de edad el niño está cursando primer año de primaria, tiene 2 años de extraedad y 2 años de rezago educativo.

26



En el subsector público, en todos los grupos de edad entre los 12 y los 20 años, se confirma que la población que está cursando un ciclo educativo menor al correspondiente a su edad presenta un porcentaje de NBI mayor que quienes están realizando el ciclo acorde a su edad.

Cuadro 6. Cobertura educativa por forma de administración del sistema, grupos de edad y NBI, en porcentajes, 2011

Asistencia actual a establecimiento de

enseñanza

Grupos de edad

Tipo de hogar

Sin NBI Con NBI No relevado No corresponde Total

Educación pública

6 a 11 9,9 9,9 - 0,0 19,812 a 14 5,3 4,7 - 0,0 10,015 a 17 5,3 2,9 - 0,0 8,218 a 20 3,2 1,0 - 0,1 4,421 a 23 2,2 0,6 - 0,1 2,924 a 29 2,5 0,5 - 0,0 3,0Subtotal 28,3 19,6 - 0,3 48,2

Educación privada

6 a 11 3,7 0,4 - 0,0 4,112 a 14 1,9 0,2 - 0,0 2,015 a 17 1,4 0,1 - 0,0 1,618 a 20 0,7 0,1 - 0,0 0,821 a 23 0,6 0,1 - 0,0 0,724 a 29 0,7 0,1 - 0,0 0,8Subtotal 9,0 0,9 - 0,0 10,0

No asiste

6 a 11 0,0 0,2 - 0,0 0,212 a 14 0,0 0,8 - 0,0 0,815 a 17 0,0 3,5 - 0,0 3,518 a 20 2,9 4,0 - 0,0 6,921 a 23 4,5 3,8 - 0,0 8,324 a 29 11,5 7,1 - 0,1 18,6Subtotal 18,8 19,4 - 0,1 38,3

No relevado

6 a 11 - - 0,7 0,1 0,812 a 14 - - 0,4 0,1 0,415 a 17 - - 0,4 0,1 0,518 a 20 - - 0,3 0,1 0,521 a 23 - - 0,3 0,2 0,524 a 29 - - 0,6 0,3 0,9Subtotal - - 2,8 0,7 3,5

Total 56,2 39,9 2,8 1,2 100


En virtud del escaso peso relativo de la población con NBI en el subsector edu-cativo privado para cada uno de los gru-pos de edad, el análisis comparativo por NBI se centrará exclusivamente en el subsistema público.

En este sentido, el cuadro 7 permite constatar lo siguiente:



Se confirma que cuanto más avanza-do es el ciclo educativo cursado (si se considera la educación media básica y media superior en conjunto), menor es el porcentaje de población con NBI del subsector público. A la inversa, cuanto mayor es el rezago educativo en el grupo de edad respectivo, ma-

Cuadro 7. Cobertura educativa del sistema público por grupos de edad, ciclo edu-cativo y NBI, en porcentajes, 2011

12 a 14 años 15 a 17 años 18 a 20 años

Sin NBI Con NBI Total Sin NBI Con NBI Total Sin NBI Con NBI Total

Educación primaria 39,1 60,9 26,7 27,2 72,8 1,3 42,2 57,8 0,3

Educación media básica 59,5 40,5 64,4 53,6 46,4 31,4 53,2 46,8 3,0Educación media superior

- - 0,0 76,4 23,6 37,3 76,3 23,7 17,9

Enseñanza terciaria - - 0,0 72,7 27,3 0,0 81,0 19,0 17,8

Sin relevar - - 3,1 - - 3,5 - - 3,8

No asiste - - 5,8 - - 26,4 - - 57,2

Total 53,0 47,0 100 64,2 35,8 100 75,5 24,5 100


Otro aspecto asociado a la inclusión y continuidad educativa es el embarazo adolescente (ver cuadro 9). Si bien los da-tos del Censo 2011 no permiten conocer cuántas adolescentes estaban embara-zadas en ese momento, da cuenta del nú-mero de hijos nacidos vivos de acuerdo a la edad de la mujer (ver cuadro 8).

En este sentido, se sabe que:

El 0,1 % (97) de las adolescentes de entre 12 a 14 años de edad habían tenido al menos un hijo.

El 4,7 % (3.705) de las adolescentes de entre 15 a 17 años de edad habían tenido al menos un hijo, existiendo casos con hasta 4 hijos.

El 19,8 % (14.539) de las adolescen-tes y jóvenes de entre 18 a 20 años de edad habían tenido al menos un hijo, existiendo casos con hasta 6 hijos.

En promedio, el 8 % de las adoles-centes y jóvenes de 12 a 20 años de edad habían tenido al menos un hijo.

yor es el porcentaje de NBI que tiene esa población.

Lo antedicho expresa la fuerte asocia-ción entre la situación socioeconómica (NBI en el hogar del estudiante) y las probabilidades de éxito educativo.

28



En relación a la maternidad adolescen-te y la inclusión educativa, los datos del cuadro 9 permiten concluir:

Todas las adolescentes de 12 a 14 años de edad que no asisten a un centro educativo integran hogares con NBI. Consideradas en su conjun-to (sin diferenciar entre hogares con o sin NBI), el 93 % de las adolescen-tes de este grupo que no tienen hi-jos concurren a un centro educativo, mientras que solo el 29,9 % de las que tienen hijos lo hace.

Casi la totalidad de las adolescen-tes de 15 a 17 años de edad que no asisten a un centro educativo inte-

gran hogares con NBI. Consideradas en su conjunto (sin diferenciar entre hogares con o sin NBI), el 79,3 % de las adolescentes de este grupo que no tienen hijos concurren a un centro educativo, mientras que solo el 15,4 % de las que tienen hijos lo hace.

Las adolescentes y jóvenes de 18 a 20 años de edad que no asisten a un centro educativo provienen ma-yoritariamente de hogares con NBI. Consideradas en su conjunto (sin diferenciar entre hogares con o sin NBI), el 58,2 % de las adolescentes y jóvenes de este grupo de edad que no tienen hijos concurren a un centro

Cuadro 9. Maternidad adolescente por grupo de edad, NBI y asistencia a un centro educativo, en por-centajes, 2011

Hijos nacidos vivos

12 a 14 años 15 a 17 años 18 a 20 añosAsiste a un centro

educativoTotal

Asiste a un centro educativoTotal

Asiste a un centro educativo

TotalNo

asisteasiste

No

relevadoNo

asisteasiste

No

relevadoNo

asisteasiste

No

relevado

Sin hijos

Cantidad de NBI

Sin NBI 0,0 55,2 0,0 55,2 0,0 53,7 0,0 53,8 18,5 43,2 0,0 61,7Con NBI 4,6 37,7 0,0 42,3 18,3 25,5 0,0 43,8 21,4 13,0 0,0 34,4Ignorado 0,0 0,1 2,4 2,4 0,0 0,0 2,4 2,5 0,1 2,0 1,7 3,8

Total 4,6 93,0 2,4 100 18,4 79,3 2,4 100 40,1 58,2 1,7 100

Con hijos

Cantidad de NBI

Sin NBI 0,0 10,3 0,0 10,3 0,1 6,6 0,0 6,6 25,6 4,0 0,0 29,6Con NBI 66,0 19,6 0,0 85,6 80,7 8,9 0,0 89,5 64,1 3,3 0,0 67,3Ignorado 1,0 0,0 3,1 4,1 0,1 0,0 3,7 3,8 0,1 0,0 2,9 3,0

Total 67,0 29,9 3,1 100 80,9 15,4 3,7 100 89,8 7,3 2,9 100


Cuadro 8. Hijos nacidos vivos por grupo de edad, 2011

Nro. de hijos nacidos vivosEdad

Total12 a 14 15 a 17 18 a 20

No tuvieron hijos 74.874 98,6 % 74.724 94,0 % 57.948 78,8 % 207.546 90,7 %

Tuvieron al menos un hijo 97 0,1 % 3.705 4,7 % 14.539 19,8 % 18.341 8,0 %

Ignorado 1.003 1,3 % 1.031 1,3 % 1.025 1,4 % 3.059 1,3 %

Total 75.974 100 % 79.460 100 % 73.512 100 % 228.946 100 %

N.° máximo de hijos 1 4 6 6




educativo, mientras que solo el 7,3 % de las que tienen hijos lo hace.

Si se compara la deserción educativa de las adolescentes y jóvenes madres (cua-dro 9), con la del promedio de mujeres y varones de su mismo grupo etario (cua-dro 2), es posible afirmar:

Para el grupo de 12 a 14 años: el pro-medio de deserciones es de 5,8 %, mientras que en las madres adolescen-tes es 67,0 %, es decir 11,5 veces mayor.

Para el grupo de 15 a 17 años: el pro-medio de deserciones es de 26,4 %, mientras que en las madres adolescen-tes es 80,9 %, es decir 3 veces mayor.

Para el grupo de 18 a 20 años: el pro-medio de deserciones es de 57,2 %, mientras que en las madres adolescen-tes es 89,8 %, es decir 1,6 veces mayor.


Entre los objetivos que encuadran las acciones que el país vienen implemen-tado para abordar esta problemática de la inclusión en educación, el Ministerio de Educación y Cultura destaca (MEC, 2011a: 22):

1- Impulsar sistemas de apoyo para la identificación y atención de las difi-cultades de aprendizaje.

2- Lograr la distribución equitativa de los recursos para una escuela gratui-ta y de calidad.

3- Mejorar el balance en la asignación de tareas y responsabilidades entre los diferentes niveles de gestión.

4- Promover políticas integrales para el fortalecimiento de la profesión do-cente.

5- Diseñar currículos abiertos y más flexibles.

6- Promover políticas que se basen en modelos inclusivos.

7- Desarrollar políticas de evaluación integradas orientadas a la mejora de la calidad.

8- Construir sistemas integrados de in-formación educativa que alimenten la toma de decisiones y el debate público.

En el 2012, la ANEP (en coordinación con el MEC y financiamiento de la OEI) presen-tó las Buenas prácticas en educación inclu-siva en Uruguay, con el propósito de dar a conocer y difundir prácticas que ofician como referencia de experiencias exitosas en el logro de la inclusión educativa.

Entre los aspectos jerarquizados como claves para ser tenidos en cuenta en pro-cesos de inclusión educativa se destacan:

La atención personalizada de los es-tudiantes con dificultades.

La asistencia al docente.

Actividades acondicionadas al estado emocional y físico del niño.

Abordajes multidisciplinarios que in-tegren a la mirada pedagógica otras técnicas, atendiendo a cada situación particular.

Realizar adaptaciones curriculares y estrategias pedagógicas atendiendo a los requerimientos de cada situación.Formación permanente para los do-centes atendiendo a los requerimien-tos de cada contexto.

La coordinación de acciones conjun-tas con las familias o referentes de los niños.

30



Contar con el apoyo de otras organi-zaciones del contexto.

Paralelamente, Uruguay viene desarro-llando una serie de programas concre-tos que tienen como principal objetivo integrar a las aulas a jóvenes y adultos que se encuentran fuera del sistema educativo.

Entre otros, se destacan los siguientes programas:

maestros comunitarios (Pmc)

Es una propuesta creada en el 2005 y coordinada entre el Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) y el MIDES. Se im-plementa en escuelas de contextos vulne-rables, dando respaldo a distintos modelos educativos, como lo son las Escuelas de Tiempo Completo, las Escuelas de Tiempo Extendido y las Escuelas Aprender.

aulas comunitarias (Pac)

Va dirigido a dar respaldo a jóvenes de entre 12 a 15 años con riesgos de de-sertar o que ya se encuentran fuera de la educación formal. Está siendo imple-mentado desde 2006, coordinando es-fuerzos entre el Consejo de Educación Secundaria (CES) y el MIDES.

impulso a la universalización del ciclo básico (Piu)

Creado en el 2007 con el propósito de mejorar los aprendizajes incrementan-do los índices de promoción en liceos de Montevideo y del interior con fracaso escolar. Actualmente este programa se ha transformado en otro denominado Proyecto Tutorías.

culminación de la educación Secundaria (ProceS)

Va dirigido a funcionarios de la adminis-tración pública o privada que tengan in-

terés en culminar sus estudios a nivel de educación media. Este programa hace un puente entre la educación formal y la no formal.

educación en contextos de encierro (ece)

Se inicia en el 2001 con el propósito de contribuir en la rehabilitación de los re-clusos, así como atender el derecho a la educación de todos los ciudadanos. Se imparte en más de 19 establecimientos de todo el país y ha logrado aumentar de forma significativa el número de matri-culados y aprobados.

Plan Nacional de alfabetización digital (PNad)

Creado en el 2007 e impulsado a través de los Centros MEC, bajo la coordinación del propio MEC, tiene como propósito promover la alfabetización digital de adultos y desarrollar competencias en el uso de los entornos digitales.

Lamentablemente, más allá de los regis-tros generales sobre cobertura y máxi-mo nivel educativo alcanzado realizados por la ANEP, el MEC y el INE, no existen prácticas sistemáticas de evaluación que brinden información específica y actualizada sobre el impacto logrado por los diferentes programas dirigidos a mejorar la inclusión educativa.

1.2.4. Diagnósticos académicos sobre problemas de inclusión

No obstante lo dicho anteriormente el análisis de la producción académica nacional permite identificar algunos diagnósticos específicos que constatan la consolidación del fenómeno del aban-dono o desvinculación como uno de los principales mecanismos generadores de exclusión educativa en Uruguay, afec-tando particularmente a los estudiantes de los niveles medio y terciario.



En un artículo del 2008 Santiago Cardo-zo (Cardozo, 2008: 17) resalta que:

“[…] el país ha tenido un éxito relativa-mente importante en cuanto al acce-so a la educación post-primaria pero todavía hoy los niveles de culminación —incluso del ciclo básico, obligatorio por ley desde la década del setenta—, se encuentran muy lejos de ser univer-sales”.

En el mismo sentido, apuntan Gustavo de Armas y Alejandro Retamoso (De Ar-mas y Retamoso, 2010: 11):

“Aunque Uruguay sigue exhibiendo in-dicadores positivos en los niveles de educación inicial y educación prima-ria —al menos en comparación con el resto de los países de la región—, presenta datos muy preocupantes en educación media. Al examinar la evo-lución de las tasas de egreso en los distintos niveles de enseñanza entre 1991 y 2008, se advierte claramente una tendencia al estancamiento“.

Cardozo (2008) asocia la problemática a diversos factores: 1) la constante re-visión y cambio de planes y programas, 2) la dificultad de alcanzar fases de con-solidación de los procesos de innovación puestos en marcha y 3) la escasa acu-mulación de conocimiento técnico-pe-dagógico en la definición de políticas educativas.

Por su parte, Verónica Filardo y María Ester Mancebo vuelven sobre este tema advirtiendo que si bien el 98 % de los ni-ños que culminan la educación primaria ingresan a la educación media, solo 1 de cada 3 jóvenes entre 20 y 29 años egre-sa del nivel medio (Filardo y Mancebo, 2013: 234).

Este último estudio asocia la “pérdida de matrícula” a nivel de educación media a los siguientes factores:

La brecha entre oferta-demanda: se identifica una suerte de “desajuste” entre la oferta del sistema y los in-tereses y necesidades educativas de los jóvenes. En tal sentido destacan el carácter propedéutico de la edu-cación media que sigue estructurado como nivel “preuniversitario”.

La falta de instrumentos legales que le permitan a los directivos sancionar situaciones que se han vuelto recu-rrentes, como la de estudiantes con asistencia intermitente o situaciones de inasistencias sin causas aparen-tes (Filardo y Mancebo, 2013: 150).

Además, las investigadoras enfatizan que también contribuye a este problema la particular estructura institucional del sistema educativo uruguayo, caracteri-zado por la alta fragmentación y falta de articulación interna, que lo vuelve poco funcional a la hora de tomar decisiones.Así, señalan tres razones que explican tal peculiaridad:

Primeramente operan en la esfera de la educación diversos actores con po-testades particulares como la ANEP, la UDELAR, el MEC y actualmente el MIDES […] la particularidad de la auto-nomía técnica y administrativa de los entes de la enseñanza con respecto al Poder Ejecutivo y, en tercer lugar, por el lugar original que ocupa el MEC a lo largo del ciclo de las políticas públi-cas en educación. (Filardo y Mancebo, 2013:165).

Paralelamente, interesa destacar que esta tendencia al desgranamiento de la matrícula no es exclusiva del nivel edu-cativo medio, sino que también ocurre a nivel terciario. Diconca y otros (2011) señalan que las tasas de abandono tem-prano (durante el ciclo básico de las ca-rreras) son altas en la mayoría de los servicios de nivel terciario de la UDELAR.

32



Este estudio aborda el fenómeno de la pérdida de matrícula desde una doble perspectiva, considerando los términos de “deserción” y “desvinculación” y tomando el aporte de diferentes autores que ponen en foco distintos aspectos de esta proble-mática (Tinto, 1989; Furtado, 2003; Boado, 2009; Arocena, 2007, entre otros).

Así, Diconca y otros afirman que:

“Mientras que el concepto de “deser-ción” contiene una responsabilidad personal en la decisión de dejar los es-tudios, el concepto de “desvinculación” hace referencia al aspecto relacional que implica al estudiante pero también a la institución terciaria con las que se vincula. Este proceso de desvinculación puede darse en diferentes momentos: En la “desvinculación preinicial” el es-tudiante se inscribe en una carrera pero luego no asiste; la “desvinculación inicial” es cuando el estudiante aban-dona los estudios en los dos primeros semestres de la carrera; la “desvincu-lación temprana” es cuando abandona antes de la primera mitad de su carre-ra; la “desvinculación tardía” es cuando abandona los estudios luego de haber cursado más de la mitad de la carrera. (Diconca y otros, 2011: 17).”

En este trabajo la desvinculación se aso-cia al menos a tres factores causales:

Sociopersonales, que son los que aparecen como de mayor incidencia y se vinculan con aspectos laborales, con la diagramación horaria de los cursos y con razones familiares.

Estratégicos, cuando se priorizan otras carreras o trayectos de formación.

Institucionales, relacionados con la presencia (o no) de apoyos básicos, principalmente al inicio del proceso de formación o con la calidad de los ser-vicios provistos por el sector terciario.

Esta sumatoria de disfuncionalidades identificadas en diferentes sectores del sistema educativo nacional refuerza la necesidad de contar con información más precisa sobre las dinámicas de fun-cionamiento del sistema, así como de los resultados logrados.


Considerando la magnitud de la proble-mática de la desvinculación en Uruguay, que no solo afecta al tramo de educación media, sino que también aparece en el ni-vel terciario, interesa destacar aquí algu-nos criterios que, según UNESCO (2013), deberían orientar al sistema educativo:

Disponibilidad, asociado a la existen-cia efectiva de alternativas educati-vas que le permitan al joven adecuar la formación a sus intereses y nece-sidades.

Accesibilidad, que asegure el trán-sito y la culminación del proceso de formación. Se identifican diferentes tipos de accesibilidad: económica, fí-sica y curricular.

Adaptabilidad, relacionando las ofer-tas educativas a las expectativas y posibilidades de los jóvenes. Aspec-tos como la diagramación horaria, las metodologías de enseñanza, las tecnologías de apoyo o los procedi-mientos de evaluación son factores que afectan la permanencia del joven dentro del sistema.

Aceptabilidad, procurando que la oferta educativa sea de conformidad de sus potenciales usuarios.

En el mismo sentido y considerando las características específicas del sistema educativo uruguayo, se sugieren las si-guientes líneas de acción a futuro:



Avanzar en la flexibilización de crite-rios, tanto de trayectos curriculares como en los sistemas de evaluación y pasaje de grado (no resulta viable utilizar prácticas homogéneas ante realidades diversas).

Promover propuestas de formación en servicio que permitan a los equipos de supervisores, directivos y docentes que trabajan con poblaciones vulnera-bles adquirir saberes específicos que les permitan afrontar esta tarea con estrategias y herramientas adecuadas.Revisar la normativa que regula la permanencia de los docentes en un mismo centro, de modo que habilite la consolidación de equipos de tra-bajo estables en cada centro, en es-pecial, en aquellos que trabajan en políticas de inclusión educativa.

1.3. educacióN y trabajo

Educación y trabajo representan dos componentes de la formación integral y ciudadana que en los últimos años han sido integrados en las políticas educa-tivas nacionales. Resolver adecuada-mente la relación entre estos conceptos ha representado una de las principales prioridades de las actuales autoridades de la educación, a partir de propuestas que buscan asegurar diversos perfi-les de egreso que habiliten el acceso al mundo del trabajo.

1.3.1 Educación y trabajo desde la Ley General de Educación

En el artículo 40 de la Ley n.º 18.437, co-rrespondiente a “Líneas transversales”, se destaca la “educación a través del trabajo”, aunque este concepto no apa-rece luego desarrollado ni asociado a ninguno de los organismos integrantes del Sistema Nacional de Educación Pú-blica (SNEP).

“La educación a través del trabajo ten-drá como propósito incorporar a los educandos en el concepto del trabajo como actividad propia de los seres hu-manos e integradora a la vida social. (Ley 18.437: 20).”

Desde el Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP) y desde el MEC con la educación no formal (Acevedo, 2013) es que se han ido consolidando ofertas educativas que articulan con el mundo del trabajo.

“La actividad económica, por ser po-tencialmente sustitutiva del estudio, representa uno de estos factores aso-ciados a la inclusión y participación de los jóvenes en el sistema educati-vo. Complementariamente, en tanto permite intuir la desigualdad social involucrada, el ingreso del hogar y la condición de género del estudiante constituyen también factores insosla-yables. (MEC, 2013: 50)”.

De acuerdo a los datos aportados por el Anuario Estadístico (MEC, 2013), es a partir de los 13 años que se identifican menores niveles de homogeneidad entre los jóvenes en la cobertura educativa, di-ferencia que se ve acentuada a partir de los 15 años. Este fenómeno es asociado a dos factores: las ofertas económicas como alternativa al estudio y el rezago escolar.

Interesa destacar que el análisis de la evolución de los registros da cuenta de un doble fenómeno. Mientras se constata la tendencia decreciente de jóvenes que no estudian pero trabajan (25,6 % en 2011; 23,7 % en 2012), en contrapartida queda en evidencia un leve aumento de los jóve-nes que ni estudian, ni trabajan, ni buscan trabajo (12,5 % en 2011 y 13 % en 2012).

El principal factor que se asocia a este alejamiento desde la percepción de los jó-venes refiere a la falta de interés por las

34



ofertas educativas en quienes tienen entre 12 y 17 años, mientras quienes tiene en-tre 18 y 29 años dividen sus razones en-tre la falta de interés y la incorporación al mundo del trabajo. Es en los jóvenes más pobres entre los que se integran otros fac-tores, asociados con el embarazo adoles-cente y las dificultades económicas.

“Resulta llamativo el hecho de que la cantidad de jóvenes que no asisten a un establecimiento educativo ni tampoco trabajan se incrementa entre los 15 y los 19 años de edad. Es en el período de los 17 a los 20 años de edad donde los valores son más altos. (MEC, 2013: 62)”.

Frente a estos fenómenos, la OEI (2010) advierte sobre la necesidad de poner esfuerzos no solo en la ampliación de la oferta educativa, sino también en lograr las condiciones básicas que aseguren el acceso efectivo, trabajando desde una perspectiva multisectorial.


Entre las recomendaciones propuestas se destaca la necesidad de desarrollar programas especiales que permitan for-talecer la educación técnico-profesional, que se adecuen a las demandas de los mercados específicos, como estrategia que permita lograr convergencias entre las necesidades e intereses personales y del contexto.

En este sentido, puede apreciarse el cami-no desarrollado por el CEPT, que ha pro-movido la diversificación de propuestas, la asociación con el sector productivo y una mayor presencia en el interior del país.

En el 2007, impulsada por el CETP, surge la Formación Profesional Básica (FPB), una propuesta dirigida a jóvenes mayo-res de 15 años y adultos que cuentan con primaria completa, pero que no pudieron

Gráfico 2. Variación de la matrícula del CETP según departamentos, en porcenta-jes, 2011-2013

0

10

20

30

40

50

6054

3937

2927

23 2219 18 16 14 13 13 12 12 12 12

8 7

19

Fuente: CETP (2013a: 17).

culminar la formación media básica, y que desean completar su formación con un perfil profesional específico. Ofrece diferentes orientaciones organizadas en

áreas Agraria, Maderas y afines, Electro-tecnia, Mecánica General, Mecánica Auto-motriz, Vestimenta, Belleza, Gastronomía, Electrónica, Deporte e Informática.



Entre las capacidades que se integran al perfil de egreso de la FBP se destacan: desempeñarse como ciudadano proacti-vo, responsable y creativo; comprender la importancia de la ciencia y las tecno-logías; elegir su continuidad educativa y aplicar normas de seguridad en los en-tornos laborales.

En los últimos años se ha confirmado un aumento en la matrícula a nivel de educación media en el CETP en relación a la del CES. Una de las causas que se manejan sobre este fenómeno está re-lacionada con que este tipo de ofertas asocia la necesidad de formación con otros requerimientos que también están

presentes en los jóvenes y que tienen que ver con el interés de incorporarse al mundo del trabajo.

Los gráficos que siguen (gráficos 2 al 4) ponen en evidencia que ha habido un crecimiento sostenido de la matrícula en todo el país, siendo mayor en el interior que en la capital. También dan cuenta de un cambio en la matrícula en relación al tipo de curso, donde los cursos técnicos profesionales (CTP) han ido perdiendo re-levancia en relación a la formación media básica (FMB) y superior (FMS), existiendo un crecimiento más lento de la matrícula en la formación superior terciaria (FST).

Gráfico 3. Matrícula del CETP según territorio y nivel educativo

5117

23957

16673

22322

52463265

4034 4598

0

5000

10000

15000

20000

25000

Montevideo Interior del país

EMB EMS EST FP

Fuente: CETP (2013a:16).

36



10 Entendiendo por educación no formal: “el aprendizaje que se ha adquirido adicional o alternati-vamente al aprendizaje formal. En algunos casos también está estructurado según dispositivos de educación y formación, pero más flexibles. Usualmente ocurre en contextos comunitarios locales, el lugar de trabajo y mediante actividades de las organizaciones de la sociedad civil. Por medio del proceso de reconocimiento, validación y acreditación el aprendizaje no formal puede conducir también a obtener calificaciones y otros tipos de reconocimiento” (UNESCO, 2012).

Por su parte, el MEC, a través del Consejo Nacional de Educación No Formal, ha im-pulsado políticas enmarcadas en el Pro-grama Nacional de Educación y Trabajo.

En el 2005 se crean los Centros de Capa-citación y Producción (CECAP), que reco-nocen como antecedentes experiencias puntuales iniciadas en 1981 y 1993. Se enmarca en un programa de educación no formal con una coordinación general y directores o coordinadores a nivel de cada centro, y trabajan a partir de acuer-dos y convenios interinstitucionales que realizan con las Intendencias, los des-concentrados de educación media (CES y CETP) y el Plan Ceibal, entre otros.

Garibaldi (MEC, 2011b) retoma el tema de la articulación entre educación y tra-bajo, como uno de los desafíos más im-portantes que actualmente enfrenta la educación nacional.

En este sentido, expresa:

“[…] es impostergable superar la idea de que la educación es un fenómeno aislado del trabajo […] como lo seña-la la Ley de Educación, no es para un nivel educativo (medio o terciario), ni para una modalidad (la educación téc-nica o la formación profesional), sino para toda la educación en sus dife-rentes modalidades y niveles. Se tra-ta verdaderamente de promover una formación integral de los educandos. (MEC, 2011b: 7-8)”.

Durante los últimos períodos de gobier-no, se identifican una serie de acciones y programas que promueven y consolidan diversas alternativas de educación no formal,10 como estrategia para captar a sectores de la población estudiantil que están quedando fuera del sistema.

Gráfico 4. Evolución de la matrícula del CETP por nivel educativo, años selecciona-dos, en porcentajes

22 27 34

3844

466

7

103422

10

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2004 2009 2013

FP

EST

EMS

EMB

Fuente: CETP (2013b:8).

Nota: Años seleccionados por el CETP en su último informe anual.



Entre otras, se destacan:

Creación del Área de Educación no Formal (2005) que se institucionali-za a partir del 2008 con la Ley Ge-neral de Educación, que promueve la constitución del Consejo Nacional de Educación No Formal, como parte constitutiva del SNEP.

A partir de la creación de esta nueva Área fueron desarrollados tres pro-gramas: Aprender Siempre (PAS), Uru-guay Estudia (PUE) y el Programa Na-cional de Educación y Trabajo (PNET).Asimismo, surgen otros programas de apoyo: Programa de Capacitación Laboral (PROCAL), Programa Tra-bajadores en Seguro de Desempleo (TSD), Programa Emprender y Pro-grama de Apoyo a las Micro y Peque-ñas Empresas (POMYPES).

También surgen otras iniciativas que buscan articular esfuerzos entre el MEC y el CES, como es el caso del Proyecto CECAP-CES, creado en el 2006, integrando a estudiantes ex-traedad (Plan 93) y cubriendo los tres años del Ciclo Básico. Entre las estra-tegias que implementa se destacan las tutorías de apoyo, reuniones de coordinación y los Consejos de Par-ticipación (MEC, 2013).

Desde la perspectiva del MEC (2011b), este conjunto de iniciativas procuran consolidar el rol del Estado como garan-te del derecho a la educación para toda la vida implementando funciones que aseguren: 1) promover servicios educa-tivos accesibles para toda la población y la continuidad de estudios, especialmen-te de quienes se encuentran en situación

de vulnerabilidad; 2) asegurar una oferta educativa plural-estatal-privada-mixta, supervisando las diferentes opciones, 3) definir criterios básicos de calidad para todos los servicios; 4) fortalecer la es-cuela pública; 5) establecer regulaciones que eviten formas de discriminación y 6) garantizar mecanismos de concertación con sectores del gobierno y la sociedad civil, y proporcionar los recursos técni-cos necesarios.

La creación y consolidación de vías al-ternativas para completar la formación básica intentando disminuir los niveles de rezago y deserción establecidos trajo aparejadas nuevas situaciones a resol-ver, como los mecanismos para el reco-nocimiento, validación y acreditación de las distintas modalidades de educación no formal (MEC, 2012).

“La valoración y reconocimiento de es-tos resultados del aprendizaje pueden mejorar significativamente la autoes-tima y el bienestar de las personas, motivándolas a proseguir (además de) ayudar a integrar a amplios sectores de la población en un sistema de edu-cación y formación más abierto, flexi-ble, así como a construir sociedades inclusivas. (MEC, 2012: 30)”.

En el marco de lo que UNESCO (2012) promueve como “aprendizajes a lo lar-go de toda la vida” es que se definen al-gunos criterios que permiten concretar procesos de reconocimiento, validación y acreditación (RVA) de aprendizajes no formales e informales:11 1) elaborar pro-cedimientos que identifiquen, documen-ten, evalúen, validen y acrediten los re-sultados de aprendizaje; 2) utilizar tanto la evaluación formativa como la sumativa;

11 Se entiende por aprendizajes informales: “el aprendizaje que ocurre en la vida diaria, en la familia, en el lugar de trabajo, en comunidades y es mediado por los intereses o actividades de las personas. Mediante el proceso de reconocimiento, validación y acreditación las competencias obtenidas en el aprendizaje informal pueden ser visibles y contribuir a obtener calificaciones y otros tipos de reconocimiento”. (UNESCO, 2012).

38



3) ofrecer servicios de información, ase-soramiento y orientación para clarificar los procedimientos para el RVA; 4) brin-dar apoyos especiales a las personas que abandonaron en forma prematura su for-mación, mediante dispositivos flexibles.

Estas políticas que intentan articular las necesidades de formación y trabajo con los procesos de acreditación abren nue-vos desafíos para legitimar los procesos de educación no formal.

Una faceta menos conocida del desa-rrollo estatal de la educación no formal refiere a la capacitación de los trabaja-dores estatales como servidores públi-cos. En este sentido, desde el año 2006, se ha conformado y desarrollado la Red Uruguaya de Capacitación y Formación de Funcionarios del Estado (actualmen-te integrada por 34 organismos del Es-tado), liderada por la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP),crea-da en 1985 (Ley n.° 15.757). A modo de ejemplo, las actividades de la ENAP durante el año 2013 alcanzaron a 7.405 funcionarios (3.380 en la modalidad a distancia) e implicaron 12.916 horas de clase, tutoría y coordinación docente.12


Si bien es mucho lo que se viene reali-zado en torno a educación y trabajo, no fue posible identificar registros que den cuenta del seguimiento de los diferentes programas en curso.

Entre los aspectos identificados para se-guir trabajando se destacan:

Avanzar en la definición de sistemas de RVA de las propuestas de educa-ción no formal, que permitan generar

puentes entre trayectorias formales y no formales.

Consolidar los niveles de formación de los equipos que integran las pro-puestas de educación no formal, in-tegrando aportes desde la pedagogía con otros asociados a saberes espe-cíficos del ámbito laboral.

Establecer sistemas de monitoreo y acreditación que aseguren niveles básicos de calidad en estas ofertas educativas.

1.4. iNcorPoracióN y uSo de laS tic

Las nuevas generaciones no han cono-cido el mundo sin Internet y han desa-rrollado destrezas y habilidades en su interacción con las tecnologías digitales, que no siempre son consideradas en muchos modelos educativos vigentes.

La introducción de las TIC en los esce-narios educativos se presenta como uno de los grandes desafíos del siglo XXI, a concretar de forma indispensable tanto en la población estudiantil como en los cuadros docentes (UNESCO, 2013).

“La experiencia de incorporación de tecnologías en los sistemas educati-vos de América Latina y el Caribe en los últimos veinte años ha mostrado poco efecto en la calidad de la educa-ción. […] La falta de evidencia sobre el efecto de las tecnologías se relaciona también con las limitaciones que tie-nen los propios sistemas de medición de la calidad. (UNESCO, 2013: 6).”

12 Informe Presidencia, Memoria Anual 2013.



1.4.1. Las TIC y la Ley General de Educación

El artículo 36 de la Ley General de Edu-cación hace referencia a las modalida-des a distancia y semipresencial de edu-cación.

“La educación a distancia, en línea o asistida, comprenderá los procesos de enseñanza y de aprendizaje que no requieran la presencia física del alum-no en aulas u otras dependencias si-milares, para el dictado regular de sus cursos, siempre que se empleen ma-teriales y recursos tecnológicos espe-cíficamente desarrollados para obviar dicha presencia, y se cuente con una organización académica y un sistema de gestión y evaluación específico, di-señado para tal fin. La modalidad se-mipresencial […] requiere instancias presenciales. (Ley 18.437: 17).”

Según UNESCO (2013) las políticas pú-blicas que abordan la integración de las TIC a la educación deben basarse en en-foques globales y que permitan la inte-gración. Para ello sugieren una serie de aspectos a tomar en cuenta, entre los que se destacan: 1) considerar el acce-so a tecnología e Internet; 2) asegurar la formación básica para el uso de las tecnologías; 3) promover recursos edu-cativos de calidad; 4) favorecer la cola-boración entre pares y desarrollar co-munidades de aprendizaje; 5) promover el desarrollo de nuevos instrumentos; 6) generar espacios de experimentación de las TIC; 7) avanzar en la construcción de estándares para la evaluación de los aprendizajes; 8) promover la comunica-ción entre los centros.

Los entornos virtuales de aprendizaje (EVA), tanto a nivel de educación básica (Plan Ceibal) como a nivel de educación terciaria, representan un importante avance en los procesos de incorporación

de las tecnologías a la formación de es-tudiantes y docentes.


Abordar la temática de la incorporación de las tecnologías a la educación bási-ca en Uruguay es hablar del Plan Cei-bal. Este proyecto tuvo su origen en el 2007 a nivel de educación primaria, con la distribución de una laptop por niño y por maestro de cada escuela del sis-tema educativo público nacional. Con posterioridad se extendió a los niveles de educación secundaria, técnica y for-mación docente, siendo este un proyec-to conocido y que cuenta con un amplio respaldo popular (Fullan y otros, 2013).

Mientras que en una primera fase la prioridad se centró en asegurar el ac-ceso equitativo de la tecnología y la co-nectividad en todos los centros educa-tivos públicos del país, en una segunda fase el centro de atención se focalizó en cómo mejorar los procesos de en-señanza y aprendizaje utilizando los re-cursos tecnológicos con los que el país ya cuenta.

“Si bien la expectativa parece haber sido que con el tiempo la enseñanza y el aprendizaje iban a cambiar a través de un acceso generalizado al uso de tecnología, inicialmente no hubo una presión manifiesta en las escuelas o sobre los maestros para que pusieran en práctica realmente esas herramien-tas y aplicaciones. Todos los maestros han tenido acceso a nuevos recursos y a capacitación técnica sobre su uso, pero no han sido capaces de integrar dicho uso en la enseñanza y activida-des de aprendizaje en forma rutinaria. (Fullan y otros, 2013: 12).”

El uso que se haga de las tecnologías re-presenta un eje de análisis fundamental

40



para las políticas educativas y es sobre el que se está trabajando actualmente.

En esta línea, Rivoir (2013) analizó el im-pacto del Plan Ceibal durante el período 2007-2010 y arribó a las siguientes con-clusiones:

Se confirma la existencia de un pa-trón de acceso y uso de Internet en las poblaciones más pobres (cam-biando su relación con las tecnolo-gías). Se observa una tendencia de cierre de la brecha digital en la te-nencia de computadoras por hogar, si bien a nivel de conectividad los cambios logrados son menores.

No existen registros de usos y aprove-chamiento de las XO por parte de or-ganizaciones barriales o comunitarias.Se identificaron dos tipos de tra-yectoria en el uso de la laptop: 1) uso inicial intensivo con progresiva disminución del este y 2) uso inicial uniforme hacia la diversificación de usos.

Se verifica que a mayor motivación desde el docente, mayor uso de la XO con propósitos educativos.

Se evidencia la necesidad de cam-bios tanto en aspectos pedagógicos como en las dinámicas organizativas para lograr una mayor integración del recurso.


Haciendo un balance global de los as-pectos trabajados en relación a la in-corporación y uso de las TIC, es posible afirmar que se ha avanzado mucho en el acceso y la expansión de los entornos virtuales.

El desafío actual, tal como lo señala Fu-llan y otros (2013) en su estudio, refiere a:

Avanzar en la identificación, apli-cación y consolidación de prácticas pedagógicas que permitan optimizar el uso de estos nuevos recursos tec-nológicos.

Trabajar desde nuevos modelos pedagógicos que se adecuen a la integración de diferentes modali-dades educativas (presenciales y virtuales).

2. Situación de la evaluación educativa

42



En Uruguay se vienen desarrollando di-versas actividades en el marco de políti-cas educativas que procuran lograr ma-yor calidad, equidad e inclusión social. Estos esfuerzos parecen no estar acom-pañados por registros sistemáticos que permitan evaluar avances y constatar el impacto que estas acciones alcanzan en los distintos escenarios de la realidad educativa nacional.

Tanto el sistema educativo nacional como las organizaciones que lo integran y sus unidades operativas (centros) requieren de sistemas de evaluación y seguimiento que les aporten información oportuna y útil para la toma de decisiones.

A continuación se indican algunos avan-ces ya logrados en relación al tema y otros que quedan por consolidar.

2.1. creacióN del iNeed

La Ley General de Educación integra en su artículo 113 la creación del Insti-tuto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd), el cual inicia acciones en abril del 2012 con la constitución de su Comi-sión Directiva.

Entre sus cometidos la Ley destaca:

“[…] evaluar la calidad de la educación nacional a través de estudios específi-cos y el desarrollo de líneas de inves-tigación educativas. Asimismo deberá: a) evaluar la calidad educativa en el Uruguay en sus niveles inicial, prima-rio y medio; b) aportar información que contribuya a garantizar el derecho de los educandos a recibir una educación de calidad; c) dar a conocer el grado de cumplimiento de los objetivos y metas establecidos por los diferentes orga-nismos, entes y demás instituciones educativas; d) favorecer la producción de conocimiento sobre los procesos

de evaluación; e) aportar información acerca de los aprendizajes de los edu-candos; f) proponer criterios y moda-lidades en los procesos evaluativos del Sistema Nacional de Educación en los niveles inicial, primario y medio; g)asesorar al Ministerio de Educación y Cultura y a la ANEP en cuanto a la participación en instancias internacio-nales de evaluación. (Ley 18.437: 42)”.

De acuerdo a la misión definida por el INEEd, este organismo se propone con-tribuir al debate y a la consolidación de las políticas educativas nacionales. Con tal propósito y atendiendo a los manda-tos que le indica la Ley, define su Plan Estratégico 2013-2016 a partir de nueve líneas de acción que refieren a:

1- Realizar un Informe sobre el Estado de la Educación en el Uruguay (IEEuy) previsto para ser entregado al Parla-mento en el 2014.

2- Investigación y estudios educativos.

3- Evaluación de los aprendizajes de los estudiantes.

4- Evaluación de implementación e im-pacto de programas e innovaciones.

5- Estadísticas e indicadores educati-vos.

6- Mejora de los procesos de evaluación en el sistema educativo nacional.

7- Sistematización y gestión del conoci-miento didáctico-práctico.

8- Comunicación y articulación.

9- Formación de recursos humanos en evaluación educativa.

Si bien el INEEd es un Instituto de re-ciente creación, viene trabajando en la

Situación de la evaluación educativa


implementación y coordinación de más de diez estudios que formarán parte del IEEuy, a publicarse en el 2014.

2.2. evaluacioNeS eN laS que ParticiPa uruguay

Uruguay participa de dos evaluaciones internacionales (PISA y SERCE), además de implementar otras a nivel nacional, que hasta el momento han sido promo-vidas por la División de Investigación, Evaluación y Estadística (DIEE) de la ANEP.

2.2.1. Evaluaciones PISA

En el 2012, Uruguay volvió a participar de las pruebas internacionales PISA.13 Integra desde el 2003 la lista de países latinoamericanos que aplican estas prue-bas internacionales creadas inicialmente para los países de la OCDE.14 Estas prue-bas internacionales tienen como objetivo evaluar el desarrollo de competencias claves en los jóvenes de 15 años, edad en la que se estima finaliza la educación media básica. Las áreas que organizaron los registros de esta evaluación fueron: matemática, ciencias naturales, lectura y resolución de problemas.

En el informe presentado por la ANEP en el 2013, se destaca:

Se registra un aumento leve pero sostenido de la cobertura educativa entre 2003 y 2012, producto de una mayor proporción de jóvenes que asisten a educación formal.

En el 2012 hay un crecimiento del porcentaje de alumnos con experien-

cias de repetición, especialmente en el ciclo básico de educación media. Esto puede obedecer tanto a la ten-dencia en la repetición en este ciclo como al aumento de la cobertura (una parte de los que el sistema logra incorporar ahora, pero no incorpora-ba antes, son alumnos con trayecto-rias de repetición).

Similarmente, se verifica un nivel de rezago escolar algo más alto que en ciclos anteriores. Esto deriva, en par-te, del punto anterior (mayor cobertu-ra y mayor repetición). También hubo un cambio menor en la definición de la población PISA que podría incidir, pero levemente, en el mismo sentido.

Considerando los tres grandes sectores implicados en la evaluación (educación media básica, técnica y privada), el pun-taje promedio desciende en todos, con mayor incidencia en el sector público (li-ceos, escuelas rurales con 7.°, 8.° y 9.°).Desde la perspectiva del desempeño, las mediciones en matemática indican resultados que se ubican en el nivel 1 (de 6 niveles que tiene esta escala). Esto estaría indicando que los estudiantes evaluados demuestran habilidades ante procedimientos rutinarios y acciones evidentes y familiares.

“En el ciclo 2012, el 55,8 % de los es-tudiantes se ubicó por debajo el Nivel 2 de desempeño en Matemática (con-siderado el umbral de competencia en PISA). […] los alumnos de mejores des-empeños obtuvieron puntajes más bajos en 2012 en comparación con 2003; los alumnos de más bajo desempeño (per-centiles 5 y 10) mejoraron su rendimien-to respecto de los más bajos de 2003. (ANEP, 2013: 16)”.

13 PISA: Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos (Programme for International Student Assessment).14 OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (The Organisation for Economic Co-operation and Development).

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Estos datos indican que Uruguay eviden-cia un descenso en sus resultados, al igual que la mayoría de los países de la región (menos Chile y Brasil), que si bien es considerado leve, resulta significativo en comparación con los obtenidos en el 2003.

2.2.2. Evaluaciones LLECE

LLECE15 es un estudio internacional que se enmarca en las acciones de evalua-ción de la calidad educativa previstas por la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (ORE-ALC-UNESCO Santiago). Esta evaluación hace foco en tercer y sexto año de edu-cación primaria, y toma en cuenta los diseños y estructuras curriculares de cada país. Al igual que el PISA, evalúa el desarrollo de competencias asociadas a ciertas áreas (Lectura, Escritura, Mate-mática y Ciencias). En el 2006, Uruguay participó en el SERCE16 y en el 2013 lo hizo en el TERCE.17

“El enfoque desde el que estos conoci-mientos son evaluados se corresponde con el denominado “habilidades para la vida”, el cual sostiene que la escuela debe ayudar a que las personas pue-dan aplicar lo aprendido en su vida co-tidiana presente y futura, no solo para alcanzar mayores niveles de bienestar sino para contribuir al desarrollo de su entorno. (ANEP-DIEE, 2009)”.

Los resultados obtenidos en el 200618 en las distintas áreas dan cuenta de la fuerte incidencia que el contexto socio-cultural tiene sobre los aprendizajes, lo que lleva a replantearse las propuestas curriculares y los modelos educativos que se ofrecen en educación primaria.

“[...] entre las variables sobre las cua-les la escuela puede operar a partir de la evidencia hallada, cabe destacar la importancia de lograr un buen clima escolar que redunde en un buen clima para el aprendizaje“. (ANEP, 2009: 127).

Entre las dimensiones identificadas como fundamentales para lograr un buen clima, los directivos jerarquizan: 1) la relación entre maestros, 2) los niveles de exigencia de los maestros hacia sus estudiantes, 3) las relaciones estableci-das por los maestros con otros agentes externos, 4) las relaciones establecidas entre los estudiantes y con los maestros, 5) la motivación de los estudiantes y el apoyo de sus familias, 6) el ausentismo y la rotación docente.

El buen clima, aspecto que viene sien-do jerarquizado desde la investigación desde hace más de una década, requie-re para su consolidación de equipos de gestión que promuevan el trabajo cola-borativo, además de contar con equipos docentes estables y mecanismos de evaluación (externa e interna) que per-mitan identificar variaciones en el clima de los distintos escenarios de acción.

Los estudios nacionales con los que hoy cuenta el país, focalizados fundamental-mente en los aprendizajes y en otros in-dicadores asociados al fracaso escolar,

15 LLECE: Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación.16 SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo.17 TERCE: Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo.18 Por más información consultar: <https://s3-us-west-2.amazonaws.com/documentos-web/Estudios+In-ternacionales/TERCE/Folleto+TERCE.pdf>.

Los estudios nacionales con los que hoy cuenta el país, fo-calizados fundamentalmente en los aprendizajes y en otros indicadores asociados al fracaso escolar, no permiten tener una visión clara sobre las dinámicas internas de cada centro.

https://s3-us-west-2.amazonaws.com/documentos-web/Estudios+Internacionales/TERCE/Folleto+TERCE.pdf

https://s3-us-west-2.amazonaws.com/documentos-web/Estudios+Internacionales/TERCE/Folleto+TERCE.pdf



no permiten tener una visión clara sobre las dinámicas internas de cada centro.

2.2.3. Evaluaciones formativas en línea

El sistema de evaluación nacional en línea focaliza en tres áreas de apren-dizaje: ciencias, lectura y matemática. Fue implementado por primera vez en el 2009 por la DIEE (CODICEN), en coor-dinación con la Inspección Técnica del CEIP y con el apoyo del Plan Ceibal. Re-presenta un insumo útil para los docen-tes, ya que aporta información en tiempo real sobre el rendimiento de sus alum-nos y promueve instancias de reflexión, intercambio y revisión de las prácticas a nivel del plantel docente, sus directivos y supervisores.

“Estos instrumentos de evaluación se elaboran en clave formativa, con la intención de favorecer discusiones pedagógicas centradas en lo que de-ben poner en juego los estudiantes a los efectos de resolver cada una de las actividades […] la idea subyacente es pensarlo como un aporte más para in-tervenir desde la enseñanza”.19

Este sistema supone un insumo de gran valor en varios aspectos: 1) permite al maestro tener los resultados de la prue-ba de su grupo de alumnos al instante, 2) le posibilita aplicar la prueba en reite-radas situaciones, pudiendo acceder a la carpeta de evaluaciones y analizando los avances logrados en su grupo y 3) per-mite el aprendizaje colectivo del equipo docente de un mismo centro, así como la toma de decisiones a partir de datos específicos y actuales.

En el 2014 está prevista la evaluación en línea que abarcará desde 3.° de prima-

ria a 3.° de educación media y permitirá promover una visión integral sobre los logros de aprendizaje en diálogo entre dos subsistemas (primaria y secunda-ria), que habitualmente realizan evalua-ciones independientes. Se proyecta que las pruebas comprenderán las áreas de matemática, lengua y ciencias.

2.2.4. Evaluaciones en el marco de la Red Global de Aprendizajes

Se trata de una experiencia20 que se orienta a la evaluación de aprendizajes profundos, que es incipiente a nivel in-ternacional (involucra a 1.000 institu-ciones educativas de varias partes del mundo) y de carácter piloto en Uruguay, donde cuenta con la participación volun-taria de 100 centros educativos disper-sos en todo el país, pertenecientes a los subsistemas de primaria, secundaria y educación técnico profesional.

La experiencia en curso está coordina-da por la ANEP y el Plan Ceibal a nivel nacional, y por Michael Fullan a nivel internacional. Básicamente se trata de una iniciativa de colaboración interna-cional que se orienta a la integración de nuevas pedagogías de aprendizaje, bus-cando potenciar la capacidad colectiva de construcción, mediante un marco co-mún de acciones e investigación.

El aprendizaje en profundidad (Fullan y Langworthy, 2013) implica:

Educación del carácter: promover cualidades personales como la hon-radez, la autorregulación, la perseve-rancia, etc.

Ciudadanía: favorecer actitudes de respeto, participación y sensibilidad.Comunicación: generar diversas al-

19 Tomado de: <http://www.anep.edu.uy/sea>.20 Ver <http://www.ceibal.edu.uy>.

http://www.anep.edu.uy/sea

http://www.ceibal.edu.uy

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ternativas tanto presenciales como virtuales.

Pensamiento crítico: incentivar la re-solución de problemas, la utilización de diversos recursos, la definición y puesta en marcha de proyectos.

Colaboración: alentar el trabajo en equipo, la participación en redes y la empatía.

Creatividad: promover la imaginación, la visión y el liderazgo innovador.

2.3. Hacia uN SiStema NacioNal de iNformacióN educativa

Al contrastar los ejes nacionales en los que se viene trabajando en educación y hacer una revisión general de los indica-dores con lo que hoy se cuenta, quedan en evidencia algunos desencuentros entre las demandas que surgen desde las polí-ticas públicas y los datos aportados desde los diferentes observatorios nacionales.

A ello se suma la diversidad de perspec-tivas y necesidades que pueden surgir desde distintas audiencias asociadas a lo educativo. A manera de ejemplo, tal como lo señala Terigi (2009), el proble-ma de la exclusión incluye fenómenos muy diferentes, pero existen sistemas de evaluación y monitoreo integrales que permiten combinar abordajes para lograr una visión global de los procesos educativos en marcha y sus resultados. También el desempeño docente podría ser monitoreado mediante un sistema formalizado de evaluación, que even-tualmente permitiera generar incentivos al desempeño (Vaillant, 2012).

Acceder a información actualizada so-bre la realidad educativa nacional im-plicaría: 1) avanzar en el diseño y la presentación de dispositivos como los observatorios en los distintos organis-mos relacionados con la educación pú-blica, orientados a diferentes colectivos; 2) identificar la información que poten-ciales usuarios estarían demandando desde los diversos sectores implicados con la agenda educativa y 3) incorporar diversos formatos y modalidades para presentar y dar difusión a la información relevada, teniendo en cuenta el perfil de los distintos públicos a los que se apun-ta (especialistas e investigadores en educación; docentes, directivos, supervi-sores y otros tomadores de decisiones; estudiantes y sus familias; la opinión pú-blica en general).

Teniendo en cuenta lo dicho, cabría pre-guntarse si es posible responder a las demandas de públicos tan diversos con un “producto único promedio” o si es ne-cesario pensar en diferentes productos, con diversos niveles de complejidad y salida, que atiendan las demandas de cada colectivo.

Fernando Martínez Rizo (2014),21 espe-cialista en la temática, relacionado con el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) de México, hace referencia a la necesidad de resolver si un observatorio nacional ha de basarse en la información hoy disponible (indica-dores históricos) o si debe dar respuesta a nuevas necesidades de información y, en consecuencia, enfrentar el desarrollo de nuevos indicadores.

A los efectos de contrastar procesos, se integran aquí los criterios seguidos por el propio INEE para adaptar su sistema de indicadores educativos:

21 A partir de la consulta que le fuera realizada en el marco de este trabajo.



“Los indicadores están siendo organi-zados en torno a cuatro ejes, toman-do como modelo el de Education at a Glance (OCDE, 2004). El primero refie-re a los niveles de evaluación: alum-nos, entornos del aprendizaje (aulas), proveedores de los servicios (escue-las) y los subsistemas o el sistema educativo en su conjunto. El segundo está constituido por los componentes sistémicos, los cuales agrupan a los indicadores de acuerdo con el mode-lo de evaluación conocido como Con-texto-Insumos-Procesos-Productos; cabe hacer notar que la mayoría de los sistemas de indicadores educativos se estructuran de acuerdo con este modelo […]. El tercer eje se compone de los objetivos a evaluar, que no es otra cosa que las dimensiones de la calidad de la educación; por ejemplo, eficacia, eficiencia, equidad e impacto […]. El cuarto eje se compone tanto de los distintos tipos y niveles educativos del sistema escolarizado como de las principales modalidades no escolari-zadas. (INEE, 2007: 37)”.

El sistema desarrollado por el INEE mexicano se completa con la incorpo-ración del contexto al sistema de indica-dores, que define como “contexto social” y “contexto educativo”. Se consideran como recursos los financieros, pero también los pedagógicos y los organiza-cionales. Esta propuesta de sistema de

indicadores finaliza incluyendo a cuatro ejes transversales: 1) relevancia, ade-cuado a las necesidades de la sociedad, 2) eficacia, alcanzando los objetivos de aprendizaje educativo en los plazos pre-vistos, 3) eficiencia, utilizando los recur-sos de manera adecuada y 4) equidad, brinda oportunidades y apoyos especia-les a quienes lo requieren.

Más allá de resolver sobre el enfoque y los posibles niveles de especificidad, surge otra necesidad, nada menor, que es la de atender a la actualidad y cali-dad de los datos que son registrados en los dispositivos de información con los que el sistema cuenta. Sumado a estos aspectos aparece la natural divergen-cia entre objetivos orientados a medir la evolución de indicadores ya utilizados, la necesidad de incorporar otros que den cuenta de nuevos contextos y saberes.

Se debe considerar también la necesi-dad de comprender y no solo medir. En consecuencia, los estudios cualitativos y la convocatoria a análisis complementa-rios o de profundización de mediciones en marcha, parecen ser un componente clave a integrar. Si el objetivo primordial de las evaluaciones es el de conocer para comprender, deben contribuir efec-tivamente a dicho fin.

48



Cuadro 10. Componentes sistémicos y ejes transversales de evaluación por tipos, niveles y mo-dalidades

Fuente: elaboración propia a partir de INEE 2007, “Propuesta y experiencias para desarrollar un sistema na-

cional de indicadores educativos”, INEE, México.

Elementos sistémicos Tipos, niveles y modalidades del sistema educativoEducación no formalComponente Aspectos

Educación inicial

Educación primaria

Educación media básica

Educación media

superior

Educación técnico-

profesional

Educación terciaria

Cont

exto

Social

Sociodemográfico

Aplica a todos los tipos educativos escolarizados y no escolarizadosSociocultural

SocioeducativoSocioeconómico

Escolar

AlumnosEducación

inicialEducación primaria


Educación media

superior

Educación técni-

co-profe-sional


Educación no formal

Docentes y directores

Infraestructura

Recu

rsos

Recursos organizacionales

Educación inicial

Educación primaria


Educación media

superior

Educación técni-

co-profe-sional



Recursos pedagógicos

Recursos financieros

Proc

esos Clima de aula

Educación inicial

Educación primaria


Educación media

superior

Educación técni-

co-profe-sional


Educación no formalGestión escolar

Resu

ltado

s

Inmediatos

Acceso y

trayectoria

Educación inicial

Educación primaria


Educación media

superior

Educación técni-

co-profe-sional



Logro, competen-cias y habilidades

en educación básica

Logro, competen-cias y habilidades

en primera infancia

MediatosLaboral

Aplica a todos los tipos educativos escolarizados y no escolarizadosEducativo

Cultural, cívico y salud

3. Conclusiones finales

50



Este apartado final intenta retomar al-gunos aspectos del documento consi-derados sustanciales, organizados de acuerdo a los principales ejes de discu-sión que surgieron del rastreo documen-tal realizado, poniendo especial énfasis en aquellos asuntos que requieren se-guir siendo trabajados, con el propósito de lograr su mejora y consolidación.

El rastreo documental efectuado da cuenta de los importantes esfuerzos que vienen siendo realizados desde las políticas públicas de Uruguay en el área de la educación, a partir de los cuales se identifican cuatro ejes de discusión:

La mejora de la calidad educativa.

La inclusión educativa.

La relación entre educación y trabajo.

La incorporación operativa de las TIC.

Son múltiples los planes y programas que están siendo implementados en el marco de políticas que buscan una educación in-clusiva, de calidad y para toda la vida.

El análisis retrospectivo de los últimos diez años permite identificar, sin em-bargo, la presencia de numerosos cam-bios en el rumbo de muchas de estas políticas, tanto en sus marcos estraté-gicos como programáticos. Esos ajus-tes o cambios se han visto impactados, a su vez, con la puesta en vigencia de la nueva Ley General de Educación (n.° 18.437), que ha definido un nuevo marco regulatorio desde el cual pensar las es-tructuras y los procesos educativos.

Los escenarios educativos nacionales aparecen como espacios en constan-te revisión, lo que los vuelve dinámicos pero a la vez altamente vulnerables para alcanzar la institucionalización de las in-novaciones que se intentan consolidar.

En el análisis de los grandes ejes de discusión educativa se evidencia la dé-bil presencia de sistemas de evaluación y seguimiento que den cuenta de los avances y las dificultades detectados durante la implementación de las polí-ticas educativas. La evidente diversidad de criterios con las que cada órgano desconcentrado realiza el registro de los distintos trayectos educativos y la alta compartimentación entre el ámbi-to público y el privado atentan contra la posibilidad de contar con sistemas uni-ficados de información.

Por otra parte, no se cuenta con líneas de base que permitan registros de los procesos educativos para evaluar el im-pacto de lo realizado. Las unidades edu-cativas (escuelas, liceos, escuelas técni-cas) siguen siendo “cajas negras”, cuyas dinámicas y lógicas de funcionamiento no se conocen. Los mecanismos para la orientación, la regulación y el sustento de las políticas públicas siguen siendo una materia pendiente.

A continuación se identifican otros te-mas que requieren ser consolidados y que han sido asociados a los cuatro ejes de discusión presentados.

En cuanto a las políticas de mejora de la calidad educativa, se requiere:

Definir e implementar evaluaciones sistemáticas que permitan el segui-miento de los diferentes planes y programas que son desarrollados en los distintos niveles del sistema.

Fomentar políticas que permitan al-canzar la permanencia y el egreso de los estudiantes que acceden al siste-ma, en particular en la educación me-dia básica.

Avanzar en la consolidación de uno de los principios rectores de la cali-

Conclusiones finales


dad educativa, que refiere a la igual-dad de oportunidades; atendiendo su cumplimiento no solo en el acceso, sino en la calidad de los planteles docentes y en las propuestas educa-tivas que estos imparten.

En cuanto a las políticas de inclusión, se propone:

Avanzar en la flexibilización de cri-terios tanto en los trayectos curricu-lares como en los sistemas de eva-luación y pasaje de grado (no resulta viable utilizar prácticas homogéneas ante realidades diversas).

Promover propuestas de formación en servicio que permitan a los equipos de supervisores, directivos y docentes, que trabajan con poblaciones vulnera-bles, adquirir saberes específicos que para afrontar esta tarea con estrate-gias y herramientas adecuadas.

Revisar la normativa que regula la permanencia de los docentes en un mismo centro, de modo que habilite la consolidación de equipos de traba-jo estables, en especial en aquellos centros que trabajan en políticas de inclusión educativa.

Avanzar en la definición de sistemas de RVA de las propuestas de forma-ción no formal que permitan generar puentes entre trayectorias formales y no formales.

En cuanto a las políticas de educación y trabajo, se sugiere:

Consolidar los niveles de formación de los equipos que integran las pro-puestas de educación no formal, in-tegrando aportes desde la pedagogía

con otros asociados a saberes espe-cíficos del ámbito laboral.

Establecer sistemas de monitoreo y acreditación que aseguren niveles básicos de calidad en estas ofertas educativas.

En cuanto a las políticas de incorpora-ción de las TIC, se propone:

Avanzar en la identificación, apli-cación y consolidación de prácticas pedagógicas que permitan optimizar el uso de estos nuevos recursos tec-nológicos.

Trabajar desde nuevos modelos pe-dagógicos que se adecuen a la inte-gración de diferentes modalidades educativas (presenciales y virtuales).

Finalmente y en relación a los procesos de evaluación educativa que se vienen llevando adelante en el país, quedan en evidencia algunos desencuentros entre las demandas que surgen desde las polí-ticas públicas y los datos generados por diferentes organismos. A ello se suma la diversidad de perspectivas y necesi-dades que pueden surgir desde distintas audiencias asociadas a lo educativo.

Se identifican algunas novedades aus-piciosas, como la creación a partir del 2012 del INEEd, que se espera pueda cu-brir un importante vacío que ha tenido el país de aportes de evaluación nacional, pero a su vez externa al sistema edu-cativo. Ello permitirá contar con otras distancias operativas desde las cuales identificar fortalezas y disfuncionali-dades del sistema, con el propósito de valorar los logros alcanzados y focalizar esfuerzos en aquellos aspectos que así lo requieran.

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Educación | OPP-AGEV54


ANEP .............. Administración Nacional de Educación PúblicaBPS .............. Banco de Previsión SocialBROU .............. Banco de la República Oriental del UruguayCAIF .............. Centro de Atención a la Infancia y la FamiliaCECAP .............. Centro de Educación No Formal, de Capacitación y PromociónCEIP .............. Consejo de Educación Inicial y PrimariaCES .............. Consejo de Educación SecundariaCETP .............. Consejo de Educación Técnico ProfesionalCODICEN .............. Consejo Directivo Central de ANEPCTP .............. Cursos Técnicos ProfesionalesDIIE .............. División Investigación, Evaluación y EstadísticaEFQM .............. Fundación Europea de Gestión de la CalidadECE .............. Educación en Contextos de EncierroENAP .............. Escuela Nacional de Administración PúblicaEVA .............. Entornos virtuales de aprendizajeFMB .............. Formación Media BásicaFMS .............. Formación Media SuperiorFST .............. Formación Superior TerciariaINAU .............. Instituto del Niño y Adolescente del UruguayINE .............. Instituto Nacional de EstadísticaINEE .............. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (México)INEEd .............. Instituto Nacional de Evaluación EducativaIEEuy .............. Informe sobre el Estado de la Educación en el UruguayINEFOP .............. Instituto Nacional de Empleo y Formación ProfesionalLLECE .............. Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la

EducaciónMEC .............. Ministerio de Educación y CulturaMIDES .............. Ministerio de Desarrollo SocialMTSS .............. Ministerio de Trabajo y Seguridad SocialNBI .............. Necesidades básicas insatisfechasOCDE .............. Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOEI .............. Organización de Estados IberoamericanosOPP .............. Oficina de Planeamiento y PresupuestoPAC .............. Programa de Aulas Comunitarias

Glosario

Glosario


PAS .............. Programa Aprender SiemprePISA .............. Programa para la Evaluación Internacional de los AlumnosPIU .............. Programa de Impulso a la Universalización del Ciclo BásicoPMC .............. Programa de Maestros ComunitariosPNAD .............. Programa Nacional de Alfabetización DigitalPNET .............. Programa Nacional de Educación y TrabajoPOMYPES .............. Programa de Apoyo a la Micro y Pequeña EmpresaPROCAL .............. Programa de Capacitación LaboralPROCES .............. Programa de Culminación de la Educación SecundariaPUE .............. Programa Uruguay EstudiaSEA .............. Sistema de Evaluación de AprendizajesSERCE .............. Segundo Estudio Regional Comparativo y ExplicativoTERCE .............. Tercer Estudio Regional Comparativo y ExplicativoTIC .............. Tecnología de la información y de la comunicaciónTSD .............. Trabajadores en Seguro de EmpleoUDELAR .............. Universidad de la RepúblicaUNESCO .............. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia

y la CulturaUTU .............. Universidad del Trabajo del UruguayRVA .............. Reconocimiento, validación y acreditación de competencias

Dirección de Gestión y EvaluaciónOficina de Planeamiento y PresupuestoPresidencia de la República Oriental del Uruguay

Torre Ejecutiva Sur - Liniers 1324 - 5to. pisoMontevideo - UruguayTel. (+598-2) 150 int. 8005 / [email protected] www.agev.opp.gub.uy/observatorio


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