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mario herrera

baja california 60 años de constitución

2ªedición

ILCSA Ediciones

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mario herrera. Es Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad de Castilla-La Mancha, con calificaciónón Cum Laude, el máximo reconocimiento académico que se otorga en el Espacio Europeo de Educación Superior. Es licenciado en derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Baja California. Tiene especialidad en derecho constitucional por la Universidad de Castilla-La Mancha. Obtuvo la maestría en derecho y la maestría en economía internacional por la UABC, así como el Diploma de Estudios Avanzados de Doctorado en Derecho Constitucional por la UCLM. Ha publicado, entre otros, treces libros sobre derecho constitucional, así como más de 30 artículos especializados en materia jurídica. Fue designado Forjador de Baja California, por sus aportaciones al estudio de la Constitución de Baja California y en 2008, obtuvo elPremio Nacional a la Investigación Jurídica, otorgado por la Asociación Nacional de Facultades, Escuelas y Departamentos de Derecho e Institutos de Investigación Jurídica. Desde 1989, ha sido catedrático universitario y tiene nombramiento de profesor-investigador. Fue Director de la Facultadde Derecho

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Tijuana de la UABC y actualmente es Coordinador General de Gabinete del Gobierno del Estado de Baja California.

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baja california 60 años de constitución

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© Derechos reservados

Mario Herrera Zárate Correo electrónico: mario.herrera.uabc@gmail.com

Coordinación:

Raúl Pérez Rojas Diseño:

ILCSA Ediciones

Calzada Tecnológico #909, Otay Universidad. C. P. 22390. Tijuana, B. C. Segunda edición: Junio de 2014, Tijuana. B. C. Miembro de la Cámara Nacional de la Industria Editorial Registro No. 3195. ISBN 968-5346-16-X Reservados todos los derechos de esta edición. Esta publicación no puede ser reproducida, total o parcialmente, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación, en ninguna forma y por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, fotocopiado o por cualquier otro, sin permiso previo y por escrito de la editorial.

Impreso en México

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mario herrera Doctor en Derecho

Universidad Autónoma de Baja California Universidad de Castilla-La Mancha

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No se puede conocer una legislación, sin conocer su historia: Ortholán.

Instituciones del Emperador Justiniano. Madrid, 1887, p. 19.

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Las constituciones «se han visto disminuidas en la labor legislativa ordinaria» y se han convertido en «pequeños códigos», con «un gran número de cuestiones simples que ni siquiera son objeto de leyes, sino de decretos.» Georg Jellinek. Teoría General del Estado, p. 319.

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Contenido

1. Carta de Navegación ……………………………………………………….

2. Teoría de la Reforma Constitucional ….…………………………………...

3. Sistemas de Reforma a la Constitución …………………………………….

4. Título Primero. Estado y Sociedad ………………………........................

5. Título Segundo. Poder Público y Forma de Gobierno …………………..

6. Título Tercero. Poder Legislativo ………………………………………….

7. Título Cuarto. Poder Ejecutivo ……………………………………………

8. Título Quinto. Función Jurisdiccional y Procuración de Justicia ………

9. Título Sexto. Municipios …………………………………………………..

10. Título Séptimo. Hacienda Pública ………………………………………..

11. Título Octavo. Responsabilidades Oficiales ………………………………

12. Título Noveno. Prevenciones Generales ………………………………….

13. Título Décimo. Supremacía Constitucional ………………………………

14. Clasificación de las Reformas y Adiciones Constitucionales ..…………...

15. Balance de la Reforma Constitucional ………………………………………

16. Conclusiones ………………………………………………………………..

17. Anexos ………………………………………………………………………

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carta de navegación

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Carta de navegación

l derecho es riguroso y muy exigente. No es una ciencia fácil ni divertida. Al contrario: la ciencia jurídica debe ser tratada con el rigor de cualquier otro conocimiento científico, ya sea exacto o social. Como es de suponerse, este grado de dificultad se multiplica cuando se trata de las normas jurídicas supremas y fundamentales que forman parte de una constitución.

La presente investigación sobre la constitución del estado, se inició a

principios de 1984 en la ciudad de México. La primera etapa terminó veinte años después en Tijuana, cuando, a mediados de 2006, fue publicada la primera edición de este libro. La segunda etapa, terminó en mayo de 2014, al publicarse esta segunda edición. Lo que al principio fue un rastreo de las huellas de la historia constitucional, con el paso del tiempo se convirtió en la primera y la única expedición sobrela constitución de Baja California.

Esta larga travesía rebasó todos los cálculos. En aquellos remotos días, a finales del siglo pasado, apenas existían unas cuantas investigaciones sobre derecho constitucional local en el país. No había un solo estudio sobre la ley fundamental del estado; inclusive, era muy difícil conseguir un ejemplar actualizado de nuestra constitución y, durante años, fue materialmente imposible allegarse los decretos constitucionales, empolvados en las ratoneras del congreso y en uno que otro museo de arqueología.

En sustancia, las cosas no han cambiado demasiadohoy en día. La tecnología hizo su tarea y la transparencia cumplió su función: la información se encuentra a la vista de los que quieren ver y está a la mano de aquellos que saben qué hacer. Pero el vacíosigue igual de ancho y profundo. A pesar de lo que se dice o se hace, es limitadoel estudio académico y casi nulo el interés de ciudadanos, políticos y gobernantes por la constitución estatal. Esta indiferencia no sólo tiene que ver con el imperialismo ejercido la constitución de la república; también es resultado de la

escasa cultura constitucional que caracteriza a nuestra sociedad.

Es explicable –aunque no sea justificable--, que el estudio sobre nuestra constitución siga rodeado de espinas e indifrencias. Ello se explica, aunque no se justifica, por dos razones principales. Por un lado, el ritmo de las reformas constitucionales estatales es vertiginoso y, a veces, ha llegadoa ser demencial. Por otro, es imposible ocultarel discreto impacto del periódico oficial del estado,la débil efectividad de los aparatos de difusión del congreso y el interés intermitente de los medios de comunicación en torno a los trabajos legislativos.

A todo lo anterior, habría que agregar un problema técnico: las dificultades para el registro de más de seis décadas de reformas y adiciones a la constitución

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del estado. Esta complejidad,implicauna ardua y minuciosa tarea,que no cualquiera está dispuesto a realizar. A todo lo anterior, se deben incluir en este inventario de lamentos,mis deficiencias personales para lograr explicar de manera

breve, sencilla y clara,todo aquello que es extenso, complejo y confuso.

En un principio, sin contar con suficiente capacidad bélica para la elaboración de este ensayo, tuve que atacar en forma simultánea tres frentes de guerra: el teórico, el metodológico y el técnico.El primero tenía que ver con el enfoque doctrinal del derecho; el segundo, estaba relacionado con el método de análisis normativo; el tercer frente, se refería al esquema para realizar la recopilación, seguimiento, clasificación, comparación y archivo de datos y materiales.

Esta empresafue más difícil de lo previsto. Los sucesivos esfuerzos para escribir un documento fosforescente, mordieron una y otra vez el polvo. Hubo que parar algunos años para estudiar algunas cuestiones dela teoría constitucional, sobre todo el concepto de constitución de Georg Jellinek, la doctrina de las decisiones fundamentalesde Carl Schmitt, la teoría constitucional de Karl Loewenstein y el espíritu de la ley de Montesquieu.

Además, fueron muy inspiradoras obras y cátedras de mis maestros Héctor Fix Zamudio e Ignacio Burgoa. Los Estudios constitucionales de Jorge Carpizo, abrieron una rendija para escapar de aquel agujero negro que se había engullido la investigación sobre las reformas constitucionales en Baja California. El clásico ensayo sobre la reforma constitucional, escrito por Diego Valadés, fue decisivo despejar el camino y enfilar por rumbo seguro

Fueron de inapreciable ayuda las categorías de la reforma constitucional utilizadas por los profesores Diego Valadés, Jorge Carpizo, Salvador Valencia Carmona y Miguel Carbonell, así como los trabajos de derecho constitucional local de Elisur Arteaga, Máximo N. Gámiz, Jorge Madrazo, Miguel de la Madridy Manuel González Oropeza.A ello se agregaron los trabajos de Miguel Carbonell, Francisco Javier Díaz Revorio y Eduardo Ferrer MacGregor.

Desde el punto de vista técnico, la presente investigación sobre la reforma constitucional bajacaliforniana, está basada en la teoría normativaplanteada por Hans Kelsen: un«análisis estructural del derecho como sistema de normas válidas (ycuyo) objeto, no son, por consiguiente, enunciados acerca de lo que es, sino acerca de lo que debe ser.»1

1Kelsen, H. Teoría general del derecho y del estado. UNAM. México, 1979, p. 193.

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Como ya fue mencionado, con algunos tropiezos y frecuentes recesos, se pudo avanzar en la recopilación, trascripción, clasificación y análisis de los cambios, constitucionales, los cualesllegan a ser extensos y veloces. En todos los

casos, hubo que cotejar diversas fuentes y referencias, para evitar errores o vacíos en una información voluminosa y desordenada.

Aunque no era el propósito final, se logró organizar un archivo de expedientes, enumerados en forma cronológica o temática, repletos de fichas técnicas y reportes ejecutivos sobrecada uno de los cambios constitucionales. En esta labor, se aplicaron aquellas técnicas infalibles que las secretarias utilizan con mucha soltura y que los libros de investigación documentalse cansan de recomendar en vano.

En este trabajo, fue muy provechoso aplicar el método que seguía la vieja escuela jurídica: revisar uno a uno los artículos de la constitución, elaborando el análisis de contenido de cada reforma, auxiliado por las referencias a la constitución federal y los más importantes estudios doctrinales. Al final, se obtuvo un diagrama dividido en seis columnas: número de artículo, texto original, reformas, fundamento constitucional, referencias bibliográficas y comentarios.

En conjunto, el esquema desarrollado en este libro, contiene los siguientes elementos: 1) una síntesis del texto original de la constitución; 2) una descripción de cada reforma o adición; 3) un cuadro con los datos generales de los decretos constitucionales; 4) un comentario de cada cambio constitucional; 5) un vínculo con la constitución nacional, y 6) un catálogo de citas y referencias bibliográficas.

Un primer balance sobre nuestra constitución pone de manifiesto la impresionante frecuencia de sus reformas, la nula difusión de los procesos de reforma constitucional, las graves deficiencias jurídicas y ese pomadosoestilo de redacción que asfixia al texto de la ley suprema del estado.Las consecuencias están a la vista: una constitución pingüinizada: gorda y defectuosa, ignorada e

incumplida.

Las secuelas de ese proceso degenerativo dejan un mal sabor de boca, puesto que han creado una constitución enfermiza: inestable, compleja y desconocida. Con el paso del tiempo, se volvió difícil conocer y prácticamente es imposible cumplir con todas las disposiciones de la carta local. A estas alturas, ya ni siquiera es sencillo tener una idea clara sobre lo que es y debe ser la constitución del estado.

Se podría suponer que esta es una historia sobre la belleza o la fealdad de una constitución que ha sido víctima de las malas artes de la política olas trampas de la vanidad. Más bien, es un diagnostico sobre la vieja costumbre de aplicar remedios caseros a enfermedades que requieren medicina de tercer nivel. El efecto ha sido

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funesto: muy dañino y casi letal: nuestro régimen de derecho tiene cimientos constitucionales muy débiles.

Esto es preocupante, dado que la constitución del estado debe ser el ordenamientosupremo y fundamental en materia de principios,valores, derechos e instituciones. Por desgracia, no lo es. Más allá de las frases de mármol y de golpes de pecho, la realidad es que la constitución local no preocupa ademaisadosgobernantesde interés para muchos ciudadanos. De hecho, la constituciónno juega ningún papel significativo en la vida del estado: hay mucho texto y poca norma. En otras palabras, en Baja California hay mucha constitución y muy poca constitucionalidad.

En todo caso, esta investigación constituye el registro más completo y detallado que se haya realizado en 61 años decambios y agregados ala carta estatal. Como se podrá ver al final, este trabajo académico no es un compendio de elogios, ni un arsenal de críticas o un manual de primeros auxilios.2En esencia, solamente se trata de un estudio jurídico que trata de aportaralgunos elementos para conocerlo que fue ypara entender lo que esnuestra constitución.

Al voltear atrás y mirar hacia los lados, me doy cuenta de que estatareahubiera sido imposible sin el respaldo sinfónico de muchas personas e instituciones, hacia quienes guardo todo tipo de gratitudes infinitas. Sería deseable, pero es imposible hacer mención del nombre y los apellidos de esa interminable fila. A todos ellos, está dedicado este libro.

Tijuana, Baja California, 16 de mayo de 2014.

2 «Ni siquiera las leyes escritas deben dejarse inmutables, pues (es) imposible consignar con todo rigor por escrito todo cuanto atañe al orden de la ciudad, ya que la ley ha de estar necesariamente redactada en términos generales (…) Por estos razonamientos puede verse cómo ciertas leyes y en ciertas ocasiones pueden mudarse». Aristóteles.Política. Porrúa.

México, 1978, p. 226.

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teoría de la reforma constitucional

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Teoría de la reforma constitucional

a constitución tiene características jurídicas especiales: es una norma de rango supremo y de carácter fundamental, que establece los derechos de las personas y las instituciones del estado y, por lo tanto, está revestida de rigidez. La rigidez es una característica de la constitución, por medio de la cual, un órgano extraordinario debe seguir un procedimiento dificultado para realizar las reformas o adiciones al

texto constitucional.3

En teoría, la mayoría de las leyes fundamentales basan su durabilidad en la estabilidad que les brinda la rigidez: es decir, la dificultad de los procedimientos para realizar reformas constitucionales. El procedimiento dificultado o agravado de reformas constitucionales está basado en la idea de proteger la supremacía de la norma fundamental.4

La rigidez de la reforma constitucional forma parte de un complejo sistema de garantías que fueron diseñadas para dar estabilidad, permanencia y continuidad a la constitución. Estas garantías se agrupan o clasifican en tres tipos: sociales, políticas y jurídicas: 5

a. Las garantías sociales se basan en la aceptación social de la constitución como norma suprema y fundamental.

b. Las garantías políticas tienen que ver con los medios extraordinarios para proteger

la constitución contra los ataques y mantener su vigencia.

c. Las garantías jurídicas se integran por un mecanismo ordinario (control constitucional) y por otro extraordinario (reforma constitucional).

Las garantías jurídicas protegen el carácter fundamental y el rango supremo de la

constitución. Por medio de estos controles, se pretende que ninguno de los poderes constituidos pueda ignorar o contradecir los preceptos constitucionales.6 En particular, por medio de los procedimientos de reforma constitucional se quiere impedir o, por lo menos

3 «El estudio de las reformas constitucionales ha interesado a todos los especialistas en la materia. Se trata de un asunto en apariencia muy debatido y, por ende, agotado en cuanto a las posibilidades de nuevas reflexiones.». Valadés, D. Op. cit., p. 191. 4 La realidad, sin embargo, es muy diferente: en la práctica es muy difícil reformar una constitución flexible y muchas de las constituciones rígidas son reformadas con frecuencia. Como ejemplo, se puede señalar que en el último siglo y medio, se expidieron 190 constituciones en América Latina. Fix Zamudio, H. «Estado social de derecho y cambio constitucional» en Memoria del III congreso nacional de derecho constitucional. México, 1983, pp. 349-350. 5 Mora-Donatto, C. El valor de la constitución normativa. UNAM. México, 2002, pp. 69-71. 6 Fix Zamudio, H, et. al. La constitución y su defensa. UNAM. México, 1984; Cossío, J. R. y Pérez de Acha, L. M. La defensa de la constitución. Editorial Doctrina jurídica contemporánea. México, 2000.

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dificultar, que los poderes constituidos u ordinarios puedan alterar o logren eliminar las normas constitucionales.7

En forma específica, se considera que el sistema constitucional cuenta con cuatro garantías jurídicas: a) la constitución escrita que regula todos los órganos del estado; b) la declaración de derechos frente al poder público; c) los tribunales constitucionales para el control de la libertad, y d) el procedimiento dificultado de reformas constitucionales.8 El procedimiento de reforma se puede definir como una garantía constitucional extraordinaria que permite la estabilidad y la permanencia de las normas supremas y fundamentales. Este mecanismo extraordinario es exclusivo de la constitución, ya que establece un órgano especial y un procedimiento dificultado para realizar reformas o adiciones constitucionales.9

La reforma constitucional constituye, en síntesis, una garantía jurídica

extraordinaria que busca dar estabilidad a las normas e instituciones previstas por la constitución. La estabilidad, en este caso, significa una mezcla equilibrada de continuidad y cambio: en teoría, evitará de manera simultánea, que una constitución permanezca inmóvil; hará posible que los contenidos constitucionales puedan ser actualizados al desarrollo de la sociedad; y deberá impedir que sea el texto constitucional reformado con ligereza o imprudencia.10

Al respecto; Jellinek indica lo siguiente «se han dividido las constituciones, en su

sentido material, en rígidas y flexibles; el grado de rigidez aumenta a medida que hay más dificultad para poner en movimiento el aparato modificador de las constituciones.»11 La misma noción aparece en Duverger: «También hay que distinguir las Constituciones rígidas, difíciles de modificar, y las Constituciones flexibles, modificables por simples leyes ordinarias, cuyas normas al poderlas cambiar por el procedimiento ordinario, no coartan excesivamente al legislador.»12

De esta manera, el carácter rígido de una constitución está relacionado con el órgano especial que se encarga de los cambios constitucionales y con el procedimiento dificultado que se utiliza para realizar las reformas o adiciones a la constitución. En términos jurídicos, se puede decir que una constitución rígida es aquella que no puede ser reformada por órganos normales, ni mediante procedimientos ordinarios.13

7 De la Cueva, M. «La reforma de las constituciones» en Teoría de la constitución. Porrúa. México, 1982, pp. 127- 174; Valadés. D. «La constitución reformada» en Los derechos del pueblo mexicano.

Tomo XII. Manuel Porrúa. México, 1979, pp. 9-191. 8 Madrazo, J. Reflexiones constitucionales. Op. cit., pp. 283-327. 9 Carbonell, M. Constitución, reforma constitucional y fuentes de derecho en México. Op. cit., pp. 217-261. 10 Carpizo, J. «Las reformas constitucionales en México» en Estudios constitucionales. UNAM.

México, 1980. Pp. 303-310. 11 Jellinek, G. Op. cit., p. 320. 12 Duverger, M. Op. cit., pp. 27-29. 13 «De aquí que el cambio de la Constitución se haga más difícil que la promulgación o la reforma de las leyes. Una Constitución de este tipo es llamada rígida, estacionaria o no elástica, en oposición

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La regulación de este procedimiento de reforma es, por ello, un aspecto muy

importante de las constituciones.14 Por tal razón, la carta magna es la única norma jurídica que, por su carácter rígido, tiene la necesidad de crear un órgano especial y un procedimiento extraordinario:

a. La reforma es realizada por un órgano especial que se encuentra ubicado entre el poder constituyente y los poderes constituidos, al cual se le denomina poder revisor o reformador.

b. La reforma se lleva a cabo mediante algún tipo de procedimiento dificultado, como

votación calificada, ratificación de los estados, intervención de varias legislaturas, cláusulas pétreas o consulta ciudadana.

La importancia de la reforma constitucional se puede aquilatar a partir de dos consideraciones: a) por un lado se estima que «la potestad de reformar la constitución es otro de los atributos de la soberanía.»15; b) por otro, se considera que la diferencia entre reformar la constitución y modificar una ley, es una de las características más sobresalientes de una auténtica constitución.16 Flexibilidad y rigidez de la constitución

La característica más sobresaliente que tiene la supralegalidad constitucional para proteger la supremacía de la constitución es, precisamente, la rigidez del documento fundamental.17 Sin embargo, no se debe confundir la supremacía constitucional con la rigidez de la constitución: la supremacía es un rasgo que poseen todos aquellos documentos fundamentales que se encuentran en la cúspide de un sistema normativo.18

La rigidez, en cambio, es una característica específica de aquellas constituciones escritas que no pueden ser reformadas por los órganos constituidos a través de los procedimientos ordinarios que se utilizan para crear, modificar o eliminar a las leyes. Precisamente, una de las distinciones entre la constitución y el resto de las normas jurídicas de un ordenamiento es, precisamente, el procedimiento de reforma.19

En función de la facilidad o dificultad para reformar las normas fundamentales, se han clasificado las constituciones en flexibles y rígidas: una constitución flexible es aquella que se puede modificar por la vía ordinaria, en tanto que una constitución rígida es

a las flexibles, modificables o elásticas, que pueden ser alteradas de la misma forma que las leyes ordinarias.» Kelsen, H. Op. cit., p. 307. 14 Carbonell, M. Op. cit., p. 226. 15 De la Cueva, M. Op. cit., p. 128. 16 Loewenstein, K. Op. cit., p. 153. 17 Fix Zamudio, H. «Reflexiones sobre la interpretación constitucional en el ordenamiento mexicano» en La interpretación constitucional. UNAM. México, 1976, p. 16. 18 De la Cueva, M. Ibidem. 19 Carbonell, M. Constitución, fuentes de derecho y reforma constitucional. Op. cit., p. 185.

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aquella que sólo se puede modificar mediante un procedimiento especial llamado reforma constitucional.20

«La clasificación de las constituciones en rígidas y flexibles se funda en el mayor o menor grado de dificultad para la reforma de las mismas (…) Las constituciones serán, así, rígidas o flexibles según que el procedimiento estatuido en las mismas para su reforma sea más dificultoso o sea el mismo, respectivamente, que el establecido por la Constitución para la sanción de las

leyes ordinarias.»21

Sobre este punto, Jellinek habló de un «sistema de dificultades» para realizar las

reformas constitucionales: «La mayor parte de la Constituciones imponen formalidades que dificultan su modificación. Consisten éstas (…) en el acuerdo directo del pueblo, ya en la disolución de las cámaras o en la consulta de los electores, o bien en la revisión por las cámaras convocadas especialmente para ello.».22

En las constituciones escritas, la rigidez es una característica especial que se

desprende de la supremacía constitucional y tiene como propósito asegurar la estabilidad de la constitución y proteger las disposiciones fundamentales ante los poderes ordinarios y las circunstancias coyunturales. La rigidez hace que la reforma sea difícil, no imposible.23

Sin embargo, cuando se habla de reforma constitucional, las opciones no se reducen a

rigidez o flexibilidad. En realidad, existen muchas tonalidades y diferentes grados en la

rigidez de una constitución: «La rigidez puede ser, por tanto, mayor o menor.»24 Para

empezar, se puede hacer la distinción entre rigidez fuerte y rigidez débil:

1. Rigidez débil: existe cuando una constitución se limita a precisar que su reforma

debe hacerse por un órgano especial diferente al poder constituido o por el poder

legislativo, a través de un procedimiento dificultado.25

20 «Los juristas establecen una distinción entre las llamadas constituciones “rígidas” y las llamadas “flexibles”.» Duverger, M. Op. cit., p. 174. 21 Pérez Royo, J. La reforma de la constitución. Madrid, 1987, pp. 71-72. 22 «De otra parte, las decisiones que tomen las cámaras que hayan de modificar la Constitución, han de llenar infinidad de requisitos extraordinarios, entre los cuales se cuenta la de una mayoría superior a las que ordinariamente se exige; existen además infinidad de combinaciones que juegan un papel importante.» Jellinek, G. Op. cit., p. 318. 23 «La clasificación de las constituciones en rígidas o flexibles únicamente alude (…) a la mayor o menor dificultad del procedimiento estatuido para su reforma, y en modo alguno pretende significar que unas sean inmodificables y otras modificables.» Linares Quintana, S. Op. cit. Plus

Ultra. Buenos Aires, 1976, pp. 448 y ss. 24 Duverger, M. Op. cit., p. 174. 25 Carbonell, M. La constitución pendiente. Agenda mínima de reformas constitucionales. México, UNAM-

IIJ. 2004, p.11

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2. Rigidez fuerte: se presenta cuando, además de lo anterior, las constituciones

establecen un sistema jurisdiccional que permite verificar y anular una norma

ordinaria que vulnera o contraría a la constitución.26

Concepto de reforma constitucional

Como quedó apuntado, la reforma es un cambio formal del texto constitucional, cual comprende las reformas propiamente dichas y las adiciones. En este sentido, la reforma constitucional puede modificar, suprimir o sustituir un precepto de la ley suprema.27 En algunos casos, se puede plantear la revisión de todo el orden constitucional en general.28

Existe una controversia gramatical sobre el significado jurídico de las palabras reforma y adición. «Hay quienes opinan que los términos adicionar y reformar son sinónimos (…) empero, la Constitución hace la diferencia de una manera explícita, y esto tiene una razón de ser, pues la simple reforma consiste en modificar o suprimir el texto constitucional, lo que se distingue, sobre todo por sus implicaciones, de la mera labor de adicionarla.»29

En esencia, reforma quiere decir cambio de forma. «Por lo general, el ajuste de la norma constituyente se produce a través de un procedimiento que varía según sea el sistema adoptado en cada Constitución y suele identificarse con alguna de las siguientes denominaciones: revisión, modificación, reformas, adiciones y enmiendas:»30

a. Revisión: «Revisar es la acción de revisar y significa someter a un nuevo examen una cosa para corregirla o repararla. Esta palabra se refiere, más que a la reforma o modificación, al procedimiento que debe seguirse para lograr el ajuste porque puede producirse la revisión de la Constitución sin consumar la reforma a su texto. Este término es el adecuado para referirnos al procedimiento que debe cumplirse para lograr la modificación constitucional pero no para significar ésta.»

b. Adición: «Adición es la acción y efecto de añadir o de agregar algo. Únicamente

tiene sentido para referirnos al efecto modificatorio consistente en la ampliación

26 Kelsen, H. Op. cit., p. 290. 27 Valadés, D. «Problemas de la reforma constitucional en el sistema mexicano» en Op. cit., p 192. 28 Verfassungsänderung se ha traducido al castellano generalmente como reforma constitucional: ésta

es la denominación que se usa para designar el problema general de la modificación de la constitución. Se utiliza el concepto técnico de enmienda constitucional para los casos en que lo exija la formulación del contexto. En cuando a Verfassungswandlung se ha propuesto la expresión

mutación constitucional, aunque también se ha planteado la definición de falseamiento constitucional. Loewenstein, K. Op. cit., p. 164. 29 «En la doctrina constitucional no hay reparos en lo que concierne a la adición del texto de una Constitución. Es bien sabido que existen lagunas –encubiertas o explícitas—que en cualquier momento pueden ser integradas, sin que se afecte la estructura del Estado. La doctrina no es pacífica, sin embargo, por lo que concierne a la modificación o supresión de preceptos constitucionales.» Valadés, D. «Problemas de la reforma constitucional en el sistema mexicano» en Op. cit., p. 192. 30 Sánchez Bringas, E. Derecho constitucional. Porrúa. México, 1995, p. 223.

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del texto constitucional, pero no cuando la modificación consiste en cambiar el sentido del texto sin añadirle algo ni cuando se suprime algún precepto.»

c. Enmienda: «Enmendar significa corregir un error o satisfacer un daño. El uso de

este término –acuñado en Estados Unidos--, no es afortunado, porque la reforma de la Constitución no implica necesariamente la corrección de un error o la satisfacción de un daño.»

d. Modificación y reforma: «Modificar significa cambiar la forma y reformar se traduce

en dar una nueva forma a algo. Podemos afirmar que estos sinónimos expresan con mayor claridad el fenómeno de la variación al texto constitucional, porque comprenden cualquier posibilidad de modificación, sea suprimiendo algún precepto o añadiendo un ordenamiento; además, porque estas expresiones suponen la satisfacción de un procedimiento previo: la revisión de la Constitución31.»

La doctrina ha señalado que existen cuatro maneras de realizar un cambio de forma a

la constitución: agregado, modificación, sustitución y eliminación. En sentido jurídico, la reforma constitucional puede significar varios efectos: añadir, suprimir o sustituir partes de la constitución:

«Técnicamente, una reforma constitucional solamente puede efectuarse cuando se añade algo al texto existente en el momento de realizar la reforma –suplemento—, o bien suprime algo –supresión—o bien sustituye el texto existente por otro –

cambio—»32 La reforma en sentido amplio se divide en dos modalidades específicas: reforma en sentido estricto y adición. La reforma en sentido estricto puede ser una modificación, sustitución o supresión. La adición, en cambio, es un agregado.33 En resumen: lo anterior significaría lo siguiente: reforma = supresión o sustitución; adición = agregado. La palabra adicionar significa «agregar algo a lo ya existente». En materia jurídica, adición quiere decir «añadir un precepto nuevo al que ya existe». Por su parte, la palabra reformar significa «la supresión de un precepto de ley» o «la sustitución de un texto por otro dentro de la ley existente». En realidad toda adición es una reforma. 34 Ambos conceptos, reforma y adición, pueden ser definidos de la siguiente manera:

a. Reformar significa: 1) «la supresión de un precepto sin substituirlo con otro», o 2) «la substitución de un texto por otro».35

31 Sánchez Bringas, E. Op. cit., pp. 223-224. 32 «El procedimiento puede extenderse a varios artículos o tan sólo a uno, a una parte de un artículo (párrafo o frase) o a varias palabras, o tan sólo a una palabra dentro de una frase.» Loewenstein, K. Op. cit., p. 175. 33 Tena Ramírez, F. Derecho constitucional mexicano. Porrúa. México, 1997. Pp. 116-117. 34 Valencia Carmona, S. Op. Cit., p. 39. 35 De la Cueva, M. Op. cit., p. 169.

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b. Adicionar significa agregar algo nuevo a lo que existe; «es añadir un precepto a una ley ya existente».36

Existen cuatro técnicas para cambiar la constitución: adición, modificación, sustitución y eliminación: a) adición: se agrega un precepto a la constitución; b) modificación: se cambia una parte del texto constitución; c) sustitución: se sustituye una disposición constitucional por otra, y d) eliminación: se suprime un texto de la constitución.37 Problemas de la reforma constitucional

La revisión de la ley fundamental, por vía de la modificación formal al texto de la constitución, plantea la necesidad de abordar tres importantes cuestiones: la extensión, la técnica y los límites de la reforma constitucional. La extensión se refiere a la amplitud de la reforma; la técnica, a los procedimientos para modificar la constitución; finalmente, los límites tienen que ver con las fronteras o impedimentos de la reforma constitucional. Bajo esas consideraciones, se puede elaborar el siguiente esquema:38

a. Extensión: la reforma puede ser total o parcial: 1) total, cuando se rehace todo el orden constitucional, y 2) parcial: cuando sólo se modifican uno o varios artículos de la ley fundamental.

b. Técnica: los procedimientos se dividen en flexibles o rígidos: 1) asamblea especial, 2)

referéndum obligatorio o facultativo, 3) mayoría calificada, 4) doble e idéntica votación con lapso intermedio, y 5) diversas legislaturas.

c. Límites: las limitaciones se clasifican en temporales, circunstanciales o sustanciales:

1) temporales: periodo sin cambios constitucionales, 2) circunstanciales: condiciones que pueden afectar la reforma, y 3) sustanciales: cláusulas pétreas inmodificables.39

36 Valencia Carmona, S. Op. Cit., p. 39. 37 De la Cueva, M. Op. cit., pp. 143-169. 38 Valencia Carmona, S. Op. cit., pp. 38-42. 39 El tratamiento de la reforma constitucional conlleva otras cuestiones cardinales para la constitución, pero que desbordan este trabajo: el poder constituyente, la supremacía constitucional, la rigidez de la constitución, los límites a la revisión constitucional, la frecuencia de los cambios, la efectividad de la constitución, entre otros

Reforma

Reforma: se agrega un precepto

Modificación: se cambia un texto

Sustitución: se sustituye una disposición por otra

Eliminación: se suprime un precepto

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Desde el punto de vista de su extensión o alcance, la reforma puede ser total o parcial.

La reforma es total cuando se rehace todo el orden constitucional mediante una revisión completa del texto de la constitución. En cambio, la reforma es parcial, cuando sólo se modifican uno o varios artículos de la ley fundamental.

De acuerdo con la facilidad o dificultad en el procedimiento de revisión, la reforma constitucional, puede ser realizada a través de un referéndum obligatorio o facultativo o mediante una asamblea especial que puede decidir por medio de votación calificada, en votación sucesiva o durante varias legislaturas.

Los límites de la reforma pueden ser de tiempo, circunstancia o sustancia: los límites temporales se refieren a la prohibición de reformas durante cierto tiempo: los circunstanciales tienen que ver con determinadas condiciones que deben reunir las reformas a la constitución; finalmente, los límites sustánciales están relacionados con determinadas cláusulas inmodificables.40 La cuestión de la reforma a la constitución plantea, al menos, otros problemas adicionales relacionados con la profundidad y la extensión de los cambios constitucionales: a) profundidad: se refiere a reforma sin límites, con límites parciales o con límites formales, y c) extensión: tiene que ver con alguna de estas opciones: reforma parcial, revisión total y nueva constitución.41 Apertura de la constitución

El concepto de la reforma a la constitución, en cualquier de las tres modalidades señaladas con anterioridad –complemento, cambio o eliminación--, conduce al problema de los límites de la revisión constitucional: ¿cuáles deben o pueden los límites de una reforma a la ley suprema y fundamental?

«Desde luego, la apertura constitucional tiene sus límites. Para empezar, aquellos que derivan de la identidad misma de la Constitución (…) una apertura constitucional desmesurada conduciría, a la postre, a una destrucción, o por lo menos erosión, de los elementos vinculantes que preserva la identidad de la Constitución a través de sus modificaciones y

recepciones.»42

Al respecto, Mario de la Cueva formula varias preguntas sobre la existencia o inexistencia de límites al poder reformador:43

40 «El sistema de reformas continuas debe considerarse como una transformación defectuosa de las disposiciones constitucionales, que atenta contra la jerarquía de dichas disposiciones y hace nugatoria su relativa estabilidad, produciendo inclusive contradicciones en cuanto a los principios establecidos por el Constituyente originario.» Fix Zamudio, F. Op. cit., p. 13. 41 Existe una amplia bibliografía sobre este tema. Herrera, M. La reforma constitucional en Baja California (1953-2005), Op. cit., pp. 45-99. 42 Carbonell, M. Constitución, reforma constitucional y fuentes de derecho en México. Op. cit., p. 187. 43 De la Cueva, M. Op. cit., p. 149.

27

1. ¿Puede el órgano reformador modificar la esencial de la constitución que le dio vida?

2. ¿Puede sustituir la constitución que está llamada a adicionar o reformar por una

nueva?

3. ¿Existen limitaciones que no pueden franquearse porque se produciría la negación de su naturaleza, el desconocimiento de su función y la pérdida de su legitimidad?

En torno a esta cuestión, existen dos posturas sobre los límites de las reformas

constitucionales:44

a. Doctrinas que plantean la posibilidad ilimitada de reformar la constitución: Carré de Malberg dice que cuando se cumplen los procedimientos formales, la reforma puede ser total o parcial. Por su parte, Duguit opina que el poder revisor puede cambiar las cláusulas fundamentales de una constitución, como la forma de gobierno o la división de poderes.

b. Doctrinas que plantean límites a la reforma constitucional: Schmitt señala que no

pueden modificarse las decisiones fundamentales; Hauriou establece que no se puede alterar la supralegalidad constitucional, ya que cuando el poder revisor altera los principios esenciales, se produce un fraude constitucional.

En realidad, es lógico suponer que el poder revisor tiene límites, ya que no es titular de

la soberanía, es diferente al poder constituyente y, por tanto, que carece de capacidad para eliminar o crear una constitución.45 Ese es el problema de fondo: «El tema de los límites a la revisión constitucional plantea si la constitución está por encima o al servicio del legislador constitucional.» 46

La existencia de los límites al poder reformador no parece demasiado complicada de aceptar, si se admite también la premisa de que el poder de reforma es un poder constituido y que, en esa condición, se encuentra siempre sujeto a la Constitución que lo crea y regula. El poder de reforma no es un poder soberano e ilimitado, sino un poder subordinado a los mandatos constituciones, que son la fuente primera de todo el sistema de normas que integran el ordenamiento, incluyendo las propias reformas.47

44 Salvador Valencia Carmona. Op. cit., p. 42 45 De Vega, P. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Madrid, 1991, pp. 107 y

ss. 46 Loewenstein, K. Op. cit., p. 188. 47 «Desde el punto de vista formal, no hay duda que existen límites de forma o procedimiento a la reforma constitucional (…) ya que se estaría permitiendo cambiar la carta fundamental mediante cualquier procedimiento. Es más discutible aceptar la existencia de límites implícitos: vinculaciones o limitaciones de carácter material. Este tipo de límites, si es que existen, se reducirían a dos: a) el poder revisor no podría alterar en lo sustancial el procedimiento de reforma constitucional: b) el poder reformador no podría utilizar la reforma constitucional como un mecanismo para destruir la democracia. Por lo tanto, el órgano encargado de controlar al poder reformador de la constitución puede ejercer un control de forma (procedimental) o un control de fondo (material o sustancial).»

Carbonell, M. Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México. Op. cit., p. 260.

28

Los límites a la reforma constitucional han sido definidos, agrupados y analizados de diversas maneras. En forma sintética se puede decir lo siguiente: «Los límites a la reforma constitucional pueden clasificarse en tres grupos: los límites heterónomos y los autónomos, por un lado. Los explícitos y los implícitos, por otro. Y finalmente, los límites absolutos y los relativos.»48

a. Heterónomos: son «los límites que vienen impuestos por fuentes distintas del propio texto constitucional» y pueden provenir del derecho natural o del derecho internacional.

b. Autónomos: son «los límites que vienen impuestos por el mismo texto

constitucional» y, a su vez, se dividen en límites explícitos, implícitos, relativos y absolutos.

c. Explícitos: «también son llamados cláusulas de intangibilidad, son los que aparecen

formulados expresamente en el texto constitucional» y se subdividen en temporales y materiales.49

d. Implícitos: «son los que pueden deducirse indirectamente de la Constitución», ya

como consecuencia de los fundamentos del orden fundamental o de determinados preceptos del texto constitucional.

e. Absolutos: son aquellos que no pueden ser superados, «ya que la disposición que lo

contiene no es susceptible de ser derogada más que de forma ilegal, revolucionaria, en suma, de forma extra ordinem.».

f. Relativos: son aquellos que subsisten en tanto «no se derogue la disposición

constitucional que lo contiene.»

En términos generales, se ha considerado que la revisión constitucional no puede superar algunas barreras infranqueables, entre ellas los principios supremos del ordenamiento constitucional, los derechos fundamentales de las personas y las normas sobre el procedimiento de reforma constitucional:50

A lo largo de esta discusión, los constitucionalistas cristalizaron y destacaron una serie de límites inmanentes que se enfrentarían al poder constituyente del pueblo: la imposibilidad de hecho de ejecutar una reforma parcial, el poner en peligro la existencia nacional, la violación a la estructura del Estado de derecho, el orden fundamental

48 Los límites a la reforma constitucional también se pueden clasificar en expresos o textuales y no expresos. A su vez, los límites no expresos se pueden dividir en implícitos (se pueden deducir de la interpretación del texto constitucional) y en lógicos (no pueden ser interpretados del texto, pero se derivan del concepto de constitución). Carbonell, M. Op. cit., pp. 194-195, 244. 49 Los límites explícitos temporales «consisten en la prohibición de reformar la Constitución durante un periodo de tiempo determinado», en tanto que los límites explícitos materiales «hacen referencia a una materia concreta». 50 Carbonell, M. Op. cit., pp. 243 y ss.

29

democrático, el principio de igualdad y la dignidad humana, el orden fundamental federal. Todos estos «valores fundamentales» deben significar un límite impuesto a cualquier enmienda constitucional.51

En relación de la reforma constitucional, la doctrina mexicana se divide en cuanto al tema de los límites de la reforma constitucional. Algunos señalan que las decisiones fundamentales son irreformables y otros admiten que el poder revisor puede cambiarlas:52

1. Tena Ramírez: nada escapa al poder revisor, pero debe subsistir el orden constitucional

2. Otero: existen principios primordiales y anteriores a la constitución que deben

declararse fundamentales e irreformables: independencia, forma de gobierno y división de poderes.

3. Castillo Velasco: las reformas no pueden suprimir los derechos del hombre los

derechos de la sociedad ni la soberanía del pueblo.

4. Canudas, Carpizo y Burgoa: las decisiones fundamentales, dada su elevada jerarquía, sólo pueden ser reformadas por el pueblo.

El ordenamiento mexicano no es ajeno a esta problemática. «La redacción del

artículo 135 sólo despeja una duda, en el sentido de que no puede darse una reforma total a la constitución. Efectivamente, cuando el artículo 135 señala que para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, es decir, de la propia constitución, se está presuponiendo que esa constitución sigue existiendo como tal y no ha sido derogada por otra.»53

Dado que no se prevé la hipótesis de la reforma total, el problema se traslada a otro

nivel: «cabría preguntar si se puede o no se puede modificar cualquier precepto de la ley fundamental. Ante el silencio de la constitución, la doctrina se ha dividido entre quienes consideran que existen y quienes consideran que no existen limitaciones al poder revisor.

«Yo distingo en la Constitución tres partes. Respecto de los principios primordiales y anteriores a la misma, como la independencia de la Nación, su forma de gobierno republicano, representativo popular federal, y la consiguiente división de poderes, principios que están identificados con la existencia misma de la Nación, no cabe reforma, y deben declararse permanentes. Por lo que hace a los límites del poder general y de la soberanía de los Estados, es indudable que pueden hacerse algunas modificaciones; pero en este evento, además del voto de los dos tercios de cada Cámara o de la sucesiva ratificación de su reforma por dos legislaturas, exijo el consentimiento de la mayoría de éstas. Sobre los otros dos puntos, admito las reformas siempre que así lo acuerden los

dos tercios de ambas Cámaras o la simple mayoría de dos Congresos sucesivos.»54

51 Loewenstein, K. Op. cit., p. 199. 52 Citados en los siguientes trabajos: Valencia Carmona, S. Op. cit, pp. 43-44; Valadés, D. «Problemas de la reforma constitucional en el sistema mexicano» en Op. cit., pp. 202-204. 53 Madrazo, J. Op. cit., pp. 287-288. 54 Ibidem.

30

Finalmente, el obstáculo de los límites a la reforma, ha querido ser superado

mediante la participación del pueblo. En una democracia representativa, la participación del pueblo es uno de los temas más discrepantes en la teoría y la práctica de la reforma constitucional, ya que están en juego categorías centrales como el ejercicio de la soberanía y la democracia representativa.55 La participación popular en las reformas constitucionales ha sido presentada como el ejercicio natural de la soberanía del pueblo. «La intervención de los ciudadanos en el cambio constitucional plantea la necesidad de diferenciar dos categorías: la soberanía política del pueblo y la soberanía jurídica de la constitución.»56 Al respecto, se plantea que cuando los ciudadanos promueven o ratifican una reforma a la constitución, no actúan como un poder revisor, sino como un poder constituyente originario.57 En realidad, el poder de reforma constitucional –con la participación directa de los ciudadanos o a través de los órganos representativos--, es siempre un poder constituido y, por tanto, sujeto a las reglas y límites del derecho. La sola participación del pueblo en la iniciativa o ratificación de una reforma constitucional no se convierte en un acto de soberanía constituyente.58 El tema del referéndum guarda relación con dos momentos de la reforma constitucional: la iniciativa y la ratificación:

En el referéndum constitucional facultativo u obligatorio tiene lugar, en cambio, una auténtica participación plebiscitaria del electorado en el procedimiento de reforma constitucional. Puede existir bien en forma de votación popular sobre la enmienda constitucional efectuada por el parlamento –el caso más frecuente--, o también en forma de participación del electorado a través de iniciativa popular y consiguiente votación final, tras de haber expresado el parlamento su actitud positiva o negativa al respecto.59

En Italia, el pueblo ejercita la iniciativa popular de leyes mediante propuesta de 50 mil

electores (artículo 51); en Suiza, la revisión total o parcial de las reformas requiere la petición de 50 mil ciudadanos (artículos 120 y 121); en Francia se permitía el referéndum para la aprobación de reformas constitucionales (artículo 138 de la constitución de 1958; en Venezuela se estableció la consulta popular cuando se trata de reformas sustanciales.60

55 De Vega, P. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Madrid, 1991, pp. 107 y

ss. 56 De Vega, P. Op. cit., pp. 107 y ss. 57 Carbonell, M. Op. cit., p. 240. 58 «Dentro del funcionamiento normal del ordenamiento constitucional (el) propio ordenamiento es concebido como totalidad y, en consecuencia, su única eliminación posible sólo puede venir determinada por la acción revolucionaria insita en la actuación del poder constituyente, y no por el funcionamiento normal del poder de revisión.» De Vega, P. Op. cit. Madrid, 1991, p. 267. 59 Loewenstein, K. Op. cit., p. 180. 60 Fix Zamudio, H. «Estado social de derecho y cambio constitucional» en Memoria del III congreso nacional de derecho constitucional. UNAM. México, 1983, pp. 365-366.

31

A pesar de que, desde el punto de vista teórico, el valor democrático del referéndum pudiera ser incuestionable, la experiencia histórica y su valor práctico suscitan cautelas:

1. «el referéndum se ha puesto hoy más de moda que nunca (y) goza de especial predilección en las dictaduras, ya que su resultado puede ser “dirigido” –pudiendo hasta ser falseado--, con más facilidad que las decisiones parlamentarias».

2. «¿puede el elector medio emitir realmente un juicio razonable sobre un documento

tan complicado como una constitución moderna, o su criterio en el referéndum estará tan determinado emocionalmente que sea imposible una decisión auténtica de la voluntad?».

3. «el referéndum constitucional, solamente es aconsejable en el caso de una nueva

constitución (ya que) la votación de enmiendas constitucionales, siempre de naturaleza técnica, exige un esfuerzo intelectual por parte del electorado, para el cual éste no está preparado»61

No obstante las dudas políticas y los reparos jurídicos que suscita el tema del

referéndum constitucional, habría que reconocer su conveniencia bajo determinadas circunstancias y modalidades: «finalmente, cada participación popular en la reforma constitucional (…) es una contribución a la educación política y un elemento de integración política. Una nación vivirá tan sólo democráticamente cuando le esté permitido comportarse democráticamente.»62

En todo caso, el tema de la intervención directa del pueblo está muy lejos de haber sido agotada. Es más, la cuestión del referéndum constitucional adquiere mayor brío frente a las siguientes cuestiones: la revisión total de la carta magna, la validez de las decisiones fundamentales y la frecuencia de las reformas a la constitución.63

61 Loewenstein, K. Op. cit., p. 181. 62 Ibidem. 63 Carbonell. M. «Sobre la reforma constitucional y sus funciones» en Teoría de la constitución. Ensayos escogidos. Op. cit., pp. 385-389; Pereyra, C. Sobre la democracia. Cal y Arena. México, 1990, pp.

74, 85, 98;

32

sistemas de reforma a la constitución

33

Sistemas de reforma a la constitución

s fundamental el procedimiento de reformas a la constitución, ya que pone de manifiesto el carácter político del régimen, la efectividad del principio de supremacía de la constitución y las características del sistema de reforma constitucional.64 De hecho, se ha considerado que la regulación de este procedimiento es la parte más importante de una constitución.65

Es tal la importancia del mecanismo de revisión constitucional, que el propio Kelsen lo consideraba un elemento de gran importancia en la definición formal de una constitución:

De la constitución formal en sentido material, corresponde distinguir la constitución en sentido formal, esto es, el documento denominado “constitución” que, como constitución escrita, no sólo contiene normas que regulan la legislación (…) sino también normas que se refieren a otros objetos políticamente importantes, así como disposiciones según las cuales las normas contenidas en ese documento, la ley constitucional, no puede ser derogadas o modificadas como simples leyes, sino sólo bajo determinadas condiciones más

difíciles mediante un procedimiento especial.66 Procedimientos de revisión en otras constituciones

Como quedó asentado, las constituciones se dividen en flexibles o rígidas, según carezcan o contengan un procedimiento agravado y un órgano especial para reformar su contenido. Sin embargo, la flexibilidad o rigidez para modificar una constitución admite varios grados. En función de la dificultad o rigidez del mecanismo para modificar la ley suprema, se han identificado cinco tipos de constituciones:67

1. Petrificadas: constituciones que no se pueden modificar, ya que

expresamente excluyen su reforma o modificación.

64 Loewenstein, K. Op. cit., p. 172. 65 Bryce, J. Constituciones flexibles y constituciones rígidas. Centro de Estudios constitucionales.

Madrid, 1988, pp. 96-97 66 «Estas disposiciones configuran la forma constitución que, como forma, puede recibir cualquier contenido, sirviendo para estabilizar las normas que aquí designamos como constitución material, y que constituyen el fundamento jurídico-positivo de todo el orden jurídico estatal.». Kelsen, H. Teoría pura del derecho. UNAM. México, 1983, p. 233. 67 Carbonell, M. Op. cit., pp. 185-186.

E

34

2. Inmodificables: constituciones ambiguas, que no se pueden modificar, ya que no disponen nada en torno a su reforma.

3. Rigidísimas: constituciones que excluyen de cualquier modificación a

determinada parte del texto fundamental.

4. Rígidas: constituciones que establecen un procedimiento más complejo que el ordinario para modificar el texto fundamental.

5. Flexibles: constituciones que pueden ser modificadas o sustituidas por el

órgano legislativo mediante procedimientos ordinarios.

Hay varias razones que pueden explicar la estabilidad constitucional, tales como las características de su diseño o el uso de la vía de la interpretación.68 El ejemplo simbólico es la constitución de EEUU: desde su expedición, el 17 de septiembre de 1787, sólo ha experimentado veintisiete enmiendas formales, diez de las cuales fueron para incorporar los derechos humanos.69

En particular, el artículo V esa ley fundamental prevé dos procedimientos para

enmendar la ley fundamental, según sea iniciado el trámite en el congreso general o en las legislaturas de los estados:

Siempre que las dos terceras partes de ambas cámaras lo crean necesario, el Congreso propondrá enmiendas a esta Constitución; o a pedimento de las dos terceras partes de los estados, convocará a una convención para proponer enmiendas, las cuales en cualquiera de los dos casos será válidas para todos los fines como partes de esta Constitución, luego de que fueren ratificadas por las legislaturas de las tres cuartas partes de los estados, o de convenciones reunidas en las tres cuartas partes de éstos, según que el Congreso haya dispuesto uno u otro modo de ratificar, no debiendo ninguna enmienda que pudiera hacerse antes del año de mil ochocientos ocho, alterar de manera alguna las cláusulas primera y cuarta de la

68 «Era imposible no prever que la experiencia sugerirá reformas convenientes. Y era, por lo tanto, indispensable fijar el modo de introducirlas. El sistema preferido por la convención parece revestido de todas las características convenientes. Protege por igual contra esa facilidad extrema que haría a la Constitución demasiado variable y contra esa exagerada dificultad que perpetuaría sus defectos manifiestos. Además, capacita al gobierno general y al de los Estados para iniciar la enmienda de sus errores, a menos que los descubra la experiencia de uno u otro sector.» Madison. El federalista, XLIII. FCE. México, 1982, p. 187-188. 69 Kent. J. Comentarios a la Constitución de los Estados Unidos de América. Oxford University

Press. México, 1999, pp. 213-216. «Sólo hay dos enmiendas que considero urgentes: 1. Una

declaración de derechos que por su importancia para todos imagino que será

concedida…» Jefferson, T. Jefferson. Sus escritos políticos. Recopilación de Edward

Dumbauld. Diana. México, 1955. p. 194.

35

sección novena, del artículo primero, ni privar a ningún estado sin su consentimiento, de la igualdad de votos en el Senado.70

Otro documento de referencia es la declaración francesa de 1793, la cual

consignó en su artículo 28 el siguiente principio: «Un pueblo tiene siempre el derecho de revisar, de reformar y de cambiar su constitución. Una generación no puede sujetar a sus leyes a las generaciones futuras.»71 En la actualidad, en Francia están previstos dos modelos de reforma constitucional: el procedimiento regular del constituyente instituido y la vía directa de la consulta popular. En la Quinta republica se han realizado 23 procesos de revisión constitucional.72

Existen varios procedimientos para regular o dificultar la revisión constitucional: asamblea especial (Francia, 1785); referéndum obligatorio o facultativo (Suiza, 174, Dinamarca, 1953 y Francia, 1958); mayoría calificada (Portugal, 1976 y España, 1978); doble votación y lapso intermedio (Francia, 1946 e Italia, 1948); aprobación por diversas legislaturas (Bélgica, 1831); órgano extraordinario y procedimiento agravado (México, 1917).73 La reforma constitucional mexicana

Una constitución es rígida cuando establece un procedimiento especial para ser reformada o adicionada, el cual no compete a la legislatura ordinaria, sino a un órgano especial y superior. Se trata de «constituciones de tipo moderno (que) poseen una jerarquía superior a las leyes ordinarias y no son modificables por la autoridad legislativa ordinaria.»74

A partir de tales premisas, la constitución mexicana es una constitución rígida en dos

sentidos: 1) tiene procedimientos de forma más complicados que el utilizado para modificar

la legislación ordinaria (artículos 73-III y 135); 2) la reforma constitucional es realizada por

un órgano diferente al que se encarga de aprobar y reformar las leyes.75

70 Hamilton, Madison y Jay. El federalista. Op. cit., p. 394. 71 Duverger, M. Constitutions et documentos politiques. Presse Universittaire de France. Paris, 1996,

pp. 78-79. 72 Prado Maillard, J. L. «La revisión constitucional en Francia: ¿un procedimiento de dos vías?» en Torres Estrada, P. R. y Núñez Torres, M. La reforma constitucional y sus implicaciones jurídicas y políticas en el contexto comparado. Cátedra de derecho/Porrúa/ Tecnológico de Monterrey. México,

2010, pp. 538-543. 73 Carbonell, M. Op. cit., pp. 190 y ss. 74 Bryce, J. Constituciones flexibles y constituciones rígidas. Instituto de Estudios Políticos. Madrid,

1952, p. 19. 75 Carbonell, M. La constitución pendiente. Agenda mínima de reformas constitucionales. México,

UNAM-IIJ. 2004, p.12.

36

Las constituciones de 1814, 1824, 1836, 1843, 1847, 1857 y 1917 establecieron diversos procedimientos para la reforma constitucional.76 Todas ellas, desde una perspectiva formal, caben dentro del criterio de rigidez de la constitución, la cual

se define como un mecanismo dificultado para la aprobación de los cambios constitucionales:77 Constitución de 1814

El Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana reconoció expresamente la necesidad de la reforma constitucional, a pesar de lo cual no señaló ni el órgano competente ni el procedimiento para llevarla a cabo. Por esta razón, no se puede señalar su sistema de enmienda.78

Constitución de 1824

La constitución de 1824 estableció que una legislatura resolvería las reformas aprobadas o rechazadas por una legislatura anterior, con observaciones de las legislaturas locales y sin veto del presidente. Además, estableció que jamás se podrían reformar los artículos sobre la libertad, la independencia, la religión, la forma de gobierno, la libertad de imprenta y la división de poderes a nivel federal y local.79

Constitución de 1836

La constitución centralista de 1836 declaró que no podían hacerse alteraciones a la constitución sino pasados seis años de su publicación. La iniciativa correspondía al presidente, a los diputados y, para ciertos aspectos, a las juntas departamentales. Las reformas debían ser aprobadas con el mismo procedimiento que las leyes ordinarias, con la sanción del supremo poder conservador.80

Bases Orgánicas de 1843

Las Bases Orgánicas de 1843 establecieron que las alteraciones o reformas de tipo constitucional, debían observar un procedimiento similar al de las leyes comunes, salvo por el voto de las dos terceras partes en ambas cámaras del congreso.81

Acta de Reformas de 1847

76 Tena Ramírez, F. Leyes fundamentales de México. Porrúa. México, 1983. La trascripción de las disposiciones sobre reforma constitucional se puede consultar en: Herrera, M. La reforma constitucional en Baja California (1953-2005). ILCSA ediciones. Tijuana, 2005. pp. 207-210. 77 Madrazo, J. Reflexiones constitucionales. Porrúa. México, 1994, pp. 283-285. 78 Tena Ramírez, F. Op. cit., pp. 32-58. 79 Tena Ramírez, F. Op. cit., pp. 167-195. 80 Tena Ramírez, F. Op. cit., pp. 202-248. 81 Tena Ramírez, F. Op. cit., pp. 405-436.

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El Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 estableció varias cláusulas irreformables, determinó una votación de dos tercios en ambas cámaras o una votación por mayoría en dos congresos, así como la aprobación de la

mayoría de las legislaturas locales cuando se afectara la competencia de los estados.82

Constitución de 1857

En la asamblea constituyente de 1856-1857 intentó sin éxito que las reformas constitucionales fueran aprobadas por el pueblo. El procedimiento que se estableció exigía el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes y la aprobación por la mayoría de las legislaturas de los estados.83

Constitución de 1916-1917

El constituyente de Querétaro ya no discutió el procedimiento de reforma previsto en el ordenamiento precedente. Con algunos detalles gramaticales, aprobó el mismo procedimiento de su antecesora.84 Al efecto, el artículo 135 constitucional regula el actual sistema de revisión constitucional: 85

La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la

mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las

adiciones o reformas.

Es importante considerar la cualidad o naturaleza jurídica de la reforma

constitucional. «Las funciones jurídicas de orden constitucional son encomendadas a órganos federales o locales que actúan como órganos constitucionales. Por ejemplo, el artículo 135 encomienda la función de reformar o adicionar la constitución a un órgano complejo integrado por el presidente de la república, el legislativo federal y los congresos locales. Estos órganos no actúan en su calidad de órganos federales o locales, sino que ejercen una competencia exclusiva de orden constitucional. Esto se debe a que no existen órganos especiales para llevar a cabo

82 Tena Ramírez, F. Op. cit., pp. 469-477. 83 Tena Ramírez, F. Op. cit., pp. 609-629. A pesar de su rigidez formal, se reformaron 71 artículos de la constitución de 1857. 84 Tena Ramírez, F. Op. cit., pp. 817 y ss. 85 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 150ª Edición actualizada. México, junio de

2005, pp. 176-177.

38

las funciones específicas que corresponden al orden constitucional. Lo mismo sucede con las constituciones locales.»86

El mecanismo de revisión constitucional sólo ha sufrido una reforma: el 21 de octubre de 1966 se estableció que la comisión permanente podría hacer el cómputo de votos de las legislaturas locales sin necesidad de esperar al inicio del periodo ordinario de sesiones o a la convocatoria de un periodo extraordinario.87

La constitución establece un sistema de reforma parcial. Es decir, no prevé la revisión total ni la posibilidad expedición de una nueva constitución. «Efectivamente, cuando el artículo 135 señala que para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, es decir de la propia constitución, se está presuponiendo, necesariamente, que esa constitución sigue existiendo como tal y no ha sido derogada por otra.»88

Además de las causas sociales y los factores políticos, existen otras razones que alimentan el insaciable apetito por los cambios constitucionales: «Las constituciones más largas y preceptivas, requerirán casi siempre más reformas en contraste con las constituciones más cortas, que se limitan a esquemas gubernamentales más amplios.»89 A pesar de que la frecuencia numérica no es suficiente para definir la rigidez constitucional ni para valorar el impacto de las reformas constitucionales, existe una importante corriente de que el número de cambios ha sido excesivo, que las reformas han puesto en tela de juicio el carácter rígido de la constitución, que las reformas han afectado decisiones fundamentales, y que muchas de ellas fueron

negativas, innecesarias o defectuosas.90

A partir de una detallada revisión que de las reformas constitucionales realizadas en México, se ha planteado otra conclusión respecto a la abundancia de

86 Ulises Schmill. «Fundamentos teóricos de la defensa de la constitución en un estado

federal» en Op. cit., pp. 25-26.

87 Secretaría de Programación y Presupuesto. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al través de los regímenes revolucionarios. SPP. México. 1982, p. 402. 88 Madrazo, J. Op. cit., pp. 287-288. 89 Ville, J. «El proceso de enmendar la constitución de los Estados Unidos de América: análisis de comparación con la experiencia mexicana» en Derecho constitucional comparado México-Estados Unidos. Tomo I. UNAM. México, 1990, p. 203; Valencia Carmona, S. Op. cit., p. 57. 90 Carbonell, M. Constitución, reforma constitucional y fuentes de derecho en México. Op.cit., p. 102; Valencia Carmona, S. Derecho constitucional mexicano a fin de siglo. Op. cit., p. 8; Guastini, R. Estudios de teoría constitucional. UNAM/Fontamara. México, 2001, p. 18; Arteaga, E. Derecho constitucional. Op. cit., pp. 10-11; Carpizo, J. «Las reformas constitucionales en México» en Estudios constitucionales. UNAM. México, 1983, p. 310; Fix Zamudio, H. «Prólogo» en Valencia Carmona, S. Op. cit., p. 8.

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modificaciones experimentadas por la constitución: las continuas reformas representan un esfuerzo para mantener la vida de la carta constitucional: «La Constitución es reformada porque se cree en ella, porque se presume que la

respetan.»91 Sin embargo, se ha tenido que admitir que algo no está bien, puesto que la constitución ha cambiado mucha, aprisa y, a veces, sin sentido:

Además del problema de la precipitación de la reforma, su número parece excesivo, pues supera la necesidad de la transformación de los principios y

lineamientos constitucionales.92

Es indudable que en materia de reforma constitucional, se cometieron excesos que pusieron en entredicho la rigidez formal, la supremacía jurídica y el simbolismo político de la carta magna. Los efectos de este prolongado periodo de reformas continuas y desordenadas se han hecho sentir en el diseño constitucional y en la práctica política del país.93 En la actualidad, como derivación del proceso general de transformaciones económicas, políticas y sociales, también se ha desencadenado una transición jurídica de gran calado.94

Es indudable que, debido a los frecuentes y abundantes alteraciones a la constitución, se han desencadenado secuelas indeseadas e indeseables: «Las reformas, en efecto, vistas en conjunto son impresionantes en su número, a tal punto que se han enunciado diversos criterios para registrarlas y, por ello los números frecuentemente no concuerdan:»95

a. Hay que admitir que «la mayor parte de las reformas practicadas a la Constitución mexicana no contienen elementos innovadores, que son los

únicos que hay que tomar en cuenta»96

91 Valadés, D. «Problemas de la reforma constitucional en el sistema mexicano» en Op. cit., pp. 195-

196. 92 Fix Zamudio, H. «Estado social de derecho y cambio constitucional» en Op. cit., p. 356. 93 «Lejos de plasmarlas en bronce o en cantera, la Constitución y sus leyes tienen que editarse en volúmenes de hojas sustituibles. No se trata de un problema anecdótico; representa un problema de considerable magnitud.» Valadés, D. Constitución y democracia. UNAM. México, 2000, p. 3. 94 «Nuestro punto de partida es la tesis de que entre 1970 y 2000 ha habido en México, a la par de la transición democrática y de un cambio de modelo de desarrollo económico, un proceso de cambio jurídico de vastas dimensiones.» Fix-Fierro, H. y López-Ayllón, S. «Cambio jurídico y autonomía del derecho: un modelo de la transición jurídica en México» en Serna de la Garza, J. M. y Caballero Juárez, J. A. Estado de derecho y transición jurídica. UNAM. México, 2002, p. 95. Una panorámica general de la transición mexicana en: Muñoz Ledo, P (Coordinador). Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas. UNAM. México, 2001. 95 Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Op. cit., p. 109. El criterio para contabilizar las reformas

abarca cualquier tipo de cambio a la constitución: trascendente o insignificante; sustancial o formal; adición o supresión; alteración gramatical o cambio de fondo. Madrazo, J. Op. cit., p. 288. 96 Valadés, D. «Problemas de la reforma constitucional en el sistema mexicano» en Op. cit., p. 206.

40

b. Los restantes (actualizadores, explicativos y correctivos) podrían alcanzarse a través del derecho ordinario, la costumbre constitucional y los principios generales del derecho internacional.97

c. La modificación formal es una técnica defectuosa porque puede afectar

principios fundamentales, producir errores técnicos y dificultar el uso de otras vías como la interpretación y la costumbre.98

Nuestro país se singulariza por la volatilidad de las normas, especialmente las de naturaleza fundamental. La pretensión de corregir los excesos y defectos de la reforma constitucional, ha llevado a plantear la expedición de una nueva carta constitucional, la revisión integral de la constitución o, por lo menos, la introducción de mecanismos más rígidos de reforma a la carta magna.99

En el siguiente se puede observar el recorrido histórico que, hasta esta fecha,

han seguido las modificaciones a la constitución general de la república:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Reformas y adiciones por periodo presidencial100

No. Presidente Número de Reformas

1 Álvaro Obregón 8

2 Plutarco Elías Calles 17 3 Emilio Portes Gil 2 4 Pascual Ortiz Rubio 4

5 Abelardo L. Rodríguez 21

97 Ibidem. 98 Fix Zamudio, H. «Algunas reflexiones sobre la interpretación constitucional en el ordenamiento mexicano» en La interpretación constitucional. UNAM. México, 1975, p. 13. 99 Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Op. cit., pp. 120-121; González Oropeza, M. «Una nueva Constitución para México» en El significado actual de la Constitución. UNAM. México, 1998, pp. 309 y ss.; Carbonell, M. La constitución pendiente. UNAM. México, 2004, pp. 18 y ss. 100 Fuente: Carbonell, M. (coord.) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

comentada y concordada. Porrúa-IIJ-UNAM. México, 2004, pp. 241-269: Valadés, D. «La

constitución reformada» en Los derechos del pueblo mexicano. México a través de sus

constituciones. Tomo XII. Manuel Porrúa. México, 1979, pp. 186-191; Secretaría de

Programación y Presupuesto. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al

través de los regímenes revolucionarios. SPP. México, 1982. González Oropeza, M. «Una nueva

constitución para México» en El significado actual de la constitución. UNAM México, 2000, p.

313; Valencia Carmona, S. Derecho constitucional mexicano a fin de siglo. Porrúa. México,

1995, pp. 65-67; Rives Sánchez, R. La constitución mexicana hacia el siglo XXI. PyV. México,

2000, p. 87; Secretaría de Gobernación. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Unidad de Gobierno. México, 2006, pp. 430-436.

41

6 Lázaro Cárdenas del Río 12

7 Manuel Ávila Camacho 20 8 Miguel Alemán Valdés 20 9 Adolfo Ruiz Cortines 2

10 Adolfo López Mateos 11 11 Gustavo Díaz Ordaz 18 12 Luis Echeverría Álvarez 39 13 José López Portillo y Pacheco 33

14 Miguel de la Madrid Hurtado 64 15 Carlos Salinas de Gortari 54 16 Ernesto Zedillo Ponce de León 75

17 Vicente Fox Quezada 31 18 Felipe Calderón Hinojosa 110 19 Enrique Peña Nieto 62*

Total 603

Fuente: Diario Oficial de la Federación. Las reformas constitucionales se consultar en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm

Más allá de las cuentas sobre las «constituciones-calendario», hay que

recuperar un concepto central: una constitución debe ser permanente y, en lo posible, debe permanecer estable. De lo contrario, no podrá ser eficaz: «Las instituciones políticas bajo todas las circunstancias son difíciles de funcionar, y cuando son cambiadas con demasiada frecuencia, la nación no aprende a usarlas adecuadamente.»101

El problema fundamental de la constitución mexicana estriba por un lado,

en sus defectos de estructura o de contenido: «Su falta de vigencia efectiva, eso es que no es una Constitución normativa en términos loewenstianos, lo cual tampoco es un problema que podamos únicamente atribuir al texto mismo, sino también a la falta de desarrollo de una cultura jurídica en nuestro país, así como a prácticas viciosas del sistema político, que han hecho de lado el respeto al sistema jurídico cuando así ha convenido a los intereses políticos.»102

Sin lugar a dudas, la inestabilidad constitucional es nociva, porque anula la

efectividad de las normas, debilita a las instituciones y erosiona el sentimiento jurídico.103 En otras palabras: el régimen de derecho necesita leyes fundamentales

101 Bryce, J. Op. cit., p. 45. 102 Martínez Bulle Goyri, V. «¿hacia una nueva constitucionalidad o hacia una nueva constitución» en Varios. Hacia una nueva constitucionalidad. UNAM. Mexico, 2000, p. 262. 103 «La Constitución (…) es también el referente común que hace posible la vida de una sociedad. Cuando la norma suprema deja de ser el eje de la cohesión, las sociedades suelen buscar otros factores que las integren (…) el sentimiento constitucional es bastante tenue entre nosotros.» Valadés, D. «Consideraciones preliminares» en Cultura de la Constitución en México. UNAM-

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación-Consejo Federal de Mejora Regulatoria. México, 2004., p. XIII.

42

que no se endurezcan como el granito, no se rompan tan fácilmente como el barro, ni tampoco se amolden como el mercurio. Esta es una cualidad muy apreciable que observó James Bryce: «la estabilidad de la Constitución es una cualidad muy

deseable, porque da a los ciudadanos una sensación de seguridad (y) permite acumular experiencias que hacen posible el mejoramiento de la Constitución.»104 La revisión constitucional en los estados

En un país federal, como México, el tema de la reforma constitucional se traslada,

además, a las entidades federativas. Por un lado, los congresos locales participan directamente en la aprobación o desaprobación de las reformas a la constitución federal. Por otro, cada estado determina los procedimientos para reformar sus propias cartas constitucionales.105 En este contexto, las constituciones locales son normas jurídicas derivadas, que reglamentan los preceptos de la ley fundamental del país.106 En tal circunstancia, los poderes constituyentes y revisores de los estados no ejercen una función originaria y propia, sino una función que se desprende de la constitución general de la república y que es reglamentada en cada constitución particular.107 En términos generales, el sistema federal se rige por tres principios: 1) las constituciones estatales no pueden contravenir a la constitución de la república; 2) las cartas locales sólo pueden regular las competencias locales, y 3) las constituciones de los estados deben adecuarse a los cambios que experimente la constitución general.108

En consecuencia, la reforma constitucional local es una materia que compete a cada estado.109 Esto «supone la posibilidad de que se produzcan cuantos cambios se consideren necesarios, siempre y cuando no se contravengan o se deje sin regular alguna disposición de la general. Se debe considerar que, a nivel local,

104 Bryce, J. Constituciones flexibles y constituciones rígidas. Op. cit., p. 92. 105 Gámiz Parral, M. y García Rubí, J. A. (compiladores). Las entidades federativas en la reforma constitucional. UNAM. México, 2005. 106 Herrera, M. Derecho y garantías en las constituciones estatales de México. Tesis doctoral. Universidad

de Castilla-La Mancha. Toledo, 2011, pp. 103-118. 107 Los artículos 40 y 41 de la carta magna establecen que los estados: a) son «libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior»; b) están «unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental»; c) ejercerán su soberanía «en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados», y d) contarán con sus propias constituciones, »las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.» 108 Faya Viesca, J. El federalismo mexicano. Régimen constitucional del sistema federal. Porrúa, 2004, pp. 139-186; Bringas, E. Derecho constitucional, pp. 514 y ss. 109 Serna de la Garza, J. M. El sistema federal mexicano. Un análisis jurídico. UNAM. México, 2008, pp.

1-51.

43

siguiendo los trámites que marcan las cartas locales, las autoridades competentes de ellas pueden introducir cuantas modificaciones consideren indispensables.»110

La reforma a las constituciones estatales ha seguido las pautas dictadas por las reformas realizadas a nivel nacional: frecuentes, profundas, detalladas y, en muchos casos, descuidadas.111 «El excesivo número de modificaciones constitucionales pone en entredicho el principio formal de supremacía constitucional, pues parece que se ha desvanecido el procedimiento dificultado, el cual no ha operado como una auténtica protección especial a la carta magna.»112 En el caso particular de Baja California, el artículo 112 de la constitución del estado establece los principios generales para realizar las las reformas y adiciones constitucionales. El procedimiento de revisión constitucional se regula por las siguientes disposiciones:

La iniciativa de reforma o adición debe ser aprobada por acuerdo de las dos terceras partes del número total de diputados.

La iniciativa aprobada y la copia de las actas de los debates deben ser enviadas a los ayuntamientos.

El congreso debe declarar aprobada la reforma o adición cuando realice el cómputo y demuestre fue aprobada por la mayoría de los ayuntamientos.

Los ayuntamientos aceptan tácitamente la adición o reforma, después de un

mes de recibir el proyecto y no haber remitido su postura al congreso.

Las reformas o adiciones a la constitución, podrán ser sometidas a referéndum, con conformidad con las disposiciones que establezca la ley.

Este artículo fue adicionado con la finalidad de implantar el referéndum

facultativo en determinadas reformas o adiciones a la constitución local e

110 Arteaga Nava, E. Derecho constitucional, pp. 488-489. 111 Este mismo fenómeno de inestabilidad constitucional a nivel federativo se presente en Estados Unidos. Barceló Rojas, D. A. Introducción al derecho constitucional estatal estadounidense. UNAM.

México, 2005, p. 55. 112 Madrazo, J. Reflexiones constitucionales. Op. cit., p. 289; Herrera, M. La reforma

constitucional en Baja California (1953-2005). Op. cit., pp. 99-103

44

incorporar el mecanismo de adecuación inmediata para reformas a la constitución general de la república que afecten a la constitución particular del estado.113

Por su parte, la adición del 15 de enero de 1999 estableció un mecanismo para realizar la adecuación de la constitución local cuando se hubieran realizado reformas o adiciones a la constitución nacional:

Los cambios a la constitución nacional que afecten a la constitución local serán inmediatamente adoptadas por el congreso del estado.

Al efecto, se elaborará un dictamen con la afectación del texto y la parte de su cuerpo en que deba incorporarse.

Este dictamen aprobado por mayoría calificada, producirá una declaratoria

de reforma o adición constitucional que se publicará sin trámite.114

Entre el 16 de agosto 1953 y el 16 de mayo de 2014, se han registrado 99 procesos de reforma constitucional, por medio de los cuales se realizaron 350 cambios a 82 artículos de la Constitución del Estado de Baja California.115 En el siguiente cuadro, se han contabilizado dichos cambios de acuerdo con el contenido

constitucional.

Reforma constitucional en Baja California

(16 de agosto de 1953 al 16 de mayo de 2014) Estructura temática Número Porcentaje

Soberanía, poder público y forma de gobierno 11 3.1

Derechos humanos y garantías constitucionales* 28 8.0

113 Las reformas y adiciones al artículo 112 se publicaron el 6 de octubre de 1997 y el 15 de enero de 1999. Esta adición incorporó la posibilidad de un referéndum constitucional sujeto a la reglamentación de la ley ordinaria. 114 Este procedimiento es un mecanismo para evitar el vicio de inconstitucionalidad a la constitución local. «La conformidad de las cartas locales con la constitución general debe ser permanente, pues están sujetas a un constante devenir… En virtud del pacto federal (los estados) quedan obligados en forma permanente a conservarlas afines y de acuerdo con aquélla. Sólo les es lícito esperar el tiempo políticamente prudente para hacerlo. Omitirlo pudiera dar lugar a responsabilidad oficial, sobre todo cuando… se fija un plazo a los constituyentes para que los lleven a cabo. Algunos estados, para evitar incurrir en este tipo de responsabilidad, han establecido los procedimientos para incorporar casi automáticamente el derecho federal en las cartas locales.» Arteaga, E. Tratado de derecho constitucional, p. 553. Hay que mencionar que, cuando una

constitución local no se adecua a los cambios de la constitución nacional, en sentido estricto, sus disposiciones carecen validez, ya que el artículo 133 de la constitución nacional establece que es ley suprema de toda la unión y que los jueces de cada estado se arreglarán a dicha constitución «a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las Constituciones o leyes de los Estados.» 115 El Periódico Oficial del Estado se puede ser consultado en el Portal del Gobierno de Baja California: http://www.bajacalifornia.gob.mx/portal/gobierno/periodico_indice.jsp.

45

Poder legislativo 105 30.0

Poder ejecutivo** 41 11,7

Función jurisdiccional y poder judicial 97 27.7

Municipios 40 11.4

Responsabilidades públicas 22 6.3

Supremacía constitucional*** 6 1.7

Total 350 100

* Incluye derechos y obligaciones, así como relaciones laborales. ** Incluye hacienda pública y disposiciones en el servicio público. Incluye remuneraciones, recursos públicos y publicidad oficial.

46

título primero estado y sociedad

47

Título Primero Estado y sociedad

Sumario: I. Contenido del título primero; II. Estado y

territorio; III. Soberanía del estado; IV. Símbolos oficiales; V.

Garantías individuales, derechos sociales y protección de los

derechos humanos; VI. Derechos y obligaciones de los

habitantes.

I. ESTADO Y SOCIEDAD

l título primero de la Constitución Política de Baja California se refiere alestado y la sociedad y contiene cinco capítulos y diez artículos. Los capítulos de este título versan sobre las siguientes materias: 1) estado y territorio, 2) soberanía del estado, 3) símbolos oficiales, 4) garantías individuales, derechos sociales y protección de los derechos humanos, 5)

democracia, partidos y elecciones, y 6) derechos y obligaciones de los habitantes.

Los artículos de este título regulan los siguientes temas: 1) pertenencia al sistema federal, 2) territorio del estado, 3) municipio libre, división territorial y organización política y administrativa, 4) libertad y autonomía del estado, 5) poder público, partidos políticos y sistema electoral, 6) símbolos oficiales, 7) derechos humanos, garantías individuales y derechos sociales, 8) derechos de los habitantes, 9) obligaciones de los habitantes, y 10) pérdida o suspensión de los derechos ciudadanos.

1. Pertenencia al sistema federal

México es un estado federal, integrado por tres órdenes normativos: constitucional, federal y estatal.116El cimiento del sistema federal es un conjunto de entidades

116La doctrina clásica divide al sistema federal en estados y federación. Por su parte, la teoría tradicional habla de federación, estados y municipios. En este trabajo se ha optado por la postura de Hans Kelsen, según la cual la constitución, como norma suprema y fundamental, determina el contenido de la totalidad del orden jurídico. Al optar por esta concepción, se considera que el sistema federal se integra por un orden federal y uno estatal –ambos subordinados a la constitución. Kelsen, H. Teoría General del Estado. Editora Nacional. México, 1959, pp. 414 y ss. En este sentido, la constitución es un orden normativo superior a la federación y los estados. Schmill, U. «Fundamentos teóricos de la defensa de la constitución» en Op. cit., p. 28. En esta tesitura, los

elementos fundamentales de un estado federal son los siguientes: 1) un orden jurídico supremo depositado en la carta magna; 2) un orden jurídico derivado y coextenso depositado en la federación y los estados; 3) un estatuto de autonomía de los estados, establecido en las constituciones particulares, y 4) un sistema de mecanismos para preservar el orden federal. Gamas Torruco, J. El federalismo mexicano. SEP Setentas. México, 1975, pp. 90-91, 120-121. Las características

esenciales del federalismo son: 1) soberanía del Estado federal separada de los estados miembros; 2)

E

48

federativas que se organizaron como una federación de competencias limitadas y expresas y que son autónomas en su vida interior, conforme a las pautas marcadas por los principios generales del pacto establecido en la carta constitucional.

Esto significa que nuestro estado federado forma parte de un estado

organizado como federación y, portanto, que suconstituciónparticular sederiva de --y está subordinada a-- la constitución general de la república.117En términos denuestro sistema federal, el artículo 1º de la constitución local señala que Baja California es parte integrante e inseparable de la federación denominada Estados Unidos Mexicanos.118

2. Territorio del estado

Desde que se expidió la carta local, en agosto de 1953, las disposiciones sobre el ámbito territorial del estado han permanecido inalteradas. Al efecto, el artículo 2º de la constitución estatal establece que el territorio de Baja California corresponde a la porción del territorio nacional que le fue reconocida por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.119

3. División territorial y organización política y administrativa

distribución de competencias que permite el funcionamiento independiente de ambos órdenes de gobierno, y 3) fundamentos del sistema federal establecidos en un documento constitucional formal y escrito. Loewenstein, K. Op. cit., pp. 355-356. 117Los principios y bases del sistema federal están definidos por la constitución general de la república, cuyas disposiciones refieren a una república federal, integrada por estado libres y soberanos en su régimen interior, unidos en una federación establecida según los principios constitucionales (artículo 40), señalan que las constituciones particulares de los estados en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal (artículo 41) y determinan las partes integrantes de la federación: 31 estados y un distrito federal (artículo 43). Cfr. Serna de la Garza, J. M. El sistema federal mexicano. Un análisis jurídico. UNAM. México, 2008. 118El artículo 1 no ha sido reformado. El artículo 43 de la carta magna establece de manera expresa que Baja California es parte integrante de la federación. 119El artículo 2 no ha sido reformado. Entre otras disposiciones, la constitución federal de 1917 establece que los territorios de las partes integrantes de la federación integran el territorio nacional (artículo 42), que los estados de la federación conservan la extensión y límites que han tenido (artículo 45) y que las dificultades territoriales pueden ser arregladas por convenios amistosos, los cuales surtirán efectos previa aprobación del senado (artículos 45 y 46). Las islas, cayos y arrecifes y la plataforma continental, los zócalos submarinos, los mares territoriales, las aguas marítimas y el espacio aéreo dependerán de la federación, excepto las islas sobre las cuales hayan ejercido previa jurisdicción los estados (artículo 48). Burgoa, I. Derecho constitucional mexicano. Porrúa. México, 1973,

pp. 158-185

49

El artículo 3º señala que el municipio libre será la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del estado.120 Al margen de la importancia jurídica y del significado simbólico de la institución municipal, el contenido de esta

disposición es similar a lo establecido por el artículo 115 constitucional y se repite parcialmente en el artículo 56 de la constitución local.121

4. Autonomía del estado

El artículo 4º establece la libertad y soberanía que goza el estado en los asuntos

relacionados con su régimen interior y reconoce las limitaciones impuestas por la ley fundamental del país.122 La disposición textual señala: «El Estado es Libre y Soberano en todo lo concerniente a su régimen interior, sin más limitaciones que las que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»123

120El artículo 3 no ha sido reformado. A pesar de que el titulo sexto de la constitución es un extenso y detallado libro relativo al municipio, este artículo viene del texto original y ha quedado asilado del resto de las regulaciones municipales. De pasada, hay que señalar que esta disposición constitucional sólo se cumple parcialmente. En efecto, el municipio es la base de la división territorial, pero no lo es de la organización política y administrativa del estado. Desde el punto de vista de su competencia, las dependencias del ejecutivo estatal están organizadas por materias y no por divisiones municipales. Desde la perspectiva espacial, no todas las dependencias administrativas cuentan con una delegación en los municipios ni la jurisdicción de una delegación estatal necesariamente coincide con el territorio de un municipio. Por su parte, el poder legislativo tampoco está dividido en distritos electorales, cuyo número y límites no concuerdan con los de las municipalidades. El poder judicial, a su vez, está organizado en partidos judiciales, cuyos ámbitos territoriales no se apegan a los límites municipales. 121El contenido del artículo 3 se repite parcialmente en el artículo 56 de la constitución estatal y, además, está basado en –y repite lo dispuesto por— el artículo 115 de la constitución nacional, el cual establece que el municipio libre será la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados. 122El artículo 4 no ha sido reformado.En esencia, este artículo ratifica lo dispuesto por el artículo 40 de la constitución nacional. Como es sabido, los estados son las entidades que constituyen una unión federal, en la cual la federación recibe competencias limitadas y expresas, en tanto que los estados se reservan las atribuciones residuales y conservan su autonomía interior. En este tenor, el sistema federal presenta varias opciones acerca de: 1) el carácter estatal de las entidades federativas; 2) la validez de la soberanía para los estados locales, y 3) el carácter temporal o perpetuo de la pertenencia de un estado al sistema federal.En relación al primer punto, algunos consideran que las entidades federativas perdieron su condición de estados y otros sostienen que son auténticos estados que coexisten con el estado federal. Respecto al tema de la soberanía local, una postura señala que los estados comparten el ejercicio de la soberanía con la federación y otra considera que no son libres ni soberanos, sino autónomos. Finalmente, sobre la duración del pacto federal, de un lado se afirma el carácter histórico de la unión federal y de otro se niega el derecho de secesión, dado el carácter perpetuo del pacto federal. Bajo estas consideraciones, sería más apropiado hablar de entidades federativas con autonomía relativa en asuntos de su régimen interior, las cuales formaron una alianza intemporal o eterna.Hamilton, Madison y Jay. Op. cit., pp. 189-199; Jellinek, G. Op. cit., pp. 298, 458-468; Mouskheli, M. Teoría jurídica del estado federal. Editora Nacional. México, 1981, pp. 330-351. Loewenstein, K. Op. cit., p. 356. 123 Este artículo establece que el estado es libre y soberano, «sin más límites» que los

señalados por la constitución nacional. Cfr. Herrera, M. «Soberanía y autonomía en el

50

5. Poder público, partidos políticos y sistema electoral

En su texto original, el artículo 5º señalaba que todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio popular.124 Este artículo ha sufrido seis modificaciones.125 El objetivo de estas modificaciones fue elevar los partidos a rango constitucional, establecer los principios del sistema electoral, estructurar las autoridades responsables de las elecciones, definir los atributos democráticos del

voto e incorporar los principios de la democracia semidirecta en materia de participación ciudadana.126

Estado federal» en Ensayos constitucionales. UCLM/UABC/ILCSA. Tijuana, 2008, pp. 67-

92. Además de reñir con el concepto clásico de soberanía como poder supremo, ilimitado e

indivisible, esta definición de libertad y soberanía soslaya las limitaciones internas y

externas que son impuestas a una entidad federativa. Cfr. González Schmall, R. Op. cit.,

pp. 115-121. Por ejemplo, las obligaciones y restricciones que el derecho internacional

impone al orden jurídico nacional y que, por derivación, son aplicables al ámbito local.

Carbonell, M. La constitución pendiente. Op. cit., pp. 37-40. A diferencia del modelo

estadounidense, la carta magna mexicana resolvió las definiciones centrales y las

regulaciones específicas del régimen federal, por lo que impuso severas restricciones a la

autonomía local: «la reglamentación (mexicana) ha llegado hasta los extremos mínimos».

Arteaga, E. Tratado de derecho constitucional. Vol. 2. Op. cit., pp. 560-577.

124 El artículo 39 de la constitución general de la república se refiere a la soberanía nacional que tiene su residencia en el pueblo. De la Cueva, M. «Estudio introductoria» a Heller, H. La soberanía.

FCE. México, 1995, pp. 7-76. No se puede eludir el hecho de que el tema de la soberanía es controversial, a tal grado que algunos lo rechazan y casi todos lo discuten: «Se trata de uno de los grandes temas de la ciencia política de todos los tiempos». Linares Quintana, S. Op. cit., pp. 120-134. Adicionalmente, está en la mesa la cuestión sobre la existencia o inexistencia de soberanía en los estados federados: ¿son o no son soberanos? La respuesta no puede ser otra sino la aceptación de que las entidades federadas no tienen soberanía, porque su poder no es supremo o independiente, ni pueden compartir con la federación la titularidad o el ejercicio de una soberanía que por definición es única e indivisible. Herrera, M. La soberanía del estado. Tesis profesional. UABC. Tijuana, 1982.«Los Estados miembros del Estado federal son Estados no soberanos». Jellinek. Op. cit., p. 459. «En realidad, en los Estados federales existe tan sólo la soberanía indivisible del Estado

central que, en el marco de los límites constitucionales, ha absorbido la soberanía originaria de los Estados miembros». Loewenstein, K. Op. cit., p.358. A partir de estas consideraciones, más que libertad y soberanía, las entidades federativas sólo tienen autonomía: «Así, pues, la autonomía es la característica esencial de los estados.» González Schamll, R. Op. cit., p. 121. 125Las reformas y adiciones al artículo 5 se publicaron el 10 de febrero de 1979, el 14 de diciembre de 1994, el 6 de octubre de 1997, el 14 de agosto de 2008, el 7 de octubre de 2011 y 29 de noviembre de 2013. 126El artículo 41 constitucional regula lo relativo al sistema electoral y los partidos políticos. Tena Ramírez, F. «Apéndice: la reforma política de 1977» en Derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp.

581-648.

51

Las reformas del 10 de febrero de 1979 añadieron dos párrafos al texto original, con objeto de establecer que: a) los partidos políticos son entidades de interés público y promueven la participación del pueblo en la vida democrática; b)

dichos institutos hacen posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, de acuerdo con sus programas, principios e ideas; d) el sufragio será universal, libre, secreto y directo, y d) la ley determinará las formas específicas para la intervención de los partidos en el proceso electoral.127

El 14 de diciembre de 1994, se volvió a reformar el artículo 5º constitucional, con el propósito de desarrollar las bases previstas por el artículo 41 de la ley fundamental para la renovación de los poderes públicos de la entidad, mediante elecciones libres, auténticas y periódicas.

Al efecto, esta adición amplió los principios relativos a los partidos políticos,

definió las bases del proceso electoral, determinó las características del voto, estableció los principios de la función electoral, reguló las autoridades comiciales, sentó las bases de la organización y funcionamiento de los órganos electorales y definió los principios de la justicia electoral.128

De esta forma, se ratificó la naturaleza jurídica de los partidos políticos como entidades de interés público y se les reconoció como organizaciones de ciudadanos, dado que en teoría promueven la participación del pueblo en la vida democrática y sirven como vehículos para el acceso de los ciudadanos al poder públicos.129

Debido a la suposición de que los partidos contribuyen a la integración de la representación estatal, esta reforma constitucional estableció el derecho de esas organizaciones a disponer de tiempos en los medios de comunicación en forma igualitaria y concedió un subsidio público a dichas organizaciones políticas para sus actividades permanentes y electorales.130

127 En el antiguo régimen, las entidades federativas se plegaban a los dictados y copiaban las políticas de la federación. De esta manera, cuando el gobierno federal incorporó la reforma política de 1977 al documento constitucional, los gobernadores hicieron lo propio en las constituciones locales.Para un análisis del tema, véase: Carpizo, Jorge: «La reforma política mexicana de 1977» en Estudios constitucionales. UNAM. México, 1980, pp. 343-396. 128Este artículo se enmarca en la reforma política federal de ese año. Carpizo, J. «Algunas consideraciones sobre el proceso federal de 1994» en Nuevos estudios constitucionales. Porrúa-UNAM.

México, 2000, pp. 55-165. 129Bobbio, N. y Matteucci, N. «Partidos políticos» en Diccionario de política. Siglo XXI. México, 1988, pp. 1183-1192; Duverger, M. Los partidos políticos. FCE. México, 1984. 130Cárdenas, J. Transición política y reforma electoral. UNAM. México, 1994; Woldenberg, J. «Por una reforma mínima» en Estrategias y propuestas de la reforma del Estado. UNAM. México, 2002, pp. 245-

260.

52

Este nuevo artículo 5º estableció que --además de ser universal, libre, secreto y directo--, el sufragio ciudadano tendría otras dos características: personal e intransferible. Adicionalmente, definió cinco principios de la función electoral:

certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Asimismo, reguló a las autoridades electorales, esbozó los órganos, integrantes y sesiones de los consejos electorales y estableció los principios de la justicia electoral.131

Con relación a la organización de las elecciones, esta reforma dispuso lo

siguiente: a) creó un órgano autónomo, independiente y profesional, con

personalidad jurídica y patrimonio propio; b) determinó que el poder

ejecutivo, los partidos y los ciudadanos participarían en la integración del

órgano electoral; c) dispuso que dicho organismo debía contar con órganos

normativos, ejecutivos, de vigilancia y técnicos, y d) clasificó a los órganos

normativos en consejos estatal, municipales y distritales.132

Además, esta reforma dispuso lo siguiente: a) estableció que el consejo

estatal debía integrarse por un presidente designado por el gobernador y por

consejeros ciudadanos designados por el congreso, b) determinó que los

representantes de los partidos sólo tendrían derecho a voz, b) señaló que los

consejos municipales y distritales serían presididos por un consejero

designado por el consejo estatal y por ciudadanos elegidos por el congreso, y

d) estableció que las sesiones electorales debían ser públicas.133

En relación con la justicia electoral, se estableció un sistema de medios de impugnación: a) creó el tribunal estatal electoral para dar definitividad al proceso y

garantizar el principio de legalidad, b) ordenó que la justicia electoral debía apegarse a los principios de publicidad, gratuidad, economía y concentración procesal, y c) definió que en ningún caso los recursos tendrían efectos suspensivos sobreel acto reclamado.134 131Molinar Horcasitas, J. «El principio de los votos» en El tiempo de la legitimidad. Elecciones, autoritarismo y democracia en México. Cal y Arena. México, 1991, pp. 7-14. 132Espinoza Valle, V. A. «Alternancia y liberalización política. El PAN en el gobierno de Baja California» en Frontera norte. Nº 16. El COLEF. Tijuana. Julio-diciembre de 1996, pp. 21-35. 133Madrazo, J. «Reforma política y legislación electoral en las entidades federativas» en Las elecciones en México. Evolución y perspectivas. Siglo XXI. México, 1985, pp. 289-327. 134El texto original del artículo 5º tenía una redacción limpia, sencilla y sintética. En contraste, el texto reformado contiene un largo y detallado catálogo de reformas y adiciones. Esta nociva tradición es contraria al contenido genérico de las normas constitucionales. Es más: «una asamblea constituyente prudente debe limitarse a la expedición de disposiciones de carácter general, y nunca a reglas minuciosas o exageradas.» De la Cueva Mario.Op. cit. P. 78. Hay que mencionar también que esta reforma incorporó figuras jurídicas específicas que, o bien corresponden al ámbito de una ley secundaria, o bien fueron simples cambios de redacción. Finalmente: el nuevo párrafo tercero es ejemplo de una reforma constitucional sin sentido ni sustancia, ya que se limitó a eliminar una palabra, sustituyó un punto y coma por un punto y cambió una minúscula por una mayúscula. El

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El 6 de octubre de 1997, el artículo 5º fue reformado y adicionado por tercera

vez.135 Esta reforma ratificó en algunos casos y modificó en otros, los principios y

bases del sistema de partidos y elecciones136. Las modificaciones y añadidos más importantes fueron los siguientes:

Prohibió la afiliación política forzada o colectiva y estableció que los ciudadanos sólo podían afiliarse individual y libremente a los partidos.

Concedió a los partidos nacionales el derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.

Aclaró que el acceso de los partidos a los medios de comunicación no sería«igualitario», sino «en condiciones de equidad».

Limitó el financiamiento público del acceso de los partidos a los medios de comunicación a la disponibilidad presupuestal.

Estableció reglas sobre fiscalización, montos máximos y sanciones por el uso de los recursos suministrados a los partidos.

Encomendó al instituto estatal electoral las principales tareas en materia electoral y de participación ciudadana.137

Eliminó los consejos electorales municipales y creó la figura de los secretarios fedatarios.

Excluyó al gobernador en la designación del presidente del consejo estatal electoral, el cual sería elegido por el resto de los consejeros.

texto de 1979 establecía: «Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral». El nuevo texto de 1994 estableció: «Los partidos son entidades de interés público. La Ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral». 135Este proceso legislativo llevó al extremo el detallismo constitucional.De esta manera, un artículo que constaba de un párrafo, se convirtió en un texto prolijo e intrincado, bajo la falsa premisa de que, por muy concreta o superficial que sea una disposición jurídica, podría adquirir mayor relevancia al ser incorporada al cuerpo constitucional. Schmitt, C. Op. cit., p. 14. 136Negrete Mata, J. «Baja California: las nuevas preguntas planteadas» en Frontera norte. Nº 16. El

Colef. Tijuana, julio-diciembre de 1996, pp. 135-142. 137Las principales funciones de la autoridad electoral son las siguientes: geografía electoral, listas nominales, asignaciones de minoría, control de la observación electoral, regulación de encuestas y realización de plebiscitos y referéndum geografía electoral, listas nominales, asignaciones de minoría, control de la observación electoral, regulación de encuestas y plebiscitos y referéndum.

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Dispuso que los consejeros ciudadanos debían ser designados por la mayoría calificada del congreso.

Definió el régimen de responsabilidad y encuadró las relaciones laborales de los servidores públicos de los organismos electorales.

Estableció la reelección de consejeros electorales y la prohibición de desempeñar cualquier otra función pública.

Prohibió la designación de consejeros que hubieran sido candidatos, dirigentes de partido o altos servidores públicos.

Amplió el sistema de medios de impugnación a la protección de los derechos políticos de los ciudadanos.

Determinó que el tribunal electoral dejaba de ser un órgano independiente, para convertirse en una función especializada del poder judicial.138

El 14 de agosto de 2008, fue publicado un decreto de reformas y adiciones en materia de procesos electorales, partidos políticos, autoridades electorales y justicia electoral. Se trata de una detallada y voluminosa reglamentación de los principios y normas político electorales, que, más que al derecho constitucional, diversos pasajes corresponderían al ámbito legislativo o reglamentario:

El artículo 5 fue dividido en cuatro secciones: procesos electorales; partidos políticos; Instituto Electoral y de Participación Ciudadana; y justicia electoral.

Se ratifica el principio republicano de que todo Poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficios de éste

Se reitera la naturaleza de elecciones libres, auténticas y periódicas, en la renovación de los poderes Legislativo, Ejecutivo y de los Ayuntamientos.

Se establece la duración máxima de las campañas electorales: 90 días cuando para elección de gobernador y 60 días cuando sólo se elijan diputados y ayuntamientos.

138 Las regulaciones sobre el tribunal de justicia electoral fueron trasladas del artículo 5 a los artículos 21, 58 y 68 de la constitución local. Para una visión panorámica: Muñoz Ledo, P. «Compromisos con la transformación democrática del Estado» en Los compromisos con la nación. Plaza &Janés. México, 1996, pp. 415-438; Merino, M. La transición votada. FCE. México, 2003; Espinoza Valle, V. A. La transición difícil. Baja California 1995-2001. COLEF-CEPCOM. Tijuana, 2003,

pp. 32, 43-54

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También se establece la duración de las precampañas: no podrán durar más de dos terceras partes de las respectivas campañas electorales.

En la propaganda política o electoral que difundan los partidos políticos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.

Se establece que durante los procesos electorales deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental.

Las únicas excepciones serán las campañas de información electoral, servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en caso de emergencia.

La jornada electoral para elecciones ordinarias deberá celebrarse el primer domingo de julio del año que corresponda.

La Ley establecerá los supuestos, condiciones y reglas para la realización en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recursos totales o parciales de votación.

La Ley electoral establecerá las faltas y sanciones administrativas, que se deriven de su incumplimiento o inobservancia. El Código Penal tipificará los delitos electorales y las penas que se deriven.

Los partidos políticos son entidades de interés público, que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática y contribuir a la integración de la representación estatal.

Como organizaciones de ciudadanos, los partidos hacen posible el acceso de la ciudadanía al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan, mediante el sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible.

Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e

individualmente a ellos; por tanto queda prohibida la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.

La Ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso

electoral. En el caso de los partidos políticos nacionales tendrán derecho a

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participar en las elecciones estatales y municipales en los términos que establezca la Ley.

Corresponde exclusivamente a los partidos políticos el derecho para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular.

Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley.

El acceso de los partidos políticos a los tiempos en radio y televisión se estará a lo previsto en la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos y leyes aplicables.

Los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión.

Los partidos políticos de acuerdo a las disponibilidades presupuestales, recibirán en forma equitativa, financiamiento público permanente y de campaña electoral, para la realización de sus fines.

La ley determinará los montos máximos a que se sujetarán las aportaciones de los simpatizantes de los partidos políticos, cuya suma total anual no excederá el 10 por ciento del tope de gastos de campaña que se determine para la última campaña de gobernador.

La ley establecerá los medios de justificación del gasto y los plazos o modalidades de las entregas, así como los procedimientos para la fiscalización del origen y aplicación de los recursos que ejerzan los partidos políticos en Baja California.

La ley señalará las bases bajo las cuales se determinarán los límites o topes a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales.

El procedimiento para la liquidación de los partidos políticos estatales que pierdan su registro y el destino de sus bienes y remanentes, se hará en los términos que establezca la ley.

El incumplimiento de las normas que regulen la comprobación de ingresos, egresos, topes de gastos y aportaciones, así como la liquidación de los partidos políticos, serán sancionados en los términos que señale la Ley.

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La organización de las elecciones estatales y municipales es una función pública que se realiza a través de un organismo público autónomo e independiente denominado Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Baja California.

Este instituto estará dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, a cuya integración concurren los ciudadanos y los partidos políticos, según lo disponga la ley.

Los principios rectores que rigen el ejercicio de esta función pública, serán la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.

El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana podrá convenir con el Instituto Federal Electoral se haga cargo de la organización de los procesos electorales locales, cuando exista causa justificada para ello y bajo los términos que disponga la ley.

El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana agrupará en forma integral y directa, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, derechos y prerrogativas de los partidos políticos, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, cómputos, otorgamiento de constancias de mayoría, y asignaciones por el principio de representación proporcional.

El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana también se encargará de la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opción con fines electorales. Además, tendrá a su cargo la realización de los procesos de plebiscito, y referéndum.

El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana será autoridad en la materia, autónoma en su funcionamiento e independiente en sus decisiones y profesional en su desempeño; contará en su estructura con un órgano normativo, un órgano directivo, órganos operativos, de vigilancia, técnicos y una Contraloría General.

Los Consejeros Electorales del Consejo General Electoral no podrán ocupar cargos públicos de primer y segundo nivel en la Administración Pública Estatal o Municipal, sino transcurrido un año después de haberse separado del cargo.

El órgano directivo será la Dirección General del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, a cargo de un titular, quien será nombrado por el

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órgano superior normativo a propuesta del Consejero Presidente, con la aprobación de las dos terceras partes de sus integrantes, durará en su cargo cuatro años con la posibilidad de ser reelecto por una sola ocasión, mediante

el procedimiento que señale la Ley.

La Contraloría General contará con autonomía técnica y de gestión, y tendrá a su cargo la fiscalización de todos los ingresos y egresos del Instituto, así como la imposición de sanciones en los términos que determine la Ley.

El titular de la Contraloría General del Instituto será designado por el Congreso del Estado por mayoría calificada a propuesta de instituciones públicas de educación superior, centros de investigación, y colegios de profesionistas del ramo contable debidamente registrados, en la forma y términos que determine la ley.

En el supuesto de que transcurridas dos rondas de votación, ninguno de los aspirantes propuestos alcanzare la votación requerida, la designación se hará por mayoría absoluta del pleno del Congreso.

El Contralor durará cuatro años en el cargo y podrá ser reelecto por una sola

vez. Estará adscrito administrativamente al Consejo General Electoral y mantendrá la coordinación técnica necesaria con el órgano de Fiscalización Superior del Estado.

La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos estará a cargo de un

órgano técnico del Consejo General Electoral del Instituto. Dotando de autonomía de gestión, cuyo titular será designado por el voto de las dos terceras partes del propio Consejo a propuesta del Consejero Presidente, que deberá satisfacer los requisitos que señala la Ley. De igual forma la ley desarrollará los procedimientos para la aplicación de sanciones por el Consejo General Electoral en esta materia.

Los Consejos Distritales son órganos operativos del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, que se integrarán por cinco Consejeros Electorales Distritales nombrados por las dos terceras partes de los integrantes del órgano superior normativo del cual dependen; así como por representantes acreditados por los partidos políticos, con voz pero sin voto, en la forma que establezca la Ley y, un Secretario Fedatario nombrado mediante votación de las dos terceras partes de los Consejeros Distritales a propuesta de cada uno de los Consejeros Presidentes, la Ley establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación.

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Los órganos técnicos y el órgano directivo dispondrá del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral.

La Ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, así como las relaciones de mando entre éstos.

Las relaciones de trabajo de los servidores del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Baja California, se regirán por la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California.

Las sesiones de todos los órganos colegiados electorales serán públicas, en los términos que disponga la Ley.

La Ley fijará el régimen de responsabilidades a que estarán sujetos los servidores públicos del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana.

Para efectos de responsabilidades, se consideran servidores públicos del Instituto el Consejero Presidente, los Consejeros Electorales del Consejo General y de los Consejeros Distritales, el Director General, el Contralor general, los directores de área, los jefes de departamento, los funcionarios y empleados, y en general, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Instituto Electoral.

Compete a la Contraloría General del Instituto Electoral, conocer de las responsabilidades administrativas que cometan los servidores públicos del Instituto, así como imponer las sanciones que disponga la Ley.

Para garantizar el principio de legalidad de los actos y resoluciones electorales se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la Ley.

Dicho sistema dará definitivamente a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación, en los términos de la fracción III del Artículo 68 de esta Constitución.

Este sistema de medios de impugnación deberá observar la garantía de audiencia y los principios de publicidad, gratuidad, economía, prontitud y concentración procesal.

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En materia electoral, la interposición de los medios de impugnación de tipo constitucional o legal, no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado.

Las reformas y adiciones del 7 de octubre de 2011 establecieron nuevos

principios y normas en el ámbito político y electoral:

Corresponde exclusivamente a los partidos políticos el derecho para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, con lo cual se impide la participación de candidatos independientes y candidaturas no registradas.

Los partidos pueden registrar candidatos de manera unipartidista o mediante las figuras de coalición o candidato común, conforme lo establezca la ley de la materia.

Los candidatos a ocupar un cargo de elección popular, deberán registrar por lo menos con quince días de anticipación a la jornada electoral, sus compromisos de campaña ante el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana

El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana tendrá la obligación de registrar los compromisos de campaña de los candidatos, para efectos de su posterior consulta por cualquier interesado.

En año no electoral, dicho instituto dará seguimiento de los compromisos de campaña mediante la emisión de informes anuales, que deberá remitir al Congreso del Estado.

Por lo menos con quince días de anticipación a la jornada electoral, los candidatos a ocupar un cargo de elección popular, deberán presentar ante el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, los resultados del examen para la detección de drogas de abuso, que deberán practicarse dentro de los treinta días anteriores a su presentación, para efectos de su posterior consulta por cualquier interesado.

Mediante una fórmula general de remisión a la Constitución de la República y de las leyes, fue eliminada la siguiente disposición: «Los partidos en ningún momento podrán contratar o adquirir por sí o por terceras personas los tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión.»

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Además de los plebiscitos y referéndum, se encomendó al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana la realización de los procesos de consulta popular.

La reforma del 7 de octubre de 2011 introdujo en el ámbito constitucional reformó el Apartado B, el cual contiene un capítulo muy completo sobre la participación ciudadana:

Los instrumentos y mecanismos de participación ciudadana serán la consulta popular, el plebiscito, el referéndum y la iniciativa ciudadana.

La Ley fomentará, impulsará, promoverá y consolidará los instrumentos y mecanismos de participación ciudadana

La ley establecerá las reglas que permitan regular el proceso democrático de participación ciudadana en el ámbito de competencia del Estado y de los Ayuntamientos, sujetándose a las bases que establece esta Constitución.

Los principios rectores de la participación ciudadana serán la libertad, la democracia, la justicia, la corresponsabilidad, la solidaridad, la subsidiariedad, la legalidad, la sustentabilidad, la tolerancia y la equidad.

Tratándose de plebiscito, referéndum y consulta popular, la participación ciudadana podrá realizarse a través de medios electrónicos, en los términos que determine la Ley.

La consulta popular se realizará sobre temas de amplio interés estatal, siempre que así lo acuerde el Congreso, a solicitud de cuando menos dos terceras partes de los legisladores, del Gobernador o de por lo menos el dos por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores.

Cuando la participación en la consulta popular corresponda, al menos al veinte por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los Poderes del Estado y demás autoridades competentes.

No podrán ser objeto de consulta popular la materia electoral; los ingresos, egresos o el régimen interno y de organización de la administración pública estatal; la seguridad pública; los actores de expropiación o limitación a la propiedad particular; y los demás cuya realización sea obligatoria en los términos de la ley.

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El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana tendrá a su cargo la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la consulta popular.

Tratándose de la solicitud ciudadana, verificará que se acompañe de las firmas correspondientes, a solicitud del Congreso, realizando la certificación respectiva.

La consulta popular, plebiscito y referéndum, que se celebren en años electorales, deberán realizarse el mismo día de la jornada electoral para la celebración de elecciones ordinarias en el Estado.

La iniciativa ciudadana es el mecanismo mediante el cual los ciudadanos del Estado podrán presentar propuestas para crear, modificar, reformar, adicionar, derogar o abrogar leyes o decretos, con las excepciones y demás requisitos que contemple la Ley.

La iniciativa ciudadana podrá presentarse por escrito ante el Congreso del Estado, siempre que se acompañe de los nombres y firmas de por lo menos quinientos ciudadanos incluidos en la lista nominal de electores del Estado.

En un nuevo Apartado D, sobre la justicia electoral, la reforma del 7 de octubre

de 2011, estableció lo siguiente: «Los actos o resoluciones dictados con motivo del desarrollo de los instrumentos y mecanismos de participación ciudadana relativos a la Consulta Popular, Plebiscito o Referéndum, podrán ser impugnados ante el Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial del Estado, en los términos que señale la Ley.»

La reforma publicada el 29 de noviembre de 2013, tuvo como propósito eliminar el adverbio «exclusivamente», al referirse al monopolio que tenían los partidos para solicitar el registro de candidatos de elección popular. Esta reforma

dispone textualmente lo siguiente: «Corresponde a los partidos políticos el derecho para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, y podrán hacerlo de manera unipartidista o mediante las figuras de coalición o candidato común, conforme lo establezca la ley de la materia.»

Poder público, partidos políticos y sistema electoral (Artículo 5)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

99 10 de febrero de 1979 √ √ IX R. de la Madrid

122 14 de diciembre de 1994 √ √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

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121 14 de agosto de 2008 √ √ XIX J. G. Osuna Millán

106 7 de octubre de 2011 √ √ XX J. G. Osuna Millán

8 29 de noviembre de 2013 √ XXI F. Vega de Lamadrid Fuente: Periódico Oficial de Baja California. El concepto cambiose divide en reformas (R) y adiciones (A)139

6. Símbolos oficiales

El artículo 6se refiere a los símbolos oficiales de carácter federal y local140. Al

efecto, dispuso que la bandera, el himno y el escudo nacionales fueransímbolos obligatorios en todo el estado141. Asimismo, estableció que no habría otras banderas, himnos ni escudos de carácter oficial, salvo el escudo particular del estado.142 Finalmente, determinó que el uso de símbolos oficiales estaría sujeto a los ordenamientos federales.143

7. Derechos humanos y garantías constitucionales

El artículo 7 estableció la obligación del estado de acatar plenamente y

asegurar a todos los habitantes las garantías individuales y sociales

consagradas en la constitución nacional y los demás derechos otorgados por la

constitución local.144 Como se observa a simple vista, la norma fundamental

139Para efectos de esta publicación, el concepto cambio comprende las reformas (R) y adiciones

(A).Como es sabido, en el derecho constitucional existen dos formas de modificar la constitución: reforma o adición. Así lo establecen los artículos 135 de la constitución general y 112 de la constitución local. Por su parte, la doctrina considera que en el concepto de reforma están involucradas tres operaciones: modificaciones, adiciones y supresiones. Valadés, D. «Problemas de la reforma constitucional en el sistema mexicano» en Op. cit., p. 192. 140El artículo 6 no ha sido reformado. 141Rivera Delgado, J. G. «Escudo del Estado de Baja California» y «Canto a Baja California: símbolo de identidad». El Mexicano, del 10 de octubre de 2004, pp. 14-15, Sección A. 142A pesar de que la carta estatal no permite otro himno oficial, las autoridades estatales y municipales acostumbran entonar el Canto a Baja California en las ceremonias cívicas, lo cual viola una prohibición constitucional y, de paso, atenta contra el buen gusto. 143La tradición doméstica de repetir o referir disposiciones de naturaleza federal en los ordenamientos locales, tiene varias consecuencias: 1) se invade un ámbito de competencia que corresponde a otra esfera de gobierno; 2) se establece una disposición sin efecto normativo: en caso de que la constitución local no hiciera referencia alguna o la regulara en otro sentido, las normas originales –en este caso, sobre los símbolos oficiales-- seguirían vigentes, dado que su regulación corresponde al fuero federal; 3) se produce un nocivo efecto colateral: el texto constitucional local engorda con cada repetición. 144 Las constituciones establecen tres tipos de derechos humanos: personales, sociales y políticos, los cuales se pueden hacer efectivos a través de garantías jurisdiccionales o no jurisdiccionales. Sin embargo, este artículo confunde derechos con garantías y no distingue entre derechos subjetivos públicos y derechos colectivos de orden social. Más aún: en este capítulo de derechos, la constitución carece de un orden sistemático: «La confusión y mezcla en un solo precepto de

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del estado impuso al gobierno estatal la obligación de «asegurar a todos» y de

«acatar plenamente»las garantías individuales y los derechos sociales de orden

nacional y estatal.145

Este artículo ha sido reformado trece veces.146 La finalidad de estas reformas fue crear el organismo de procuración de los derechos humanos y establecer los derechos relativos a la protección nutricional de los infantes, el disfrute de un medio ambiente adecuado, las prerrogativas de los menores de edad, la práctica del deporte y a la cultura física, así como el acceso a la información pública.147

El decreto del 10 de marzo de 1992 adicionó un nuevo párrafo que estableció las bases normativas sobre la procuración de los derechos humanos en el nivel local:148

cuestiones bien distintas son la regla de esta parte de la Constitución». Carbonell, M. La constitución pendiente. Op. cit., p. 28. Para una explicación panorámica de los derechos humanosy garantías jurídicas: Paine, T. Los derechos del hombre. FCE. México, 1986;Jellinek, G. La declaración de los derechos del hombre y del ciudadano. UNAM. México, 2000; Stuart Mill, J. Sobre la libertad. Gernika. México. 1999; Morange, P. Las libertades públicas. FCE. México, 1981; Fix Zamudio, H. Los tribunales constitucionales y los derechos humanos. Porrúa. México, 1983; Aron, R. Ensayo sobre las libertades. CONACULTA-Alianza Editorial. México, 1991; Correa, O. Acerca de los derechos humanos. Apuntes para un ensayo. Ediciones Coyoacán. México, 2003; Saldaña, J. Problemas actuales de los derechos humanos. Una propuesta filosófica. UNAM. México, 2001; Nogueira Alcalá, H. Teoría y dogmática de los derechos fundamentales. UNAM. México, 2003; Cassese, A. Los derechos humanos en el mundo contemporáneo. Ariel. Barcelona, 1993. Aspe Armella, V. Filosofía política y derechos humanos en el México contemporáneo. CNDH. México, 2005. 145Este artículo es una muestra fiel de una constitución que promete «el cielo en la tierra», como diría Sartori, G. Op. Cit. P. 214. «En las constituciones de distintos Estados, aparecen como una serie

de diversas normaciones legales de conjunto, (entre ellas) numerosas prescripciones que sólo han sido escritas en la constitución porque (…) porque los partidos que determinan el contenido de la “Constitución” aprovechan la ocasión para prestar el carácter de leyes constitucionales, a sus postulados de partido.» Schmitt, C. Op. cit., p. 17. 146Las reformas y adiciones al artículo 7 fueron publicadas el 10 de marzo de 1992, el 20 de marzo de 1998, el 17 de septiembre de 1999, el 29 de octubre de 1999,el 20 de septiembre de 2002, el 28 de octubre de 2005, el 20 de enero de 2006, el 2 de febrero de 2007, el 26 de diciembre de 2008, el 28 de agosto de 2009, el 24 de septiembre de 2010, el 27 de mayo de 2011 y 15 de julio de 2011. 147Es una tendencia mundial la positivización y especificación de los derechos humanos. «Basta con leer los textos de las constituciones para darse cuenta que los elencos de derechos de la persona tienden a ser cada vez más articulados y minuciosos, diferenciándose de la esencialidad de la constitución norteamericana y de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.» Rolla, G. Derechos fundamentales, estado democrático y justicia federal. UNAM. México, 2002., p. 49; Noriega Cantú, A. Las ideaspolíticas en las declaraciones de derechos de las constituciones mexicanas (1814-1917). UNAM. México, 1984. 148 El artículo 102, inciso b, de la constitución nacional dispone: «El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los Derechos Humanos que otorga el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Formularán recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas (...) Estos organismos no serán competentes tratándose de

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Se creó un organismo administrativo, autónomo y de participación ciudadana, encargado de velar por los derechos humanos.149

Se estableció que la procuraduría de los derechos humanos y protección ciudadana era competente para los siguientes asuntos:

a. Vigilar y exigir que los servidores públicos actúen apegados a derecho.

b. Asegurar el respeto de los derechos humanos.

Se definió que la procuraduría no debía ejercer función jurisdiccional, por lo que carecía de facultades para:

a. Modificar por sí misma las resoluciones de la autoridad.

b. Suspender las actuaciones que hayan sido motivo de queja.

Se dispuso que las resoluciones de la procuraduría de los derechos humanos y protección ciudadana se dividirán en las siguientes categorías:

a. Solicitudes a la autoridad competente para la aplicación de sanciones. b. Recomendaciones, proposiciones, solicitudes y recordatorios.

Se estableció que la ley debía garantizar la independencia y autonomía del procurador y regularsu nombramiento, duración, funciones y facultades.150

asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales (...) El organismo que establezca el Congreso de la Unión conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos y omisiones de los organismos equivalentes de los estados.» 149En realidad, la tutela de los derechos humanos a nivel local fue un reflejo muscular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Para una perspectiva del tema: Carpizo, J. Derechos humanos y ombudsman. Porrúa. México, 1993; Fix Zamudio, H. “Constitucionalización del ombudsman en el ordenamiento mexicano” en La modernización del derecho constitucional mexicano. Reformas constitucionales 1990-1993. UNAM. México, 1994; Badillo, E., Martínez, V. y Soberanes, J. L. Los derechos humanos en México (breve introducción). Porrúa-CNDH. México, 2001. 150Para una visión más amplia del ámbito personal de la constitución: Alcalá y Zamora, N y otros. Veinte años de evolución de los derechos humanos. UNAM. México, 1974.; Fix Zamudio, H. y otros. La constitución y su defensa. UNAM. México, 1984; Gamas Torruco, J. Derecho constitucional mexicano. Porrúa. México. 2001; Burgoa, I. Garantías individuales. Porrúa. México, 1983; Carbonell, M. Los derechos fundamentales en México. CNDH-UNAM. México, 2004; Carbonell, M. El principio constitucional de igualdad. CNDH. México, 2003; Vidal Gómez Alcalá, R. La ley como límite de los derechos fundamentales. Porrúa. México, 1997; Fernández Segado. F. Estudios jurídico-constitucionales. UNAM. México, 2003; Cuadra, H. La protección internacional de los derechos humanos. UNAM. México,

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Además de la obligación pública de «asegurar a todos» las garantías individuales, los derechos sociales y los derechos locales, la reforma del 20 de

marzo de 1998, adicionó un párrafo al artículo 7, con el propósito deimponer al estado la obligación subsidiaria de garantizar la protección nutricional de los menores y de establecer apoyos y lineamientos a las instituciones públicas.151 A pesar de que ya se encuentra previsto por la constitución general de la república, la reforma del 17 de septiembre de 1999 a la constitución local, incorporó el derecho que tiene toda persona de gozar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. En forma correlativa, estableció la obligación del estado de hacer lo conducente para asegurar el disfrute de ese derecho.152 La reforma del 29 de octubre de 1999, adicionó a la constitución un catálogo sobre los menores de edad.153 Para tal efectodispuso que los menores tendrían derecho a:

Vivir y crecer en forma saludable y normal, en un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, afectivo, moral y social

1970; Etienne Llano, A. La protección de la persona humano en el derecho internacional. La persona humana. Trillas. México, 1987. 151 El artículo 4, párrafo sexto, de la constitución nacional establece: «Es deber de los padres preservar el derecho de los menores a la satisfacción de sus necesidades y a la salud física y mental. La ley determinará los apoyos a la protección de los menores, a cargo de las instituciones públicas.» 152 El artículo 4º, párrafo cuarto, de la constitución general establece: «Toda persona tendrá derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.» Carbonell, M. «El derecho de un ambiente sano» en La constitución en serio. Porrúa-UNAM. México, 2001, pp. 203-212. Por su parte, el

artículo 27, párrafo tercero, señala: «En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias... para preservar y restaurar el equilibrio ecológico...» Por su parte, el artículo 73, fracción XXIX, señala que el congreso de la unión es competente para «expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.». 153Con suma generosidad, esta reforma adicionó un nuevo arsenal de derechos sociales. Empero, la flamante protección nutricional de los menores, ya estaba prevista en el sexto párrafo del artículo 4º constitucional: «Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades alimenticias.» Tampoco se consideró que esta reforma era repetitiva, ya que el artículo 7 de la constitución local impone a las leyes e instituciones del estado una obligación genérica: deben acatar «plenamente» y asegurar «a todos los habitantes» –entre ellos los niños y las niñas-- las garantías individuales y las garantías sociales, entre las cuales se encuentra el derecho a la nutrición. Fanlo, J. (compiladora). Derecho de los niños. Una contribución teórica. BFPD. México, 2004. Lo más notable de este derecho social es que carece de mecanismos para ser efectivo; es una garantía que no cuenta con herramientas o mecanismos de eficacia. Se trata, por lo demás, de otro de los muchos derechos declarativos o retóricos que infestan el texto constitucional,, ya que tal disposición no ha aportado una sola caloría a ningún infante de la entidad.

67

Tener garantizado su desarrollo integral en el seno de la familia, la escuela, la sociedad y las instituciones.

Estar protegidos contra cualquier forma de maltrato, perjuicio, daño, agresión, abuso o explotación.

Disfrutar de condiciones de libertad, integridad y dignidad.

Disfrutar la titularidad de un interés superior que será atendido por las leyes que se promulguen para tal efecto154.

Como si se tratara de seguir a pie juntillas un manual de intrascendencia, la

reforma del 20 de septiembre de 2002 modificó el primer párrafo del artículo 7 para sustituir la denominación «Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos» por «Constitución Política». Además dispuso lo siguiente:

Las personasdebían tener derecho a la práctica del deporte y a la cultura física.

Toda persona tendría derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo.

Las autoridades públicas del estado debían hacer lo conducente a fin de que estuviera asegurado el disfrute de estos derechos.155

En su momento, la adición del 28 de octubre de 2005, adicionó tres nuevos

párrafos al artículo 7, con el propósito de elevar a rango constitucional el derecho de acceso a la información pública, en los siguientes términos:156

154Carbonell, M. «Los derechos de los menores» en Op. cit., pp. 235-246. 155Hay que insistir en una cuestión central: «Hoy día, el reto fundamental de los derechos no se encuentra en su establecimiento, sino en los modos en que pueden ser garantizados.» Ollero Tassada, A. «Los derechos humanos entre el tópico y la utopía» en Problemas actuales de los derechos humanos. UNAM, México, 2001, pp. 189-191.No por casualidad, Kelsen menciona la inutilidad de

las fórmulas constitucionales que no tienen medios de protección: «los derechos son tales si pueden ser garantizados, si son, en última instancia, justiciables.» Citado por Carbonell, M. «Estudio introductorio» en Rolla, G. Op. cit, p. 21. Sobre la efectividad de los derechos constitucionales de tipo programático: Haro, R. Constitución, poder y control. UNAM. México, 2002: Aragón, M. Constitución, democracia y control. UNAM. México, 2002; Aragón Reyes, M. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1999; Fix Zamudio, H. Los tribunales constitucionales y los derechos humanos. UNAM. México, 1980. 156 Sin restar importancia que tiene el derecho a la información en un régimen democrático, habría que hacer, sin embargo, varios apuntes: 1) el derecho a la información está en la constitución de la república desde el 6 de diciembre de 1977; 2) la costumbre de reformar la constitución local para incorporarle derechos que ya existen en la constitución del país, afecta el carácter rígido y abulta el contenido de la carta del estado; 3) los legisladores podrían haber reglamentado en forma directa el

68

Toda persona tiene derecho a acceder a la información que la Ley atribuye el carácter de pública.

La ley de la materia deberá observar, entre otros principios de máxima publicidad y gratuidad.

La ley deberá establecer los procedimientos para acceder a la información pública y señalar aquella que tenga el carácter de reservada o confidencial.

La ley establecerá un organismo ciudadano con atribuciones de consulta, propuesta, promoción y difusión del acceso a la información pública.

Los titulares del organismo estatal de acceso a la información pública tendrán carácter honorífico.

Como repetidaevidencia de que aún no se comprende el rango supremo, ni

lanaturaleza fundamental o el carácter rígido que deben tener las disposiciones de una constitución, el 20 de enero de 2006 se publicó un decreto, por medio de la cual se sustituyó un sustantivo «los menores de edad», por otro: «las personas menores de dieciocho años de edad».

Al tenor de los cambios constitucionales a nivel federal, el 2 de febrero de 2007

fue publicada una nueva reforma para establecer dos importantes figuras, que se remiten a las indicaciones de la ley: a) los juicios orales y los medios alternativos de justicia. En el primer caso, se establece: «Las leyes señalarán aquellos casos en que los juicios serán predominantemente orales, así como su procedimiento.» En el segundo, la nueva disposición constitucional dispone lo siguiente: «Las personas tienen derecho a acceder a los medios alternativos de justicia para resolver sus controversias, en la forma y términos establecidos por las leyes respectivas.»

La reforma del 26 de diciembre de 2008, agregó un párrafo en el cual elevó a rango constitucional del derecho a la vida.157 El contenido de esta reforma es el

artículo 6º constitucional por medio de una ley local para establecer el derecho a la información a nivel local, sin necesidad de reformar la constitución del estado. 157 La normativa internacional sobre el derecho a la vida es la siguiente: a) Declaración Universal de los Derechos Humanos: «Artículo 3.- Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona»; b) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: «Artículo 6.- El

derecho a la vida es inherente a la persona humana. Este derecho estará protegido por la ley. Nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente.»; c) Convención Americana sobre Derechos Humanos: «Artículo 4. Derecho a la Vida. 1. Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.»Este criterio fue sostenido por jurisprudencia de la corte: Derecho a la vida del producto de la concepción. Su protección deriva de la Constitución Política de

69

siguiente: «de igual manera esta norma fundamental tutela el derecho a la vida al sustentar que desde el momento en que un individuo es concebido, entra bajo la protección de la ley y se le reputa como nacido para todos los efectos legales

correspondientes, hasta su muerte natural o no inducida.»158 Por medio del artículo Tercero Transitorio, fueron derogadas «todas las disposiciones que contravengan a esta reforma.»159 La reforma del 28 de agosto de 2009 amplió la cobertura del derecho de acceso a la información e incorporó el derecho a la protección y corrección de datos personales.160 Con el objeto de ampliar al máximo este derecho, se determinó que las personas con derecho de acceso a la información no requerían acreditar interés alguno. Asimismo, se incorporó el derecho para el acceso y la rectificación de datos personales. Se sustituyó la palabra «procedimientos» por «mecanismos» para referirse al acceso de la información, a la protección de datos personales y a los procedimientos de revisión de datos personales. Se dispuso, además, la creación de un órgano garante: «Los procedimientos señalados en el párrafo anterior se sustanciaran161 ante órganos u organismos especializados, imparciales y con autonomía operativa, de gestión y de decisión, en los términos que señale la normatividad aplicable.»

los Estados Unidos Mexicanos, de los tratados internacionales y de las leyes federales y locales. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena

Época, tomo XV, febrero de 2002, Pleno. Tesis: P/J. 134/2002. 158A raíz de que en el Distrito Federal modificó su legislación interna para autorizar la interrupción del embarazo antes de las doce semanas, las fuerzas políticas y religiosas conservadoras promovieron una acción de inconstitucionalidad, que fue rechazada por la Suprema Corte de Justicia.En consecuencia, promovieron reformas a las constituciones de los estados para incorporar la figura de un supuesto «derecho a la vida». En realidad, fueron, en algunos casos, vehículos para implantar una abrogación de todas las excluyentes de responsabilidad que ya se encontraban previstas en los códigos penales: aborto por violación, por malformaciones del feto y por riesgo a la vida de la madre. 159Al regular el derecho a la vida de esa manera, la constitución local entró en un callejón que no tiene salidas: a) colocó en el mismo plano los derechos del embrión, del feto y de la madre; b) volvió ilícito, por ejemplo, el aborto terapéutico en caso de estar en riesgo la vida de la madre, ya que su derecho a la vida no es superior al derecho a la expectativa de vida del feto; c) declaró inconstitucionales las normas que establecen excluyentes penales en abortos por malformaciones graves del producto o por casos de violación. Cfr. Herrera, M. Derechos y garantías en las constituciones estatales de México. Tesis doctoral. UCLM. Castilla-La Mancha. 2012, pp. 515-520. 160 Carbonell, M. Hacia una democracia de contenidos: la reforma constitucional en materia de transparencia. UNAM/IFAI/IFAI-DF. México, 2007. 161 Con la pena, pero el verbo «sustanciar», conjugado en tiempo futuro; debe llevar acento

escrito: «sustanciarán».

70

La reforma del 24 de septiembre de 2010 modificó y fortaleció la naturaleza, la competencia y el procedimiento para la integración del órgano garante de transparencia y acceso a la información:

El Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Baja California, como un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, especializado, imparcial y con autonomía operativa, de gestión y de decisión

A dicha institución corresponde garantizar el acceso a la información pública; asegurar la protección de datos personales; fomentar la cultura de transparencia, y resolver los procedimientos de revisión.

El Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública tiene

competencia respecto de los Poderes del Estado, municipios y organismos constitucionales autónomos, y demás entre públicos, en los términos que señale la normatividad aplicable.

Dicho organismo se integrará por tres consejeros propietarios y un suplente que cubrirá las ausencias de aquellos, en los términos previstos en la normatividad aplicable.

Los consejeros durarán en su cargo cuatro años y, durante su encargo, no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, salvo en instituciones docentes, científicas o de beneficencia.

El nombramiento de los consejeros prevé una convocatoria y una selección de aspirantes por parte del Gobernador; la designación por mayoría calificada por el Congreso; el procedimiento de designación en caso de rechazo por parte del Congreso.

La reforma del 27 de mayo de 2011introdujo al ordenamiento estatal una de las figuras más tradicionales del derecho civil, la cual, adoptó una de las configuraciones más polémicas, a la luz del derecho a la no discriminación prevista por el derecho constitucional. «El Estado reconoce y protege la Institución del Matrimonio como un derecho de la sociedad orientado a garantizar y salvaguardar la perpetuación de la especie y ayuda mutua entre los cónyuges, satisfaciéndose este solamente, mediante la unión de un hombre con una mujer.»Con ello, se impuso una forma tradicional de matrimonio heterosexual, desautorizando como

71

la única modalidad de relaciones de pareja, franca discriminación a otro tipo de uniones.162

El 1 de julio de 2011, fue publicado un decreto de reforma, que, en realidad, es una adición constitucional que configura tres derechos: a la práctica del deporte y la cultura física; a gozar de un medo ambiente adecuado; y a recibir educación pública obligatoria y gratuita. El texto de la reforma, que en realidad es una adición, reza de la siguiente manera: «Toda persona tiene el derecho a la práctica del deporte, a la cultura física y a gozar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, asimismo, a recibir educación pública, obligatoria y gratuita que imparta el Estado, en los niveles preescolares, primaria, secundaria y media superior. Las autoridades públicas del Estado, harán lo conducente a fin de que se asegure el disfrute de estos derechos.»163

Garantías individuales, derechos sociales y tutela de derechos humanos (Artículo 7)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

126 10 de marzo de 1992164 √ XIII E. Ruffo

142 20 de marzo de 1998165 √ XV H. Terán

95 17 de septiembre de 1999 √ XVI A. González

109 29 de octubre de 1999 √ XVI A. González

87 20 de septiembre de 2002 √ XVII E. Elorduy

104 28 de octubre de 2005166 √ XVIII E. Elorduy

180 20 de enero de 2006 √ XVIII E. Elorduy

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

175 26 de diciembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

257 28 de agosto de 2009 √ XIX J. G. Osuna Millán

162 González Martín, N., Carbonell, J. y Carbonell, M. Las familias en el siglo XXI. UNAM. México,

2013, pp. 57-112. 163 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Memoria del Coloquio sobre Derechos Sociales. SCJN.

México, 2006. 164Este decreto utilizade manera inapropiada el concepto modificación: «ARTÍCULO PRIMERO: Se

modifica el…». Como fue mencionado con anterioridad, la constitución sólo establece dos mecanismos de cambio: reforma y adición: «Técnicamente, una reforma constitucional solamente puede efectuarse cuando se añade algo nuevo al texto existente en el momento de realizar la modificación –suplemento—o bien se suprime se suprime algo –supresión—o bien se sustituye el texto por otro –cambio--.» González Schmall, J. Programa de derecho constitucional. UIA/Noriega

Editores. México, 2004, p. 42. 165Este decreto también mezcla y confunde los dos mecanismos del cambio constitucional: reforma y adición. «ÚNICO.- Es de aprobarse y se aprueba la Iniciativa de reforma que adiciona…» 166Este decreto señala: «Se decreta la incorporación constitucional relativa a la adición». A pesar de los adornos verbales, en realidad, sólo se trata de una adición.

72

430 24 de septiembre de 2010 √ XIX J. G. Osuna Millán

56 27 de mayo de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

83 15 de julio de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

8. Derechos de los habitantes

El artículo 8 estableció los derechos de los habitantes del estado, conforme a una clasificación entre mexicanos, ciudadanos y extranjeros:167

Los habitantes del estado, que sean mexicanos, tendrán los derechos que les conceden las constituciones de la república y del estado.

Los habitantes del estado que sean ciudadanos y «tengan» las condiciones exigidas por la ley, tendrán derecho a:

a. Votar y ser votados en las elecciones locales

b. Desempeñar cualquier empleo, cargo o función del estado o del

municipio.

Los extranjeros que residan en el estado gozarán de las garantías y derechos constitucionales y legales y en ningún caso tendrán derechos políticos.168

El artículo 8 de la constitución local ha sido reformado y adicionado en siete

ocasiones169. La finalidad de estos cambios fue otorgar el derecho de los ciudadanos a participar en plebiscitos y referéndum, ratificar los derechos de petición y asociación políticas, así como adicionar el derecho que tienen los padres a ser asistidos en la protección y cuidado de sus hijos.170

167 Las normas relativas a nacionales, extranjeros y ciudadanos se encuentran en los artículos 30 al 38 de la constitución nacional. Estos son, por cierto, temas capitales de lo que se llama el ámbito personal de la constitución: derechos y obligaciones de la nacionalidad, extranjería y ciudadanía. Sánchez Bringas, E. Op. cit., pp. 148-171. 168La constitución local invade el ámbito federal en materia de extranjeros y, además, les reconoce el goce de garantías individuales, les niega derechos políticos y les concede el derecho a gozar «de las garantías… sociales establecidas en la carta magna, en la constitución local y en las leyes.» Habría que preguntar a cuáles derechos o garantías sociales para extranjeros se refiere esta disposición. 169Las reformas y adiciones al artículo 8 fueron publicadas el 6 de octubre de 1997, el 29 de octubre de 1999, el 2 de febrero de 2007, el 7 de octubre de 2011, el 19 de octubre de 2012, el 29 de noviembre de 2013 y el 13 de diciembre de 2013. 170Esta reforma versó sobre garantías individuales, derechos políticos y derechos sociales que ya estaban previstas en los artículos 4º, 8º y 9º de la constitución nacional.

73

La reforma del 6 de octubre de 1997 delimitó el derecho de votar en las elecciones de la entidad, incorporó el derecho de petición de los ciudadanos, concedió el derecho de asociarse de manera individual y libre para participar en

asuntos y organizaciones políticas171 y otorgó el derecho de participar en plebiscitos y referendos.172Por su parte, la reforma del 29 de octubre de 1999 reconoció el derecho de los padres a ser asistidos en la protección y el cuidado de sus hijos.173

El 2 de febrero de 2007, fueron incorporados a la constitución estatal los

derechos de las personas menores de 18 años:

Vivir y crecer en forma saludable y normal, en un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, moral y social, en el seno de la familia, la escuela, la sociedad y las instituciones.

Ser protegidos contra cualquier forma de maltrato, perjuicio, daño, agresión, abuso o explotación, en condiciones de libertad, integridad y dignidad.

Recibir la protección nutricional en forma garantizada por parte del Estadoy de manera subsidiaria por las instituciones públicas, de acuerdo con los

apoyos y lineamientos establecidos por la ley.

Ser sujetos a rehabilitación y asistencia social, todos aquellos menores de doce años, que hayan realizado una conducta prevista como delito por la ley.

Ser sujetos a un procedimiento especial por la comisión de conductas tipificadas como delitos, cuando sean mayores de 12 y menores de 18 años, bajo los siguientes términos: a) se observará la garantía del debido proceso legal; b) se realizará en instituciones, tribunales y autoridades especializadas

171 Además de problemas de obesidad, se pueden hacer tres apuntes que ilustran la inutilidad y, sobre todo, el riesgo de repetir en una norma local un derecho nacional: 1) la vigencia de un derecho nacional no depende de lo que disponga o deje de disponer una norma local, 2) la regulación local invade un ámbito de competencia ajeno, y c) la norma local entraña el riesgo de alterar, restringir o nulificar el ejercicio de ese derecho. 172El referéndum y el plebiscito no están previstos en la constitución de la república para el ámbito federal. Cárdenas Gracia, J. Op. cit., p. 144. A pesar de su popularidad, existen reservas sobre la implantación generalizada de estas figuras. Loewenstein, K. Op.cit., p. 180-182. 173 Estas disposiciones están previstas en el sexto párrafo del artículo 4º de la constitución nacional. La compulsión en incorporar derechos sin garantías, convierten las normas jurídicas en programáticas, ya que dejan de ser imperativas y se vuelven declarativas, todo lo cual desfigura el contenido de la ley fundamental. Giovanni Sartori ha censurado a «una constitución no sólo llena de detalles triviales, sino también de disposiciones semisuicidas y promesas inasequibles» (Citado por Elizondo, C. «El constitucionalismo y la reforma del estado en México» en La reconstrucción del Estado. FCE. México, 1998, p. 70.

74

en procuración y e impartición de justicia para menores; c) habrá independencia entre autoridades que realicen la remisión y autoridades que impongan las medidas.

Las medidas tutelares en el sistema de justicia para menores, deberán ser proporcionales a la conducta realizada y tendrán como fin su reintegración social y familiar, así como el pleno desarrollo de las personas y de sus capacidades.

La reforma del 2 de octubre de 2011 amplió el ámbito de los derechos de los

habitantes: «Participar en los términos de esta Constitución y de la Ley, en los procesos de Consulta Popular, Referéndum, iniciativa Ciudadana, Plebiscito y Revocación de Mandato.» Por su parte, la reforma del 19 de octubre de 2012, reguló los derechos de las niñas, niños y adolescentes:

La niñez y la juventud tiene derecho a vivir y crecer en forma saludable y normal en un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental afectivo, moral y social, en el seno de la familia, la escuela, la sociedad y las instituciones,

Se promoverá la formación integral en el amor a la nación, en la democracia como sistema de vida fundada en el respeto a la dignidad humana y en el principio de la solidaridad social

Las niñas, niños y jóvenes tienen derecho a ser protegidos contra cualquier

forma de maltrato, perjuicio, daño, agresión, abuso o explotación, en condiciones de libertad, integridad y dignidad.

El Estado velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos.

En todas sus decisiones y actuaciones, el Estado proveerá lo necesario, expedirá leyes y normas en materia de derechos de las niñas, niños y adolescentes.

El decreto de reforma constitucional, publicado el 29 de noviembre de 2013,

reconoció la figura de los candidatos independientes, postulados directamente por los ciudadanos. Esta reforma de carácter democrático establece que es un derecho de los habitantes, ser «votados siempre que reúnan los requisitos que

75

determina(n)174 esta Constitución y las leyes. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con

los requisitos, condiciones y términos que determine la ley.»

El 13 de diciembre de 2013, fue publicado un decreto de adición constitucional, por medio del cual se eleva a rango fundamental el derecho sobre los órganos y restos humanos. Dicho precepto reza lo siguiente: «Decidir sobre la donacion, trasplante de sus organos, tejidos, celulas con fines terapeuticos y sobre el destino final de sus restos morales, siempre que se apegue a las disposiciones legales establecidas en materia de salud.»

Derechos de los habitantes del estado

(Artículo 8) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

109 29 de octubre de 1999 √ XVI A. González

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

106 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

310 19 de octubre de 2012 √ XX J. G. Osuna Millán

8 29 de noviembre de 2013 √ XXI F. Vega de Lamadrid

13 13 de diciembre de 2013 √ XXI F. Vega de Lamadrid Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

9. Obligaciones de los habitantes

El artículo 9 define las obligaciones de los habitantes del estado. Para tal efecto, remite a lo dispuesto por la constitución general de la república:

Los mexicanos tendrán las obligaciones que señalan el artículo 31 constitucional y la propia constitución local.175

Los ciudadanos mexicanos tendrán las obligaciones previstas en los artículos 5, 31 y 36 de la constitución nacional y en la constitución local.176

174 Este párrafo contiene un error gramatical. El texto constitucional dice que la constitución y la ley «determina» los requisitos. Como se trata de dos normas, el verbo debe ser conjugado en plural: la constitución y la ley «determinan»los requisitos. 175 El artículo 31 de la constitución establece las obligaciones de los mexicanos: a) hacer que los hijos reciban educación académica e instrucción militar; b) recibir instrucción cívica y militar; c) alistarse y servir en la guardia nacional, y d) contribuir para los gastos públicos.

76

Los extranjeros que residan en el territorio del estado tienen las siguiente obligaciones:

a. Acatar y respetar lo establecido por la constitución nacional, la

constitución local y las leyes. b. Sujetarse a las resoluciones de los tribunales sin intentar otros recursos

diferentes a los concedidos a los mexicanos, y c. Contribuir a los gastos públicos de la manera que dispongan las leyes y

autoridades locales.

El artículo 9 ha sido adicionado en tres ocasiones, con la finalidad de ratificara los habitantes la obligación de cumplir con los deberes previstos en la ley, de establecer de manera expresa las obligaciones de los padres hacia sus hijos y de instituirel deber de cuidar y conservar el medio ambiente con miras al mejoramiento de la calidad de vida.177

En esencia, la reforma del 14 de diciembre de 1994, estableció el deber de los ciudadanos mexicanos de cumplir con las obligaciones previstas por la ley178. La reforma del 29 de octubre de 1999 impuso a los padres de familia la obligación de educar, proteger y alimentar a los hijos, en un ambiente familiar armónico y efectivo que garantice su desarrollo integral. La reforma del 14 de noviembre de

176 El artículo 5 de la constitución federal dispone la obligación de prestar los siguientes servicios públicos: a) militar y de jurado, b) cargos concejiles y de elección popular, y c) funciones electorales y censales. Por su parte, el artículo 31 constitucional establece las siguientes obligaciones: a) instrucción de los hijos; b) educación cívica y militar; c) servicio militar, y d) pago de impuestos. A su vez, el artículo 36 del mismo ordenamiento establece las siguientes obligaciones: a) inscribir en el catastro municipal la propiedad, industrial, profesión o empleo; b) inscribirse en el registro nacional de ciudadanos; c) alistarse en la guardia nacional; d) votar en las elecciones populares; e) desempeñar los cargos de elección, y f) desempeñar cargos concejiles, electorales y censales. 177Las reforma y adiciones al artículo 9 fueron publicadas el 14 de diciembre de 1994, el 29 de octubre de 1999 y el 14 de noviembre de 2003. 178Esta disposición tiene problemas de concepto y técnica. Al ordenar la constitución cumplir con la ley, olvida que el derecho es imperativo y que sus normas son obligatorias: «la obligación de obedecer… (no es) una obligación moral (sino) jurídica, ya que proviene de la ley.» Trooper, M. «Ross, Kelsen y la noción de validez» en Ensayos de teoría constitucional. Doctrina jurídica contemporánea. México, 2004, p. 221. Además, la constitución local (norma secundaria) repite una obligación que ya está prevista en la constitución general (norma primaria) y en otra ley ordinaria (norma terciaria). García Máynez, E. Introducción al estudio del derecho. Porrúa. México. 1974, pp. 15-24; RecasénsSichés, L. Vida humana, sociedad y derecho. FCE. México, 1945, pp. 148-158.

77

2003 ordenó la obligación de cuidar y conservar el medio ambiente para mejorar las condiciones de vida de la población.179

Obligaciones de los habitantes (Artículo 9)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

109 29 de octubre de 1999 √ XVI A. González

214 14 de noviembre de 2003* √ XVII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California. *El decreto se refiere a una reformaa pesar de que, en realidad, se adicionó la fracción V.

10. Perdida o suspensión de derechos ciudadanos

Desde la expedición de la constitución local, elartículo 10 de la constitución local, se ha referido de manera angulara las causas por la que proceden la pérdida y suspensión de derechos ciudadanos.180 Al efecto, establecióque los derechos de los ciudadanos se pierden o suspenden en aquellos casos previstos, respectivamente, por los artículos 37 y 38 de la

179La tendencia a incorporar derechos sin garantías dificulta el tránsito de la constitución política a la constitución jurídica. Cuando la sustitución de normas jurídicas por declaraciones programáticas se vuelve constante, la constitución declarativa se convierte en una constitución decorativa. 180El artículo 10 no ha sido reformado.

78

título segundo poder público y

forma de gobierno

79

Título Segundo Poder público y forma de gobierno

Sumario: I. Contenido del título segundo; II. Forma de

gobierno; III. División de poderes; IV. Reformas sobre

desarrollo y municipio; V. Rectoría estatal del desarrollo;

VI.Relaciones entre estado y municipios.

II. Poder Público y Forma de Gobierno

l título segundo de la ConstituciónPolítica del Estado de Baja California se refiere al poder público y a la forma de gobierno.181 Este títuloestá integrado por un solo capítulo y por dos artículos que regulan las siguientes materias: 11) forma de gobierno, división de poderes, rectoría del desarrollo, municipio y relaciones institucionales, y 12) división de poderes.

11. Forma de gobierno, rectoría estatal y relaciones institucionales

El artículo 11 de la constitución localestablece la forma de gobierno en Baja

California.182 A tono con las disposiciones establecidas por la constitución

general de la república y con los principios del sistema federal183, la carta del

181Para una revisión de los clásicos sobre las formas de gobierno: Bobbio, N. La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. FCE. México, 1989. 182 «Las formas de gobierno… conciernen a los modos de organización de los poderes supremos del Estado, mientras que las formas de Estado se refieren a las relaciones que se establecen entre pueblo, territorio y gobierno, según se funden en un organismo único o que sean descentralizadas.» Groppalli, A. Doctrina general del estado. Porrúa, México, 1944, p. 271. 183En el sistema federal existe un principio capital, según el cual una constitución particular no puede contravenir en ninguna forma lo dispuesto por la constitución nacional. Por lo tanto, la forma de gobierno de las entidades federativas debe estar en armonía con la forma de gobierno nacional. En tal circunstancia, la constitución local debe ser congruente con la carta magna, no debe contradecir los principios del pacto federal y tiene que cumplir las directrices impuestas a los órganos locales. Las disposiciones de la carta magna sobre el particular son las siguientes: a) los estados están unidos en una federación establecida según los principios de la ley constitucional (artículo 40); los estados son autónomos en cuanto a su régimen interior, pero en ningún caso pueden contravenir las estipulaciones del pacto federal (artículo 41); los estados adoptarán una forma de gobierno republicana, representativa y popular. Ortega, R. El nuevo federalismo. La descentralización. Porrúa. México, 1988, pp. 65-82; Rodríguez Lozano, A. «Artículos 40 y 41» en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada. UNAM. México. 1985, pp. 103-108.

E

80

estado señala que la forma de gobierno localtiene tres características

fundamentales: republicana, representativa y popular.184

11. División de poderes185

La constitución local regula la división de poderes en la entidad.186De acuerdo

con el principio de identidad entre el orden federal y el orden federativo, las

bases del sistema de separación y colaboración de poderes se encuentran

184Estas definiciones se transcribieron literalmente del artículo 115 constitucional. Llama la atención que el artículo 40 constitucional defina cuatro características en la forma de gobierno nacional: república, representativa, democrática y federal. En cambio, el artículo 115 sólo establece tres características en la forma de gobierno en los estados: república, representativa y popular. En relación a la forma federal, México es un estado federal y Baja California una entidad federativa o federada. Sin embargo, a nivel federal se incluye la característica democrática y a nivel estatal se refiere a la característica popular. 185Esta es una de las instituciones más antiguas: «En todas las constituciones –señala Aristóteles--, hay tres elementos: uno es el que delibera sobre los asuntos comunes; el segundo es el relativo a los magistrados; y el tercero es el poder judicial.» Aristóteles. La política. Espasa-Calpe Mexicana.

México, 1989, p. 182. La división de poderes también constituye uno de los principios centrales del estado: «La sociedad que no tiene asegurada la garantía de sus derechos, ni tiene determinada la separación de poderes, carece de Constitución», dispone el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Sobre los fundamentos clásicos de la división de poderes pueden consultarse: Locke, J. Ensayo sobre el gobierno civil. Porrúa. México, 2003, pp. 79-97; Montesquieu. Del espíritu de las leyes. FCE. México, 1983, p. 124 y ss.; Carré de Malberg, R. Teoría general del estado. FCE. México, 2000, pp. 250-271; De la Madrid, M. Elementos de derecho constitucional. ICAP. México, 1982, pp. 371-392; De la Madrid, M. «La división de poderes en las entidades federativas» en Estudios constitucionales. México, 1977, pp. 205-239; Carbonell, M. «La división de poderes. El principio y su realidad» en Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México. Op. cit., pp. 38-82. 186La división de poderes es una institución basada en varios principios: la separación de órganos, la autonomía de funciones, el equilibrio de poder y la cooperación de tareas. A tono con los cambios democráticos a nivel nacional, hace pocos años se percibe en el estado una tendencia a reducir el absolutismo del poder ejecutivo, no sobre la base de la división de poderes, sino del fortalecimiento del congreso. La falsa premisa de que el legislativo es más plural y, por tanto, más representativo que los otros poderes, ha sido la base para modificar la constitución y aumentar la competencia del congreso a costa de colocar en situación de inferioridad al gobernador y a los tribunales Por esta vía, el congreso ha rebasado sus funciones naturales y se ha encaminado hacia el desequilibrio y la concentración de poderes. Al respecto, la experiencia histórica es amarga: «La concentración de esos poderes en las mismas manos es, precisamente, la característica del gobierno despótico. No sirve de atenuante el que se depositen en varias manos en vez de una. Ciento setenta y tres déspotas son seguramente tan opresores como uno solo (…) De poco nos valdrá también que sean elegidos por nosotros. Un despotismo electivo no es el gobierno por el que hemos luchado: luchamos por un gobierno no solamente fundado en los principios de libertad, sino en el cual los poderes estuviesen repartidos y equilibrados, entre varios órganos rectores, de modo que ninguno pudiera extralimitarse sin ser frenado por los demás.» Jefferson, T. Sus Escritos políticos. Recopilación de

Edgard Dumbauld. Diana. México, 1955, pp. 154-155.

81

contenidas en la constitución general.187En su versión original, elartículo 11 de

la constitución estatal disponía lo siguiente:

El gobierno del estado se divide para su ejercicio en tres poderes: legislativo,

ejecutivo y judicial.188

Los poderes actúan separada y libremente, pero cooperan en forma armónica a la realización de los fines del estado.189

El artículo 11 ha sufrido cuatro reformas y adiciones190, las cuales tuvieron por

objeto establecer la rectoría pública del desarrollo estatal; incorporar una definición del municipio como orden de gobierno representativo; y dejar sentados los principios, bases y objetivos de la relación institucional entre el gobierno del estado y las autoridades de los municipios.

La reforma del 17 de septiembre de 1999, adicionó un tercer párrafo al artículo 11, por medio del cual se asignó al gobierno del estado la responsabilidad de conducir la rectoría de un desarrollo estatal integral y sustentable, a efecto de que fuera capaz de asegurar el crecimiento económico, la equidad social y la sustentabilidad ambiental.191

187 En el ámbito nacional, el artículo 49 establece que el poder de la federación se divide, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial. Por su parte, el artículo 116 constitucional dispone: «El poder público en los estados se dividirá en Ejecutivo, Legislativo y Judicial...» 188Es interesante observar que, a diferencia de la fórmula tradicional según la cual el enunciado sobre la división de poderes se inicia con el legislativo, en el artículo 116 constitucional, reformado en 1986, empieza con el poder ejecutivo. Desde 1917, la constitución había seguido la secuencia clásica por el carácter representativo del legislativo. La reforma de 1986 parecer ser una confesión involuntaria del presidencialismo. 189La previsión de que los poderes actúan por separado y en colaboración, no se encuentra regulada de manera expresa por la carta magna, a pesar de que constituye la interpretación más adecuada del principio de división de poderes: «debe considerarse como de colaboración, equilibrio y autonomía de las funciones y de las ramas u organismos del poder público.» Fix Zamudio, H. «Valor actual del principio de la división de poderes y su consagración en las constituciones de 1857 y 1917» en Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México. 58-59. UNAM, México, enero-agosto de 1967, p. 64; Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Op. cit., pp. 385-412. 190Las reformas y adiciones al artículo 11 se publicaron el 17 de septiembre de 1999, el 13 de abril del 2001, el 7 de octubre de 2011 y el 11 de mayo de 2012. 191El 2 de febrero de 1983 se publicaron las reformas y adiciones sobre el llamado capítulo económico de la constitución: el artículo 25 constitucional estableció los principios de la rectoría estatal del desarrollo nacional, el artículo 26 reguló el sistema nacional de planeación y el artículo 28 el régimen de economía mixta. Esta reforma llegó a Baja California con 16 años de retraso: para entonces, la antigua rectoría estatal había sido sustituida por otro modelo que se caracteriza por el papel promotor del estado, la privatización de la empresa pública, la hegemonía del mercado y la globalización de la economía. Aguilar Camín, H. Después del milagro. Cal y Arena. México, 1988; Aspe Armella, P. El camino mexicano de la transformación económica. FCE. México, 1993; Ruiz Massieu, J. F., Valadés Diego y otros. «Los artículos de contenido económico» en Nuevo derecho constitucional

82

Por su parte, la reforma del 13 de abril del 2003 incorporó al artículo 11 las

siguientes disposiciones:192

El municipio es el orden de gobierno representativo de la voluntad de los ciudadanos.

Las relaciones entre el municipio y el estado se conducirán de acuerdo con los principios de subsidiaridad y equidad.

La relación institucional entre gobiernos buscará el desarrollo social y humano tendiente a mejorar la calidad de vida de los habitantes.193

El decreto publicado el 7 de octubre de 2011, reubicó el contenido del artículo,

el cual se convirtió en el tercer párrafo del artículo 11 del ordenamiento estatal: «No pueden reunirse dos o más poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un sólo individuo.»

mexicano. Porrúa. México, 1983, pp. 3-187; Witker, J. Derecho económico. Harla. México, 1985, pp. 41-77; Salinas de Gortari, C. «Rectoría del estado» en La constitución mexicana: rectoría del estado y economía mixta. Porrúa. México, 1985, pp. 5-18; Rangel Cuoto, H. El derecho económico. Porrúa. México, 1986, pp. 75-87.; Katz, I. La constitución y el desarrollo económico. Cal y arena. México, 1999; De la Madrid, M. Constitución, estado de derecho y democracia. UNAM. México, 2004, pp. 181-186, 215-

241. 192La constitución local también regula la institución municipal en el artículo 2 (base de la división geográfica, política y administrativa) y en los artículos 76 al 87 de un larguísimo apartado que no parece tener orillas. Es probable que estas normas sobre el municipio estarían mejor ubicadas en el título sexto de la constitución local. Por cierto, esta adecuación local se derivó de una reforma al artículo 115 constitucional, que fue publicada el 23 de diciembre de 1999 ypor medio de la cual se atribuyó al municipio la categoría de tercer orden de gobierno. A pesar de esa declaratoria, la institución municipal no constituye una característica de la forma de gobierno de los estados, sino un criterio división territorial y de organización institucional. La forma de gobierno está relacionada con la organización de los poderes del estado y, bajo estas consideraciones, el municipio no es un poder. «El reconocimiento del municipio libre como base de la organización política y administrativa de los Estados de la Federación, no implica, en ninguna forma, el que los municipios adquieran todos los derechos y prerrogativas de un Cuarto Poder.» Suprema Corte de Justicia. «Controversia constitucional entre el Ayuntamiento de Teziutlán y la Legislatura del Estado de Puebla. 29 de marzo de 1919» en La interpretación constitucional de la Suprema Corte de Justicia (1917-1982). Tomo IV. UNAM, México, 1982, p. 820. 193La costumbre de esculpir en letras de oro la conciencia social de gobernantes y políticos, asoma la cabeza a la primera oportunidad. Estas disposiciones sobre el desarrollo sustentable y la calidad de vida constituyen, en realidad, declaraciones de carácter programático, ya que establecen derechos sin preocuparse por garantizar su efectividad. Son, a fin de cuentas, normas de «eficacia limitada y juridicidad formal.» Da Silva, J. A. Aplicabilidad de las normas constitucionales. UNAM. México, 2003,

pp. 121-154. Esta reforma, por cierto, también incorporó un error ortográfico. En el párrafo final expresa: «lograr el desarrollo social y humano tendientes (sic) a mejorar la calidad de vida…» Como

se observa, el sustantivo «desarrollo» es singular, mientras que el adverbio «tendientes» es plural.

83

A su vez, la reforma del 11 de mayo de 2012, incorporó el principio de la competitividad y reunió las normas relativas a la planeación del desarrollo estatal:

Corresponde al Gobierno del Estado la rectoría del desarrollo estatal, garantizando que éste sea integral y sustentable, asegurando de manera simultánea, el crecimiento económico, la equidad, la sustentabilidad ambiental y la competitividad.

La competitividad es el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo.

Las leyes facultarán al Ejecutivo a establecer los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema estatal de planeación del desarrollo, así como a definir los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo.

La planeación estatal del desarrollo es un medio para el eficiente y eficaz desempeño de la responsabilidad del Gobierno del Estado y de los Gobiernos Municipales con relación al desarrollo integral de la entidad.

La planeación del desarrollo tenderá a alcanzar los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la particular del Estado de Baja California.

Forma de gobierno, división de poderes, rectoría del desarrollo y relaciones entre estado y municipio

(Artículo 11) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

95 17 de septiembre de 1999 √ XVI AGonzález

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González

106 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

195 11 de mayo de 2012 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

12. Separación de poderes En relación al principio de división de poderes, el artículo 12 de la constitución de Baja California establecía la prohibición de que pudieran reunirse dos o más

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poderes en una sola persona o depositarse el poder legislativo en un solo individuo.194Este artículo ha sido reformado una vez.195 La reforme del 7 de octubre de 20011 incorporó al ordenamiento estatal los principios y normas sobre

la una de las instituciones más avanzadas de la democracia: la revocación de mandato. Los mecanismos para la revocación de los servidores públicos de elección popular son los siguientes:

Es revocable el mandato de los servidores públicos de elección popular debe sujetarse a los términos que disponen la Constitución y las leyes de la materia.

La responsabilidad política, mediante el juicio político, interpuesto por cualquier ciudadano.

La responsabilidad penal, mediante la declaración de procedencia emitida por el Congreso del Estado.

La incapacidad total y permanente para ejercer el cargo, que será declarada por la autoridad judicial y deberá ser ratificada por el Congreso del Estado.

En los casos en que lo acuerde o solicite la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a las disposiciones aplicables.

a. La revocación del mandato y separación definitiva de un munícipe,

por causa grave que determine la ley debe cumplir los siguientes requisitos:

b. Sera promovida a petición del ayuntamiento correspondiente

c. Sera procedente, siempre y cuando el afectado haya tenido

oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos

que a su juicio convengan.

d. La decisión de revocar el mandato y ordenar la separación definitiva de una munícipe, corresponde al Congreso del Estado,

Revocación de mandato

194 En el ámbito de los poderes federales, esta disposición se encuentra prevista en el segundo párrafo del artículo 49 constitucional. Las únicas excepciones son los casos de facultades extraordinarias (artículo 29) y las facultades delegadas (artículo 131, párrafo segundo). En relación a las entidades federativas, el artículo 116 establece que «no podrán reunirse dos o más poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.» 195La reforma al artículo 12 fue publicada el 7 de octubre de 2011.

85

(Artículo 12) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

106 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

86

título tercero poder legislativo

87

Título Tercero Poder Legislativo

Sumario: I. Contenido del título tercero; II. Poder legislativo; III.

Integración del congreso; IV. Diputados de minoría; V. Reelección

de diputados; VI. Requisitos para ser diputado; VII.

Impedimentos para ser diputado; VIII. Instalación y renovación

del congreso; IX. Constancias de mayoría y asignación; X.

Consejeros electorales; XI. Periodos de sesiones; XII. Quórum de

sesiones; XIII. Vacantes y suplencias; XIV. Sesiones públicas y

privadas; XV. Fuero legislativo; XVI. Facultades del congreso;

XVII. Proceso legislativo; XVIII. Comisión permanente; XIX.

Fiscalización; XX. Planeación del desarrollo legislativo.

III. PODER LEGISLATIVO

l título tercero de la ConstituciónPolítica de Baja California se refiere alpoder legislativo y contiene cinco capítulos y veintisiete artículos. Los capítulos contienen disposiciones sobre: 1) poder legislativo, 2) prerrogativas de los diputados y facultades del congreso, 3) leyes y decretos, 4) órgano de fiscalización superior, y 5) planeación legislativa.

Los artículos, por su parte, comprenden las siguientes materias: 13) poder

legislativo, 14) integración del congreso, tipos de diputados y gestoría social, 15) fórmulas para asignar diputados de minoría, 16) prohibición de reelección17) requisitos para ser diputado, 18) impedimentos para ser diputado, 19) instalación y renovación del congreso, 20) constancias a diputados, 21) consejeros electorales,22) periodos de sesiones, 23) quórum de sesiones, 24) vacantes y suplencias, 25) tipos de sesiones del congreso, 26) inviolabilidad de opiniones, 27) facultades del congreso, 28) iniciativas de leyes y decretos, 29) trámite legislativo, 30) representantes de poderes y municipios en procesos legislativos, 31) dispensa de trámites legislativos, 32) proyectos de ley no aprobados, 33) aprobación y vigencia de leyes, 34) proceso legislativo, 35) excepciones al veto, 36) comisión permanente, 37) órgano de fiscalización superior, 38) desarrollo legislativo, y 39) plan de

desarrollo legislativo.

13 Poder legislativo

E

88

El artículo 13 de la ley fundamental del estado se refiere al Poder Legislativo.196Este es uno de los preceptosconstitucionales que conserva su redacción original.197 Este precepto establece que el ejercicio del poder legislativo

está depositado en una asamblea de representantes del pueblo que se denomina congreso del estado.198

14. Composición del congreso y gestoría social

En su redacción original, el artículo 14 establecía que el congreso del estado estaba compuesto por diputados electos cada tres años en forma directa y mayoritaria.199Este artículo ha sido reformado en ocho ocasiones, con la finalidad de introducir la figura de los diputados de minoría,modificar la composición del congreso,regular la gestoría social de los diputados del congreso del estado, establecer una sola circunscripción en el estado para designar como diputados de minoría a candidatos reprobados por los ciudadanos en las urnas y establecer una nueva distribución entre diputados de mayoría y por representación proporcional.200

196 El congreso es considerado por algunos como el más representativo de los tres poderes, por su composición plural y por sus funciones realizadas en nombre del pueblo. Sin embargo, no se pueden negar las dudas que despierta su representatividad ante el reducido porcentaje de ciudadanos que concurren a las elecciones y, sobre todo, la escasa estimación que gozan los diputados entre la población. 197El artículo 13 no ha sido reformado. 198El artículo 50 de la constitución nacional define al poder legislativo federal: «El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicano se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores.» Por su parte, el artículo 116 constitucional establece: «Los poderes públicos de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos...» Gámiz Parral, M. Derecho y doctrina estatal. Op. cit., p. 32. El poder legislativo tiene

un doble diseño: mientras el congreso federal es bicameral, los congresos locales son unicamerales. En sistema bicameral es una constante en la historia del país, salvo durante el periodo que comprende entre 1857 y 1874, cuando el congreso nacional estuvo integrado por una sola cámara. En el ámbito local, la situación es diferente: a diferencia de EU, en donde es común que los congresos locales estén integrados por dos cámaras (diputados y senadores de los estados), en México sólo han existido cámaras locales en Oaxaca (1825 y 1879), Veracruz (1825) y Durango (1826). Arteaga Nava, E. Tratado de derecho constitucional. Op. cit., pp. 667-668. Al respecto, Tena

Ramírez concluye: «Aunque no existe ningún texto que lo prohíba expresamente en la actualidad, cualquier tendencia a entorpecer a las entidades con una cámara más, parecería a todas luces extravagante.» Tena Ramírez, F. Op. cit., p. 136. Sin embargo, no queda claro por qué los

argumentos en defensa del bicameralismo federal dejan de ser válidos y se vuelven custionantes cuando se trata del bicameralismo local. 199En su versión original, este artículo no mencionaba de manera expresa la composición del congreso. No fue sino hasta la reforma del 10 de febrero de 1979, fecha en que se definió el número de integrantes de la legislatura, cuando el nuevo artículo 15 estableció un mecanismo que vinculaba el tamaño del congreso al crecimiento demográfico del estado. 200 Las reformas y adiciones al artículo 14 fueron publicadas el 10 de febrero de 1979, el 20 de noviembre de 1979, el 20 de febrero de 1983, el 10 de febrero de 1986, el 14 de diciembre de 1994,

89

La reforma del 10 de febrero de 1979 estableció que el congreso del estado

debía estar integrado por hasta 14 diputados: 12 de mayoría electos en distritos

uninominales y hasta dos de representación proporcional en una circunscripción plurinominal. Ambos tipos de diputados tendrían las mismas obligaciones y gozarían de las mismas prerrogativas.201

Además de realizar algunos cambios de redacción y eliminar parcialmente el complicado lenguaje electoral, la reforma del 20 de noviembre de 1979 determinó que el congreso estaría integrado por doce diputados de mayoría y en su caso por dos diputados de minoría. Por su parte, la reforma del 20 de febrero de 1983 elevó a 19 el número de diputados: quince de mayoría y hasta cuatro de minoría.202

La reforma del 14 de diciembre de 1994 volvió a modificar la composición del congreso: en lo sucesivo, la cámara estaría integrada por 25 diputados: quince de mayoría y hasta diez de representación proporcional.203 Además, esta reforma estableció una especie de derecho a la gestoría social de los diputados:

Los diputados podrán auxiliar en sus demandas sociales y administrativas, a sus representados y a las comunidades del estado, a fin de lograr su oportuna solución.

Las autoridades administrativas del estado y los ayuntamientos deberán atender la intervención de los legisladores y ver por la oportuna resolución de sus promociones.204

el 6 de octubre de 1997, el 14 de noviembre de 2003 y el 7 de octubre de 2011. Además, se publicó una fe de erratas el 2 de enero de 2004. 201Anteriormente, la composición del congreso era regulada por el artículo 15 de la constitución local, el cual estableció, sucesivamente, un número de 7, de 9 y por lo menos de 11 diputados. 202Esta reforma siguió la misma tendencia que las reformas electorales de 1964 y 1977: abrir espacios a las minorías en los órganos colegiados: congresos y ayuntamientos. Sin embargo, la incorporación de diputados de minoría (de partido, representación proporcional o plurinominal), no fue resultado del voto ciudadano, sino del acuerdo entre los partidos. El congreso ganó en pluralidad, pero perdió en representatividad. Al convertirse en propiedad de los partidos, el congreso también perdió en efectividad: la parálisis legislativa y las discordias políticas obedecen, en parte a un pluralismo decretado al margen de la voluntad de los electores. 203 La integración de los congresos locales se discutió en el constituyente de 1917. Alberto Terrones decía que el número de diputados no era esencial para suponer el buen o mal funcionamiento del congreso. Francisco Múgica, en cambio, consideró que la esencia del congreso estribaba en el número de representantes: un congreso reducido era ridículo y peligroso. Madrazo, J. «Las legislaturas estatales en la encrucijada constitucional de México: avance de una investigación» en Op. cit., pp. 133-134. 204Este derecho a la gestoría social impone, correlativamente, dos obligaciones al gobernador y a los ayuntamientos: atender con oportunidad y resolver oportunamente las gestiones de los diputados. A primera vista, esta figura rompe con el principio de igualdad jurídica, ya que las peticiones

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La reforma del 6 de octubre de 1997 señaló que los diputados debían ser electos

mediante sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible, al

mismo tiempo que modificó de nuevo el número de integrantes del congreso: dieciséis de mayoría y hasta nueve de representación proporcional.205

La adición del 14 de noviembre de 2003 eliminó el antiguo criterio que permitía a los candidatos a diputados competir en un distrito de mayoría y al mismo tiempo dispuso la posibilidad de convertirse en diputado de minoría. Este cambio constitucional añadió una disposición mediante la cual, en lo sucesivo, los diputados por el principio de representación proporcional debían ser electos por lista «en una sola circunscripción estatal.»206Por su parte, la reforma del 7 de octubre dispuso que, en lo sucesivo, el Congreso del Estado estará integrado por 17 diputados de mayoría y 9 diputados por el principio de representación proporcional.

Composición del congreso y gestoría social de diputados (Artículo 14)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

99 10 de febrero de 1979 √ √ IX R. de Lamadrid*

146 20 de noviembre de 1979 √ IX R. de Lamadrid

164 20 de febrero de 1983 √ X R. de Lamadrid

126 10 de febrero de 1986 √ XI X. Leyva

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

237 14 de noviembre de 2003 √ XVII E. Elorduy

108 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

presentadas por medio de los diputados recibirán mejor atención y tendrán pronta solución respecto de las peticiones presentadas directamente en las ventanillas de gobierno. Se trata de una fórmula inequitativa que ofrece preferencias a los ciudadanos que realicen gestiones a través de los diputados. Para cuestionar esta especie de clientelismo legislativo, habría que pensar en lo que sucedería si este mismo criterio se aplicara a gestiones promovidas por los diputados ante los tribunales: procesos cargados y sentencias favorables. 205La fracción II del artículo 116 constitucional establece: «El número de representantes en las legislaturas de los Estados será proporcional al de los habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda ese número y no llegue a 800 mil habitantes, y de once en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.» Si se considera que el congreso del estado cuenta con 25 diputados y, de acuerdo al censo general de población y vivienda 2000, el estado registró una población de casi 2.5 millones de habitantes, Baja California cumple sobradamente con el mínimo de diputados establecido por la constitución nacional. 206Esta adición regresó al esquema que existía 25 años atrás: la reforma del 10 de febrero de 1979, la cual se refería a «una circunscripción plurinominal única que abarcará todo el estado.»

91

*Fue promulgado por el secretario de gobierno encargado del despacho. ** El 2 de enero de 2004, fue publicada una fe de erratas.

15. Fórmulas para asignar diputados de minoría

La versión original del artículo 15 establecía tres bases para la integración el congreso: a) la cámara de diputados tendría un mínimo de siete legisladores; b) el número de diputados sería de nueve en poblaciones de 400 mil habitantes; c) el congreso se integraría por lo menos de once miembros cuando la población «pase» de 800 mil habitantes.207

A partir de 1979, la composición del congreso fue regulada por el artículo 14 de la constitución.208En lo sucesivo, el contenido del artículo 15 reguló a los diputados de minoría. En conjunto, este artículo ha sido reformado y adicionado en ocho ocasiones, con la finalidad de establecer fórmulas cada vez más complicadas para la asignación de los diputados de minoría, plurinominales o de representación proporcional.209

La reforma del 10 de febrero de 1979, por su lado, estableció las bases generales para la elección –o más propiamente: para la asignación—de los diputados de representación proporcional:

Los partidos debían competir en un tercio de los distritos, obtener al menos el 1.5 por ciento de la votación y lograr menos de dos curules de mayoría.

Los diputados de minoría serían asignados según el porcentaje de votos obtenidos en la votación estatal, en el orden en las listas de los partidos.

Cuando dos o más partidos cubrieran los requisitos, se le atribuiría un diputado al que hubiera obtenido más votos y otro al que le siguiera en votación.

207Dicho esquema, que vinculaba la composición del congreso al número de habitantes, obligaba a continuas reformas constitucionales, tal como sucedió con el artículo 52 de la constitución general, que ha sufrido ocho reformas: 20 de agosto de 1928, 30 de diciembre de 1942, 11 de junio de 1951, 20 de diciembre de 1960, 14 de febrero de 1972, 8 de octubre de 1974, 6 de diciembre de 1977 y 15 de diciembre de 1982. Tuvieron que pasar cinco décadas y mediar cinco procesos constituyentes para desvincular el número de diputados al número de habitantes. 208La fracción II, último párrafo, del artículo 116 constitucional dispone: «Las legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes.» 209Las reformas y adiciones al artículo 15 fueron publicadas el 10 de febrero de 1979, el 20 de noviembre de 1979, el 20 de febrero de 1983, el 14 de diciembre de 1994, el 6 de octubre de 1997, el 14 de noviembre de 2003, el 14 de agosto de 2008 y el 7 de octubre de 2011. Además, se publicaron tres fe de erratas el 2 de enero de 2004, el 12 de marzo de 2004 y el 7 de mayo de 2004.

92

Cuando dos o más partidos obtuvieran en conjunto dos o más diputados de mayoría, sólo se asignaría unode minoría al que obtuviera más votos.210

Por su parte, la reforma del 20 de noviembre de 1979 modificó la denominación

de los diputados que no eran electos por mayoría. En lugar de diputados de representación proporcional, los denominó correctamente como lo que son: diputados de minoría.211 Esta reforma eliminó el sistema de listas y definió el siguiente procedimiento:

Los partidos debían participar en la tercera parte de los distritos, obtener el 1.5 por ciento de la votación y no obtener dos o más constancias de mayoría.

Las dos curules de minoría eran asignados a los dos partidos cuyos

candidatos hubieran obtenido el mayor número de votos.

De no presentarse esa situación, se asignaba la curul de minoría al candidato del mismo partido, que hubiera obtenido el segundo lugar en la votación.

Por su parte, la reforma del 20 de febrero de 1983 reiteró los requisitos para la

asignación de los cuatro diputados de minoría, salvo que estableció dos nuevos criterios:

Los diputados de minoría debían ser distribuidos entre el partido mayoritario y los demás partidos que le sigan en votación.

En caso de que un solo partido hubiera satisfecho los requisitos, se le debían asignar todos los diputados de minoría.

La reforma del 14 de diciembre de 1994 llevó a extremos dantescos la fórmula

para la asignación de los --nuevamente-- llamados diputados electos por el principio de representación proporcional:

210 Al tono con el mal ejemplo de la federación, a partir de 1979, la constitución local abandonó las disposiciones generales, sintéticas y sencillas para seguir la moda de los artículos detallados, extensos y complicados. Rolla, G. Op. cit., p. 49. Sin embargo, las regulaciones electorales en Baja

California llegaron hasta los confines del mundo: en lugar de fórmulas sencillas para asignar diputados de minoría, se establecieron reglas viscosas y procedimientos enfangados, cada vez menos efectivos y cada día más impugnados. 211En su raíz, la representación proporcional es un mecanismo que establece una proporción equivalente entre el número de sufragios y representantes. En Baja California, no existe tal proporcionalidad, por lo que no hay diputados de representación proporcional. Por tal motivo, en lo sucesivo se les denominará como lo que son: diputados de minoría.

93

Los partidos tenían derecho a integrar coaliciones electorales en las elecciones estatales.

Los partidos o coaliciones debíancompetir en la mitad de los distritos y obtener el 2 por ciento de la votación.

Los nuevos procedimientos de asignación de curules requerían la aplicación de siete pomposas definiciones electorales.212

El consejo estatal electoral debía asignar las diputaciones de acuerdo con las siguientes bases:

a. Cumplimiento de dos requisitos previos: 50 por ciento de los distritos

y 2 por ciento de la votación. b. Asignación de un diputado a todo partido que no haya obtenido

constancia de mayoría. c. Asignación de otro diputado a los partidos o coaliciones que

obtuvieran el 6 por ciento de la votación emitida. d. En caso de que los partidos o coaliciones llegaran a superar el número

de curules, se otorgarían en orden decreciente. e. Si todavía existían curules por repartir, se aplicarían las siguientes

reglas:

1. Se debía definir la «expectativa de integración al congreso». 2. Se definiría el número de diputados de acuerdo con la

determinación de asignación de la representación proporcional. 3. Se restaría la asignación efectuada a la expectativa de

integración al congreso 4. Se debían asignar alternadamente tantas diputaciones como

números enteros se obtuvieran.

212 Estas definiciones eran: a) votación estatal emitida, b) votación estatal válida, c) votación estatal de cada partido, d) porcentaje de votación de cada partido o coalición, e) expectativa de integración al congreso, f) diputaciones obtenidas de mayoría de cada partido o coalición, g) diputaciones obtenidas de mayoría (sic) por cada partido o coalición y h) determinación de la asignación a la representación por cada partido o coalición.

94

5. Se asignarían las curules restantes de acuerdo con los restos mayores.

En ningún caso, un partido o coalición podía contar con más de dieciséis diputaciones al congreso.

Los partidos o coaliciones podían registrar una fórmula adicional para el caso de que tuvieran derecho a contar con dieciséis diputados.

La asignación se hacía de entre los candidatos que no hubieran obtenido el triunfo, de acuerdo con el porcentaje de votación distrital.213

La reforma del 6 de octubre de 1997 sostuvo la burbujeante fórmula para la

asignación de diputados de minoría, excepción hecha de las siguientes modificaciones:

Se incrementó de 2 a 4 por ciento el mínimo porcentaje de la votación que debían obtener los partidos.

Se estableció un cambio en la aplicación de las definiciones electorales para efectos de asignación de diputados.214

Se derogó la posibilidad de que un partido pudiera contar con dieciséis diputados y se eliminó la posibilidad de registrar una fórmula adicional.

En su momento, la reforma del 14 de noviembre de 2003 purificó parcialmente

el ensortijado procedimiento para la «asignación de los Diputados de representación proporcional que le corresponden a cada partido político o coalición.»215 Las modificaciones más sobresalientes son:

213 Para darse una idea del tupido follaje de este mecanismo electoral adicionado a la constitución local, añadí una letra al final de cada definición o etapa, con el objeto de representar en una secuencia figurada lo que significa este procedimiento de asignación de curules: 1) determinación de A; 2) asignación de un diputado por X-Y; 3) asignación de un diputado por Z; 4) determinación de E; 5) asignación de diputados de acuerdo con G; 6) resta de G a la asignación por G, conforme a C; 7) asignación alternada de diputados según números enteros de acuerdo a G; 8) asignación de diputados por resto mayor después de deducir los números enteros; 9) los diputados serán aquéllos que no hayan obtenido F. 214 En lo sucesivo, la «determinación de la asignación a la representación proporcional por cada partido o coalición se obtiene de restar a la expectativa de integración al congreso el número de diputados de mayoría y el primer diputado de minoría.» 215El resultado terminal del procedimiento para asignar diputados de minoría es un pluralismo artificial, producto de acuerdos políticos que no provienen de la decisión de los electores. A la postre, este pluralismo de probeta ha contribuido a la imposibilidad de mayorías, a la polarización de fuerzas, a la parálisis legislativa y, finalmente, a la fractura institucional. A ello se agrega otro

95

Se definió que el 4 por ciento de votación mínima obtenida por los partidos debe corresponder a la elección de diputados de minoría.

Se exigió el registro de una lista de candidatos de minoría que podrían llegar por esta vía al congreso.

Se modificó en parte la operación matemática para obtener el porcentaje de votación de cada partido.

Se estableció la obligación de multiplicar por 25 el porcentaje de votación y restarla al resultado las diputaciones de minoría.

Se determinó que la asignación de diputados de minoría se debía realizar conforme a la prelación de cada lista y no al porcentaje de votación.216

La reforma constitucional publicada en el Periódico Oficial del Estado, de fecha 14 de agosto de 2008, procedió a realizar la adecuación del nombre del órgano encargado de los procesos políticos y electorales: «Instituto Estatal Electoral» por «Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Baja California». La reforma del 7 de octubre de 2011 determinó que la asignación de un diputado por minoría corresponderá a quien ocupe el primer lugar en la lista de candidatos presentada por cada partido y que ningún partido político podrá tener más de diecisiete diputados por ambos principios, de mayoría y de minoría.

Asignación de diputados de minoría (Artículo 15)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

99 10 de febrero de 1979 √ IX R. de Lamadrid

146 20 de noviembre de 1979 √ IX R. de Lamadrid

164 20 de febrero de 1983 √ X R. de Lamadrid

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

candado: conforme a la fracción V, ningún partido o coalición puede tener más de 16 diputados, lo cual ha impedido la existencia de mayorías gobernables y la estabilidad legislativa. 216 La frivolidad política y jurídica puede llegar a niveles atmosféricos: el decreto 237, publicado el 14 de noviembre de 2003, requirió tres correcciones: a) La Fe de erratas al decreto 237, publicada el 2 de enero de 2004, corrigió la palabra “señalas” por «señaladas» y cambió «diputados» por «Diputados»; b) La Fe de erratas a los decretos 237 y 238, publicada el 12 de marzo de 2004, sustituyó la frase «la lista que registre cada partido» por «la lista que se integre de cada partido»; c) La Fe de erratas a la Fe de erratas del decreto 237, publicada el 7 de mayo del 2004, restableció la frase «la lista que registre cada partido.»

96

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

237 14 de noviembre de 2003 √ XVII E. Elorduy

121 14 de agosto de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

108 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California. * Fueron publicadas tres decretos con fe de erratas el 2 de enero de 2004, el 12 de marzo de 2004 y el 7 de mayo de 2004

16. No reelección de diputados

La versión original del artículo 16 de la constitución local establecía que,en caso de no haber estado en ejercicio, los diputados suplentes podían ser «reelectos» como propietarios para el periodo inmediato. En cambio, los diputados propietarios no podían ser «electos» como suplentes en el periodo inmediato.217

Este artículo ha sidoreformado en una ocasión, con el aparente propósito de que fuera una copia casi literal de lo dispuesto por el artículo 116 constitucional.218Mediante esta reformo, se modificó el texto y se estableció que los diputados propietarios no podrían ser reelectos para el siguiente periodo inmediato.219

No reelección de diputados (Artículo 16)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

17. Requisitos para ser diputado

En 1953, el artículo 17 estableció los requisitos para ser electo diputado propietario o suplente: a) ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de derechos e hijo de madre o padre mexicano por nacimiento; b) tener 25 años cumplidos el día de la elección, c) ser nativo del estado con residencia no menor de

217 Esta disposición local se inspira en el espíritu del artículo 59 de la carta magna, relativo a las restricciones y modalidades sobre la reelección y tiene su fundamento en el segundo párrafo de artículo 116, fracción II, el cual establece: «Los diputados a las legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.» 218La reforma al artículo 16 fue publicada el 14 de diciembre de 1994. 219Gámiz Parral, M. Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos comentada. Limusa. México,

2004, p. 151.

97

dos años en el distrito; d) ser vecino del distrito o población, con una residencia no menor de 4 años, cuando: 1) no sea nativo del estado, y 2) existan dos o más distritos en la población.

Este artículo ha sufrido seis reformas y adiciones, por medio de las cuales se

modificó el requisito de edad, se fijó la residencia para los diputados por circunscripción, se eliminó el requisito de nacionalidad de los padres, se estableció el documento para acreditar la nacionalidad, se definió la excepción al arraigo o vecindad, se modificó el tiempo de residencia efectiva y se cambió el periodo para acreditar la nacionalidad mexicana.220

Con el objeto de poner a tono la constitución local a la constitución general

de la república, respecto a la edad mínima para ser diputado, el 10 de febrero de 1974 se reformó la ley fundamental del estado, a fin de reducir de 25 a21 años cumplidos el día de la elección,como requisito de edad mínima para ser electo diputadoal congreso Baja California.221

La reforma del 10 de febrero de 1979, por su parte, estableció que para

figurar como candidato en la lista de la circunscripción plurinominal, se debía ser nativo o vecino del estadodurante los cuatro años previos a la elección. Asimismo, suprimió el requisito de la nacionalidad mexicana de alguno de los padres, al establecer que para ser electo diputado sólo se requería ser ciudadano mexicano por nacimiento, en ejercicio de derechos.222

Por su parte, la reforma del 20 de noviembre de 1979 eliminó el nacimiento

o residencia como requisitos para figurar como candidato a diputado local de minoría, ya que el mecanismo de asignación por listas fue sustituido por otro que asignaba curules a los candidatos perdedores que hubieran obtenido el mayor porcentaje de votación dentro de sus distritos.

El 30 de septiembre de 1986 se publicó una nueva reforma, que volvió a modificar los requisitos para ser diputado local:

Determinó que ambos padres debían tener la condición de mexicanos por nacimiento.223

220Las reformas y adiciones al artículo 17 fueron publicadas el 10 de febrero de 1974, el 10 de febrero de 1979, el 20 de noviembre de 1979, el 30 de septiembre de 1986, el 14 de diciembre de 1994, el 6 de octubre de 1997 y el 21 de mayo de 2011. 221El artículo 55 de la carta magna establecía la edad de 25 años para ser diputado federal. El 14 de febrero de 1972, se reformó la ley suprema para reducir de 25 a 21 años el requisito de edad. Para seguir la moda presidencial, la edad mínima para diputados locales también se redujo a 21 años. 222 Anteriormente, decía «pleno ejercicio de derechos.» 223Para valorar el hipernacionalismo que inspiró una reforma que exigía maternidades y paternidades

mexicanas por nacimiento, se pueden establecer dos puntos de comparación: a) los artículos 55

98

Volvió a establecercomo requisito estar en «pleno ejercicio de derechos»políticos.

Estableció que los nacidos en el extranjero, debían acreditar su nacionalidad con certificado oficial fechado con anterioridad al cumplimiento de 21 años.

Determinó que los nativos y avecindados debían tener por lo menos 15 años de arraigo o vecindad en el distrito.224

Especificó que el arraigo no se interrumpía cuando se tenía que residir fuera del estado por ejercicio de un cargo público.225

La reforma del 14 de diciembre de 1994 incorporó las siguientes reformas: a)

estableció que los diputados debían ser hijos de madre o padre mexicano; b) eliminó el concepto de arraigo y estableció que se debía tener una «residencia efectiva» de por lo menos 5 años; c) determinó que la vecindad no se interrumpía cuando se residiera fuera del estado por motivo de: a) ejercer un cargo público, b) ocupar un puesto directivo de partido, c) estudios, y d) causas ajenas a la voluntad.226

Los requisitos para ser diputado fueron modificados por la reforma del 6 de

octubre de 1997, de acuerdo con los siguientes términos:

Ser ciudadano mexicano por nacimiento.227

fracción I y 58 de la carta magna sólo exigen nacionalidad mexicana por nacimiento para ser diputado o senador, sin considerar la nacionalidad de los padres; b) el párrafo segundo del inciso B de la fracción del artículo 116 constitucional para el cargo de gobernador únicamente exige ser mexicano con nacimiento y nativo o con residencia del estado; c) anteriormente, para ser presidente de la república, el artículo 82 fracción I exigía la nacionalidad mexicana por nacimiento del aspirante y de sus padres. Ahora sólo se requiere ser hijo de padre mexicano o madre mexicana por nacimiento. Acerca de la base ideológica de esta postura: Leyva Mortera, X. El nacionalismo revolucionario en Baja California. Editora Peninsular. México, 1983. 224Este requisito de arraigo o vecindad por 15 años, debe compararse con el criterio de la constitución general: seis meses de residencia para legisladores y un año para presidente de la república. 225 Esta excepción está prevista por el tercer párrafo de la fracción III del artículo 55 constitucional. 226De Andrea Sánchez, F. C. «Comentarios al artículo 55» en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada. UNAM. México, 1985, pp. 136-138. 227 En el periódico oficial, aparecen puntos suspensivos después de esta frase: «Ser ciudadano mexicano por nacimiento...» Esto puede significar que la disposición quedó tal cual y no se explica entonces la razón para mencionarla, o quiere decir que se eliminó el requisito de nacionalidad de los padres.

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Acreditarla nacionalidad mexicana, cuando se trata de personas cuyo nacimiento haya ocurrido en el extranjero, con certificado oficial fechado con anterioridad al periodo de residencia efectiva (15 años).228

La reforma publicada el 27 de mayo de 2011, modificó la disposición de que el certificado de nacionalidad debía estar fechado con anterioridad al periodo que se exige de residencia efectiva para ser electo. En lo sucesivo, dicho documento oficial debe ser expedido «conforme a la Ley de Nacionalidad vigente a la fecha de expedición del certificado.»229

Requisitos para ser diputado (Artículo 17)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

s/n 10 de febrero de 1974 √ VII M. Castellanos

99 10 de febrero de 1979 √ IX R. de Lamadrid*

146 20 de noviembre de 1979 √ IX R. de la Madrid

177 30 de septiembre de 1986 √ XI X. Leyva

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

454 17 de mayo de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California. * Decreto promulgado y publicado por el secretario de gobierno encargado del despacho

18. Impedimentos para ser diputado

En su versión original, el artículo 18 determinaba cuáles personas no podían ser electos como diputados: 1) en ningún caso: los ministros de cualquier culto religioso; 2) durante su periodo constitucional: el gobernador o encargado del despacho aun cuando se llegaran a separar del cargo, los presidentes municipales por los distritos donde ejerzan autoridad y los diputados y senadores al congreso de la unión; 3) separación definitiva 90 días antes de la elección: los magistrados judiciales, el secretario de gobierno, el procurador de justicia y el tesorero; 4)

228Esta nueva disposición fue promovida el 30 de septiembre de 1986, era parte de una expresión política que postulaba el nativismo, el cual exigía que los cargos representativos sólo pudieran ser ocupados por ciudadanos nacidos en el estado –lo cual resulta paradójico en una entidad cuya población, en su mayoría, nació en otros estados del país. 229 En la actualidad, tales restricciones a los derechos políticos, en razón del nacimiento, no son compatibles con los valores de los regímenes democráticos. «Este tipo de preceptos va en contra de lo dispuesto por el articulo 23, apartado 2 de la Convencion Americana sobre Derechos Humanos, que solamente podrá restringir los derechos políticos por razón de “nacionalidad”, pero no por razón de nacimiento.» Carbonell, M. Constitución de los Estados Unidos Mexicanos comentada.

Porrúa/UNAM/CNDH. México, 2007, p. 404.

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separación provisional 90 días antes de la elección: los militares, jefes de policía, funcionarios federales de hacienda y administradores locales de rentas por los distritos donde ejerzan sus funciones.230

El artículo 18 ha sido reformado cinco veces, con el objeto de ampliar el

catálogo de cargos públicos que impedían a una persona ser electa como diputado, de establecer los tiempos y formas de separación de cargos o empleos públicos para ser elegible como legislador local y, finalmente, para determinar los casos de impedimentos absolutos para ser elegibles como diputados locales.231

La reforma del 14 de diciembre de 1994 ya no se refirió de maneraespecífica

a los funcionarios hacendarios puesto que hizo extensivo el impedimento a quienes desempeñaban cualquier empleo, cargo o comisión en la administración centralizada o paraestatal de los tres niveles de gobierno, salvo separación de 90 días previos a la elección. Hizo excepción expresa de los cargos docentes y relativizó la prohibición a los ministros de cultos religiosos, al permitirles ser diputados mediante la separación de su ministerio.

El decreto de reforma constitucional del 15 de enero de 1999, reguló los impedimentos para ser diputado de la siguiente manera:

Además de magistrados judiciales, secretario de gobierno y procurador de justicia, amplió a todos los secretarios del ejecutivo la exigencia de separación definitiva del cargo.

Aclaró que los diputados y senadores federales sólo podían ser elegibles si se separaban de sus cargos en forma provisional 90 días antes de la elección.

Extendió el requisito de la separación provisional a quienes desempeñaran cualquier empleo, cargo o comisión en el gobierno federal, estatal o municipal.

Hizo extensivo el requisito de separación del cargo público a quienes laboran en los organismos descentralizados estatales y municipales.232

230 El artículo 55 constitucional define los impedimentos para ser diputado federal. En particular, la fracción V establece: «Los gobernadores de los Estados no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones durante el periodo de su encargo, aun cuando se separen definitivamente de sus puestos (...) Los secretarios de gobierno de los Estados, los magistrados y jueces federales o del Estado, no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones si no se separan definitivamente de sus cargos 90 días antes de la elección.» 231Las reformas al artículo 18 fueron publicadas el 14 de diciembre de 1994, el 15 de enero de 1999, el 4 de octubre de 2002, el 1 de julio de 2011 y el 7 de octubre de 2011. 232 Esta reforma excluyó de manera expresa a los titulares de los organismos descentralizados del gobierno federal.

101

Aplicó a los trabajadores docentes el requisito de separación provisional del cargo 90 días antes de la elección.233

La reforma del 4 de octubre del 2002 se propuso endurecer los impedimentos

para ser diputados locales: a) los legisladores federales y munícipes no pueden ser electos diputados, aun cuando se separen de sus cargos, y b) tampoco pueden ser electos como legisladores estatales los suplentes de legisladores federales y munícipes que estuvieran en ejercicio del cargo.234

La reforma publicada el 1 de julio de 2011 impacto tres preceptos y trece

fracciones, a efecto de hacer una detallada precisión sobre la fecha de separación de cargos de cargos o empleos públicos, con la finalidad competir para Gobernador, diputados y munícipes. Fue modificado un impedimento para aspirar a cargos de elección popular durante el periodo en el que fueron electos, aun cuando se separen de sus cargos. Con la reforma, se estableció un cambio muy importante: podrán ser candidatos, cuando «se separen de sus cargos en forma definitiva, noventa días antes del día de la elección». En otros casos de servidores públicos por designación, se sustituyó el concepto «noventa días antes de la elección» por «noventa días antes del día de la elección» La reforma del 7 de octubre de 2011 determinó que los presidentes municipales, síndicos, síndicos sociales y regidores deberán separarse de sus cargos, en forma provisional, 90 días antes del día de las elecciones.235

Impedimentos para ser diputado

(Artículo 18)

233 Esta adición es otro ejemplo de circunstancias políticas y arreglos coyunturales, elevados a rango constitucional. No se entiende el sustento ni el sentido de una norma que impone al magisterio una restricción política que no es aplicable a otros oficios o profesiones. 234Esta reforma ha suscitado controversia política, ya que, se alega, viola garantías individuales y restringe derechos políticos. De entrada, hay que mencionar que el apodo de Ley antichapulín es

incorrecto, puesto que se trata de una norma constitucional y no de una ley. En segundo término, al igual que las obras entidades federativas, Baja California cuenta con determinada autonomía jurídica, política y administrativa, pero está sujeta a las previsiones generales de la carta magna. dicha afirmación no es cierta. este asunto debe analizarse a la luz de los principios del sistema federal. Bajo tal circunstancia, el artículo 116, fracción II, párrafo tercero, establece que «las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos… en los términos que señalen sus leyes.» Aunque se trata de un asunto que corresponde al régimen interior de los estados y debe ser regulada por la constitución estatal, no puede contravenir los principios federales. Herrera, M. «Democracia, legalidad y federalismo», en Cuadernos de Derecho. No. 2. Facultad de Derecho

UABC/ Editorial Imagen del Pacifico. Tijuana, 2007, pp. 161-193. 235Al resolver varios juicios de protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en su oportunidad, resolvió que estas restricciones son contrarias al régimen constitucional: cfr. Herrera, M. La rebelión de los chapulines.

Editorial Imagen del Pacifico. Tijuana, 2007, pp. 219 y ss.

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Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

35 15 de enero de 1999 √ XVI A. González

99 4 de octubre de 2002 √ XVII E. Elorduy

68 1 de julio de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

108 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

19. Instalación y renovación del congreso

Desde 1953, cuando fue expedida la constitución local,236 el artículo 19 dispuso que el congreso del estado teníaque ser renovado en forma total cada tres años y ser instalado el día primero de octubre posterior a la celebración de las elecciones estatales en las que se eligieran diputados locales.237

20. Constancias a diputados de mayoría y minoría

El artículo 20 establecía el llamado sistema de autocalificación de las elecciones: correspondía al congreso del estado calificar la legalidad de las elecciones de sus miembros y, además, sus resoluciones eran definitivas e inatacables. Es decir, se trataba de uno de esos casos excepcionales en los que una resolución de autoridad no admitía recurso jurídico alguno y, por tanto, no existía medio para lograr su suspensión, modificación o nulificación.238

En sintonía con las reformas federales para democratizar las instituciones políticas y los procesos electorales del país,este artículo ha sido reformado en cinco ocasiones, con el propósito de crear el colegio electoral, de incorporar a un diputado de minoría en dicho colegio, de suprimir el sistema de autocalificación,

236El artículo 19 no ha sido reformado. 237 Los artículos 51 y 56 de la constitución nacional, respectivamente, establecen la duración del periodo de 3 años para diputados federales y 6 años para senadores. Sin embargo, la carta magna es omisa en lo que se refiere al periodo de los diputados locales, lo cual significa que se trata de una definición que corresponde a la constitución del estado. En este sentido, es factible ampliar, mantener o reducir el periodo de los legisladores. Por ejemplo, en Coahuila la duración de los ayuntamientos es de cuatro años. 238El sistema de autocalificación se originó en la España colonialista y decadente y se trasladó al México virreinal, a través de la legislación para integrar las Cortes de Cádiz. Martínez Nateras, A. El sistema electoral mexicano. UAS. Culiacán, 1979, p. 36. «A la decisión final había que agregar otro

obstáculo insuperable: el control gubernamental sobre la contabilidad de los votos y, según el viejo refrán, el que escruta, elige.» Cosío Villegas, D. El sistema político mexicano. Cuadernos de Joaquín

Mortíz. México, 1981, p. 71.

103

de encargar a un órgano electoral autónomo la declaratoria de validez de las elecciones y de establecer un sistema de impugnación electoral.239

La reforma del 10 de febrero de 1979 estableció que la calificación de la elección de los miembros del congreso debía ser realizada por un colegio electoral integrado por los presuntos diputados de mayoría que hubieran obtenido el mayor número de votos y por el presunto diputado plurinominal con mayor votación240

Por su parte, la reforma del 20 de noviembre del mismo año mantuvo el sistema de autocalificación y determinó que el colegio electoral debía ser integrado por cuatro presuntos diputados de mayoría y, «en su caso», por el presunto diputado «de minoría»que obtuviera mayor número de votos, de acuerdo con la constancia expedida por la comisión estatal electoral.

En forma tardía, la reforma del 14 de diciembre de 1994 eliminó el sistema de autocalificación y estableció las bases de la justicia electoral. Esta reforma contenía las siguientes disposiciones:241

El instituto estatal electoral declaraba la validez de elecciones; otorgaba constancias de mayoría y asignaba diputados de minoría.242

Las resoluciones del Instituto Estatal Electoral referentes a la validez de las elecciones y la asignación de diputados podían ser impugnadas.

La sala de primera instancia del Tribunal de Justicia Electoral debía conocer de estas impugnaciones y su resolución era definitiva e inatacable.

La reforma del 6 de octubre de 1997 eliminó la facultad del Instituto Estatal

Electoral de calificar elecciones y sólo le dejó atribuciones para otorgar constancias

239Las reformas al artículo 20 fueron publicadas el 10 de febrero de 1979, el 20 de noviembre de 1979, el 14 de diciembre de 1994, el 6 de octubre de 1997 y el 14 de agosto de 2008. Además, el 10 de diciembre de 1979 se publicó una fe de erratas. 240Granados Chapa, M. A. La reforma política. UAM. México, 1982. Junquera, R. La reforma política.

UdeV. México, 1979. 241 A nivel federal, los artículos 41 fracción IV y 99 de la constitución nacional establecen las bases de la justicia electoral. 242 Mediante esta reforma, también fue modificado el artículo 5 de la constitución local: a) se creó un organismo descentralizado, autónomo e independiente, encargado de organizar las elecciones; b) se facultó a dicho organismo a otorgar constancias electorales; c) se estableció un sistema de medios de impugnación sujeto al principio de legalidad; d) se definió que las impugnaciones electorales no tenían efectos suspensivos; e) se determinó que el tribunal electoral debía resolver los recursos en forma definitiva e inatacable; f) se dispuso que el tribunal funcionaría en pleno o en salas; g) se creó una sala de segunda instancia para resolver impugnaciones relacionadas con la validez de elecciones, el otorgamiento de constancias de mayoría y la asignación de diputados de representación proporcional.

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de mayoría y asignar diputados de representación proporcional.243En materia de medios de impugnación, estableció que estas resoluciones del instituto podían ser recurridas ante el tribunal de justicia electoral.244

La reforma constitucional publicada en el Periódico Oficial del Estado, de fecha 14 de agosto de 2008, procedió a realizar la adecuación del nombre del órgano encargado de los procesos políticos y electorales: «Instituto Estatal Electoral» por «Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Baja California».

Constancias a diputados (Artículo 20)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

99 10 de febrero de 1979 √ IX R. de Lamadrid*

146 20 de noviembre de 1979** √ IX R. de Lamadrid

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

121 14 de agosto de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

* El decreto fue promulgado y publicado por el secretario de gobierno encargado del despacho. ** El 10 de diciembre de 1979 se publicó una fe de erratas.

21. Consejeros electorales

La versión original del artículo 21 de la constitución local de 1953, establecía que las sesiones del colegio electoral debían iniciar diez días antes de la instalación del 243 Esta reforma convirtió la justicia electoral en una función especializada del Poder Judicial del Estado, por lo que trasladó las disposiciones de esta materia a los artículos 5, 57, 58 y 68 de la constitución local. En su fase inicial, la justicia electoral del estado no había tenido grandes dificultades, ya que, salvo impugnaciones muy genéricas o demasiado específicas, los resultados electorales eran aceptados en mayor o menor grado por los partidos. Sin embargo, en la medida en que las elecciones se volvieron más competidas y los resultados se fueron cerrando, las cosas se volvieron más problemáticas. En 2004, las votaciones cerradas provocaron diferendos y anulaciones de resultados. El desenlace es previsible: por encima del curso jurídico, la credibilidad de la justicia electoral local se hizo pedazos. En parte esto fue un resultado fatal de haber optado por tribunales políticos, en lugar de jueces de carrera. La alternativa sigue siendo la implantación de un tribunal autónomo, con jueces profesionales y procedimientos transparentes, que garanticen resoluciones imparciales y equitativas, tal como existe a nivel federal. Cárdenas Gracia, J. Una constitución para la democracia. Op. cit., p. 261. 244Sin embargo, las resoluciones del Tribunal de Justicia Electoral tampoco son definitivas: pueden ser revisadas en casación por el tribunal federal electoral, a través del juicio de revisión constitucional, en los términos de la fracción IV del artículo 99 constitucional. Fix Zamudio, H. Manual sobre los medios de impugnación en el Código Federal Electoral de Instituciones y Procedimientos Electorales. UNAM-IFE. México, 1992; Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Op. cit., pp. 876-877.

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congreso y que las credenciales de diputados que no fueran calificadas en ese lapso lo serían con posterioridad.

Este artículo ha sufrido tres reformas. La primera de ellas definió las bases generales para el funcionamiento del colegio electoral y estableció el procedimiento para la declaratoria de validez de las elecciones de gobernador y munícipes. La segunda determinó la facultad del congreso para la designación de los consejeros ciudadanos que debían integrar el consejo estatal electoral.245

La reforma del 14 de diciembre de 1994 estableció las siguientes disposiciones

relacionadas con la validez y calificación de las elecciones:246

El congreso del estado debía erigirse en colegio electoral para:

a. Computar los votos y calificar las elecciones.

b. Hacer la declaración sobre las elecciones de los ayuntamientos.

Las tareas del colegio electoral debían realizarse a más tardar 15 días

antes de la toma de posesión.

Las resoluciones del colegio electoral debían tomar en consideración los resultados del cómputo municipal y las resoluciones del tribunal electoral.

Las resoluciones del colegio electoral del congreso tenían el carácter de definitivas e inatacables.

El congreso del estado estaba en aptitud de declarar la validez de las elecciones para gobernador y munícipes.

Al haberse eliminado el sistema de autocalificación y la instancia del colegio

electoral, la reforma del 6 de octubre de 1997 modificó radicalmente el contenido de este artículo, al establecer que los ciudadanos que formaran parte del consejo estatal electoral debían ser designados por el voto de las dos terceras partes del congreso del estado.247

245Las reformas al artículo 21 fueron publicadas el 14 de diciembre de 1994, el 6 de octubre de 1997 y el 14 de agosto de 2008. 246 En el nivel federal, los artículos 41 fracciones III y IV y 60 de la constitución nacional establecen las regulaciones relativas a la validez y calificación de las elecciones. 247La democracia electoral descansa en cuatro columnas: derechos políticos, sistema de partidos, competencias equitativas y autoridades autónomas. En relación a esta última cuestión, existen varios puntos de referencia: «En todos los países con sistemas electorales representativos vigentes y más o menos legítimos, existen mecanismos jurídicos para la calificación de los comicios (los cuales)

106

La reforma constitucional publicada en el Periódico Oficial del Estado, de fecha 14 de agosto de 2008, procedió a realizar la adecuación del nombre del

órgano encargado de los procesos políticos y electorales: «Instituto Estatal Electoral» por «Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Baja California». Además, estableció que la designación de los consejeros electorales se haría por mayoría calificada y, en el supuesto de que haya una segunda ronda, deberá ser por mayoría absoluta de los miembros del Congreso.

Consejeros electorales (Artículo 21)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997248 √ XV E. Terán

121 14 de agosto de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

22. Periodos de sesiones del congreso

En la constitución de 1953, el artículo 22 estableció dos periodos ordinarios de

sesiones del congreso del estado.249Las disposiciones constitucionales sobre los periodos de la cámara de diputados eran las siguientes:

El primer periodo debía comprender del 1º de octubre al 31 de enero y el segundo periodo del 1º de marzo al 30 de mayo.

En este primer periodo, el congreso debía encargarse preferentemente de los presupuestos de egresos y de las leyes de ingresos del estado y de los municipios.

El segundo periodo debía ocuparse de la revisión y aprobación de las cuentas públicas estatales y municipales.

son instancias supremas e inapelables, en general autónomas del Poder Ejecutivo, y con un reconocido prestigio y autoridad moral en las sociedades en las que operan.» Castañeda, J. La casa por la ventana. Cal y arena. México, 1993, p. 161. 248Este decreto reformó completamente el contenido de dicho artículo. Sin embargo, en el periódico oficial del estado se señala textualmente: «a) Son de aprobarse y se aprueban (…) Las REFORMAS: (…) al artículo 21»; b) «Las ADICIONES»: (…); c) «Y las DEROGACIONES».Se trata, como se argumentó con anterioridad, de una deficiencia jurídica, ya que el concepto derogación es una especie o modalidad técnica del concepto genérico de reforma. 249Los artículos 65 y 66 de la constitución nacional regulan la duración y la agenda de los periodos ordinarios del congreso federal.

107

El proceso de análisis, discusión y aprobación de las cuentas públicas del estado y de los municipios tenía que cumplir dos criterios:

a. Investigar si las cantidades gastadas estaban de acuerdo con las

partidas presupuestales, y

b. Comprobar la exactitud y justificación de los gastos realizados y determinar las responsabilidades que resultaran.

En ambos periodos, la legislatura podía estudiar y votar las iniciativas de leyes o decretos y resolver los demás asuntos de su competencia.

Este artículo ha sido reformadoy adicionado en nueve ocasiones, con el

propósito de cambiar las fechas de los periodos de sesiones, de modificar la agenda de cada periodo ordinario, de establecer tres periodos de sesiones y suprimir los recesos legislativos, de introducir cambios insustanciales en la redacción de las disposiciones sobre revisión de las cuentas públicas, de eliminar la referencia al trámite de leyes y otros asuntos del congreso, de regresar a los dos periodos de sesiones y reimplantar los recesos del congreso, de restablecer los tres periodos de sesiones, así como estructurar este precepto en cuatro apartados: los periodos de sesiones, la glosa del informe, los ingresos, gastos y cuentas públicas y las remuneraciones de los servidores públicos.250

En resumen, la primera reforma de ellas modificó la fecha y duración de los periodos de sesiones y suprimió la referencia a las materias que debían ser tramitadas en cada periodo. La segunda, volvió a modificar las materias tramitadasen cada periodo ordinario de sesiones del congreso. La tercera estableció tres periodos continuos sin recesos y la última volvió a restablecer los dos periodos de sesiones y la comisión permanente.251

La reforma del 10 de junio de 1966 determinó los siguientes cambios en

el texto de la constitución local: a) la ratificación de dos periodos ordinarios

de sesiones; b) la modificación de las fechas del segundo periodo ordinario de

sesiones: del 1º de abril al 30 de junio, y c) la eliminación de las materias que

debían tratarse en cada periodo.

250 Las reformas y adiciones al artículo 22 fueron publicadas el 10 de junio de 1996, el 31 de enero de 1984, el 14 de septiembre de 2001, el 28 de octubre de 2004, el 35 de septiembre de 2009, el 28 de enero de 2011, el 1 de julio de 2011, el 7 de octubre de 2011 y el 21 de marzo de 2014. 251 González Schmall, R. Op. cit. Pp. 278-279. Es poco usual la atención de los medios a los procesos

de reforma constitucional. Sin embargo, la reforma de octubre de 2004 mereció una inusual cobertura periodística. El mexicano y Frontera del 8 y del 15 de octubre de 2004.

108

En su momento, la reforma del 31 de enero de 1984 ratificó la duración de los periodos ordinarios de sesiones y reimplantó la referencia a los asuntos que en forma preferente se debían tratar en cada periodo de sesiones:

En el primer periodo debían ser aprobados el presupuesto del estado, la ley de ingresos del estado, las leyes de ingresos municipales y la distribución de participaciones federales.

En el segundo periodo, se debía realizar el examen de la cuenta pública mediante: a) la concordancia entre partidas y gastos; b) la exactitud y justificación de gastos, y c) la determinación de responsabilidades.

Nuevamente se dispuso que en ambos periodos se podrían votar las iniciativas legales y resolver sobre otras materias que fueran competencia del congreso del estado.

En lo que hace al decreto publicado en el periódico oficial del 14 de septiembre de 2001, la reforma introdujo las siguientes modificaciones a la ley fundamental:

Determinó que el congreso tendría tres periodos anuales de sesiones:252

a. 1º de octubre a 31 de enero

b. 1º de febrero a 31 de mayo

c. 1 de junio a 30 de septiembre.253

252«Nuestro sistema –consideraba E. Rabasa--, tiene el inconveniente de los periodos fijos de sesiones, que ni el mismo congreso puede reducir, aunque no haya materia para llenarlos. Esta necesidad de reunirse es casi una obligación de legislar que provoca el deseo de discurrir iniciativas y estimula la facultad de invención en los representantes, amenazando con una fecundidad poco deseable.»Citado en Madrazo, J. Op. cit., p. 275. 253Este es otro botón de muestra de criterios políticos que inspiran algunas reformas constitucionales. La tentativa de presumir un congreso que jamás descansa incitó a ampliar los periodos, eliminar los recesos y desaparecer la comisión permanente. Sin embargo, un congreso que funciona 365 días del año –sin descansar fines de semana ni días inhábiles—es contrario el tipo de función que compete al congreso. A diferencia del ejecutivo, que requiere permanencia en servicios y efectividad en obras, el congreso necesita tiempo y espacio para reflexionar sobre normas generales y abstractas que regularán la conducta de la comunidad. «La rapidez en las resoluciones, necesarias en el Poder ejecutivo, no es deseable en la formación de leyes (y requiere) una garantía contra la precipitación, el error y las pasiones.» Tena Ramírez, F. Op. cit., p. 267. De hecho, un

congreso en sesión permanente distorsiona la naturaleza de su función y se convierte en un obstáculo o en una molestia para el resto de los poderes. Con buen tino, la siguiente legislatura puso las cosas en su lugar.

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Ratificó la agenda hacendaria del primer periodo de sesiones: leyes de ingresos estatales y municipales, así como presupuestos de egresos estatales.

Estableció que los otros periodos de sesiones se debían ocupar del examen, discusión y aprobación de las cuentas públicas.

Modificóla redacción, sin alterar la sustancia, sobre los criterios que se utilizarían en la revisión de las cuentas públicas.

Eliminó la referencia a la tramitación de leyes y a la resolución de los demás asuntos a tratarse en los periodos ordinarios de sesiones.254

Por su parte, la reforma del 20 de octubre de 2004, enmendó la plana a la legislatura precedente y restableció los dos periodos ordinarios de sesiones del congreso del estado, en los siguientes términos:

El congreso del estado tendrá cada año de ejercicio constitucional, dos períodos de sesiones ordinarias

El primer periodo comprenderá del primero de octubre al último día de enero de cada año

El segundo periodo ordinario de sesiones abarcará del primero de abril al último día de julio

La comisión permanente funcionará en dos periodos que deben abarcar del 1º de febrero al 31 de marzo y del 1º de agosto al 30 de septiembre.

Durante el primer período ordinario, antes de concluir el año, el congreso del estado tendrá las siguientes obligaciones:

a. Decretar las contribuciones y percepciones y aprobará el

presupuesto estatal del siguiente ejercicio fiscal.

b. Imponer las contribuciones y demás ingresos para cubrir las necesidades de los municipios, y

254Aunque se considera que la función legislativa ha sido desplazada por las funciones presupuestales y fiscalizadoras, el congreso es un poder legislativo y no un órgano presupuestal ni una asamblea de fiscalización.(Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Op. cit., p. 635) Es indicativo

que la agenda de los tres periodos de sesiones se haya limitado a las funciones financieras y fiscalizadoras, sin mencionar a la función legislativa, que es la esencia del congreso.

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c. Determinar las bases, montos y plazos conforme a los cuales cubrirá la federación las participaciones fiscales de los propios municipios.

En el segundo período ordinario, el congreso se ocupará preferentemente del examen, discusión y aprobación de las cuentas públicas del estado y los municipios.

Al realizar el análisis y aprobación o rechazo de las cuentas públicas, el congreso deberá realizar las siguientes actividades:

a. Investigar si las cantidades gastadas están o no de acuerdo con las

partidas respectivas del presupuesto.

b. Comprobar la exactitud y justificación de los gastos hechos por el

estado y los municipios, y

c. Determinar, en su caso, las responsabilidades que resulten de la revisión de la cuenta pública.

En ambos períodos ordinarios, la legislatura estudiará y votará las

iniciativas de leyes o decretos y resolverá los demás asuntos que le correspondan.

La reforma del 25 de septiembre de 2009 estableció los siguientes principios y

normas sobre los periodos de sesiones del Congreso del Estado:

En ambos periodos ordinarios, la Legislatura del Estado estudiará y votará los dictámenes de las cuentas públicas y modificaciones presupuestales, que sean presentadas a su consideración, así como las iniciativas de Ley, decretos o acuerdos económicos y resolverá los demás asuntos que le correspondan, conforme a esta Constitución.

En el primer periodo ordinario, antes de concluir el año, examinará, discutirá y aprobará las Leyes de Ingresos del Estado y de los Municipios, así como los Presupuestos de Egresos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y de los Organismos Públicos Autónomos, correspondientes al ejercicio fiscal siguiente,.

En el segundo periodo ordinario, el Congreso concluirá la revisión, análisis, dictaminación y, en su caso, aprobación o no aprobación, de las Cuentas Públicas recibidas en el ejercicio anterior, que hayan sido fiscalizadas en los términos de la Ley de la materia.

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La reforma del 28 de enero de 2011, estableció tres periodos ordinarios de sesiones del Congreso del Estado: el primero del 1 de octubre al 31 de enero; el segundo, del 1 de febrero al 30 de mayo; y el tercero, del 1 de junio al 30 de

septiembre. En cada periodo deberá ocuparse preferentemente de las cuentas públicas, las ampliaciones presupuestales, las iniciativas legislativas y los asuntos de su competencia. Esta reforma adicionó las siguientes disposiciones:

«Durante el Primer Período Ordinario de Sesiones, concluida la Glosa del Informe, el Congreso del Estado podrá solicitar durante los siguientes 15 días al Gobernador ampliar la información mediante el procedimiento de Pregunta Parlamentaria, misma que se hará por escrito y tendrá un plazo de 30 días para su respuesta. Los titulares de las dependencias del Poder Ejecutivo o de las entidades paraestatales, al comparecer ante el Congreso rendirán sus informes bajo protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán el ejercicio de esta facultad.»

«En el Primer Período Ordinario de cada año, antes de concluir el año, el Congreso del Estado examinará, discutirá y aprobará las Leyes de Ingresos del Estado y de los Municipios, así como los Presupuestos de Egresos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y de los Organismos Públicos Autónomos, en los términos de la Ley de la materia.»

Por su parte, la reforma de 1 de julio de 2011, una figura muy importante en el

derecho presupuestario, para aquellas situaciones en las que un congreso no quiere o puede aprobar los gastos públicos de gobierno: la reconducción presupuestal. «Si al iniciarse el año fiscal correspondiente, el Congreso del Estado no hubiese aprobado las leyes de ingresos del Estado y de los Municipios, así como los presupuestos de Egresos correspondientes, en tanto sean expedidas, continuará rigiendo el Presupuesto que hubiere estado vigente el año anterior.»

La reforma del 7 de octubre de 2011 dio paso a cuatro importantes figuras constitucionales: las iniciativas preferentes, las comparecencias ministeriales, las intervenciones parlamentarias del Ejecutivo y los plazos para dictaminar las cuentas públicas. Estas nuevas disposiciones constitucionales son las siguientes:

En cada período de sesiones ordinarias, el Congreso se ocupará de manera preferente de los asuntos que señale su Ley Orgánica, así como de las iniciativas que el Gobernador del Estado haya señalado con ese carácter conforme a esta Constitución.

Los titulares de las dependencias del Ejecutivo Estatal, incluido el Secretario General de Gobierno y el Procurador General de Justicia del Estado, así como los titulares e integrantes de Consejos Municipales, directores

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generales o sus equivalentes de las entidades paraestatales, estarán obligados a acudir a comparecer, bajo protesta de decir verdad, ante el pleno o las Comisiones respectivas, cuando así lo acuerde el Congreso, por

votación mayoritaria de sus integrantes.

El Gobernador del Estado tendrá voz en el Congreso del Estado por sí o a través del Secretario General de Gobierno, para presentar iniciativas, informes o responder a preguntas, mediante solicitud para hacerlo o por invitación del Congreso del Estado, en los términos de esta Constitución y en las leyes que de ella emanen.

El primer período oficiará y aprobará las Leyes de Ingresos del Estado y de los Municipios, así como los presupuestos de Egresos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y de los organismos públicos autónomos,

correspondiente al siguiente Ejercicio Fiscal, en los términos de la ley de la materia.

Si al iniciarse el año fiscal correspondiente, el Congreso del Estado no hubiese aprobado las leyes de ingresos del Estado y de los Municipios, así como los presupuestos de Egresos correspondientes, en tanto sean

expedidas, continuará rigiendo el presupuesto que hubiere estado vigente el año anterior.

En el segundo período ordinario de cada año, el Congreso deberá concluir la revisión, análisis, dictaminación y, en su caso, aprobación o no aprobación,

de las cuentas públicas recibidas en el ejercicio anterior, que hayan sido fiscalizadas en los términos de la ley de la materia.

El decreto de reformas constitucionales, publicado el 21 de marzo de 2014, volvió a modificar en forma muy significativa la estructura y contenido de este precepto que regula la composición y el funcionamiento del Congreso del Estado:

La reforma mantiene los tres periodos255 ordinarios de sesiones del Congreso del Estado. No hay periodo de sesiones y, por tanto, cada periodo tiene la siguiente duración:256

255 Es de llamar la atención que «Período» en singular lleve acento escrito. En plural, «Periodos» fue escrito con inicial mayúscula no lleva tilde, en tanto que, un renglón más abajo, «períodos», inicie con letra minúscula y cuente con acento escrito. 256 No hay mucho sentido en dividir en tres los periodos de sesiones. En realidad, al día siguiente de terminar un periodo, empieza el otro. Lo que significa que, en conjunto, los tres periodos de sesiones abarcan los 365 días del año. En lugar de dedicar una sesión para clausurar un periodo y

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a. Primer periodo: 1 de octubre al 31 de enero.

b. Segundo Período: 1 de febrero al 30 de mayo.

c. Tercer Período: 1 junio al 30 de septiembre.

La estructura de este precepto fue organizada en cuatro apartados: periodos de sesiones; glosa del informe del Gobernador; ley de ingresos; presupuesto de egresos y cuenta pública; remuneraciones de servidores públicos.

En los tres períodos ordinarios, se resolverán los dictámenes de las cuentas públicas y modificaciones presupuestales; las iniciativas de leyes, decretos o acuerdos económicos; las iniciativas preferentes del Gobernador; y los

demás asuntos que correspondan al Congreso.

Durante los siguientes 15 días de haber concluido la glosa del informe de gobierno, el Congreso podrá solicitar por escrito al Gobernador ampliar la información mediante el procedimiento de Pregunta Parlamentaria.

Al comparecer ante el Congreso, los titulares de las dependencias del Poder Ejecutivo o de las entidades paraestatales, rendirán sus informes bajo protesta de decir verdad.

Los titulares de la administración estatal y municipal, estarán obligados a

acudir a comparecer, bajo protesta de decir verdad, cuando así lo acuerde el Congreso por votación mayoritaria de sus integrantes.

Por solicitud o invitación, el Gobernador del Estado tendrá voz en el Congreso del Estado por sí o a través del Secretario General del Gobierno, para presentar iniciativas, informes o responder a preguntas.

Antes de concluir el año, el Congreso examinará, discutirá, modificará o aprobará las leyes de ingresos del Estado y de los municipios, así como los presupuestos de egresos del Gobierno del Estado.

Si al iniciarse el año fiscal, no se hubiesen aprobado las leyes de ingresos y los presupuestos de egresos, continuara rigiendo el Presupuesto que hubiere estado vigente el año anterior,en tanto sean expedidas las nuevas normas hacendarias.

convocar al día siguiente a otra sesión para abrir el siguiente periodo, podría ser aconsejable establecer un solo periodo de sesiones, del 1 de octubre al 30 de septiembre.

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En el segundo período ordinario de cada año, el Congreso deberá concluir la revisión, análisis, dictaminación y, en su caso, aprobación o no aprobación, de las Cuentas Públicas recibidas en el ejercicio anterior.

Los proyectos de presupuestos deberán los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone para los servidores públicos.

Al aprobar el Presupuesto de Egresos, el Congreso del Estado señalará la remuneración que corresponda a un empleo establecido por la ley; en caso de omisión, se aplicara la prevista en el presupuesto anterior.

Sesiones del congreso (Artículo 22)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

s/n 10 de junio de 1966 √ V R. Sánchez Díaz

22 31 de enero de 1984 √ √ XI X. Leyva

348257 14 de septiembre de 2001 √ XVI A. González

1 20 de octubre de 2004 √ XVIII E. Elorduy

276 25 de septiembre de 2009 √ XIX J. G. Osuna Millán

30 28 de enero de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

69 1 de julio de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

106 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

40 21 de marzo de 2014 √ XXI F. Vega de Lamadrid Fuente: Periódico oficial de Baja California

23. Quórum de sesiones

El artículo 23 regulaba los periodos extraordinarios de sesiones, para lo cual establecíalas siguientes disposiciones: a) debían ser convocados por el gobernador o por la comisión permanente; b) sólo podían ocuparse de los asuntos establecidos en la convocatoria; c) la mesa directiva debía ser designada en sesión previa a la apertura del periodo extraordinario.258

257Este decreto se refiere erróneamente a una derogación, a pesar de que la constitución sólo prevé dos tipos de cambio constitucional: reformas y adiciones. Como es sabido, las reformas constitucionales pueden ser de dos clases: reformas modificatorias y reformas derogatorias: cfr. Madrazo, J. y Carbonell, M. «Articulo 135» en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada. Tomo V. Porrúa/UNAM. México, 2004, pp. 153-154. 258 El artículo 67 de la constitución nacional regula los periodos extraordinarios del congreso de la unión.

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Este artículo ha sido reformado en una sola ocasión.259 La finalidad de esta reforma fue eliminar las referencias a los periodos extraordinarios, los cuales

habían sido sustituidos por los tres periodos ordinarios que abarcaban los 365 días del año. Esta reforma estableciótextualmente lo siguiente: «El Congreso solo (sic) podrá sesionar con la asistencia de mas (sic) de la mitad del número total de miembros.»260

Quórum de sesiones del congreso (Artículo 23)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

348 14 de septiembre de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

24. Vacantes y suplencias

El artículo 24 establecía que el congreso del estado sólo podía ejercer sus funciones con la concurrencia de la mayoría del número total de sus miembros. En caso de no haber quórum, los presentes debían exhortar a los ausentes a concurrir dentro de los próximos cinco días y, en caso de que no se presentaran, se debía llamar a los suplentes para cubrir el resto del periodo de sesiones.261

259 La reforma al artículo 23 fue publicada el 14 de septiembre de 2001. 260Con ligeras diferencias de redacción, esta disposición formaba parte del antiguo artículo 24. El traslado al nuevo artículo 23 fue una medida para evitar que se interrumpiera la continuidad numérica del articulado constitucional. Lo que resulta preocupante es la constante en mantener o agregar errores gramaticales a la norma fundamental. Por ejemplo, la palabra «solo» no lleva acento escrito cuando significa soledad. En cambio, la palabra «sólo» debe llevar acento escrito porque es sinónimo de «únicamente». En la misma línea, la palabra «más» se debe acentuar porque se trata de un adverbio de número. Ambos errores se encuentran en la iniciativa de reforma, en el dictamen del congreso, en la promulgación del ejecutivo, en el periódico oficial, en una publicación del instituto electoral y en la página electrónica del congreso. A pesar de justificantes, Baja California tiene una constitución infestada de errores ortográficos. Herrera, M. «Una constitución con faltas de ortografía» en Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California comentada, Op. cit,

233-242. 261 La constitución nacional regula en los artículos 63 y 64 lo relativo a ausencias y faltas de los diputados y senadores. En la XVII legislatura se presentó la circunstancia en la que –además del bochornoso caso en el que el presidente del congreso y los coordinadores de algunas fracciones parlamentarias rompieron a patadas la puerta de un establecimiento del congreso-- siete legisladores de un partido fueron suspendidos por acuerdo administrativo del presidente de la cámara de diputados, al no haber asistido a una sesión realizada irregularmente fuera del recinto oficial de sesiones, la cual había sido convocada sin haberse cubierto las formalidades reglamentarias. Solamente dos suplentes tomaron la protesta, por lo que la legislatura funcionó incompleta el resto de ese periodo. Meses después, volvieron a sus puestos los diputados restantes.

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Este artículo ha sido reformado dos veces, con el objeto de precisar algunas disposiciones relativas al quórum y establecer penas más rígidas para sancionar a los ausentes de las sesiones del pleno del congreso.262Para estos efectos, la reforma

del 14 de diciembre de 1994 estableció las siguientes disposiciones:

En los periodos ordinarios y extraordinarios, el congreso no puede ejercer sus funciones sin reunir el quórum legal.

En caso de no reunirse el quórum para la instalación o el primer periodo ordinario, se haría un exhorto a los ausentes, sean propietarios o suplentes.

Se les debía apercibir que, en caso de no comparecer sin justificación, se declararía vacante el puesto y se les suspendería en sus derechos ciudadanos por un año.263

En caso de ausencia, se debía exhortar a los faltistas a concurrir y, de no hacerlo, se debía llamar al suplente a terminar el periodo.

Por su lado, la reforma del 14 de septiembre del 2001 fusionó varios párrafos en uno solo, con la finalidad de simplificar las dos reglas para resolver las ausencias de diputados en la instalación o en las sesiones del congreso. Las modificaciones más notorias son las siguientes:

Se eliminó la referencia a la suspensión en el «uso y goce» de «derechos ciudadanos» durante un año.

Se suprimió el señalamiento de que los suplentes funcionarían en el cargo durante «todo el periodo de sesiones».

Se estableció que, en el caso de declararse una vacante, se debía convocar de inmediato a elecciones extraordinarias.

262Las reformas al artículo 24 fueron publicadas el 14 de diciembre de 1994 y el 14 de septiembre de 2001. 263Este sería un buen ejemplo de un precepto constitucional local que invade el terreno de la carta magna. El artículo 38 de la constitución de la república establece de manera taxativa los casos en los que se pueden suspender los derechos ciudadanos, entre los cuales no se encuentra la hipótesis establecida por el artículo 24 de la constitución local. Al establecer la carta magna una disposición taxativa en esta materia, significa que: a) se trata de un ámbito de competencia que nos les corresponde a las constituciones locales; b) no pueden existir otras causas de suspensión que las ya establecidas; c) al ser una causal no prevista por la carta magna, la disposición local es inconstitucional, ya que invade y contradice la ley fundamental del país. A pesar de su evidente vicio de inconstitucionalidad, esta disposición estuvo en vigor durante casi siete años, desde el 14 de diciembre de 1994 hasta el 14 de septiembre de 2001.

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Vacantes y suplencias (Artículo 24)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

348 14 de septiembre de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

25. Tipos de sesiones del congreso

El artículo 25 dispone que las sesiones del congreso deben ser públicas, excepción hecha de aquéllas que deban ser secretas debido a la naturaleza de los negocios que vayan a tratarse. Este artículo ha sido reformado una sola vez.264 El único propósito de sustituir la definición de «sesiones secretas» por el concepto «sesiones privadas».265

Tipos de sesiones del congreso (Artículo 25)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

348 14 de septiembre de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

26. Fuero legislativo

El artículo 26 de la constitución local se refiere al fuero constitucional de los legisladores.266Desde su redacción original en 1953, esta disposición establece que

264La reforma al artículo 25 fue publicada el 14 de septiembre de 2001. 265La sustitución del término «secreta» por «privada» induce a equívoco, el cual pudo haberse originado por la falsa suposición de que la secrecía pretende ocultar algo indebido y es, por definición, opuesta a la transparencia democrática. En realidad, se han mezclado y confundido dos nociones diferentes: lo público y lo privado. Lo público tiene que ver con el interés general y es diferente a lo privado, que se refiere al interés particular. En este plano, lo opuesto a lo público no es lo secreto, sino lo privado. En tal sentido, una sesión privada de los diputados se refiere a una reunión personal, familiar o social. Las sesiones del congreso, en cambio, pueden ser públicas (abiertas al público) o secretas (a las que «sólo pueden concurrir los miembros de la cámara, sin la presencia en las galerías del público en general»). Arteaga, E. Op. cit., p. 259. Como ejemplo de referencia, se puede señalar que, cuando se trata de la suprema corte de justicia, el artículo 94 constitucional distingue entre sesiones públicas y secretas o reservadas, como debe ser. 266Esta prerrogativa se encuentra prevista en el artículo 61 de la constitución de la república. El fuero constitucional tiene dos acepciones: «Esta inviolabilidad de los diputados se refiere a que son inviolables y jamás podrán ser reconvenidos por las opiniones que manifiesten durante el desempeño de sus cargos. El fuero constitucional puede ser de inmunidad o de no procesabilidad. El fuero de inmunidad es un privilegio absoluto de irresponsabilidad jurídica. En cambio el fuero de no procesabilidad no equivale a inmunidad absoluta o relativa, sino que realmente se traduce en

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los diputados son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de su cargo y durante el tiempo que dure el mandato popular nunca podrán ser reconvenidos por ellas.267

27. Facultades del congreso

En su versión original, el artículo 27 contenía treinta y seis fracciones con setenta y dos facultades del congreso del estado:268

Legislar sobre los ramos de la administración pública que sean de la competencia del estado.

Reformar, abrogar y derogar las leyes y decretos que correspondan al ámbito o competencia estatal.

Participar en las reformas a la constitución local, de conformidad con los requisitos establecidos para el caso.

Iniciar leyes y decretos ante el congreso de la unión que sean de la competencia del poder legislativo federal.

Proponer ante el congreso de la unión la reforma o derogación de leyes y decretos federales.

la circunstancia de que mientras no se promueva y resuelva el juicio político, no quedan sujetos a la potestad jurisdiccional ordinaria.» Burgoa, I. Derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 705-706.

Por cierto, la constitución local no establece una protección jurídica al recinto parlamentario, la cual se encuentra prevista en el artículo 61 de la constitución nacional para el caso de los legisladores federales. Dicha disposición también establece: «El Presidente de la Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.» Este tema adquirió resonancia con motivo de un incidente ocurrido el 30 de septiembre de 2004, a unas horas de instalarse la décimo octava legislatura, cuando agentes federales trataron de cumplir una orden judicial de aprehensión por el presunto delito de evasión fiscal, dictada en contra de una persona que se disponía a rendir protesta como diputado. Ante estos hechos quedaron varias evidencias: 1) el recinto del congreso local carece de protección constitucional: 2) el fuero legislativo tiene deficiencias jurídicas que pueden ser manipuladas por razones políticas, y 3) está en entredicho la interpretación jurídica de los derechos y obligaciones fiscales de los ciudadanos que desempeñan cargos públicos de elección. Para una análisis general, véase: Andrade Sánchez, E. El desafuero en el sistema constitucional mexicano. UNAM. México, 2004. 267El artículo 26 no ha sido reformado. 268El artículo 72 de la carta magna establece las facultades del congreso; el 74 las facultades exclusivas de la cámara de diputados; el 76 las facultades exclusivas del senado; el 77 las facultades autónomas de cada cámara, y el 78 las facultades de la comisión permanente. Para una visión panorámica de las funciones del poder legislativo: Berlín Valenzuela, F. Derecho parlamentario. FCE.

México, 1993. PP. 127-197.

119

Facultar al gobernador para que, con las limitaciones necesarias, represente al estado,por sí o por apoderado especial, en los casos que corresponda.

Fijar la división territorial, política, administrativa y judicial del estado.

Crear o suprimir los empleos públicos, según lo exijan las necesidades de la administración pública estatal.

Aumentar o disminuir los emolumentos de los empleos públicos, de acuerdo con las condiciones de la hacienda pública y las normas de la ley del servicio civil.

Dar las bases para que el gobernador celebre empréstitos, con apego a las limitaciones establecidas en la fracción VIII del artículo 117 constitucional.269

Aprobar los contratos de empréstitos, así como reconocer y autorizar los pagos de las deudas que contraiga el estado.

Hacer el escrutinio de los votos emitidos y calificar la elección del gobernador, así como declarar electo a quien haya obtenido la mayoría.

Calificar la validez de las elecciones de los ayuntamientos, consignando a la procuraduría de justicia los hechos delictuosos en materia electoral.270

Suspender hasta por tres meses a miembros de los ayuntamientos, por sí o a

petición del ejecutivo, cuando se juzgue necesario para realizar una investigación.

Hacer la declaratoria de la elección para senadores por el estado, de acuerdo con el artículo 56 constitucional.271

269 La fracción VIII del artículo 117 constitucional establece: «Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.» 270 A juzgar por la fracción donde está ubicada, no queda claro si dicha facultad para consignar presuntos hechos delictivos sólo se refiere a elecciones municipales. 271 Esta facultad fue derogada, ya que de conformidad con el artículo 60 constitucional, la declaratoria de validez de las elecciones federales le corresponde al instituto federal electoral, Actualmente, el artículo 56 constitucional nacional se refiere a la integración de los senadores de mayoría, de minoría y de representación proporcional.

120

Autorizar los gastos de los poderes del estado y de los municipios para cada ejercicio fiscal.272

Aprobar las contribuciones para cubrir los gastos públicos, cuidando que los arbitrios municipales sean suficientes para atender sus servicios públicos.

Revisar anualmente las cuentas del estado y de los municipios y examinarlas cuando lo estime conveniente.

Vigilar por medio de una comisión interna el funcionamiento de la contaduría mayor de hacienda.

Nombrar y remover al contador mayor de hacienda y a los empleados de esa dependencia.

Aprobar o rechazar los nombramientos de magistrados del tribunal superior de justiciaque proponga el gobernador.

Designar al ciudadano que deba sustituir al gobernador en sus faltas absolutas o temporales.

Resolver acerca de las renuncias de los diputados, del gobernador y de los magistrados del tribunal superior de justicia.

Convocar a elecciones cuando fuera necesario y decidir acerca de la

legalidad de dichos comicios.

Otorgar licencias a los diputados del congreso del estado y al gobernador para separarse de sus cargos.

Otorgar licencias por más de dos meses a los magistrados del tribunal superior de justicia del estado.

Aprobar o reprobar los convenios sobre límites que el gobernador celebre con las entidades vecinas y someterlos a ratificación del congreso federal.

272En la actualidad, la aprobación del presupuesto de egresos de los municipios es una facultad exclusiva de los ayuntamientos. El párrafo cuarto del inciso c) de la fracción IV del articulo 115

constitucional establece: «Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con

bases en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosado de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales…»

121

Cambiar provisionalmente y por causa justificada la residencia de los poderes del estado.

Resolver competencias y dirimir controversias entre el ejecutivo y el tribunal superior de justicia, salvo lo dispuesto por la carta magna.273

Dirimir los conflictos que surjan entre el poder ejecutivo y los ayuntamientos.274

Erigirse en gran jurado para conocer las causas de responsabilidad de los funcionarios que gocen de fuero por delitos comunes u oficiales.

Nombrar y remover a los empleados del congreso del estado, de acuerdo con la ley del servicio civil.

Fijar y modificar la extensión territorial de los municipios y suprimir o crear municipios con el voto de las dos terceras partes de los presentes.

Conceder amnistía por delitos políticos estatales, cuando: a) la pena no exceda de 3 años; b) no sean reincidentes, y c) lo acuerden dos tercios del

congreso.

Otorgar premios o recompensas a las personas que hayan prestado servicios de importancia a la nación o al estado.

Declarar eméritas a las personas que se hayan distinguido por servicios eminentes al estado.

Conceder pensiones a los familiares de quienes hayan prestado servicios eminentes al estado, cuando lo justifique su situación económica.

Expedir todas las leyes necesarias para hacer efectivas las facultades del congreso del estado.

273 El artículo 76, fracción VI, de la constitución nacional dispone que compete al senado: «Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado, cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando, con motivo de dichas cuestiones, se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. En este caso, el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado.» Por su parte, el artículo 105 constitucional señala que compete a la suprema corte de justicia conocer de las controversias constitucionales que, con excepción de las electorales, se susciten entre dos poderes de un mismo estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. 274 El artículo 105 constitucional señala también que la corte es competente para conocer controversias entre un estado y alguno de sus municipios por la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

122

Aprobar el reglamento interior del congreso del estado.

El artículo 27 ha sufrido veinticinco reformas y adiciones.275La primera tuvo como propósito regular la suspensión, revocación y desaparición de ayuntamiento, así como eliminar la facultad de aprobar los gastos municipales y delimitar las facultades del congreso en materia de responsabilidades administrativas. La segunda, reguló las facultades del congreso sobre la designación de magistrados judiciales.

La tercera reforma, la facultad del congreso relativa a la validez de elecciones

para senadores. La cuarta modificó las facultades de los diputados relacionadas con los procesos electorales. A su vez, la quinta modificación resolvió lo relacionado con el nombramiento y renuncia de consejeros de la judicatura y con la renuncia de cargos de elección popular. La sexta versó sobre facultades electorales, revisión de cuentas públicas y renuncias.

El séptimo cambio constitucional incorporó la designación del procurador y se refirió al nombramiento de magistrados judiciales y electorales. La octava reforma amplió las facultades del congreso relativos al nombramiento de consejeros de la judicatura y de magistrados electorales, así como al nombramiento o remoción de de los magistrados del poder judicial.

La novena enmienda elevó la votación calificada del congreso para afectar territorios municipales y adicionó la aprobación de convenios intermunicipales. La décima modificación, por su parte, eliminó la facultad del nombramiento o remoción de los empleados subordinados de la contaduría mayor de hacienda y la tramitación del proceso de entrega recepción de la legislatura.

La undécima reforma eliminó las disposiciones sobre la comisión permanente e incorporó el sistema de planeación legislativa. La duodécima, en cambio, sustituyó

la contaduría mayor de hacienda por un sistema técnico y autónomo de fiscalización superior y creó una comisión encargada de vigilar el desempeño del órgano de fiscalización superior.

275Las reformas y adiciones al artículo 27 fueron publicadas el 31 de enero de 1984, el 30 de septiembre de 1989, el 6 de mayo de 1994, el 14 de diciembre de 1994, el 25 de septiembre de 1995, el 6 de octubre de 1997, el 20 de febrero de 1998, el 27 de noviembre de 1998, el 13 de abril de 2001, el 14 de septiembre de 2001, el 14 de noviembre de 2003, el 30 de enero de 2004, el 20 de octubre de 2004, el 2 de febrero de 2007, el 14 de agosto de 2004, el 19 de septiembre de 2008, el 26 de diciembre de 2008, el 25 de septiembre de 2009, el 27 de agosto de 2010, el 28 de enero de 2011, el 1 de julio de 2011, el 7 de octubre de 2011, el 11 de mayo de 2012, el 6 de diciembre de 2013 y el 21 de marzo de 2014.

123

Finalmente, la décimo tercera reforma constitucional estableció lo relativo a la asamblea de transición para el proceso de entrega recepción de una legislatura a otra, al plan de desarrollo legislativo, a las normas sobre la organización interna

del congreso, a los citatorios para comparecencias de miembros del poder judicial y mandos superiores de la administración pública, así como a las facultades implícitas y residuales del congreso.276

En lo fundamental, la reforma constitucional, publicada en el periódico oficial del estado el 31 de enero de 1984, realizó las siguientes modificaciones a las atribuciones del congreso:

Facultó al congreso, previa audiencia y mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros, para proceder a:

a. La suspensión o desaparición de ayuntamientos.

b. La suspensión o revocación de mandatos de munícipes.

Suprimió la facultad del congreso de aprobar el presupuesto de egresos de los ayuntamientos.

Reformó las atribuciones del congreso en materia de responsabilidades públicas, de acuerdo con las siguientes bases:

a. Declarar si procede acción penal contra servidores públicos que

hayan cometido delitos comunes.

b. Conocer las imputaciones que se hagan a determinados servidores

públicos por delitos o faltas oficiales.277

c. Fungir, a través de una comisión, como órgano de acusación en los delitos políticos a los altos funcionarios.278

d. Ser «jurado de sentencia» en juicios políticos por faltas u omisiones

que perjudiquen los intereses fundamentales y el buen desempeño público.279

276 Carpizo, J. «La interpretación del artículo 133 constitucional» Estudios constitucionales, Op. cit.,

pp. 30-33. 277 El artículo 93 de la constitución local se refiere al gobernador, a los magistrados judiciales, al procurador de justicia y al secretario de gobierno. 278 También se refiere a los servidores públicos señalados en el artículo 93 de la constitución local. 279 Esta disposición remite al artículo 93 de la constitución local. En realidad, el artículo 93 regula los delitos y faltas oficiales y establece el siguiente procedimiento: a) el congreso funge como «jurado

124

Estableció la facultad del congreso de designar, a propuesta del gobernador, a los integrantes de los consejos municipales.

Facultó al congreso a legislar sobre relaciones laborales en la administración pública estatal y municipal: centralizada y descentralizada.

Por su parte, la reforma del 30 de septiembre de 1989 estableció la facultad del

congreso de resolver sobre la designación o ratificación de los magistrados judiciales, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 59 y 60 de la constitución local.280Por su parte, la reforma del 6 de mayo de 1994 derogó la fracción que establecía la facultad del congreso de hacer declaratorias sobre elecciones federales efectuadas en el estado para elegir senadores electos en el estado.

La reforma del 14 de diciembre de 1994, al referirse a la elección de gobernador, modificó la frase «hacer el escrutinio de los votos» por «hacer el cómputo total de votos». En relación con la elección de ayuntamientos, esta reforma: a) ratificó la facultad del congreso de calificar la validez de las elecciones municipales; b) eliminó el párrafo que señalaba la consignación de hechos delictuosos en materia electoral; c) añadió la facultad de declarar electa a la planilla que hubiera obtenido la mayoría; d) adicionó el deber de cumplir con las obligaciones del artículo 5 de la constitución local,281 y e) suprimió la decisión sobre la legalidad de las elecciones y sólo dejó a salvo la facultad de convocar a elecciones cuando fuera necesario.

En su oportunidad, la reforma del 25 de septiembre de 1995 estableció la facultad de nombrar a tres miembros del consejo de la judicatura y resolver sobre las renuncias de diputados, gobernador y miembros del consejo de la judicatura designados por el congreso. A su vez, la reforma del 6 de octubre de 1997 estableció las siguientes disposiciones:

de acusación»; b) el pleno del tribunal superior de justicia es «jurado de sentencia»; c) el congreso debe oír al acusado; d) el tribunal debe escuchar al ministerio público, al denunciante y al inculpado; e) el tribunal superior de justicia dicta «suspensión inapelable». 280 Los citados artículos constitucionales establecían lo siguiente: a) el tribunal expide una convocatoria pública; b) se integra un jurado con representantes de los tres poderes; c) se realiza un examen de méritos; d) el tribunal integra una lista con todos los aprobados; e) la lista se presenta al gobernador; f) el gobernador realiza los nombramientos; g) los nombramientos son sometidos a la aprobación del congreso; h) el gobernador puede oponerse a la ratificación de un magistrado i) la resolución es turnada al congreso; j) si el congreso confirma la resolución del ejecutivo, se procede a un nuevo nombramiento; k) si el congreso no contesta o rechaza la objeción, el magistrado es ratificado y se considera inamovible, y l) si no hay oposición expresa del ejecutivo, el magistrado se considera ratificado. 281 El artículo 5 de la constitución local establece la obligación del congreso de expedir convocatorias públicas y designar a los consejeros ciudadanos ante los órganos electorales.

125

Eliminó la facultad que tenía el congreso para hacer el cómputo de la elección para gobernador.

Facultó al congreso a expedir el bando solemne con la declaración de la elección de gobernador y munícipes realizada por el órgano electoral.282

En materia de cuenta pública, estableció las siguientes bases:

a. Sustituyó las facultades de «revisar anualmente» y »examinar cuando lo estime necesario» por la facultad de «revisar, analizar, auditar, dictaminar y discutir anualmente o cuando lo estime necesario».

b. Estableció la revisión presupuestal del estado, municipios y

organismos descentralizados, de participación estatal, fideicomisos y entidades que administren fondos públicos.

Estableció la facultad de nombrar a los magistrados del tribunal de justicia electoral.

Determinó la obligación del congreso de resolver denuncias sobre diputados, gobernador, magistrados electorales y miembros del consejo de la judicatura.

Facultó al congreso a otorgar licencias para separarse por más de dos meses al gobernador, diputados, magistrados electorales y consejeros de la judicatura.

Adicionó la facultad de crear nuevos municipios, previa: a) consulta pública a los residentes; b) consideración de factores geográficos, demográficos, sociales y económicos, y c) aprobación de las dos terceras partes del congreso.

La reforma del 20 de febrero de 1998 adicionó dos nuevos elementos: a) el

nombramiento del procurador de justicia del estado por votación calificada de las dos terceras partes de los miembros del congreso, y b) la referencia a las facultades concedidas por la constitución a los poderes del estado.

El 27 de noviembre de 1998 se publicó una nueva reforma que incorporó los siguientes cambios en las facultades al poder legislativo: a) facultó al congreso a elegir a tres consejeros de la judicatura, a los magistrados judiciales y a los

282 Esta reforma es insustancial. En caso de que se hubiera querido mantener el número de las fracciones, era preferible haber derogado varias fracciones, con vistas a simplificar la constitución.

126

magistrados electorales; b) sustituyó la palabra «renuncia» por «licencia definitiva» al referirse a gobernador y diputados, y c) amplió la facultad de decidir sobre la renuncia, remoción y oposición al nombramiento de los magistrados judiciales.

Por su lado, la reforma constitucional del 13 de abril de 2001, realizó los

siguientes cambios al artículo 27:

Eliminó de la frase «Legislar sobre todos los ramos de la Administración que sean de la competencia del Estado», las palabras «de la Administración»

Sustituyó la expresión «dos tercias partes de los diputados presentes» por «dos terceras partes de los Diputados integrantes del Congreso» en lo que hace a crear, suprimir o establecer el territorio de municipios.283

Adicionó la facultad de aprobar convenios de asociación que celebren los municipios del estado con los de otras entidades federativas.284

Por su parte, las reformas constitucionales del 14 de septiembre de 2001,

ratificaron la facultad del congreso para nombrar y remover al contador mayor de hacienda, aunque se eliminó la referencia de la facultad legislativa para realizar el

nombramiento o remoción del resto de empleados de dicha dependencia.

El mismo decreto adicionó una nueva fracción mediante la cual el congreso debía erigirse en asamblea de transición con la finalidad de entregar credenciales a los diputados electos, convocar a junta previa el 30 de septiembre y tramitar el proceso de la entrega recepción de una legislatura a otra.285

Las disposiciones sobre el reglamento interior y las facultades implícitas para hacer efectivas las demás atribuciones del congreso, fueron trasladadas a una nueva fracción de este artículo: el texto de la antigua fracción XXXIV pasó sin mayores ajustes a la nueva fracción XXV.286

283A pesar de que las reglas gramaticales son muy precisas al respecto, el derecho y la política comparten la nociva costumbre de ahogar los textos en letras mayúsculas. 284Esta disposición se encuentra prevista en la fracción III del artículo 115 constitucional y está inspirada en los syndicats de communes de Francia. Quintana Roldán. C. F. Derecho municipal. Porrúa.

México, 1998, p. 444. Los convenios deben tener por objeto la prestación eficaz de servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones administrativas. Para adicionar esta disposición en la fracción XXXIII, el contenido de ésta última se trasladó sin cambios a la nueva fracción XXXIV. 285Salvo el nombre y el plazo, se trata del mismo proceso de transición institucional que se realiza rutinariamente al término de una legislatura y el inicio de otra. 286La inestabilidad constitucional se pone en evidencia ante las constantes reformas y adiciones al artículo 27 de la carta local. El continuo trasiego de las facultades del congreso provoca confusiones o descuidos sobre la naturaleza e importancia de las disposiciones constitucionales. Ejemplo de ello es la facilidad con la que son mezcladas o reubicadas normas constitucionales fundamentales como

127

La adición del 14 de noviembre de 2003 modificó el nombre del capítulo IV, con

objeto de eliminar la referencia a la comisión permanente e incorporar el concepto

de planeación legislativa. A tal efecto, adicionó una fracción XXXVI que faculta al congreso a elaborar y aprobar el plan de desarrollo legislativo.287

De nueva cuenta, una reforma constitucional, publicada el 30 de enero de 2004, realizó las siguientes modificaciones en el renglón de la cuenta pública del estado y los municipios:

Sustituyó la contaduría mayor de hacienda por el llamado órgano de fiscalización superior.288

Reiteró una supuesta diferencia entre «organismos» e «instituciones

descentralizadas».289

Estableció, con mayúsculas, lo que se supone es una nueva categoría administrativa: «Organismos públicos consustancialmente autónomos».

Sustituyó la letra inicial mayúscula de «Entidades» por la minúscula inicial

de «entidades».290

las facultades implícitas: «No se puede negar, pues, que los poderes acordados por la Constitución encierran implícitamente los medios ordinarios de ejecución: sin ellos, la Constitución sería letra muerta.» Story, J. Comentario abreviado a la Constitución de los Estados Unidos de América. Oxford UniversityPress México, 1999, pp. 155-156. Para una interpretación de las facultades concurrentes, coincidentes e implícitas: Tena Ramírez, F. Op. cit., pp. 13-134. 287La llamada planeación del desarrollo legislativo es un concepto de origen económico y social. A diferencia de los planes de desarrollo, basados en conceptos muy precisos como el crecimiento económico, el bienestar social y la consolidación política, el llamado desarrollo legislativo es una noción gaseosa que, a fin de cuentas, se refiere a una agenda o un programa legislativos. Flores de la Peña, H. y otros. Bases para la planeación económica y social de México. Siglo XXI. México, 1983. 288A nivel federal, la entidad superior de fiscalización está prevista en la fracción XIV del artículo 73 y en los párrafos 4 y 5 del artículo 74 de la carta magna. 289Como es sabido, la nomenclatura tradicional del derecho administrativo se refería a organismos descentralizados, los cuales incluyen a las instituciones con personalidad jurídica y patrimonio propios. Véase la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Federal de Entidades Paraestatales. Para una perspectiva teórica: «En la doctrina y en la legislación administrativa universal los organismos descentralizados por servicio toman denominaciones diferentes (pero) en nuestra organización administrativa no existe más que una sola forma y es la administración por servicio.» Serra Rojas, A. Derecho administrativo, Tomo I. Porrúa. México, 1983, p. 619; la concepción de organismo puede verse en Jellinek, G. Op. cit., pp. 87-92; el concepto de institución en Hauriou, A. Derecho constitucional e instituciones políticas. Ariel. España, 1980, pp. 36-41. Sobre los órganos constitucionales autónomos: cfr. Carbonell, M. «Órganos constitucionales autónomos» en Diccionario de derecho constitucional. Op. cit., pp. 433-436. 290En uno de esos rarísimos casos, los reformadores de la constitución, quizá sin advertirlo, revirtieron la tradición y eliminaron una mayúscula.

128

Creó con mayúscula una «Comisión» encargada de vigilar, coordinar y evaluar el funcionamiento del órgano de fiscalización superior.

Estableció la facultad del congreso de nombrar y remover al auditor superior de fiscalización.

El 20 de octubre de 2004, en el primer decreto expedido por la decimoctava

legislatura, se aprobó una reforma constitucional que volvió a modificar el catálogo de facultades del congreso del estado:

Determinó que el congreso del estado debía erigirse en asamblea de transición por medio de la mesa directiva de la comisión permanente.

Estableció que la asamblea de transición debía preparar y cumplir el proceso de entrega-recepción de una legislatura a otra.

Estableció la facultad del congreso de elaborar y aprobar el plan de desarrollo legislativo en los términos que dispongan la constitución y ley.

Autorizó al congreso a expedir su reglamento interior y adoptar los acuerdos necesarios para la adecuada organización administrativa del congreso.

Facultó al congreso para citar a los titulares de las dependencias y entidades estatales, del poder judicial y de los órganos constitucionales autónomos, a rendir informes cuando:

a. Se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus

respectivos ramos o actividades, y

b. Se realice la glosa del informe del gobernador o del presidente del tribunal superior de justicia.291

291Es necesario distinguir entre fortalecimiento y el desequilibrio de los poderes. Sin negar la necesidad de establecer atemperamientos a los órganos y funciones públicas, esta reforma intenta fortalecer al legislativo a costa de los otros poderes. Por un lado, soslaya que nuestro régimen propone un equilibrio de poderes; por otro, desconoce que más que división y separación, en la actualidad esta institución jurídica se caracteriza por los principios de la colaboración, equilibrio y autonomía. Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona S. Op. cit., p. 394. «El principio de la división de

poderes opera más bien como colaboración y coordinación entre los poderes, con el objeto de llevar a cabo en la mejor forma la marcha del gobierno.» Carpizo, J. Estudios constitucionales. Op cit., p. 297.

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Determinó que los titulares del poder judicial y de las dependencias, entidades y organismos autónomos estaban obligados a acudir a los citatorios del congreso.292

Ratificó la facultad del congreso de expedir las leyes necesarias para hacer efectivas las anteriores facultades, y

Reiteró la atribución del congreso para ejercer las otras facultades concedidas por la constitución general y la constitución local.

Las reformas del 2 de febrero de 2007, modificaron las facultades del congreso

en torno a los nombramientos, designaciones, ratificaciones, licencias, renuncias, remociones de los servidores públicos de los tres poderes. En los términos de esta reforma constitucional, el congreso del estado fue facultado para:

Nombrar, remover o ratificar o reelegir a los magistrados numerarios y supernumerarios del Tribunal Superior de Justicia, los magistrados del Tribunal de Justicia Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de los Consejeros del Consejo de la Judicatura.

Resolver las licencias, renuncias y remociones de los magistrados numerarios y supernumerarios del Tribunal Superior de Justicia, los magistrados del Tribunal de Justicia Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de los Consejeros del Consejo de la Judicatura.

El 19 de septiembre de 2008, fueron publicadas nuevas reformas y adiciones constitucionales. En el primer caso, se hicieron ligeras modificaciones de redacción respecto a las facultades del congreso para crear o suprimir municipio, así como

292A primera vista, esta disposición parece ser una imitación de las comparecencias en los regímenes parlamentarios, que ladea el principio de equilibrio de poderes y coloca al legislativo por encima del poder judicial. En primer término, la constitución es limitativa en cuanto a las relaciones directas entre poderes y es más restrictiva aún en casos de comparecencia, rendición de cuentas o enjuiciamiento del congreso sobre los otros poderes. En este caso, si bien limita al gobernador del estado a la glosa del informe, pone al titular del poder judicial al mismo nivel que los secretarios, directores y administradores cuando el congreso ordena citatorios, comparecencias e informes obligatorios. Esta reforma huele a una imitación de las comparecencias en los regímenes en donde predomina el parlamento. La idea que la transición democrática y la reforma de estado deben proceder, sin más, a sustituir el presidencialismo por el parlamentarismo es peligrosa, porque parece idealizar las bondades políticas del régimen parlamentario e ignora que, en un escenario de polarización política, este mecanismo será una fuente permanente de tensiones institucionales. «La división de poderes no consiste en el control de uno sobre los demás, sino en el control recíproco de todos ellos». Aragón, M. «La forma parlamentaria de gobierno: problemas actuales» en Constitución, democracia y control. UNAM, México, 2002, pp. 217-257; Espinoza Toledo, R. Sistemas parlamentario, presidencial y semipresidencial. Cuadernos de divulgación de la cultura democrática. No 20. IFE.

México, 1999, pp. 15-25.

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fijar, delimitar o modificar la extensión territorial de las municipalidades. Esta reforma agregatres nuevas atribuciones del congreso:

Autorizar por decreto los convenios amistosos que celebren los municipios sobre límites geográficos.

Dirimir de manera definitiva las controversias o diferencias que se susciten sobre límites territoriales intermunicipales, y

Modificar en su caso el Estatuto Territorial de los municipios. En correspondencia con esta normativa sobre límites territoriales, fueron adicionados tres párrafos en el capítulo sobre municipios: los municipios pueden celebrar convenios amistosos, con aprobación del congreso; en caso de desacuerdo, pueden acudir al congreso para que resuelva el conflicto territorial; las resoluciones del congreso sobre límites territoriales serán definitivas e inatacables.293

La reforma publicada el 26 de diciembre de 2008, derogó el contenido de la fracción XXXII del artículo 27 de la constitución estatal, con la finalidad de eliminar

la facultad del Congreso del Estado de nombrar «al Procurador General de Justicia del Estado, por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes». En lo sucesivo, el nombramiento y remoción del fiscal del estado es una facultad del Gobernador del Estado.294

Por su parte, la reforma constitucional del 25 de septiembre de 2009,

estableció los siguientes normas relacionadas con las facultades del Congreso:

293 De nueva cuenta, se insiste en el carácter definitivo e inatacable de las resoluciones del congreso. Esto es cierto en la esfera del derecho interno del estado. Pero solamente lo es en forma relativa, porque esta resolución puede ser impugnada en el ámbito del control constitucional. Los reformadores y legisladores estatales deberían leer lo dispuesto en la fracción I del artículo 105 constitucional, el cual, en el inciso h, entre otros aspectos, se refiere a las controversias constitucionales entre un estado y sus municipios. En otras palabras: ni es inatacable y, por tanto, puede no ser definitiva. 294Parece una cuestión menor, de simple redacción. Sin embargo, no lo es. En el Decreto 176, es establece: «Se aprueba la derogación de la fracción XXXII del articulo 27; la reforma a la fracción XXIII del artículo 49, de la Constitución Política del estado Libre y Soberano de Baja California». En primer término, es un descuido escribir el sustantivo «Estado» con minúsculas «estado», supuesto que se trata del nombre oficial del ordenamiento constitucional. En segundo, el artículo 112 de este ordenamiento indica con total claridad que «solo podrá adicionarse o reformarse». La técnica jurídica indica que la figura de «derogación» no existe como tal. Los cambios o supresiones de un precepto constitucional se denominan «reformas».

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Aprobar, para cada ejercicio fiscal, las Leyes de Ingresos del Estado y de los Municipios, así como los Presupuestos de Egresos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y de los Organismos Públicos Autónomos.

En el ámbito de su competencia podrá autorizar en los Presupuestos de Egresos, las erogaciones plurianuales que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley de la materia; las cuales deberán incluirse en los subsecuentes Presupuesto de Egresos.

Revisar, analizar y auditar por medio del Órgano de Fiscalización Superior del Estado, las cuentas anuales de las entidades fiscalizables y dictaminar la aprobación o no aprobación de las mismas, en los términos de la Ley de la materia.

Sin perjuicio del principio de anualidad y posterioridad, podrá solicitar y revisar, de manera concreta, información de ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión, sin que por este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la Cuenta Pública del ejercicio al que pertenece la información solicitada, pero exclusivamente cuando el proyecto o la erogación, contenidos en el presupuesto en revisión abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales.

Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente, el Órgano de Fiscalización Superior del Estado emita, solo podrán referirse al ejercicio de los recursos públicos de la Cuenta Pública en revisión.

La reforma del 27 de agosto de 2010 redujo de tres a dos los Consejeros de la Judicatura que debían ser designados por el Congreso del Estado, en razón de que, de acuerdo con la reforma a la fracción VII del artículo 49, al Gobernador del Estado le corresponde la designación del tercerConsejero de la Judicatura.

El decreto publicado el 28 de enero de 2011, adicionó la siguiente facultad del Congreso del Estado: «Expedir la Ley que regulará la estructura y funcionamiento interno del Congreso, su Reglamento Interior, y demás acuerdos que resulten necesarios para la adecuada organización administrativa del Congreso.» Un nuevo decreto, publicado también el 28 de enero de 2011, suprimió la referencia al procedimiento para la designación de los consejos municipales y estableció el mandato de que el Congreso del Estado debe erigirse en Asamblea de Transición, a efecto de preparar y cumplir con el proceso de entrega-recepción de una legislatura a otra, en los términos que disponga la ley.

La reforma del 1 de julio de 2011 significó un paso adelante en la

modernización presupuestaria: los presupuestos multianuales. Dicha reforma

132

establece la siguiente facultad del Congreso del Estado: «Examinar, discutir, modificar, aumentar, reducir y aprobar, para cada Ejercicio Fiscal, las Leyes de Ingresos del Estado y de los Municipios, así como los presupuestos de Egresos de

los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y de los organismos públicos autónomos, en los términos de la ley de la materia; asimismo, en el ámbito de su competencia podrá autorizar en los Presupuestos de Egresos las erogaciones Plurianuales que determinen conforme a lo dispuesto en la Ley de la materia; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes presupuestos de egresos.»

El 11 de mayo de 2012, fue publicado un decreto de reforma constitucional se

concedieron facultades al Congreso del Estado para examinar y opinar sobre el Plan de Desarrollo del Estado que le sea remitido por el Poder Ejecutivo. Por su lado, la reforma constitucional publicada en el Periódico Oficial del Estado, de fecha 14 de agosto de 2008, procedió a realizar la adecuación del nombre del órgano encargado de los procesos políticos y electorales: «Instituto Estatal Electoral» por «Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Baja California».

La reforma del 11 de octubre de 2011 incorporó al ordenamiento estatal la

institución del gobierno de coalición y la ratificación parlamentaria de dos colaboradores del Gobernador del Estado:

En «Caso» de que, dentro de los noventa días siguientes a la instalación de cada legislatura constitucional, el Gobernador del Estado opte por un Gobierno de Coalición, acordará las políticas públicas convenidas, turnándolas para su registro y seguimiento al Congreso del Estado.295

Cuando el Gobernador opte por el Gobierno de Coalición, ratificará a los titulares de las dependencias del Poder Ejecutivo, en los términos que dispongan esta Constitución y las leyes que de ella emanen.

Es facultad del Congreso ratificar, en un plazo de diez días naturales a partir de que los reciba, los nombramientos que el Gobernador haga del Secretario de Desarrollo Social y del Director de Control y Evaluación Gubernamental.

Vencido el plazo de 10 días, sin que se haya emitido resolución alguna, se entenderá como ratificado el aspirante propuesto.

295Salvo descuidos en la revisión del texto, no existe una razón gramatical para que la palabra «Caso», haya sido escrita y publicada con letra inicial mayúscula.

133

El Congreso podrá acordar la no ratificación de los aspirantes propuestos, hasta en dos ocasiones continuas respecto al cargo que se proponga, en cuyo caso el gobernador procederá libremente a hacer la designación correspondiente.

El 11 de mayo de 2012, fue publicado en el periódico oficial del estado un

decreto de reforma constitucional, mediante el cual se establece la siguiente atribución del congreso estatal: «Examinar y opinar el Plan de Desarrollo del Estado que le remita el Ejecutivo.» Por su parte, la reforma del 6 de diciembre de 2013, estableció que los servidores públicos que sean citados a comparecer ante el congreso, «estarán obligados a acudir a las sesiones correspondientes; así como a dar respuesta formal, atendiendo a los puntos de acuerdo o exhortos remitidos por el Congreso, en un plazo prudente que no exceda de 30 días naturales. »

La reforma del 21 de marzo de 2014, atribuyó al congreso estatal la siguiente facultad: «Crear y suprimir empleos públicos, según lo exijan las necesidades de la Administración, así como aumentar o disminuir los emolumentos de que estos gocen, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 97 y demás relativos de esta Constitución, las condiciones de la Hacienda Pública y los demás ordenamientos legales aplicables en la materia.»

Facultades del congreso (Artículo 27)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado

R A

22 31 de enero de 1984 √ XI X. Leyva

193 30 de septiembre de 1989 √ XII O. Baylón

85 6 de mayo de 1994 √ XIV E. Ruffo

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

137 20 de febrero de 1998 √ XV H. Terán

6 27 de noviembre de 1998 √ XVI A. González

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González

348 14 de septiembre de 2001 √ XVI A. González

215 14 de noviembre de 2003 √ XVII E. Elorduy

269 30 de enero de 2004 √ XVII E. Elorduy

1 20 de octubre de 2004 √ XVIII E. Elorduy

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

121 14 de agosto de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

134

123 19 de septiembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

176 26 de diciembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

276 25 de septiembre de 2009 √ XIX J. G. Osuna Millán

413 27 de agosto de 2010 √ XIX J. G. Osuna Millán

28 28 de enero de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

69 1 de julio de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

106 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

195 11 de mayo de 2012 √ XX J. G. Osuna Millán

9 6 de diciembre de 2013 √ XXI F. Vega de Lamadrid

40 21 de marzo de 2014 √ XXI F. Vega de Lamadrid

8 29 de noviembre de 2013 √ XXI F. Vega de Lamadrid Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

28. Iniciativa de leyes y decretos

En su versión original, el artículo 28 establecía que la facultad para iniciar leyes y decretos correspondía a los diputados, al gobernador, al tribunal superior de justicia en asuntos relacionados con la organización y funcionamiento de la administración de justicia y a los ayuntamientos.296

Este artículo fue reformado y adicionado en una ocasión, con el propósito de ampliar el derecho de iniciativa legal.297 Al efecto, la reforma del 6 de octubre de 1997 concedió la facultad para iniciar leyes y decretos al tribunal de justicia electoral y al instituto estatal electoral en asuntos electorales, así como a los

ciudadanos residentes en la entidad.298

296El artículo 71 de la constitución nacional establece el derecho de iniciar leyes federales, en el cual están incluidas las legislaturas de los estados. Es importante señalar que, a diferencia de la local, la constitución nacional establece un procedimiento diferenciado de acuerdo con el origen de la iniciativa: a) se turnan a comisión las iniciativas provenientes del presidente, de las legislaturas estatales y de las diputaciones de los estados; b) las iniciativas de diputados y senadores se sujetan al trámite reglamentario. Existe otra diferencia fundamental: a pesar de que la tradición señala que las reformas constitucionales solían darse en el nivel federal y, posteriormente, eran incorporadas a nivel estatal, las figuras del plebiscito y referéndum se han incorporado primero en los estados, entre ellos el de Baja California. 297 La reforma y adición al artículo 28 fue publicada el 6 de octubre de 1997. 298Existe una tendencia mundial a favor de la democracia. Las elecciones abiertas, la defensa de los derechos humanos, la transparencia informativa, la exigencia de rendición de cuentas, el control de la constitucionalidad, la igualdad de género y la insurgencia de la sociedad civil, hablan de estas convulsiones sociales. En particular, han recibido especial atención cinco instituciones que se presume superarán los límites y defectos de la democracia representativa tradicional: consulta popular, iniciativa ciudadana, plebiscito, referéndum y revocación del mandato. A pesar de las expectativas depositadas en estas figuras de la democracia semidirecta, la experiencia muestra lo insustituible que es la democracia representativa. «La democracia directa no es opción alternativa frente a la democracia representativa… No se puede disolver el momento universal del Estado en las

135

Iniciativa de leyes y decretos

(Artículo 28) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

105 6 de octubre de 1977 √ √ XV H. Terán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

29. Trámite legislativo

El artículo 29 establece los trámites a los que deberán sujetarse las iniciativas de ley o decreto durante los procesos legislativos.299Aunque la reforma constitucional y el procedimiento legislativo ordinario son diferentes, los procedimientos en el congreso se realizan en forma indiferenciada, salvo en lo que se refiere a las votaciones y la ratificación de ayuntamientos.300En particular, el trámite legislativo ordinario comprende el dictamen de comisiones, la discusión y la aprobación.301

30. Representantes de poderes y municipios en procesos legislativos

preocupaciones particulares de los organismos sociales específicos… La democracia es siempre democracia representativa.» Pereyra, C. Sobre la democracia. Cal y Arena. México, 1990, pp. 74, 85, 98; Silva Herzog Márquez, J. El antiguo régimen y la transición en México. Planeta-Joaquín Motriz.

México, 1999, pp. 31-34. 299El artículo 29 no ha sido reformado. El artículo 72 de la constitución nacional establece el procedimiento para la formación de leyes. A diferencia de la constitución federal, que resuelve en un solo precepto todo el procedimiento legislativo, la constitución local regula en nueve artículos dicho trámite constitucional. 300Hay que subrayar que el procedimiento de reformas y adiciones constitucionales es diferente al de las leyes o decretos. El primero es un procedimiento dificultado que realiza un órgano especial (poder revisor) y se encuentra previsto en el artículo 112 de la constitución local. El segundo es un procedimiento normal, realizado por órganos ordinarios (poderes legislativo y ejecutivo) y está previsto en los artículos 28 al 37 de la constitución local. «El procedimiento de reforma se incorporó con la finalidad expresa de convertir a la Constitución en la norma jurídica superior del ordenamiento, que resultara, en virtud de dicho procedimiento, indispensable para el poder legislativo ordinario.» Mora-Donato, C. El valor de la constitución normativa. Op. cit., pp. 51-52. En suma: la diferencia entre reforma constitucional y proceso legislativo proviene de la distinta naturaleza jurídica que existe entre la constitución y la ley. Sobre la distinción entre norma suprema y otras fuentes de derecho: Guastini, R. Estudios de teoría constitucional. Fontamara. México, 2001, pp. 36-37; Carbonell, M. Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho. Op. cit., pp. 15-20. «La reforma constitucional es una garantía del sistema de defensa de la constitución y se trata de un procedimiento que confirma los principios de soberanía popular y de supremacía constitucional.» Mora-Donato, C. Op. cit., pp. 48-49. 301 Sánchez Bringas, E. Op. cit., pp. 397-403.

136

El artículo 30 establecía que el ejecutivo y el tribunal superior de justicia serían notificados por el congreso con cinco días de anticipación a la discusión de un proyecto de ley, a efecto de que, si lo juzgaban conveniente, enviaran a un orador a

que participara con voz en los debates. Asimismo, establecía que los ayuntamientos podían designar a su orador al mandar su iniciativa de ley.302

Este artículo ha sido reformado una sola ocasión con la finalidad de regular la participación de representantes de otros poderes o ayuntamientos en la discusión de los proyectos de leyes y decretos.303Los cambios más relevantes de esta reforma fueron los siguientes:

Se especificó que las comisiones de dictamen legislativo debían anunciar al ejecutivo el trámite de un proyecto de ley.

Se definió que este aviso debía enviarse al ejecutivo con al menos 5 días de anticipación la fecha de la sesión.

Se sustituyó el concepto de «orador» por el de «representante» para quien asistiera en representación de los poderes o municipios.

Se aplicó al poder judicial el mismo procedimiento, excepción hecha de dos variantes:

a. Se añadió la palabra «competencia» a la expresión «organización y

funcionamiento».

b. Se sustituyó la frase «ramo de justicia» por «ramo de la

Administración de Justicia».

Se modificó la expresión «al mandar su iniciativa podrán designar su orador» por la frase «cuando la iniciativa se refiera a los asuntos

municipales».

Representantes de poderes y municipios en procesos legislativos (Artículo 30)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González

302Mediante la adición de la fracción XXXVII al artículo 27 de la constitución local, publicada el 28 de agosto de 2004, este derecho se convirtió en obligación del poder judicial y de la administración pública estatal. Es curioso que se haya excluido al gobernador del estado y a los ayuntamientos de de la obligación de «acudir a las sesiones correspondientes.» 303La reforma al artículo 30 fue publicada el 13 de abril del 2001.

137

Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

31. Dispensa de trámites legislativos

El artículo 31 es una de las pocas disposiciones que ha permanecido intacta desde la expedición de la carta estatal de 1953. Este dispositivo constitucional establece que, en aquellos casos de notoria urgencia, que será calificada por mayoría de votos de los diputados presentes en la sesión, el congreso del estado, pueden ser dispensados los trámites reglamentarios para la aprobación de las leyes y decretos.304

32. Proyectos legislativos no aprobados

El artículo 32 establecía que cuando el congreso desechara una iniciativa de ley o decreto, no podría volverse a presentar en el mismo periodo de sesiones.305Este artículo ha sufrido una reforma y adición, cuya finalidad fue establecer que todos los procesos de reforma, derogación y abrogación de las leyes o decretos seguiríanel mismo trámite legislativo para su expedición. Este artículo solo ha sido reformado una vez.306

La reforma constitucionaldel 20 de octubre del 2004, contiene las siguientes disposiciones: a) las iniciativas de ley que sean desechadas, no podrán volverse a presentar en el mismo período de sesiones, y b) en la reforma, derogación o abrogación de las leyes y decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

Proyectos de ley no aprobados (Artículo 32)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

1 20 de octubre de 2004 √ XVIII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

304 El artículo 31 no ha sido reformado. 305Esta hipótesis está prevista en el inciso G del artículo 72 de la constitución nacional. La diferencia entre ambas constituciones es que cuando se desecha un proyecto de ley o decreto, la constitución general dispone que no podrá ser presentado de nuevo en las sesiones del año, mientras que la constitución local determina que «no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.». Es decir, la carta federal restringe por un lapso de dos periodos y la carta estatal determina un solo periodode sesiones. 306La adición al artículo 32 se publicó el 20 de octubre de 2004

138

33. Aprobación y vigencia de leyes y decretos

El artículo 33 señala que las iniciativas adquieren el carácter de ley cuando hayan sido aprobadas por el congreso y sean promulgadas por el gobernador. Asimismo, establece que cuando la ley no haya fijado el día en que inicia el periodo de vigencia, será obligatoria en todo el estado después de tres días de haberse publicado en el periódico oficial del estado.307 Este artículo solo ha sido reformado una vez.308

La reforma del 28 de enero de 2011, estableció que las iniciativas legislativas adquieren carácter de ley cuando hayan sido aprobadas por el Congreso y sean promulgadas por el Gobernador, excepción hecha de las normas internas del Poder Legislativo.309

Aprobación y promulgación de leyes (Artículo 33)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

28 28 de enero de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California. el 15 de abril de 2011 y el 8 de julio de 2011, se publicaron dos fe de erratas.

34. Procedimiento legislativo

En su versión original, el artículo 34 regulaba el procedimiento para que el poder ejecutivo pudiera ejercer el derecho de veto.310Al efecto, disponía lo siguiente:

307La reforma al artículo 33 se publicó el 28 de enero de 2011. 308 La constitución general de la república regula, en los artículos 65, 66, 67, 71 y 72, el procedimiento legislativo y el trámite de acuerdos del congreso y de sus cámaras. Sin embargo, la «forma, intervalos y modos de proceder en las discusiones y votaciones» fueron remitidos al reglamento de debates. Es importante mencionar una diferencia entre el orden jurídico federaly estatal: en Baja California, la fase de vigencia de leyes es regulada íntegramente por la constituciónlocal. En cambio, la vigencia de leyes federales es normada por el código civil. Al hecho de que una ley ordinaria regule un procedimiento de naturaleza fundamental, se le llama constitución extendida.Sobre el proceso legislativo: Rojina Villegas, R.Compendio de derecho civil. Tomo

I. Porrúa, México, 1980, pp. 36-41. 309La reforma al artículo 33 se publicó el 28 de enero de 2011.Además, 15 de abril de 2011 y el 8 de julio de 2011 se publicaron dos fe de erratas. 310Existía un vacío constitucional sobre la promulgación y publicación de leyes o decretos: el veto de bolsillo y la parálisis legislativa. «Aunque algunos han dicho que el presidente está obligado a

publicar las leyes… lo cierto es que no existe sanción alguna (y) la Constitución no… permite al Congreso promulgar la ley en ausencia de la voluntad presidencial.» Cárdenas Gracia, J. Una constitución para la democracia. Op. cit., pp. 70-71. Este agujero también existe a nivel estatal.

139

El gobernador podía hacer observaciones, negarle sanción y devolver un proyecto aprobado por el congreso.

Todo proyecto se consideraba aprobado si el gobernador no lo devolvía con observaciones al congreso del estado.

El proyecto sin observaciones del ejecutivo debía ser publicado en un plazo máximo de quince días a la fecha de su remisión.

Las observaciones del gobernador debían ser remitidas dentro de los ocho días siguientes y, en casos urgentes a juicio del congreso, dentro de tres días.

En caso de que el congreso hubiera cerrado o suspendido sesiones, la devolución debía realizarse al siguiente día hábil de la reanudación.

En caso de que el proyecto observado volviera a ser aprobado por las dos terceras partes del congreso, se debía enviar para su promulgación.

El proyecto objetado por el ejecutivo y ratificado por el congreso debía ser

promulgado dentro de los cinco siguientes días a la fecha de recepción.

Este artículo ha sufrido siete reformas y adiciones.311 Estas modificaciones tuvieron por objeto incorporar la figura del referéndum legislativo, regular la publicación de leyes, establecer las firmas oficiales que deben rubricar los decretos del congreso y normar lo relativo al trámite de los asuntos materia de acuerdo económico.312

311Las reformas y adiciones al artículo 34 fueron publicadas el 6 de octubre de 1997, el 1 de noviembre de 2002, el 30 de enero de 2004, el 9 de abril de 2004, el 20 octubre de 2004, el 2 de febrero de 2007, el 28 de enero de 2011 y el 15 de abril de 2011. Además, se publicaron dos una fe de erratas el 9 de abril de 1994 y el 15 de abril de 2011. 312 A pesar de la popularidad política que goza en ciertos sectores, hay que tener precauciones con este tipo de instituciones constitucionales, ya que su establecimiento y funcionamiento requieren de «favorables condiciones sociales, económicas y, sobre todo, geográficas.» Loewenstein, K. Op. cit.,

pp. 227-228. «La democracia directa… quizá pueda ser un complemento eficaz de la democracia representativa, pero no es capaz, sin embargo, de organizar por sí sola un sistema de gobierno respetuoso de la libertad.» Aragón, M. Constitución, democracia y control. UNAM. México, 2002, p. 240. Sobre las ventajas y riesgos del referéndum y el plebiscito: Prud-homme, J. F. Consulta popular y democracia directa. Instituto Federal Electoral. Cuadernos de divulgación de la cultura democrática. Nº 15. México, 1999; Muñoz Ledo, P. y otros. Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas. UNAM. México, 2001. Pp. 131-135; Valadés, D. Constitución y democracia.

Op. cit., pp. 13-14, 41-44. Entre paréntesis, el referéndum legislativo no existe en el ámbito federal. Este quizá, una de las pocas excepciones en las que las constituciones locales son más avanzadas que la constitución de la república.

140

La reforma del 6 de octubre de 1997 estableció la posibilidad de que las leyes expedidas por el congreso –salvo las normas tributarias o fiscales--, pudieran ser sometidas a referéndum.313Por su parte, la reforma del 1 de noviembre de 2002

estableció las siguientes disposiciones:

Las leyes, ordenamientos y disposiciones de carácter general, aprobadas y sancionadas, debían publicarse en el periódico oficial del estado.

Cuando no se establezca un plazo, la vigencia de reglamentos, circulares y disposiciones generales sería obligatoria al tercer día de su publicación.314

El 30 de enero de 2004 se publicó el decreto de reforma constitucional, por

medio del cual se estableció la obligación de que los proyectos de ley y los decretos aprobados por el congreso, debían ser remitidos al gobernador del estado con las

respectivas firmas del presidente y el secretario de la legislatura estatal.315El 9 de abril de ese año se publicó una fe de erratas con el objeto de enmendar un error gramatical: corregir la palabra «refutará» por «reputará».

La reforma del 20 de octubre de 2004 estableció que los asuntos que fueran materia de acuerdo económico –es decir: aquéllos que no deben cumplir las formalidades del procedimiento de las leyes y decretos--, se sujetarán a los trámites que fije la ley. A diferencia de las disposiciones precedentes, esta reforma remitió el trámite de asuntos económicos a la ley, en lugar del reglamento interno del congreso.316

El 2 de febrero de 2007, se publicó una reforma constitucional, por medio de la

cual se limitó el derecho de veto del gobernador: no puede hacer observaciones sobre siguientes decretos: 1) los decretos que manden abrir o cerrar sesiones del congreso; 2) los decretos del congreso en funciones de jurado de sentencia; 3) los decretos de reformas constitucionales expedidos por el congreso del estado.

313Hay que mencionar que en la publicación Constitución Política del Estado Libre y Soberano de baja California y Ley de Instituciones y Procesos Electorales, editada en 2003 por el Instituto Estatal Electoral,

no se menciona la reforma del 6 de octubre de 1997 (p. 30), aunque en el apéndice de los artículos transitorios, sí se hace mención a la modificación «AL ARTICULO 35» (p. 97). 314A mediados de 2003, por invitación de un diputado local, tuve oportunidad de proponer y elaborar la versión original de esta iniciativa constitucional. Las dos ideas centrales del proyecto eran incorporar todo el proceso legislativo al texto constitucional y sancionar al gobernador cuando sin justificación alguna se negara a publicar una ley o decreto. El congreso aceptó regular, con mucho desorden por cierto, todo el proceso legislativo en la constitución, aunque eliminó la sanción jurídica a los vetosde bolsillo del gobernador. 315En el ámbito federal, esta disposición se encuentra prevista por el artículo 70 de la carta magna. 316En un principio, esta disposición aparecía en el artículo 36 de la constitución de 1953. Por reforma del 28 de octubre de 2004, se trasladó como un noveno párrafo del artículo 34.

141

La reforma del 28 de enero de 2011 fortaleció la autonomía del congreso para expedir su normativa interna: «El Congreso del Estado tendrá facultades plenas para expedir, reformar, adicionar o abrogar la ley que regulará su estructura y

funcionamiento internos. Estas Ley o las reformas a la misma no podrán ser vetadas ni sujetas a observaciones, ni necesitarán de promulgación del Ejecutivo del Estado para tener vigencia.»

El decreto publicado el 7 de octubre de 2011, limpió, estructuró y ordenó las

bases para el ejercicio del veto del gobernador a la aprobación de leyes y decretos del congreso del estado:

Si el gobernador juzga conveniente hacer observaciones a un proyecto aprobado en el congreso, podrá negarle su sanción y devolverlo con sus observaciones dentro de los 15 días siguientes para que sean consideradas, examinadas y discutidas de nuevo.

Se reputará aprobado por el ejecutivo todo proyecto que no se devuelva con observaciones al congreso dentro de los 15 días siguientes.

Vencido ese plazo, el ejecutivo dispondrá de 10 días para promulgar y

publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y, durante los 15 días siguientes, el presidente del congreso ordenará su publicación en el periódico oficial del estado, sin que se requiera refrendo.

El proyecto de decreto o de ley al que se hubiere hecho observaciones, será

promulgado y publicado si el congreso en un plazo de 30 días, vuelve a aprobarlo por dos tercios del número total de sus miembros. Vencido este plazo, se tendrá por no ratificado.

Los proyectos de decreto o de ley que hubiere sido objetados por el

Ejecutivo y que hayan sido ratificados por el congreso deberán ser promulgados y publicados en un término que no exceda de 5 días, contados a partir de la fecha en que hayan sido remitidos nuevamente al ejecutivo.

Los proyectos de ley y los decretos aprobados por el congreso, se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y el secretario del congreso, en un plazo máximo de 10 días a su aprobación.

En 10 días, se deberán remitir a los ayuntamientos, las iniciativas de adición o reforma a esta constitución, que haya sido aprobada por acuerdo de las dos terceras partes del número total de diputados.

142

Las leyes, ordenamiento y disposiciones de observancia general que hayan sido aprobados por el congreso del estado y sancionadas por el ejecutivo deberán ser promulgados y publicados en el periódico oficial del estado.

Si los reglamentos, circulares y demás disposiciones de observancia general, no fijan el día en que deben comenzar a observarse, serán obligatorias tres días después de su publicación en el periódico oficial del estado.

Las leyes que expida el congreso del estado, excepto las de índole tributario o fiscal, podrán ser sometidas a referéndum, conforme lo disponga la Ley.

Los asuntos que sean materia de acuerdo, se sujetarán a los trámites que fije la Ley.

El gobernador del estado no podrá hacer observaciones sobre los decretos que manden abrir o cerrar sesiones del congreso, los emitidos por éste cuando actúe en funciones de jurado de sentencia y las reformas constitucionales.

El congreso tendrá facultades plenas para expedir, reformar, adicionar o abrogar la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos. Esta ley no podrá ser sujeta a observaciones, ni necesitarán de sanción, promulgación y publicación del ejecutivo del estado.

Proceso legislativo (Artículo 34)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

91 1 de noviembre de 2002* √ XVII E. Elorduy

269 30 de enero de 2004** √ XVII E. Elorduy

1 20 de octubre de 2004 √ XVIII E. Elorduy

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

28 28 de enero de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

106 7 de octubre de 2011 √ √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California. * Este decreto habla de reformas y adiciones, aunque, en realidad,sólo se trata de una adición. ** El 9 de abril de 2004 y el 7 de octubre de 2011, se publicaron dos fe de erratas.

35. Excepciones al veto

143

En la constitución de 1953, el contenido original del artículo 35 establecía dos excepciones a la facultad de veto del gobernador del estado: cuando el congreso actuaba en funciones de colegio electoral y cuando fungía como jurado sobre los

decretos que manden abrir o cerrar sus sesiones.317

El artículo35 ha sufrido tres reformas y adiciones.318 La reforma del 6 de octubre de 1997 estableció que el gobernador no podía hacer observaciones sobre dos tipos de decretos: a) los que manden abrir o cerrar las sesiones del congreso, y b) los que emita el congreso en función de jurado.319 Por su parte, la reforma del 2 de febrero de 2007 modificó por completo el contenido de este precepto constitucional: las votaciones por mayoría calificada o por las dos terceras partes de los miembros del congreso se entenderán por lo menos de diecisiete votos. La reforma del 2 de octubre de 2011 no modificó nada del texto anterior.

317El gobernador tampoco puede ejercer el veto cuando el congreso expide su ley orgánica; por su parte, el gobernador provisional también está impedido de formular observaciones cuando se convoca a periodo extraordinario en caso de falta absoluta del gobernador constitucional. Gamas Torruco, J. Derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 854-855. En otro plano, se considera que el

ejecutivo no puede vetar reformas o adiciones constitucionales, porque el poder revisor es un órgano de mayor jerarquía y porque la votación calificada para cambios constitucionales es la misma que para superar los vetos ejecutivos: «tampoco puede vetar una reforma constitucional aprobada por el poder reformador en los términos del artículo 135 de la carta magna». Carpizo, J. y Carbonell, M. Op. cit., p. 103; «Derecho constitucional II» en Estudios constitucionales. Op. cit., p. 431.. Otros juristas, en cambio, consideran que el presidente si puede vetar reformas o adiciones constitucionales. Burgoa, I. Derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 769-770. En realidad,

algunas constituciones locales impiden tácitamente y otras facultan expresamente al gobernador del derecho a vetar cambios constitucionales. Arteaga Nava, El. Tratado de derecho constitucional.

Volumen 2. Op. cit., p. 662. «» 318Las reformas y adiciones al artículo 35 fueron publicadas el 6 de octubre de 1997, el 2 de febrero de 2007 y el 7 de octubre de 2011. 319 En el ámbito federal, el artículo 72, inciso j, establece cinco casos en los que el presidente de la república no puede hacer observaciones a las resoluciones del congreso o de alguna de las cámaras: a) en funciones de cuerpo electoral; b) en funciones de jurado; c) cuando la cámara de diputados declare que procede acusación contra altos funcionarios federales por delitos oficiales, d) cuando la comisión permanente convoque a sesiones extraordinarias, y e) resoluciones en ejercicio de las facultades exclusivas de alguna de las cámaras. En una decisión dividida, respecto al presupuesto de la federación para el ejercicio 2005, la suprema corte reinterpretó el concepto de facultades exclusivas y determinó que el poder ejecutivo podía vetar determinadas decisiones presupuestales de la cámara de diputados. «Pleno de Ministros. Estableció que el Presidente de la República cuenta con facultades para hacer observaciones al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación y que, una vez analizadas y discutidas por la Cámara de Diputados, en su caso, para superarlas se requiere una votación de las dos terceras partes de los diputados presentes en la sesión correspondiente; esto con fundamento en los artículos 70, último párrafo, 71, 72 y 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Controversia constitucional 109/2004)». Suprema Corte de Justicia. Dirección de Comunicación Social. Letras libres núm. 79 de julio de 2005,

p. 67. En el mismo sentido: Gutiérrez, A. «La Suprema Corte y el presupuesto: Resolución de coyuntura» en Nexos núm. 331 de julio de 2005, pp. 8-11.

144

Excepciones al veto del gobernador (Artículo 35)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy 106 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

36. Comisión Permanente

El artículo 36 establecía que los asuntos que fueran materia de acuerdo económico, debían sujetarse a los trámites fijados por el reglamento interior del congreso local. Este artículo ha sufrido tresreformas.320Lareforma del 20 de octubre de 2004 y estableció las siguientes disposiciones sobre la comisión permanente.321 Estas disposiciones fueron derogadas el 28 de enero de 2011.322

La comisión permanente es el órgano del congreso del estado que funciona fuera de los períodos ordinarios y desempeña las tareas que le señala la constitución local.

Esta comisión podrá convocar a períodos extraordinarios de sesiones de la cámara de diputados, sin que pueda suspender sus trabajos durante dichos períodos.

El pleno del congreso «solo»323 se ocupará de los asuntos señalados en la convocatoria aprobada por la comisión permanente.

La comisión permanente podrá conceder aquellas licencias y permisos que no estén exceptuadas por la constitución.

320Las reformas al artículo 36 fueron publicadas el 20 de octubre de 2004, el 28 de enero de 2011 y el 7 de octubre de 2011. 321 Este decreto disparó mayúsculas a mansalva. 322Anteriormente, el artículo 36 regulaba los acuerdos económicos del congreso. Esta disposición se trasladó como noveno párrafo del artículo 34, por virtud de la reforma del 28 de octubre del 2004. Por su parte, el artículo 78 de la carta magna regula la comisión permanente del congreso de la unión. Además, dicho decreto disparó mayúsculas a mansalva, pasó por encima de la diferencia entre el singular y el plural y no acentuó la palabra «sólo». 323 Este decreto no acentuó el adverbio «sólo», que es sinónimo de única o solamente. De lo contrario, «solo»., se debe entender como un estado o situación de soledad.

145

La comisión permanente deberá convocar de inmediato a período extraordinario de sesiones, en caso de faltas absolutas o temporales del gobernador.

El gobernador provisional no podrá vetar la convocatoria a periodo extraordinario en caso de falta absoluta o temporal del gobernador constitucional.

Si ocurre la falta absoluta o temporal del gobernador y el congreso está reunido en período extraordinario:

a. La comisión permanente podrá ampliar el objeto de la convocatoria

del periodo extraordinario

b. El congreso reunido en periodo extraordinario, podrá nombrar al gobernador interino o sustituto.

La mesa directiva de la comisión permanente se integrará por un presidente y un secretario.

Elegida la mesa directiva tomará posesión de su cargo y el presidente de la mesa procederá a declarar instalada la comisión permanente.

Las sesiones de la comisión permanente se efectuarán en la forma y términos que disponga la ley.

La elección de la mesa directiva se comunicará a los otros poderes, al congreso de la unión y a las demás legislaturas locales.

La reforma del 7 de octubre de 2011, incorporó la figura de iniciativa preferente: «El día de la apertura de cada periodo de sesiones ordinarias del congreso del estado, el gobernador podrá presentar hasta dos iniciativas para trámite preferente, o señalar con tal carácter alguna que hubiere presentado en periodos anteriores y no hayan sido votadas en el pleno del Congreso. Asimismo deberá sustentar las razones por las que otorga dicho carácter a cada iniciativa. Cada iniciativa deberá ser discutida y votada en las comisiones de dictamen legislativo que corresponda, así como en el pleno del Congreso, durante el periodo de sesiones ordinarias en que se presente. Si no fuere así, la iniciativa, en sus términos y sin mayor trámite, será el primer asunto que deberá ser discutido y votado en la última sesión de dicho período. La Ley Orgánica del Poder Legislativo del Congreso regulará el trámite legislativo de las iniciativas que el Gobernador presente o señale con carácter preferente, así como las sanciones aplicables a los Diputados que infrinjan

146

los plazos y términos previstos en esta Constitución, por el ejercicio de esta facultad.»

Comisión Permanente (Artículo 36)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

1 20 de octubre de 2004 √ XVIII E. Elorduy

30 28 de enero de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán 106 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

Fiscalización superior

El capítulo IV del título tercero de la constitución se refería originalmente la integración y las atribuciones de la comisión permanente del congreso del estado. Este capítulo ha sido reformado y adicionado en cuatro ocasiones con la finalidad de derogar la mención de la comisión permanente, de incorporar la referencia a la planeación legislativa y, finalmente, de establecer la nueva denominación del órgano de fiscalización superior.324

Fiscalización superior (Capítulo IV del Título Tercero)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

348 14 de septiembre de 2001* √ XVI A. González

215 14 de noviembre de 2003325 √ XVII E. Elorduy

269 30 de enero de 2004 √ XVII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California. * Esta fue una reforma derogatoria, ya que eliminó el capítulo IV y los artículos 38 y 39.

37. Órgano de fiscalización superior

324Las reformas y adiciones a la denominación del capítulo cuarto del título tercero fueron publicadas el 14 de septiembre de 2001, el 14 de noviembre de 2003 y el 30 de enero de 2004. 325Este decreto indica que se «modifica la denominación». En realidad, el concepto

modificación es inapropiado por dos razones: 1) la normatividad constitucional sólo

utiliza dos conceptos: reforma o adición, y 2) este capítulo había sido derogado, por lo que

su contenido no existía; en consecuencia, se trata de un decreto que adicionó una nueva

denominación al capítulo restablecido.

147

El artículo 37 originalmente establecía que los proyectos de leyes o decretos aprobados por el congreso, serían remitidos al gobernador con la firma del presidente y los secretarios del congreso. Este artículo ha sufrido tres

modificaciones, a efecto de especificar, primero, las rúbricas que debían aparecer en los decretos del congreso e incorporar, posteriormente, las nuevas disposiciones sobre el órgano de fiscalización superior.326

La reforma del 5 de octubre de 1997 estableció que los proyectos aprobados por el congreso debían ser firmados por el presidente y el secretario o los secretarios. Por su parte, la reforma del 30 de enero de 2004, modificó el contenido de esta disposición, al incorporar las normas relacionadas con el órgano de fiscalización superior.327 Los principales elementos de esta enmienda constitucional fueron las siguientes:

El congreso del estado debía contar con un órgano de fiscalización denominado órgano de fiscalización superior.328

Este órgano de fiscalización tendría atribuciones para decidir sobre su organización, recursos, funcionamiento y resoluciones.

El órgano fiscalizador tendría carácter técnico y debía contar con autonomía de gestión en el ejercicio de sus atribuciones.329

Dicho órgano sería «administrado y dirigido» por un auditor superior de fiscalización.330

El titular del órgano de fiscalización superior sería nombrado y removido por mayoría calificada del congreso.

326Las reformas y adiciones al artículo 37 fueron publicadas el 15 de enero de 1999, el 30 de enero

de 2004 y el 25 de septiembre de 2009. Además, se publicó una fe de erratas el 9 de abril de 2004. 327La fiscalización superior de la federación se encuentra prevista en el artículo 79 de la constitución general de la república. 328 El órgano de fiscalización superior sustituyó a la contaduría mayor de hacienda, prevista en las fracciones XI, XII y XIII del artículo 27 de la constitución estatal. Es imperdonable que los artículos 27 y 37, repitieron siete veces el mismo error ortográfico: «Organo» sin acento escrito. 329El órgano de fiscalización superior puede ser clasificado dentro de los llamados órganos autónomos de estado. En el ámbito federal se pueden mencionar el Banco de México, el Instituto Federal

Electoral, el Sistema de Administración Tributaria y la Comisión Nacional de Derechos Humanos. En el ámbito estatal, con muchas imperfecciones, también podrían caber en esta clasificación el Instituto Estatal Electoral y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Sobre los órganos autónomos de estado: Cárdenas Gracia, J. Op. cit., pp. 243-273. 330No están de más algunas precisiones de concepto: 1) la dirección es una función genérica que, entre otras, abarca la función específica de administración, 2) en un sistema administrativo, se coloca primero a la función directiva (género) y luego a la actividad administrativa (especie).

148

Los requisitos para ser designado auditor superior de fiscalización serían los siguientes:

a. Cumplir con los requisitos establecidos en las fracciones I, II, V, VI y

VII del artículo 60 de la constitución local.331

b. Poseer título profesional de contador, abogado o profesión afín.

c. Tener reconocido prestigio profesional, capacidad y experiencia técnica.

d. No formar parte de ningún partido político.

e. No desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo en asociaciones

científicas, docentes, artísticas o de «beneficiencia».332

El auditor superior no podría desempeñar cargo alguno en los poderes o entidades fiscalizados durante dos años posteriores al término su gestión.

El órgano de fiscalización superior tendría a su cargo las siguientes

atribuciones:

a. Fiscalizar la administración, manejo, custodia y aplicación de fondos, subsidios y recursos de:333

1. Los poderes del estado y de las entidades públicas estatales y

los municipios.

331El artículo 60 de la constitución estatal establece los requisitos para ser magistrado del poder judicial del estado: 1) ciudadanía mexicana por nacimiento, 2) plenitud de derechos políticos y civiles, 3) residencia de una década previa a la elección, 4) goce de una buena reputación, 5) sin condena por delito penado con más de un año de prisión, 6) no haber cometido delito de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la fama pública, 7) no haber sido gobernador, secretario o procurador el año previo a la elección. 332De acuerdo con el diccionario, la palabra correcta es beneficencia». Tal vez esa supuesta «beneficiencia» era una nueva definición inventada por los diputados para referirse a los beneficios que aporta o recibe la ciencia. Cuando se refiere a instituciones de asistencia o actividades filantrópicas, la palabra correcta es beneficencia. Este gazapo hubiera sido una anécdota, de no ser porque subraya el menosprecio de los políticos y la desatención de los juristas hacia el texto jurídico más importante del estado. En sucesivas reformas, se corrigieron algunos de estos incidentes. 333La palabra administrar quiere decir «gobernar una institución» y comprende las siguientes funciones: «ordenar, disponer, organizar en especial la hacienda o los bienes». Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. Tomo I. Espalsa Calpe. España, 2000, p. 44. Luego

entonces, no se entiende la razón por la cual se utilizan por separado los conceptos «administración» y «manejo, custodia y aplicación», ya que la función administrativa incluye, entre otras actividades, el manejo, la custodia y la aplicación de recursos.

149

2. Los organismos dotados de autonomía y particulares, cuando manejen recursos de origen público.

b. Elaborar un informe que contenga:

1. Los dictámenes de revisión y el apartado de fiscalización y verificación del cumplimiento de los planes y programas

2. Los comentarios y observaciones de los auditados.

c. Realizar una fiscalización superior que incluirá auditorías de desempeño, eficiencia, economía, legalidad y cumplimiento.

d. Entregar un informe de carácter público sobre los resultados de la

revisión de la cuenta pública al congreso del estado dentro de los plazos que establece la ley.

e. Guardar, bajo pena de ley, reserva de sus actuaciones y

observaciones, hasta que rinda los informes correspondientes. f. Dar a conocer al congreso los actos u omisiones en que se presuma

alguna irregularidad o conducta ilícita en la administración, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos públicos.

g. Efectuar visitas domiciliarias en los términos que señale la ley. h. Proponer las bases para la determinación de daños y perjuicios que

afecten a la hacienda pública estatal o municipal, o al patrimonio de las entidades públicas estatales y municipales

i. Proponer al congreso del estado las indemnizaciones y sanciones

pecuniarias correspondientes a los responsables.

La ley debía determinar el procedimiento para la designación del auditor de fiscalización superior.

El auditor de fiscalización superior debe durar cuatro años en su encargo y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez.

El auditor de fiscalización superior sólo puede ser removido por causas graves y conforme a los procedimientos de responsabilidades públicas.

150

La remoción del auditor de fiscalización superior requiere de mayoría calificada del congreso.

Los poderes del estado y los sujetos fiscalizados deben proporcionar auxilio al órgano de fiscalización superior.

El 9 de abril de 2004, se publicó una fe de erratas para corregir determinados

puntos del decreto publicado el 30 de enero de 2004. Además de insistir en algunas faltas de ortografía, este decreto, en realidad, sólo sirvió para cambiar tres conceptos: 1) «refutará» por «reputará»; 2) «órgano superior de fiscalización» por «órgano de fiscalización superior», y 3) «auditor de fiscalización« por «auditor superior de fiscalización».334

El decreto de reformas constitucionales, publicado el 25 de septiembre de 2009,

contiene las siguientes bases de organización y funcionamiento del órgano de fiscalización superior del congreso del estado:

El congreso del estado contará con un órgano de fiscalización denominado órgano de fiscalización Superior, con autonomía técnica y de gestión en ejercicio de sus atribuciones para decidir sobre su organización interna,

recursos funcionamiento y resoluciones, el cual se sujetará a lo siguiente:

El órgano de fiscalización superiorserá administrado y dirigido por un auditor superior de fiscalización, quien actuará con plena independencia e imparcialidad y responderá solo al mandato de la Ley.

Para su designación y remoción será necesaria la aprobación de las dos terceras partes de los diputados presentes, en la sesión de pleno del congreso del estado.

La ley determinará el procedimiento para la designación del auditor

superior de fiscalización, el cual solamente podrá ser removido por las causas graves que la ley señale o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título octavo de esta constitución.

334Este decreto señala: «El Organo de Fiscalización Superior… responderá solo al mandato de la ley.» Además de la falta de acento escrito a la palabra esdrújula «Órgano», el vocablo «solo» es sinónimo de soledad, en tanto que el adverbio «sólo» es sinónimo de únicamente. De acuerdo con nuestros constituyentes, la entidad fiscalizadora sólo podría rendir cuentas a la ley cuando el auditor superior de fiscalización se encontrase a solas, sin compañía. La oración correcta debe ser: «El Órgano de Fiscalización Superior sólo responderá ante la ley». Es decir: únicamente debe

obedecer a la ley --así lo haga a solas o acompañado.

151

El nombramiento de auditor superior de fiscalización será por periodos de siete años.

Durante el ejercicio de su encargo, no podrá ocupar cargo de dirigente de algún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

Los requisitos para ser nombrado auditor superior de fiscalización son los siguientes:

a. Ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles

b. Tener cuando menos 35 años cumplidos el día de la designación.

c. Haber residido en el estado durante los diez años anteriores al día de

su designación;

d. Poseer título profesional de contador público, o titulo afín.

e. Tener reconocido prestigio profesional y experiencia técnica de por lo

menos cinco años en materia de administración pública, así como de control, auditoría financiera y de responsabilidades.

f. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito que

amerite pena de más de un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo cualquiera que haya sido la pena, y

g. No haber ocupado cargo de elección popular, ni haber sido titular de

los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, municipios y organismos públicos autónomos, así como titular de sus respectivas entidades, dependencias y unidades administrativas equivalentes, durante los dos años previos al día de la designación.

Elórgano de fiscalización superior tendrá las atribuciones siguientes;

a. Fiscalizar la administración, manejo, custodia y aplicación de fondos, subsidios y recursos de los poderes del estado y de las entidades públicas estatales, incluyendo a los municipios, organismos dotados de autonomía y particulares, cuando manejen recursos de origen público,

152

que incluirá auditoria de desempeño, eficiencia, economía y cumplimiento;

b. Las atribuciones de fiscalización se desarrollarán conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y contabilidad.

c. Entregar los informes de resultados de las revisiones de las cuentas

públicas al congreso del estado en los términos y plazos que establece la Ley de la materia, mismos que tendrán carácter público.

d. El órgano de fiscalización superiordeberá guardar reserva de sus

actuaciones y obligaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

e. Dar a conocer al congreso del estado los actos u omisiones en que se

presuma alguna irregularidad o conducta ilícita en la administración, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos públicos.

f. Efectuar visitas domiciliarias en los términos que señale la Ley. g. Proponer las bases para la determinación de daños y perjuicios que

afecten a la hacienda pública estatal o municipal, o al patrimonio de las entidades públicas estatales y municipales; así como para las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes a los responsables, haciéndolo del conocimiento del congreso quien procederá conforme a la ley.

Los poderes del estado y los sujetos de fiscalización proporcionarán auxilio al órgano de fiscalización superiorpara el ejercicio de sus funciones.

Órgano de Fiscalización Superior

(Artículo 37) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

36 15 de enero de 1999 √ XVI A. González

269* 30 de enero de 2004 √ √ XVII E. Elorduy

276 25 de septiembre de 2009 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California. * El 9 de abril se publicó una fe de erratas al decreto 269.

153

Sistema de planeación legislativa

En el decreto 269 del periódico oficial, publicado el 30 de junio de 2004, se adicionó un quinto capítulo al título tercero, con las regulaciones relativas al sistema de planeación del desarrollo legislativo. A efecto de guardar el orden y la secuencia de los contenidos constitucionales, fueron ubicados en este nuevo capítulo los artículos 38 y 39 de la constitución local.335

Planeación legislativa

(Capítulo V del título tercero) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

269 30 de enero de 2004 √ XVII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

38. Plan de Desarrollo Legislativo y Agenda Legislativa Básica

El artículo 38 establecía que, al término de las sesiones ordinarias, el congreso debía nombrar a los integrantes de una comisión permanente para el periodo de receso, la cual estaría compuesta por seis diputados: tres propietarios y tres suplentes o supernumerarios.336

Este artículo ha sido reformado y adicionado en tres ocasiones, con el

propósito de modificar la composición de la comisión permanente, de eliminar a este órgano legislativo y de establecer el llamado sistema de planeación del desarrollo legislativo.337

La reforma del 14 de diciembre de 1994 amplió de tres a siete los miembros propietarios de la comisión permanente y dejó en tres el número de miembros suplentes o supernumerarios.338 Por su parte, la reforma del 14 de septiembre de 335La adición al capítulo quinto del título tercero de la constitución, fue publicada el 30 de enero de 2004. 336 El artículo 78 de la constitución general regula lo relativo a la organización y funcionamiento de la comisión permanente del congreso de la unión. 337Las reformas y adiciones al artículo 38 fueron publicadas el 14 de diciembre de 1994, el 14 de septiembre de 2001 y el 14 de noviembre de 2003. 338La razón de esta reforma fue el engordamiento del congreso. Aunque la constitución de 1953 no precisaba una cifra sobre el número de diputados, el artículo 116 constitucional había definido rangos mínimos de siete, nueve y once diputados, según el tamaño de la población. En 1979, el congreso se integró por 14 diputados; el 20 de febrero de 1983 aumentaron a 19; el 14 de diciembre de 1994, la cifra se incrementó a 25 legisladores. La reforma del 6 de octubre mantuvo el número total, pero incrementó de 15 a 16 los diputados de mayoría y disminuyó de 10 a 9 los de minoría.

154

2001, derogó la disposiciones de este artículo y de un plumazo eliminó a la comisión permanente.339

Por su parte, la adición del 14 de noviembre de 2003 creó un sistema de planeación legislativa, dentro del cual ordenó expedir un plan de desarrollo legislativo.340 Las bases de dicho plan son las siguientes:

El plan de desarrollo legislativo se aprobará en el segundo periodo de sesiones del primer año de una legislatura (1º de febrero a 31 de mayo).

Dicho plan de desarrollo legislativo deberá contener la agenda legislativa básica del congreso del estado.

El referido plan se elaborará bajo los principios de economía funcional,

eficiencia y «democrático».341

Plan de desarrollo legislativo y agenda legislativa básica (Artículo 38)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

339Existen serios cuestionamientos hacia la comisión permanente, puesto que se considera que, en realidad, «no tiene prosélitos de nota (y) está lejos de ser una institución indispensable en un régimen constitucional.» Dada su inutilidad y por ser contraria y perniciosa a nuestra organización constitucional, se llegó a plantear «su desaparición, con lo que México se sumaría a la gran mayoría de los países que no tienen Comisión Permanente.» Tena Ramírez, F. Op. cit., pp. 462, 470. Sin

embargo, no fueron éstas las razones por las que la XVI legislatura suprimió dicho órgano cameral. En realidad, fue un gesto publicitario para hacer propaganda sobre un congreso que no descansa un solo día del año. Al desaparecer los recesos legislativos, de manera colateral también debía desaparecer la comisión permanente. La vigésima octava legislatura remendó el entuerto, al limitar los periodos, restaurar los recesos y reimplantar la comisión permanente. Pero el gozo se fue al gozo. Una nueva reforma estableció tres periodos sucesivos de sesiones y cerró el espacio a este órgano parlamentario. 340No está clara cuál es la definición ni pueden desprenderse con facilidad los principios del llamado desarrollo legislativo. Al parecer, se copió la noción del plan de desarrollo con el fin de colocar al congreso al mismo nivel que el ejecutivo, sin considerar que se trata de dos poderes distintos. A diferencia de la función legislativa, el concepto desarrollo se refiere a los ámbitos político, económico y social, los cuales se sustentan en los principios de democracia, crecimiento y bienestar. Para una perspectiva global sobre el tema: Montemayor, R. y otros. «El sistema nacional de planeación democrática» en Revista de Administración Pública. Nº 55-56. México, 1983; Cibotti R. y Sierra E. El sector público en la planificación del desarrollo. Siglo XXI. México, 1981. 341Los supuestos principios de economía funcional, eficiencia y democracia, ponen de manifiesto una confusa mezcla de conceptos jurídicos, políticos y económicos. La austeridad y el ahorro corresponden al ámbito de la economía; la democracia es una categoría política. En cambio, el derecho y, por tanto, la legislación, se derivan ni se rigen por categorías del desarrollo, sino por otros valores como legitimidad, legalidad, la justicia y la ética. Sobre este tema: Le Fur, L., Delos, J. T. y Radbruch, G. Los fines del derecho. Bien común, justicia y seguridad. UNAM. México, 1975.

155

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

348 14 de septiembre de 2001 √ XVI A. González

215 14 de noviembre de 2003* √ XVII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California. * El decreto se refiere a una reforma, aunque, en realidad, se trata de una adición, ya que este artículo estaba derogado y se le añadieron nuevas disposiciones sobre planeación legislativa.

39. Plan de Desarrollo Legislativo

En un principio, el artículo 39 de la constitución local se refería al ámbito de competencia de la comisión permanente del congreso del estado.342 En particular, establecía las siguientes atribuciones:

Convocar a periodo extraordinario de sesiones: a) cuando lo estime pertinente; b) a solicitud del ejecutivo, y c) cuando las circunstancias requieran un lugar distinto a la capital del estado.

Conceder licencias o permisos a los servidores públicos cuando sean de la competencia del congreso del estado.

Dictaminar sobre las modificaciones a los presupuestos municipales, a propuesta de los ayuntamientos.

Otorgar o negar la aprobación de los magistrados judiciales que fueron

propuestos por el gobernador.

Dictaminar sobre los asuntos pendientes y los que fueran presentados para dar cuenta al congreso.

Recibir y entregar al colegio electoral los expedientes de las elecciones de diputados y gobernador.

Instalar las juntas preparatorias del colegio electoral

Suspender hasta por tres mesesa los munícipes, a petición del gobernador, para realizar investigaciones relacionadas con sus funciones.

Las demás que le concede esta constitución.

342El artículo 78 constitucional establece las facultades de la comisión permanente del congreso de la unión.

156

Este artículo ha sido reformado y adicionado en siete ocasiones, con la finalidad

de regular la facultad presupuestaria, eliminar el colegio electoral, precisar las

facultades electorales, eliminar la facultad de suspender munícipes y de nombrar magistrados, normar la instalación del congreso, imponer la rendición de cuentas judiciales, eliminar la comisión permanente y establecer la planeación legislativa.343

La primera reforma limitó la facultad de modificar presupuestos municipales y eliminó la referencia al colegio electoral. Por su parte, la segunda reforma precisó las facultades electorales, eliminó la facultad de suspender munícipes y definió la convocatoria a la junta previa de instalación del congreso.

La tercera reforma derogó la resolución sobre expedientes electorales. La cuarta suprimió la atribución relacionada con el nombramiento de magistrados e impuso al poder judicial la obligación de rendir cuentas de su gestión al pleno. La quinta reforma estableció los requisitos de la convocatoria. A su vez, la sexta eliminó la comisión permanente y la séptima estableció el plan de desarrollo legislativo.

La reforma del 31 de enero de 1984 introdujo los siguientes cambios en el artículo 39: a) limitó la facultad de dictaminar sobre modificaciones a las leyes de ingresos municipales; b) derogó la referencia a la instalación de las juntas preparatorias del colegio electoral, al haber desaparecido este órgano; c) añadió un extraño párrafo a la última fracción del artículo 39 de la constitución local.344

Además de haber eliminado la facultad de suspender en forma temporal a los munícipes, la reforma del 14 de diciembre de 1999, incorporó las siguientes modificaciones:

Recibir los expedientes electorales relativos a las elecciones para gobernador y ayuntamientos.

Entregar credenciales de identificación y accesoa los diputados electos, a más tardar el 15 de septiembre del año de la elección.

343Las reformas y adiciones al artículo 39 fueron publicadas el 31 de enero de 1984, el 14 de diciembre de 1994, el 6 de octubre de 1997, el 15 de enero de 1999, el 8 de febrero de 1999, el 14 de septiembre de 2001 y el 14 de noviembre de 2003. 344 Eseadefesio, probablemente incorporado por error, decía: «Lo anterior, como consecuencia de las adecuaciones que a nuestro Máximo Ordenamiento, habrán de realizarse motivadas por las Reformas al Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según lo establecido en el Artículo Segundo Transitorio del Decreto aprobado por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.» Dicho párrafo desapareció sin explicación: no hubo una fe de erratas que lo hubiera derogado. Un jurista puntilloso podría hacer un escándalo y señalar que las adecuaciones a la constitución local no se derivan de decretos aprobados por la cámara de diputados del congreso de la unión, sino por resolución del poder revisor. Pero todo quedó ahí.

157

Citar a los diputados a la junta previa al día anterior del inicio del primer periodo ordinario de sesiones.

En virtud de los cambios en el sistema electoral del país y del estado, la reforma

constitucional del 6 de octubre de 1997, derogó la facultad de la comisión permanente de recibir y turnar al desaparecido colegio electoral los expedientes de las elecciones de gobernador y ayuntamientos.345 Por su lado, la reforma del 15 de enero de 1999 introdujo las siguientes modificaciones relacionadas con las facultades de la comisión permanente:

Derogó la facultad de aprobar o reprobar los nombramientos de magistrados, realizados por el gobernador.

Estableció la obligación de entregar a la mesa directiva de la legislatura entrante el acta de entrega recepción de recursos para su gestión.

Sustituyó la facultad de «dictaminar» por la de «recibir y turnar» las modificaciones a los presupuestos de ingresos municipales.

Modificó la facultad de «emitir dictamen» por la de «informar» sobre asuntos pendientes o presentados durante su gestión.

Modificó la atribución de constituirse en comisión instaladora del periodo de sesiones del congreso.

En lugar de «junta previa», estableció la facultad de convocar a «sesión previa» a los diputados.

La reforma del 8 de febrero de 1999 introdujo varias modificaciones

relacionadas con las convocatorias a periodo extraordinario de sesiones, las cuales debían cumplir los siguientes requisitos: a) ser aprobadas por mayoría de diputados; b) señalar los asuntos a tratar; c) ser resueltas en un máximo de 5 días cuando la solicite el gobernador, de lo contrario debían considerarse aprobadas.346

Como resultado de la derogación del capítulo IV y del artículo 38, la reforma del 14 de septiembre del 2001 también procedió derogar el contenido del artículo 39. A su vez, la adición del 14 de noviembre del 2003 incorporó el concepto de

345Loaeza, S. El llamado de las urnas. Cal y arena. México, 1989: Rodríguez Araujo, O. La reforma política y los partidos en México. Siglo XXI. México, 1984. 346 Este un caso particular de la figura de la afirmativa ficta. Para una perspectiva sobre el silencio administrativo: Lucero Espinosa, M. Ley federal de procedimiento administrativo comentada. Porrúa.

México, 1996, pp. XI-XII.

158

planeación legislativa.347 Adicionalmente, impuso los siguientes mandatos al congreso:

La elaboración, control y coordinación del plan de desarrollo legislativo se debía realizar conforme a los procedimientos y plazos legales.

Dicho plan legislativo debía ser elaborado sin perjuicio del derecho de iniciativa de leyes y decretos previsto en el artículo 28 de la constitución local.

Plan de desarrollo legislativo

(Artículo 39) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

22 31 de enero de 1984 √ XI X. Leyva

122 14 de diciembre de 1994 √ √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

37 15 de enero de 1999 √ XVI A. González

31 8 de febrero de 1999 √ XVI A. González

348 14 de septiembre de 2001 √ XVI A. González

215 14 de noviembre de 2003 √ XVII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

347Por disposición el artículo 26 de la carta magna existe un sistema nacional de planeación democrática. El presidente expide un plan nacional de desarrollo, el gobernador elabora un plan estatal de desarrollo y el ayuntamiento hace lo propio con un plan municipal de desarrollo. Bajo esta lógica, la existencia del llamado plan de desarrollo legislativo conllevaría la necesidad de un plan de desarrollo judicial, de otro plan de desarrollo empresarial, de otro plan de desarrollo sindical y, por qué no, de un plan de desarrollo de los enanos o de los ciegos. En realidad, se impuso al ámbito legislativo un concepto que, por su naturaleza económica, social o administrativa, es extraño al terreno legislativo.. Sobre los conceptos, principios y diseños de la planeación del desarrollo: Secretaría de Programación y Presupuesto. Sistema Nacional de Planeación Democrática. SPP. México, 1983; Cibotti, R. y otros. Ensayos sobre planificación regional del desarrollo. ILPES-Siglo

XXI. México, 1981.

159

título cuarto

poder ejecutivo

160

Título Cuarto Poder ejecutivo

Sumario: I. Contenido del título cuarto; II. Poder ejecutivo; III.

Facultades y obligaciones del gobernador; IV. Secretario de

gobierno.

IV. Poder Ejecutivo del Estado

l título cuarto de la Constitución Política de Baja California se refiere al poder ejecutivo del estado y está integrado por tres capítulos y quince artículos. El capítulo primero regula al poder ejecutivo, el capítulo segundo define las facultades y obligaciones del gobernador y el capítulo tercero regula la figura del secretario de gobierno.

Por su parte, los artículos de este título se refieren a: 40) poder ejecutivo y administración pública,

41) requisitos para ser gobernador, 42) impedimentos para ser gobernador, 43) impedimentos para volver a

ser gobernador, 44) elección de gobernador, toma de posesión y periodo de gobierno, 45) faltas y separación

del gobernador, 46) tipos de gobernador, 47) sustitución de gobernador, 48) refrendo secretarial, 49)

facultades y obligaciones del gobernador, 50) secretario de gobierno, 51) requisitos para ser secretario de

gobierno, 52) atribuciones del secretario de gobierno, 53) incompatibilidad del secretario de gobierno, 54)

suplencias del secretario de gobierno.

40. Poder Ejecutivo y Administración Pública El artículo 40 de la constitución de 1953 regula al poder ejecutivo del estado.348 Dicho artículo sólo señalaba que el poder ejecutivo se depositaba en una sola persona que se denomina gobernador del estado.349 Este artículo ha sido

348 En el ámbito federal, el artículo 80 de la carta magna establece que el poder ejecutivo se deposita en un solo individuo denominado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Para una visión panorámica de la institución presidencial: Valencia Carmona, S. El poder legislativo latinoamericano. UNAM. México, 1979; Carpizo, J. El presidencialismo en México. Siglo XXI. México, 1978; «México, Poder Ejecutivo 1950-1975» en Estudios constitucionales. Op. cit., pp. 311-325; «Notas sobre el presidencialismo mexicano» en Op. cit. Pp. 327-341; «La presidencia renovada» en Nexos. México, septiembre de 1998; «México ¿sistema presidencial o parlamentario?» en Nuevos estudios constitucionales. Porrúa-UNAM. México, 2000, pp. 275-315; Carpizo, J. y Carbonell, M. Derecho constitucional. Op. cit., pp. 91-106. 349 El artículo 116 constitucional establece varios principios aplicables al gobernador: 1) el poder público se divide en ejecutivo, legislativo y judicial; 2) no podrán reunirse dos o más poderes en una sola persona o corporación; 3) la organización de los poderes se sujetará a los principios de la carta magna; 4) los gobernadores no podrán durar en su cargo más de 6 años; 5) en ningún caso y por ningún motivo los gobernadores podrán ocupar ese cargo; 6) la elección de gobernadores será directa y de acuerdo a las leyes locales; 7) en caso de falta absoluta, no podrá ser electo para el

E

161

reformado y adicionado dos ocasiones.350 La reforma y adición del 31 de diciembre de 1985, fue dividir la organización y el funcionamiento de la administración pública del estado en centralizada y paraestatal.351

En relación con la estructura y el funcionamiento de la organización

administrativa del estado, la reforma publicada el 31 de diciembre de 1985 dispuso lo siguiente:

Determinó que correspondía al gobernador conducir la administración

pública estatal.352

Definió una clasificación de la administración pública estatal en centralizada y paraestatal. 353

Estableció que, a través de una ley orgánica354, se debían cumplir las siguientes disposiciones:

periodo inmediato el gobernador sustituto o el designado para concluir el periodo; 8) tampoco podrá serlo quien supla las faltas temporales del gobernador durante los dos últimos años; 9) sólo podrá ocupar el cargo el ciudadano mexicano, nacido o con residencia efectiva de 5 años anteriores a la elección. 350 Las reformas y adiciones al artículo 40 fueron publicadas el 31 de diciembre de 1985 y el 7 de octubre de 2011. 351 Como resultado de la reforma administrativa, el 21 de junio de 1981 se reformó el artículo 90 de la constitución nacional a efecto de clasificar la administración pública federal en centralizada y paraestatal. Una perspectiva general se encuentra en Carrillo Castro, A. La reforma administrativa en México. Tres tomos. M. A. Porrúa. México, 1980. 352 Acosta Romero, M. Teoría general del derecho administrativo. Porrúa. México, 1986. Pp. 128-134. Para una visión general de la administración pública: Weber, M. Economía y sociedad. FCE. México, 1983; Chevalier J. y Loschak D. La ciencia administrativa. INAP-FCE. México, 1983; Martin, R. Administración pública. Herrero hermanos. México, 1967; Amaro Guzmán, R. Introducción a la administración pública. McGraw-Hill. México, 1985; Acosta Romero M. y otros. Ley federal de procedimiento administrativo y ley de procedimiento administrativo del distrito federal comentada. Porrúa.

México, 1996. 353 En el ámbito federal, existen varias normas globalizadoras sobre esta materia: 1) la ley orgánica de la administración pública estatal establece las bases de organización y funcionamiento de las dependencias del ejecutivo federal; 2) la ley federal de entidades paraestatales regula la administración pública paraestatal; 3) la ley federal de procedimiento administrativo se encarga de los actos, procedimientos infracciones, sanciones y recursos; la ley de ingresos y el presupuesto de ingresos se encargan de la fuente y destino de los recursos públicos; la ley de fiscalización y contabilidad gubernamental se encarga de verificar la legalidad en el uso del gasto de gobierno. 354 La norma reglamentaria del artículo 40 constitucional es la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California. El nombre y contenido de esta ley estatal son copia fiel y exacta de la ley federal que reglamenta al artículo 90 constitucional: la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. La denominación de dicha ley, mencionada en la constitución del estado, merece algunos comentarios: 1) el concepto «orgánico» se refiere más a órganos que a competencias o facultades; 2) la noción orgánica no reconoce la división entre administración pública centralizada y paraestatal; 3) a partir de esa denominación es difícil distinguir entre

162

a. Distribuir los asuntos administrativos a la secretaría de gobierno,

la oficialía mayor, la procuraduría del estado, la tesorería general,

las direcciones generales y las direcciones del ramo. 355

b. Sentar las bases para la creación, la intervención del gobernador y las relaciones institucionales de las entidades paraestatales.356

La reforma del 7 de octubre de 2011 definió las bases para integrar los

órganos de gobierno de la administración paraestatal: «La administración de las entidades paraestatales estará a cargo del titular de la entidad, y por un órgano de gobierno integrado con no menos de cinco ni más de trece integrantes propietarios, de los cuales la mayoría deberá pertenecer a la administración pública.»

Poder ejecutivo y administración pública (Artículo 40)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

119 31 de diciembre de 1985 √ √ XI X. Leyva

106 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

41. Requisitos para ser Gobernador El artículo 41 regula los requisitos para ser gobernador del estado.357 El texto original de la constitución de 1953 establecía los siguientes requerimientos para la

dependencia y entidad o entre órgano y organismo; 4) por lo tanto, tampoco se pueden diferenciar los grados de la descentralización: delegación de facultades, desconcentración de funciones y descentralización de competencias. Carrillo Castro, A. «El federalismo y sus dos vertientes: descentralización y desconcentración» en Descentralización de los servicios de salud: avances y perspectivas del proceso. SSA-Gobierno de Guerrero-OPS. México, 1988, pp. 30-38. 355 Este es un claro ejemplo de los problemas que acarrea el detallismo constitucional la realidad de la administración es distinta al diseño previsto por la constitución. Por ejemplo: a) la tesorería fue bautizada con otro nombre, perdió la facultad presupuestaria, adquirió rango de secretaría y más tarde se fusionó con la dependencia encargada de la planeación; b) las direcciones del ramo tienen en la actualidad diversos niveles administrativos: secretarías, organismos o direcciones generales. 356 Ruiz Massieu, J. F. La empresa pública. Un estudio de derecho sobre México. INAP. México, 1980; Rojas Gutiérrez, F. Memoria del foro de consulta popular para la planeación de la empresa pública. INAP. México, 1983; Barestéin, J. La gestión de empresas públicas en México. CIDE-IPN. México, 1982; Carrillo Castro A. y García Ramírez S. Las empresas públicas en México. Miguel Ángel Porrúa. México, 1983; Páramo Díaz, J. J. y otros. «Empresa pública» en Revista de Administración Pública. Nº 59-60. INAP. México, 1984; Cuen, I. «Las empresas de participación estatal minoritaria» en Estudios de derecho económico. Vol. IV. UNAM. México, 1983, pp. 47-63.

163

gubernatura estatal: a) ser ciudadano mexicano por nacimiento e hijo de padres mexicanos por nacimiento; b) tener 35 años cumplidos el día de la elección, c) ser nativo del estado con residencia efectiva no menor de dos años o vecino del estado

durante cinco años anteriores a la elección; d) no pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de culto religioso; e) estar en pleno goce de derechos políticos, y f) no tener empleo, cargo o comisión en otros estados o en la federación, salvo renuncia 90 días antes de la elección.358

Este artículo ha sufrido seis reformas y adiciones, cuyo objeto fue modificar las normas relativas a la nacionalidad de los padres, la probanza de la nacionalidad mexicana, el tiempo de residencia, el desempeño del servicio público y las salvedades relacionadas con ausencia en el estado y la edad mínima para ejercer el cargo de gobernador del estado.359

La reforma del 30 de septiembre de 1986 modificó los requisitos para ser gobernador: a) estableció la exigencia a los candidatos nacidos en el extranjero de comprobar la nacionalidad con certificado federal expedido con anterioridad a los 21 años; b) eliminó la residencia de 2 años para nativos y de 5 años para avecindados y estableció el requisito de arraigo o vecindad no menor de 20 años,360 y c) desnaturalizó la residencia efectiva al crear una «residencia de a mentiritas»: el arraigo o vecindad no se pierden por residir fuera del estado debido al ejercicio de un cargo público.361

Por su parte, la reforma del 14 de diciembre de 1994 flexibilizó parcialmente las anteriores disposiciones:

357 El artículo 82 de la constitución nacional se refiere a los requisitos para ser presidente de la república, en tanto que artículo 116 establece los requisitos de ser para gobernador: mexicano por nacimiento, nativo del estado o con residencia mínima de cinco años. 358 En relación a los gobernadores, el artículo 116 constitucional exige una residencia efectiva de cinco años, aunque al mismo tiempo autoriza una residencia virtual o ficticia. 359 Las reformas y adiciones al artículo 41 fueron publicadas el 30 de septiembre de 1986, el 14 de diciembre de 1994, el 6 de octubre de 1997, el 15 de enero de 1999, el 18 de octubre de 2002 y el 27 de mayo de 2011. 360 Para calibrar el extremismo de esa enmienda, basta cotejarla con la residencia mínima de 5 años exigida por el artículo 116, fracción I, inciso B, párrafo segundo de la constitución de la república: «Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección.» 361 Al parecer, esta reforma omitió la referencia a tres requisitos: la pertenencia al estado eclesiástico, la plenitud en el goce de derechos políticos y la prohibición de desempeñar funciones públicas. Esta conclusión está basada en la costumbre de que cuando una norma no es modificada, se deben utilizar los puntos suspensivos. En caso contrario, se considera derogada. En este caso, el periódico oficial del estado no contiene ningún señalamiento acerca de estas disposiciones. Es probable que se trate de un error, pero como formalmente no ha sido aclarado en una fe de erratas posterior, se podría deducir que fueron derogadas.

164

Estableció que sólo uno de los padres debía ser mexicano y abrió la

posibilidad de que lo fueran por nacimiento o naturalización.362

Eliminó el gaseoso requisito de arraigo y redujo de 20 a 15 años el tiempo de residencia en el estado.

Ratificó la noción de residencia efectiva, aunque de inmediato se contradijo al reconocer e, inclusive, ampliar las hipótesis de residencia virtual: 363

a. Ejercicio de cargo público

b. Designación de puesto directivo nacional de partido

c. Estudios fuera del estado

d. Residencia fuera del estado por «causas ajenas» a la voluntad.

Restableció la prohibición relacionada con el ministerio religioso, aunque no hizo referencia a la pertenencia al estado eclesiástico.364

Ratificó la exigencia de no pertenecer al servicio público, aunque incluyó a los organismos descentralizados y excluyó las actividades docentes.

362 Esta reforma sustituyó el concepto «mexicanos por nacimiento» por el de «mexicanos». 363 El concepto de «residencia efectiva» en realidad es engañoso, ya que se establecen excepciones y modalidades que convierten la residencia real en virtual: gracias al milagro de la ubicuidad, un político vive en un lugar y se reside en otro. Como se sabe, la intención de la vecindad, residencia y arraigo, no era otra que asegurar que los candidatos y gobernantes tuvieran conocimiento del lugar al que pretendían servir con absoluta entrega y sacrificio. La costumbre de que una persona pueda gobernar el lugar donde nació aunque viva en otro, convalida la elección de candidatos sin conocimiento ni vinculación con su localidad de origen. Estos subterfugios de la ley permiten a nativos sin residencia ni arraigo, la posibilidad de gobernar tierras extrañas. Por lo general, al terminar su periodo de gobierno, abandonan su lugar de origen para regresar al lugar de residencia real o efectiva. 364 La reforma constitucional es riesgosa cuando se hace en forma compulsiva y se vuelve letal cuando carece de técnica jurídica. Las reformas o adiciones constitucionales requieren de criterios especializados y herramientas de precisión, como el manejo de los puntos suspensivos. El uso de puntos suspensivos indica que un párrafo o una fracción no han sido alterados en una reforma modificatoria o derogatoria. Cuando en un decreto no aparece una disposición que estaba vigente, sin que hayan anotado puntos suspensivos ni se hace alguna otra indicación al respecto, se sobrentiende que se ha realizado una acción legislativa llamada derogación. En este caso particular, desapareció sin más el contenido de la fracción IV (Decreto 177, publicado en el periódico oficial del 30 de septiembre de 1986. Nº 27. Mexicali, p. 20). Tiempo después, volvió a aparecer muy campante, bajo las faldas de la reforma del 14 de diciembre de 1994, sin que nadie hubiera advertido su significado jurídico formal: durante ocho años, el ministerio religioso no constituyó un impedimento para ser gobernador.

165

La reforma del 6 de octubre de 1997 modificó los siguientes requisitos relacionados con la nacionalidad: a) suprimió la referencia a la nacionalidad de los padres y sólo mantuvo el requisito de ser ciudadano mexicano por nacimiento, y b)

estableció que el certificado de nacionalidad debía estar fechado por lo menos 15 años anteriores a la fecha de la elección.

Por su parte, la reforma del 15 de enero de 1999 modificó algunos impedimentos relacionados con la profesión, empleo, oficio u ocupación:

Ratificó la exigencia de no tener empleo, cargo o comisión en el gobierno federal, estatal o municipal.

Estableció la misma exigencia para los organismos descentralizados «estatales o municipales»365

Amplió la prohibición al desempeño de empleo, cargo o comisión en las instituciones de educación pública

Estableció la salvedad de que podían separarse en forma «provisional» por lo menos 90 días antes de la elección.366

Sin haberse manifestado un clamor popular, ni haber mediado una consulta

ciudadana y sin más argumento que la presunta capacidad de los jóvenes y el ejemplo en otras entidades, la reforma constitucional que se publicó el 18 de octubre de 2002 redujo de 35 a 30 años cumplidos el día de la elección el requisito

para ser gobernador del estado.367

365 Literalmente, se excluyó a los organismos descentralizados federales y a otras modalidades de organización en la administración pública paraestatal o paramunicipal, como las empresas de participación estatal y los fideicomisos. 366 Al sustituir el requisito de «renuncia o separación» por el de «separación en forma provisional», se dio pauta a que un servidor público pudiera utilizar su cargo para promoción política, pedir permiso en el gobierno para competir en una elección, y, tras de ser rechazado por los ciudadanos en las urnas, regresar muy quitado de la pena a su antiguo puesto a seguir sirviendo a la ciudadanía.

Lo grave es que a los integrantes de la administración paraestatal, ni siquiera les exigía permiso ni, mucho menos, licencia. No han faltado casos de servidores públicos por elección o designación que continuaron en sus puestos mientras competían como candidatos. 367 Esta reforma nació bajo la sospecha de tener una dedicatoria personal y fue creada como un amarre político a espaldas de la ciudadanía. Lo cierto es que este cambio constitucional desestimó la grave responsabilidad y la evidente complejidad del máximo cargo político del estado. Asimismo, fracturó una saludable tradición política de que sólo ocuparan la gubernatura personas con plena madurez, capacidad y experiencia, las cuales se adquieren a través de los años. De haberse deseado que la constitución se adaptara a la realidad política, en vez de polarizar las opciones entre senectud y juventud, se tendría que haber elevado el rango de edad mínima. La constitución general, por ejemplo, establece una edad mínima de 21 años para diputado federal y diputado de la asamblea del distrito federal, 25 años para senador, 30 años para jefe de gobierno de la ciudad de

166

La reforma publicada el 27 de mayo de 2011, modificó la disposición de que el certificado de nacionalidad debía estar fechado con anterioridad al periodo que se

exige de residencia efectiva para ser electo. En lo sucesivo, dicho certificado debe ser expedido «conforme a la Ley de Nacionalidad vigente a la fecha de expedición del certificado.»

Requisitos para ser gobernador (Artículo 41)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

177 30 de septiembre de 1986* √ √ XI X. Leyva

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

35 5 de enero de 1999 √ XVI A. González

104 18 de octubre de 2002 √ XVII E. Elorduy

454 27 de mayo de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California. *El decreto menciona una reforma, aunque, en realidad, se reformaron las fracciones III y IV y se adicionó un segundo párrafo a este artículo.

42. Impedimentos para ser gobernador El artículo 42 definió a los servidores públicos que, por motivo de su encargo, estaban impedidos para ser electos como gobernador, salvo separación de sus cargos 90 días antes de la elección: a) secretario general de gobierno, b) tesorero general del estado, c) magistrados judiciales, d) diputados locales, e) senadores y diputados federales, f) militares en servicio activo, g) jefes de policía del estado, h) presidentes municipales.368

Este artículo fue reformado cuatro veces, con el propósito de depurar y, al mismo tiempo, de ampliar el listado de servidores públicos comprendidos dentro de los impedimentos para ser gobernador.369 Al efecto, la reforma del 15 de enero de 1999, dispuso lo siguiente:

Modificó el tiempo verbal al sustituir la frase «no pueden ser electos» por «no podrán ser electos».

México y 35 años para presidente de la república, ministro judicial y procurador general de la república. Ramírez Fonseca, F. Manual de derecho constitucional. PAC. México, 1981, pp. 211-214, 216-

216, 266-268, 288, 297-299 368 Por razones desconocidas, no se incluyó al procurador de justicia del estado. 369 Las reformas al artículo 42 fueron publicadas el 15 de enero de 1999, 4 de octubre de 2002, el 1 de julio de 2011 y el 7 de octubre de 2011.

167

Realizó los siguientes ajustes al listado de servidores públicos impedidos para ocupar el cargo de gobernador:

a. No hizo referencia al tesorero general del estado.

b. Extendió el impedimento a los jueces del fuero común.

c. Incorporó al procurador general de justicia.

d. Mencionó a todos los secretarios y directores del poder ejecutivo.

Sustituyó al requisito de separación definitiva de cargos por la separación en forma provisional.370

En lo que hace a la reforma constitucional, publicada en el periódico oficial del

estado fechado el 4 de octubre de 2002, estableció que no podían ser electos para ocupar el cargo de gobernador del estado:

Los altos funcionarios del estado, salvo que se hubieran de sus cargos en

forma definitiva, noventa días antes de la elección.371

Los militares en servicio activo y titulares de los cuerpos policíacos, no podrán ser electos gobernador del estado, salvo que se hayan separado de sus cargos en forma provisional, noventa días antes de la elección.

Los diputados y senadores del congreso de la unión y los diputados del congreso del estado.

Los presidentes municipales, síndicos y regidores durante el período para el que fueron electos, aun cuando se separen de sus cargos.372

La reforma publicada el 1 de julio de 2011 impacto tres preceptos y trece

fracciones, a efecto de hacer una detallada precisión sobre la fecha de separación de cargos de cargos o empleos públicos, con la finalidad competir para

370 La separación se puede dar por tres formas: licencia, renuncia y destitución. Para una visión general: Arteaga, E. Tratado de derecho constitucional. Op. cit., pp. 677-687. 371 Por altos funcionarios del estado deben entenderse el secretario de gobierno, los

magistrados y jueces del tribunal superior de justicia del estado, el procurador general de

justicia y los secretarios y directores del poder ejecutivo.

372 En el caso de los ayuntamientos se exceptúan los suplentes, siempre y cuando no hayan ejercido el cargo de propietarios.

168

Gobernador, diputados y munícipes. Se modifica un impedimento para aspirar a cargos de elección popular durante el periodo en el que fueron electos, aun cuando se separen de sus cargos.

Con esta reforma, se establece un cambio muy importante: podrán ser

candidatos, cuando «se separen de sus cargos en forma definitiva, noventa días antes del día de la elección». En otros casos de servidores públicos por designación, se sustituyó el concepto «noventa días antes de la elección» por «noventa días antes del día de la elección» La reforma del 7 de octubre de 2011, añadió a los síndicos sociales al listado de servidores públicos de elección que debían pedir licencia 90 dias antes de la elección.

Impedimentos para ser gobernador (Artículo 42)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

35 15 de enero de 1999 √ XVI A. González

99373 4 de octubre de 2002 √ XVII E. Elorduy

68 1 de julio de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

106 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

43. Impedimentos para volver a ser gobernador Desde la expedición de la constitución del estado, en agosto de 1953, el artículo 43

estableció los impedimentos para volver a ocupar el cargo de gobernador del estado. Sin embargo, este precepto remite a las disposiciones establecidas en un artículo que, desde hace más de 20 años, regula otras materias constitucionales: «Los impedimentos para volver a ocupar el cargo de Gobernador son los que consigna el Artículo 115 de la Constitución General de la República.»374 Este artículo ha sido reformado una vez.375

373 Nada más por molestar, se puede mencionar que este decreto establece lo siguiente:

«UNICO.- Se aprueba la reforma a la fracción III y V… de la Constitución Política del

Estado Libre y Soberano de Baja California». Es evidente que, por tratarse de un plural, no

es «la fracción», sino «las fracciones» III y V.

374 Este artículo puede ser tomado como ejemplo de una disposición local con poca utilidad jurídica y dudosa consistencia técnica. Para empezar, se trata de una norma repetitiva, ya que establece un impedimento por medio de otra norma que lo había previsto con anterioridad. Además, es una norma innecesaria: aunque no existiera, carecería de repercusión jurídica, ya que la situación que pretende normar ya existe en otro ordenamiento con validez normativa y jerarquía superior. Por último, es una norma que carece de validez jurídica: el artículo 43 de la constitución local remite a

169

La reforma del 14 de agosto de 2008, tuvo como la finalidad corregir un

grave error constitucional. Desde el 17 de marzo de 1987, en lugar de remitir los

impedimentos para la reelección del gobernador al artículo 116 de la constitución general de la republica, lo hacía al artículo 115 constitucional. Se trata de un grave error que estuvo vigente durante 21 años, no obstante que desde septiembre de 2005, adverti sobre este problema: «el artículo 43 de la constitución del estado remite a impedimentos que no están previstos en el artículo 115, sino en el artículo 116 constitucional.»376

Impedimentos para volver a ser gobernador (Artículo 42)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

121 14 de agosto de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

unos impedimentos que el artículo 115 constitucional dejó de consignar desde 20 años atrás. Como se recordará, a partir del 29 de abril de 1933, el artículo 115 disponía que nunca podrían ser electos como gobernador para el periodo inmediato el gobernador substituto, el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta, el interino, el provisional y el ciudadano que bajo cualquier denominación supliera las faltas temporales durante los últimos dos años. (Secretaría de Programación y Presupuesto. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al través de los Regímenes Revolucionarios. Op. cit., pp. 338-339). Sin embargo, por reforma del 17 de marzo de 1987, esas disposiciones fueron trasladadas al artículo 116 de la ley fundamental (Tena Ramírez F. Leyes fundamentales de México. Op. cit., p. 1048). Esto quiere decir que, desde hace más de 17 años, las

disposiciones del artículo 43 de la constitución del estado remiten a impedimentos que no están previstos en el artículo 115, sino en el artículo 116 de la constitución, lo cual quiere decir que carecen de un adecuado fundamento jurídico. A primera vista, este escollo se puede librar mediante una adecuación constitucional. Sin embargo, la solución de fondo consiste en asumir que, como una pieza de un sistema jurídico, la constitución local debe ser entendida en forma integral. En consecuencia, cuando una disposición ya está prevista en una norma de igual o superior jerarquía, no tiene sentido volverla a repetir. Este modo de proceder, ayudaría a la simplificación del derecho y evitaría problemas de obesidad jurídica y viscosidad técnica. En la actualidad, el artículo 116 constitucional establece: «Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho (...) Nunca podrán ser electos para el periodo inmediato: a) El gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el periodo, en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta denominación; b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que bajo cualquier denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempeñe el cargo los dos últimos años del periodo.» Sánchez Bringas, E. Op. cit., pp. 518 y ss. 375 La reforma al artículo 43 fue publicada el 14 de agosto de 2008. 376 Herrera, M. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California comentada. ILCSA.

Tijuana, 2005, p. 92.

170

44. Elección, toma de posesión y periodo del gobernador Desde la constitución local de 1953, el artículo 44 ha establecido que el gobernador

del estado debía ser electo en forma directa, a través de una elección popular realizada cada seis años, quien entraría en funciones a partir del día primero de noviembre del año en que se hubiera celebrado la elección.377

Este artículo ha sufrido una modificación, la cual tuvo por objeto incorporar algunos atributos democráticos al sufragio.378 La reforma del 6 de octubre de 1997 sustituyó el concepto de elección “popular y directa” para establecer que el gobernador debía ser electo mediante sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible.379

Elección, toma de posesión y periodo del gobernador (Artículo 44)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

45. Ausencias y separaciones del gobernador El artículo 45 regula las ausencias y separaciones temporales del gobernador. En esta virtud, establece que el gobernador puede ausentarse del estado o separarse de sus funciones hasta por 30 días, mediante aviso al congreso o a la comisión permanente. Para tal efecto, el secretario general de gobierno debe hacerse cargo del despacho del gobernador, con las atribuciones establecidas por la ley orgánica del poder ejecutivo.380

377 El artículo 116, fracción I, de la constitución nacional establece: a) «Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años»; b) «La elección de los gobernadores de los Estados y de las legislaturas locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas.» 378 La reforma al artículo 44 fue publicada el 6 de octubre de 1997. 379 El artículo 41 de la ley suprema se refiere a la renovación de poderes mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, en tanto que el párrafo primero de la fracción I del mismo dispositivo, establece cuatro características del sufragio: universal, libre, secreto y directo. Para una perspectiva teórica: Hermes G., Rouque A. y Linz, J. ¿Para qué sirven las elecciones? FCE. México, 1982. 380 A diferencia del estado, en el régimen federal no existe la suplencia del presidente por ministerio de ley, ya que el cargo es individual e indelegable. El artículo 85, párrafos segundo y tercero, dispone que en casos de faltas temporales y licencias por más de tres días, el congreso designará a un presidente interino. En relación a la suplencia presidencial. Montero Zendejas, A. Derecho político mexicano. Trillas, México, 1991., pp. 242-243.

171

Este artículo se ha modificado en dos ocasiones.381 La primera reforma tuvo el propósito de adecuar la denominación de la ley señalada en el texto constitucional.382 Posteriormente, se realizó una segunda modificación

constitucional con el objeto de eliminar la referencia a la desaparecida comisión permanente del congreso del estado.

En esencia, la reforma del 31 de diciembre de 1985, sólo modificó el nombre de la ley orgánica del poder ejecutivo por la de ley orgánica de la administración pública del estado de Baja California.383 Por su parte, la reforma del 14 de septiembre de 2001, eliminó la referencia a la comisión permanente.384

Ausencias y separaciones del gobernador

(Artículo 45) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

119 31 de diciembre de 1985 √ XI X. Leyva

348 14 de septiembre de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

46. Faltas y designación de gobernador

381 Las reformas al artículo 45 fueron publicadas el 31 de diciembre de 1985 y el 14 de septiembre de 2001. 382 Esta es otra muestra del efecto que producen las normas de detalle, que carecen de verdadera sustancia constitucional: cuando la ley mencionada cambió de denominación, la disposición constitucional también quedó desactualizada. La utilización de una denominación específica para referirse a una ley –en este caso: ley orgánica del poder ejecutivo--, obliga a tener en cuenta dos nombres diferentes que se refieren a una misma norma jurídica. Por ese motivo, es mejor utilizar nombres genéricos dentro del texto fundamental. Esa es la razón por la cual el derecho constitucional recomienda contenidos generales de carácter supremo y fundamental. «En realidad, la inmutabilidad de una constitución está relacionada con el grado de precisión con que esté redactada.» Valadés, D. «Problemas de la reforma constitucional en el sistema mexicano» en Op. cit.

P 195. La moraleja es clara: en el ámbito constitucional es mejor referirse a denominaciones genéricas, como «ley aplicable» o «ley reglamentaria». 383 Gracias a una moda presidencial, en Baja California también se expidieron leyes orgánicas de la administración pública, tanto a nivel estatal como municipal. En este caso particular, el nombre original de la ley era más propio, ya que, como se sabe, el poder ejecutivo tiene tres funciones fundamentales: políticas, gubernativas y administrativas. En consecuencia, una ley orgánica de la administración pública solamente abarca a una parte del poder ejecutivo y ni siquiera comprende a toda la organización administrativa. La administración pública que está bajo la órbita del gobierno comprende, además, otros conceptos jurídicos como entidades paraestatales, procedimientos administrativos, sistemas técnicos y litigios con los particulares. 384 La existencia de la comisión permanente no goza de aceptación unánime: «las escasas y raquíticas facultades que nuestra constitución otorga a la comisión permanente, no justifican su existencia.» Valadés, D. «Algunos aspectos constitucionales de las relaciones entre poderes» en Constitución y política. UNAM. México, 1987, pp. 163-164.

172

El artículo 46 regulaba las faltas del gobernador.385 La versión original de este precepto establecía las siguientes bases:

En caso de temporales faltas que excedan 30 días: a) el congreso debe nombrar a un gobernador interino, y b) el nombramiento se realiza en escrutinio secreto y por mayoría absoluta.

En caso de faltas absolutas ocurridas durante los dos primeros años del periodo: a) el congreso designaba a un gobernador provisional; b) el gobernador provisional tomaría posesión dentro de los 10 días posteriores a la convocatoria; c) el gobernador interino debía tomar posesión en un término no mayor de 4 meses.

En caso de falta absoluta después de los dos primeros años, el congreso debía proceder de la siguiente forma para designar a un gobernador sustituto que concluyera el periodo:

a. Si no se encuentra en funciones, la comisión permanente designa a un

gobernador interino;

b. Si está en funciones, la comisión permanente convoca a un periodo

extraordinario para la designación de un gobernador sustituto.

Este artículo ha sufrido tres reformas y adiciones386 relacionadas con los procedimientos para la designación del gobernador interino, provisional, o sustituto por faltas absolutas o temporales del gobernador.387 En relación con las faltas absolutas del gobernador del estado, la reforma del 15 de enero de 1999 estableció las siguientes disposiciones:

En caso de falta absoluta ocurrida durante los dos primeros años del periodo: a) la designación del gobernador provisional requería de la mayoría absoluta de votos; b) en caso de receso, la comisión permanente debía convocar dentro de las 24 horas siguientes a periodo extraordinario para designar gobernador provisional.

385 Los artículos 84, 85 y 86 de la carta magna regulan las faltas y renuncias del presidente de la república. Canchola, J. Tríptico constitucional mexicano. Orlando Cárdenas Editor y distribuidor. Irapuato, s/f., pp. 261-265. 386 Las reformas y adiciones al artículo 46 fueron publicadas el 15 de enero de 1999, el 6 de octubre de 2000 y el 14 de septiembre de 2001. 387 Esta reforma fue resultado de dos faltas absolutas del gobernador. Como es sabido, en Baja California han fallecido dos gobernadores constitucionales y un tercero fue transferido al exterior a desempeñar una «honrosa» comisión de novena categoría política.

173

En caso de falta absoluta ocurrida después de los dos primeros años del periodo: a) la designación del gobernador sustituto requería de mayoría absoluta de votos, b) en caso de receso, la comisión permanente debía nombrar a un gobernador interino por mayoría simple de votos.

Las reformas y adiciones del 6 de octubre de 2000, ampliaron los criterios jurídicos ante las eventuales faltas absolutas del gobernador:

Definió de manera particular cinco causas específicas y una causa residual de falta absoluta del gobernador:

a. La muerte.

b. La incapacidad total y permanente para ejercer el cargo, declarada por autoridad judicial y ratificada por el congreso del estado.

c. La renuncia expresa por causa grave que será calificada por el congreso

d. La separación del cargo por declaratoria de autoridad competente.

e. La negativa a reasumir el cargo sin causa justificada, cuando haya sido

convocada por el congreso y después de transcurridos seis meses, y

f. Las demás que expresamente establezca la constitución local.388

Determinó que la designación del gobernador provisional para cubrir las faltas absolutas durante los dos primeros años del periodo requería mayoría absoluta de votos.

Estableció que, dentro de las siguientes 24 horas, la comisión permanente debía convocar a periodo extraordinario para que el congreso designara al gobernador sustituto por mayoría absoluta, en un término de ocho días.389

Estableció que, en lugar de designar a un gobernador interino que debía convocar a periodo extraordinario del congreso, el secretario de gobierno se haría cargo del despacho.390

388 Esta frase residual fue colocada por simple costumbre, ya que en el texto constitucional no aparecen otras causas expresas de falta absoluta del gobernador. 389 Esta reforma sustituyó el término «substituto» por «sustituto». 390 Esta reforma tuvo la virtud de eliminar el engorroso procedimiento para designar a un gobernador interino que estaría en funciones durante el brevísimo tiempo que ocupara el congreso para designar a un gobernador provisional o sustituto.

174

Determinó que el ciudadano designado como gobernador interino, provisional o sustituto debía cubrir todos los requisitos constitucionales, salvo la separación previa de 90 días del empleo, cargo o comisión gubernamental o educativa.

La reforma constitucional del 14 de septiembre de 2001 mantuvo inalteradas las

bases y procedimientos para suplir las faltas absolutas del gobernador del estado, salvo por el hecho de que eliminó toda referencia a la comisión permanente del congreso del estado, la cual había sido suprimida en virtud de que se ampliaron a tres los periodos anuales de sesiones y se habían eliminado los recesos legislativos.

Faltas y designación de gobernador (Artículo 46)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

32 15 de enero de 1999 √ XVI A. González

207 6 de octubre de 2000 √ XVI A. González

348 14 de septiembre de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

47. Sustitución del Gobernador El artículo 47 estipula que en el caso de haberse iniciado un periodo constitucional y no se llegara a presentar el gobernador electo o no se hubiera hecho ni declarado la elección, el gobernador en funciones terminará su periodo y el congreso designará a uno provisional hasta en tanto se presente el titular.391 Este artículo no ha sido reformado.392

Refrendo ministerial Desde la expedición de la constitución de Baja California, ocurrida el 16 de agosto de 1953, el artículo 48 dispuso de manera taxativa que todos los acuerdos y disposiciones que diera el gobernador en ejercicio de sus facultades, sólo tendrán

391 Los artículos 84 y 85 de la constitución regulan las ausencias y faltas del presidente de la república. Rabasa E. y Caballero G. Mexicano: ésta es tu constitución. M. A. Porrúa-Cámara de

Diputados. México, 1994, pp. 242-245. 392 El artículo 47 no ha sido reformado.

175

validez cuando sean autorizados por el secretario de gobierno o de quien haga sus veces conforme a la ley.393 Este artículo no ha sido modificado.394

Facultades y obligaciones del gobernador En su texto original artículo 49 establecía las siguientes facultades constitucionales del gobernador del estado:395

Promulgar, ejecutar y hacer cumplir las leyes e iniciar leyes y decretos orientados al beneficio del pueblo.

Velar por la conservación del orden, tranquilidad y seguridad del estado.

Presentar, a más tardar el 1º de diciembre de cada año, los proyectos de ley de ingresos y presupuesto de egresos.

Asistir a la apertura del primer periodo ordinario de sesiones del congreso y rendir un informe general y por escrito del estado de la administración pública.

Rendir informes específicos al congreso y al tribunal superior de justicia.

Convocar al congreso a sesiones extraordinarias.

Visitar a los municipios cuando lo estime necesario, proveyendo en el orden administrativo.

Dar cuenta a otros poderes de las faltas en los municipios y cuyo remedio les corresponda.

Prestar auxilio a los tribunales para el ejercicio expedito de sus funciones y el cumplimiento de sus fallos.

393 La figura del refrendo ministerial se encuentra prevista en el artículo 92 constitucional. Existen dos diferencias entre la carta magna y la carta local: 1) la constitución general se refiere a reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, en tanto que la constitución local sólo habla de acuerdos y disposiciones, lo cual parece suponer que excluye de la firma de refrendo a los reglamentos y decretos; 2) a diferencia de la carta del estado, la constitución de la república establece que, sin firma ministerial, dichos dispositivos «no serán obedecidos». Sobre la facultad reglamentaria del poder ejecutivo. Martínez de la Serna, J. A. Derecho constitucional mexicano. Porrúa. México, 1983, pp. 225; Soberanes, J. L. «Prólogo» en La constitución del pueblo mexicano. M. A. Porrúa-Cámara de

Diputados. México, 2001, p. 199. 394 El artículo 48 no ha sido reformado. 395 El artículo 89 constitucional establece las faltas y obligaciones del presidente de la república.

176

Nombrar y remover libremente al secretario, procurador de justicia y funcionarios y empleados cuyo nombramiento le corresponda.

Cuidar la recaudación y correcta inversión de los caudales del estado.

Designar a los magistrados de justicia y someter la designación a la aprobación del congreso.

Expedir títulos profesionales y reconocer la validez de los que expidan en otros estados.

Conceder la conmutación de penas, conforme a la ley.

Celebrar convenios sobre límites del estado sujetos a la aprobación del congreso local y a la ratificación del congreso federal.

Formular y expedir los reglamentos para el buen despacho de la administración pública.

Decretar la expropiación de bienes por causas de utilidad pública.

Tomar, en casos de invasión o de trastornos interiores, medidas extraordinarias para hacer respetar la soberanía del estado.

Sujetar a la mayor brevedad para la aprobación del congreso las medidas extraordinarias.

Conceder licencias con o sin goce de sueldo y aceptar renuncias de funcionarios y empleados.

Promover la ejecución de obras públicas y fomentar el desarrollo turístico, industrial, agrícola y ganadero.

Celebrar convenios con la federación sobre participación de impuestos y coordinar sus esfuerzos en el estado, a efecto de:

a. Atender la educación, salubridad y asistencia públicas

b. Realizar la construcción de caminos vecinales

c. Promover aquellas obras que deban realizarse con la cooperación del gobierno federal.

177

Las demás que señale la ley.396

El artículo 49 ha sufrido quince reformas.397 La primera concedió facultades al gobernador para solicitar la suspensión de ayuntamientos, la revocación de munícipes y el nombramiento de consejos municipales, así como ejercer la fuerza pública municipal.398 La segunda reforma lo facultó a ratificar magistrados judiciales y la tercera le quitó dicha facultad.399

La cuarta reforma modificó el procedimiento para designar al procurador de justicia, limitó el mando de la fuerza pública municipal y concedió facultades extraordinarias para restablecer el orden público. La quinta enmienda restringió la discreción del gobernador para autorizar licencias administrativas y exigió que se concedieran de acuerdo con la ley.

La sexta reforma constitucional le quitó al gobernador la facultad de convocar a sesiones extraordinarias del congreso. La séptima, por su parte, le impuso obligaciones sobre el medio ambiente y la octava reforma eliminó la obligación de de justificar las iniciativas o proyectos para los periodos extraordinarios, ya que éstos habían sido eliminados.

Por su parte, la reforma del 31 de enero de 1984 adicionó tres facultades al

gobernador: a) solicitar al congreso la suspensión de ayuntamientos, la

desaparición de ayuntamientos y la revocación del mandato de munícipes; b)

proponer al congreso los integrantes de los consejos municipales, y c) tener el

mando directo de la fuerza pública en el municipio donde resida temporal o

transitoriamente.400

396 Es recomendable consultar el cuadro que clasifica las diversas funciones de los gobernadores establecidas por las constituciones locales de todo el país. Gámiz Parral, M. Derecho constitucional y administrativo de las entidades federativas. Op. cit., pp. 309-311. 397 Las reformas al artículo 49 fueron publicadas el 31 de enero de 1984, el 30 de septiembre de 1989, el 25 de septiembre de 1995, el 20 de febrero de 1998, el 15 de enero de 1999, el 8 de febrero de 1999, el 17 de septiembre de 1999, el 14 de septiembre de 2001, el 11 de julio de 2008, el 19 de septiembre de 2008, el 26 de septiembre de 2008, el 26 de diciembre de 2008, el 27 de agosto de 2010, el 7 de octubre de 2011 y el 11 de mayo de 2012. 398 Geraldo Venegas, R. «Proceso para la revocación del mandato» en Desaparición, suspensión y revocación del mandato del ayuntamiento. Estudios Municipales Nº 10. Julio-Agosto de 1986. Centro

Nacional de Estudios Municipales de la Secretaría de Gobernación. México, pp. 69-103. 399 Flores García, F. «El principio constitucional de la división de poderes y la independencia judicial» en Estudios jurídicos en homenaje a Felipe Tena Ramírez. Porrúa. México, 1999, p. 189-190 400 Geraldo Venegas, R. «Análisis de las facultades del congreso local para desaparecer o suspender ayuntamientos» en Estudios municipales Nº 19. La reforma municipal. CNEM. México, Enero-febrero

de 1988, pp. 119-137.

178

La reforma del 30 de septiembre de 1989 señaló que, además de la facultad de designar a los magistrados del tribunal superior de justicia, el gobernador tenía atribuciones para ratificarlos. Sin embargo, una nueva reforma constitucional,

publicada en el periódico oficial del 25 de septiembre de 1995, procedió de nuevo a derogar dicha facultad.401

A su vez, la reforma a la constitución del 30 de febrero de 1998 introdujo las siguientes modificaciones:

Cambió el mecanismo para la designación y remoción del procurador de justicia:

a. Eliminó la facultad de libre nombramiento y estableció la obligación de presentar propuestas al congreso b. Limitó la facultad de removerlo libremente y supeditó la remoción a los términos de ley.

Determinó que el gobernador sólo tendría el mando directo de la fuerza pública municipal en caso de suspensión o desaparición de ayuntamientos.402

Estableció que las medidas extraordinarias, además de hacer respetar la soberanía, tendrían como finalidad restablecer el orden público.

La reforma del 15 de enero de 1999 sometió la facultad de conceder licencias

conforme a lo establecido por la ley del servicio civil. Por su parte, la reforma del 8 de febrero de 1999 modificó la facultad de «convocar» por la de «proponer» la convocatoria a sesiones extraordinarias, con la obligación de exponer los motivos de justificación y precisar las iniciativas o asuntos que se debían tratar.

Por su parte, la reforma del 17 de septiembre de 1999 estableció la obligación del gobernador de garantizar a toda persona residente en el estado el real disfrute de un medio ambiente adecuado para su desarrollo, bienestar y calidad de vida.403

401 Valenzuela Santana, J. Historia del poder judicial en Baja California. UABC. Mexicali, 2001, pp. 67-

85. 402 Arteaga Nava, E. Derecho constitucional. Op. cit., p. 617. 403 Esta adición ejemplifica aquella postura que concibe a la constitución, no como una norma jurídica, sino como un compendio de buenas intenciones. Es evidente la dificultad de cualquier estado de garantizar «en forma efectiva» a todos los residentes un medio ambiente adecuado. La intención es noble, pero su realización es difícil. Basta considerar que, por ejemplo, las principales facultades en materia ambiental están reservadas a la federación y, por tanto, no le competen al estado. Carmona Lara, M. del C. Derechos en relación con el medio ambiente. LVII Legislatura de la

Cámara de Diputados del Congreso de la Unión-UNMA. México, 2000, pp. 107-109; Olmedo, R. «La

179

A su vez, la reforma del 14 de septiembre de 2001 derogó la facultad del gobernador de proponer, justificar y precisar ante el congreso o a la comisión permanente las iniciativas o asuntos a tratar en los periodos extraordinarios.

La reforma del 11 de julio de 2008, agregó una nueva responsabilidad al

gobernador del estado: fomentar, impulsar y promover el desarrollo sustentable de la pesca y la acuacultura en el Estado, con la participación del sector social y privado y la coordinación con otras esferas de gobierno. Se trata de una facultad residual que permite ejercer determinadas atribuciones, cuando su intervención sea requerida.

Por su parte, la reforma del 19 de septiembre de 2008, estableció que el

gobernador del estado tendría la facultad y la obligación de fomentar el turismo y el desarrollo industrial, agrícola y ganadero, así como el aprovechamiento de las fuentes renovables de energía. El 26 de septiembre de 2008, se modificó el formato para la presentación del informe de gobierno. En lugar de que el gobernador del estado tuviera que asistir a la apertura de sesiones del congreso para rendir un informe por escrito de la situación que guarde la administración pública, en lo sucesivo el informe por escrito solamente debe ser remitido o enviado al acto de apertura de sesiones del primer periodo ordinario de sesiones.

Por medio de la reforma constitucional, publicada en el periódico oficial del estado, de fecha 26 de diciembre de 2008, volvió a ser atribución del gobernador del estado la facultad de nombrar libremente al procurador general de justicia del estado, quien deberá reunir los requisitos que establezca la ley de la materia.404 Por su parte, la reforma del 27 de agosto de 2010 concedió al gobernador del estado la facultad de designar a un consejero de la judicatura del poder judicial.

La reforma del 11 de mayo de 2012, encomendó al gobernador la responsabilidad de planear y conducir el desarrollo integral del estado: «Planear y conducir el desarrollo integral del Estado en la esfera de su competencia, establecer procedimientos de participación y de consulta popular en el Sistema de Planeación

política ecológica» en Estudios municipales Nº 6. Desarrollo urbano y ecología. CNEM. Noviembre-

diciembre de 1985, pp. 103-108. 404 No es la primera vez que a un decreto de reforma constitucional se le agrega una reforma de tipo legislativo. En este caso, el decreto 176 contiene las reformas a los artículos 27 y 49 de la constitución, así como la reforma al artículo 8 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado y a los artículos 59 y 62 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado. Esta modalidad ignora que las reformas constitucionales son aprobadas por un órgano especial llamado «poder reformador», a través de un procedimiento extraordinario denominado «reforma constitucional», en tanto que la aprobación, modificación, adición o supresión de una ley se denomina «proceso legislativo» y es realizada por un poder constituido denominado «poder legislativo». La prueba es que la reforma constitucional es regulada por el artículo 112 y el proceso legislativo está previsto en los artículos 28 al 35 de la ley suprema.

180

Democrática, coordinar la ejecución del Plan Estatal de Desarrollo, integrando a este los planes municipales que formulen los Ayuntamientos y con la participación de los grupos sociales organizados; de conformidad con las disposiciones legales

que emita el Congreso del Estado.»

La reforma del 7 de octubre de 2011 definió las bases para rendir el informe de gobierno: al rendir un informe general, por escrito, del estado que guarde la administración pública, el gobernador lo deberá remitirlo al congreso a la apertura del primer período de sesiones ordinarias. Sin embargo, también podrá emitir un mensaje ante el congreso, bajo protesta de decir verdad, en cuyo caso cada grupo parlamentario tendrá derecho a expresar su opinión sobre el contenido del mismo. Tanto el gobernador del estado, como los grupos parlamentarios, tendrán por una sola ocasión, derecho de réplica.

Esta reforma ratifico la facultad del gobernador de nombrar y remover libremente a los secretarios y demás funcionarios y empleados cuyo nombramiento y remoción no corresponda a otra autoridad, con excepción del secretario de desarrollo social y el director de control y evaluación gubernamental, cuyos nombramientos estarán sujetos a la ratificación del congreso. Asimismo, se refirió a las implicaciones de políticas públicas al adoptar la opción por el gobierno de coalición: «Dentro de los noventa días siguientes a la instalación de cada legislatura constitucional, podrá optar por el Gobierno de Coalición, en cuyo caso y sin perjuicio de lo anterior, acordará las políticas públicas convenidas, turnándolas para su registro y seguimiento al Congreso del Estado.»

Facultades y obligaciones del gobernador (Artículo 49)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

22 31 de enero de 1984 √ XI X. Leyva

193 30 de septiembre de 1989 √ XII O. Baylón

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

137 20 de febrero de 1998 √ XV H. Terán

34 15 de enero de 1999 √ XVI A. González

31 8 de febrero de 1999 √ XVI A. González

95 17 de septiembre de 1999 √ XVI A. González

348 14 de septiembre de 2001 √ XVI A. González

72 11 de julio de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

122 19 de septiembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

125 26 de septiembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

176 26 de diciembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

413 27 de agosto de 2010 √ XIX J. G. Osuna Millán

181

106 7 de octubre de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

195 11 de mayo de 2012 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

50. Secretario de gobierno Al igual que el resto de cartas estatales, la constitución de Baja California estableció la figura del secretario de gobierno.405 Al efecto, el artículo 50 dispuso que hubiera un funcionario auxiliar del gobernador, denominado secretario de gobierno, el cual debe encargarse del despacho de los negocios del poder ejecutivo del estado.406

51. Requisitos para Secretario de gobierno Por su parte, el artículo 51 establece que para ser secretario general de gobierno se requiere reunir los mismos requisitos que para ser elegido como gobernador del estado. Este artículo no ha sido modificado.407

52. Atribuciones del secretario de gobierno El artículo 52 establece que el secretario de gobierno tiene las siguientes atribuciones: a) autorizar con su firma las leyes, decretos, disposiciones y acuerdos que promueva o dicta el gobernador; b) sustituir al gobernador en los casos indicados por la constitución y c) las demás que le confiera la ley orgánica del poder ejecutivo.

Este artículo ha sufrido una reforma, cuyo propósito fue cambiar la denominación de una ley secundaria.408 En efecto, la reforma del 31 de diciembre de 1985 sustituyó el nombre de ley orgánica del poder ejecutivo por el de ley orgánica de la administración pública del estado de Baja California.409

405 La constitución de la república no tiene una disposición específica sobre colaboradores del presidente de la república. Para un análisis de los auxiliares del gobernador: Arteaga Nava, E. Derecho constitucional. Op. cit., pp. 615-616. 406 El artículo 50 no ha sido reformado. 407 El artículo 51 no ha sido reformado. 408 La reforma al artículo 52 fue publicada el 31 de diciembre de 1985. 409 El detallismo también produce un efecto contra natural: cuando la constitución se refiere a una ley con una denominación específica y, posteriormente, el congreso procede a abrogar o modificar el nombre de dicha ley, la ley suprema queda desfasada y obliga a modificar el texto fundamental, a cambiar de nuevo la ley o, como es costumbre, a desentenderse de la confusión y hacer difícil la interpretación jurídica. Es decir: si la ley cambia, la constitución pierde actualidad. Por virtud del detallismo, la ley fundamental queda a expensas de una ley ordinaria.

182

Atribuciones del secretario de gobierno

(Artículo 52) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

119 31 de diciembre de 1985 √ XI X. Leyva Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

53. Incompatibilidades del Secretario de Gobierno El artículo 53 señala que el secretario de gobierno no podrá desempeñar ningún otro puesto o empleo público o privado ni ejercer profesión alguna durante el ejercicio de sus funciones, con excepción de las actividades docentes.410

54. Faltas y suplencias del Secretario de Gobierno Por su parte, el artículo 54 dispuso que las faltas del secretario de gobierno debieran ser suplidas por el oficial mayor del gobierno del estado. Este artículo no ha sido reformado.411

410 El artículo 53 no ha sido reformado. 411 El artículo 54 no ha sido reformado.

183

título quinto función jurisdiccional y procuración de justicia

184

Título Quinto Función jurisdiccional, poder judicial y procuración de justicia

Sumario: I. Contenido del título quinto; II. Jurisdicción

administrativa; III. Poder judicial; IV. Ministerio público; V.

Defensoría de oficio.

V. Contenido del título quinto

l título quinto de la Constitución Política del Estado de Baja California está integrado por tres capítulos y veintiún artículos. Los capítulos de este título tratan sobre las funciones de justicia que realizan los poderes ejecutivo y judicial: 1) jurisdicción administrativa, 2) poder judicial, y 3) ministerio público, y 4) defensoría de oficio.412

Los artículos de este título comprenden los siguientes temas: 55) jurisdicción

administrativa, 56) garantías de la administración de justicia, 57) poder judicial del estado, 58) tribunal superior de justicia, 59) competencia y funcionamiento de los magistrados, 60) requisitos para los magistrados, 61) faltas y ausencias de los magistrados, 62) designación de jueces, 63) competencia del tribunal superior de justicia, 64) consejo de la judicatura, 65) integración y funcionamiento del consejo de la judicatura, 66) prohibiciones a los funcionarios judiciales, 67) impedimentos para funcionarios judiciales, 68) justicia electoral, 69) ministerio público, 70) representantes del ministerio público, 71) procurador general de justicia, 72) organización de la procuraduría de justicia, 73) consejería jurídica del ejecutivo, 74) defensoría de oficio, 75) organización y competencia de la defensoría de oficio.413

412 Fix Zamudio, H. «Función del Poder Judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos» en Función del Poder Judicial en los sistemas latinoamericanos. UNAM. México, 1977; González Compeán M. y Bauer P. Jurisdicción y democracia. Los nuevos rumbos del poder judicial en México. Cal y Arena. México, 2002. 413 La constitución general de la república regula al poder judicial de la federación (suprema corte de justicia, tribunal federal electoral, consejo de la judicatura) y al ministerio público en los artículos 94-98, 99, 100 y 102-A. En relación al poder judicial en los estados, el artículo 116, fracción III, establece los siguientes principios: a) el poder judicial local será ejercido por los tribunales establecidos en las constituciones estatales; b) la independencia de los magistrados y jueces deberá estar garantizada por la constitución y las leyes orgánicas de los estados; c) Las leyes orgánicas establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de los servidores judiciales locales; d) los magistrados judiciales locales deben cubrir los mismos requisitos de los ministros de la corte, salvo los de la fracción VI del artículo 95 constitucional; e) no podrán ser magistrados quienes hayan sido secretarios, procurador o diputados locales el año previo a la designación; f) en los nombramientos de magistrados y jueces tendrán preferencia: 1.- las personas que hayan servido con probidad y eficiencia en la administración de justicia, o 2.- las personas que lo merezcan por su

E

185

Función jurisdiccional

La constitución del estado, expedida el 16 de agosto de 1953, contenía un título quinto, dividido en dos capítulos: uno sobre el poder judicial y otro relativo al ministerio público y la defensoría de oficio. La dimensión de este título, la adición de la jurisdicción administrativa al capítulo primero, el traslado del poder judicial al capítulo segundo y el recorrido del ministerio público y la defensoría de oficio a un nuevo tercer capítulo, fueron los resultados de una reforma constitucional.414

Función jurisdiccional (Capítulos I, II y III del Título V)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

99 20 de mayo de 1988 √ √ XII X. Leyva Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

55. Tribunal Contencioso Administrativo

El artículo 55 de la constitución de 1953 originalmente se refería al poder judicial del estado.415 Al efecto, establecía que el poder judicial del estado estaba depositado en los siguientes órganos jurisdiccionales: tribunal superior de justicia, jueces de primera instancia, jurados, jueces menores, jueces de paz y demás funcionarios designados por la ley orgánica del poder judicial.416

Este artículo ha sufrido tres reformas y adiciones sobre la justicia administrativa.417 La reforma del 20 de mayo de 1988 adicionó un nuevo capítulo de la jurisdicción administrativa, razón por la cual debió crear un nuevo capítulo

honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica; g) la constitución local determinará la duración de las magistraturas judiciales; h) los magistrados judiciales podrán ser reelectos; i) los magistrados reelectos sólo podrán ser privados de sus cargos por responsabilidad oficial. 414 Las reformas y adiciones al título quinto fueron publicadas el 20 de mayo de 1988. 415 Mediante la reforma del 20 de mayo de 1988, este artículo estableció las bases constitucionales de la jurisdicción administrativa y, como consecuencia, las regulaciones sobre el poder judicial fueron recorridas al artículo 56 y siguientes. 416 Esta disposición local es congruente con lo establecido por la fracción III del artículo 116 de la constitución nacional: «El Poder Judicial de los Estados se integrará por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.» Fix Zamudio, H. «Introducción a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano» en Memoria de El Colegio Nacional. Nº 3. Tomo IX. México, 1980, pp. 51-154. 417 Las reformas y adiciones al artículo 55 fueron publicadas el 20 de mayo de 1988, el 30 de septiembre de 1989 y el 2 de febrero de 2007.

186

segundo y enviar el contenido del artículo 55 a otros artículos relativos al poder judicial.418 En materia de jurisdicción administrativa dispuso lo siguiente:

Las controversias entre particulares y autoridades estatales y municipales serán resueltas por la jurisdicción administrativa.

La jurisdicción administrativa se confiere a un tribunal de lo contencioso administrativo del estado.

El tribunal de lo contencioso administrativo tendrá las siguientes características:

a. Será un tribunal autónomo e independiente de cualquier autoridad administrativa;

b. Estará dotado de plena jurisdicción y tendrá suficiente imperio para

hacer cumplir sus resoluciones, y c. La ley establecerá la competencia, organización, funcionamiento,

procedimientos y recursos en materia de contencioso

administrativo.419

Por su lado, la reforma publicada en el periódico oficial fechado el 30 de septiembre de 1989 extendió y precisó las bases normativas de la justicia administrativa. A tal efecto:

Amplió la jurisdicción administrativa en litigios fiscales entre particulares y autoridades o preferencias de créditos fiscales entre estado y municipios.

Precisó que el tribunal de lo contencioso administrativo sería autónomo en lo relativo a sus fallos.420

418 La fracción V del artículo 116 de la constitución nacional establece: «Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir tribunales de lo contencioso administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.» 419 Fix Zamudio, H. «Posibilidades de innovación institucional en las entidades federativas» en Nuevo derecho constitucional mexicano. Porrúa, México, 1983, pp. 285-309. 420 No todos aceptan la justicia administrativa: «En la praxis, este predominio del Poder Ejecutivo en el ejercicio de la función jurisdiccional se traduce en lesiones a los derechos de los habitantes, a su libertad física como a su integridad personal: el desapoderamiento de el Judicial de su función de principio, desemboca en una denegación de la justicia, institucionalizada y sistemática.» Cortiñas Peláez, L. Poder ejecutivo y función jurisdiccional. UNAM. México, 1982, pp. 219-223.

187

La reforma del 2 de febrero de 2077 reguló importantes principios sobre la naturaleza, integración y funcionamiento del órgano de justicia administrativa:

Se otorgó al tribunal de lo contencioso la naturaleza de órgano constitucional autónomo.421

Definió la integración de tres magistrados numerarios y otros dos supernumerarios, designados por mayoría calificada del congreso.

Estableció un periodo de seis años, con la posibilidad de ser reelectos por un «sólo» periodo de otros de seis años.422

Definió el procedimiento para la ratificación de magistrados, mediante una convocatoria, una evaluación de desempeño sujeta a criterios objetivos de excelencia profesional, honestidad y buena reputación.

Encomendó la las tareas de vigilancia, administración y disciplina a cargo de un órgano interno del tribunal de lo contencioso administrativo.

Impuso al tribunal el mandato de establecer mecanismos que transparente y propicien la rendición de cuentas de sus funciones jurisdiccionales.

Estableció la garantía presupuestal, mediante la cual:

a. El presidente del tribunal debe enviar al gobernador el proyecto de presupuesto del tribunal.

b. El proyecto de presupuesto del tribunal no podrá ser modificado por

el Ejecutivo del Estado. c. El presupuesto del tribunal no podrá ser inferior al presupuesto del

ejercicio anterior, sin considerar ampliaciones presupuestales.

421 Mediante esta reforma, se pretendió reforzar la autonomía del poder judicial y la independencia de los jueces. Carbonell, M. «Órganos constitucionales autónomos» en Diccionario de derecho constitucional. Porrúa/UNAM. México, 2005, pp. 433-436. 422 Son legendarios los errores de gramática y las deficiencias de sintaxis de la Constitución de Baja California. Véase mi ensayo «Baja California. Una constitución con faltas de ortografía» en Comentarios a la Constitución del Estado Libre y Soberano de Baja California. ILCSA Ediciones. Tijuana,

mayo de 2009, pp. 238-248.

188

La ley desarrollará la carrera jurisdiccional en «sus dimensiones» de formación, promoción y permanencia, bajo los principios de excelencia, objetividad, profesionalismo e independencia.

Jurisdicción administrativa (Artículo 55)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

99 20 de mayo de 1988 √ √ XII X. Leyva

195 30 de septiembre de 1989 √ XIII O. Baylón

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

56. Garantías en la administración de justicia

En su versión original, el artículo 56 regulaba la composición y el

funcionamiento del tribunal superior de justicia, de acuerdo con las

siguientes disposiciones:

El tribunal debía contar con seis integrantes: tres propietarios, un supernumerario y dos suplentes.

Las audiencias debían ser públicas, excepto cuando razones de moralidad o de interés público tenían que ser secretas.

Los miembros del tribunal debían designar a uno de sus miembros como presidente, el cual duraba un año en su cargo y podía ser reelecto.423

Este artículo ha sido reformado en tres ocasiones, con el propósito de

modificar dos veces el número de integrantes del tribunal superior de justicia del poder judicial del estado, de establecer cuatro garantías procesales en materia de impartición de justicia y de reiterar las obligaciones de la policía en la ejecución de las sentencias. 424

La reforma del 10 de enero de 1971 eliminó al magistrado supernumerario e incrementó de seis a diez el número de magistrados del

423 Para una perspectiva del poder judicial: Fix Zamudio, H. y Cossío Díaz, R. El poder judicial en el ordenamiento mexicano. FCE. México, 1996; Carpizo, J. «El derecho a la justicia» en Los derechos sociales del pueblo mexicano. Op. cit., pp. 220 y ss. 424 Las reformas del artículo 56 fueron publicadas el 10 de enero de 1971, el 20 de diciembre de 1971 y el 20 de mayo de 1988.

189

tribunal superior de justicia: siete magistrados propietarios y tres suplentes. Además especificó que los magistrados serían nombrados por el gobernador del estado y ratificados por el congreso del estado.425

Como resultado de la reforma del 20 de diciembre del mismo año, se

volvió a modificar la composición del tribunal superior de justicia, que ahora se debía integrar por cinco magistrados propietarios «como mínimo» y por tres suplentes. De esta manera, el tribunal cambió de diez a un número mínimo de ocho integrantes, con lo cual se dejaba a la legislación secundaria determinar el número exacto de sus miembros.426

La reforma del 20 de mayo de 1988 abrogó las disposiciones relativas a la composición del tribunal superior de justicia y estableció los siguientes principios en materia de impartición de justicia:427

Ninguna persona podía hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar sus derechos.

Toda persona tendría derecho a que se le administre justicia por tribunales que debían reunir las siguientes características:

a. Estar expeditos para impartirla en los plazos y términos de ley.

b. Emitir resoluciones judiciales de manera pronta, completa e

imparcial.

Nadie podía ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.428

425 Como resultado de la reforma judicial mexicana, se ha atenuado la intervención lineal del poder ejecutivo en la integración y funcionamiento del poder judicial, aunque todavía no se ha entendido de manera cabal el significado de la independencia del poder, de la autonomía de los jueces, de la imparcialidad de las sentencias y del carácter especializado del servicio judicial de carrera. En el subsuelo de estos conceptos capitales del diseño judicial se localiza la raíz del prolongado conflicto institucional que vivió nuestra rama judicial durante los últimos cuatro años. A la postre, todos los magistrados destituidos ganaron los respectivos juicios de amparo y, pese a todos los esfuerzos en sentido contrario, fueron reinstalados y adquirieron la inamovilidad. La secuencia y los saldos de esta reyerta se pueden resumir de la siguiente manera: los magistrados en funciones fueron separados de sus cargos; los magistrados que habían sido separados, fueron reinstalados y se convirtieron en inamovibles; el poder legislativo tuvo que doblar las manos; el poder ejecutivo quedó en entredicho después de este trance; la legislatura responsable quedó en el olvido; la nueva legislatura aprendió la lección y emprendió un nuevo esfuerzo de reforma judicial. 426 Con motivo de la reforma del 20 de mayo de 1988, en lo sucesivo la integración del tribunal superior de justicia fue regulada por el artículo 58 de la constitución local, el cual ha sufrido otras seis enmiendas relacionadas con la composición del máximo tribunal estatal. 427 Estas garantías ya se encuentran previstas, casi con las mismas palabras, en los artículos 14, 17, 20 fracción III y 21 de la constitución general de la república.

190

Las audiencias debían ser públicas, excepto por razones de moralidad o interés público.

Las corporaciones policiacas estaban obligadas a garantizar la plena ejecución de las resoluciones judiciales.429

Garantías en la administración de justicia (Artículo 56)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

s/n 10 de enero de 1971 √ VI R. Sánchez

5 20 de diciembre de 1971 √ VII M. Castellanos

99 20 de mayo de 1988 √ XII X. Leyva Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

57. Poder Judicial del Estado

En su versión original, el artículo 57 la constitución política de Baja California, disponía que la ley orgánica del poder judicial del estado debía determinar las competencias y funciones del presidente, de los magistrados y del pleno del tribunal superior de justicia, así como de los diversos jueces y jurados de primera instancia del fuero común.430

428 Por ejemplo: esta disposición ya se encuentra prevista, con carácter fundamental y rango supremo, en el artículo 17 de la constitución de la república. ¿Qué efecto jurídico puede tener una garantía nacional repetida por la constitución del estado? Ninguno: los derechos fundamentales y las garantías constitucionales no están sujetos a lo que señalen o dejen de señalar las constituciones locales. Más bien, el problema es otro: la constitución del estado invadió el ámbito de la constitución del país. 429 Esta nueva disposición constitucional, tal como está redactada, es errónea desde el punto de vista jurídico y rebasa la naturaleza y función de las corporaciones policiacas: a) el artículo 17 de la constitución nacional no se refiere de manera específica a las corporaciones policiacas: «Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones»; b) La función de las corporaciones de policía está prevista por la ley: la policía ministerial, que se encuentra bajo la autoridad y mando del ministerio público, coadyuva en la investigación y persecución de los delitos, en tanto que la policía municipal coadyuva en la aplicación de sanciones por faltas a los reglamentos locales; c) en la ejecución de las resoluciones judiciales colaboran diversas instancias de los poderes judicial y ejecutivo y de los ayuntamientos; d) es excesivo obligar a la policía a «garantizar la plena ejecución de las resoluciones judiciales»; e) en concordancia con la constitución nacional, esta preocupación ya había sido prevista en una reforma al artículo 56 de la constitución local, realizada el 20 de octubre de 1997. 430 El artículo 94, párrafo quinto, de la constitución general de la república remite a la ley la competencia, el funcionamiento y las responsabilidades de los integrantes del poder judicial de la federación. Martínez de la Serna, J. A. Derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 319-346.

191

Este artículo ha sido reformado doce ocasiones, con el propósito de

modificar la composición del poder judicial del estado, establecer garantías para la

independencia económicas de la rama judicial, crear el consejo de la judicatura, regular los fondos a cargo del poder judicial, instituir el tribunal de justicia electoral, definir los periodos de los magistrados, regular la elección del presidente del tribunal y establecer el informe de labores del poder judicial.431

La reforma del 20 de mayo de 1988 estableció que el poder judicial del estado estaba integrado por el tribunal superior de justicia del estado, juzgados de primera instancia, juzgados de paz y jurados. Con ello, se suprimieron los jueces menores, cambió el nombre de «jueces» por «juzgados» y se eliminó la referencia a otros funcionarios administrativos del poder judicial.

Por su parte, la reforma del 30 de septiembre de 1989 ratificó la

composición del poder judicial: tribunal superior, juzgados de primera

instancia, juzgados de paz y jurados. Sin embargo, introdujo varias

disposiciones que se proponían garantizar la independencia económica del

poder judicial.432 En concreto, esta reforma dispuso lo siguiente:

El poder judicial debía contar con un presupuesto propio, el cual sería administrado y ejercido en los términos que fije la ley.

El presupuesto judicial no podía ser inferior al ejercicio anterior y debía representar por lo menos el 2 por ciento del presupuesto total de egresos.

El congreso podía reducir ese porcentaje por causa justificada y fundada, lo cual no incluiría las partidas extraordinarias o de emergencia.

El poder judicial también contaría con los recursos del fondo de administración de justicia. 433

431 Las reformas al artículo 57 fueron publicadas el 20 de mayo de 1988, el 30 de septiembre de 1989, el 25 de septiembre de 1995, el 3 de octubre de 1997, el 6 de octubre de 1997, el 28 de agosto de 1998, el 27 de noviembre de 1998, el 7 de diciembre de 2001, el 10 de enero de 2003, el 2 de febrero de 2007, el 7 de octubre de 2008 y el 28 de septiembre de 2012. 432 En nuestro medio, todavía no se ha aquilatado el incalculable el valor que representa el principio de la independencia judicial: «En la idea del estado de derecho y la independencia del juez en el ejercicio de sus funciones y su libertad frente a interferencias de cualquier otro poder, constituye la piedra final del edificio…» Roldán, J. Op. cit., pp. 131. 433 La constitución nacional establece el principio de la independencia judicial. El artículo 17 señala: «Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales...» Por su parte, el artículo 116 señala: «La independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones

192

Posteriormente, la reforma del 25 de septiembre de 1995 modificó diversas

regulaciones relacionadas con la integración y los recursos del poder judicial

del estado:

Fue creado el consejo de la judicatura del estado, como parte integrante del poder judicial.434

Los recursos del fondo de administración de justicia no estarían a cargo del presidente del tribunal superior de justicia, sino del consejo de la judicatura.

Se estableció que las remuneraciones de los integrantes del poder judicial no podían ser disminuidas durante el tiempo de su gestión.435

Por su lado, la reforma del 3 de octubre de 1997 ratificó la composición del

poder judicial y la prohibición de disminuir las remuneraciones de los magistrados, consejeros y jueces. Sin embargo, derogó las disposiciones relacionadas con la administración del presupuesto, el porcentaje obligatorio de recursos, el fondo de administración de justicia y las partidas extraordinarias o de

emergencia.436

En esa febril y a veces fallida búsqueda de un diseño institucional que permitiera el funcionamiento eficaz del poder judicial, la reforma del 6 de octubre de 1997 volvió a modificar la integración y el presupuesto del poder judicial.437 Las principales disposiciones a este respecto, fueron las siguientes:

y las leyes orgánicas de los Estados...» Acerca de las garantías judiciales: Carpizo, J. y Carbonell, M. «Organización y funcionamiento del poder judicial» en Op. cit., pp. 129-136. 434 El consejo de la judicatura federal está previsto en el artículo 100 de la constitución nacional y se encarga de la administración, vigilancia y disciplina del poder judicial de la federación, excepción hecha de la suprema corte de justicia, la cual es administrada por el propio presidente de la corte. 435 Fix Fierro, H. «La eficiencia de la justicia» en Cuadernos para la reforma de la justicia. Nº 1. UNAM.

México, 1995. 436 «La autonomía de los órganos de impartición de justicia, así como la independencia e imparcialidad de los juzgadores, no quedará plenamente garantizada si el Poder Judicial carece de autonomía financiera. Por ello, es urgente establecer un porcentaje mínimo del presupuesto nacional destinado a este poder.» Reunión hacia la VI Cumbre Iberoamericana de presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia. México, abril de 2001. 437 Es probable que la anterior reforma al artículo 57 de la constitución local constituya un récord difícil de igualar, ya que sólo tuvo vigencia durante tres días: las disposiciones derogadas el 3 de octubre de 1997, con algunos matices, se volvieron a adicionar el 6 de octubre de 1997. En suma: la reforma del 3 de octubre de 1997 fue un caso extremo de flexibilidad constitucional, causada por ambiguos arreglos políticos que, a la postre, sólo producen incertidumbre jurídica y gelatinosidad institucional.

193

Estableció que el tribunal de justicia electoral formaba parte integrante del poder judicial del estado.438

Definió que el presidente del tribunal superior de justicia sería el representante del poder judicial.

Estableció que la ley definiría la designación, funciones y periodo del presidente del tribunal superior de justicia.

Determinó que la ley debía garantizar la independencia en el ejercicio de las funciones y la plena ejecución de los fallos del poder judicial.439

Señaló que el tribunal de justicia electoral sería el órgano especializado del poder judicial, el cual debía reunir las siguientes características:

a. Sería la máxima autoridad en materia de jurisdicción electoral en el estado

b. Debía garantizar el principio de legalidad en los actos y resoluciones

electorales

El poder judicial debía contar, administrar y ejercer su propio presupuesto, con lo cual se garantizaría su independencia económica.

El presupuesto del poder judicial no podía ser inferior al ejercicio anterior y tenía que alcanzar por lo menos el 2 por ciento del presupuesto total de egresos, sin incluir las partidas extraordinarias o de emergencia.

El congreso del estado sólo podría reducir ese porcentaje por causa justificada y fundada.

Los recursos del fondo de administración de justicia estarían a cargo del consejo de la judicatura y no del presidente del tribunal superior de justicia.

Se estableció que las remuneraciones de los integrantes del poder judicial no podían ser disminuidas durante el tiempo de su gestión.440

438 El tribunal de justicia electoral, previsto por el artículo 99 de la constitución nacional, fue creado como «máxima autoridad jurisdiccional de la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.» Para una perspectiva comparada: Vallarta Plata, J. «La organización del poder judicial» en Introducción al estudio del derecho constitucional comparado. Porrúa México, 1998, pp. 89-93. 439 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Inamovilidad de jueces y magistrados del poder judicial local.

Serie debates Pleno. SCJN. México, 1999.

194

Un paso atrás en el proceso de independencia judicial fue la reforma del 28 de

agosto de 1998, la cual volvió a suprimir los avances establecidos por la enmienda

constitucional precedente.441 Por su parte, la reforma del 27 de noviembre de 1998, salvo por tres modificaciones, contiene el mismo texto de la reforma precedente. Los tres cambios que introdujo esta reforma son los siguientes:

El poder judicial del estado sería ejercido por el tribunal superior de justicia, tribunal de justicia electoral, juzgados de primera instancia y de paz y jurados.

El consejo de la judicatura sólo ejercería funciones de vigilancia, disciplina, supervisión y administración.442

En lugar de señalar que la representación del poder judicial «recae en», se estableció que «estará a cargo del» presidente del tribunal superior de justicia.

La reforma del 7 de diciembre de 2001 implantó una modalidad en los informes públicos: al igual que al gobernador, impuso al presidente del tribunal superior de

justicia la obligación de comparecer en la apertura del primer periodo de sesiones

440 En la Declaración de Canarias se estableció: «la autonomía e independencia efectiva –funcional y

financiera--, del Poder Judicial aconseja que todos los países tengan previsto en la Constitución un porcentaje mínimo del presupuesto que se fijará según las particularidades de cada país.» Citado por González Compeán, M. y Bauer, P. Op. cit., p. 258. 441 Las disposiciones derogadas por esta reforma fueron las siguientes: a) el poder judicial debía

contar, administrar y ejercer su propio presupuesto, con lo cual se garantizaría su

independencia económica; b) el presupuesto del poder judicial no podía ser inferior al

ejercicio anterior y alcanzaría por lo menos el 2% del presupuesto total de egresos; c) el

congreso podría reducir ese porcentaje por causa justificada y fundada, lo cual no incluiría

a las partidas extraordinarias o de emergencia, y d) los recursos del fondo de

administración de justicia estarían a cargo del consejo de la judicatura y no del presidente

del tribunal superior de justicia. Hay que admitir que esta garantía presupuestal del poder

judicial no cuenta con unanimidad: 1) En contra: «La determinación en el texto

constitucional de un porcentaje mínimo para el Poder Judicial… es un despropósito en

México…» Carbonell, M. La constitución pendiente. Op. cit., p. 136; 2) A favor: «En México,

el factor que quizá ha incidido más en el menoscabo de la independencia judicial es el

económico, incluso antes que el político.» Gámiz Parral, M. Ibidem, p. 317.

442 Para una visión general de este órgano judicial: Fix Zamudio, H. y Fix Fierro, H. El Consejo de la Judicatura. UNAM, México, 1996.

195

del congreso, con la finalidad de rendir un informe escrito sobre el estado que guarda la administración de justicia.443

El 10 de enero de 2003 se reformó este artículo con la finalidad de reimplantar la disposición según la cual, durante el tiempo de su «gestión», no podía ser disminuida la remuneración de los funcionarios judiciales: magistrados del tribunal superior de justicia, magistrados electorales, jueces de primera instancia, jueces de paz, jurados y consejeros de la judicatura.444

La reforma del 2 de febrero de 2007 ratificó que la representación del Poder

Judicial del Estado recae en el Presidente del Tribunal Superior de Justicia. Estableció, además, la obligación del representante oficial del Poder Judicial del Estado, de asistir el segundo jueves del mes de octubre «para rendir en sesión solemne un informe general, por escrito, del estado que guarda la Administración de Justicia del Estado.»445 En esta reforma fue agregada otra extraña figura: el plan de desarrollo judicial: «El Poder Judicial emitirá un Plan de Desarrollo Judicial 443 Esta adición es cuestionable por varias razones: a) representa una adaptación mecánica del informe que rinde el gobernador al congreso; b) ignora las diferencias entre órganos y funciones ejecutiva y judicial: el ejecutivo es un poder político que representa al pueblo, en tanto que el judicial es un órgano técnico que imparte justicia; c) la función fiscalizadora no puede estar por encima de la función de justicia ni el congreso tiene jurisdicción para evaluar la actuación de los tribunales; d) esta obligación supedita el poder judicial al congreso y compromete el equilibrio entre poderes; e) la rendición del informe judicial no tiene efecto jurídico ni consecuencia social; f) el congreso queda como el único poder sin control ni obligación de informar a nadie, dado que el informe individual de los diputados es un recurso político, sin sustancia ni crédito. Por lo demás, esta disposición no se cumplió a cabalidad: el informe del presidente del tribunal superior de justicia fue rendido dos años después. Esta omisión no tiene que ver con ocupaciones o calendarios, sino con la falta de respeto a la constitución. Si una obligación tan concreta no va a ser cumplida, ¿qué sentido tiene elevarla a rango constitucional? 444 Es probable que un erróneo concepto sobre el órgano y la función judiciales haga pensar que el judicial es un poder político, con las mismas características del legislativo y el ejecutivo. En realidad, el poder judicial no es un órgano político, que representa el mandato del pueblo y cuyo ejercicio está supeditado a la voluntad popular. En este sentido, el poder judicial no es un gestor de

nadie, sino que se trata de un órgano constitucional creado para interpretar la ley e impartir justicia. La naturaleza de las cuestiones políticas «es ajena a la esencia del poder judicial.» Linares Quintana, S. Op. cit., p. 561. 445 Esta disposición no tiene equivalente en la constitución federal. A diferencia de la función política y administrativa que realiza el poder ejecutivo y que están sujeta a control del poder legislativo, a través del informe, glosa, revisión, evaluación y fiscalización, la administración o, más propiamente, impartición de justicia, no puede estar sujeta a control, revisión o fiscalización del congreso. En primer término, porque afecta tres principios fundamentales de tipo constitucional: la autonomía del poder judicial, la independencia de los tribunales y la imparcialidad de los jueces. El congreso sólo debe fiscalizar el ejercicio de los recursos presupuestales ejercidos por el poder judicial y

ejercer funciones jurisdiccionales en asuntos de responsabilidad oficial de magistrados, consejeros y jueces. Sin embargo, no debería tener injerencia en el desarrollo de las funciones sustantivas o jurisdiccionales de los tribunales. Además de no tener una verdadera utilidad jurídica, la obligación de rendir un informe judicial es una obligación que afecta el equilibrio entre los poderes y lesiona la autonomía judicial.

196

cada seis años. El Presidente del Tribunal lo remitirá al Congreso para su examen y opinión en los términos de la Ley; y posteriormente lo dará a conocer mediante su publicación en el Periódico Oficial del Estado y por cualquier otro medio que

estime pertinente. Dicho Plan se elaborará, instrumentará y evaluará en los términos que se señalen en esta Constitución y la Ley.»446

Esta reforma contiene otros principios y normas que regulan ael poder judicial del estado:

La ley debe garantiza la independencia de los juzgadores en el ejercicio de sus funciones, así como la plena ejecución de sus sentencias.

La remuneración de los magistrados, consejeros y jueces del Poder Judicial no podrán ser disminuidas durante el tiempo de su gestión.

Los magistrados, consejeros y jueces del Poder Judicial del Estado no serán considerados trabajadores, para efectos de la ley especial de la materia.

Durante su encargo, los magistrados, consejeros y jueces solamente podrán ser removidos en los términos de la ley.

La reforma del 7 de octubre de 2008, procedió en el mismo sentido respecto del protocolo para la presentación del informe del gobernador: el segundo jueves del mes de octubre de cada año, el presidente del tribunal superior de justicia debía remitir al congreso del estado un informe general por escrito, del estado que

guarde la administración de justicia del fuero común.

Con la finalidad de fortalecer el procedimiento relacionado con las políticas y estrategias de desarrollo institucional, la reforma del 28 de septiembre de 2012 determinó lo siguiente: «El Poder Judicial emitirá un Plan de Desarrollo Judicial cada tres años. El Presidente del Tribunal lo remitirá al Congreso para su conocimiento; y a su vez lo dará a conocer a la población mediante su publicación en el Periódico Oficial del Estado y por cualquier otro medio que estime pertinente.

446 La figura del «plan de desarrollo judicial» las nociones básicas de la planeación y extrapola el concepto de «planeación del desarrollo» al ámbito jurisdiccional. La planeación del desarrollo está relacionada con el crecimiento económico, el bienestar social o la democracia política, en tanto que la función jurisdiccional se rige por otros valores como la justicia, la equidad, la seguridad o la legalidad. Es posible planear el desarrollo del órgano, el funcionamiento o los recursos de los tribunales. Pero una cosa es la «planeación administrativa del poder judicial» y otra muy diferente, la «planeación del desarrollo judicial». Por otro lado, la obligación de presentar dicho plan para el «examen y opinión» del congreso, atenta contra el sistema de división, equilibrio y colaboración entre los poderes, ya que contradice los principios de la autonomía e independencia del poder judicial. Herrera, M. Baja California. Medio siglo de constitución. ILCSA. Tijuana, 2006, p. 151.

197

Dicho Plan se elaborará, instrumentará y evaluará en los términos que se señalan en esta Constitución y la Ley.»

198

Poder Judicial del Estado (Artículo 57)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatur

a

Gobernador del Estado

R A

99 20 de mayo de 1988 √ XII X. Leyva

193 30 de septiembre de 1989 √ XII X. Leyva

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

104 3 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

192 28 de agosto de 1998447 √ XV H. Terán

6 27 de noviembre de 1998 √ XVI A. González

19 7 de diciembre de 2001 √ XVII E. Elorduy

115 10 de enero de 2003448 √ XVII E. Elorduy

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

127 7 de octubre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

279 28 de septiembre de 2012 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

58. Tribunal Superior de Justicia

El artículo 58 determinaba los requisitos para ser magistrado del tribunal superior de justicia. En principio, estableció los mismos requerimientos que exigía para otros cargos públicos: ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de derechos y sin pertenencia al estado eclesiástico ni al ministerio religioso.449 Sin embargo, añadió otras exigencias propias de un cargo de esta naturaleza:

447 El decreto señala que “se derogan” cuatro párrafos del artículo 57. En realidad, se trata de una reforma que tiene efectos derogatorios. 448 Este decreto mezcló dos normas jurídicas de diferente naturaleza y jerarquía: una

reforma constitucional (artículo 57 de la constitución) y una reforma legislativa ordinaria

(artículos 255 y 256 de la ley orgánica del poder judicial del estado).

449 Los requisitos para ser ministro de la suprema corte de justicia están previstos en el artículo 95 constitucional. En términos generales, para ser ministro de la corte establece requisitos similares respecto a ciudadanía, goce de derechos, experiencia profesional, fama pública y antecedentes penales. A nivel federal se exige, además, 35 años de edad, dos años residencia y un año sin ocupar altos cargos federales. En lo que se refiere a poderes judiciales locales, el artículo 116 constitucional establece: a) deben reunir los requisitos previstos por las fracciones I a V del artículo 95; b) están impedidos quienes hayan sido un año antes secretario, procurador de justicia o diputado local.

199

Contar con título de licenciado en derecho y tener por lo menos tres años de ejercicio de la profesión.

No tener empleo, cargo o comisión de gobierno, salvo que se haya separado definitivamente antes de aceptar el cargo.

Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por: a. Delito intencional que ameritara pena corporal de más de un año.

b. Robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime

seriamente la buena fama pública, cualquiera que haya sido la pena.450

Este artículo ha sido reformado en ocho ocasiones, con la finalidad de reubicar las disposiciones relativas la integración del tribunal superior de justicia, modificar la integración del tribunal, definir el periodo del presidente, establecer la inamovilidad judicial, instituir el tribunal electoral y regular el periodo de los magistrados.451

La reforma del 20 de mayo de 1988 modificó radicalmente el contenido de este artículo, debido a la incorporación de la jurisdicción administrativa. A partir de la fecha mencionada, el artículo 58 constitucional se refirió a la integración del tribunal superior de justicia, en los siguientes términos:

El tribunal superior de justicia debía ser integrado por once magistrados

propietarios como mínimo y por seis suplentes.

Los magistrados en pleno elegían a un presidente, que duraba un año en el cargo y podía ser reelecto.452

Por su parte, la reforma constitucional del 30 de septiembre de 1989, estableció que el tribunal superior de justicia estaría integrado por once magistrados propietarios como mínimo y por seis suplentes. Las normas relativas a la

450 Arteaga, E. Derecho constitucional. Op. cit., pp. 626-627. 451 Las reformas al artículo 58 fueron publicadas el 20 de mayo de 1998, el 30 de septiembre de 1989, el 6 de octubre de 1997, el 27 de noviembre de 1998, el 22 de junio de 2001, el 24 de mayo de 2002, el 2 de febrero de 2007, el 24 de septiembre de 2010 y 29 de noviembre de 2013. 452 A nivel federal, el artículo 97 constitucional establece una regla diferente: «Cada cuatro años, el Pleno elegirá de entre sus miembros al Presidente de la Suprema Corte de Justicia, el cual no podrá ser reelecto para el periodo inmediato posterior.»

200

designación y el periodo del presidente del tribunal superior de justicia no sufrieron ningún cambio.453

En su oportunidad, la reforma del 6 de octubre de 1997 introdujo modificaciones significativas, en cuanto a la integración del tribunal superior de justicia, al sistema de nombramiento, reelección e inamovilidad de los magistrados y a la creación del tribunal de justicia electoral:454

El tribunal superior de justicia estaba integrado por trece magistrados

propietarios como mínimo y seis suplentes.

Los magistrados en pleno elegían a un presidente, que duraba un año en el cargo y podía ser reelecto.

El consejo de la judicatura del estado, previa convocatoria pública y examen de méritos, realizaba el nombramiento de magistrados.455

Los magistrados duraban en su cargo seis años y podían ser ratificados por el consejo de la judicatura.

La terminación del cargo vencía automáticamente al cumplirse el periodo y la ratificación requería dictamen previo del consejo de la judicatura.

Los magistrados podían ser privados de sus cargos por causas previstas en la constitución y la ley de responsabilidades de los servidores públicos.

El tribunal electoral debía integrarse por tres magistrados propietarios y hasta dos supernumerarios, electos por las dos terceras partes del congreso.

Los magistrados del tribunal electoral debían durar en su encargo tres años y podían ser ratificados.456

453 Gámiz Parral, M. Derecho constitucional y administrativo en las entidades federativas. Op. cit., p. 317 454 Estos principios están previstos en los artículos 97 y 116 de la constitución nacional. Esta última disposición prevé regulaciones para el ingreso, formación, remuneración y permanencia del servicio de carrera judicial. 455 Cossío Díaz, J. R. Jurisdicción federal y carrera judicial en México. Cuadernos para la reforma de la justicia. Nº 4. UNAM. México, 1996. 456 Para una perspectiva general sobre esta cuestión: Suprema Corte de Justicia. Respuesta al informe del relator de la ONU para la independencia de jueces y magistrados (mayo 2002). Poder judicial de la

federación. México, 1992.

201

La reforma del 27 de noviembre de 1998 introdujo nuevos cambios en la composición e integración del tribunal superior de justicia y ratificó las disposiciones relativas al tribunal de justicia electoral:

Mantuvo el número de 13 magistrados propietarios y redujo de seis a tres el número de suplentes, a los que denominó supernumerarios.

El nombramiento de magistrados dejó de ser función del consejo de la judicatura y pasó a ser responsabilidad del congreso del estado.

Los aspirantes a magistrado debían aprobar un examen practicado por el consejo de la judicatura.

Los magistrados durarían seis años y podían ser ratificados por otro periodo similar, de acuerdo con un procedimiento que se debía realizar seis meses antes de terminar el periodo: a. El consejo de judicatura debía emitir una opinión previa

b. El congreso tenía que escuchar al magistrado en su defensa

c. La legislatura debía tomar una decisión por mayoría calificada antes de

30 días

d. El congreso debía fundar y motivar su resolución

e. En caso de no ratificación, se procedía a realizar un nuevo

nombramiento

De no haber oposición por parte del congreso, al cumplirse seis años se

consideraba ratificado automáticamente.457

El 22 de junio del 2001, una nueva reforma volvió a modificar las bases para la designación de los magistrados judiciales y cambió las disposiciones sobre el periodo de los magistrados del tribunal superior de justicia y del tribunal de justicia electoral:

Los magistrados judiciales duraban seis años en su cargo y no podían ser reelectos.

457 Caballero Juárez, J. A. «Poder judicial estatal. Poderes judiciales y sociedad. Apuntes para el estudio de problemas contemporáneos de la justicia en México» en Las entidades federativas y el derecho constitucional. Op. cit., pp. 3-17.

202

El presidente del tribunal superior de justicia debía presentar al congreso la lista de los aspirantes a magistrados.

Dicha lista sólo podía contener a los aspirantes que hubieran aprobado el examen aplicado por el consejo de la judicatura.

El congreso debía nombrar, por voto de las dos terceras partes de sus miembros, a los nuevos miembros del tribunal superior de justicia.

Los magistrados debían desempeñar el cargo por tres años y en ningún caso podían ser reelectos.

En sesión plenaria del tribunal superior de justicia, los magistrados debían elegir al presidente del poder judicial.

Previa convocatoria, el congreso debía designar por voto de las dos terceras partes de sus miembros, a los integrantes del tribunal superior de justicia.

Un año después, el 24 de mayo de 2002, se publicó un nuevo decreto de

reformas constitucionales que vino a modificar la integración del tribunal superior de justicia:

El tribunal superior de justicia debía integrarse por trece magistrados numerarios y por tres supernumerarios.

El tribunal superior de justicia del estado «Funcionará» en los «Términos» que disponga la ley.458

Los magistrados debían designar en sesión plenaria a uno de sus miembros como presidente del tribunal superior de justicia.

El presidente del tribunal superior de justicia sólo podía durar un año en el cargo, sin posibilidad de ser ratificado.459

La reforma del 2 de febrero de 2007 estableció las normas básicas sobre la

integración y funcionamiento del Tribunal Superior de Justicia:

458 El conocido síndrome de las mayúsculas fue llevado esta reforma constitucional a extremos polares: «Magistrados», «Supernumerarios», «Ley», «Pleno», «Presidente», «Funcionará» y «Términos». 459 Roqué Fourcade, E. Derecho constitucional y administrativo mexicano. Porrúa, México, 1996, p. 70.

203

El tribunal estará integrado por treces magistrados numerarios y tres magistrados supernumerarios.

El congreso tiene facultad para resolver «soberana y discrecionalmente» respecto de nombramientos, ratificaciones y remociones de magistrados y consejeros.460

Las resoluciones del congreso sobre nombramientos, ratificaciones y designaciones «serán definitivas e inatacables, por lo que no procederá juicio, recurso o medio de defensa ordinario o extraordinario alguno en contra de las mismas.»461

La ley debe establecer sistemas permanentes de desempeño de magistrados y jueces, a efecto de que cumplan de manera continua y permanente los requisitos y principios previstos por la constitución.

Se regula un detallado procedimiento para el nombramiento de magistrados: convocatoria, exámenes, listas de aspirantes, mayoría calificada y designaciones en segunda vuelta.

Esta reforma determinó el periodo de seis años para los magistrados; la ratificación y, en su caso, la inamovilidad por periodo máximo de 15 años, incapacidad física o mental o por cumplir setenta años de edad.

El 24 de septiembre de 2010, fue publicada una reforma que estableció que el

tribunal de justicia electoral se integraría por tres magistrados numerarios y hasta dos supernumerarios designados por mayoría calificada del congreso del estado. Los magistrados electorales durarán en su encargo por tres años; podrán ser ratificados y, de serlo, solamente serán privados de su cargo al cumplir nueve años

460 Las resoluciones del congreso del estado –en tanto poder constituido, no son soberanas y tampoco pueden ser discrecionales. En primer término, porque la soberanía política solamente corresponde al pueblo y, en segunda, porque la propia constitución local establece principios y normas que circunscriben esta facultad del congreso. Sobre el tema de soberanía: cfr. Carpizo, J. «Derecho constitucional I» en Estudios constitucionales. UNAM. México, 1980, p. 294. 461 Con esta formulación, los reformadores de la constitución estatal ignoran que, de conformidad con artículo 41 de la constitución federal, ninguna de las constituciones particulares de los estados, incluyendo, por supuesto, al ordenamiento de Baja California, «en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal». Por lo tanto, las decisiones de cualquier poder local están sujetas a la supremacía constitucional de la Carta Magna. Además, quienes realizaron esta reforma se creyeron con toda «soberanía» para desconocer y con suficiente «poder discrecional» para invalidar el sistema de justicia constitucional, el cual contiene, al menos, cinco instituciones o procesos de control constitucional: juicio de amparo, controversia constitucional, acción de inconstitucionalidad, juicio político y solución de conflictos entre poderes de un estado. En torno al control constitucional: Ferrer MacGregor, E. y Acuña Mejía, J. Derecho procesal constitucional. Porrúa

/ Universidad Panamericana. México, 2011.

204

o por haber incurrido en graves responsabilidades. Los magistrados estarán obligados a rendir informes trimestrales al congreso del estado, a efecto de que pueda realizar una evaluación objetiva de su desempeño.

La reforma del 29 de noviembre de 2013 amplio a 15 años el periodo de

inamovilidad y estableció el procedimiento de ratificación de magistrados. Al efecto, dispuso lo siguiente: «El Tribunal de Justicia Electoral se integrará por tres Magistrados Numerarios y hasta dos Supernumerarios nombrados por mayoría calificada del Congreso del Estado que desempeñaran su cargo por tres años, eligiéndose de entre ellos al Presidente, en sesión de Pleno. Los Magistrados del Tribunal de Justicia Electoral podrán ser ratificados, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de su cargo al cumplirse quince años en el mismo, contados a partir del momento de su nombramiento o actualizarse alguno de los supuestos que se señalan en los incisos a), c) y d) de este artículo. Para el proceso de ratificación de los Magistrados del Tribunal de Justicia Electoral, la Comisión de Administración actuará de conformidad con lo que establecen los párrafos antepenúltimo y penúltimo de este artículo, pero además tendrá la obligación de rendir informes semestrales al Congreso del Estado para que éste se encuentre en condiciones de realizar una evaluación objetiva durante este proceso de la actuación de los Magistrados del citado Tribunal.»

Tribunal superior de justicia (Artículo 58)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

99 20 de mayo de 1988 √ XII X. Leyva

193 30 de septiembre de 1989 √ XII X. Leyva

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

6 27 de noviembre de 1998 √ XVI A. González

319 22 de junio de 2001462 √ XVI A. González

36 24 de mayo de 2002 √ XVII E. Elorduy

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

429 24 de septiembre de 2010 √ XIX J. G. Osuna Millán

573 27 de noviembre de 2013 √ XXI

8 29 de noviembre de 2013 √ XXI F. Vega de Lamadrid Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

59. Competencia y funcionamiento de los tribunales

462 La constitución del estado, publicada por el Instituto Estatal Electoral en 2003,

desapareció los datos transitorios del decreto del 22 de junio de 2001, pp. 114-115

205

En la versión original del artículo 59, se establecía que el tribunal superior de

justicia debía renovarse cada seis años y sus miembros podían ser reelectos.

Además, señalaba que, en caso falta de nombramiento o por ausencia de los

nuevos designados, los magistrados en funciones continuarían en su puesto

hasta que tomaran posesión quienes debían sustituirlos.463

El artículo 59 ha sufrido siete reformas, con el propósito de definir la duración del periodo, implantar la ratificación parcial, establecer nuevas bases para el nombramiento de magistrados, regular los concursos por oposición, excluir a otros poderes en la designación de magistrados judiciales y definir la competencia del tribunal superior de justicia.464

La reforma del 10 de junio de 1956 redujo la duración del cargo de magistrado de seis a tres años y estableció una fecha precisa como base para calcular dicho periodo: el día 1º de noviembre de 1953.465 Por su parte, la reforma del 10 de enero de 1971 adicionó las siguientes normas:

Determinó que el tribunal superior de justicia debía renovarse en su totalidad cada tres años

Estableció una base general para contabilizar el periodo: a partir del 1º de noviembre del año en que se inicie el periodo constitucional del ejecutivo.

Introdujo la modalidad de que los integrantes del tribunal podían ser ratificados en forma parcial o total.

Determinó que, en caso de ratificación, no sería necesario el procedimiento constitucional: nombramiento del gobernador avalado por el congreso.466

Asimismo, la reforma del 20 de mayo de 1988 modificó el contenido de este

artículo y estableció las bases para el nombramiento de los magistrados del tribunal.467 Al respecto, dispuso que:

463 Los artículos 95, 96 y 97 de la constitución general regulan el nombramiento y la duración de los funcionarios del poder judicial federal. 464 Las reformas al artículo 59 fueron publicadas el 10 de junio de 1956, el 10 de enero de 1971, el 20 de mayo de 1988, el 30 de septiembre de 1989, el 25 de septiembre de 1995, el 6 de octubre de 1997 y el 2 de febrero de 2007. 465 La constitución local utiliza el concepto de «reelección». En el caso de magistrados judiciales, más bien se trata de una designación y, por tanto, el concepto que debe utilizarse es el de «ratificación». 466 Fix Zamudio, H. «Relaciones entre los tribunales locales y federales» en Las entidades federativas y el derecho constitucional. UNAM. México, 2003, pp. 128-129. 467 Las reformas del 20 de mayo de 1988, del 30 de septiembre de 1989 y del 25 de septiembre de 1995 trasladaron estas disposiciones al artículo 60 de la constitución local. A partir de la reforma del

206

Los nombramientos de los magistrados debían ser hechos por el gobernador y sometidos a la ratificación del congreso.

El pleno o la comisión permanente tenían que otorgar o negar la aprobación dentro de 5 días o, en caso contrario, se tendría por aprobado.

La falta de aprobación expresa o tácita del congreso era un impedimento para tomar posesión del cargo.

En caso de rechazar dos nombramientos, se procedía una designación provisional que debía ser sometida a aprobación al siguiente periodo de sesiones.

Si esta designación provisional era rechazada, se tenía que someter a aprobación del congreso un nuevo nombramiento.468

En su oportunidad, la reforma constitucional publicada en el periódico oficial

del 30 de septiembre de 1989 estableció las siguientes disposiciones sobre el nombramiento de magistrados:

Los nombramientos eran realizados por el gobernador, con base en la lista de aspirantes elaborada por el pleno del tribunal.

La lista debía contener a todos los aprobados en el examen de méritos, mediante convocatoria pública y jurado integrado por representantes de los poderes.

Los nombramientos debían ser sometidos a la aprobación del pleno o de la comisión permanente del congreso.

A su vez, la reforma del 25 de septiembre de 1995 volvió a modificar el

mecanismo de designación: excluyó a los otros poderes del nombramiento de

magistrados y dispuso que, en lo sucesivo, sería hecho por el consejo de la

judicatura, previa convocatoria pública y examen de méritos.469

6 de octubre de 1997, dichas regulaciones fueron colocadas en el artículo 58 de la constitución local, lo cual fue ratificado por la reforma del 27 de noviembre de 1998. 468 Fix Zamudio, H. y Cossío Díaz, J. R. El poder judicial en el ordenamiento mexicano. FCE. México,

1999. 469 Al fortalecimiento judicial «ha contribuido la introducción creciente de consejos de la judicatura en los poderes judiciales locales… Esta nueva institución es de gran importancia para la preparación, selección y nombramiento del personal judicial local, especialmente por conducto de una verdadera carrera judicial.» Fix Zamudio, H. Op. cit., pp. 129-130.

207

Dado que el mecanismo de designación había sido trasladado a otro artículo, la

reforma del 6 de octubre de 1997, reguló en lo sucesivo el ámbito de competencia

de los tribunales del poder judicial: 1) estableció que los tribunales judiciales tenían facultades para resolver las controversias que se les presentaran en su ámbito de competencia; 2) determinó que la competencia y funcionamiento de los tribunales judiciales y electorales debían regirse «por lo que disponga la Ley Orgánica del Poder Judicial y de conformidad con las bases que esta Constitución establece.»470 Por su parte, la reforma del 2 de febrero de 2007 sustituyó las palabras «Jueces de Paz» por «Juzgados de Paz» y «Consejeros» por «Consejo» de la Judicatura.

Competencia y funcionamiento de los tribunales (Artículo 59)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

43 10 de junio de 1956 √ I B. Maldonado

s/n 10 de enero de 1971 √ VI R. Sánchez

99 20 de mayo de 1988 √ XII X. Leyva

193 30 de septiembre de 1989 √ XII O. Baylón

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

60. Requisitos para magistrados judiciales

El artículo 60 originalmente establecía el mecanismo para la designación de los magistrados del tribunal superior de justicia:

Los nombramientos de los magistrados debían ser hechos por el gobernador y sometidos a la ratificación del congreso.

El pleno o la diputación permanente tenían que otorgar o negar la aprobación dentro de 5 días o, en caso contrario, se tendría por aprobado.

La falta de aprobación expresa o tácita del congreso era un impedimento para tomar posesión del cargo.

470 Aunque es un reparo formal, por simple jerarquía de leyes, se debía señalar en primer término a la constitución y posteriormente a la ley secundaria.

208

En caso de rechazo de dos nombramientos, se hacía una designación provisional que debía ser ratificada en el siguiente periodo de sesiones.

Si esta designación provisional era rechazada, se tenía que someter a aprobación del congreso un nuevo nombramiento.471

Este artículo ha sido reformado en seis ocasiones, con la finalidad de establecer

las bases para la designación de magistrados, modificar los principios de la carrera judicial, simplificar el procedimiento para designar o cesar magistrados judiciales y cambiar los requisitos constitucionales para la designación de los altos funcionarios judiciales del estado.472

La reforma del 20 de mayo de 1988 modificó radicalmente el contenido de este artículo. Al efecto, desarrolló las bases jurídicas relacionadas a la designación y

desempeño de los magistrados judiciales:

Los magistrados del tribunal superior de justicia durarían en su encargo seis años, pudiendo ser ratificados.

Si los magistrados eran ratificados, se convertían en inamovibles y sólo podían

ser removidos de sus puestos por responsabilidad oficial.

En los nombramientos de magistrados y jueces tendrían preferencia quienes se encontraran en alguna de las siguientes situaciones:

a. Que hubieran prestado o presenten sus servicios con eficiencia y probidad

en la administración de justicia.

b. Que hubieran tenido merecimientos por su honestidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.

La ley debía establecer el ingreso mediante exámenes de admisión o concurso de méritos, de formación y ascenso mediante escalafón y cursos.

Con objeto de asegurar su independencia y decoro, los juzgadores tendrían derecho a las siguientes prestaciones:

a. Recibir una remuneración adecuada e irrenunciable.

471 Los artículos 95, 96 y 97 de la constitución general establecen los requisitos y procedimientos para el nombramiento de funcionarios judiciales de la federación. 472 Las reformas al artículo 60 fueron publicadas el 20 de mayo de 1988, el 30 de septiembre de 1989, el 25 de septiembre de 1995, el 6 de octubre de 1997, el 27 de noviembre de 1998 y 2 de febrero de 2007.

209

b. Tener seguridad de que esta remuneración no sería disminuida durante su

encargo.

c. Ser incorporados al sistema de seguridad social del estado.473

La ley orgánica del poder judicial debía garantizar la independencia de magistrados y jueces a la ley, los cuales estarían sometidos a la ley.474

Por virtud de la reforma del 30 de septiembre de 1989, se eliminaron las

referencias a las prestaciones y a las bases de la carrera judicial y, en materia de nombramiento y ratificación de magistrados, se introdujeron las siguientes modificaciones:

Seis meses antes de concluir el periodo de los magistrados, el gobernador podía manifestar con fundamento y motivo su oposición a la ratificación.

El congreso o la comisión permanente, después de oír al magistrado en su defensa, debía resolver en definitiva.

La resolución del congreso debía dictarse en un término no mayor de cinco días a la fecha en que se hubiera recibido la opinión del gobernador.

Si pasado este término, el congreso no hubiera emitido una resolución, se tendría por ratificado el nombramiento del magistrado.

En caso de que el congreso confirmara la resolución del ejecutivo, el magistrado cesaría en sus funciones y se procedería a realizar un nuevo nombramiento.

De no existir oposición del gobernador, al cumplirse los seis años el magistrado se consideraría automáticamente ratificado.475

473 La garantía de que la remuneración de los juzgadores y funcionarios judiciales no será disminuida durante su encargo, se encuentra prevista en el noveno párrafo del artículo 94 constitucional. 474 Cárdenas, Gracia, J. «El artículo 116» en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada. Tomo IV. Porrúa-UNAM. México, 2004, pp. 247-260 475 Existen muchas incomprensiones y se mantienen demasiadas reservas acerca de la inamovilidad de los magistrados judiciales. El prolongado conflicto que ha vivido el poder judicial del estado expresa, en el fondo, la oposición entre quienes plantean la inamovilidad como columna vertebral de la independencia judicial y quienes contraponen la movilidad como oportunidad de empleo profesional y la vacuna para evitar la sedimentación de grupos de poder en la rama judicial. Sin embargo, la «inamovilidad es una de las garantías preventivas de la regularidad de la función jurisdiccional y de la independencia del órgano judicial.» Schmill Ordoñez, U. El sistema de la constitución mexicana. Textos universitarios. México, 1971, p. 307.

210

La reforma del 25 de septiembre de 1995 ratificó la duración del periodo

de los magistrados y la posibilidad de ser ratificados, sin perjuicio de

destitución por causas de responsabilidad oficial. Esta reforma eliminó el

detallado procedimiento de ratificación o cese de funciones y sólo estableció

las siguientes disposiciones:

La terminación de la función de los magistrados sería automática al vencer

el periodo para el cual fueron designados.476

La ratificación sólo procedería previo dictamen que emitiera el consejo de

la judicatura del estado.477

A su vez, la reforma del 6 de octubre de 1997 nuevamente modificó

sustancialmente el contenido de este artículo. Para tal efecto, reguló los

requisitos para ser nombrado magistrado del tribunal superior de justicia:478

Ratificó la obligación de ser ciudadano mexicano por nacimiento y estar en

pleno goce de derechos políticos y sociales.

Estableció una edad mínima de cuando menos 35 años cumplidos el día de

la designación.

Definió una antigüedad mínima de 10 años en la expedición del título de

licenciado en derecho.

Solicitó una experiencia profesional de tres años en actividades vinculadas

a la aplicación, interpretación, elaboración e investigación de normas.

476 Esta disposición va a contrapelo del proceso de independencia judicial, la cual requiere de la inamovilidad de los miembros del poder judicial. Los artículos 94 y 97 de la carta magna establecen el carácter inamovible de ministros, magistrados y jueces federales. Aunque la ley fundamental remite a la constitución local el nombramiento y ratificación de los magistrados estatales, establece la posibilidad de que sean reelectos «y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos» por causas de responsabilidad oficial. 477 Para un punto de referencia paralelo: Manzo Sánchez, V. H. «El poder judicial de Colima a través de sus constituciones» en Derecho constitucional estatal. UNAM. México, 2001, pp. 68-78. 478 Estos requisitos estaban establecidos por el artículo 58 de la constitución de 1953. La reforma del 20 de mayo de 1988 trasladó estas disposiciones al artículo 62, hasta que la reforma del 6 de octubre de 1997 las ubicó en el actual artículo 60 de la constitución local.

211

Exigió una residencia mínima de cinco años en el estado, anteriores a la

fecha de la designación.

Requirió buena reputación y prohibió tener antecedentes penales en los

siguientes casos:

a. Pena corporal de más de un año de prisión por cualquier delito

b. Cualquier penalidad en caso de robo, fraude, falsificación, abuso de

confianza u otro que lastime seriamente la buena fama pública

Estableció la exigencia no haber ocupado el cargo de gobernador,

secretario o procurador de justicia, durante el año previo a la

designación.479

Por su parte, la reforma constitucional del 27 de noviembre de 1998

mantuvo los mismos requisitos para la designación de magistrados del tribunal

superior de justicia del estado, excepción hecha del mínimo de tiempo de

residencia en la entidad, el cual fue ampliado de cinco a diez años anteriores a

la designación judicial.480

A su vez, la reforma del 2 de febrero de 2007, estableció como límite 75 años de

edad para ser magistrado y amplió el título de profesional de licenciado en derecho o abogado para el nombramiento de magistrados. Asimismo, aumentó de 3 a 10 años de ejercicio profesional. Se modificó el concepto de designación por nombramiento en el requisito de residencia y, además de la «buena reputación», se agregada la «buena fama» de los aspirantes a magistrados. Entre los impedimento, se adicionaron haber ocupado cargos de elección o de dirigencia de partido político; se amplió a quienes hubieran sido titulares de dependencias y directores de entidades en alguno de los tres niveles de gobierno o haber sido consejero de la judicatura, durante el año previo a la designación.

Requisitos para ser magistrados judiciales

(Artículo 60) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

479 Una visión global del estado que guarda la administración local de justicia se plantea en Cantú Concha, H. A. y Caballero Juárez, J. A. Diagnóstico sobre la administración de justicia en las entidades federativas. UNAM. México, 2001. 480 Un resumen sinóptico de las reformas al poder judicial puede consultarse en Valenzuela Santiago, J. Op. cit., pp. 84-85

212

99 20 de mayo de 1988 √ XII X. Leyva

193 30 de septiembre de 1989 √ XII X. Leyva

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

6 27 de noviembre de 1998 √ XVI A. González

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

61. Faltas y ausencia de los magistrados judiciales

En la constitución local de agosto de 1953, el artículo 61 establecía que cuando ocurriera la falta absoluta de un magistrado del tribunal superior de justicia, el gobernador debía someter un nuevo nombramiento a la aprobación del congreso

del estado, a efecto de que el magistrado designado terminara el periodo que correspondía a su antecesor.481

Este artículo ha sufrido cinco reformas, cuyo propósito fue remitir a la legislación orgánica los asuntos del poder judicial, establecer el mecanismo para resolver faltas y ausencias de magistrados judiciales y regular el procedimiento que se debía seguir en casos de faltas absolutas de magistrados del tribunal superior de justicia.482

La reforma del 20 de mayo de 1998 modificó el contenido del artículo 61, para establecer que las competencias y funciones que corresponden al pleno, presidente, magistrados, jueces y jurados del tribunal superior de justicia serían determinadas por la ley orgánica del poder judicial. Por su parte, la reforma del 25 de septiembre de 1995, también incluyó al pleno, al presidente y a los consejeros del consejo de la judicatura estatal.483

El 6 de octubre de 1997 fue expedida una nueva reforma constitucional que sustituyó las referencias a competencias y funciones, con el propósito de establecer diversas disposiciones relativas a las faltas de los integrantes del poder judicial:

Ante la falta absoluta de un magistrado, el consejo de la judicatura haría una convocatoria pública y debía aplicar un examen de selección.

481 El artículo 98 de la carta magna regula las faltas, ausencias y renuncias de los ministros de la suprema corte de justicia. 482 Las reformas al artículo 61 fueron publicadas el 20 de mayo de 1988, el 25 de septiembre de 1995, el 6 de octubre de 1997, el 27 de noviembre de 1998 y el 2 de febrero de 2007. 483 Castilla García, A. La reforma constitucional y el poder judicial del estado de Baja California. Cuadernos

docentes 13. UABC, Mexicali, 1990.

213

Los magistrados suplentes tenían que cubrir las faltas temporales de los magistrados propietarios.

La falta temporal de un magistrado electoral debía ser cubierta por el supernumerario, de acuerdo con el orden señalado por el congreso.

En caso de ausencia definitiva, el supernumerario debía cubrir la vacante hasta en tanto se realizara la designación correspondiente.

En caso de ausencias definitivas, renuncias y licencias por más de dos meses, el tribunal debía solicitar al congreso una nueva designación.484

A su vez, la reforma constitucional publicada el 27 de noviembre de 1998

estableció el camino a seguir en caso de falta absoluta de un magistrado:

El consejo de la judicatura debía hacer una convocatoria pública y llevar a cabo un concurso de selección

El congreso debía elegir, por mayoría calificada, al magistrado de entre la lista enviada por el consejo de la judicatura.

Los magistrados supernumerarios cubrirían las faltas temporales de los magistrados numerarios.485

La reforma del 2 de febrero de 2007 definió el papel que desempeñarían

los magistrados y consejeros supernumerarios: cubrir las faltas temporales o

absolutas de los magistrados y consejeros numerarios.

Faltas y ausencias de los magistrados judiciales (Artículo 61)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

99 20 de mayo de 1988 √ XII X. Leyva

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

484 Gámiz Parral, M. Constitución de los Estados Unidos Mexicanos comentada. Limusa. México, 2004, p.

151. 485 La frecuencia de los cambios constitucionales en materia judicial no es exclusiva de nuestra entidad. «La función jurisdiccional de nuestra época se encuentra sujeta a una profunda revisión en virtud de su creciente complejidad, ya que lo que se había concebido de manera tradicional como una actividad meramente técnica de resolución de conflictos jurídicos se ha transformado en uno de los servicios públicos esenciales del Estado contemporáneo.» Fix Zamudio, H. y Cossío Díaz, J. R. El poder judicial en el ordenamiento mexicano. Op. cit., p. 15.

214

6 27 de noviembre de 1998 √ XVI A. González

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

62. Designación de jueces

Originalmente, el artículo 62 regulaba las bases para la destitución de los magistrados del tribunal superior de justicia, para lo cual estableció las siguientes disposiciones:486

El gobernador del estado podía solicitar al congreso la destitución de un magistrado por mala conducta.

Previamente, el gobernador debía oír en privado al magistrado, a efecto de

apreciar en conciencia la falta.

El congreso estaba obligado a escuchar en su defensa al magistrado, con objeto de juzgar la falta y la justificación del pedimento de destitución.

En caso de que el congreso, a través del pleno o de la comisión permanente, declarase fundada la petición del gobernador:

a. El funcionario acusado quedaba suspendido de su puesto

b. Se debía determinar la responsabilidad legal, y

c. Se procedía a realizar una nueva designación.487

Este artículo ha sido reformado en cinco ocasiones, con el propósito de

regular en lo sucesivo los requisitos para la designación y los procedimientos de ratificación de los magistrados judiciales. Posteriormente, fueron sustituidas esas

486 A partir de la reforma del 6 de octubre de 1997, este artículo terminó regulando las bases para la designación de los jueces a nivel nacional. El artículo 97 de la carta magna regula la designación de magistrados de circuito y de los jueces de distrito. 487 La intervención del ejecutivo y el legislativo en la vida interna del poder judicial significa una negación al principio de independencia judicial. En forma gradual, los tribunales han ganado mayor autonomía sin llegar a la necesaria independencia judicial, lo cual constituye uno de los cimientos del sistema de justicia y del estado de derecho. «La ratio de la independencia judicial no necesita ninguna explicación: si el juez no está libre de cualquier influencia o presión exterior, no podrá administrar justicia imparcialmente según la ley. El juez está sometido a la ley (…) La ley, y sólo la ley, es su dueño». Loewenstein, Kart. Op. cit., p. 294. García Máynez, E. «Imagen aristotélica del buen juez» en Ensayos filosóficos y jurídicos. UNAM. México, 1984, pp. 387-398.

215

disposiciones por otras relativas a la designación y ratificación de los jueces del poder judicial del estado.488

En primer término, la reforma del 20 de mayo de 1988 modificó el contenido de este artículo, con el objeto de establecer los requisitos para ser magistrado del tribunal superior de justicia:

Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles.

No tener menos de 35 años ni más de 65 años de edad cumplidos el día de la elección

Poseer título profesional de abogado expedido por la autoridad o

corporación legalmente facultada, cinco años antes de la designación,

Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito que amerite pena de prisión corporal por más de un año.

No haber sido condenado con cualquier pena por robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama pública.

Haber residido en el país durante los últimos 5 años, salvo en caso de ausencia por servicio a la república por un tiempo menor de 6 meses.489

A su vez, la reforma del 25 de septiembre de 1995 introdujo los siguientes

cambios en los requisitos para magistrado:

Eliminó el requisito de la edad máxima de 65 años y sustituyó el concepto «elección» por el de «designación».

Amplió de 5 a 10 años la antigüedad mínima en la expedición del título profesional de abogado.

Redujo de 5 a 2 años el tiempo de residencia en el país y eliminó la salvedad de ausencia menor de 6 meses por desempeño en el servicio público.

488 Las reformas al artículo 62 fueron publicadas el 20 de mayo de 1988, el 25 de septiembre de 1995, el 6 de octubre de 1997, el 27 de noviembre de 1998 y el 2 de febrero de 2007. 489 Es interesante observar que, a diferencia de los otros dos poderes, la constitución local no exigía los integrantes de la rama judicial residencia ni vecindad en el estado, sino en el país.

216

Incorporó como impedimento el haber ocupado el cargo de secretario, procurador o gobernador durante el año previo a la designación.490

El 6 de octubre de 1997, se publicó otra reforma constitucional que volvió a

modificar el contenido de este artículo y estableció los mecanismos y requisitos para la designación y ratificación de los jueces del poder judicial:491

Los jueces de primera instancia y de paz debían ser designados por el consejo de la judicatura, previa aprobación de examen de méritos.

Los jueces debían tener más de 35 años, poseer título profesional y contar con 5 años de ejercicio profesional y tener 5 años de residencia en el estado.

Los jueces duraban un año en su encargo y sólo podían ser reelectos cuando se hubieran distinguido por su ecuanimidad y efectividad en la administración de justicia.492

Por su parte, la reforma del 27 de noviembre de 1998 introdujo las siguientes

modificaciones en el procedimiento de designación de los jueces:

La designación de los jueces dejó de ser facultad del consejo de la judicatura para convertirse en atribución del pleno del tribunal superior de justicia.

El requisito de contar con título profesional fue ampliado al de abogado

o de licenciado en derecho.

La carta estatal estableció un procedimiento de designación y exigió exámenes psicométricos, de oposición y de méritos.493

490 Los requisitos y procedimientos para la designación de los jueces son fundamentales para un adecuado diseño institucional: «La independencia de los jueces es el prerrequisito de la justicia.» Carbonell, M. La constitución pendiente. Op. cit., p. 111. 491 Esta reforma trasladó al artículo 60 los requisitos para ser magistrado del tribunal superior de justicia, los cuales, salvo el requisito de residencia en el estado, permanece sin modificación 492 Valenzuela Santiago, J. Op. cit., pp. 77-78. 493 El judicial es el único de los poderes que exige título profesional. En esta tesitura, el examen psicométrico constituye una afrenta para los aspirantes a ocupar cargos en el poder judicial, ya que este requisito no es exigido para ocupar el poder ejecutivo ni para pertenecer al poder legislativo. Es conveniente hacer mención de que las garantías a favor de los juzgadores abarcan las etapas de selección, nombramiento, adscripción, remuneración, responsabilidad y estabilidad. Cossío Díaz, J. R. Jurisdicción federal y carrera judicial en México. Op. cit., pp. 31-35. Una perspectiva más general sobre la profesionalización de la burocracia: Haro Bélchez, G. Servicio público de carrera. Tradición y perspectivas. INAP-Miguel Ángel Porrúa. México, 2000. Entre paréntesis: los supuestos «exámenes de oposición», son, en realidad, «exámenes por oposición» y «exámenes de méritos»

217

La aprobación de exámenes fue matizada por designaciones de quienes se hubieran distinguido en el mejoramiento de la justicia.494

La reforma del 2 de febrero de 2007 definió el periodo de cinco años para

todos los jueces y estableció la posibilidad de ratificación cuando se hayan

distinguido en el ejercicio de su función, de acuerdo con evaluaciones

objetivas de desempeño. En ningún caso, los jueces podrán durar en el cargo

más de 15 años. Se estableció como criterio preferente en la designación de

jueces, aquellos que hubieran prestado sus servicios con eficiencia y probidad

en la administración de justicia o de aquellos que lo merezcan por su

honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales.

Designación de los jueces (Artículo 62)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

99 20 de mayo de 1988 √ XII X. Leyva

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

6 27 de noviembre de 1998 √ XVI A. González

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

63. Competencia del Tribunal Superior de Justicia

En 1953 el artículo 63 establecía que un magistrado supernumerario sería el

visitador de los juzgados y supliría en sus faltas temporales a los propietarios.

A su vez determinaba que los magistrados suplentes debían cubrir a los

propietarios cuando no lo hiciera el supernumerario o ya se encontrara

supliendo a otro propietario.495

Este artículo ha sido reformado en ocho ocasiones, con el propósito de sustituir a los magistrados supernumerarios, definir el procedimiento para suplir faltas absolutas de magistrados, trasladar la facultad de nombramiento de

494 «Los jueces deben estar sujetos únicamente a las leyes, mantenerse extraños a los intereses de las partes en conflicto (y) estar institucionalmente separados de los demás poderes.» Carbonell, M. La constitución pendiente. Op. cit., p. 111. Para un análisis global del tema, véase Suprema corte de justicia de la nación. Inamovilidad de jueces y magistrados del poder judicial local. Serie debates. Pleno.

SCJ. México, 1999. 495 El artículo 98 constitucional regula lo relativo a faltas y licencias judiciales.

218

magistrados al consejo de la magistratura y establecer la competencia del tribunal superior de justicia.496

La reforma del 10 de enero de 1971, eliminó a los magistrados supernumerarios y dispuso que los magistrados designados para sustituir a un propietario sólo debieran cubrir el tiempo que restaba para terminar el periodo para el que fueron designados, en la forma y términos previstos por la ley.

A su vez, la reforma del 20 de mayo de 1988 modificó parcialmente el contenido de este artículo en los siguientes términos:

En caso de falta absoluta de un magistrado, el tribunal superior de justicia debía elaborar una terna de candidatos, la cual podría ser tomada en cuenta por el gobernador.

El gobernador debía someter el nuevo nombramiento a la aprobación del pleno o de la comisión permanente del congreso.

Por su parte, la reforma del 30 de septiembre de 1989 estableció o modificó

varias disposiciones en caso de falta absoluta de un magistrado:

El tribunal debía expedir una convocatoria pública y un jurado integrado por representantes de los tres poderes aplicaría un examen de méritos.497

Las personas que aprobaran el examen tenían que ser incluidas en una lista que el pleno del tribunal remitiera al gobernador.498

El gobernador tenía que realizar el nombramiento entre los integrantes de la lista remitida por el tribunal.

El nombramiento debía ser sometido a la aprobación final del pleno o de la

comisión permanente del congreso.

A su vez, la reforma constitucional del 25 de septiembre de 1995 introdujo los siguientes cambios sobre esta materia:

Modificó el concepto de «falta absoluta» por el de «falta definitiva» de los magistrados.

496 Las reformas al artículo 63 fueron publicadas el 10 de enero de 1971, el 20 de mayo de 1988, el 30 de septiembre de 1989, el 25 de septiembre de 1995, el 6 de octubre de 1997, el 27 de noviembre de 1998, el 2 de febrero de 2007 y el 27 de agosto de 2010. 497 Este requisito ya estaba previsto en el artículo 59 de la constitución local. 498 Ídem.

219

Eliminó la facultad de nombramiento de magistrados por parte del gobernador y se la atribuyó al consejo de la judicatura.499

Como resultado de la reforma del 6 de octubre de 1998, se modificó

totalmente el contenido de este artículo y en lo sucesivo reguló la competencia

del tribunal superior de justicia:500

Conocer como tribunal de apelación o de última instancia los negocios

civiles y penales de fuero común.

Resolver las cuestiones de competencia y de acumulación que se susciten entre los jueces.

Resolver sobre las recusaciones y excusas de los magistrados y secretarios del tribunal.

Conocer los juicios de responsabilidad oficial de los funcionarios públicos que gocen de fuero.

Consignar a los jueces y servidores judiciales por delitos comunes o responsabilidades oficiales.501

El 27 de noviembre de 1998, se publicó en el periódico oficial una nueva

reforma constitucional, por medio de la cual, se adicionaron otras facultades al

tribunal superior de justicia del estado:

Elegir a los jueces, secretarios de acuerdos y actuarios, de la lista presentada por el consejo de la judicatura.

Adscribir, remover o aceptar la renuncia de los jueces, secretarios de acuerdos y actuarios.

Elegir a los secretarios de estudio y cuenta que le propongan los magistrados y resolver sobre su adscripción, remoción o renuncia.

499 Fue positivo trasladar dicha facultad del poder ejecutivo al judicial. A diferencia del ámbito local, el consejo de la judicatura federal no tuvo jurisdicción sobre la suprema corte de justicia, ya que el párrafo cuarto del artículo 100 de la carta magna sólo facultó al consejo de la judicatura a resolver sobre la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces. 500 Desde la constitución de 1953, hasta la reforma del 6 de octubre 1997, la competencia del tribunal había estado regulada por el artículo 65. 501 Acerca las disposiciones de la carta magna sobre el poder judicial local, véase el detallado estudio realizado por Arteaga Nava, E. en Derecho constitucional estatal. Op. cit., pp. 508-510.

220

Conocer del recurso de revisión interpuesto por servidores judiciales cuando el consejo de la judicatura trate de imponer una sanción.502

La reforma del 2 de febrero de 2007 regreso al Tribunal Superior la facultad en

torno a la designación, ratificación, remoción y renuncia de jueces y otro personal jurisdiccional del propio tribunal, en los términos de las listas presentadas por el Consejo de la Judicatura. Asimismo, estableció la facultad de nombrar por tres años y la posibilidad de ratificar por otros tres años al magistrado presidente. También facultó al Tribunal Superior de Justicia a emitir opinión sobre el Plan de Desarrollo Judicial presentado por el Consejo de la Judicatura e impuso el mandato de establecer mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en la función. La reforma del 27 de agosto de 2010, otorgó al Tribunal Superior de Justicia la facultad de designar a tres Consejeros de la Judicatura.

Competencia del tribunal superior de justicia (Artículo 63)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

s/n 10 de enero de 1971 √ VI R. Sánchez

99 20 de mayo de 1988 √ XII X. Leyva

193 30 de septiembre de 1989 √ XII O. Baylón

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

6 27 de noviembre de 1998 √ XVI A. González

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

413 27 de agosto de 2010 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

64. Consejo de la magistratura

Originalmente, el artículo 64 establecía que los jueces de primera instancia, menores y de paz durarían seis meses en su cargo y sólo podían ser removidos por causa justificada. Además, exigía dos requisitos para su designación: tener título de licenciado en derecho debidamente registrado y cuando menos dos años de ejercicio profesional.503

502 Para un análisis de las funciones legislativa, administrativa y jurisdiccional del poder judicial: González Campeán, M. y Bauer, P. Op. cit., pp. 226-231 503 El 6 de octubre de 1997, se trasladaron al artículo 62 las disposiciones sobre la designación de los jueces, con la finalidad de que el artículo 65 regulara en lo sucesivo al consejo de la judicatura. Por lo que se refiere al ámbito nacional, las bases de organización y funcionamiento del consejo de la judicatura federal están previstas en el artículo 100 de la constitución general de la república.

221

Este artículo ha sufrido ocho reformas, cuyas finalidades fueron reducir el

periodo y dificultar la ratificación de los magistrados, establecer requisitos para

designar a los jueces, crear el consejo de la judicatura, transferir a dicho órgano la facultad de designación de jueces, encomendar la carrera judicial al tribunal superior de justicia, limitar las facultades del consejo a las tareas no jurisdiccionales y establecer la facultad del Tribunal Superior de Justicia de designar a tres Consejeros de la Judicatura.504

La reforma publicada el 10 de junio de 1956 introdujo las siguientes modificaciones relacionadas con la gestión de los cargos judiciales:

Redujo de seis a tres años el periodo del cargo y estableció que dicho lapso empezaba a contar a partir del 1º de noviembre de 1953.

Estableció que sólo podían ser reelectos cuando se distinguieran por una labor ecuánime y efectiva en el mejoramiento de la administración de justicia.

Determinó que podían ser removidos cuando la mayoría absoluta de los

magistrados presentes lo estimara conveniente.505

A la reforma del 20 de mayo de 1988 le correspondió adicionar algunas

disposiciones relativas a la designación de los jueces:

Definió que los jueces serían designados por el pleno del tribunal superior de justicia, a propuesta del presidente.

Exigió contar con una edad mínima de 35 años y la aprobación de un examen de méritos.

Aclaró que el requisito de título profesional podía ser de licenciado en derecho o de abogado.

Estableció que el término de 3 años empezaba a contar a partir del 1º de

diciembre del año en que inicia el periodo del gobernador.506

504 Las reformas al artículo 64 fueron publicadas el 10 de junio de 1956, el 20 de mayo de 1988, el 25 de septiembre de 1995, el 6 de octubre de 1997, el 27 de noviembre de 1998, el 2 de febrero de 2007, el 27 de agosto de 2010 y el 24 de septiembre de 2010. 505 Una certera crítica a la falta de independencia judicial se encuentra en Castilla García, A. La reforma constitucional y el poder judicial en el estado de Baja California. Op. cit., pp. 22-23.

222

Por su parte, la reforma constitucional del 25 de septiembre de 1995

introdujo dos modificaciones en la selección de jueces:

La designación dejaba de ser facultad del tribunal y se encomendaba al consejo de la judicatura

Además de título y examen de méritos, se amplió de tres a cinco años el requisito de ejercicio profesional.507

El 6 de octubre de 1997, una nueva reforma a la constitución vino a

modificar radicalmente el contenido del artículo 64 y, en su lugar, procedió a

establecer las bases del consejo de la judicatura:

Se creó el consejo de la judicatura para ejercer la vigilancia, administración y disciplina del poder judicial, incluyendo al tribunal superior de justicia.508

La vigilancia, administración, disciplina y carrera judicial del tribunal de justicia electoral fueron encomendadas al pleno del tribunal.

En esa función, el pleno debía ser auxiliado por una comisión de administración integrada por los magistrados y otros dos miembros del consejo de la judicatura.509

La reforma del 27 de noviembre de 1998, a su vez, ratificó en lo general las

disposiciones en vigor y sólo incorporó los siguientes cambios: 1) el consejo de la judicatura se encargaría de la vigilancia, administración y disciplina; 2) a este consejo le correspondería ejercer la supervisión del poder judicial, y 3) se excluyeron de la supervisión del consejo de la judicatura todas aquellas facultades jurisdiccionales de magistrados y jueces.510

506 Es ilustrativo que, en un principio, el congreso del estado haya discriminado el tema judicial del proyecto general de reforma del estado. Por ejemplo, sólo hay una referencia de soslayo a esta cuestión en una ponencia relativa al ámbito federal. Zárate Flores, A. «Presidencialismo y reforma de poderes en México» en Reforma del estado y transición política. Una perspectiva local. Congreso del

Estado. Mexicali, 2002, pp. 220-222. La reciente convocatoria a la reforma de estado corrigió el rumbo, ya que a partir de junio del 2005, las consultas iniciaron, precisamente, con el tema judicial. 507 Fix Fierro, H. «Poder judicial» en Transiciones y diseños institucionales. UNAM. México, 2000. 508 Las normas relativas al consejo de la judicatura federal se encuentran previstas en el artículo 100 de la constitución nacional. 509 Una visión general de este nuevo organismo del poder judicial se encuentra en Fix Zamudio, H. y Fix Fierro, H. El Consejo de la Judicatura. UNAM. México, 1996. 510 Roldán, J. «La nueva organización del poder judicial de la federación y la defensa de la constitución» en La defensa de la constitución. Doctrina jurídica contemporánea. México, 2000, pp.

135-138, 145-148.

223

Por su parte, la reforma del 2 de febrero de 2007 trasladó al artículo 65 y

modifico diversos párrafos del artículo 64 del ordenamiento estatal. La

composición del consejo de la judicatura se redujo de siete a cinco miembros: el presidente del tribunal superior de justicia, el presidente de tribunal de justicia electoral y tres consejeros numerarios así como otro supernumerario, designados por mayoría calificada del congreso del estado. Con esta reforma, el poder judicial perdió, de hecho mayoría en la integración de su órgano de administración, lo cual fortaleció el poder político del congreso y disminuyó la autonomía jurisdicción del poder judicial. La reforma del 27 de agosto de 2010, modificó la integración del consejo de la judicatura: el presidente del tribunal superior de justicia, dos magistrados y un juez elegidos por la mayoría del pleno de dicho tribunal, dos consejeros designados por mayoría calificada del congreso y un consejero designado por el gobernador del estado, los cuales durarán en su encargo cuatro años. El 24 de septiembre de 2010, fue publicado un decreto de reforma constitucional mediante el cual se encomendó a una comisión de administración las tareas de vigilancia, administración, disciplina y carrera judicial del tribunal de justicia electoral. Dicha comisión estará integrada por el presidente del tribunal de justicia electoral, un magistrado designado por el pleno del tribunal superior de justicia y un consejero designado por el pleno del consejo de la judicatura. Asimismo, estableció que los nombramientos de secretarios de estudio y cuenta y actuarios, serán designados por el pleno de dicho tribunal, conforme a las listas elaboradas por la comisión de administración, de acuerdo con los resultados de los exámenes psicométricos, de oposición y de méritos. La suspensión y remoción de secretarios y actuarios corresponde al tribunal de justicia electoral.

Consejo de la judicatura (Artículo 64)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

43 10 de junio de 1956 √ I B. Maldonado

99 20 de mayo de 1988 √ XII X. Leyva

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

6 27 de noviembre de 1998 √ XVI A. González

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

413 27 de agosto de 2010 √ XIX J. G. Osuna Millán

429 24 de septiembre de 2010 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

224

65. Integración y funcionamiento del Consejo de la Judicatura

Originalmente, el artículo 65 contenía las disposiciones sobre la competencia del tribunal superior de justicia del estado:

Designar a los jueces de primera instancia, menores y de paz y nombrar y remover a los empleados del poder judicial.

Conocer en carácter de tribunal de apelación, los negocios civiles y penales del fuero común

Resolver las cuestiones de competencia o acumulación entre los jueces, así como las recusaciones y excusas de los magistrados y secretarios.

Conocer de los juicios de responsabilidad a funcionarios que gocen de fuero, previa declaración a formación de la causa.

Consignar a los jueces, funcionarios y empleados judiciales por delitos comunes y faltas administrativas

Conceder licencias y resolver renuncias de funcionarios y empleados judiciales, en los términos de ley.511

Este artículo ha sufrido siete reformas, con el objeto de eliminar a los jueces

menores, facultar al tribunal de justicia a la designación de jueces, entregar dicha facultad de designación al consejo de la judicatura, establecer la organización y competencia del referido consejo judicial y determinar el procedimiento en caso de la designación de los jueces de primera instancia.512

La reforma del 20 de mayo de 1988 eliminó la figura de los jueces menores, al facultar al tribunal superior de justicia a la designación de jueces de primera instancia y de paz.513 Por su parte, la reforma del 25 de septiembre de 1995, que había creado el consejo de la judicatura, transfirió del tribunal al consejo de la

511 Por reforma del 6 de octubre de 1997, las funciones del tribunal superior de justicia fueron reguladas por el artículo 62 de la constitución estatal y, en lo sucesivo, el contenido de este artículo se refirió a la organización y funcionamiento del consejo de la judicatura. Las normas sobre el consejo de la judicatura federal se encuentran previstas en el artículo 100 de la carta magna. 512 Las reformas al artículo 65 fueron publicadas el 20 de mayo de 1988, el 25 de septiembre de 1995, el 6 de octubre de 1997, el 27 de noviembre de 1998, el 2 de febrero de 2007, el 27 de agosto de 2010 y 28 de septiembre de 2012. 513 Castilla García, A. La reforma constitucional y el poder judicial de Baja California. Op. cit., pp. 41-48.

225

judicatura las facultades para la designación de jueces y el nombramiento, remoción, licencias y renuncias del personal judicial.

La reforma expedida el 6 de octubre de 1997, procedió a modificar radicalmente el contenido de este artículo, al establecer las siguientes disposiciones:

La representación del poder judicial debía recaer en el presidente del tribunal superior de justicia y sus funciones se establecerían en la ley.

El consejo de la judicatura se integraría por siete miembros: el presidente del tribunal, presidente del tribunal electoral, un magistrado, un juez y tres consejeros designados por el congreso.

El consejo de la judicatura debía ser presidido por el presidente del tribunal,

quien tendría voto de calidad

Los consejeros designados por el congreso serían nombrados por mayoría calificada y debían poseer capacidad, honestidad y honorabilidad en actividades jurídicas.

Los consejeros, salvo el presidente, durarían 5 años en el cargo y no podían ser designados para un nuevo periodo.

Los consejeros ejercerían su función con independencia e imparcialidad y sólo podrían ser removidos por responsabilidad oficial.

El consejo funcionaría en pleno o en salas y resolvería sobre las siguientes cuestiones:

a. La designación, adscripción, remoción y renuncia de magistrados,

jueces, secretarios y actuarios. b. Los demás asuntos que determine la ley.

El consejo debía elaborar el presupuesto global de todo el poder judicial

y lo debía remitir para su inclusión en el presupuesto de egresos del

estado.

La ley debía establecer las bases para la formación y actualización de los funcionarios judiciales.

226

La carrera judicial, la cual se debía regir por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia. 514

Por su parte, la reforma a la constitución local, publicada en el periódico oficial

del 27 de noviembre de 1998, estableció que en los casos en que no fuera ratificado el juez de primera instancia que formara parte del consejo de la judicatura del estado, se procedería al nombramiento de otro.

La reforma del 2 de febrero de 2007 definió los mismos requisitos de los

magistrados del Tribunal Superior de Justicia para los Consejeros de la Judicatura. Estableció la sustitución escalonada y prohibió la ratificación de los consejeros designados por el Consejo de la Judicatura. Se le encomendó a este órgano el desarrollo de la carrera judicial y se definieron para este efecto los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia. Se le redujo su facultad a proponer al Tribunal Superior de Justicia la designación, adscripción, remoción y renuncia de jueces. Se estableció la independencia e imparcialidad el Consejo de la Judicatura; se le concedieron facultades normativas reglamentarias y se delimitaron las funciones presupuestales entre el Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura.

La reforma del 27 de agosto de 2010, determinó que las personas designadas

por el Congreso y el Gobernador, que hubieran ejercido el cargo de Consejeros de la Judicatura, no tendrán derecho a ser ratificados y en ningún caso podrán volver a ser designados para este cargo. Asimismo estableció que el Consejo de la Judicatura puede funcionar en pleno o por comisiones.

Por su parte, la reforma del 28 de septiembre de 2012, concedió al Consejo de la

Judicatura la facultad para expedir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones de conformidad con lo que establezca la ley. Asimismo determino que le correspondería elaborar y aprobar el Plan de Desarrollo Judicial, previa opinión no vinculante que realice el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del

Estado.

Integración y funcionamiento del consejo de la judicatura (Artículo 65)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

99 20 de mayo de 1988 √ XII X. Leyva

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

6 27 de noviembre de 1998 √ XVI A. González

514 Valenzuela Santiago, J. «El Consejo de la Judicatura del Estado» en Op. cit., pp. 103-109

227

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

413 27 de agosto de 2010 √ XIX J. G. Osuna Millán

279 28 de septiembre de 2012 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

66. Prohibiciones a los funcionarios judiciales

En la constitución estatal, expedida el 16 de agosto de 1953, la versión germinal del artículo 66 dispuso que el presidente del tribunal superior de justicia del estado tendría la responsabilidad de ejercer una estricta vigilancia sobre la administración de justicia, tendría la representación del poder judicial y asumiría las facultades secundarias fijadas por la ley.515

Este artículo ha sufrido tres reformas, cuya finalidad fue transferir al consejo de la judicatura las responsabilidades administrativas de la rama judicial, precisar la titularidad del poder judicial, definir la integración de este nuevo órgano judicial, establecer el mecanismo para la integración del consejo, establecer el procedimiento para la designación y el periodo de los consejeros, regular la gestión presupuestal, implantar el servicio de carrera y definir las prohibiciones a los funcionarios judiciales.516 La reforma constitucional del 25 de septiembre de 1995 introdujo las siguientes modificaciones:

La vigilancia, administración y disciplina del poder judicial, incluyendo al tribunal superior de justicia, debía recaer en el consejo de la judicatura.517

La representación del poder judicial recaía en el presidente del tribunal superior de justicia y sus funciones debían ser establecidas por la ley.518

Este consejo debía integrarse por seis miembros: el presidente del tribunal, un magistrado, un juez y tres consejeros designados por el congreso.

515 Por efecto de las reformas constitucionales, el contenido de este artículo fue modificado dos veces: primero, estableció disposiciones sobre el consejo de la judicatura y, después, determinó la incompatibilidad de los funcionarios judiciales para ejercer otras funciones o actividades. 516 Las reformas al artículo 66 fueron publicadas el 25 de septiembre de 1995, 2 de febrero de 2007 y el 24 de abril de 2009. 517 La reforma publicada el 6 de octubre de 1997 trasladó esta disposición al artículo 64 de la constitución local. 518 A partir del 6 de octubre de 1997, ésta y las siguientes disposiciones fueron trasladadas prácticamente sin cambio al artículo 65 de la constitución local, salvo lo relativo al tribunal de justicia electoral.

228

El consejo de la judicatura sería presidido por el presidente del tribunal, quien tendría voto de calidad

Los aspirantes a consejeros debían poseer capacidad, honestidad y honorabilidad en actividades jurídicas.

El congreso debía designar por mayoría calificada a los consejeros electorales.

Los consejeros, salvo el presidente, durarían 5 años en el cargo y no podrían ser designados para un nuevo periodo.

Los consejeros debían ejercer su función con independencia e imparcialidad y sólo serían removidos por responsabilidad oficial.

El consejo funcionaría en pleno o salas y resolvería sobre la designación, adscripción, remoción y renuncia de funcionarios judiciales.

El consejo debía elaborar el presupuesto global de todo el poder judicial

y lo remitiría para su inclusión en el presupuesto de egresos del estado.

La ley establecería las bases para la formación y actualización de los funcionarios judiciales.

Los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e

independencia, serían la base de la carrera judicial.519

Por su parte, la reforma a la constitución del estado, publicada el 6 de octubre de 1997, modificó el contenido de este artículo y estableció determinadas prohibiciones a los funcionarios judiciales:520

Los magistrados, jueces, secretarios, actuarios y consejeros no podían aceptar ni desempeñar cargos públicos o privados, salvo los docentes, científicos, literarios o de beneficencia.

Los magistrados electorales estaban exceptuados de la anterior salvedad y

estarían sujetos a lo que establezca la ley.

519 Valenzuela Santiago, J. Ibidem, pp. 103-109. 520 En la constitución de 1953, esta disposición se encontraba prevista en el artículo 67, hasta la reforma del 6 de octubre de 1997, que la trasladó al artículo 66 de la constitución local.

229

La infracción a esta prohibición sería sancionada con la pérdida del cargo, independientemente de las demás sanciones. 521

La reforma del 2 de febrero de 2007, ratificó la prohibición de de magistrados,

consejeros, jueces y secretarios de estudio y cuenta de aceptar o desempeñar empleos o encargos públicos o privados, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. Asimismo les prohíbe litigar ante cualquier instancia, salvo cuando se trate de causa propia. Los secretarios de acuerdos y los actuarios podrán despeñar cargos remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. A los magistrados y consejeros les prohíbe litigar ante órganos jurisdiccionales del estado durante los siguientes dos años a la fecha de haber concluido el cargo y les impide ser jueces el siguiente año a la conclusión de su periodo. Establece la obligación de cualquier servidor público judicial de denunciar conductas delictivas.

La reforma del 24 de abril de 2009 mantuvo la prohibición para magistrados, consejeros, jueces, secretario general, así como secretarios auxiliares de estudio y cuenta, de desempeñar empleos o cargos de carácter federal, estatal o municipal, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. Se hizo una exclusión: los magistrados supernumerarios podrán desempeñar dichos empleos o cargos públicos, mientras no sean llamados a cubrir faltas temporales o absolutas. El impedimento a magistrados, consejeros y jueces, para ejercer temporalmente la abogacía ante los tribunales estatales, se amplió a también al secretario general, secretarios auxiliares de estudio y cuenta, secretarios de acuerdos y actuarios del Poder Judicial, aunque la restricción se circunscribió solamente a desempeñarse como abogado patrono, procurador o cualquier género de representación en aquellos asuntos que hayan conocido.

Prohibiciones a los funcionarios judiciales (Artículo 66)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

227 24 de abril de 2009 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

67. Delitos y faltas de los funcionarios judiciales

521 El artículo 101 de la carta magna impone a los funcionarios judiciales restricciones profesionales y les prohíbe, « actuar como patronos, abogados o representantes de cualquier proceso ante los órganos del Poder Judicial de la Federación» durante los dos años siguientes a la fecha de su retiro,

230

En su versión original, el artículo 67 establecía que, durante su encargo, los miembros del poder judicial, no podían ejercer la profesión de licenciado en derecho, la función de notario ni desempeñar ningún otro cargo o empleo público

o privado, excepto las actividades docentes.522

El artículo 67 ha sufrido dos reformas, con el objeto de definir los alcances de estas limitaciones y, posteriormente, de ampliar los impedimentos a los consejeros de la judicatura.523 En este sentido, la reforma del 25 de septiembre de 1995 introdujo los siguientes cambios:

Limitó la prohibición a magistrados, jueces, secretarios, actuarios y consejeros de la judicatura.

Modificó el concepto «cargo o empleo público o privado» por «empleo en la

federación, estado o municipios ni de particulares».

Amplió la salvedad de la prohibición a los cargos docentes, científicos, literarios o de beneficencia.524

Por su parte, la reforma del 6 de octubre de 1997 modificó el contenido de

este artículo al establecer que los consejeros, magistrados, jueces y demás

funcionarios judiciales serían responsables de los delitos y faltas que llegaran

a cometer en el ejercicio de su encargo.525

Delitos y faltas de los funcionarios judiciales

(Artículo 67) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

522 La reforma del 6 de octubre de 1997 trasladó estas restricciones al artículo 66 de la constitución local. 523 Las reformas al artículo 67 fueron publicadas el 25 de septiembre de 1995 y el 6 de octubre de 1997. 524 El artículo 101 impone las restricciones profesionales de los funcionarios del poder judicial Debajo de tales limitaciones, subyace la idea de prevenir el conflicto de intereses y liberar a los funcionarios judiciales de la influencia de factores de poder. Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Op cit., pp. 784-785; Cossío Díaz, J. R. Jurisdicción y carrera judicial en México. Op. cit., p. 18. 525 Esta disposición originalmente estaba prevista en el artículo 68 de la constitución local. El último párrafo del artículo 113 constitucional ya establece la responsabilidad patrimonial del Estado, figura que aún no existe en la constitución local.

231

68. Justicia electoral

El artículo 68 establecía que los magistrados, jueces y funcionarios judiciales serían responsables de los delitos y faltas que cometieran durante el ejercicio de su encargo.526 Sin embargo, este artículo únicamente ha sufrido tres reformas, cuyo propósito fue el de implantar la justicia electoral e incluir a los consejeros de la judicatura en el régimen de responsabilidades.527

La reforma del 25 de septiembre de 1995 amplió la responsabilidad por delitos

y faltas cometidas durante el ejercicio del encargo a los consejeros de la judicatura. Posteriormente, la reforma del 6 de octubre de 1997 remitió al artículo precedente el contenido original de este precepto y procedió a establecer las bases de la justicia electoral.528 De acuerdo con esta reforma, la justicia electoral debía regirse por los siguientes principios:

El tribunal de justicia electoral debía ser la máxima autoridad jurisdiccional y funcionaría como órgano especializado del poder judicial.529

Este tribunal sería autónomo en su funcionamiento e independiente en sus decisiones.

El tribunal tendría competencia para resolver las controversias en materia electoral estatal.

El tribunal de justicia electoral funcionaría en pleno y sus sesiones debían ser públicas.530

El tribunal funcionaría como única instancia y debía resolver en definitiva y en firme las controversias sobre impugnaciones relativas a: a. Elecciones de diputados, munícipes y gobernador

b. Actos y resoluciones de la autoridad electoral, y

c. Violaciones a los derechos políticos.

526 Fix Zamudio, H. «La independencia judicial en el derecho mexicano» en Boletín mexicano de derecho comparado. Nº 49. IIJ-UNAM. México, 1984. Pp. 70-72 527 Las reformas al artículo 68 fueron publicadas el 25 de septiembre de 1995, el 6 de octubre de 1997 y el 14 de agosto de 2008. 528 El artículo 99 de la carta magna regula el sistema de justicia electoral de la federación 529 Anteriormente, el tribunal electoral era un órgano autónomo de los poderes del estado. Covarrubias Dueñas, J. J. Derecho constitucional electoral. Porrúa. México, 2002. 530 El tribunal de justicia electoral estaba previsto en el artículo 20, funcionaba en pleno o en salas y contaba con una sala de segunda instancia para casos de revisión.

232

La organización, competencia, procedimientos, presupuesto y normatividad del tribunal electoral estarían determinadas por la ley.531

La reforma constitucional del 14 de agosto de 2008 suprimió el carácter de

«resoluciones definitivas y firmes» del tribunal de justicia electoral del estado,

en virtud de que, en sentido estricto, no son ni lo uno ni lo otro: resulta que

todos los actos o resoluciones de las autoridades competentes de las entidades

federativas relativas a los procesos electorales, así como las violaciones a los

derechos político-electorales de los ciudadanos, pueden ser impugnados ante

el Tribunal Electoral del poder judicial de la federación, en los términos de las

fracciones IV y V del artículo 99 de la constitución de los estados unidos

mexicanos. Esta reforma agrego otras dos disposiciones normativas:

El tribunal sólo podrá declarar la nulidad de una elección por las causales

que expresamente se establezcan en las leyes.

El tribunal de justicia electoral resolverá sobre la imposición de sanciones derivadas de las quejas o denuncias instruidas por el consejo general

electoral, por actos o hechos emitidos por los partidos políticos, sus dirigentes, militantes o simpatizantes, a excepción de las derivadas en materia de fiscalización sobre el origen, monto y destino de sus recursos.

Justicia electoral

(Artículo 68) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

121 14 de agosto de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

69. Ministerio público

En la versión original de la constitución local, el artículo 69 establecía que el ministerio público era la institución encargada de velar por la exacta observancia

531 Para una visión panorámica de la justicia electoral. Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Op. cit., pp. 613-620.

233

de las leyes y, para tal fin, debía ejercer las acciones contra los infractores, hacer efectivos los derechos estatales y representar al estado ante los tribunales.532

El artículo 69 ha sido modificado cuatro ocasiones, con el objeto de ampliar la competencia de la institución ministerial y de establecer la obligación del ministerio público de proteger a menores e incapaces.533 Al efecto, la reforma del 3 de octubre de 1997 estableció las siguientes disposiciones:

Adicionó la función del ministerio público como institución encargada de la

investigación y persecución de los delitos.

Determinó que para tal efecto, debía ser auxiliado por una policía que estaría bajo su autoridad y mando inmediatos.

Dispuso que el ministerio público debía proteger los derechos de menores e incapaces y velar por los derechos individuales y sociales.534

Por su parte, la reforma del 20 de enero de 2006, estableció el deber ministerial

de velar por los intereses de «las personas menores de dieciocho años de edad y de las personas que no tengan la capacidad de comprender el significado del hecho»,

así como la obligación de proteger «los derechos individuales y sociales».535

La reforma del 26 de diciembre de 2008, modificó de manera muy importante el capitulo del Ministerio Publico, del Consejero Jurídico del Ejecutivo y de la Defensoría Publica. Los cambios más sobresalientes de esta reforma son los siguientes:

El ministerio publico es la institución encargada de la investigación y persecución de los delitos.

532 Martínez de la Serna, J. A. Derecho constitucional mexicano. Porrúa. México, 1983, p. 232. 533 Las reformas al artículo 69 publicaron el 3 de octubre de 1977, el 20 de enero de 2006, el 26 de diciembre de 2008 y el 30 de noviembre de 2012. 534 El artículo 102-A regula al ministerio público de la federación. Carpizo, J. «Reformas constitucionales al ministerio público y la creación del sistema nacional de seguridad pública» en Nuevos estudios constitucionales. Porrúa. México, 2000, pp. 167-180. 535 Antes de esta reforma, el ministerio público ya era el representante de toda la sociedad, incluyendo de los menores e incapaces. La decisión de modificar la constitución para sustituir el concepto «menores» por el de «menores de dieciocho años» y de cambiar la categoría «incapaces» por la de «personas incapaces que no tengan la capacidad de comprender el hecho», parece estar basada en dos falsas ideas: que hay confusión con la minoría de edad y que la categoría jurídica de incapacidad es ofensiva o despectiva. Acerca de la capacidad o incapacidad «para comprender el hecho», vale más suponer que los legisladores saben lo que significa. En relación a los actos y hechos jurídicos y a la capacidad, se puede consultar a Rojina Villegas, R. Compendio de derecho civil. Tomo I: Introducción, personas y familia. Porrúa. México, 1980, pp. 115-120 y 158-169.

234

El MP «tendrá las atribuciones y estructura que la Ley establezca (e) intervendrá en todos los demás negocios que determinen esta Constitución y las leyes.»536

La policía ministerial estará bajo la «conducción y mando», en lugar de bajo la «autoridad y mando inmediato en el ejercicio de esta función.»

Las disposiciones sobre la función y estructura y facultades del Ministerio Público, fueron remitidas de manera genérica a lo que determinen la constitución y las leyes.

El decreto publicado en el periódico oficial del estado, de fecha 30 de

noviembre de 2012, estableció un fiscal autónomo que se encarga de las funciones ministeriales en material electoral: «La persecución de los Delitos Electorales estará a cargo de la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales, en los términos de esta Constitución.»

Ministerio público (Artículo 69)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

95 3 de octubre de 1977 √ XV H. Terán

180 20 de enero de 2006 √ XVIII E. Elorduy

177 26 de diciembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

342 30 de noviembre de 2012 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

70. Representantes del Ministerio Público

En la constitución del estado, expedida en agosto de 1953, el artículo 70 establecía que el ministerio público era ejercido y estaba representado por el procurador y los

536 Esta reforma suprimió las siguientes facultades y obligaciones del ministerio público: «También le corresponde el velar por la exacta observancia de las leyes en los casos en que tenga intervención, conforme a su Ley Orgánica respectiva. A ese fin, deberá ejercitar las acciones que correspondan contra los infractores de esas leyes; hacer efectivos los derechos concedidos al Estado y representar a éste ante los tribunales. Asimismo, compete a esta institución proteger los intereses de las personas menores de dieciocho años de edad y de las personas que no tienen la capacidad para comprender el significado del hecho, como también los derechos individuales y sociales, en los términos que señalan las leyes aplicables.»

235

agentes del ministerio público, los cuales nombrados y removidos por el gobernador del estado.537

Este artículo ha sido reformado en cuatro ocasiones, con la finalidad de especificar los requisitos legales para ser procurador y de establecer quiénes eran los representantes de la institución ministerial.538 Al efecto, la reforma del 31 de diciembre de 1997 adicionó un párrafo en el cual se establecía que, para ser procurador, era necesario cubrir los requisitos establecidos por la ley. Por su parte, la reforma del 20 de febrero de 1998 introdujo las siguientes modificaciones:

Dispuso que los subprocuradores también ejercerían y representarían al ministerio público.

Estableció que los subprocuradores y agentes del ministerio público serían

designados por el gobernador, a propuesta del procurador.539

La reforma del 26 de diciembre de 2008, determinó los servidores públicos que ejercen y representan al ministerio público: «El Procurador General de Justicia, los Subprocuradores y Agentes del Ministerio Publico que determine la Ley, ejercen y representan al Ministerio Público.»

El 30 de noviembre de 2012, fue publicada una reforma constitucional con la finalidad de establecer los principios, bases y normas de un órgano especializado en materia de delitos electorales:

La procuraduría general de justicia del estado y la fiscalía especializada para la atención de delitos electorales del Estado, sentarán las bases de coordinación para la investigación de los delitos, así como el auxilio de peritos y técnicos, y de la policía ministerial.540

La fiscalía especializada para la atención de delitos electorales es un órgano con autonomía técnica y operativa, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

537 A pesar de que el ministerio público es un representante de la sociedad, esta disposición subordinaba la procuración de justicia al gobernador y convertía al ministerio público en una dependencia subordinada del poder ejecutivo: ¿es un representante de la sociedad o del gobierno? La mejor alternativa es convertir al ministerio público en un organismo constitucional autónomo. 538 Las reformas al artículo 70 fueron publicadas el 31 de diciembre de 1997, el 20 de febrero de 1998, el 26 de diciembre de 2008 y el 30 de noviembre de 2012. 539 Burgoa, I. Derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 799. 540 La buena intención de contar con una entidad autónoma y especializada en derecho penal electoral, llevó a configurar un fiscal que tiene rasgos de organismo constitucional autónomo, posee características de entidad paraestatal descentralizada y parecer estar bajo la adscripción de órgano desconcentrado por función.

236

La fiscalía es responsable de la investigación y persecución de los delitos electorales, función que deberá de realizar con la más estricta reserva.

Las autoridades y particulares están obligados a acatar sus requerimientos y la ley establecerá su organización, funcionamiento y sanciones aplicables.

El fiscal especializado para la atención de delitos electorales, será nombrado por el congreso del estado, mediante un procedimiento de consulta pública en los términos, requerimientos y condiciones que establezcan las Leyes, durará en su cargo cuatro años y podrá ser reelecto por una sola ocasión.

El fiscal estará sujeto al sistema de responsabilidades que fija esta constitución en su título octavo y la ley de responsabilidades de los servidores públicos del estado y podrá ser removido de su cargo cuando incurra en alguna de las causas previstas en estos ordenamientos.

El fiscal especializado para la atención de delitos Electorales, deberá enviar un informe Semestral541 al congreso, sobre la cantidad y naturaleza de las denuncias recibidas; el estado de las averiguaciones previas iniciadas, las archivadas; las averiguaciones en la que no se ejerció acción penal; los expedientes enviados a reserva; las consignaciones efectuadas de los procesos y amparos; así como de las funciones que le corresponden en materia de prevención del delito.

Representantes del Ministerio Público (Artículo 70)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

138 31 de diciembre de 1997 √ XV H. Terán

137 20 de febrero de 1998 √ XV H. Terán

177 26 de diciembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

342 30 de noviembre de 2012 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

71. Requisitos y facultades del Procurador de Justicia

El artículo 71 exigía al procurador de justicia los mismos requisitos que se fijan para ser magistrado y, además, le asignaba la función de ser el consejero jurídico

541 Se explica por qué «informe» lleva letra inicial minúscula, pero no se entiende la razón por la cual «Semestral» deba estar escrita con letra inicial mayúscula.

237

del gobierno. Este artículo ha sido reformado una vez, con la finalidad fue definir la competencia de la institución ministerial y las responsabilidades del procurador de justicia del estado.542

En detalle, la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1997 modificó el

contenido de este artículo y estableció que el procurador de justicia representaría al estado en las controversias constitucionales cuando el estado fuera parte, tuviera interés jurídico o se afectase el patrimonio estatal. Además estableció las siguientes disposiciones:

La investigación y persecución de los delitos del orden común con el auxilio de la policía ministerial.543

La reunión y aportación de pruebas que acrediten la responsabilidad de los

inculpados.

El seguimiento a los juicios penales y civiles en los tribunales del estado, con objeto de lograr la justicia pronta y expedita.

La petición de la aplicación de penas para los infractores de las leyes y la

intervención en los negocios que determinen la constitución y las leyes.544

La reforma del 26 de noviembre de 2008 derogó las referencias a la participación del procurador en las acciones (de inconstitucionalidad) y controversias constitucionales. Asimismo, definió la titularidad del ministerio

público, así como el nombramiento y remoción del procurador de justicia: «El Procurador General de Justicia dirigirá al Ministerio Público y será nombrado y removido de conformidad a esta Constitución y a la Ley.» Fue derogado, también, el segundo párrafo del artículo 71, que hacía referencia a cinco facultades que competen a la institución.

Requisitos y facultades del procurador de justicia (Artículo 71)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

138 31 de diciembre de 1997 √ XV H. Terán

177 26 de diciembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

542 Las reformas al artículo 71 se publicaron el 31 de diciembre de 1997 y el 26 de diciembre de 2008. 543 Esta reforma tuvo el acierto de sustituir la tradicional y errónea denominación de policía judicial, herencia de la época en que las funciones investigadoras competían al poder judicial. 544 Castillo Soberanes, M. A. El monopolio del ejercicio de la acción penal del ministerio público en México.

UNAM. México, 1993, pp. 26-28.

238

Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

72. Organización de la Procuraduría de Justicia

Al expedirse la constitución local, la redacción original del artículo 72

establecía que el procurador general de justicia del estado debía intervenir personalmente en todos los negocios judiciales en los que fuera parte el estado y, en los demás casos, podría hacerlo por sí o a través de los agentes del ministerio público.545

Este artículo ha sufrido dos reformas sobre la organización y funcionamiento de la procuraduría.546 Al efecto, la reforma del 31 de diciembre de 1997 estableció que la ley orgánica de la procuraduría de justicia debía fijar el número, adscripción, deberes y atribuciones de los funcionarios y empleados de la institución del ministerio público. Por su parte, la reforma del 26 de diciembre de 2008, elimino la referencia a la ley para determinar el número, adscripción, deberes y atribuciones de los funcionarios y empleados de la institución ministerial y estableció que, en lo sucesivo, los subprocuradores serán nombrados por el gobernador del estado, a propuesta del procurador de Justicia, en la forma que determine la ley.547

Organización de la procuraduría de justicia (Artículo 72)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

138 31 de diciembre de 1997 √ XV H. Terán

177 26 de diciembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

Consejería Jurídica del Ejecutivo

El artículo 73 señalaba que la ley orgánica definiría el número, adscripción, deberes y atribuciones de los funcionarios y empleados del ministerio público.548 Este

545 Lanz Duret, M. Derecho constitucional mexicano. CECSA. México, 1980, pp. 279-281. 546 Las reformas al artículo 72 fueron publicadas el 31 de diciembre de 1997 y el 26 de diciembre de 2008. 547 El artículo 102-A de la carta magna establece: «La ley organizará el Ministerio Público de la Federación, cuyos funcionarios serán nombrados y removidos por el Ejecutivo, de acuerdo con la ley respectiva.» Cárdenas Gracia, J. Una constitución para la democracia. Op. cit., pp. 269-271. 548 El párrafo sexto del artículo 102-A establece: «La función de consejero jurídico del Gobierno, estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la ley.» En el ámbito estatal, tuve la oportunidad de presentar al Lic. Héctor Terán un concepto general sobre la reforma a la procuración de justicia, orientado a fortalecer el carácter representativo y especializar

239

artículo fue reformado en dos ocasiones, con la finalidad de transferir la función de consejero jurídico de gobierno, de la procuraduría a una dependencia estatal.549

Al efecto, la reforma del 31 de diciembre de 1997, quitó al procurador de justicia la función de consejero jurídico del gobierno del estado y asignó la función de consejero jurídico del ejecutivo a una dependencia creada por la ley orgánica de la administración pública estatal.550 La reforma del 26 de diciembre de 2008, sustituyó la referencia específica a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado por la referencia genérica a la ley.

Consejería Jurídica del Ejecutivo (Artículo 73)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

138 31 de diciembre de 1997 √ XV H. Terán

177 26 de diciembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

74. Defensoría Pública

la función ministerial de la procuraduría, transfiriendo a una dependencia administrativa la consejería jurídica de gobierno. En un discurso que elaboré para el entonces candidato a gobernador, apunté estas ideas: «Propongo rescatar la verdadera naturaleza de la Procuraduría de Justicia del Estado. El Procurador no debe ser un subordinado del Gobernador, ya que la Constitución del Estado lo define como un representante de la sociedad en el ámbito de la procuración de justicia. En consecuencia, promoveré una reforma constitucional a fin de que el Procurador de Justicia (…) sólo tenga encomendadas sus funciones como institución del Ministerio Público (…) Promoveré la creación de una Secretaría de Justicia, encargada de la asesoría y la defensa jurídica del gobierno, así como de las funciones de administración de justicia: defensoría de oficio, reclusorios, readaptación social y menores infractores.» Terán, H. «El compromiso con la reforma de gobierno» en Cuadernos de campaña. 100 compromisos don Baja California. PAN. Mexicali.

13 de junio de 1995, p. 8. 549 Las reformas al artículo 73 fueron publicadas el 31 de diciembre de 1997 y el 26 de diciembre de 2008. La dependencia a la que se refiere la constitución fue primero la secretaría jurídica y de prevención social y, más tarde, de seguridad pública. 550 Esta dependencia, por cierto, fue creada mediante una extraña técnica jurídica: el decreto 138 que se publicó en el periódico oficial reformó la constitución local y, al mismo tiempo, adicionó la ley orgánica de la administración pública del estado. Esta técnica deficiente se ha utilizado varias veces en procesos de reforma constitucional, lo cual confunde la naturaleza y jerarquía de las normas jurídicas. La constitución y las leyes son normas jurídicas, pero no son iguales: una es fundamental y la otra es derivada; una es primaria y la otra secundaria; una es suprema y la otra es inferior. Por tanto, el proceso de reforma o adición constitucionales es diferente al proceso legislativo ordinario: «Ni la constitución ni sus reformas pueden considerarse, correctamente, como leyes, porque así lo exigen los principios de nuestra constitución y de nuestro sistema de jurisdicción constitucional.» Aragón, M. Constitución, democracia y control. UNAM. México, 2002, p. 138.

240

El texto inicial del artículo 74 disponía que la defensoría de oficio debería proporcionar la defensa necesaria en materia penal a los procesados que no tuvieran defensor particular, así como patrocinar en asuntos civiles y

administrativos a las personas que comprueben no tener suficientes recursos económicos.551 Este artículo sólo ha sido reformado una vez, con la finalidad de sustituir el concepto de defensoría de oficio por el de defensoría publica y estableció. Estableció, además, que la función del consejero jurídico del ejecutivo estará a cargo de la dependencia que establezca la Ley, sin referirse a la denominación específica de la ley orgánica de la administración pública del Estado. Finalmente, se ordenó que esta institución deberá proporcionar «una defensa técnica de calidad en materia penal a los imputados –en lugar de los procesados--, que no tengan defensor particular», así como brindar patrocinios privados en asuntos civiles y administrativos.552

Defensoría Pública del Ejecutivo (Artículo 74)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

177 26 de diciembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

75. Atribuciones y deberes de la Defensoría Pública

Por su parte, el texto original del artículo 75 establecía que la ley orgánica fijará las demás atribuciones y deberes relacionados con la organización de la defensoría de oficio. Este artículo solamente ha sido reformado en una ocasión, con la finalidad de modificar la redacción del precepto. La redacción anterior era la siguiente: «La Ley Orgánica de la Defensoría de Oficio fijará las demás atribuciones y deberes inherentes a su organización.». El artículo 75 ha sido reformado una sola vez.553 El nuevo texto de este precepto establece: «La Ley fijara las atribuciones y deberes inherentes a la Defensoría Pública, así como su organización.»

Consejería jurídica del gobierno (Artículo 75)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

177 26 de diciembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

551 La fracción IX del artículo 20 constitucional considera derecho a la defensa de oficio como una garantía individual. 552 La reforma al artículo 74 fue publicada el 26 de diciembre de 2008. 553 La reforma al artículo 75 fue publicada el 26 de diciembre de 2008.

241

242

título sexto municipios

243

Título Sexto Municipios

Sumario: I. Contenido del título sexto; II. Municipios y

gobierno municipal; III. Elección e integración de

ayuntamientos; IV. Bases generales en materia municipal; V.

Atribuciones, funciones y servicios públicos municipales; VI.

Patrimonio y hacienda del municipio; VII. Concejos

municipales.

VI. Municipios

l título sexto se refiere a los municipios y está integrado por seis capítulos y por doce artículos. Los capítulos de este título tratan sobre: 1) municipio y gobierno municipal, 2) elección e integración de ayuntamientos, 3) bases generales en materia municipal, 4) atribuciones, funciones y servicios públicos municipales, 5) patrimonio y hacienda municipales, y 6) concejos

municipales.554

Los artículos de este título se refieren a los siguientes temas: 76) definición, características y objeto de los municipios, 77) ayuntamientos, 78) elección y periodo de los ayuntamientos, 79) integración de los ayuntamientos, 80) requisitos e impedimentos de munícipes, 81) bases normativas municipales, 82) atribuciones, funciones y servicios, 83) competencia municipal, 84) coordinación y asociación entre municipios, 85) patrimonio y hacienda del municipio, 86) desaparición, suspensión, revocación y consejos municipales, y 87) requisitos para concejales municipales.555

Municipios

En su versión original del 16 de agosto de 1953, el título sexto de la constitución del estado contenía un capítulo único relativo a los municipios. Este capítulo fue reformado una vez, con el propósito de imponer la denominación de los

554 El artículo 115 de la constitución general de la república contiene los principios y normas fundamentales del municipio. 555 Para una visión panorámica del municipio: Ochoa Campos, M. La reforma municipal. Porrúa, México, 1979; Ochoa Campos, M. El municipio. Su evolución institucional. Instituto de Asesoría y Capacitación Financiera de Banobras. México, 1981; Quintana Roldán, C. F. Derecho municipal. Porrúa. México, 1998; Rendón Huerta, T. Derecho municipal. Porrúa. México, 1995.

E

244

municipios al título sexto y de adicionar otros cinco capítulos a este título de la constitución.556

Municipios (Capítulos I, II, III, IV, V y VI del Título Sexto)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

285 13 de abril de 2001 √ √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

76. Definición, características, estructura y creación o supresión de municipios

El artículo 76 establecía que el gobierno de los municipios era ejercido por los ayuntamientos, los cuales debían residir en las cabeceras de las municipalidades. Este artículo fue reformado y adicionado una vez, con la finalidad de establecer la definición del municipio, las características de la institución municipal, el diseño del gobierno del municipio y el proceso para crear o suprimir municipalidades.557 Este artículo ha sido reformado y adicionado dos veces.558

La reforma y adición del 13 de abril de 2001 estableció las siguientes disposiciones sobre la definición, características, estructura, creación y supresión de municipios. 559 Al efecto, incorporó las siguientes regulaciones:

Estableció que el municipio sería es la base de la organización territorial del estado.560

Definió al municipio como la institución jurídica, política y social, de carácter autónomo, con autoridades propias, atribuciones específicas y libre administración de su hacienda.561

556 La reforma al título sexto, la reforma al capítulo primero y la adición de cinco capítulos fueron publicadas el 13 de abril de 2001. 557 A pesar de no ser un sustantivo propio, esta reforma determinó que el concepto municipio debía ir siempre con mayúscula. Esta obsequiosidad gramatical prueba que la devoción ideológica, el significado jurídico y la relevancia política de un municipio son proporcionales al desparpajo gramatical. 558 Las reformas y adiciones al artículo 76 se publicaron el 13 de abril de 2001 y el 19 de septiembre de 2008. 559 Ortega, R. Federalismo y municipio. FCE. México, 1994. 560 Esta reforma sólo se refirió al municipio como base de la división territorial, a pesar de que, por ministerio constitucional, también debe serlo de la organización política y administrativa del estado. La definición del municipio como célula política se encuentra en el artículo 115 de la carta magna y en el artículo 3 de la constitución local. Quintana Roldán, C. F. Op. cit., pp. 115-118.

245

Determinó que la institución municipal debía tener por objeto las siguientes finalidades:

a. Organizar a la comunidad para lograr su desarrollo integral y

sustentable.562 b. Proteger y fomentar los valores de la convivencia local.563 c. Ejercer las funciones y prestar los servicios públicos de su

competencia.564

Dispuso que el municipio tendría personalidad jurídica y patrimonio propios.565

Estableció que el municipio gozaría de plena autonomía para reglamentar directa y libremente las materias de su competencia.566

Determinó que cada municipio debía ser gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa. 567

Ordenó que los ayuntamientos debían radicar en la cabecera de cada municipalidad.568

Determinó que no habría ninguna autoridad intermedia entre los municipios y el gobierno del estado.569

561 «El municipio es la comunidad social básica de la nación, el núcleo primario del poder político y la institución más cercana a los intereses de la población.» Herrera, M y otros. La salud y el municipio. Cuadernos de fortalecimiento municipal. Nº 1. INAP-SSA. México, 1988, p. 9. 562 Además de suponer que la sociedad es incapaz de organizarse a sí misma, esta reforma impuso al gobierno local la titánica labor de organizar a la comunidad, en aras de establecer una especie de paraíso municipal. En el mejor estilo de las constituciones declarativas, esta norma constitucional dispone textualmente: «Organizar a la comunidad asentada en su territorio, para la gestión de sus intereses y la satisfacción de sus necesidades colectivas, tendientes a lograr su desarrollo integral y sustentable.» 563 Sin ninguna base o sentido, el decreto mezcló una minúscula y una mayúscula en la siguiente frase: «convivencia Local». 564 Olmedo, R. y otros. El municipio. Centro Nacional de Estudios Municipales. México, 1986. 565 Cárdenas, J. y Farah Gebara, M. «Comentario al artículo 115» en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada. Op. cit., pp. 240-241. 566 Varios. «Elementos básicos para la reglamentación municipal» en Estudios municipales Nº 11. CNEM. México, septiembre-octubre de 1986. 567 Ugarte Cortés, J. La reforma municipal. Porrúa. México, 1985, pp. 164-187. 568 Quintana Roldán, C. F. Derecho municipal. Op. cit., pp. 158-159; «Regulación territorial del municipio» en Estudios municipales Nº 6. Op. cit., pp. 36-37.

246

Dispuso que para crear o suprimir un municipio se debían cumplir los siguientes requerimientos:570

a. Delimitar previamente el territorio correspondiente. b. Realizar consulta, mediante plebiscito, a los ciudadanos del

municipio que se pretenda afectar.571 c. Tomar en cuenta los factores geográficos, demográficos y

socioeconómicos del territorio respectivo. d. Solicitar a los ayuntamientos afectados que opinen y justifiquen la

conveniencia o inconveniencia del nuevo municipio, y e. Cumplir los demás requisitos que determine la ley.

Dispuso que para fijar o modificar los límites municipales, además de cumplir lo establecido por la ley, se debían cumplir los siguientes requisitos:

a. Realizar consulta, mediante plebiscito, a los ciudadanos del municipio que

se pretenda afectar. b. Tomar en cuenta los factores geográficos, demográficos y

socioeconómicos del territorio respectivo.

La reforma constitucional, publicada en el periódico oficial del estado de fecha 19 de septiembre de 2008, estableció las siguientes disposiciones referentes a los convenios amistosos celebrados por los ayuntamientos sobre límites municipales: «Los municipios pueden arreglar entre sí, mediante convenios amistosos, sus respectivos límites territoriales; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación del Congreso del Estado. A Falta de acuerdo, cualquiera de las partes podrá acudir ante el Congreso del Estado, quien actuara en términos del artículo 27, fracción XXVI, de esta Constitución. Las Resoluciones del Congreso en la materia serán definitivas e inatacables.»

Definición, características, estructura y creación o supresión de municipios (Artículo 76)

Número Publicación en Cambio Número Gobernador del

569 Martínez Assad, C. «El municipio en el sistema mexicano» en Estudios municipales Nº 4. CNEM.

México, julio-agosto de 1985, pp. 47-52. 570 Quintana Roldán, C. F. Derecho municipal. Op. cit., pp. 147-165. 571 Sobre el concepto de plebiscito: González Schmall, R. Op. cit., pp. 76-77.

247

Decreto Periódico Oficial R A Legislatura Estado

285 13 de abril de 2001 √ √ XVI A. González

123 19 de septiembre de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

77. Ayuntamientos

En su versión original, el artículo 77 de la constitución local expedida el 16 de

agosto de 1953, establecía que los ayuntamientos se integraban por munícipes nombrados en elección popular directa y de manera expresa señalaba la prohibición de que existiera alguna autoridad intermedia entre los ayuntamientos y el gobierno del estado.572

El artículo 77 ha sufrido cuatro reformas, cuyo propósito fue reafirmar el carácter electivo del órgano municipal, implantar las regidurías de mayoría y minoría, establecer las calidades democráticas del sufragio municipal y ratificar al ayuntamiento como depositario de las competencias y atribuciones constitucionales.573

La reforma del 20 de noviembre de 1979 realizó cambios de redacción encaminados a precisar los conceptos contenidos en este artículo. En concreto, sustituyó el enunciado «nombrados en elección» por la frase «electos por votación». De esta manera, el reformado artículo 77 decía: «Los Ayuntamientos se compondrán de Munícipes electos por votación popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre estos organismos y el Gobierno del Estado.»574

Por su parte, la reforma constitucional publicada el 14 de diciembre de 1994,

tuvo como único propósito señalar las dos vías para la elección de munícipes: el principio de mayoría relativa y el sistema de representación proporcional. En cuanto al resto del artículo –la elección popular directa y la inexistencia de autoridades intermedias--, permaneció sin modificación alguna.575

572 Esta disposición deriva de lo establecido en la fracción I del artículo 115 constitucional: «Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine.» 573 Las reformas al artículo 77 fueron publicadas el 20 de noviembre de 1979, el 14 de diciembre de 1994, el 6 de octubre de 1997 y 13 de abril de 2001. 574 Valadés, D. «El desarrollo municipal como supuesto de la democracia y del federalismo» en Constitución y política. UNAM, México, 1987, p. 25. 575 Hay que señalar que esta adición al artículo 77 era innecesaria, en virtud de que la clasificación entre regidores de mayoría y de minoría ya estaba prevista en la constitución nacional desde 1977 y había sido incorporada al estado 15 años atrás, cuando la reforma del 10 de febrero de 1979 modificó el artículo 78 de la constitución local.

248

La reforma del 6 de octubre de 1997 definió los principios fundamentales del sufragio en las elecciones municipales.576 Al efecto, estableció las siguientes disposiciones:

Los integrantes de los ayuntamientos debían ser electos por sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible.577

En lugar del «principio» de mayoría y el «sistema» proporcional, dispuso que los munícipes debían ser electos por el «principio de mayoría relativa y de representación proporcional».578

A su vez, la reforma del 13 de abril de 2001, trazó las líneas básicas del gobierno

del municipal, al establecer que el «Ayuntamiento» era el órgano colegiado de representación popular, depositario de la competencia y atribuciones que le

otorgan al municipio la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución de Baja California.579

Ayuntamientos (Artículo 77)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

146 20 de noviembre de 1979 √ IX R. de Lamadrid

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV Ernesto Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV Héctor Terán

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

78. Elección, instalación y periodo de los ayuntamientos

En el texto original de la constitución del estado, el artículo 78 disponía que los ayuntamientos estarían formados por un presidente municipal, por uno o dos

576 Granados Chapa, M. «Municipios. Rebelión en la aldea» en El desafío mexicano. Océano-Nexos.

México, 1985, pp. 175-184. 577 En términos generales, las características democráticas del voto son tres: universal, libre y secreto. Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Op. cit., pp. 589-630. 578 Sobre el significado de la representación de mayorías y minorías. Reyes Heroles, J. y otros. Reforma política. Gaceta informativa de la comisión federal electoral. Secretaría de Gobernación. Nº

2. México, 1977. 579 El artículo 115, fracción I, de la carta magna establece: «La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento en forma exclusiva y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del Estado.» Moya Palencia, M. «El régimen municipal» en Temas constitucionales. Op. cit., pp. 33-63.

249

síndicos y por los regidores que determinara la ley reglamentaria, los cuales debían tener sus respectivos suplentes.580

Este artículo ha sido reformado en siete ocasiones, con la finalidad de establecer la fórmula para la elección de regidores de «representación proporcional», de modificar la fórmula para los munícipes de «minoría», eliminar el requisito demográfico para que los ayuntamientos tuvieran regidores de minoría, reformar la composición de los ayuntamientos, cambiar de nuevo las fórmulas para la representación minoritaria y de establecer las características del sufragio y el periodo de los munícipes.581

De acuerdo con las pautas establecidas por la reforma política de 1977, realizada a nivel federal, la reforma del 10 de febrero de 1979 estableció una fórmula para la asignación de regidores de representación proporcional: 582

Los municipios con más de 300 mil habitantes debían contar con un regidor de representación proporcional.

Esta regiduría se debía asignar al candidato que figurase en el primer lugar de la lista de la planilla del partido minoritario con mayor votación.

A su vez, la reforma del 20 de noviembre de 1979 introdujo los siguientes

cambios en la composición de los ayuntamientos y en la asignación de los regidores de minoría:583

En lugar de la mención a los síndicos y regidores, se hizo referencia a «los demás Munícipes que determine la Ley».

Se sustituyó el concepto de «regidor electo según el principio de representación proporcional» por el de «regidor de minoría».584

580 El párrafo segundo de la fracción I del artículo 115 de la constitución nacional alude a los integrantes de los ayuntamientos: «Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa...» Bazdresch Parada, M. «Visión municipal hacia el tercer milenio» en Memoria del coloquio El municipio mexicano y sus perspectivas de desarrollo. Ayuntamiento de Guadalajara. Guadalajara, 1999, pp. 102-117. 581 Las reformas y adiciones al artículo 78 fueron publicadas el 10 de febrero de 1979, el 20 de noviembre de 1979, el 31 de enero de 1984, el 10 de febrero de 1986, el 14 de diciembre de 1994, el 6 de octubre de 1997 y el 13 de abril de 2001. 582 Gámiz Parral, M. Derecho constitucional y administrativo de las entidades federativas. Op. cit., pp. 359-361. 583 Loaeza, S. El llamado de las urnas. Op. cit., pp. 287-299, 584 Elías Gutiérrez, S. «Autonomía política municipal y el principio de representación proporcional» en Estudios municipales. Nº 19. CNEM. México, Enero-febrero de 1988, pp. 101-116.

250

El 31 de enero de 1984 fue publicada una reforma constitucional que

ratificó el contenido de este artículo, salvo que eliminó el requisito de tener

una población de 300 mil o más habitantes y determinó que en todos los

municipios podrían contar con un regidor de minoría, electo de acuerdo con la

fórmula prevista con anterioridad.585

En lugar de regidores de minoría, la reforma del 10 de febrero de 1986 los volvió a denominar «regidores electos según el principio de representación proporcional», para lo cual estableció cambios en las fórmulas para su asignación:586

Amplió de uno a tres el número de regidurías electos según el principio de representación proporcional.

Estableció que los municipios con poblaciones de 250 mil o menos habitantes podían tener hasta dos regidores minoritarios.

Dispuso que los municipios cuya población excediera de 250 mil habitantes tendrían hasta tres regidores de minoría.

Determinó que para la asignación de regidores de minoría debían competir con planillas en dos municipios y obtener por lo menos el 1.5 por ciento de la votación.

Señaló que los regidores de minoría serían asignados a los partidos que

ocuparan el segundo y tercer lugares en la votación.

Dispuso que en los municipios con más de 250 mil habitantes se asignaría otra regiduría al partido que lograra el cuarto lugar de la votación.

Determinó que en ningún caso serían asignados dos o más regidurías de

representación proporcional a un solo partido político.

Por su parte, la reforma constitucional, publicada en el periódico oficial del 14 de diciembre de 1994, introdujo los siguientes cambios en la integración de los ayuntamientos:587

Volvió a enumerar a los munícipes que debían integrar los ayuntamientos: presidente municipal, síndico procurador y regidores.588

585 Vázquez, H. El nuevo municipio mexicano. SEP. México, 1986. 586 García Sánchez, J. El municipio. Sus relaciones con la federación. Porrúa. México, 1986 587 Merino, M. En busca de la democracia municipal. Colmex. México, 1994.

251

Determinó que en municipios con poblaciones menores de 250 mil habitantes habría 5 regidores de mayoría y hasta 5 de representación proporcional.

Estableció que en municipios con poblaciones entre 250 y 500 mil habitantes habría 7 regidores de mayoría y hasta 6 de representación proporcional.

Definió que en municipios con poblaciones superiores a los 500 mil habitantes habría ocho regidores de mayoría y hasta 7 de representación proporcional.

Dispuso que los partidos o coaliciones tendrían derecho a la asignación de regidores de minoría en caso de cumplir los siguientes requisitos:

a. Registran la planilla completa de candidatos a munícipes. b. Obtienen el 1.5 por ciento de la votación y no logran la constancia de

mayoría.

Determinó que para la asignación de regidores de minoría se seguiría el siguiente procedimiento:

a. Se debía asignar un regidor a cada partido o coalición b. Se asignaría otro regidor a cada partido o coalición que obtuviera el 6

por ciento de la votación c. Se debía aplicar una fórmula para determinar el cociente natural, la

expectativa de voto y el resto de votación.589

La reforma del 6 de octubre de 1997 introdujo los siguientes cambios relativos a la integración de los ayuntamientos: 590

Elevó de 1.5 a 3 por ciento el porcentaje mínimo de votación en la elección de munícipes.

588 A diferencia del texto de 1953 que hablaba de uno o varios síndicos, esta reforma determinó que sólo debía existir un síndico, al que denominó procurador. Venegas Trejo, F. «La integración política del municipio» en Estudios municipales. Nº 4. CNEM. México, julio-agosto de 1985, pp. 34-35. 589 Una descripción de esta pantanosa fórmula electoral se encuentra en el artículo 15 relativo a la elección del congreso del estado: Herrera, M. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California comentada. Op. cit., pp. 209-216. 590 Rodríguez Araujo, O. La reforma política y los partidos en México. Op. cit. Siglo XXI, pp. 85-92.

252

Estableció que el instituto estatal electoral debía determinar el cumplimiento de requisitos de la ley y la asignación de regidurías.

Eliminó el requisito del 6 por ciento de votación como segundo criterio para la asignación de regidores.

Determinó que la fórmula para la asignación de regidores de minoría debía ser aplicable a partidos y coaliciones.

Aclaró que los conceptos establecidos en el artículo 15 de la constitución local serían aplicables a la asignación de regidores.

Por lo que hace a la reforma del 13 de abril de 2001, se establecieron las

siguientes normas relativas a la integración, inicio y duración de los «ayuntamientos»: 591

Los «ayuntamientos» se deben integrar por munícipes electos mediante sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible.592

Los munícipes de los ayuntamientos deben ser electos mediante los principios de mayoría relativa y de representación proporcional.

Los ayuntamientos tienen que iniciar el ejercicio de sus funciones el día primero de diciembre que siga a su elección.

El día inmediato anterior, los munícipes electos se reunirán en sesión solemne para rendir protesta ante la comunidad e instalar los ayuntamientos.593

591 Es un misterio la razón por cual los reformadores de la constitución escribieron «Ayuntamiento» con mayúsculas en el artículo 77 y «ayuntamiento» con minúsculas en el artículo 78. 592 Becerra, R., Salazar, P. y Woldenberg, J. La mecánica del cambio político en México. Partidos, elecciones y reformas. Cal y Arena. México, 2000; Pérez Fernández del Castillo, G. «La democracia mexicana: sus problemas actuales» en México a la hora del cambio. Cal y Arena. México, 1995, pp. 318-

321. 593 El segundo párrafo del artículo 78 de la constitución local establece en forma textual:

«Los ayuntamientos iniciarán el ejercicio de sus funciones el día primero de diciembre que

siga a su elección. Al efecto, el día inmediato anterior, se reunirán los munícipes electos, en

sesión solemne con la finalidad de rendir protesta ante la comunidad e instalar los

ayuntamientos.» Esta disposición es confusa: el 30 de noviembre, los munícipes se deben

reunir para rendir protesta e instalar el ayuntamiento que iniciará sus funciones el 1º de

diciembre. ¿Esto significa que «el día inmediato anterior» al primero de diciembre existen al

mismo tiempo dos ayuntamientos: uno que termina y otro que inicia funciones?

253

Los integrantes de los ayuntamientos durarán en su cargo tres años y no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.594

Elección, instalación y periodo de los ayuntamientos

(Artículo 78) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

99 10 de febrero de 1979 √ IX R. de Lamadrid

146 20 de noviembre de 1979 √ √ IX R. de Lamadrid

22 31 de enero de 1984 √ √ XI X. Leyva

126 10 de febrero de 1986 √ √ XI X. Leyva

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ √ XV H. Terán

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California

79. Integración de los ayuntamientos

El artículo 79 establecía que para ser miembro de un ayuntamiento era

necesario ser ciudadano mexicano por nacimiento e hijo de padres mexicanos;

ser nativo del estado, con residencia de dos años y vecindad por más de tres

años; no pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de ningún culto; no

tener empleo, cargo o comisión, a excepción de los docentes, en el estado o la

federación, y estar en pleno goce de derechos políticos.595

Este artículo ha sufrido ocho reformas, con el objeto de establecer la edad mínima de los aspirantes, la nacionalidad de sus padres, los años de arraigo o vecindad, el impedimento para religiosos y servidores públicos, el certificado de nacionalidad para nacidos en el extranjero, los impedimentos para ocupar el cargo

de munícipes y las bases para la integración de los ayuntamientos, así como para modificar la denominación del órgano electoral.596

La reforma del 20 de noviembre de 1979 exigió tener una edad mínima de 25

años el día de la elección y eliminó el requisito de ser hijo de padres mexicanos por

594 Al efecto, remite a lo dispuesto en el artículo 115, fracción I, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

595 La carta magna no hace referencia a los requisitos para ser munícipe. Montaño, A. Manual de administración municipal. Trillas. México, 1985, p. 14 596 Las reformas al artículo 79 fueron publicadas el 20 de noviembre de 1979, el 30 de septiembre de 1986, el 14 de diciembre de 1994, el 6 de octubre de 1997, el 15 de enero de 1999, el 13 de abril de 2001, el 14 de agosto de 2008 y 7 de octubre de 2011.

254

nacimiento. Por su parte, la modificación constitucional del 30 de diciembre de 1986 volvió a endurecer los requisitos para los aspirantes a munícipes:

Estableció de nuevo el requisito de ser hijo de padres mexicanos por nacimiento

Exigió el certificado de nacionalidad mexicana fechado con anterioridad al cumplimiento de 21 años a quienes hubieran nacido en el extranjero

Elevó el arraigo o vecindad de 2 a 15 años, aunque determinó que no se interrumpía cuando se residiera fuera del estado por un cargo público.597

La reforma del 14 de diciembre de 1994 redujo la vecindad a una «residencia

efectiva» de 10 años y determinó que la vecindad no se interrumpía cuando se tuviera que residir fuera del estado por un cargo público o puesto de dirección nacional de partido, por motivo de estudio o por causas ajenas a la voluntad.

Asimismo, dicha reforma estableció que, salvo separación, no podían ser

munícipes los ministros religiosos y, excepción de los docentes, tampoco aquellos que tuvieran empleo, cargo o comisión en el gobierno federal, estatal o municipal,

incluyendo los organismos descentralizados.598

Por su parte, la reforma constitucional publicada en el periódico oficial fechado el 6 de octubre de 1997, determinó que quienes hubieran nacido en el extranjero y tuvieran aspiración por un cargo de elección municipal, debían obtener un certificado expedido con anterioridad al periodo exigido para la residencia efectiva, lo cual equivale a un lapso de 10 años.599

En su oportunidad, la reforma del 15 de enero de 1999 reguló varios impedimentos para ocupar el cargo de munícipes, salvo separación en forma provisional o definitiva: 600

597 Rivera Granados, A. «Antecedentes históricos en la conformación de los ayuntamientos del Estado de Baja California» en Estudios municipales Nº 7. CNEM. México, enero-febrero de 1986, pp.

181-202 598 Ochoa Campos, M. «La estructura del municipio mexicano» en Estudios municipales Nº 10.

CNEM. México, julio-agosto de 1986, pp. 13-39. 599 Esta reforma fue paradójica: acentuó las exigencias para los mexicanos nacidos en el extranjero y amplió las facilidades para los nativos que por razones políticas no residieran en la localidad. 600 Al igual que en la elección de diputados, se incluyó a los docentes, pero no fueron mencionados los colaboradores de los organismos descentralizados federales y de otras modalidades de organismos paraestatales o paramunicipales, tales como las empresas de participación estatal y los fideicomisos.

255

No tener empleo, cargo o comisión en el gobierno federal, estatal o municipal, en los organismos descentralizados municipales y estatales ni en las instituciones educativas públicas, salvo separación provisional.

No ocupar el cargo de gobernador provisional, interino, sustituto o encargado del despacho, aunque se haya separado del cargo.

No desempeñar el cargo de magistrado, juez, secretario de gobierno, procurador o secretario estatal, salvo separación definitiva.

Tampoco ocupar el cargo de diputado local, legislador federal, militar en activo o jefe de policía, salvo separación en forma provisional.

La reforma del 13 de abril del 2001 estableció que los ayuntamientos se integrarían

por un presidente municipal, un síndico procurador y por regidores de mayoría relativa y de representación proporcional, de acuerdo con las siguientes bases:601

El número de regidores de mayoría relativa y de representación proporcional sería determinado de acuerdo con las siguientes bases:

a. Los municipios cuya población sea menor de 250 mil habitantes, debían

tener cinco regidores electos de mayoría relativa y hasta cinco de representación proporcional.602

b. Los municipios cuya población se encuentre en el rango 250 mil y 500

mil habitantes, tendrían siete regidores de mayoría y hasta seis de representación proporcional, y

c. Los municipios cuya población exceda de 500 mil habitantes, debían

tener ocho regidores electos de mayoría relativa y hasta siete de representación proporcional.

Para que los partidos políticos o coaliciones pudieran tener derecho a la asignación de regidores por el principio de representación proporcional, debían cumplir los siguientes requisitos:

a. Haber registrado la planilla completa de candidatos a munícipes.

601 Sánchez Bringas, E. «Los principios políticos del municipio» en La reforma municipal. Cuadernos

del IIJ. Nº 2. UNAM. México, mayo-agosto de 1986, pp. 609-618. 602 En el decreto se señala: «Los municipios cuya población sean…»

256

b. Haber obtenido por lo menos el tres por ciento de la votación emitida en la elección de munícipes, y

c. No haber obtenido la constancia de mayoría respectiva.

La asignación de regidores de representación proporcional se sujetará a lo que disponga la ley respectiva, mediante el siguiente procedimiento:

a. El instituto estatal electoral determinará cuáles partidos o coaliciones

cumplieron con los requisitos anteriores. b. Primeramente se asignará un regidor a cada partido político o coalición

con derecho a la representación proporcional. c. En caso de que el número de partidos políticos exceda al de las

regidurías, se otorgarán a los que tengan mayor porcentaje. d. Si aún hubiera regidurías por asignar, se realizarán las siguientes

operaciones:

1. Se suman los votos de los partidos políticos o coaliciones con derecho a la representación proporcional, lo cual servirá como base para obtener los nuevos porcentajes de participación.

2. Se obtiene el nuevo porcentaje de cada partido o coalición,

mediante el cociente natural: se multiplican los votos de cada uno por cien y se divide entre la suma total de votos.

3. Se obtiene la expectativa de integración de cada partido político o

coalición, obtenida multiplicando el porcentaje de cada uno por el número de regidurías de minoría, dividido entre cien.

4. Se resta dicha asignación a la expectativa de integración al

ayuntamiento a cada partido político o coalición.

e. Se asignará alternadamente a cada partido o coalición, tantas regidurías como números enteros se hayan obtenido.

f. En caso de haber más regidurías por repartir, se asignarán a los que

conserven los restos mayores, y g. La asignación de las regidurías se hará de acuerdo a lista de candidatos

a regidores que se haya registrado.

257

En la elección municipal se aplicarán los conceptos de la fórmula de asignación que señala el artículo 15 de la constitución local.

Los munícipes propietarios de los ayuntamientos contarán con sus respectivos suplentes.603

Por su lado, la reforma constitucional publicada en el Periódico Oficial del Estado, de fecha 14 de agosto de 2008, procedió a realizar la adecuación del nombre del órgano encargado de los procesos políticos y electorales: «Instituto Estatal Electoral» por «Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Baja California».

La reforma del 7 de octubre de 2011 estableció que en aquellos municipios

que tuvieran más de 250 mil habitantes, contarían con un Síndico Procurador electo por mayoría relativa, y un Síndico Social electo por el principio de representación proporcional. El Síndico Social le será asignado al partido político que, por sí mismo o en coalición, haya ocupado el segundo lugar en número de votos para la elección de munícipes, correspondiente al candidato a Síndico registrado en la planilla respectiva.

Integración de los ayuntamientos (Artículo 79)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

146 20 de noviembre de 1979 √ IX R. de Lamadrid

177 30 de septiembre de 1986 √ XI X. Leyva

122 14 de diciembre de 1994 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV Héctor Terán

35 15 de enero de 1999 √ XVI A. González

285 13 de abril de 2001 XVI A. González

121 14 de agosto de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

106 7 de octubre de 2011 √ √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California

80. Requisitos e impedimentos de los munícipes

El texto original del artículo 80 establecía que los ayuntamientos debían instalarse en todo el estado el 1º de diciembre del año de su elección y disponía que sus

603 Madrazo, J. «La representación proporcional en los ayuntamientos de la república mexicana» en La reforma municipal en la constitución. Porrúa. México, 1986, pp. 118.

258

integrantes debían durar en su cargo tres años, sin posibilidad de ser reelectos para el periodo inmediato.604

Este artículo ha sido reformado cuatro veces, con el objeto de establecer los requisitos e impedimentos para ser electo como miembro de un ayuntamiento.605 Con la salvedad de que el presidente municipal debía tener 25 años cumplidos el día de la elección, la reforma del 13 de abril de 2001 estableció los siguientes requerimientos para ser miembro de un ayuntamiento:

Ser ciudadano mexicano por nacimiento e hijo de padres mexicanos.

Acreditar la nacionalidad mexicana con certificado oficial fechado con más de diez años de anterioridad.

Tener vecindad con residencia efectiva de por lo menos diez años anteriores a la elección.606

No ser ministro de cualquier culto religioso, a menos que se separe de dicho ministerio en los términos que establece la ley de la materia.

No tener empleo, cargo o, comisión en el gobierno federal estatal o municipal, salvo separación provisional 90 días previos a la elección.

No laborar en paraestatales, paramunicipales o instituciones educativas, a menos que hubiera separación provisional 90 días antes de la elección.607

No haber sido gobernador constitucional, provisional, interino, substituto o encargado del despacho, aún cuando se separe de su cargo.

604 El párrafo segundo de la fracción I del artículo 115 de la constitución nacional no se refiere al periodo de los ayuntamientos, aunque si establece la prohibición de la reelección: «Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato.» 605 Las reformas al artículo 80 fueron publicadas el 13 de abril de 2001, el 4 de octubre de 2002, el 27 de mayo de 2011 y el 1 de julio de 2011. El 18 de octubre de 2002 se publicó una fe de erratas para corregir un error involuntario y eliminar la frase «No podrán tener empleo, cargo…» 606 En realidad, la vecindad con residencia efectiva tiene todas las excepciones, ya que la

vecindad «no se interrumpe» por cargo público, puesto de partido, estudios o causas

ajenas a la voluntad.

607 Del texto se desprende que este impedimento no exige renuncia al cargo y tampoco es aplicable a entidades paraestatales federales ni a empresas de participación mayoritaria y fideicomisos estatales o municipales.

259

No ser magistrado y juzgador judicial, secretario o procurador del estado, salvo separación definitiva 90 días antes de la elección.

No ser legislador local o federal, militar activo o jefe de policía, salvo que se separen de sus cargos en forma provisional 90 días antes de la elección.608

Por su parte, la reforma del 4 de octubre de 2002 dispuso que no podrían ser

electos como miembros de un ayuntamiento:

Los diputados locales y los legisladores federales durante el periodo para el que fueron electos, aun cuando se hubieran separado de sus cargos.609

Los militares en servicio activo y los titulares de los cuerpos policíacos, salvo que se separen de sus cargos en forma provisional 90 días antes de la elección.

La reforma publicada el 27 de enero de 2011, modificó la disposición de que el certificado de nacionalidad debía estar fechado con anterioridad al periodo que se exige de residencia efectiva para ser electo. En lo sucesivo, dicho certificado debe ser expedido «conforme a la Ley de Nacionalidad vigente a la fecha de expedición del certificado.»

La reforma publicada el 27 de enero de 2011, modificó la disposición de que el certificado de nacionalidad debía estar fechado con anterioridad al periodo que se exige de residencia efectiva para ser electo. En lo sucesivo, dicho certificado debe

ser expedido «conforme a la Ley de Nacionalidad vigente a la fecha de expedición del certificado.»

La reforma del 1 de julio de 2011 impacto tres preceptos y trece fracciones, a efecto de hacer una detallada precisión sobre la fecha de separación de cargos de cargos o empleos públicos, con la finalidad competir para Gobernador, diputados y munícipes. Se modifica un impedimento para aspirar a cargos de elección popular durante el periodo en el que fueron electos, aun cuando se separen de sus cargos. Con la reforma, se establece un cambio muy importante: podrán ser candidatos, cuando «se separen de sus cargos en forma definitiva, noventa días antes del día de la elección». En otros casos de servidores públicos por designación, se sustituyó el concepto «noventa días antes de la elección» por «noventa días antes del día de la elección»

608 Arteaga, E. y otros. Legislación política estatal. Estado de Baja California. Escuela Libre de Derecho-

CONACYT-IMSS. México, 1984. 609 La reforma estableció como excepción a los suplentes, «siempre y cuando estos (sic) no estuvieran ejerciendo el cargo.»

260

Requisitos de elegibilidad de los munícipes

(Artículo 80) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González

99 4 de octubre de 2002* √ XVII Eugenio Elorduy

454 27 de mayo de 2011 √ XIX J. G. Osuna Millán

68 1 de julio de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficia de Baja California * El 18 de octubre de 2002 se publicó una fe de erratas al decreto 99.

81. Bases generales en materia municipal

En su texto original, el artículo 81 establecía que los ayuntamientos tenían personalidad jurídica para todos los efectos legales. Este artículo ha sufrido dos reformas, cuyo objeto fue incorporar las características jurídicas, las facultades normativas y los servicios públicos así como las bases generales en materia municipal. Este artículo ha sido reformado dos veces.610

La reforma constitucional publicada en el periódico oficial del estado del 31 de enero de 1984, estableció los siguientes principios:611

Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su propio patrimonio.612

Los ayuntamientos tienen facultades normativas para expedir bandos de policía y buen gobierno y reglamentos, circulares y disposiciones generales.613

610 Las reformas y adiciones al artículo 81 fueron publicadas el 31 de junio de 1984 y el 13 de abril de 2001. 611 Estas disposiciones corresponden prácticamente en forma textual a lo establecido por la fracción II del artículo 115 constitucional. Es menester señalar que la propia carta magna incurre en la imprecisión de englobar como servicios públicos lo que son funciones de autoridad y actividades administrativas. Centro Nacional de Estudios Municipales. Administración pública municipal. Guía

técnica Nº 1. INAP. México, 1985. 612 El texto original de 1953 era más preciso en relación a la personalidad jurídica. En estricto sentido, los municipios no pueden tener personalidad jurídica, ya que se trata de entidades sociológicas. En cambio, los ayuntamientos son entidades de derecho y pueden tener personalidad jurídica y patrimonio propio. 613 La constitución local establece dos requisitos: que estén de acuerdo con las bases dictadas por el congreso y se apeguen a la jurisdicción municipal.

261

Los municipios tendrán a su cargo los servicios de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito y las demás que determine el congreso local.614

Las reformas del 13 de abril de 2001 limitaron a la ley a establecer un marco normativo común, sin regular cuestiones específicas de la materia municipal.615 Al efecto, estableció que la ley de la materia tendría por objeto:

Establecer las bases generales para conducir a la administración

pública de los municipios.616

Definir las bases generales del procedimiento administrativo para emitir

los actos de autoridad.617

Establecer las bases generales sobre la reglamentación municipal, los

medios de impugnación y el órgano de controversias administrativas.618

Determinar los casos en que se requiera el voto calificado del ayuntamiento en resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario o comprometan al municipio por un plazo mayor de tres años.619

614 La constitución local también previó el concurso del gobierno estatal y estableció tres requisitos municipales para la prestación de estos servicios: condiciones territoriales, características socioeconómicas y capacidad administrativa y financiera. Hernández Gaona, P. «Servicios públicos municipales» en La reforma municipal en México, Op. cit., pp. 751 615 En realidad, el oscuro lenguaje de esta adición se refiere a «disposiciones generales

sustantivas y adjetivas que le den un marco normativo común a los municipios, sin

intervenir en las cuestiones específicas de los mismos.» Centro Nacional de Estudios

Municipales. La reglamentación municipal. Guía técnica Nº 2. INAP. México, 1985; Martínez

Espinoza, M. A. «Legislación municipal» en Memoria del coloquio El municipio mexicano y sus

perspectivas de desarrollo. Op. cit., pp. 51-67

616 Acosta Romero, M. «Estructura administrativa del municipio» en La reforma municipal en México.

Op. cit., pp. 719-737. 617 Morales Flores, J. «Las bases normativas, garantías de legalidad» en Estudios municipales Nº 8.

Op. cit., pp. 31-34. 618 El contencioso administrativo municipal está sujeto a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. 619 Valencia Carmona, S. «La nueva estructura constitucional del municipio» en Nuevo derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 221-230.

262

Establecer las normas generales sobre coordinación o asociación municipal, prestación de servicios o ejercicio de funciones municipales a cargo del estado y funciones, obras, instalaciones o servicios estatales cargo del municipio.620

Determinar las condiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos.621

Establecer las normas y procedimientos para la solución de conflictos de municipios entre sí o con el estado, por convenios de asociación, coordinación, asunción de servicios o contribuciones inmobiliarias.622

Bases generales en materia municipal

(Artículo 81) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

22 31 de enero de 1984 √ √ XI X. Leyva

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficia de Baja California

82. Atribuciones, funciones y servicios del municipio

El artículo 82 establecía, en su versión original, que los municipios debían administrar libremente su hacienda, la cual estaba formada por la contribuciones y arbitrios señalados por el congreso y por los bienes muebles e inmuebles adquiridos por compra, donación o por cualquier otro concepto.623

Este artículo ha sufrido dos reformas, cuyo objeto fue ampliar las bases jurídicas relativas a la hacienda municipal y, posteriormente, sentar los principios rectores y las bases generales sobre las atribuciones, funciones y servicios públicos a cargo de los ayuntamientos624

La reforma del 31 de enero de 1984, la cual introdujo las siguientes modificaciones derivadas de la reforma municipal realizada en el nivel nacional en febrero de 1983: 625

620 Lanz Cárdenas, J. «La asociación municipal como factor de desarrollo» en derecho constitucional mexicano, pp. 695-717 621 Acosta romero, M. «Desarrollo de la administración local» en Nuevo derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 261-270. 622 García Sánchez, J. El municipio. Sus relaciones con la federación. Op. cit., pp. 155-177 623 Villalobos López, J. Finanzas y empresas públicas municipales. CNEM. México, 1986. 624 Las reformas al artículo 82 fueron publicadas el 31 de enero de 1981 y el 13 de abril de 2001. 625 Esta disposición era congruente con lo establecido por la fracción IV del artículo 115 constitucional, la cual establece: «Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se

263

Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará por los siguientes rubros:

626

a. Los rendimientos de los bienes que les pertenezcan.

b. Las contribuciones y otros ingresos establecidos por la legislatura.

c. Las participaciones federales, y

d. Los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos.

Los municipios percibirán las contribuciones sobre el fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora y cambio de valor de la propiedad inmobiliaria.627

Los municipios podrán convenir con el estado para que se haga cargo de las funciones relacionadas con la administración de estas contribuciones.628

La legislatura establecerá las bases, montos y plazos anuales para cubrir las participaciones federales a los municipios.629

No se establecerán exenciones ni subsidios respecto de las contribuciones inmobiliarias ni los derechos por la prestación de los servicios públicos.630

La legislatura aprobará las leyes de ingresos y revisará las cuentas públicas de los municipios.631

Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.632

formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor...» 626 Secretaría de Finanzas. «Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal» en Legislación fiscal Baja California. Gobierno del Estado. Mexicali, 1999. 627 Pérez García, A. «El impuesto predial» en Estudios municipales Nº 13. Op. cit. Pp. 83-90. 628 Ramírez Gómez, S. «Modelos de administración hacendaria municipal» en Estudios municipales

Nº 23. CNEM. México, septiembre-octubre de 1988, pp. 191-204. 629 Martínez Almazán, R. y otros. Las finanzas del sistema federal mexicano. INAP-Cámara de

Diputados. México, 2000. 630 García Petriz, J. «Los ingresos del municipio mexicano» en Estudios municipales. Nº 22. CNEM.

México, julio-agosto de 1988, pp. 157-190. 631 Gutiérrez Cortina, A. «Los ingresos municipales previstos en el artículo 115 constitucional» en Estudios municipales Nº 15. Op. cit., pp. 115-127. 632 Hoyo d´Addona, R. «La hacienda pública municipal» en Estudios municipales Nº 13. CNEM.

México, enero-febrero 1985, pp. 13-21

264

La reforma del 13 de abril del 2001 trasladó las disposiciones sobre el patrimonio y la hacienda de los ayuntamientos al artículo 85, por lo que en el artículo 82 procedió a establecer las atribuciones, funciones y servicios de los ayuntamientos:

Determinó que los ayuntamientos tendrían a su cargo las siguientes atribuciones:

a. Regular todos los ramos de su competencia del municipio, reformar,

derogar o abrogar los ordenamientos que expida.633 b. Establecer las disposiciones normativas de observancia general

indispensables para el cumplimiento de sus fines.634 c. Expedir los bandos de policía y buen gobierno, así como los demás

reglamentos, circulares y disposiciones administrativas, que regulen:635

1. La organización y funcionamiento interno del gobierno, del ayuntamiento y la administración pública municipal;

2. Los procedimientos para el nombramiento y remoción de los

funcionarios, comisionados y demás servidores públicos; 3. Las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de

su competencia; 4. La participación ciudadana y vecinal y la preservación del orden

y seguridad pública.

d. Participar en las reformas constitucionales, en los términos previstos por la constitución local.636

e. Establecer demarcaciones territoriales para ejercer sus funciones, la prestación de servicios y la atención de necesidades de su población.637

633 Ortiz Villaseñor, E. «Las bases normativas: su evolución e interpretación» en Estudios municipales.

Nº 8. CNEM. México, marzo-abril de 1986, pp. 51-90. 634 Pedrero Yánez, R. «La reglamentación, fundamento de la autonomía municipal» en Estudios municipales Nº 8. Op. cit., pp. 47-49. 635 Castelazo, J. «Reflexiones en torno a la reglamentación municipal» en Estudios municipales Nº 5.

CNEM. México, septiembre-octubre de 1985, pp. 121-128 636 Ruiz Massieu, J. F. «Elementos para una teoría constitucional del municipio» en Estudios de derecho político de estados y municipios. Porrúa, México, 1986, pp. 1-19. 637 Quintana Roldán, C: F. «Regulación territorial del municipio mexicano» en Estudios municipales.

Nº 6. CNEM. México, noviembre-diciembre de 1986, pp. 36-37.

265

f. Resolver respecto a la afectación, uso y destino de los bienes muebles municipales.638

g. Resolver por mayoría calificada la afectación, gravamen, enajenación, uso y destino de los bienes inmuebles municipales.639

h. Formular, dirigir e aplicar la política de desarrollo social municipal, así

como fomentar y regular el deporte y la cultura populares.640 i. Regular, autorizar, controlar y vigilar el uso del suelo en sus

competencias territoriales.641 j. Normar y vigilar las construcciones, instalaciones y acciones de

urbanización dentro de sus competencias municipales.642 k. Ejercer la función de seguridad pública municipal, en coordinación con

los otros órdenes de gobierno,643 y l. Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo

urbano municipal.644

Estableció como principales funciones y servicios de los ayuntamientos los siguientes:645

a. Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus

aguas residuales.646 b. Alumbrado público;647

638 Centro de Estudios de Administración Municipal. Registro y manejo de inventarios municipales.

Guía técnica Nº 6. INAP. México, 1985. 639 Montaño, A. Op. cit., pp. 37-39. 640 Olmedo, R. «El bienestar social en los municipios de México» en Estudios municipales. Nº 20. CNEM. México, marzo-abril de 1988, pp. 15-33 641 Eibenschutz, R. «El municipio y el desarrollo urbano» en Estudios municipales. Nº 6. Op. cit., pp.

17-22. 642 Carrillo Arena, G. «Reforma urbana y reforma municipal» en Estudios municipales. Nº 6. Op. cit.,

pp. 13-16. 643 Díaz, R. y Ramírez, F. «Seguridad pública municipal» en Estudios municipales. Nº 21. CNEM.

México, mayo-junio de 1988, pp. 93-118. 644 Centro de Estudios de Administración Municipal. Administración y reglamentación del desarrollo urbano municipal. Guía técnica Nº 8. INAP. México, 1985 645 Dueñas García, J. «La planeación de los servicios públicos en las ciudades en expansión» en Estudios municipales 2º. Op. cit., pp. 113-120. 646 Montañés, C. y otros. «La descentralización y la administración del agua» en Estudios municipales.

Nº 22. CNEM. México, julio-agosto de 1988, pp. 157-190.

266

c. Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de

residuos.648

d. Mercados y centrales de abasto.649 e. Panteones.650 f. Rastro.651 g. Calles, parques, jardines y su equipamiento.652 h. Seguridad pública municipal, policía preventiva y tránsito,653 y i. Catastro y control urbano.654

El congreso del estado podrá facultar a los municipios, la facultad de ejercer funciones o la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal.655

Sin perjuicio de su competencia constitucional, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.656

Atribuciones, funciones y servicios municipales

(Artículo 82) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

22 31 de enero de 1984 √ XI X. Leyva

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González

647 Centro de Estudios de Administración Municipal. Administración de los servicios públicos municipales. Guía técnica Nº 9. INAP. México, 1985. 648 Centro de Estudios de Administración Municipal. Administración de los residuos sólidos en el municipio. Guía técnica Nº 18. INAP. México, 1985. 649 Centro de Estudios de Administración Municipal. La administración de los mercados y centrales de abasto municipales. Guía técnica Nº 17. INAP. México, 1985. 650 Ramírez Fonseca, F. Manual de derecho constitucional. PAC: México, 1981, pp. 359-365. 651 Robles Martínez, R. El municipio. Porrúa, México, 1987. 652 Ramos, S. Urbanización y servicios públicos en México. UNAM. México, 1972. 653 Morales Lechuga, I. «Seguridad pública municipal. Factor básico para el desarrollo regional» en Estudios municipales. Nº 24. CNEM. México, noviembre-diciembre de 1988, pp. 125-145. 654 Varios. Administración urbana municipal. Ediciones de administración urbana. México, 1994 655 Rocha Aceves, L. A. «Planeación para el desarrollo intermunicipal: una estrategia alternativa para el desarrollo de México» en Estudios municipales. Nº 7. Op. cit., pp. 65-100. 656 Ruiz Massieu, J. F. «El marco del nuevo artículo 115. El derecho olvidado: el derecho político de estados y municipios» en Estudios municipales. Nº 3. CNEM. México, mayo-junio de 1985, p. 37 y ss.

267

Fuente: Periódico Oficial de Baja California

83. Competencia municipal

El texto original del artículo 83 establecía que cuando se fuera a crear un nuevo municipio se debería cuidar que en la extensión territorial que se señale existiera el suficiente número de habitantes que justificara la formación del municipio, de acuerdo con lo establecido por la ley correspondiente.

Este artículo fue reformado una vez, con la finalidad de establecer las materias del desarrollo urbano y ecología que son competencia de los municipios.657 La reforma del 13 de abril del 2001 determinó las siguientes materias competencia de los municipios:658

Participar en la formulación de los planes de desarrollo urbano o regional del estado y del municipio.659

Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales.660

Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.661

Crear y administrar zonas de reserva ecológicas y participar en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento.662

Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando afecten su ámbito territorial.663

Conducir la política ambiental del municipio, para garantizar un medio ambiente adecuado para el bienestar y del desarrollo de su población.664

657 La reforma al artículo 83 se publicó el 13 de abril de 2001. 658 Las normas sobre desarrollo urbano, administración del territorio y medio ambiente están previstas en el artículo 115 constitucional. 659 Unikel, L. y Necoha, A. Desarrollo urbano y regional en América Latina. FCE. México, 1975; García Sánchez, J. El municipio. Sus relaciones con la federación. Op. cit., pp. 227-237. 660 Mori, A. «Ciudades. Hacia una reforma urbana» en El desafío mexicano. Op. cit., pp. 185-184. 661 Humes, S. «Poder, función y territorio» en Estudios municipales Nº 16. CNME. México, julio-

agosto de 1987, pp. 41-64. 662 Mendoza Berrueto, E. (coordinador) Federalismo, ecología y administración municipal. El Colef.

Tijuana, 1996. 663 Vélez Pliego, F. Op. cit., pp. 95-52. 664 Mejía Zayas, R. y De la Torre, R. «El municipio, base para la descentralización de la nueva política de gestión municipal en México» en Estudios municipales Nº 18. CNEM. México, noviembre-

diciembre de 1987, pp. 133-174.

268

Celebrar convenio para la administración y custodia de zonas federales.665

Garantizar, en coordinación con la sociedad y el gobierno, la sustentabilidad del desarrollo en su territorio.666

Prestar y regular en sus competencias territoriales el servicio de transporte.667

Regular, autorizar, controlar y vigilar en sus competencias territoriales, la venta, almacenaje y consumo público de bebidas con graduación alcohólica.668

Expedir los reglamentos y disposiciones administrativas señaladas en el párrafo tercero del artículo 27 de la constitución general de la república.669

Competencia municipal

(Artículo 83) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California

84. Coordinación y asociación entre municipios

El artículo 84 de la constitución del estado, en su texto original de agosto de

1953, establecía que sólo por causas graves se podía renunciar al cargo de

munícipe y que correspondía al pleno o la comisión permanente del congreso

del estado la facultad de conocer de tales renuncias.

Este artículo ha sido reformado y adicionado en tres ocasiones, con la finalidad de definir las regulaciones sobre los consejos municipales, de establecer las disposiciones sobre suspensión, desaparición o revocación de mandatos

665 Ruiz Massieu, J. F. «La coordinación entre la federación y los estados» en Estudios de derecho político de estados y municipios. Op. cit., pp. 121-143. 666 Graizbord, B. «Desarrollo municipal y descentralización» en Estudios municipales Nº 18. Op. cit.,

pp. 15-33. 667 Ayuntamiento de Tijuana. «Vialidad y transporte» en Programa de desarrollo urbano del centro de población de Tijuana, B. C 2002-2005. Implan. Tijuana, 2002, pp. 50-58. 668 Rendón Huerta, T. Op. cit., pp. 224-226. 669 Olmedo, R. «Reforma urbana y modernización del régimen local en México» en Estudios municipales. Nº 20. Op. cit., pp. 47-54; Ojeda Mestre, R. «Derecho ecológico municipal» en Estudios municipales. Nº 5. Op. cit., pp. 115-119; Moreno Toscano, A. «Convenios intermunicipales» en Estudios municipales Nº 2. CNEM. México, marzo-abril de 1985, pp. 47-58; Vélez Pliego, F. «La problemática del transporte público de personas en el municipio de Puebla» en Estudios municipales.

Nº 18. CNEM. México, noviembre-diciembre de 1987, pp. 133-174.

269

municipales y, finalmente, de normar lo relativo a la coordinación y asociación entre municipios.670

La reforma del 30 de junio de 1968 modificó el contenido de este artículo y, en su lugar, creó los consejos municipales:671

El congreso del estado, a propuesta del gobernador, debía proceder a la designación de consejos municipales en los siguientes casos:

a. Declaración de nulidad de las elecciones

b. No realización o no declaración de las elecciones

c. Renuncia colectiva o falta de todos los munícipes

d. No presentación de los ediles al inicio de un periodo constitucional.

La ley debía determinar el carácter provisional o sustituto, el número de integrantes y los casos de elección de los consejos municipales.

La designación de otros munícipes procedía cuando no se hubieran presentado o por falta o renuncia de uno o varios propietarios o suplentes.

La renuncia de los miembros de un ayuntamiento sólo procedía si estaba fundada en una causa grave.

Los integrantes de los consejos municipales debían reunir los requisitos y tenían las facultades y obligaciones de los ayuntamientos.

Los consejos municipales debían cesar su encargo al concluir el periodo y sus miembros no podrían ser reelectos para el periodo inmediato.672

La reforma del 31 de enero de 1984 adicionó una disposición en la cual se

establece que el congreso del estado, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, puede suspender ayuntamientos, declarar la desaparición de

670 Las reformas y adiciones al artículo 84 fueron publicadas el 30 de junio de 1968, el 31 de enero de 1984 y 13 de abril de 2001. 671 García Cáceres, F. «Desintegración y suspensión de cabildos» en Estudios municipales. Nº 10.

CNEM. México, julio-agosto de 1986, pp. 13-39. 672 Geraldo Venegas, R. Régimen constitucional de los municipios y examen del juicio político a los ayuntamientos y a sus miembros. CNEM. México, 1987.

270

ayuntamientos y suspender o revocar el mandato de alguno de los miembros de un ayuntamiento.673

Por su parte, la reforma del 13 de abril de 2001, estableció lo relativo a la coordinación y asociación de ayuntamientos para la prestación de los servicios o el ejercicio de las funciones municipales:674

Los municipios podrán coordinarse y asociarse para el mejor ejercicio de las funciones y la eficaz prestación de los servicios públicos.

En el caso de asociación con municipios de otros estados, se deberá contar con la aprobación del congreso del estado.

Los ayuntamiento podrán convenir que el estado se haga cargo se presten de

manera coordinada algunos servicios municipales.675

Coordinación y asociación de municipios (Artículo 84)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

135 30 de junio de 1968 √ √ V R. Sánchez

22 31 de enero de 1984 √ √ XI X. Leyva

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California

85. Patrimonio y hacienda de los municipios

El artículo 85 estableció desde su redacción original las facultades y

obligaciones de los ayuntamientos:676

Remitir al congreso las cuentas públicas del año anterior y los presupuestos para el año siguiente.

673 Esta reforma remite a la forma y los términos establecidos por la fracción IX del artículo 27 de la constitución local. En realidad, la fracción IX del artículo 27 de la constitución local es una copia textual de lo que establece la fracción I, párrafo tercero, del artículo 115 de la constitución nacional. 674 Gámiz Parral, M. Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos comentada. Op. cit., pp. 143-

151. 675 Gutiérrez Salazar, S. «Las reformas al artículo 115 constitucional y la coordinación administrativa intergubernamental» en Estudios municipales. Nº 2. Op. cit., pp. 59-78. 676 La fracción V de este artículo establecía que los demás nombramientos de empleados debían ser hechos por el alcalde, con sujeción a la ley del servicio civil. De la Madrid, C. y otros. «Federalismo hacendario» en Memoria del foro nacional Hacia un auténtico federalismo. Op. cit., pp. 149-203.

271

Cuidar la eficacia en la prestación de los servicios públicos municipales de su jurisdicción territorial.

Velar por la conservación del orden dentro del municipio, para lo cual tendrá su cuerpo de policía.

Celebrar sesión pública el día de su instalación para repartir las comisiones que corresponden a los regidores.

Nombrar al secretario y al tesorero del municipio y ejercer las demás señaladas por la ley orgánica municipal.

Este artículo ha tenido cinco reformas y adiciones, las cuales tuvieron la

finalidad de modificar las facultades de los ayuntamientos, establecer nuevas facultades para los municipios y, finalmente, incorporar lo relativo al patrimonio y la hacienda pública de los ayuntamientos.677

La reforma del 31 de enero de 1984 eliminó la referencia a la facultad del congreso de aprobar los presupuestos de los ayuntamientos y solamente mantuvo la obligación de los órganos municipales de remitir al congreso del estado las cuentas del año anterior para su revisión y aprobación.678 La reforma del 4 de junio de 1993 concedió, en los términos de las leyes federales y estatales, nuevas facultades a los municipios:679

Formular, aprobar y administrar la zonificación y los planes de desarrollo urbano municipal.

Participar el control y vigilancia en la utilización del suelo e intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra.

Otorgar o negar permisos y licencias para construcciones y participar en la creación y administración de reservas territoriales.680

677 Las reformas y adiciones al artículo 85 fueron publicadas el 31 de enero de 1984, el 4 de junio de 1993, el 17 de septiembre de 1999, el 13 de abril de 2001 y el 21 de marzo de 2014. 678 Centro de Estudios de Administración Municipal. Elaboración y ejercicio del presupuesto público municipal. Guía técnica Nº 4. INAP. México, 1985; Centro de Estudios de Administración Municipal. La contabilidad y la cuenta pública municipal. Guía técnica Nº 5. INAP. México, 1985. 679 Aguilar, A. Graizbord, B. y Sánchez, A. Las ciudades intermedias y el desarrollo regional en México.

UNAM-Colmex-Conaculta. México, 1996. 680 Varios. Administración urbana municipal. Op. cit.

272

La reforma del 17 de septiembre de 1999 adicionó la obligación de

garantizar la sustentabilidad del desarrollo en su territorio, creando

condiciones para la adecuada prestación de los servicios sociales a su cargo y

alentando la coordinación y concertación con los gobiernos federal y estatal,

así como la participación social, a fin de elevar la calidad de vida de las

personas.681

La reforma del 13 de abril de 2001 estableció que el patrimonio de los municipios está constituido por sus bienes del dominio público y privado:682

El patrimonio municipal es inembargable y no procede la vía de apremio, el mandamiento de ejecución ni la ejecución forzada.683

Las sentencias que se dicten contra el ayuntamiento deben ser incorporadas al presupuesto de egresos, a efecto de ser cumplidas.684

La hacienda municipal se formará de los rendimientos de sus bienes y de las contribuciones e ingresos que establezca el congreso.685

Los ayuntamientos percibirán las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria.686

Los municipios podrán convenir que el estado administre algunas funciones relacionadas con la administración de las contribuciones inmobiliarias.687

Las participaciones federales y estatales serán cubiertas con arreglo a las bases, montos y plazos que determinen el congreso conforme a la ley y «bajo el principio de justicia distributiva.»688

681 Rodríguez, V. La descentralización en México. De la reforma municipal a solidaridad y el nuevo federalismo. FCE. México, 1999. 682 Velásquez Carranza, Y. «La hacienda municipal» en Estudios municipales. Nº 13. Op. cit. Pp. 67-82. 683 Mejía Lara, J. «Problemática de las finanzas públicas» en Problemática y desarrollo municipal. UIA-

PV Editores. México, 1994., pp. 99-109 684 Quintana Roldán, C. F. Op. cit., pp. 385-435 685 Álvarez Esparza, A. «Administración para el desarrollo municipal» Estudios municipales Nº 20.

Op. cit., pp. 157-204. 686 Alarcón Robledo, S. «Alternativas de financiamiento municipal con recursos propios» en Estudios municipales Nº 9. CNEM. México, mayo-junio de 1986, pp. 61-78. 687 Hernández Franco, J. G. «El impuesto predial y el sistema catastral en el municipio mexicano» en Estudios municipales Nº 15. Op. cit., pp. 129. 688 González, C. «Hacienda municipal, autonomía y dependencia» en Estudios municipales. Nº 20. Op. cit. Pp. 77-116; Olmedo, R. El desafío municipal. Op. cit.

273

Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo y los recursos del estado destinados a funciones y servicios municipales.689

Los recursos de la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa y exclusiva por los ayuntamientos o por quienes autoricen conforme a la ley.690

No se establecerán exenciones o subsidios a personas o instituciones en contribuciones inmobiliarias y servicios locales.691

Sólo estarán exentos los bienes del dominio público destinados a fines o relacionados con su objeto público.692

Los ayuntamientos propondrán al congreso las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, mejoras, valores unitarios y construcciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria.693

Los ayuntamientos tendrán la facultad de proponer la aprobación o reforma a la ley de ingresos.694

El congreso revisará y fiscalizará cada año las cuentas públicas de los

ayuntamientos.695

Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos, de acuerdo con sus ingresos disponibles.696

La reforma del 21 de marzo de 2014, ordenó a los ayuntamientos integrar y desglosar las percepciones de los servidores municipales: «Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán integrar anualmente los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos

689 Vázquez, H. El nuevo municipio mexicano. SEP. México, 1986, pp. 126-166. 690 Villalobos, J. A. Finanzas y empresas públicas estatales. Op. cit., pp. 59-102 691 Varios. Memoria del congreso «Nuestros gobiernos municipales». PAN, México, 1997, pp. 249-258. 692 Flores Solano, J. «Algunas reflexiones sobre la capacidad tributaria de estados y municipios» en Federalismo fiscal de los estados y municipios. Colegio Nacional de Economistas. México, 1998, pp. 166-

184. 693 Sales Gutiérrez, C. «Políticas de financiamiento municipal» en Estudios municipales Nº 15. CNEM.

México, mayo-junio de 1987, pp. 41-87. 694 Retchkiman, B. Teoría de las finanzas públicas. UNAM. México, 1987, pp. 115-232. 695 Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Derecho constitucional mexicano y comparado. Op. cit., pp.

679-693. 696 Flores Zavala, E. Elementos de finanzas públicas mexicana. Porrúa. México, 1984, pp. 199-223.

274

Mexicanos y demás relativos de esta Constitución, así como en las leyes aplicables en la materia.»

Patrimonio y hacienda de los municipios (Artículo 85)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

22 31 de enero de 1984 √ XI X. Leyva

23 4 de junio de 1993 √ XIV Ernesto Ruffo

95697 17 de septiembre de 1999 √ √ XVI A. González

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González

40 21 de marzo de 2014 √ XXI F. Vega de Lamadrid Fuente: Periódico Oficial de Baja California

86. Desaparición, suspensión y revocación de munícipes y ayuntamientos

El artículo 86 establecía que en las poblaciones que no sean cabeceras de municipalidad, según la importancia del poblado, los ayuntamientos nombrarán delegados o subdelegados municipales. Este artículo ha sido reformado una vez, 698 con la finalidad de establecer las bases para la suspensión de munícipes, revocación de mandatos municipales y desaparición de ayuntamientos. 699

La reforma del 13 de abril del 2001 estableció la facultad del congreso de suspender ayuntamientos, declarar desaparecidas las autoridades municipales y suspender o revocar el mandato a munícipes, de acuerdo con lo siguiente:700

El congreso tiene la facultad de designar, a propuesta del gobernador del estado, a los munícipes o concejos municipales.

697 El decreto del 17 de septiembre de 1999 establece: «UNICO.- Se aprueba la Adición de un Sexto Párrafo al Artículo 7, la Adición de un Tercer Párrafo al Artículo 11, la Reforma a la Fracción Tercera del Artículo 49 y la Adición de “in” inciso g) a la Fracción VI de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, para quedar como sigue…» En donde dice «in» debe decir «un» y el «inciso g) de la Fracción VI» corresponde al artículo 85. 698 Estas disposiciones están contenidas en el artículo 115 constitucional. Arteaga, E. «Suspensión y desaparición de ayuntamientos» en Derecho constitucional. Op. cit., pp. 787. 699 La reforma al artículo 86 se publicó el 13 de abril de 2001 700 Cárdenas, J. y otros. «Las responsabilidades de los servidores públicos» en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada. Op. cit., pp. 173-22; Geraldo Venegas, R. Régimen constitucional de los municipios y examen del juicio político a los ayuntamientos y sus miembros.

Op. cit., pp. 99-147.

275

Se debe proceder de igual forma por nulidad o impedimento de elecciones, por separación voluntaria de munícipes o por no presentarse al inicio del periodo constitucional.

La separación del cargo de los integrantes de los ayuntamientos, sólo procede si se funda en una causa grave, conforme a la ley.

Los concejos municipales podrán ser provisionales o sustitutos, según lo disponga la ley.

El congreso procederá a la designación de munícipes cuando se separen, falten o no se presenten al inicio del encargo.

Desaparición, suspensión y revocación de munícipes y ayuntamientos

(Artículo 86) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California

87. Consejos municipales

Originalmente, el artículo 87 señala que la revisión de las cuentas anuales de los ayuntamientos será hecha por la contaduría mayor de hacienda, la cual funcionará como dependencia del congreso y, en casos especiales, nombrará inspectores que examinarán la contabilidad y verificarán si son correctas las entradas y salidas de

los fondos municipales.701

Este artículo fue reformado una vez con el propósito de regular los concejos municipales.702 La reforma del 13 de abril de 2001 estableció que los concejales y munícipes designados deben cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los «regidores y munícipes»,703 ejercerán las facultades y obligaciones que se otorgan

701 Esta disposición se encuentra en el artículo 115 constitucional. «El nuevo artículo 115, que adolece hasta de faltas de ortografía, pues escribe Consejos Municipales con s en vez de c, es

igualmente centralista, porque esta decisión se deja a las Legislaturas locales cuyos integrantes, en su mayoría, dependen de la voluntad del Gobernador del Estado. A nuestro juicio, estas decisiones trascendentales, deberían estar sujetas a referéndum popular.» Ochoa Campos, M. La reforma municipal. Op. cit., p. 531. 702 La reforma al artículo 87 fue publicada el 13 de abril de 2001. 703 Llama la atención que la reforma distinga a munícipes de regidores. En realidad, los

munícipes son todos los miembros del ayuntamiento. Montaño, A. Manual de

administración municipal. Op. cit., pp. 21-35.

276

a los ayuntamientos y no podrán ser integrantes de los ayuntamientos para el período inmediato.704

Consejos municipales (Artículo 87)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

285 13 de abril de 2001 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California

704 Rodríguez, A. «Defensa constitucional local y fortalecimiento político municipal: los casos de suspensión, declaración de desaparición de ayuntamientos y la suspensión o revocación de munícipes» en La reforma municipal mexicana. Op. cit., pp. 585-608.

277

título séptimo hacienda pública

278

Título Séptimo Hacienda Pública

Sumario: I. Contenido del título séptimo; II. Elementos de la

hacienda del estado; III. Ley de hacienda; IV. Presupuesto de

egresos.

VII. Hacienda Pública

l título séptimo se refiere a la hacienda pública y está integrado por un capítulo y por tres artículos. El capítulo de este título regula la hacienda del estado, mientras que los artículos de este título se refieren a los siguientes temas: 88) elementos de la hacienda del estado, 89) ley de hacienda, y 90) presupuesto de egresos.705

88. Elementos de la hacienda del estado El artículo 88 establece que forman parte de la hacienda pública y, por lo tanto,

pertenecen al estado los siguientes elementos: a) los bienes del dominio público; b) las

contribuciones decretadas por la legislatura: c) las rentas, participaciones y multas; d)

los bienes que no correspondan a la federación o a los municipios, y e) los bienes que

no sean propiedad particular o ejidal.706 Este artículo no ha sido modificado.707

Ley de hacienda El artículo 89 establece que el congreso del estado expedirá la ley de hacienda con el objeto de establecer las bases para la fijación de impuestos, derechos y participaciones; de determinar la manera de hacerlos efectivos, y de regular la organización de las oficinas recaudadoras.708 Este artículo no ha sido modificado.709

705 Arteaga Nava, E. «Facultades de los poderes en materia hacendaria». Derecho constitucional. Op. cit., pp. 856-894. 706 El artículo 73, fracción VII, establece la facultad del congreso de la unión para «imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.» A su vez, la fracción XXIX lo faculta para imponer contribuciones sobre los ramos reservados de manera expresa a la federación.

707 El artículo 88 no ha sido reformado.

708 El artículo 74, fracción IV, establece como facultad exclusiva de la cámara de diputados la de examinar, discutir y aprobar el presupuesto de egresos, así como revisar la cuenta pública. 709 El artículo 89 no ha sido reformado.

E

279

90. Presupuesto de egresos

En su texto original, el artículo 90 señalaba que el presupuesto siempre debía

formar un solo cuerpo, el cual debía estar distribuido en partidas según los

conceptos de erogación y tenía que incluir de manera obligatoria los gastos y

dotaciones necesarias para atender los servicios públicos.

Este artículo ha sido reformado en cinco ocasiones, con la finalidad de

señalar que los otros poderes también debían contar y administrar su propio

presupuesto, establecer un porcentaje mínimo del gasto total para el poder

judicial, facultar al consejo de la judicatura a ejercer el fondo de

administración de justicia, eliminar la referencia a los porcentajes mínimos del

presupuesto judicial, prohibir que fueran menores al año anterior y limitar la

facultad del congreso a cambiar el presupuesto por causas mayores.710

La reforma constitucional del 3 de octubre de 1997 introdujo las siguientes

disposiciones en materia de presupuesto:711

Estableció que el legislativo y judicial debían contar con presupuesto

propio, el cual debía ser administrado y ejercido conforme a la ley.

Determinó que el presupuesto de ambos poderes no podía ser inferior al

del año anterior.712

Dispuso que el presupuesto legislativo y judicial debía representar por

lo menos el 1.5 y el 2.5 por ciento del total, respectivamente.713

Determinó que, en dichos porcentajes anteriores, no se debían

considerar aportaciones federales para programas especiales,

financiamientos de terceros y partidas extraordinarias o de emergencia.

Definió que el consejo de la judicatura del poder judicial se encargaría

de administrar los recursos del fondo de administración de justicia.

710 Las reformas al artículo 90 fueron publicadas el 3 de octubre de 1997, el 28 de agosto de 1998, el 2 de febrero de 2007, el 25 de septiembre de 2009 y el 28 de noviembre de 2012. 711 Cárdenas Gracia, J. Una constitución para la democracia. Op. cit., pp. 131-135. 712 Hacia la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Superiores de Justicia. Op. cit. México, 2001. 713 González Campoán, M. y Bauer, P. Op. cit., p. 258.

280

Por su parte, la reforma publicada en el periódico oficial del 28 de agosto de 1998

introdujo los siguientes cambios:

Ratificó que el presupuesto debía formar un solo cuerpo distribuido en

partidas, según los conceptos de erogación.

Mantuvo la obligación de incluir los gastos y dotaciones necesarias para

atender los servicios públicos.

Reiteró que correspondía al consejo de la judicatura administrar los

recursos del fondo de administración de justicia.

Volvió a establecer que los poderes legislativo y judicial debían contar

con presupuesto propio y lo administrarán y ejercerán de acuerdo con la

ley.714

Eliminó las regulaciones sobre los porcentajes mínimos para la

determinación del presupuesto de los poderes legislativo y judicial.715

Estableció otra vez que el presupuesto de ambos poderes no podía ser

inferior al del año anterior.

Dispuso que el congreso sólo podía modificar el monto presupuestado

por causa justificada y fundada.716

La reforma del 2 de febrero de 2007 ratifico el principio de que el presupuesto del Poder Judicial no podría ser inferior al del ejercicio anterior, aunque en este concepto no serian incluidas las ampliaciones presupuestales. Además, estableció que el Congreso del Estado Poder Judicial podrá considerar las previsiones del

Plan de Desarrollo Judicial al momento de aprobar el presupuesto de egresos de dicho poder. Esta reforma determinó que los recursos del Fondo de Administración de Justicia deberán ser destinados exclusivamente a otorgar estímulos al personal jurisdiccional, excepción hecha de magistrados, jueces y consejeros.

714 Gámiz Parral, M. Derecho constitucional y administrativo en las entidades federativas. Op. cit., p. 317. 715 Carbonell, M. La constitución pendiente. Op. cit., p. 136. 716 No deja de ser una paradoja que la misma legislatura que estableció las garantías presupuestales para los poderes legislativo y judicial, haya sido la que los eliminó casi un año después.

281

Por su lado, la reforma del 25 de septiembre de 2009, dispuso lo siguiente: «Los Presupuestos de Egresos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, Organismos Públicos Autónomos y Municipales, se formularán en los términos de

la Ley de la materia, en los cuales serán obligatoriamente incluidos los gastos y las dotaciones necesarias para atender los servicios públicos. Los resultados obtenidos del ejercicio del presupuesto serán evaluados por el Órgano de Fiscalización Superior, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos con base a los resultados de las evaluaciones realizadas. Esto sin menoscabo de sus atribuciones de fiscalización.»

El decreto 278, publicado el 28 de septiembre de 2012, adicionó el siguiente concepto: «Los resultados obtenidos del ejercicio del presupuesto serán evaluados por el Órgano de Fiscalización Superior, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en sus respectivos presupuestos con base a los resultados de las evaluaciones realizadas. Esto sin menoscabo de sus atribuciones de fiscalización.»

Presupuesto de egresos

(Artículo 90) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

104 3 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

192 28 de agosto de 1998 √ XV H. Terán

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

276 25 de septiembre de 2009 √ XIX J. G. Osuna Millán

278 28 de septiembre de 2012 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

282

título octavo responsabilidades públicas

283

Título Octavo Responsabilidades de los servidores públicos

Sumario: I. Contenido del título octavo; II. Régimen de

responsabilidades públicas; III. Juicio político; IV. Juicio de

procedencia; V. Responsabilidad penal y civil de funcionarios;

VI. Responsabilidades administrativas de los servidores

públicos.

VIII Responsabilidades Oficiales

l título octavo se refiere a las responsabilidades de los servidores públicos y está integrado por un capítulo y cinco artículos. Los artículos de este título regulan los siguientes temas: 91) régimen de responsabilidades, 92) ley de responsabilidades públicas, 93) juicio político, 94) juicio de procedencia, y 95) delitos y responsabilidades administrativas de los servidores públicos.717

Responsabilidades públicas

La denominación del único capítulo de este título, fue modificada por decreto publicado el 31 de diciembre de 1983, con el objeto de incorporar a la constitución política estatal, los principios, bases y normas del régimen de responsabilidades de

los servidores públicos del estado y de los municipios.718

Responsabilidades públicas (Capítulo Único del Título Octavo)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

17 31 de diciembre de 1983 √ √ XI X. Leyva Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

91. Régimen de responsabilidades públicas

717 Las disposiciones sobre responsabilidades de los servidores públicos están contenidas en los artículos 108 al 114 del título cuarto de la constitución nacional. 718 La reforma y adición a la denominación de este capítulo fue publicada el 31 de diciembre de 1983.

E

284

El texto original del artículo 91 establecía las normas relativas a los delitos comunes y a las responsabilidades administrativas de los servidores públicos.719 Al efecto, establecía las siguientes disposiciones:

Todo funcionario o empleado era responsable por los delitos del orden común que cometiera durante el tiempo de su encargo.

Los funcionarios y empleados públicos eran responsables por los delitos, faltas y omisiones incurridos en el servicio público.

Los diputados no podían ser procesados por ningún delito sin que procediera declaración del congreso que diera lugar a formación de causa.

El gobernador sólo podía ser acusado por los siguientes motivos:

a. Violaciones a la constitución nacional o a la constitución local. b. Ataques a la libertad. c. Peculado y dilapidación de fondos públicos d. Delitos graves del orden común.

Se concedía acción popular para denunciar delitos oficiales, sin obligación de constituirse en parte.

El artículo 91 fue reformado una ocasión, con el objeto de elevar a rango

constitucional los sujetos del régimen de responsabilidades de los servidores públicos y establecer las responsabilidades del gobernador del estado.720 Al efecto, la reforma y adición del 31 de diciembre de 1983 estableció las siguientes disposiciones:

Se definió a los servidores públicos de la administración pública estatal o municipal sujetos al régimen de responsabilidades:

a. Los representantes de elección popular.

719 Para una visión panorámica del tema: LV Legislatura de la Cámara de Diputados.

Derechos sociales del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones. M. A. Porrúa.

México, 1978, pp. 135-171.

720 La reforma y adición al artículo 91 fue publicada el 31 de diciembre de 1983.

285

b. Los miembros del poder judicial. c. Los funcionarios y empleados.

d. Toda persona con cualquier empleo, cargo o comisión públicos.

Se determinó que los servidores públicos serían responsables por los actos u omisiones en que incurrieran en el desempeño de sus funciones.721

Se estableció que, en lo sucesivo, el gobernador sólo respondería por la gaseosa acusación de faltas graves del orden común.

Régimen de responsabilidades públicas

(Artículo 91) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

17 31 de diciembre de 1983 √ √ XI X. Leyva Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

92. Conductas, procedimientos y sanciones de responsabilidades oficiales

El texto original del artículo 92 regulaba el procedimiento relacionado con los

delitos del orden común cometidos por diputados, gobernador, magistrados,

procurador o secretario de gobierno.722 Las disposiciones sobre este particular

eran las siguientes:723

El congreso debía erigirse en gran jurado para determinar si había lugar o no a la formación de causa.

La erección del gran jurado requería dos tercios de los votos en casos de

gobernador y mayoría de votos en los demás casos.

En caso de negarse el desafuero, sólo podría haber un nuevo

procedimiento bajo la circunstancia de que aparecieran nuevos datos o

elementos.

721 De la Vega, R. «El régimen de responsabilidades de los servidores públicos» en Nuevo derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 391-413. 722 Esta figura jurídica se conoce como declaración de procedencia o juicio de desafuero. Andrade Sánchez, E. El desafuero en el sistema constitucional mexicano. UNAM. México, 2004, p. 70. 723 Arteaga, E. «La declaración de procedencia» en Derecho constitucional. Op. cit., pp. 1015-1058

286

La declaración de improcedencia no era obstáculo para continuar la

acusación cuando el acusado dejara de tener fuero, ya que no

prejuzgaba los fundamentos de la acusación.

En caso afirmativo de desafuero, el acusado debía ser separado del cargo y ser sujeto a la acción de los tribunales comunes.

La declaración de formación de causa contra funcionarios de elección

popular sería válida desde la fecha en que fueron declarados electos.

Este artículo ha sufrido tres reformas y adición, con el propósito de establecer las bases para juzgar los delitos políticos y las faltas de los servidores públicos:724

El congreso debe expedir una ley de responsabilidades y las demás normas

para sancionar responsabilidades de los servidores públicos:725

En el caso del juicio político, estableció las siguientes disposiciones:726

a. Definió a los servidores públicos estatales y municipales que podían ser objeto de juicio político.727

b. Determinó que el juicio político procedía contra actos u omisiones que

perjudicaran los intereses políticos fundamentales o el buen despacho de la función pública.

c. Dispuso que no procedía juicio político por la sola expresión de las ideas por parte de los servidores públicos.

Los delitos cometidos por cualquier servidor público debían ser perseguidos y sancionados de acuerdo con la ley penal.728

724 Las reformas y la adición al artículo 92 fueron publicadas el 31 de diciembre de 1983, el 20 de octubre de 2006 y el 7 de octubre de 2011. 725 El artículo 109 de la constitución nacional establece la obligación de las legislaturas locales de expedir leyes de responsabilidades de los servidores públicos. Muñoz Ledo, P. (coordinador) «La responsabilidad de los servidores públicos» en Comisión de Estudios para la Reforma de Estado. Conclusiones y propuestas. UNAM. México, 2001, pp. 188-189. 726 Arteaga, E. «El juicio político» en Derecho constitucional. Op. cit., pp. 957-1014 727 A este respecto, el artículo 92 remitió a lo dispuesto por el artículo 93. En este artículo no se mencionó al gobernador del estado. 728 Al considerar «la responsabilidad penal de cualquier servidor público», esta reforma eliminó las restricciones a la responsabilidad penal del gobernador del estado establecidas en el texto original de la constitución local.

287

En el caso de faltas administrativas de los servidores públicos, estableció las siguientes bases:729

a. Proceden por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez,

lealtad, imparcialidad y eficiencia en los empleos, cargos o comisiones públicas.

b. Los procedimientos para la aplicación de sanciones administrativas se

desarrollan de manera autónoma. c. No podrán imponerse dos veces sanciones de la misma naturaleza por

una sola conducta administrativa. d. Las leyes determinarán casos y circunstancias para sancionar

penalmente el enriquecimiento ilícito durante o por motivo del encargo público.

e. Se considera enriquecimiento ilícito cuando aumentaba sustancialmente

el patrimonio, se adquirían bienes o se conducía como dueño de bienes cuya procedencia no se puede justificar.

f. Además de otras sanciones, la ley penal debía castigar con el decomiso y

la privación de la propiedad los bienes obtenidos por enriquecimiento ilícito.

g. Cualquier ciudadano, bajo su responsabilidad y con pruebas, podía

formular denuncia ante el congreso por casos de responsabilidad pública.730

En una adición al capítulo de responsabilidades y sanciones de los

servidores públicos, se estableció la siguiente disposición: «La resolución emitida

por el Congreso estará investida de soberanía, por lo que será definitiva e inatacable.»731 La reforma del 7 de octubre de 2011, estableció la siguiente

729 Sánchez Bringas, E. Op. cit., pp. 667-670. 730 Moreno, D. Derecho constitucional mexicano. Editorial Pax-México. México, 1978, pp. 519-529. 731 Esta adición es falsa desde el punto de vista conceptual y es insostenible desde el punto de vista jurídico. Los actos del congreso local y, en general, de todos los poderes constituidos, no son soberanos. los poderes públicos no están investidos de soberanía. La soberanía política es exclusiva del pueblo y la soberanía jurídica pertenece a la constitución. En el mejor de los casos, Tampoco es una resolución inatacable. Las resoluciones del congreso del estado se pueden impugnar a través del control constitucional y, cuando corresponda, del control convencional. Toda norma o acto de autoridad puede ser revisada por el poder judicial de la federación, por lo que, en principio, este tipo de resoluciones del congreso local no son ni definitivas o inatacables. Este tipo de retórica constitucional contribuye muy poco a la respetabilidad y efectividad de la constitución. Ferrer

288

disposición: «Se establecerá la obligación de los servidores públicos de elección popular, así como de los que desempeñen empleo, cargo o comisión de primer nivel en los Poderes del Estado, Ayuntamiento y los órganos autónomos, de

someterse anualmente a examen para detección de drogas de abuso.» .

Conductas, procedimientos y sanciones de responsabilidades oficiales (Artículo 92)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

17 31 de diciembre de 1983 √ √ XI X. Leyva

248 20 de octubre de 2006 √ XVIII E. Elorduy

106 7 de octubre de 2006 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

93. Juicio Político y Moción de censura

El artículo 93 de regulaba el procedimiento para sancionar los delitos y faltas

oficiales cometidos por los funcionarios públicos. Al efecto, establecía las

siguientes disposiciones:

El congreso debía conocer el asunto como jurado de acusación y el

pleno del tribunal superior de justicia debía actuar como jurado de

sentencia.

El congreso del estado sólo podía formular una acusación, después de

haber oído al inculpado.

El tribunal debía dictar sentencia inapelable, previa audiencia al

inculpado, al denunciante y al ministerio público.732

Este artículo ha sido reformado y adicionado en siete ocasiones, con la finalidad de precisar a los servidores públicos sujetos al régimen de responsabilidad oficial, excluir al gobernador como sujeto de juicio político local, eliminar al tribunal superior de justicia como jurado de sentencia, establecer las sanciones por sentencia condenatoria en el juicio político, de incorporar como sujetos de juicio político al los consejeros de la judicatura, al procurador de derechos humanos y a

MacGregor, E. «Derecho procesal constitucional mexicano» en Derecho procesal constitucional. Tomo

I. Porrúa. México, 2001, pp. 603 y ss. 732 La participación combinada del congreso y del tribunal en los juicios políticos era una interesante mezcla de control político y jurídico. Sobre el tema: Aragón, M. «El control jurisdiccional como paradigma del control político» en Constitución, democracia y control. UNAM.

México, 2002, pp. 170.

289

los magistrados del tribunal de lo contencioso administrativo y de introducir la institución de la moción de censura.733

La reforma constitucional publicada el 31de octubre de 1983, estableció las bases relativas al juicio político:

Son sujetos de juicio político los legisladores, juzgadores, titulares de la administración estatal centralizada miembros de ayuntamientos y consejos municipales y titulares de la administración paraestatal.734

Las sanciones por juicio político consistirán en la destitución del servidor público y su inhabilitación para el servicio público.

Una comisión instructora del congreso, previa audiencia del inculpado,

recomendará proposiciones sobre la responsabilidad concreta del inculpado.

El congreso se erigirá en jurado de sentencia y, previa audiencia del acusado, las dos terceras partes de los diputados emitirán un fallo.

Los integrantes que hayan integrado la comisión instructora, no votarán en el fallo correspondiente.

733 Las reformas y adiciones al artículo 93 fueron publicadas el 31 de diciembre de 1983, el 25 de septiembre de 1995, el 6 de octubre de 1997, el 2 de febrero de 2007, el 7 de octubre de 2011, el11 de mayo de 2012 y el 30 de noviembre de 2012. 734 Los sujetos de juicio político son: diputados locales, magistrados del tribunal superior de justicia, secretario general de gobierno, oficial mayor, titulares de las secretarías estatales, procurador general de justicia, jueces, presidentes municipales, munícipes de ayuntamientos o consejos municipales y directores generales o equivalentes de organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos. La constitución local excluye al gobernador como sujeto de juicio político local. En el artículo 93 no se menciona al gobernador y en el artículo 91, párrafo segundo, se establece: «El Gobernador del Estado, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por delitos graves del orden común.» Por su parte, el artículo 110 de la constitución nacional prevé el juicio político federal para funcionarios locales: «Los Gobernadores de los Estados, Diputados locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.» En la reforma del 31 de diciembre de 1983 se aludía a los presidentes municipales «y demás miembros de los Ayuntamientos de elección popular...» Por su parte, la reforma del 25 de septiembre de 1995, se estableció: «Presidentes Municipales, Regidores, Síndicos Municipales y demás miembros de los Ayuntamientos de Elección Popular...» En

realidad, este señalamiento está equivocado, en virtud de que -además de alcalde, síndico y regidores--, no existen otros miembros de elección popular de los ayuntamientos.

290

Por su parte, a reforma del 25 de septiembre introdujo los siguientes cambios

en el listado de sujetos de juicio político:

Consejeros de la judicatura del estado.

Procurador de los derechos humanos, y

Magistrados del tribunal de lo contencioso administrativo.

A su vez, la reforma constitucional del 6 de octubre de 1997 ratificó el listado de servidores públicos sujetos a juicio político y, debido a que el tribunal de justicia electoral pasó a formar parte del poder judicial del estado, sustituyó la frase «magistrados del tribunal superior de justicia» por «magistrados del poder judicial del estado.»735

La reforma del 2 de febrero de 2007, reiteró el inadecuado concepto de que las resoluciones del congreso se realizan en ejercicio pleno de su soberanía «y, por lo tanto, se resolverán en forma libre y discrecional. Dichas resoluciones serán definitivas e inatacables, por lo que no procederá juicio, recurso o medio de

defensa ordinario o extraordinario alguno en contra de las mismas.»736 Por su parte, la reforma del 30 de noviembre de 2012, incluyó al fiscal especializado para la atención de delitos electorales como sujeto de juicio político.

En tanto, la reforma del 7 de octubre de 2011, determinó que, en el caso de los titulares de las dependencias del ejecutivo estatal, que hayan sido ratificados por el congreso conforme a las disposiciones de esta constitución, además del juicio político, se les podrá remover de su cargo por medio de la moción de censura. Las sanciones en el juicio político consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público por un período de seis meses hasta veinte años. Para la aplicación de estas sanciones, una comisión del congreso del estado instruirá el procedimiento respectivo que concluirá en proporciones concretas sobre la responsabilidad del inculpado previa audiencia de éste.

735 Es pertinente señalar que esta reforma sostuvo el error de mencionar al alcalde, síndico, regidores y «demás miembros de los Ayuntamientos», dado que los servidores públicos municipales de designación no son miembros del ayuntamiento y tampoco son sujetos a juicio político, sino a procedimientos de responsabilidad administrativa. Para una perspectiva del juicio político: Tena Ramírez, F. Derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 559-579; Berger, Raoul. Impeachment. The constitucional problems. Harvard Press University. Cambridge, 1974. 736 Existe una confusión conceptual entre soberanía y competencia. Además, por estar reglada en la ley, no se trata de una facultad discrecional y, mucho menos, libre. Tampoco es una decisión definitiva e inatacable.

291

Asimismo, dispuso que el congreso del estado, concurriendo cuando menos las dos terceras partes del número total de sus miembros, se erigirá en jurado de sentencia una vez practicadas las diligencias correspondientes con audiencias del

acusado, emitirá el fallo correspondiente tomado por acuerdo de las dos terceras partes del número total de diputados. En este caso no votarán quienes hayan integrado la comisión instructora. Las resoluciones que emita el congreso del estado, serán en ejercicio pleno de su soberanía, y por lo tanto, resolverá en forma libre y discrecional. Dichas resoluciones serán definitivas e inatacables, por lo que no procederá juicio, recurso o medio de defensa ordinario o extraordinario alguno en contra de las mismas.

Además, la reforma estableció que, a petición de por lo menos una tercera parte de los miembros del congreso, se podrá proponer una moción de censura en contra de titulares de las dependencias del ejecutivo estatal, que hayan sido ratificados por el congreso. El procedimiento de la moción de censura es el siguiente:

Para aprobar la moción de censura se requerirá la mayoría de votos de los miembros presentes en caso de que el efecto sea el apercibimiento del funcionario. Cuando el efecto sea la remoción del cargo se requerirá el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes.

La moción de censura podrá proceder exclusivamente contra los funcionarios ratificados por el congreso del estado, que refieren los artículos 27 y 29 de esta constitución: secretario de desarrollo social y director de control y evaluación gubernamental.

La moción de censura será discutida en una sola sesión, el servidor público sujeto al procedimiento tendrá derecho a ser oído durante dicho debate.

La votación no podrá llevarse a cabo en la misma sesión, sino con posterioridad a los siguientes siete días hábiles, en caso de no realizarse en este plazo, se tendrá por desechada y no podrá presentarse una nueva moción de censura dirigida al mismo funcionario, dentro de un año después.

Las decisiones que determine en esta materia el congreso del estado son definitivas e inatacables.

La reforma del 30 de noviembre de 2012, actualizo el inventario de servidores

públicos sujetos a juicio político: «Podrán ser sujetos de Juicio Político los Diputados del Congreso del Estado, Magistrados del Poder Judicial del Estado, Consejeros de la Judicatura del Estado, Secretario General de Gobierno, Oficial Mayor del Gobierno del Estado, Titulares de las Secretarías del Ejecutivo del

292

Estado, Procurador General de Justicia del Estado, Procurador de los Derechos Humanos, Fiscal Especializado para la Atención de Delitos Electorales, Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Jueces, Presidentes

Municipales, Regidores, Síndicos Municipales y demás miembros de los Ayuntamientos de Elección Popular, Consejeros Municipales, Directores Generales o sus equivalentes de los Organismos Descentralizados, Empresas de Participación Mayoritaria, Sociedades y Asociaciones asimiladas a éstas y Fideicomisos Públicos.»

Juicio político (Artículo 93)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

17 31 de diciembre de 1983 √ √ XI X. Leyva

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

105 6 de octubre de 1997 √ XV H.Terán

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

342 30 de noviembre de 2012 √ XX J. G. Osuna Millán

106 7 de octubre de 2011 √ √ XX J. G. Osuna Millán

342 30 de noviembre de 2012 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

94. Declaración de procedencia

La redacción original del artículo 94 establecía que la responsabilidad por delitos, omisiones y faltas oficiales de los funcionarios públicos que gozaran de fuero constitucional, sólo podría exigirse durante el periodo de su encargo y un año después y determinaba que, en lo referente a los delitos comunes, se debían observar las reglas de prescripción establecidos en la ley.737

Este artículo ha sufrido siete reformas, con el propósito de exigir mayoría calificada para alcaldes, establecer el efecto de las resoluciones, graduar las sanciones económicas y de incluir a magistrados, judiciales, regidores y síndicos en el juicio político.738

737 Andrade Sánchez, E. El desafuero en el sistema constitucional mexicano. UNAM. México, 2004; Gamas Torruco, J. Derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 1007-1040. 738 Las reformas y adiciones al artículo 94 se publicaron el 31 de diciembre de 1983, el 25 de septiembre de 1995, el 14 de febrero de 1997, el 6 de octubre de 1997, el 2 de febrero de 2007, el 30 de noviembre de 2012 y el 7 de octubre de 2011.

293

La reforma del 31 de diciembre de 1983 estableció las siguientes hipótesis relacionadas con el régimen de responsabilidades:739

En el caso de delitos cometidos por el gobernador, diputados, magistrados judiciales, secretario de gobierno, procurador de justicia y alcaldes, durante su encargo:

a. El congreso debía declarar si se procedía penalmente por dos terceras

partes en el caso de gobernador y alcalde o por mayoría absoluta en los demás casos.

b. Si la resolución del congreso era negativa, se debía suspender todo

procedimiento ulterior. c. La investigación continúa su curso aunque el inculpado hubiera

concluido el ejercicio de su encargo, ya que no prejuzgaba los fundamentos de la imputación.

d. Si la resolución del congreso era positiva, el sujeto quedaba a

disposición de las autoridades competentes para que actuaran con arreglo a la ley.

En el caso de que el gobernador, diputados y magistrados judiciales

fueran declarados responsables de:

a. La legislatura debía imponer la destitución e inhabilitación del inculpado en juicio político ante la cámara de senadores.

b. La legislatura debía decretar la separación y hacerle saber la remoción

del fuero constitucional.

El efecto de la declaración de procedencia era separar del cargo al inculpado

en tanto estuviera sujeto al juicio penal.

Si el juicio penal culminaba en sentencia absolutoria, el inculpado podía reasumir su función.

Si la sentencia era condenatoria y el delito se había cometido durante el encargo, no se concedería la gracia del indulto.

739 González Oropeza, M. «La responsabilidad política en el derecho constitucional mexicano» en Anuario Jurídico. Tomo XI. UNAM. México, 1984, pp. 459-489.

294

En demandas de orden civil que se entablaran en contra de cualquier servidor público, no se requería declaración de procedencia.

Las sanciones se debían aplicar de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal.

Las sanciones económicas debían graduarse de acuerdo al beneficio económico o los daños y perjuicios patrimoniales.

Las sanciones económicas no podían exceder de tres tantos al beneficio o de los daños y perjuicios.

La reforma del 25 de septiembre de 1995, salvo haber incorporado a los

consejeros de la judicatura del estado y ligeros cambios de redacción, no alteró el contenido anterior de este artículo. Por su parte, la reforma del 14 de febrero de 1997 incluyó a regidores y síndicos como sujetos de juicio político. A su vez, la reforma del 6 de octubre de 1997 hizo lo propio con los altos miembros del poder judicial del estado, al incluir a magistrados judiciales y electorales.740 A su vez, la reforma del 2 de febrero de 2007 agregó a los magistrados del tribunal de lo contencioso administrativo como sujetos de la declaración de procedencia y modificó el concepto dos terceras partes por el de mayoría calificada de integrantes del congreso.

La reforma del 7 de octubre de 2011 estableció los siguientes principios respecto

del desafuero de servidores públicos por la comisión de delitos graves:

El procedimiento de declaratoria de procedencia, tratándose de delitos graves, deberá desahogarse en un plazo no mayor de sesenta días hábiles.

El gobernador del estado, diputados, magistrados del poder judicial del estado y consejeros de la judicatura del estado, pueden ser declarados responsables en juicio político por la cámara de senadores del congreso de la unión o sujetos de declaración de procedencia por la cámara de diputados del mismo Congreso.

La legislatura del estado determinará las sanciones de las señaladas en el artículo 93 que deban imponerse al acusado si se está en el primer caso, o decretará la separación del servidor público de que se trate del cargo que ocupa y lo hará saber así a la autoridad que haya solicitado la remoción del fuero constitucional.

740 Burgoa, I. Derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 549-571.

295

El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado, será separarlo de su cargo en tanto esté sujeto a proceso penal.

Si éste culmina en sentencia absolutoria, el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuere condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.

En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia.

Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos de cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños y perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.

Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.

Por su parte, la reforma del 30 de noviembre de 2012, incluyó al fiscal

especializado para la atención de delitos electorales que requieren declaración de procedencia del congreso, a efecto de proceder penalmente por la comisión de delitos cometidos durante su encargo.

Declaración de procedencia (Artículo 94)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

17 31 de diciembre de 1983 √ √ XI X. Leyva

184 25 de septiembre de 1995 √ XIV E. Ruffo

65 14 de febrero de 1997 √ XV H. Terán

105 6 de octubre de 1997741 √ XV H. Terán

274 2 de febrero de 2007 √ XVIII E. Elorduy

342 30 de noviembre de 2012 √ XX J. G. Osuna Millán

106 7 de octubre de 2011 √ √ XX J. G. Osuna Millán

342 30 de noviembre de 2013 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

95. Responsabilidades penales y administrativas

741 Este decreto señala que se «modifica» el primer párrafo del artículo 94.

296

En su versión original, el artículo 95 establecía que en los juicios de orden civil, administrativo y laboral, no existe fuero constitucional.742 Este artículo ha sufrido

dos reformas, con la finalidad de incorporar algunas regulaciones relacionadas con la responsabilidad pública.743 Al efecto, la reforma del 31 de diciembre de 1983 estableció las siguientes disposiciones:

No se requería declaración de procedencia cuando los altos servidores públicos estuvieran separados de su encargo y cometieran un delito.

Si el servidor público volviera a desempeñar sus funciones o hubiera sido electo para otro cargo, se aplicarán las reglas de la responsabilidad pública.

Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos

debían determinar:

a. Las obligaciones para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el servicio público.

b. Las sanciones aplicables por actos u omisiones, los procedimientos y las

autoridades competentes. c. Además de las previstas en la ley, las sanciones debían consistir en

suspensión, destitución e inhabilitación y en sanciones económicas. d. Las sanciones económicas no podrían exceder de tres tantos de los

beneficios o los daños y perjuicios.

El juicio político sólo podía promoverse durante un año después del

periodo en que el servidor público hubiera desempeñado su cargo.

Las sanciones por juicio político deberían aplicarse en un periodo no mayor de un año a partir de iniciado el procedimiento.

La responsabilidad por delitos de servidores públicos sería exigible en los plazos de prescripción penal sin ser inferiores a tres años.

742 Esta disposición, modificada, pasó a formar parte del artículo 94 por virtud de la reforma del 31 de diciembre de 1983. Se excluyó la referencia a los juicios administrativos y laborales, para dejar solamente las demandas de orden civil. 743 Las reformas y adiciones al artículo 95 fueron publicadas el 31 de diciembre de 1983 y el 31 de agosto de 2007.

297

Los plazos de prescripción no se debían interrumpir mientras el servidor público desempeñara alguno de los cargos sujetos a juicio político.

La ley debía determinar la prescripción administrativa considerando la naturaleza y consecuencias que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de los actos u omisiones.744

La reforma del 31 de agosto de 2007 incorporó la figura de responsabilidad

administrativa del estado en los siguientes términos: «La responsabilidad del

Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos

que establezcan las leyes.»745

Responsabilidades penales y administrativas (Artículo 95)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

17 31 de diciembre de 1983 √ √ XI X. Leyva

358 31 de agosto de 2007 √ XVIII E. Elorduy Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

744 Cárdenas, R. F. La responsabilidad de los funcionarios públicos. México, Porrúa, 1982; Orozco Henríquez, J. J. «Régimen constitucional de responsabilidades de los servidores públicos» en La responsabilidad de los servidores públicos. UNAM-Manuel Porrúa. México, 1984. 745 Carbonell, M. «Articulo 113» en Constitución Política de los Estados Unidos comentada.

Porrúa/UNAM/CNDH. México, 2007, pp. 696-698..

298

título noveno prevenciones generales

299

Título Noveno Prevenciones generales

Sumario: I. Contenido del título noveno; II. Sede de los

poderes; III. Facultades y remuneraciones de funcionarios; IV.

Igualdad de derechos de la mujer; V. Relaciones laborales en el

servicio público; VI. Administración de recursos públicos; VII.

Protección literaria y artística; VIII. Donaciones y testamentos

de interés social; IX. Prohibiciones hacendarias; X. Protección a

la familia, XI. Convenios penitenciarios; XII. Higiene y

salubridad públicas, XIII. Protesta de ley; XIV. Periodo de

funcionarios; XV. Protesta de ley del gobernador y de altos

funcionarios; XVI. Gobierno de facto.

IX. PREVENCIONES GENERALES

l título noveno está integrado por un capítulo único y por dieciséis artículos. Este capítulo único contiene las prevenciones generales y los artículos tratan sobre los siguientes temas: 96) capital del estado y sede de los poderes, 97) facultades y retribución de servidores públicos, 98) igualdad de derechos de la mujer, 99) relaciones laborales en el servicio público, 100) administración

de recursos públicos, 101) propiedad literaria y artística, 102) donaciones y testamentos de interés social, 103) prohibiciones hacendarias, 104) protección a la familia, 105) penitenciarios, 106) higiene y salubridad públicas, 107) protesta de ley, 108) periodos en el servicio público, 109) protesta de ley del gobernador y magistrados, 110) protesta ley de altos funcionarios estatales, y 111) gobierno de facto.746

746 Este pasaje de la constitución del estado contiene algunas disposiciones que, desde el punto de vista material, carecen de un verdadero contenido constitucional: se trata de normas ordinarias que han invadido el texto constitucional en forma clandestina, dado que tienen poco que ver con valores fundamentales, con principios rectores o con normas supremas relacionadas con los temas del derecho constitucional: los derechos de las personas y la estructura del estado. «Tales detalles en la ley constitucional… no reciben carácter fundamental en ningún modo (y) sólo han sido inscritas porque los partidos… aprovechan la ocasión para prestar el carácter constitucional a sus postulados de partido.» Schmitt. C. Op. cit., p. 17. Se estima que muchas constituciones acogen en su texto regulaciones que, en rigor, no tendrían por qué estar ahí. Lucas Verdú, P. Curso de derecho político. Madrid, 1981, p. 424. En sentido opuesto: «Tales normas podrán ser resultado de la mala técnica legislativa o de los intereses de ciertos grupos políticos (…) pero, mientras se encuentren dentro de la Constitución, deben considerarse como normas supremas del ordenamiento.» Carbonell, M. Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México. Op. cit., p. 146. Me

parece que es válida la distinción que formuló Kelsen entre normas que son formal y materialmente

E

300

96. Capital del Estado y Sede de los Poderes

Desde la expedición de la carta estatal, en 1953, el artículo 96 estableció que Mexicali es la capital del estado y sería el lugar en donde residan los poderes estatales.747 Asimismo dispone que los poderes del estado sólo podrían trasladarse a otro lugar del territorio estatal por acuerdo de las dos terceras partes del número total de diputados que integran el congreso. Este artículo no ha sido modificado.748

97. Competencia y retribución de los servidores públicos

El artículo 97 establecía que los servidores públicos sólo tendrían las

facultades que expresamente les otorgaran las leyes.749 Este artículo fue

modificado dos veces, con la finalidad de adicionar un párrafo relativo a las

percepciones de los servidores públicos.750 Al efecto, la reforma del 19 de

mayo de 1997 estableció las siguientes disposiciones:

Los titulares de los poderes estatales y de los ayuntamientos recibirán

una retribución adecuada e irrenunciable por el desempeño de su

función.

La retribución será equitativa y congruente con la situación social y

económica del estado y de la hacienda pública.

constitucionales y normas que sólo son formalmente constitucionales. Kelsen, H. Teoría general del estado. Op. cit., pp. 325 y ss. 747 El artículo 44 de la constitución de la república establece que la ciudad de México es el distrito federal y sede de los poderes de la federación. Por su parte, el artículo 73, fracción V, faculta al congreso a cambiar la residencia de los «Supremos Poderes de la Federación». «Jurídicamente, cada entidad es libre para determinar qué parte de su territorio servirá de asiento a sus poderes; establecer la ubicación de una capital es parte de la autonomía que gozan.» Arteaga, E. Tratado de derecho constitucional. Vol. 2. Op. cit. P. 720. Sin embargo, se debe apuntar que la constitución estatal

no define las razones por las cuales el congreso puede elegir o cambiar el asiento de los poderes. Tampoco se conocen los antecedentes históricos, los factores políticos ni las condiciones sociales o económicas que llevaron a la elección de Mexicali como capital de estado. 748 El artículo 96 no ha sido reformado. 749 Esta disposición se deriva del artículo 16 constitucional, la cual obliga a toda autoridad a tener y demostrar competencia mediante la obligación de fundar y motivar la legalidad de sus actos. Este principio jurídico se expresa de la siguiente manera: la autoridad sólo puede hacer aquello a lo que está expresamente facultada por la ley. Burgoa, I. Garantías individuales. Porrúa. México, 1983, pp. 586-591; García Máynez, E. Introducción al estudio del derecho. Porrúa. México, 1974, p. 221. 750 Las reformas y adiciones al artículo 97 fueron publicadas el 9 de mayo de 1997 y el 21 de marzo de 2014.

301

La retribución estará determinada en el presupuesto anual de egresos y

será dada a conocer públicamente con la declaración patrimonial.751

La reforma del 21 de marzo de 2014, amplió de manera sustancial las disposiciones relativas a las remuneraciones de los servidores públicos:

Los servidores públicos adscritos a los poderes ejecutivo, legislativo, judicial

y de los ayuntamientos, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos; instituciones y organismos públicos autónomos y, en general, de toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión, en cualquier órgano o entidad de carácter público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su empleo, cargo o comisión proporcional a sus responsabilidades.

Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

a. Las remuneraciones que por el desempeño de su función, cargo o

comisión reciban los servidores públicos, deberán determinarse de manera congruente y equitativa con la situación socioeconómica que guarde el Estado y con las condiciones de la hacienda pública, y demás disposiciones legales aplicables;

b. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o

en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales;

c. Ningún servidor podrá recibir una remuneración superior a la aprobada

en el presupuesto de egresos del estado para el gobernador del Estado.;

d. Ningún servidor público podrá tener una remuneración mayor o igual que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del

desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivados de un trabajo técnico calificado o por especialización de su función.

751 El artículo 127 constitucional se refiere a la remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño en el servicio público.

302

e. No se consideraran ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto

legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.

f. Las remuneración que perciban los servidores públicos, así como los

tabuladores en que se establezcan serán públicas, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en ejercicio como en especie, y

g. El congreso del estado expedirá las leyes para hacer efectivo el contenido

del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, asi como para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de estas disposiciones.

Facultades y retribución de los servidores públicos (Artículo 97)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislat

ura

Gobernador del Estado R A

75 19 de mayo de 1997752 √ XV Héctor Terán

40 21 de marzo de 2014 √ XXI F. Vega de Lamadrid Fuente: Periódico Oficial de Baja California

98. Igualdad de derechos de la mujer

752 El decreto alude a una «Iniciativa de Reforma que adiciona un segundo párrafo». En sentido estricto, la «Reforma que adiciona» no existe: o es una reforma o es una adición. En este caso, se trata de una adición.

303

En el marco del otorgamiento del voto a la mujer, elevado a rango constitucional en

1953, el artículo 98 de la constitución política del estado estableció que las mujeres

tienen los mismos derechos civiles y políticos de los hombres y, por tanto, podrían ser

electas y tendrían derecho al voto en cualquier elección, siempre que reúnan los

requisitos que señala la ley.753 Este artículo ha sido reformado una vez.754

El decreto publicado el 1 de julio de 2011 incorpora un nuevo derecho

denominado desarrollo integral de la juventud: «El Estado y los Municipios

promoverán el desarrollo integral de la juventud; la Ley establecerá los mecanismos para la protección de sus derechos.»755

Igualdad de la mujer y desarrollo de la juventud (Artículo 98)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

70 1 de julio de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California

99. Relaciones laborales en el servicio público

El artículo 99 establecía que las relaciones entre el estado y sus servidores públicos serían reguladas por la ley del servicio civil y debían estar sujetas a los siguientes principios: 756

Los trabajadores de base sólo podrían ser cesados por causa de incompetencia, mala conducta o responsabilidad administrativa.

753 Esta disposición se incorporó a la carta estatal, como un eco político de la reforma constitucional del 17 de noviembre de 1953, que concedió derechos políticos a la mujer. Sin embargo, a pesar de su noble intención igualitaria, esta declaración resultaba innecesaria desde el punto de vista jurídico, ya que la igualdad de sexos es una garantía individual que está regulada por una norma constitucional de mayor jerarquía y que rige en todo el país: el artículo 4º de la constitución nacional establece: «El varón y la mujer son iguales ante la ley.» Por su parte, la fracción I del artículo 34 constitucional establece: «Son ciudadanos de la República los varones y las mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan además los siguientes requisitos: I.- Haber cumplido 18 años, y II.- Tener un modo honesto de vivir». Farías Mackey, M. E. «La participación política de la mujer» en México: 75 años de revolución. Desarrollo social. Tomo II. FCE-INEHRM. México, 1988, pp.

693-813. 754 La reforma al artículo 98 fue publicada el 1 de julio de 2011. 755 Este derecho viene configurado como una potestad obligatoria de los órganos públicos, de la cual pueden surgir derechos y deberes para los particulares. Cfr. Carbonell, M. Los derechos fundamentales en México. UNAM/Porrúa/CNDH. México, 2005, p. 49. 756 El párrafo segundo de la fracción VIII del artículo 115 y la fracción VII del artículo 116 regulan, respectivamente, las relaciones de trabajo entre los municipios y estados con sus trabajadores. Dávalos, J. «Los trabajadores al servicio de los gobiernos de los Estados y Municipios en el Artículo 123 Constitucional» en Nuevo derecho constitucional mexicano. Op. cit., pp. 311-325.

304

La ley definirá cuáles son los empleos de base y cuáles son los empleos de confianza.

Las promociones se harán en forma escalafonaria, atendiendo a la competencia, antigüedad y antecedentes en el servicio.

En igualdad de circunstancias, las personas con mayor necesidad económica serán preferidas en los empleos del estado.

Este artículo ha sufrido una sola modificación, con el objeto de establecer en la

ley el órgano y el trámite para dirimir controversias laborales.757 Al efecto, la reforma y adición del 20 de diciembre de 1996 dispuso que la ley del servicio civil debía determinar el procedimiento y el órgano para dirimir los conflictos laborales

que llegaran a surgir entre el gobierno del estado y sus trabajadores.758

Relaciones laborales en el servicio público (Artículo 99)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

39 20 de diciembre de 1996 √ √ XV Héctor Terán Fuente: Periódico Oficial de Baja California

100. Administración de recursos públicos

El artículo 100 establecía que la ley del servicio civil debía determinar el procedimiento y el órgano para dirimir los conflictos que surjan entre el gobierno del estado y sus trabajadores. Este artículo ha sido reformado y adicionado tres veces, con el objeto de establecer los principios para la administración de los recursos públicos.759

757 La reforma y adición al artículo 99 fue publicada el 20 de diciembre de 1996. 758 Dávalos, J. «Los trabajadores al servicio de los gobiernos de los estados y de los municipios dentro de los beneficios mínimos del artículo 123» en La reforma municipal mexicana. Op. cit., pp. 659-693. 759 Las reformas y adiciones al artículo 100 fueron publicadas el 20 de diciembre de 1996, el 14 de agosto de 2008 y el 25 de septiembre de 2009. El contenido original de este artículo se trasladó íntegramente como segundo párrafo del artículo 99.

305

Este artículo ha sido reformado tres veces. La reforma del 20 de diciembre de 1996 estableció los siguientes principios en materia de administración de recursos públicos:760

Los recursos económicos del estado, los municipios y de los organismos

descentralizados debían ser administrados de acuerdo con dos

principios:

a. Los criterios de eficiencia, eficacia y honradez

b. Las metas establecidas en los presupuestos de egresos.

Las adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones y contratación de obra

debían realizarse a través de licitaciones y convocatorias públicas.

Las licitaciones se debían presentar en forma libre, con propuestas solventes en sobre cerrado, las cuales sería abiertas públicamente.

Las licitaciones debían asegurar las mejores condiciones disponibles en precio, calidad, financiamiento, garantías, pago, oportunidad y demás circunstancias.

En caso de licitaciones no idóneas, la ley establecería bases para acreditar la economía, eficiencia, eficacia y honradez que garanticen las mejores condiciones financieras, comerciales y de servicio.

La administración debía establecer estrictos sistemas de control para garantizar el uso racional y esmerada conservación de los bienes muebles del estado.

Se debían implantar sistemas que, con base en la ley, permitieran la venta, permuta o donación de bienes muebles:

a. Cuando su estado físico o sus cualidades técnicas dejaran de ser útiles o

funcionales.

b. Cuando se hubieran extraviado, robado, accidentado o destruido dichos bienes.

760 El artículo 134 de la constitución general de la república establece los principios para la administración de recursos económicos de la federación.

306

La reforma del 14 de agosto de 2008, adicionó los siguientes mandatos en materia de uso y destino de los recursos públicos y de publicidad gubernamental:

El manejo de los recursos económicos del estado estaría sujeto a los

principios de este artículo.

Los servidores públicos serían responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del régimen de responsabilidades administrativas. 761

Los recursos económicos de que disponga el gobierno del Estado y los Municipios así como sus respectivas administraciones públicas descentralizadas, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez, de acuerdo a las metas que estén destinados dentro de sus respectivos Presupuestos de Egresos.

Los servidores públicos tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberán tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social.

En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

La reforma del 25 de septiembre de 2009 estableció las siguientes disposiciones:

«Los recursos económicos de que dispongan los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los Organismos Públicos Autónomos y los Municipios así como sus respectivas administraciones públicas descentralizadas, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, de acuerdo a las metas que estén destinados dentro de sus respectivos Presupuestos de Egresos. Los servidores públicos tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.»

761 Patiño Manfer, R. «Comentario al artículo 134» en Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada. Op. cit., pp. 139-148.

307

Administración de recursos públicos (Artículo 100)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

39 20 de diciembre de 1996 √ √ XV Héctor Terán

121 14 de agosto de 2008 √ XIX J. G. Osuna Millán

276 26 de septiembre de 2009 √ XIX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California

101. Protección de propiedad literaria y artística

Desde la expedición de la carta estatal, el artículo 101 estableció que en el estado se debía proteger la propiedad literaria y artística, para lo cual la ley debía fijar los derechos de los autores y las penas en que incurrirían los que violaran los derechos de propiedad.762 Este artículo no ha sido modificado.763

102. Donaciones y testamentos de interés social

El 16 de agosto de 1953, el artículo 102 ha estableció que no se podría ser variado o modificado el destino de las donaciones intervivos y testamentarias realizadas para fines de interés social, para lo cual el gobernador debía velar para que dichas donaciones fueran aplicadas a su objeto.764 Este artículo no ha sido modificado.765

103. Anticipos fiscales y préstamos forzosos

762 Esta disposición plantea un probable conflicto de competencias, supuesto que los derechos de autor son normas de orden federal. Legislación federal sobre derechos de autor. Porrúa. 21ª edición.

México, 1999. 763 El artículo 101 no ha sido reformado. 764 Es obvio que los asuntos testamentarios poco o nada tienen que ver con las cuestiones constitucionales: la estructura general del estado y los derechos fundamentales de las personas. Al incorporar disposiciones de derecho civil en una norma de derecho constitucional, los autores de la carta estatal cometieron varios errores: a) adicionaron normas ordinarias en un ordenamiento fundamental; b) mezclaron disposiciones de derecho privado en una norma de derecho público; c) afectaron la esencia del derecho civil que está basado en la autonomía de la voluntad, y d) encomendaron al titular del poder ejecutivo la ingrata tarea de vigilar los negocios testamentarios. Bajo tales términos, esta disposición constitucional no se ha cumplido ni se va a cumplir. El hecho de que este artículo no haya sido reformado obedece más a su irrelevancia que a su trascendencia. Sobre el tema de sucesiones: Rojina Villegas, R. en Compendio de derecho civil. Tomo II. Porrúa.

México, 1981. 765 El artículo 102 no ha sido reformado.

308

Desde la expedición de la constitución política del estado de Baja California, el artículo 103 estableció que ninguna autoridad estatal o municipal podría exigir a los particulares anticipos de contribuciones ni tampoco imponer préstamos

forzosos.766 Este artículo no ha sido modificado.767

104. Protección de la familia

Por su parte, el artículo 104 dispuso que la ley civil debería establecer disposiciones

tendientes a proteger la estabilidad del hogar y la constitución del patrimonio familiar, con miras a evitar el desamparo de la esposa y los hijos.768 Este artículo no ha sido modificado.769

105. Convenios penitenciarios

El artículo 105 establece que el gobernador debía crear un sistema penitenciario estatal, por medio de cárceles preventivas y penitenciarías o colonias penales, organizadas por medio de sistemas de trabajo para la regeneración de los delincuentes. Al efecto, el ejecutivo podría celebrar convenios para que los reos cumplan su condena en establecimientos federales aun cuando se localicen fuera del estado.770 Este artículo no ha sido modificado.771

106. Higiene y salubridad

766 Rangel Cuoto, H. «Las finanzas públicas» en El derecho económico. Porrúa. México, 1986, pp. 89-103 767 El artículo 103 no ha sido reformado. 768 Ruiz Pérez, L. «El sistema nacional de asistencia social» en Revista de Administración Pública. Administración del sector salud. Nº 69-70. INAP. México, enero-junio de 1987, pp. 143-151. 769 El artículo 104 no ha sido reformado. 770 Las bases del sistema penitenciario se encuentran previstas en los artículos 5 párrafo tercero, 15, 18 y 120 fracción X de la carta magna. 771 El artículo 105 no ha sido reformado.

309

El artículo 106 dispone que el estado vigilará y cooperará con el gobierno federal en la

observancia de la higiene y salubridad pública, para lo cual deberá dictar

disposiciones y adoptar las medidas que fueren necesarias para prevenir y combatir

las enfermedades, epidemias y epizootias.772 Este artículo no ha sido modificado.773

107. Protesta de ley

El artículo 107 establece que nadie puede iniciar el desempeño de ningún cargo o empleo estatal sin haber prestado previamente la protesta legal. Para tal efecto se dispone que debiera ser la propia ley la que determinase la fórmula y la autoridad ante quien tendría que hacerse dicha protesta.774 Este artículo no ha sido modificado.775

108. Período en el servicio público

El artículo 108 dispone que los funcionarios (de elección popular) que entren a ejercer su encargo después del día señalado por la constitución del estado, solamente podrán durar en funciones el tiempo que les falta para cumplir el periodo constitucional correspondiente.776 Este artículo no ha sido modificado.777

109. Protesta de ley para gobernador y magistrados judiciales

A su vez, el artículo 109 establece la fórmula de la protesta de ley para gobernador y magistrados del tribunal superior de justicia:

772 Es necesario señalar que, desde la reforma al párrafo tercero del artículo 4º constitucional, que incorporó el derecho a la protección de la salud, se sustituyeron los antiguos términos de «salubridad e higiene» por el concepto de «salud», el cual comprende los servicios de atención médica, salud pública y asistencia social» Las disposiciones de salud se encuentran previstas en los artículos 4, 29, 73 fracción XVI bases 1ª y 2ª y 116 de la constitución nacional. Rocha Bandala, J. F. «La evolución del derecho sanitario y el derecho a la protección de la salud» en Derecho constitucional a la protección de la salud. M. A. porrúa. México, 1983, pp. 113-126. 773 El artículo 106 no ha sido reformado. 774 De manera específica, el artículo 87 de la carta magna establece el mandato y señala la fórmula para realizar la protesta de ley del presidente de la república. En cambio, el artículo 128 de la constitución general de la república ordena la protesta de ley de «todo funcionario público sin excepción alguna» –mandato que incluye, por supuesto, a los servidores públicos del estado y de los municipios. 775 El artículo 107 no ha sido reformado. 776 El periodo para los gobernadores es de seis años: «los gobernadores no podrán en su encargo más de seis años» (fracción I del artículo 116 constitucional); «Los magistrados (del tribunal superior de justicia) durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones Locales» (artículo 1116, fracción III.) La carta magna no menciona la duración del periodo para legisladores y munícipes: se trata de una atribución local. 777 El artículo 108 no ha sido reformado.

310

El gobernador y los magistrados judiciales rinden la protesta de ley ante el pleno o la comisión permanente.

En esencia, salvo que el gobernador rinde y a los magistrados se les pide que rindan protesta, la fórmula es prácticamente similar.778

Este artículo ha sido reformado cuatro veces, con la finalidad de adicionar la

toma de protesta de los consejeros de la judicatura del estado y de establecer la obligación de los magistrados del tribunal superior de justicia y del tribunal de justicia electoral de rendir su toma de protesta ante el congreso del estado. 779

La adición del 25 de septiembre de 1995 dispuso que los integrantes del consejo de la judicatura deberán rendir la protesta de ley. Por su parte, la reforma

constitucional del 14 de septiembre de 2001 estableció la obligación de rendir la protesta de ley ante el congreso del estado. A su vez, la reforma del 2 de febrero de 2007 autorizo que la protesta constitucional pudiera ser rendida ante el pleno o la comisión permanente del Congreso del Estado e hizo una ligera corrección en la redacción de este dispositivo: en lugar de los «los nombramientos conferidos a los Consejeros», en lo sucesivo la protesta constitucional la harían los «integrantes del Consejo de la Judicatura». La reforma del 24 de septiembre de 2010 estableció la obligación de los integrantes del Consejo de la Judicatura de rendir protesta constitucional ante el Presidente del Tribunal Superior de Justicia.

La reforma del 28 de enero de 2011, hizo dos importantes modificaciones: los

magistrados del Tribunal Superior de Justicia y los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ya no deben rendir protesta ante la Comisión Permanente. En lo sucesivo, deberán hacerlo ante el pleno del Congreso del Estado.

Protesta de ley para gobernador y magistrados judiciales (Artículo 109)

Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

39 25 de septiembre de 1995 √ √ XV Héctor Terán

348 14 de septiembre de 2001 √ XVI A. González

778 La fórmula para la protesta de ley es la siguiente: «Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado de Baja California y las leyes que de ambas emanen, desempeñando leal y patrióticamente el cargo de Gobernador que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión y del Estado; y si así no lo hiciere que el pueblo me lo demande.» 779 Las reformas y adiciones al artículo 109 se publicaron el 25 de septiembre de 1995, el 14 de septiembre de 2001, y el 24 de septiembre de 2010 y el 28 de enero de 2011

311

429 24 de septiembre de 2010 √ XIX J. G. Osuna Millán

30 28 de enero de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán

30 28 de enero de 2011 √ XX J. G. Osuna Millán Fuente: Periódico Oficial de Baja California

110. Protesta de ley de altos funcionarios públicos

El artículo 110 establece que el secretario de gobierno, el procurador de justicia y los altos funcionarios del estado rendirán la protesta ante el gobernador y que los empleados lo harán en la forma que determinen las leyes.780 Este artículo no ha sido modificado.781

111. Gobierno de facto

Por su parte, el artículo 111 señala que los poderes constituidos no podrán reconocer bajo ningún concepto a los individuos que usurpen el poder ejecutivo de la unión o del estado por medio de asonada, motín o cuartelazo y tampoco podrán reconocer la renuncia de los funcionarios obtenida por medio de la fuerza o la coacción.782 Este artículo no ha sido modificado.783

780 Arteaga, E. Tratado de derecho constitucional. Op. cit., p. 729. 781 El artículo 1108 no ha sido reformado. 782 En relación al gobierno de facto: Carpizo, J. «Constitución y revolución» en Estudios constitucionales. UNAM. México, 1980, pp. 43-63. 783 El artículo 111 no ha sido reformado.

312

título décimo supremacía constitucional

313

Título Décimo Supremacía constitucional

Sumario: I. Contenido del título décimo; II. Reforma

constitucional; III. Adiciones a la constitución.

X. SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL

El título décimo se refiere a las reformas a la constitución y está integrado por dos capítulos y por dos artículos. El capítulo primero contiene un solo artículo y regula el procedimiento de las reformas a la constitución.784 El capítulo segundo, por su parte, se integra por un artículo y contiene las disposiciones relacionadas con la inviolabilidad de la constitución. Los artículos del título décimo tratan los siguientes temas: 112) reformas a la constitución, y 113) inviolabilidad de la constitución. 785

112. Reforma Constitucional

El artículo 112 establece los principios generales de las reformas y adiciones a

la constitución del estado.786 Las disposiciones constitucionales sobre la

reforma constitucional son las siguientes:

La iniciativa de reforma o adición debe ser aprobada por acuerdo de las dos

terceras partes del número total de diputados.

La iniciativa aprobada y la copia de las actas de los debates deben ser enviadas a los ayuntamientos.

784 El primer capítulo regula el procedimiento para reformar o adicionar la constitución, en tanto el segundo capítulo se refiere a la inviolabilidad de la carta constitucional. Es decir: un capítulo trata sobre los procedimientos del cambio constitucional y el otro sobre el carácter inviolable del ordenamiento constitucional. A su vez, ambos forman parte del tema de la supremacía de la constitución. Es por ello que la constitución general de la república trata en títulos por separado las reformas constitucionales y la inviolabilidad de la constitución. De la Cueva, Mario. «La jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano» en Teoría de la constitución. Porrúa, México, 1982, pp.

93-126 785 Los artículos 135 y 136 de la carta magna se refieren a la reforma e inviolabilidad de la constitución. 786 Para un análisis sobre este tema: Herrera, M. La reforma constitucional en Baja California (1953-2005). ILCSA. Tijuana, 2005.

314

El congreso debe declarar aprobada la reforma o adición cuando realice el cómputo y demuestre que ha sido aprobada por la mayoría de los ayuntamientos.

Los ayuntamientos aceptan la adición o reforma cuando transcurrido un mes desde que recibieron el proyecto, no envíen al congreso su aprobación o rechazo.787

Este artículo ha sido adicionado en dos ocasiones, con el propósito de establecer

la posibilidad del referéndum para validar reformas o adiciones a la constitución local y con la finalidad de incorporar el mecanismo de adecuación inmediata para reformas a la constitución general de la república que afecten a la constitución particular del estado.788

La adición del 6 de octubre de 1997 añadió un párrafo en el que se estableció que las reformas o adiciones constitucionales pueden ser sometidas a referéndum. En forma textual, esta disposición señala: «Las reformas o adiciones a esta Constitución… podrán ser sometidas a Referéndum, con conformidad con las disposiciones que la Ley establezca.»789

Por su parte, la adición del 15 de enero de 1999 estableció una disposición para regular la adecuación de la constitución local a las reformas realizadas a la constitución nacional:

Las adiciones o reformas a la constitución nacional que afecten a esta constitución serán inmediatamente adoptadas por el congreso del estado.

Al efecto, se elaborará un dictamen con la afectación del texto y la parte de su cuerpo en que deba incorporarse.

787 El artículo 135 establece el procedimiento para reformar o adicionar la constitución. Carbonell, M. «La reforma constitucional: función, procedimientos y límites» en Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho. Op. cit., pp. 217-261. 788 Las reformas y adiciones al artículo 112 se publicaron el 6 de octubre de 1997 y el 15 de enero de 1999. 789 Esta adición incorporó la posibilidad del referéndum constituyente sujeto a la reglamentación de la ley ordinaria. En general, se ha planteado que las reformas constitucionales --por lo menos aquéllas que se refieran a cuestiones fundamentales—sean sometidos a la aprobación directa de los ciudadanos. «¿No es ya el momento de que se piense en entregar al cuerpo electoral mexicano la decisión última sobre las adiciones y reformas de su Constitución?» De la Cueva, M. Op. cit., p. 174.

315

Este dictamen será aprobado por mayoría calificada, produciendo una declaratoria de reforma o adición constitucional que se publicará sin trámite.790

Reformas a la constitución

(Artículo 112) Número Decreto

Publicación en Periódico Oficial

Cambio Número Legislatura

Gobernador del Estado R A

105 6 de octubre de 1997 √ XV H. Terán

33 15 de enero de 1999 √ XVI A. González Fuente: Periódico Oficial de Baja California.

Inviolabilidad de la constitución

El artículo 113 establece que la constitución no perderá su fuerza ni vigor aún cuando por alguna rebelión o estado grave de emergencia se interrumpa su observancia y que si llegara a establecerse un gobierno contrario a los principios constitucionales, tan pronto como el pueblo recobre su libertad se restablecerá su observancia y con sujeción a las leyes serán juzgados aquéllos que la hubieran infringido.791 Este artículo no ha sido modificado.792

790 Este procedimiento es un mecanismo para evitar el vicio de inconstitucionalidad a la constitución local. «La conformidad de las cartas locales con la constitución general debe ser permanente, pues están sujetas a un constante devenir… En virtud del pacto federal (los estados) quedan obligados en forma permanente a conservarlas afines y de acuerdo con aquélla. Sólo les es lícito esperar el tiempo políticamente prudente para hacerlo. Omitirlo pudiera dar lugar a responsabilidad oficial, sobre todo cuando… se fija un plazo a los constituyentes para que los lleven a cabo. Algunos estados, para evitar incurrir en este tipo de responsabilidad, han establecido los procedimientos para incorporar casi automáticamente el derecho federal en las cartas locales.» Arteaga, E. Tratado de derecho constitucional. Op cit. P. 553. Hay que mencionar que, cuando una constitución local no se adecua a los cambios de la constitución nacional, en sentido estricto, sus disposiciones carecerán validez, ya que el artículo 133 de la constitución nacional establece que es ley suprema de toda la unión y que los jueces de cada estado se arreglarán a dicha constitución «a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las Constituciones o leyes de los Estados.» 791 Una disposición equivalente está contenida en el artículo 136 de la constitución nacional. La característica de la inviolabilidad constitucional no significa que la constitución no pueda ser incumplida: quiere decir que, a pesar de ello, sigue vigente y sus disposiciones son obligatorias: «cuando las normas de la constitución escrita –todas o algunas—no se cumplen, no tienen vigencia sociológica, no gozan de aplicación, o son falseadas y violadas, esas normas retienen su vigencia normológica y permanecen –en cuanto normas-- (…) como un sector atrofiado del mundo jurídico. Pero siguen obligando porque no quedan derogadas.» Bidart Campos, G. Op. cit., p. 67. 792 El artículo 113 no ha sido reformado.

316

clasificación de las reformas y adiciones

317

Clasificación de las reformas y adiciones constitucionales

l asedio a las reformas constitucionales puede hacerse desde distintas trincheras: el contenido normativo, la relevancia política o el impacto social. En términos jurídicos, los cambios a la constitución también ofrecen varias posibilidades de análisis: la forma jurídica, la efectividad normativa, la interpretación doctrinal, la jerarquía de sus disposiciones, la técnica jurídica o el tipo de reformas.793

A partir de sus características comunes y distintivas,794 los cambios a la constitución

del estado se han clasificado en las siguientes categorías o tipos: gramatical, colocación, adecuación, efecto en cadena, programático, orgánico, competencial, repetitivo, retórico, detallista y electoral.795

1. Reformas gramaticales: son los cambios que se realizan al texto constitucional para corregir o añadir errores de ortografía, problemas de sintaxis y fealdades de redacción.796

2. Reformas de colocación: son aquellas enmiendas realizadas con la única finalidad de

trasladar una determinada disposición a otro artículo o capítulo del texto constitucional.797

3. Reformas de adecuación: son las modificaciones que deben incorporarse a la

constitución local, ya que se derivan de reformas o adiciones a la constitución general de la república.798

793 Existen algunas tipologías que clasifican las reformas a la constitución de 1917. Las más importantes son las siguientes: 1) Diego Valadés: «Problemas de la reforma constitucional en el sistema mexicano» en El cambio constitucional. UNAM. México, 1977, pp. 197-200; 2) Jorge Carpizo: «Las reformas constitucionales en México» en Estudios constitucionales. UNAM. México, 1980, pp. 304-310, y 3) Salvador Valencia Carmona: Derecho constitucional mexicano a fin de siglo. Porrúa,

México, 1995, pp. 60-62. 794 Un buen método para estudiar características comunes y distintivas de los objetos es el del

género próximo y la diferencia específica. Aristóteles. Tratados de lógica. Porrúa. Col. «Sepan

cuántos», No. 124. México, 2001.

795 La primera y, hasta hoy, la única propuesta para clasificar los cambios constitucionales locales, se publicó en mi libro La reforma constitucional en Baja California (1953-2005), Op. cit., 141-157. 796 En mi artículo Baja California: una constitución con faltas de ortografía, citado con anterioridad, se

analizaron los problemas gramaticales de la carta estatal. 797 Desde su expedición, la constitución local había establecido un mecanismo para realizar la adecuación de la constitución local cuando se hubieran realizado reformas o adiciones a la constitución nacional. 798 Para evitar demoras u omisiones locales en el cumplimiento de adecuar la constitución local a las reformas a la carta magna, el segundo párrafo del artículo 113 previó desde 1953 la obligación de adoptar y promulgar de inmediato las reformas y adiciones a la constitución de la república que tuvieran repercusiones en la constitución del estado. El 15 de enero de 1999 se reformó precepto para agregar ciertos detalles a dicho procedimiento.

E

318

4. Reformas por efecto en cadena: son ajustes automáticos que se deben hacer a otros artículos, como resultado de la modificación de un precepto de la propia constitución local.

5. Reformas programáticas: son reformas o adiciones preceptivas que incorporan

nuevos derechos, sin que vayan acompañadas de las correspondientes garantías de efectividad.

6. Reformas orgánicas: son revisiones que modifican el diseño institucional

(organización y funcionamiento) de un órgano del estado o de los ayuntamientos.

7. Reformas competenciales: son cambios que aumentan, disminuyen, modifican o transfieren competencias entre poderes, niveles de gobierno u órganos públicos del estado o de los municipios.

8. Reformas de repetición: son modificaciones al texto constitucional que repiten lo que

ya estaba regulado por la constitución general de la república o por la propia carta del estado.

9. Reformas retóricas: son cambios insustanciales de tipo, simbólico, lírico o

demagógico, que carecen de fuerza normativa y que se promovieron por razones ideológicas, políticas o personales.

10. Reformas de detalle: son reformas o adiciones que regulan con amplitud y

minuciosidad una norma o institución constitucional y que, más bien, corresponden a la legislación ordinaria o al nivel reglamentario.

11. Reformas electorales: son reformas o adiciones que regulan los derechos políticos de

los ciudadanos, el régimen de partidos, los procesos electorales, las autoridades comiciales y la elección de autoridades.

En las siguientes líneas, se presentan algunos ejemplos específicos de la clasificación de

las reformas y adiciones a la carta estatal. No se trata de categorías, indicadores o variables de tipo científico, sino de sino de simples clasificadores que permiten ver algunos rasgos de los cambios constitucionales. Reformas gramaticales

Las reformas y adiciones del 14 de diciembre de 1994 modificaron, entre otros, el párrafo tercero del artículo 5. En esencia, esta enmienda constitucional se limitó a eliminar una palabra, a sustituir un punto y coma por un punto y a cambiar una minúscula por una mayúscula.

Texto anterior Texto modificado

10 de febrero de 1979 14 de diciembre de 1995

Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral.

Los partidos son entidades de interés público. La Ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral.

319

Reformas de colocación

Las reformas publicadas el 20 de mayo de 1988 incorporaron al ámbito estatal el régimen de la jurisdicción administrativa, por lo que las disposiciones sobre los tribunales del poder judicial tuvieron que ser trasladadas a un nuevo capítulo, a partir del artículo 57 de la constitución del estado.

Texto anterior (artículo 55) Texto modificado (artículo 57)

16 de agosto de 1953 20 de mayo de 1988

Artículo 57.- El Poder Judicial del Estado se deposita en el Tribunal Superior de Justicia, Jueces de Primera Instancia, Jurados, Jueces Menores, Jueces de Paz y demás funcionarios que designe la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Artículo 57. El Poder Judicial del Estado, se ejercerá por el Tribunal Superior de Justicia, Juzgados de Primera Instancia, Juzgados de Paz y Jurados.

Reformas de adecuación

El 3 de septiembre de 1993 se publicó una reforma al artículo 60 la constitución general de la república, la cual facultó a un organismo público (Instituto Federal Electoral) a declarar «la validez de las elecciones de (…) senadores (…) en cada una de las entidades federativas» y derogó, por medio del sexto transitorio, «todas las disposiciones que se opongan a las reformas establecidas en el presente Decreto».799 El 6 de mayo de 1994, se reformó la fracción X del artículo 27 de la constitución local, a efecto de derogar la facultad del congreso del estado de validar la elección de los senadores por Baja California.

Texto anterior Texto modificado

16 de agosto de 1953 6 de mayo de 1994

Artículo 27, fracción X.- Hacer la declaratoria de haber resultado electos senadores por el Estado, los ciudadanos que hubiesen obtenido la mayoría de los votos emitidos, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 56 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 27, fracción X.- DEROGADO

Reformas por efecto en cadena

El 14 de septiembre de 2001 se reformó el artículo 22 para establecer que, en lo sucesivo, el congreso del estado funcionaría en tres periodos de sesiones los cuales, en conjunto, abarcarían del 1º de octubre de un año al 30 de septiembre del otro.800 Es decir: un congreso que funcionaría los 365 días del año.801 Al desaparecer los recesos legislativos,

799 Tena Ramírez, F. Leyes fundamentales de México, pp. 1107 y 1110. 800 Ya que se trataba de alardear con tres periodos que duraban un año cada uno, ¿no hubiera sido más adecuado establecer un solo periodo que abarcara los 365 días o, de una vez, los tres años de la legislatura --salvo el día 29 de febrero de cada año bisiesto? 801 «Sería inútil que el cuerpo legislativo estuviera en asamblea permanente, además de que sería molesto para los representantes, daría mucho trabajo al Poder Ejecutivo, que no pensaría en ejecutar, sino en defender sus prerrogativas y el derecho a ejecutar.» Montesquieu. El espíritu de las leyes. Oxford University Press. México, 1999, p. 111. Entre paréntesis: como se puede observar en la

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perdía sentido la comisión permanente, prevista para funcionar, precisamente, entre cada periodo ordinario. En consecuencia, se produjo una reacción en cadena y se tuvieron que derogar los artículos 38 y 39, los cuales regulaban la existencia, integración y atribuciones de la comisión permanente.802

Texto del artículo 22 Textos de los artículos 22, 38 y 39

31 de enero de 1984 14 de septiembre de 2001

Artículo 22.- l Congreso del Estado tendrá cada año dos períodos ordinarios de sesiones, uno del 1ro. de octubre al 31 de enero y otro del 1ro. de marzo al 30 de mayo. Artículo 38.- La víspera del día en que deban terminar las sesiones ordinarias, el Congreso nombrará para el tiempo de su receso, una Comisión Permanente compuesta por diez Diputados en ejercicio, de los cuales siete funcionarán como propietarios y tres quedarán como suplentes o supernumerarios. Artículo 39.- Son atribuciones de la Comisión Permanente: I-IX.….

Artículo 22.- El Congreso del Estado tendrá cada año de ejercicio constitucional, tres períodos de sesiones, del 1º de octubre al 31 de Enero el primero; del 1º de Febrero al 31 de Mayo el segundo; y el tercero del 1º de Junio al 30 de Septiembre. Artículo 38.- DEROGADO. Artículo 39.- DEROGADO.

Reformas programáticas

El texto original del artículo 7 declaraba con gran pomposidad que todos los habitantes del estado tendrían aseguradas las garantías individuales y (los derechos) sociales consagrados en las leyes fundamentales de la república y del estado. Las adiciones publicadas el 20 de marzo de 1998, el 17 de septiembre de 1999, el 29 de octubre de 1999, el 20 de septiembre de 2002 y otra a mediados de 2005, pendiente de publicación, las cuales establecieron –con mucha voluntad y poca efectividad--, otros derechos sociales sin prever los correspondientes mecanismos para garantizar su disfrute.803

Texto anterior Texto modificado

16 de agosto de 1953 1998, 1999 y 2002

Artículo 7.- El Estado de Baja California acata Artículo 7.- ………

referencia bibliográfica, esta versión al español llama «El espíritu de las leyes» a una obra cuyo título original es De l´esprit des loix: «Del espíritu de las leyes». 802 El 28 de octubre de 2004, se publicó una reforma por medio de la cual se restablecieron los dos periodos de sesiones y los recesos legislativos. Las normas sobre la comisión permanente se trasladaron al artículo 36 constitucional. En lo sucesivo, los artículos 38 y 39 regularon el plan de desarrollo legislativo y la agenda legislativa básica. 803 Las normas programáticas se caracterizan por establecer derechos sin garantías, sin perder su naturaleza jurídica. Bidart Campos, G. J. El derecho de la constitución y su fuerza normativa. UNAM. México, 2003, pp. 222 y ss. En contrapartida, otra postura considera que el carácter imperativo es una cualidad esencial de las normas de derecho: «Una regla jurídica sin fuerza de obligar representa una contradictio in adjecto.» Kelsen, H. Problemas capitales de la teoría jurídica del estado.

UNAM. México, 1987, p. 363.

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plenamente y asegura a todos sus habitantes las garantías individuales y sociales consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los demás derechos que otorga esta Constitución.

Los menores de edad tienen derecho a vivir y crecer en forma saludable y normal en un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, afectivo, moral y social, en el seno de la familia, la escuela, la sociedad, las instituciones, así como a ser protegidos contra cualquier forma de maltrato, perjuicio, daño, agresión, abuso, explotación, en condiciones de libertad, integridad y dignidad, por lo que las leyes que se promulguen para tal efecto, deben atender al interés superior del menor. El Estado garantizará de manera subsidiaria la protección nutricional de los menores, estableciendo los apoyos y lineamientos necesarios a cargo de las instituciones públicas, en los términos que determine la ley. Toda persona tiene derecho a gozar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. Las autoridades públicas del Estado harán lo conducente a fin de que se asegure el disfrute de este derecho. Toda persona tiene el derecho a la práctica del deporte, a la cultura física y a gozar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. Las autoridades públicas del Estado, harán lo conducente a fin de que se asegure el disfrute de estos derechos.

Reformas orgánicas804 El texto original de la constitución previó un congreso integrado por no menos de siete y por lo menos de once diputados, de acuerdo al crecimiento de la población. El 20 de noviembre de 1979 se reformó el artículo 14 constitucional, para integrar el congreso con doce diputados de mayoría y hasta dos de minoría. El 20 de febrero de 1983, la composición varió: trece de mayoría y en su caso cuatro de minoría. El 1º de febrero de 1986, el número de diputados de mayoría se elevó a quince. El 14 de diciembre de 1994, la composición quedó en quince de mayoría y hasta diez de minoría. Finalmente, el 14 de noviembre de 2003 se estableció la composición actual: dieciséis de mayoría y hasta nueve de minoría.805

Texto anterior Texto modificado

16 de agosto de 1953 14 de noviembre de 2003

Artículo 14.- El Congreso del Estado se compone de diputados electos cada tres años, en forma directa y

Artículo 14.- El Congreso del Estado estará integrado por Diputados, que se elegirán cada tres

804 El concepto orgánico en una constitución comprende la organización y competencia de los órganos del estado. Nada más para efectos de mayor claridad, en esta clasificación se han separado de manera provisional, las disposiciones organizativas y los preceptos competenciales. 805 Sobre la importancia política y jurídica del tamaño de un congreso, véase el trabajo «Las legislaturas en la encrucijada constitucional de México: avance de una investigación» en Madrazo, J. Reflexiones constitucionales. Porrúa. México, 1994, pp. 133-137.

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mayoritaria.

años; electos mediante sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible; dieciséis serán electos en forma directa mediante el principio de mayoría relativa, uno por cada Distrito Electoral en que se divida el territorio del Estado, y en su caso, hasta nueve Diputados electos por el principio de representación proporcional en una circunscripción estatal. Por cada Diputado Propietario se elegirá un Suplente.

Reformas Competenciales El capítulo de competencias de las instituciones es el segundo renglón con mayor número de cambios: 84 reformas y adiciones, que representan el 40.9 por ciento del total y que, en conjunto, ampliaron la esfera de los órganos estatales y municipales. No se observan muchos cambios de redistribución de competencias entre poderes, de descentralización de facultades a los municipios y, ni por asomo, de devolución de responsabilidades del gobierno hacia la sociedad.

Texto anterior Texto modificado

16 de agosto de 1953 16 de agosto de 2005

Artículo 27: facultades del congreso Artículo 49: facultades del gobernador Artículo 63: facultades del poder judicial Artículos 80 al 84: atribuciones, funciones y servicios de los ayuntamientos

Artículo 27.- Las facultades del congreso han sido modificadas en trece ocasiones. Artículo 49.- Las facultades del gobernador se han reformado ocho veces. Artículo 63.- Las facultades del poder judicial se han modificado seis veces. Artículo 8º.- La competencia municipal se ha reformado cinco veces.

Reformas de detalle Una constitución sólo debe contener normas fundamentales y supremas, por lo que las disposiciones menores deben ser materia de leyes o reglamentos. A contrapelo, se han adicionado a la constitución local muchas disposiciones irrelevantes o de detalle. Por ejemplo, el 31 de diciembre de 1985, se reformó el artículo 52 de la constitución, para cambiar el nombre de una ley secundaria. Anteriormente, las reformas al artículo 78 habían cambiado tres veces la denominación de los regidores que no reciben apoyo de la mayoría de los electores.

Texto anterior Texto modificado

16 de agosto de 1953 31 de diciembre de 1985

ARTICULO 52.- Son atribuciones del Secretario de Gobierno: III. Las demás que le confiera la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. ARTICULO 78.- Los Ayuntamientos estarán formados por un Presidente Municipal, y uno o dos Síndicos y los Regidores que determine la Ley

ARTICULO 52.- Son atribuciones del Secretario de Gobierno: III. Las demás que le confiera la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California.

10 de febrero de 1979 ARTICULO 78.- En los Ayuntamientos de los Municipios cuya población sea de trescientos mil o más habitantes, habrá además un Regidor electo

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Reglamentaria, los que tendrán sus respectivos suplentes

según el principio de representación proporcional.

20 de noviembre de 1979

ARTICULO 78.- En los Ayuntamientos de los Municipios cuyas poblaciones sean de trescientos mil o más habitantes, podrá haber además, un Regidor de minoría.

10 de febrero de 1986 Los Ayuntamientos de cada uno de los Municipios se integrarán con Regidores electos según el principio de votación mayoritaria relativa en el número que fije la Ley, y hasta con tres Regidores electos según el principio de representación proporcional.

Reformas de repetición

Con cierta frecuencia, salvo ligeras variantes de redacción, la constitución del estado gusta repetir disposiciones contenidas en la constitución general de la república.806 El texto original de 1953 tenía una redacción diferente, aunque su esencia era similar a la carta federal. La reforma al artículo 16 de la carta local, publicada el 14 de diciembre, copió textualmente una parte del artículo 116 de la carta nacional, salvo por el hecho de que en tres ocasiones se refiere a los diputados con mayúscula.

Texto de la constitución general Texto de la constitución particular

5 de febrero de 1917 14 de diciembre de 1994.

Artículo 116 de la constitución de la república: Los diputados de las legislaturas de los Estados no podrán se reelectos para el período inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes.

Artículo 16 de la constitución del estado: Los Diputados propietarios de la Legislatura del Estado no podrán se reelectos para el período inmediato. Los Diputados suplentes podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los Diputados propietarios no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes.

Reformas retóricas

El arraigo y la vecindad, como requisitos para ocupar cargos de elección popular, forman parte del manejo político del derecho. En un principio, el artículo 41 de la constitución exigía como requisitos para ser gobernador, demostrar una residencia de dos años para los nativos en la entidad y una de cinco años para los nacidos en otros estados. A iniciativa de un gobernador nacido en Veracruz, el 30 de septiembre de 1986, el «arraigo o

806 Una norma de mayor jerarquía siempre va a prevalecer sobre cualquiera otra norma inferior, ya sea que hubiera estado en vigencia con anterioridad o que hubiera sido expedida con posterioridad. Sobre la jerarquía normativa. Kelsen, H. Teoría pura del derecho. Porrúa. México, 2003, pp. 232 y ss; De la Cueva, M. «La jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano» en Teoría de la constitución, pp. 93-126

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vecindad» se incrementó a «no menos de veinte años». El 14 de diciembre de 1994, la «vecindad» disminuyó a «no menos de quince años». En ambas reformas, la retórica política hizo trampa a la técnica jurídica: en el primer caso, el periodo se amplió en 400 por ciento, pero se estableció una excepción: el arraigo o vecindad no se interrumpía por el ejercicio de un cargo público fuera del estado; en el segundo, se atemperó una cuarta parte el periodo de residencia, pero se ampliaron las excepciones, inclusive se podía justificar el gaseoso argumento haber salido del territorio del estado por «causas ajenas a la voluntad».

Texto original Texto de la constitución particular

16 de agosto de 1953 30 de septiembre de 1986 y 14 de diciembre de 1994.

ARTICULO 41.- Para ser Gobernador del Estado se requiere: I. Ser nativo del Estado con residencia efectiva no menor de dos años o vecino de él durante cinco años anteriores al día de la elección.

Artículo 41.- Para ser Gobernador del Estado se requiere: I. Tener arraigo o vecindad en el Estado no menos de 20 años inmediatos anteriores al día de la elección. II. El término de arraigo o vecindad no se interrumpe cuando en el ejercicio de un cargo público, se deba residir fuera del Territorio del Estado I. Tener vecindad en el Estado con residencia efectiva, de por lo menos quince años inmediatos

anteriores al día de la elección. La vecindad no se interrumpe cuando en el ejercicio de un cargo público, de un cargo de dirección nacional de partido político, por motivo de estudios o por causas ajenas a su voluntad, se tenga que residir fuera del territorio del Estado.

Reformas electorales

La técnica constitucional recomienda que las disposiciones fundamentales sean de tipo genérico y estén escritas con un estilo breve y sencillo. Los detalles normativos, en realidad, corresponden a una ley o a un reglamento, no a la constitución. La reforma electoral del 10 de febrero de 1979, inauguró la época de los cambios constitucionales extensos, complejos y detallados. Para tener una idea aproximada de esta visión desaforada, hay que mencionar que, por ejemplo, la reforma del 6 de octubre de 1997 multiplicó por 96 la extensión del texto del artículo 5 de la constitución, lo que significa un incremento del 9,600 por ciento.

Texto original Texto reformado

16 de agosto de 1953 6 de octubre de 1997

ARTÍCULO 5.- Todo Poder Público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste.

ARTÍCULO 5.- Todo Poder Público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. Los partidos políticos son entidades de interés público. La Ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los Partidos Políticos Nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales en los términos que establezca la Ley. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática,

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contribuir a la integración de la representación estatal y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. La Ley establecerá los mecanismos apropiados para que se propicie el acceso de los partidos a los medios de comunicación en condiciones de equidad, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal. Los partidos políticos de acuerdo a las disponibilidades presupuestales, recibirán en forma equitativa, financiamiento público permanente y de campaña electoral, para la realización de sus fines. La ley establecerá los medios de justificación del gasto y los plazos o modalidades de las entregas, así como los procedimientos para la fiscalización del origen y aplicación de los recursos que ejerzan los partidos políticos de Baja California; igualmente señalará las bases bajo las cuales se determinarán los límites o topes a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, los montos máximos a que se sujetarán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes, incluyendo las sanciones que se deriven por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en esta materia. La organización de las elecciones estatales y municipales es una función pública que se realiza a través de un organismo público autónomo e independiente denominado Instituto Estatal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, a cuya integración concurren los ciudadanos y los partidos políticos, según lo disponga la Ley. En el ejercicio de esa función pública, serán principios rectores la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. El Instituto Estatal Electoral agrupará para su desempeño, en forma integral y directa, además de las que determine la Ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, derechos y prerrogativas de los partidos, al padrón electoral y Listas Nominales de Electores, impresión de materiales electorales, preparación de la Jornada Electoral, cómputos, otorgamiento de constancias de mayoría, y asignaciones por el principio de representación proporcional. Así como lo relativo a la regulación de la observación electoral y las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. Asimismo, tendrá a su cargo en los términos que señale esta Constitución y la Ley, la realización de los procesos de Plebiscito y Referéndum. El Instituto Estatal Electoral será autoridad en la materia, autónomo en su funcionamiento e independiente en sus decisiones y profesional en su

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desempeño; contará en su estructura con órganos normativos, directivos o ejecutivos, de vigilancia y técnicos. El órgano superior normativo, denominado Consejo Estatal Electoral, se integrará por siete Consejeros Ciudadanos electos por mayoría calificada del Poder Legislativo, en la forma y mediante el procedimiento que señale la Ley, y representantes de los partidos políticos acreditados paritariamente, con voz pero sin voto, y un Secretario Fedatario. Los Consejeros Ciudadanos designarán de entre ellos mismos, con la aprobación de las dos terceras partes de sus integrantes a quien fungirá como Consejero Presidente. En caso de que transcurridas tres rondas de votaciones ninguno de los Consejeros alcanzare la votación requerida, la elección se hará por mayoría calificada del Poder Legislativo. La renovación del Consejo Estatal Electoral será en forma parcial, cuatro de los Consejeros cada tres años. El Consejero Presidente durará en su encargo tres años pudiendo ser reelecto. Los órganos normativos inferiores serán los Consejos Distritales Electorales, que se integrarán por siete Consejeros Ciudadanos nombrados por las dos terceras partes de los integrantes del órgano superior normativo; así como por representantes acreditados por los partidos políticos, con voz pero sin voto, en la forma que establezca la Ley y, un Secretario Fedatario. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. La Ley fijará el régimen de responsabilidades a que estarán sujetos los Consejeros Ciudadanos y los titulares de los órganos ejecutivos. La Ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos del Instituto Estatal Electoral, así como las relaciones de mando entre éstos. Las relaciones de trabajo de los servidores del Instituto Estatal Electoral, se regirán por la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos. Los órganos directivos o ejecutivos serán la Dirección General de Instituto Estatal Electoral y la Dirección General de Registro Estatal de Electores del Instituto Estatal Electoral, quienes serán nombrados por el órgano superior normativo, a propuesta del Consejero Presidente, con la aprobación de las dos terceras partes de sus integrantes, mediante el procedimiento que señale la Ley. Los Consejeros Ciudadanos del órgano superior normativo deberán satisfacer los requisitos que

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señala la Ley, y serán electos de las propuestas que resulten de la convocatoria pública que formule el Congreso del Estado. La Ley señalará las reglas y el procedimiento correspondiente. Conforme a los mismos requisitos y procedimientos se designarán a los Consejeros Ciudadanos Supernumerarios, en orden de prelación. Asimismo, la Ley fijará los requisitos y el procedimiento para la elección de los Consejeros Ciudadanos que integren los Consejos Distritales Electorales. Los Consejeros Ciudadanos del Consejo Estatal Electoral durarán en su cargo tres años, pudiendo ser reelectos para un período inmediato; no podrán tener empleo, cargo o comisión en la Administración Pública, salvo las actividades académicas o docentes. La retribución que perciban será determinada en la Ley, igual impedimento es aplicable a los titulares de los órganos directivos o ejecutivos del Instituto Estatal Electoral. No podrán ser Consejeros Ciudadanos del Consejo Estatal Electoral quienes hayan sido registrados como candidatos a cargos de elección popular durante los seis años anteriores a la publicación de la convocatoria respectiva o hayan ocupado cargos de dirigencia de algún partido político dentro de igual tiempo, a la fecha en que deban ser electos; así como los que hayan ocupado cargos de primer y segundo nivel en la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal durante el año anterior al que deban ser electos. Los Consejeros Ciudadanos del Consejo Estatal Electoral no podrán ocupar cargos públicos primer y segundo nivel en la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal, sino transcurrido un año después de haberse separado del cargo. El Secretario Fedatario, será nombrado por las dos terceras partes del Consejo Estatal Electoral a propuesta del Consejero Presidente. Los Consejos Distritales Electorales nombrarán los respectivos Secretarios Fedatarios, mediante la misma votación calificada a propuesta de cada uno de los Consejeros Presidentes. En ambos casos la Ley establecerá los requisitos que deban reunir para su designación. Las sesiones de todos los órganos colegiados electorales serán públicas, en los términos que disponga la Ley. Para garantizar el principio de legalidad de los actos y resoluciones electorales se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la Ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas del proceso electoral y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación, en los términos de la fracción III del Artículo 68 de ésta Constitución. Además, este sistema deberá observar la garantía de audiencia y los principios de publicidad, gratuidad, economía y concentración procesal.

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En materia electoral la interposición de los medios de impugnación constitucionales y legales no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado. La Ley electoral establecerá las faltas y sanciones administrativas, que se deriven de su incumplimiento o inobservancia. El Código Penal tipificará los delitos electorales y las penas que se deriven.

Existen muchas evidencias de las deficiencias de estructura jurídica, contenido

normativo, técnica legislativa y efectividad social que caracterizan a la ley fundamental del estado. Como casos ilustrativos, se pueden ejemplificar cuatro de los principales problemas de nuestra constitución: inestabilidad, detallismo, desfiguro y anorexia jurídica: La inestabilidad:

El decreto 193, publicado el 25 de septiembre de 1989, reformó el artículo 57 y, como garantía de «independencia económica», estableció que el poder judicial tendría el 2 por ciento del presupuesto total del estado. El 3 de octubre de 1997, por medio del decreto 104, se derogó el segundo párrafo de dicho artículo y, por tanto, se esfumó esa garantía constitucional.

El 6 de octubre de ese año –tres días después--, fue publicado el decreto 105, por medio del cual se restableció que el poder judicial gozaría de un presupuesto no menor al 2 por ciento del total. El 28 de agosto de 1998, mediante decreto número 192, se volvió a derogar el famoso y espectral porcentaje presupuestal. Detrás de las máscaras, estos hechos ponen de manifiesto cuál ha sido la verdadera postura hacia la autonomía judicial.

El detallismo:

Los clásicos del derecho entendían a la constitución como un ordenamiento con disposiciones fundamentales, cuyo texto debía ser genérico, preciso y claro, de tal manera que el detallado del orden jurídico correspondería a la legislación ordinaria y a la costumbre. En nuestro estado se ha impuesto la adicción a las disposiciones extensas y complicadas.

Por ejemplo, el decreto 105, publicado 6 de octubre de 1997, contiene una reforma selvática: exuberante, inexpugnable y peligrosa. La simple lectura de la lista de artículos reformados o adicionados, puede ser nocivo para la salud y es ejemplo de una reforma constitucional parecida al universo: no tiene orillas.807

807 «UNICO.- Son de aprobarse y se aprueban: Las REFORMAS a los párrafos segundo y

tercero y del quinto al vigésimo del artículo 5; fracciones I, II y III del artículo 8; al primer

párrafo del artículo 14; al inciso b) de la fracción I, inciso g) de la fracción II, al inciso c) de

329

El desfiguro:

Ejemplo: el 14 de noviembre de 2003, fue publicado el decreto 237, por medio del cual se reformó el artículo 15 de la constitución. El 2 de enero de 2004 se publicó una fe de erratas que corrigió la palabra «señalas» por «señaladas» y cambió el sustantivo «diputados» por «Diputados».

El 12 de marzo de 2004, una «fe de erratas a la fe de erratas», sustituyó la frase «la lista que registre cada partido» por «la lista que se integre de cada partido». Más tarde, el 7 de mayo de 2004, una nueva «fe de erratas a la fe de erratas de la fe de erratas» restableció la frase original: «la lista que registre cada partido».

La anorexia:

Desde el 16 de agosto de 1953, el artículo 43 de la constitución disponía lo siguiente: «Los impedimentos para volver a ocupar el cargo de Gobernador son los que consigna el Artículo 115 de la Constitución General de la República.»

A partir del 17 de marzo de 1987, los impedimentos para la reelección de gobernadores fueron trasladados del artículo 115 al artículo 116 de la carta magna. Esto quiere decir que, durante casi veinte años, nuestra constitución se remite a una disposición equivocada.

la fracción III y la fracción VI todos del artículo 15; a la fracción I del artículo 17; al

segundo párrafo y se suprime el tercer párrafo del artículo 20; al artículo 21; a las

fracciones VII, VIII, XII, XV, XVIII y XIX del artículo 27; a la fracción III del artículo 28; al

artículo 35; a la fracción I del artículo 41; al artículo 44; a los artículos del 57 al artículo 68;

al artículo 77; a los incisos g) y c) de la fracción II, a los incisos a) y b) de la fracción III, a

los numerales 2, 3 y 4 del inciso c), a los incisos d) y e) de la fracción III, todos del artículo

78; a la fracción I del artículo 70 [79]; al párrafo segundo del artículo 81; al primer párrafo

del artículo 93; al primer y cuarto párrafo del artículo 94 y al artículo 112. Las

ADICIONES del párrafo cuarto y del vigésimo primero al vigésimo tercero del artículo 5;

de la fracción IV al artículo 8; fracciones V y VI al artículo 28; último párrafo al artículo 34;

párrafos del cuarto al noveno al artículo 57; párrafos Tercero y cuarto al artículo 60;

párrafo Tercero al artículo 63; párrafo del segundo al séptimo al artículo 64; párrafos del

tercero al séptimo al artículo 67; párrafos del segundo al quinto al artículo 68; fracción III

inciso f) al artículo 78; un tercer párrafo al artículo 112. Y las DEROGACIONES del

numeral 3 inciso d) fracción III y fracción V del artículo 15 y la fracción VI del artículo 39.

Todos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, para

quedar como sigue:». Hay que mencionar, por cierto, que el artículo 81 no fue reformado

ni adicionado por este decreto.

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Los ejemplos se podrían amontonar hasta la atmósfera. Estos anteriores, son

suficientes para mostrar las deficiencias normativas y el desorden estructural de una constitución que ha sido víctima de quienes hacen las cosas con mucha política y poco derecho. En suma, tanto ajuste se volvió un desbarajuste.808

808 La manía de incorporar disposiciones menores (ideológicas, técnicas o retóricas) ha derivado en la «imposibilidad de distinguir leyes constitucionales de las (leyes) simples». Las constituciones «se han visto disminuidas en la labor legislativa ordinaria» y se han convertido en «pequeños códigos», gracias a que se les ha rellenado con «un gran número de cuestiones simples que (en algunos casos), ni siquiera son objeto de leyes, sino de decretos». Jellinek, G. Teoría general del estado, p. 319.

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balance de la reforma constitucional

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Balance de la reforma constitucional

a constitución es la base y el techo de una comunidad humana: «Se estima como ley fundamental, en un Estado, aquella en virtud de la cual, cuando la ley se suprime, el Estado decae y queda totalmente arruinado, como una construcción cuyos cimientos se destruyen. Por consiguiente, ley fundamental es aquella (que establece un poder) sin el cual el Estado no

puede subsistir.»809

La constitución es, pues, la norma jurídica fundamental y suprema, porque en ella están contenidos los valores fundamentales, los principios rectores y las normas supremas que fueron establecidos, aceptados o adoptados por una comunidad a lo largo de los siglos.810 Es, en síntesis, «la suma de los principios fundamentales que rigen y que son vividos por la comunidad»811. Los documentos constitucionales contienen determinadas disposiciones que deben ser protegidas, sobre todo aquellas que se refieren a los derechos básicos de las personas y a los principios rectores de la organización del estado. Tales valores, principios y normas se denominan decisiones fundamentales o disposiciones capitales y constituyen la llamada supralegalidad constitucional.812

Dada su naturaleza, las normas constitucionales han sido revestidas por dos notas características: la supremacía y la rigidez.813 La supremacía de una constitución puede ser entendida desde el punto de vista materia y formal. La supremacía material significa que todas las demás normas y autoridades son inferiores y están subordinadas a la constitución.814

La supremacía formal, en cambio, es la protección de la supremacía material

y «consiste en la nota de rigidez de ciertas constituciones.»815 La rigidez debe ser entendida como una cualidad de los documentos fundamentales por medio de la cual el procedimiento para realizar cambio de la constitución es «más difícil que la

promulgación o reforma de las leyes ordinarias».816

809 Hobbes, T. Leviatán o de la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil. FCE. México,

1982, pp. 236-237. 810 Jellinek, G. Op. cit., pp. 302-303 811 De la Cueva, M. Teoría de la constitución. Op. cit., p. 94 812 Duverger, M. Instituciones políticas y derecho constitucional. Ariel. Barcelona, 1982, p. 28. 813 Kelsen, H. Teoría general del estado. Op. cit., pp. 325 y ss. 814 Las leyes fundamentales, para serlo, deben tener una validez superior, ya que son «las leyes más altas del país.» Jellinek. G. Op. cit., p. 310. 815 De la Cueva, M. Op. cit., p. 194 816 Kelsen, H. Teoría general del derecho y del estado. Op. cit., p. 307.

L

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Precisamente, la facilidad o dificultad para modificar un texto fundamental, fue la base de la célebre clasificación de las constituciones en flexibles y rígidas. En esta virtud, la flexibilidad o rigidez de una constitución se establece a partir de dos

elementos: el procedimiento que se debe seguir y el órgano que se encarga de realizar las reformas constitucionales.817 En esta virtud, las constituciones rígidas son aquellas que: 1) establecen un órgano especial llamado poder revisor o reformador, encargado de realizar los cambios al texto fundamental, y 2) definen un procedimiento especial –agravado o dificultado--, que se debe cumplir en las revisiones constitucionales y que se conoce como reforma constitucional.818 La rigidez es una característica que reviste a las normas constitucionales de la dureza suficiente para preservar los principios fundamentales y, al mismo tiempo, las dota de la flexibilidad necesaria para adaptarse a la realidad. Es decir: una norma fundamental debe tener la suficiente rigidez para conservar sus virtudes, sin perder la necesaria flexibilidad para eliminar sus defectos.819 Existen dos razones que justifican las dificultades para reformar o adicionar las normas constitucionales:

a. El contenido de una constitución es una síntesis histórica: no se creó de un día para otro y, por tanto, tampoco debería ser modificado con demasiada frecuencia ni profundidad.

b. La continua reforma al texto constitucional socava la estabilidad de las

instituciones, asfixia la efectividad del orden jurídico y relaja el sentimiento de respeto hacia la propia constitución.

Hay que tener en consideración un dato central: «Las instituciones políticas

bajo todas las circunstancias son difíciles de funcionar, y cuando son cambiadas con demasiada frecuencia, la nación no aprende a usarlas adecuadamente.»820 Es decir, los continuos cambios a la norma fundamental socavan la efectividad normativa y la legitimidad social de la constitución.821 Es innegable que la constitución, como todo el orden jurídico, debe adaptarse a la evolución de la sociedad. Sin embargo, no puede quedar a merced de circunstancias pasajeras, ni de intereses particulares. Para realizar cambios

817 Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Op. cit., p. 103. 818 Bryce, J. Constituciones flexibles y constituciones rígidas. Centro de Estudios Políticos. Madrid, 1952. 819 Hamilton, Madison y Jay. El federalista. Op. cit., p. 187. 820 Bryce, J. Op. cit., p. 45. 821 Loewenstein, K. Op. cit., p. 164.

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constitucionales, sin afectar la esencia de una constitución, existen otras vías como la interpretación judicial o la costumbre social.

Se debe reconocer que no se cuenta con una teoría jurídica que defina cuál es el número adecuado de modificaciones a una constitución. Al respecto, no existe una postura unánime. A lo sumo, se podría aventurar la convicción de que las normas constitucionales deben cambiar con orden y sentido: que no endurezcan como el granito, ni se rompan como el barro; que tampoco se ablanden como la gelatina, ni se amolden como el mercurio.

Al no existir una medida numérica idónea sobre los cambios constitucionales, el solo criterio cuantitativo es insuficiente para juzgar una reforma constitucional. En esta tesitura, también es necesario examinar otros ingredientes, como la calidad jurídica, el sustento político y la repercusión social de los cambios a la constitución. En términos generales, los criterios para valorar una reforma son tres: 1) su vinculación o desvinculación con causas reales o circunstanciales; 2) el fortalecimiento o debilitamiento de las decisiones fundamentales contenidas en la constitución; y 3) la solución o el agravamiento a los problemas de la sociedad. A ellos se podría agregar uno más: 4) el apego o desapego a las definiciones y herramientas de la técnica jurídica.822 Análisis de las reformas constitucionales

El tema de la reforma a la constitución es uno de los más estudiados y debatidos. No podía ser de otra manera, ya que se considera que la revisión constitucional tiene varias características especiales: es un atributo de la soberanía; constituye un elemento irreductible de la constitución; define los rasgos del sistema político; sustenta el principio de supremacía constitucional; y constituye una fuente de

derecho, dado que es una vía de actualización normativa.823

El procedimiento de reformas a la constitución tiene rango fundamental, ya que pone de manifiesto el carácter político del régimen, la efectividad del principio de supremacía de la constitución y las características del sistema de reforma constitucional.824 De hecho, es tal la importancia del mecanismo de revisión constitucional, que forma parte del concepto de constitución:

822 Valencia Carmona, S. Op. cit., p. 56. 823 Valadés, D. La constitución reformada. México a través de sus constituciones. Tomo XII. L Legislatura

de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Manuel Porrúa. México, 1979, pp. 13 y ss. 824 Loewenstein, K. Teoría de la constitución. Op. cit., p. 172;

335

De la constitución formal en sentido material, corresponde distinguir la constitución en sentido formal, esto es, el documento denominado “constitución” que, como constitución escrita, no sólo contiene normas que regulan la legislación (…) sino también normas que se refieren a otros objetos políticamente importantes, así como disposiciones según las cuales las normas contenidas en ese documento, la ley constitucional, no puede ser derogadas o modificadas como simples leyes, sino sólo bajo determinadas condiciones más

difíciles mediante un procedimiento especial.825

En general, las principales cuestiones de la revisión constitucional han sido planteadas y, desde el punto de vista jurídico, la mayoría de ellas han sido resueltas. «El estudio de las reformas constitucionales ha interesado a todos los especialistas en la materia. Se trata de un asunto en apariencia muy debatido y, por ende, agotado en cuanto a las posibilidades de nuevas reflexiones.» 826 Esto es cierto en términos generales. No obstante, en otro nivel de terreno, todavía quedan en pie muchas interrogantes, razón por la cual se mantienen abiertas otras posibilidades de estudio.827 Nada más por señalar un caso, no se ha hecho un seguimiento sistemático de las normas, procesos y efectos de las reformas constitucionales en las entidades federativas.828

825 «Estas disposiciones configuran la forma constitución que, como forma, puede recibir cualquier contenido, sirviendo para estabilizar las normas que aquí designamos como constitución material, y que constituyen el fundamento jurídico-positivo de todo el orden jurídico estatal.». Kelsen, H. Teoría pura del derecho. UNAM. México, 1983, p. 233. 826 Valadés, D. Problemas de la reforma constitucional en el sistema mexicano, p. 191. 827 «sólo ubicando a una carta constitucional en un momento histórico, social y económico, puede

entendérsele cabalmente», pues como señala Konrad Hesse, «la única cuestión que debe

plantearse en la tarea de exponer los rasgos básicos del derecho constitucional vigente es la

relativa a la Constitución actual, individual y concreta».” Citado por Carbonell, M. «La

normatividad de la constitución mexicana. Tres propuestas» en El significado actual de la

constitución. UNAM. México, 2000, p. 70.

828Los únicos estudios completos sobre la reforma constitucional en el estado son mis ensayos Baja California. Medio siglo de constitución y La reforma constitucional en Baja California (1953-2005). Existen

otras dos publicaciones --hoy desactualizadas-- sobre la reforma constitucional en la rama judicial. A ellos se les puede agregar el trabajo Génesis y evolución del Poder Judicial en el Estado de Baja California a través de sus leyes orgánicas, que se encuentra en la página electrónica del Instituto de la Judicatura del Poder Judicial del Estado. Además, se conocen cinco versiones de la constitución del estado que registran las fechas de publicación de las reformas y adiciones experimentadas por nuestra ley fundamental: la publicada en el periódico oficial del 17 de julio de 1986; la que contiene el compendio Legislación Fiscal de Baja California, editada por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado; la publicada por el Instituto Estatal Electoral cada periodo de elecciones; la versión electrónica de la página del Congreso del Estado, y, en forma incompleta, la que publica Anaya editores. Hasta ahora, la única versión comentada de la constitución local es la que publiqué en ILCSA ediciones.

336

En poco más de seis décadas, la constitución de Baja California ha experimentado demasiadas reformas y adiciones. En algunos casos, se trata de adecuaciones forzadas por cambios a la constitución general de la república. En

otros, responden a verdaderas necesidades sociales. En buena parte, obedecieron a factores de coyuntura política o inmerecidas aspiraciones de posteridad.829

La revisión en perspectiva ofrece una visión panorámica del cambio constitucional en el estado.830 Al ordeñar el contenido de los decretos que modificaron el texto constitucional, se han podido identificar los rasgos comunes y las características distintivas de las enmiendas a la ley fundamental de Baja California.831 La reforma en números

Desde que fue expedida, el 16 de agosto de 1953, la Constitución de Baja California ha experimentado 99 procesos de reforma, lo cual equivale a 1.6 reformas por año. Esto equivale, en promedio, a una revisión constitucional cada 225 días. Esto significa que, en promedio, cada 12 meses, se modificó alguna de las normas supremas o las instituciones fundamentales de nuestra entidad. En buen romance, casi un proceso constitucional por año.

En ese lapso, solamente 34 preceptos de la constitución han permanecido inalterados y se han modificado 79 artículos de la carta estatal.832 Lo anterior quiere decir que sólo el 30 por ciento de los 113 artículos conserva su texto original y que el 69.9 por ciento de la constitución ha sido reformada han variado entre una y trece veces en poco más de medio siglo.833

829 En los anexos se presenta un cuadro con la clasificación de cada reforma y adición constitucional. Para una perspectiva nacional: Fix Zamudio, H. «Estado social de derecho y cambio constitucional» en Memoria del III congreso nacional de derecho constitucional. UNAM. México, 1983, p. 356. 830 Esta clasificación responde por entero a las singularidades de la reforma constitucional estatal y no tiene pretensión alguna de convertirse en modelo de exportación para examinar otros procesos locales de revisión constitucional. La singularidad tiene su explicación: es más conveniente enfocar el estudio a una carta constitución en particular porque cada caso presenta notables diferencias. 831 Un análisis de esta clasificación se encuentra en mi trabajo: La reforma constitucional en Baja California (1953-2007), citado con anterioridad. 832 Este dato por sí solo es ilustrativo: las tres cuartas partes del texto actual de la constitución son diferentes a la versión original de 1953. 833 Para tener idea del efecto de cada cambio constitucional, se puede utilizar una alegoría arquitectónica: si la constitución es la base de la estructura jurídica del estado, hay que imaginar lo que significaría cambiar cada año los cimientos, columnas, paredes o techos del edificio más alto de Baja California. Por eso, se ha considerado que cualquier reforma constitucional es una intervención quirúrgica en un organismo viviente, por lo que «debe ser solamente efectuada con gran cuidado y extremada reserva». Loewenstein, K. Teoría de la constitución. Op. cit., p. 199.

337

Hasta el momento, los 79 artículos de la ley fundamental del estado que han sido revisados, se modificaron en 350 ocasiones. En esta virtud, cada revisión afectó a un promedio de 4.4 disposiciones constitucionales. En el lapso de 61 años,

se ha modificado un promedio de 5.51 artículos anualmente. De acuerdo con la revisión de los decretos publicados en el periódico oficial del estado, a la fecha se registra un total de 350 reformas y adiciones a doce capítulos y 79 artículos constitucionales. En el siguiente cuadro se presenta un resumen de los cambios constitucionales:

La frecuencia de cambios los 79 artículos reformados es la siguiente: 17 preceptos cambiaron una vez; 12 se modificaron dos veces; 14 fueron reformados tres veces; 7 sufrieron cuatro enmiendas; 5 se han enmendado cinco veces; 5 fueron revisados seis veces; 8 se han reformado siete veces; 4 se enmendaron ocho veces; 2 se revisaron nueve veces, 1 se revisó doce veces, 1 fue revisado catorce veces, 1 se modificó 15 veces y otro fue cambiado veinticinco veces.

En términos de los periodos del gobierno (seis años) o periodos de las

legislaturas (tres años), la dinámica constitucional muestra la siguiente evolución histórica:834

1. El periodo del gobernador José Guadalupe Osuna Millán ha sido el más activo en cambiar la constitución: en su periodo, se llevaron a cabo 31 procesos de revisión constitucional y se modificaron 88 artículos de la ley fundamental.835

2. En contrapartida, en el sexenio de los gobernadores Eligio Esquivel Méndez

y Gustavo Aubanel Vallejo --uno de elección y el otro de designación--, no se promovió una sola modificación constitucional.

3. El gobierno de Braulio Maldonado promovió una sola reforma que modificó

dos artículos constitucionales. Por su parte, el gobernador Milton Castellanos tramitó dos procesos para reformar un par de artículos constitucionales.836

834 La distribución de reformas constitucionales por periodo de gobierno no significa que todas hayan sido promovidas por el titular del poder ejecutivo en turno. En este caso, el nombre del gobernador ha sido utilizado no tanto por ser el promotor directo de todos los cambios constitucionales, sino para facilitar la identificación de la época en la que ocurrió cada reforma: es más fácil ubicar un periodo por el nombre del gobernador que por el número de la legislatura. 835 En segundo lugar, en el periodo del Gobernador Alejandro González Alcocer se modificaron 55 preceptos constitucionales, a pesar de que este periodo se inició el 7 de octubre de 1998 y concluyó el 31 de octubre de 2001. 836 Es de subrayar que las reformas en este periodo fueron adecuaciones a la constitución local como resultado de cambios que previamente había sufrido la carta general de la república.

338

4. Durante seis periodos de gobierno (Braulio Maldonado, Eligio Esquivel, Gustavo Aubanel, Raúl Sánchez Díaz, Milton Castellanos y Óscar Baylón) sólo se realizaron 8 revisiones y se modificaron 17 artículos constitucionales.

5. En contraste, los gobernadores Roberto de Lamadrid, Xicoténcatl Leyva,

Ernesto Ruffo, Héctor Terán, Alejandro González y Eugenio Elorduy participaron en 82 reformas y enmendaron 291 artículos constitucionales.

6. En términos políticos, los ocho gobiernos del PRI fueron responsables del

17.7 por ciento de los procesos de revisión constitucional y del 18.57 por ciento de las modificaciones a los artículos de la carta estatal.

7. En cambio, los cuatro gobiernos del PAN han realizado una intensa labor

reformadora: el 82.8 por ciento de las revisiones constitucionales y del 81.42 por ciento de los cambios del articulado constitucional.837

La revisión constitucional se ha centrado en cuestiones orgánicas: el 80.58 por

ciento de las reformas y adiciones se refieren a la organización y el funcionamiento de los poderes del estado y de los municipios: el 30.0 por ciento, al poder legislativo; el 11.1 a la rama de la justicia; el 14.4 por ciento a los municipios, y el 11.781 por ciento al gobernador del estado.838

Reformas por Estructura y Contenido

Estructura temática Artículos No.

Soberanía, poder público y forma de gobierno 1, 2, 3, 4, 5, 6, 11, 12, 96 11

Derechos humanos y garantías constitucionales** 7, 8, 9, 10. 98, 99,101, 102, 104

26

Poder legislativo 13-39 105

Poder ejecutivo*** 40-54, 88, 89, 90, 103, 105, 106

41

Función jurisdiccional y poder judicial 55-75 97

837 Se debe considerar que la mecánica de la reforma constitucional se modificó a partir de 1989, cuando ocurrió la alternancia en el poder. Dadas las características del antiguo sistema político, la división de poderes era un cuento de hadas y, en realidad, el poder ejecutivo controlaba al congreso, a los tribunales, a los ayuntamientos, al partido oficial, a las organizaciones sociales y, para efectos políticos, a todo factor de poder. Es de suponerse que, en la lógica vertical del antiguo régimen, la totalidad de las reformas constitucionales fueron propuestas por el gobernador y formalizadas por el congreso. A partir de octubre de 1989, las cosas cambiaron: el partido gobernante dejó de tener mayoría absoluta en el congreso y, paulatinamente, el gobernador ha perdido control sobre los otros poderes. Esta es la razón por la cual, entre 1990 y 2005, las cosas se invirtieron: varias reformas a la constitución fueron propuestas directamente por el congreso y negociadas en el camino con el gobernador. 838 No deja de llamar la atención que, en contraste con nuestra carta estatal, la mayoría de las reformas a la constitución general de la república se hayan referido al capítulo de derechos fundamentales de los mexicanos.

339

Municipios 76-87 40

Responsabilidades públicas**** 91-95, 97, 100, 107, 108 22

Supremacía constitucional 109, 110, 111, 112, 113 6 *Incluye los derechos y obligaciones de los habitantes y relaciones laborales de los servidores públicos. **Incluye hacienda pública y otras disposiciones sobre el servicio público. ***Incluye remuneraciones públicas y manejo de recursos y bienes públicos y publicidad oficial.

El 5.06 por ciento de las reformas aborda los derechos de las personas

(individuales, sociales y políticos); el 4.64 por ciento versa sobre el régimen de responsabilidades públicas; el 7:4 por ciento comprende las cuestiones de soberanía y forma de gobierno; finalmente, el 1.7 por ciento se refiere a la supremacía constitucional.

En el siguiente cuadro se pueden identificar los ciclos políticos de la dinámica constitucional en la entidad. La distribución por periodos gubernamentales ofrece algunas pistas sobre los posibles motivos políticos o sociales de cada cambio a la constitución.

Reformas por periodo de gobierno Gobernador Cambios constitucionales

Procesos de reforma Artículos modificados

Braulio Maldonado Sández 1 2

Eligio Esquivel Méndez - - Gustavo Aubanel Vallejo - -

Raúl Sánchez Díaz 3 5 Milton Castellanos Everardo 2 2 Roberto de Lamadrid Romandía 3 15

Xicoténcatl Leyva Mortera 6 33

Óscar Baylón Chacón 2 8 Ernesto Ruffo Appel 5 36

Héctor Terán Terán 10 49 Alejandro González Alcocer 14 55 Eugenio Elorduy Walther 16 53 José Guadalupe Osuna Millán 31 88

Francisco A. Vega deLamadrid 6 10

Total 60 237 Elaborado con datos del Periódico Oficial de Baja California

En términos generales, se puede percibir una matriz común en las reformas

constitucionales: 1) no distinguen colores de época ni banderas de partido; 2) cada vez son más detalladas, y 3) su ciclo de vida es de corto plazo. En otras palabras:

entre más se cambia, se detalla o se extiende el texto de una constitución, se acorta su periodo de caducidad y se acelera la necesidad de volverla a reformar:

Es muy explicable la aspiración de los grupos sociales de llevar al texto constitucional las normas protectoras de sus intereses, pero al querer elevar estas disposiciones a rango constitucional para otorgarles jerarquía y permanencia, se produce el resultado contrario, debido a su precariedad y provoca la necesidades de

340

su modificación constante, como resultado de una minuciosa regulación, propia de

las leyes ordinarias.839

839 Fix Zamudio, H. «Estado social de derecho y cambio constitucional» en Op. cit., p. 356

341

342

conclusiones

343

Conclusiones

n poco más de medio siglo, la constitución de Baja California ha experimentado demasiadas reformas y adiciones. En algunos casos, se trata de adecuaciones forzadas por cambios a la constitución general de la república. En otros, a verdaderas necesidades sociales. En su mayoría, obedecieron a factores de coyuntura política o a inmerecidas aspiraciones de

posteridad.840

Los primeros veinticinco años de vida estatal, se realizaron contadas modificaciones a la constitución. En contraste, las casi cuatro últimas décadas se han caracterizado por los continuos, extensos y profundos cambios a las normas constitucionales. Algunas son reformas por reflejo; otras, adiciones por ocurrencia; casi todos son cambios con poca técnica, estrecho horizonte y nula efectividad.841

Al margen de buenas o malas intenciones, las consecuencias han sido insatisfactorias y, en determinados casos, han resultado catastróficas. A juzgar por los resultados, esos cambios sin ton ni son, han creado una constitución sin pies ni cabeza: declarativa, repetitiva, detallista, contradictoria, cambiante y, sobre todo, inobservada.842

En diversas ocasiones, las continuas reformas han carecido de suficientes sustentos normativos y técnicos. A pesar de lo que se diga, no hay duda de que los cambios constitucionales han sido apresurados y coyunturales, a tal grado que en varias ocasiones han desfigurado la naturaleza y han neutralizado la efectividad de las normas fundamentales. En los hechos, la constitución del estado ha capitulado frente a las milicias de la tijera y el engrudo. Un modelo para armar

En suma, la constitución estatal adolece todo tipo de problemas: los más sobresalientes son sus deficiencias jurídicas y los más vergonzosos son sus errores

840 «Es muy explicable la aspiración de los grupos sociales de llevar al texto constitucional las normas protectoras de sus intereses, pero al querer elevar estas disposiciones a rango constitucional para otorgarles jerarquía y permanencia, se produce el resultado contrario, debido a su precariedad y provoca la necesidades de su modificación constante, como resultado de una minuciosa regulación, propia de las leyes ordinarias.» Fix Zamudio, H. «Estado social de derecho y cambio constitucional» en Memoria del III congreso nacional de derecho constitucional. UNAM. México, 1983, p.

356. 841 «Las instituciones políticas bajo todas las circunstancias son difíciles de funcionar, y cuando son cambiadas con frecuencia, la nación no aprende a usarlas adecuadamente.» Bryce, J. Op. cit., p. 45. 842 Herrera, M. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California. ILCSA Ediciones.

Tijuana. Agosto de 2005.

E

344

gramaticales. Desde la perspectiva normativa, abundan las disposiciones jurídicas repetitivas, irrelevantes, contradictorias o insuficientes.843

La constitución local es una norma ignorada. Salvo de los dientes para afuera, no es cumplida ni observada por nadie, ya que no ha sido capaz de someter el gobierno al derecho y, en realidad, tampoco establece y ni, por asomo, protege con efectividad un catálogo significativo de derechos personales o colectivos.844

La constitución estatal no sólo contiene normas supremas y principios

fundamentales. Al paso del tiempo, el ordenamiento ha ido engordando con un creciente número de normas complejas y detalladas --cada vez más prolijas y cada vez más minuciosas. La ecuación es muy simple: una constitución obesa, compleja y cambiante, tarde o temprano se convertirá en una constitución inobservada.845

En oposición a la técnica constitucional clásica, nuestra carta estatal tampoco es clara y concisa. Una constitución bien redactada, debe limitarse a lo esencial, dejando muchos detalles para ser llenados posteriormente por la legislación ordinaria y por los usos sociales.846 En dirección inversa al sentido común, nuestra constitución tiene todas las enfermedades de la tercera edad.

843 Herrera, M. «Baja California. Una constitución con faltas de ortografía». Identidad. Suplemento

cultural de El Mexicano. No. 1682. Domingo 14 de agosto de 2005, pp. 2-3. 844 «Hoy día, el reto fundamental de los derechos humanos no se encuentra en su establecimiento, sino en los modos en que pueden ser garantizados.» Ollero Tassada, A. «Los derechos humanos entre el tópico y la utopía» en Problemas actuales de los derechos humanos. UNAM. México, 2001, pp.

189-191. 845 «La triste verdad es que la constitución se ha distanciado emocional e intelectualmente de los destinatarios del poder.». Loewenstein, K. Op. cit., p. 227. 846 «Las constituciones son cada vez más complicadas (…) La masa del pueblo ha perdido su interés en la constitución y ésta, por tanto, su valor afectivo para el pueblo.» Loewenstein, K. Op. cit., p.

227.

Constitución

Obesidad

Ineficacia

Complejidad

Inestabilidad

345

El balance final arroja cifras en rojo. La lección de la historia es clara: las constituciones de granito, de barro, de gelatina y de mercurio están condenadas al fracaso, porque todas ellas están colocadas en los dos extremos polares de la

dureza y la blandura. Esto ya lo había previsto Goethe: las leyes se heredan como las enfermedades.

Los detentadores del poder, no terminaron por entender que una de las

principales formas de afianzar el respeto a una constitución es evitar en todo lo posible los cambios continuos, irrelevantes o coyunturales a la ley fundamental.847 La constitución fue creada para controlar el poder, no para estar al servicio del poder.848

Para desgracia de todos, los dueños, gerentes, posesionarios y milicianos del

poder, se han apoderado de la constitución. No se conforman con repartirse el queso: también han escriturado la carta constitucional dentro de sus bienes patrimoniales y se han dejado seducir por la tentación de escribir en letras de oro sus delirios y apellidos. 849

En una democracia sin ciudadanos, como la nuestra, los gobernantes han

cambiado la constitución a diestra y siniestra, en total impunidad. Obsesionados por inventar una nueva raza constitucional, han creado un monstruo sin pies ni cabeza, lleno de parches y cicatrices, que pudiera llamarse la «constitución Frankenstein.»

Después de un tiempo de haber sorteado el incansable asedio, la constitución del estado terminó por capitular ante los cortes y remiendos. Norberto Bobbio ha dicho que «la constitución no tiene la culpa.»850 No obstante, la tentación de los buenos convirtió nuestra carta estatal en una versión chafa de las tablas de la ley, que con la misma solemnidad anuncia la buena nueva del reino prometido o las ofertas de temporada de un centro comercial.

En el fondo, la dificultad de la constitución para convertirse en la principal norma del orden jurídico estatal, está relacionada con una rara enfermedad que ha postrado a la ley fundamental a una larga y penosa agonía, de la cual ni se cura ni se muere: está condenada a resucitar cada 16 de agosto, a una celebración más ritual que cívica: el banquete de los fantasmas. 847 «Toda reforma para ser saludable, debe hacerse lentamente» Story, J. Comentario abreviado a la Constitución de Estados Unidos de América. Oxford University Press México, México, 1999, p. 62. 848 Aragón, M. Constitución, democracia y control. Op. cit., p. 11. 849 «Es evidente que una constitución necesita tiempo para fijarse en la conciencia de la nación. Cuanto más tiempo haya estado en vigor, tanto más habrá aprendido la comunidad a vivir con sus ventajas y desventajas (…) frecuentes enmiendas pueden llegar a producir un estado de indiferencia.» Loewenstein, K. Op. cit., p. 227. 850 Bobbio, N. Las ideologías y el poder en crisis. Ariel. Barcelona, 1988, p. 159.

346

La belleza de Frankenstein

A juzgar por los resultados, las reformas en exceso han creado una

constitución sin pies ni cabeza: declarativa, repetitiva, detallista, contradictoria, cambiante y, sobre todo, inobservada. Los parches y remiendos han terminado por crear un monstruo sin pies ni cabeza: una constitución Frankenstein.851

Durante los primeros veinticinco años de vigencia constitucional, las

modificaciones a la ley fundamental fueron escasas. En cambio, las tres últimas décadas se han caracterizado por los cambios constitucionales continuos, extensos y profundos. Como era de esperarse, la inestabilidad y detallismo de la constitución han tenido consecuencias indeseables:

Las causas de tantas reformas irrelevantes están en un mal diseño constitucional, que ha hecho de la norma suprema una norma altamente reglamentaria (…) Ahora bien el problema de una Constitución reglamentaria tiene una causa más profunda que la de una mera falla técnica. Desde sus orígenes políticos en México se deformó el ejercicio del poder, del que resultó (un) modelo autoritario (en el cual las) experiencias represoras no se tradujeron en procesos de democratización del poder, sino de mayor reglamentarismo constitucional (…) Las tensiones políticas encontraron una solución que resultaba satisfactoria para todos: la reforma reglamentaria de la Constitución (…) La Constitución, así, fue utilizada no como un texto normativo, sino como un pliego de acuerdos

políticos.852

851 Hace poco me percaté de que Jellinek menciona una «cláusula Frankenstein» como ejemplo de una ley tributaria que contradecía la constitución del imperio alemán. Op. cit., p. 322. Sin tener en

mente esa breve referencia, hace tres años propuse el nombre de constitución Frankenstein, para caracterizar a una ley fundamental convertida en monstruosidad jurídica. Herrera, M. «El cambio constitucional: ¿Aristóteles vs Frankenstein? en Identidad. El Mexicano del 8 de septiembre de 2002. También se podría hablar de la constitución Golem. Borges recuerda un relato sobre un rabino llamado Judah Leow ben Besabel: «construyó un hombre artificial llamado Golem para que éste tañera las campana e hiciera los trabajos pesados. No era sin embargo, un hombre como los otros y apenas lo animaba una vida sorda y vegetativa. Ésta duraba hasta la noche y debía su virtud al influjo de una inscripción mágica, que le ponían detrás de los dientes y que la atraía las libres fuerzas siderales del universo. Una tarde, antes de la oración de la noche, el rabino se olvidó de sacar el sello de la boca del Golem y éste cayó en un frenesí, corrió por las callejas y destrozó a quienes se le pusieran delante. El rabino, al fin, lo atajó y rompió el sello que lo animaba. La criatura se desplomó. Sólo quedó la raquítica figura de barro, que aún hoy se muestra en la sinagoga de Praga.» Borges, J. L. El libro de los seres imaginarios. Emecé editores. Argentina, 1978, pp. 85-86. 852 Valadés, D. « Consideraciones preliminares» en Cultura de la Constitución en México. Una encuesta nacional de actitudes, percepciones y valores. UNAM-Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación. Comisión Federal de Mejora Regulatoria. México, 2004, p. XII.

347

No hay conciencia en los círculos del poder de que, por muy buenas intenciones que se tengan, cada vez que se modifica una disposición fundamental, la constitución pierde estabilidad: crujen las estructuras de las instituciones y se mueven los puntos de referencia social.853 Como prueba de ello, se puede esgrimir una evidencia: el 92.8 por ciento de las reformas constitucionales se localizan en la parte orgánica de la constitución, en tanto que el 80.58 por ciento de las reformas y adiciones se refieren a la organización y el funcionamiento de los poderes del estado y de los municipios: el 30.0 por ciento, al poder legislativo; el 11.1 a la rama de la justicia; el 14.4 por ciento a los municipios, y el 11.781 por ciento al gobernador del estado.854

A pesar de que, durante más medio siglo, la dinámica constitucional se ha

enfocado a los cambios de organización y competencia, aún no concluye el diseño institucional del estado.855 Pero aún: no hay proyecto ideológico ni propuesta política que se respete, si no contiene una consigna de reforma constitucional o, de plano, de una nueva constitución.856

853 «Las instituciones políticas bajo todas las circunstancias son difíciles de funcionar, y cuando son cambiadas con frecuencia, la nación no aprende a usarlas adecuadamente.» Bryce, J. Op. cit., p. 45.

Sobre la inefectividad de la constitución y la erosión del sentimiento constitucional: Loewenstein, K. Teoría de la constitución, pp. 226 y ss. 854 No deja de llamar la atención que, en contraste con nuestra carta estatal, la mayoría de las reformas a la constitución general de la república se hayan referido al capítulo de derechos fundamentales de los mexicanos. 855 De acuerdo con una interpretación textual de la constitución, no hay límites a la dinámica constitucional: «del artículo 135 se desprende el principio el principio del cambio, (el cual) a nivel local supone la posibilidad de que se produzcan cuantos cambios se consideren necesarios, siempre y cuando no se contravengan o se deje sin regular alguna disposición de la general.» Arteaga, E. Derecho constitucional, p. 488. Sin embargo, la reforma continua contradice el sentido de permanencia y pone en cuestionamiento la supremacía de la constitución. Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Derecho constitucional mexicano y comparado, pp. 100 y ss. 856 Después proponer como candidato a elaborar una nueva constitución y de convocar como presidente a la revisión integral de la ley fundamental, Vicente Fox señaló: «en el año 2001 se realizaron nueve foros en los que se propuso la modificación de 75 artículos constitucionales (y) los diputados y senadores de la actual Legislatura han presentado más de 140 iniciativas de reforma a la Constitución, las cuales merecen la más alta consideración por parte de mi gobierno.» Fox, V. «Discurso en el 85 aniversario de la constitución». La jornada, 6 de febrero del 2002.

348

Es decir: gobernantes y políticos van a seguir dándole vuelo a la hilacha, a pesar de que la lección histórica y jurídica es muy clara: el cambio constitucional, por sí solo, no va a resolver todos los problemas de una sociedad. La constitución

no sirve para pescar en sitios en que no hay peces:

Cuando se han corrompido los principios de gobierno, las mejores leyes se hacen malas y se vuelven contra el Estado; cuando los principios se mantienen sanos, aun las leyes malas hacen el efecto de las buenas: la fuerza del principio suple a todo (…) Hay pocas leyes que no sean buenas en tanto que el Estado conserve sus principios; como decía Epicuro al hablar de las riquezas: “lo que está corrompido no es el licor, sino el vaso”.857

En virtud de que rompen con el delicado equilibrio que debe haber entre la

dinámica social y la estabilidad jurídica, las constituciones de granito, de barro, de gelatina y de mercurio, están condenadas al fracaso, porque desde las orillas de la dureza y la blandura se convierten en obstáculos o son arrastradas por las aguas turbulentas del cambio social.858

En la memorable sentencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos, escrita por su presidente John Marshall, se definió el carácter fundamental de la constitución y se estableció uno de instrumentos más importantes para preservar la supremacía constitucional: el procedimiento dificultado de reforma:

Que el pueblo tienen un derecho original para establecer para su futuro Gobierno aquellos principios que, en su opinión, pueden conducir de mejor manera a su felicidad (…) El ejercicio de ese derecho toma un gran esfuerzo; no puede ni debe repetirse frecuentemente. Por tanto, los principios que así se establecen, deben ser considerados como fundamentales. Y como la autoridad de la que proceden es suprema, y ya que puede actuar solamente de vez en vez, tales principios están diseñados para ser permanentes (…) Ciertamente aquellos que han elaborado Constituciones escritas las conciben como la suprema y más elevada de la

Nación…859

857 Montesquieu. Del espíritu de las leyes. Tomo I. Sarpe. Madrid, pp. 138-139. 858 En Estados Unidos no cantan mal las rancheras: es cierto que la constitución nacional es un símbolo de estabilidad:. Sin embargo, durante su primer siglo de vigencia, se propusieron mil 736 enmiendas, de las cuales sólo prosperaron 16 modificaciones y, en la actualidad, sólo ha sido enmendada veintiséis veces. Jellinek, G. Teoría general del estado, p. 320. En cambio, las

constituciones locales cambian con mayor frecuencia. «En conjunto, noventa y cuatro Constituciones Estatales fueron promulgadas durante el siglo XIX.» Barceló Rojas, D. A. Introducción al derecho constitucional estatal estadounidense, p. 55. 859 Capelleti, M. «El control de la constitucionalidad de las leyes en el derecho comparado» en Revista de la Facultad de Derecho de México, tomo XV, núm. 60, 1965, pp. 916-917.

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Otra evidencia tiene que ver con el sentimiento constitucional.860 Existen evidencias sobre el deslave del respeto social hacia la constitución. En diversas encuestas que se aplicaron a nivel nacional, se puso de manifiesto el verdadero

espesor de la cultura constitucional de los mexicanos: el rango de ciudadanos que considera que siempre se debe obedecer la ley fluctúa entre el 36 y el 46.6 por ciento de la población.861

En una encuesta local, se investigó sobre el nivel de conocimiento de la constitución del estado y el grado de cumplimiento de las leyes locales.862 Los resultados sobre la falta de adhesión constitucional son reveladores:863

1. El 42.3 por ciento afirmó que no conocía la constitución local y el 28.7 aceptó conocerla muy poco.

2. Sólo el 19 por ciento supo el año de expedición de la constitución de Baja

California.

3. El 72.8 por ciento no recordó algún tema o artículo constitucional y el 44.1 por ciento no sabe si la constitución local se apega a la nacional.

4. El 61.9 por ciento consideró la ley fundamental corresponde poco, muy poco

o nada a las necesidades de Baja California.

5. El 70 por ciento señaló que las autoridades y los ciudadanos cumplen poco, muy poco o nada con la constitución.

6. Un rango entre el 24 y 43 por ciento de los ciudadanos estuvo de acuerdo en

violar la constitución por diversas razones.864

Estos datos demuestran que la inestabilidad de la ley fundamental tiene, por lo menos, dos efectos perniciosos: la erosión del sentimiento o conciencia

860 Lucas Verdú, P. El sentimiento constitucional. Reus. Madrid, 1985, pp. 68 y ss. 861 Concha Cantú, H. y otros. Cultura de la Constitución en México. Una encuesta nacional de actitudes, percepciones y valores. UNAM-Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación-Comisión

Federal de Mejora Regulatoria. México, 2004, p. 24. 862 Herrera, M. y otro. Reporte de la Encuesta sobre la Constitución de Baja California. Tijuana Trabaja, A. C. Mimeo, agosto de 2004. 863 En el derecho alemán existe un vocablo para referirse al respeto y adhesión de una sociedad a su ley fundamental: Verfassungsgefühl (sentimiento o conciencia constitucional). Sobre el tema: Loewenstein. K. Teoría de la constitución, pp. 199-205 y 226-231. 864 Los porcentajes sobre el acuerdo en violar la constitución fueron los siguientes: 42.9 por ciento en caso de una emergencia; 42.1 por ciento cuando el resto de la sociedad lo exija o apruebe; el 34.3 por ciento para preservar el orden; 31.1 por ciento cuando lo ordene el gobierno; 27.7 cuando se presente un conflicto entre la justicia y la ley, 24 por ciento por razones políticas.

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constitucional y el debilitamiento del estado de derecho.865 Más aún: «donde las leyes no gobiernan, no hay república.»866 Este síntoma es grave porque cuando «se dejan leyes incumplidas, como ese incumplimiento no puede venir más que de la

corrupción de la república, puede darse el Estado por perdido.»867

Ni duda cabe que es una tarea difícil.868 «Cómo lograr –con qué técnica--, que una Constitución “escrita”, obra de reflexión y arte, refleje con la fidelidad posible la situación y la evolución políticas reales de un pueblo, o sea, su espontánea e ideal constitución»869 La experiencia indica que sólo con «precisión y claridad», se pueden asegurar «inviolabilidad y durabilidad» de la constitución.870

Las constituciones escritas y rígidas requieren imperativamente un procedimiento especial para su reforma, porque no pueden ser eternas y porque si faltara, tendría el pueblo que acudir a la revolución, o los gobernantes a un golpe de Estado (…) La Constitución federal es una norma superior, que está sobre los poderes federales y estatales y, consecuentemente, debe corresponder a un órgano supraestatal la introducción de las reformas que el tiempo y la

experiencia juzguen oportunas.871

El balance de la reforma constitucional en Baja California es desfavorable: tiene más saldos en contra que a favor. En esta historia de ensayos y errores, todos tenemos una parte de responsabilidad, porque hemos cometido un error fatal: haber ignorado –como advertía Goethe--, que las leyes se heredan, como las enfermedades.

El secreto de una buena reforma constitucional es muy sencillo: evitar en todo momento que las urgencias políticas se conviertan en descuidos jurídicos. En cuestiones constitucionales, «el tiempo» y «la experiencia» deben emitir su

865 Burdeau, G. La democracia sin el pueblo. Ariel. Barcelona, 1998, pp. 261 y ss. 866 Aristóteles. La política. Porrúa. México, 1979, p. 226. A la misma conclusión se llegó en la víspera

del estado nacional moderno: «creo que lo de peor ejemplo en una república que el hacer una ley y no cumplirla, sobre todo si la inobservancia es por parte de quien la ha hecho» Maquiavelo, N. «Discurso sobre la primera década de Tito Livio» en Obras políticas. Editorial de Ciencias Sociales.

La Habana, 1971, p. 127. 867 Montesquieu. El espíritu de las leyes. Oxford University Press. México, 1999, p. 14. 868 Colatuono, M. «The Revision of American State Constitutions: Legislative Power, Popular Sovereignty and Constitutional Change», California Law Review, vol. 75, 1987, pp. 1477-1481. 869 Posada, A. La reforma constitucional. Madrid, 1931. Citado por Carbonell, M. Constitución, reforma constitucional y fuentes de derecho en México, Op.cit., p. 205. 870 Stern, K. Op. cit., p. 228. 871 De la Cueva, M. «La Constitución del 5 de febrero de 1857» en El constitucionalismo a mediados del siglo XIX. Tomo II. Publicaciones de la Facultad de Derecho. UNAM. México, 1957.

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veredicto sobre los cambios oportunos y necesarios.872 Este secreto, nada nuevo por cierto, era conocido desde hace varios siglos:

No faltan, en efecto, quienes ponen en duda si no será más bien nocivo que provechoso a las ciudades el alterar sus leyes tradicionales, aun suponiendo que otra ley pueda de suyo ser mejor. De aquí que no sea fácil asentir precipitadamente a la propuesta susodicha, si en realidad no conviene alterar las leyes; y puede incluso darse el caso de que algunos propongan la abolición de las leyes o la constitución, so color del bien público (…) Por otra parte, ni siquiera las leyes escritas deben permanecer inmutables, pues (…) es imposible consignar con todo rigor cuanto atañe al orden de la ciudad, ya que la ley ha de estar necesariamente redactada en términos generales (…) Mas si lo consideramos de otra manera, veremos cómo es éste un asunto de gran cautela. En los casos, en efecto, en que la reforma es de poca importancia, y siendo por otro lado un mal el acostumbrar a los hombres a derogar expeditamente las leyes, es claro que más bien debemos tolerar tales o cuales errores tanto en los legisladores como en los magistrados, pues el pueblo no se aprovechará tanto con la mudanza de la ley como se dañará al acostumbrársele a desconfiar de sus gobernantes (…) La ley, en efecto, deriva sólo de la costumbre la fuerza que tiene para inducir a la obediencia, y como la costumbre no nace sino en el transcurso del tiempo, esto de pasar a la ligera de las leyes vigentes a otras, acabará por debilitar la fuerza de la

ley.873

El futuro no le pinta bien: después de una existencia penosa, la constitución-

Frankenstein puede terminar sus días exhibida sobre «un pedestal en las vitrinas de los museos».874 Es posible, sin embargo, evitar que nuestra ley fundamental sufra ese proceso de momificación. Para ello, se requiere distinguir entre reforma que corrige y cambio que corrompe:

Un Estado puede cambiar de dos maneras: por reforma a la Constitución y porque la misma se corrompa. Cuando cambia la Constitución, conservando sus principios, es reforma, es corrección; cuando pierde sus principios, es que degenera: cambio es

corrupción.875

Se trata, por cierto, de la fórmula más eficaz para tener una constitución

efectiva --capaz de proteger las libertades de las personas y de sujetar las autoridades al derecho. En otras palabras, se trata de entender la naturaleza o el

872 «Pero la ley educa de propósito de los magistrados –dice Aristóteles—y les permite además introducir reformas que la experiencia hiciere ver como mejores que las leyes establecidas.» Aristóteles. Política. Porrúa. México, 1979, p. 217. 873 Aristóteles. Política, pp. 186-187. 874 Bartra, R. Oficio mexicano. Grijalbo. México, 1993, p. 44. 875 Montesquieu. Del espíritu de las leyes. Oxford University Press. México, 1999, p. 119.

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espíritu del derecho: «Saber las leyes non es tan solamente en aprender et decorar las letras dellas, mas que en saber el su verdadero entendimiento.»876

No es una casualidad que, antes de modificar o sustituir una constitución, un sabio de la antigüedad haya recomendado una alternativa más sencilla y eficaz: «Es preciso –escribió Aristóteles-- que todos los ciudadanos sean tan adictos como sea posible a la Constitución Política».877

876 Primera Partida de Alfonso el Sabio. Citado por Grant, J. «La Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica» en El constitucionalismo a mediados del siglo XIX. Tomo I, op. cit., pp. 713-714. 877 Aristóteles. Política. Espasa Calpe. Madrid, 1989, p. 200.

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Resumen: El presente trabajo examina los cambios a la ley fundamental de Baja California de acuerdo con tres categorías jurídicas: las decisiones políticas

fundamentales, el sistema federal mexicano y la teoría de la reforma constitucional. Al efecto, se establecieron varias premisas teóricas: la naturaleza fundamental de la constitución, la jerarquía suprema de las normas constitucionales y la rigidez del ordenamiento constitucional. En el marco conceptual se analizan de manera sintética las bases de la teoría de la reforma a la constitución, los modelos de revisión constitucional, las características las cartas estatales y el contenido de la constitución de nuestro estado. De esta forma, se examinaron 60 procesos de revisión constitucional, por medio de los cuales se han realizado 237 reformas y adiciones a 12 capítulos y 76 artículos de la Constitución de Baja California. La revisión de los cambios a la constitución estatal ha sido acompañada por los siguientes elementos: a) una síntesis del texto original de los artículos de la constitución local; b) una descripción de cada una de las reformas o adiciones; c) un cuadro con los datos generales de todos los decretos constitucionales; d) un comentario de análisis o crítica de cada cambio constitucional; e) una referencia de cada disposición local hacia la constitución nacional, y f) un catálogo de citas y referencias bibliográficas. El capítulo de conclusiones contiene un balance de la inestabilidad constitucional, un análisis cuantitativo de los cambios a la ley fundamental y una clasificación de las reformas constitucionales.