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ACTORES DE VETO, COALICIONES Y LA ESTABILIDAD DE POLÍTICAS FISCALES

Jorge Luciano Crisafulli Universidad Nacional de Córdoba

Resumen: El objetivo de este trabajo es estudiar cómo afectan las coaliciones políticas, en particular, y los actores de veto (veto player), en general, al proceso de toma de decisiones en lo que a políticas fiscales se refiere. Es decir, nos preguntamos si éstos de alguna manera traban o, de lo contrario, destraban acuerdos políticos necesarios para llevar a cabo reformas fiscales que modifiquen el statu quo, otorgando así, mayor rigidez o flexibilidad al sistema político, respectivamente. Como se demuestra, a la hora de llevar a cabo una reforma, un mayor número de actores de veto implicará mayores costos en términos de negociaciones políticas previas a la implementación de dicha reforma, reduciéndose de esta manera la probabilidad de hacerla efectiva o lo que es lo mismo, aumentándose la estabilidad de políticas. Es decir, un mayor número de actores de veto dificultará al Gobierno de turno llevar adelante políticas necesarias para modificar el statu quo y de esta manera intentar satisfacer las demandas de los votantes. Ahora bien, cuando la inmovilidad de acción sea total a la vez que el statu quo se torne insoportable para la sociedad, se generará una inestabilidad de Gobierno. Más tarde, se analiza de qué forma las coaliciones políticas afectan al número de actores de veto, y de esta manera a la estabilidad de políticas, sin embargo concluimos que no puede afirmarse algo determinante al respecto. De esta manera, mientras que en algunas ocasiones las coaliciones aumentan el número de actores, en otras los disminuyen. Finalmente se aplican los conceptos descritos con el fin de explicar algunos hechos ocurridos en Argentina durante el período 1997/2001, como por ejemplo la formación de una coalición entre dos partidos políticos (Alianza) y la asunción de la misma al poder, lo que provocó, a su vez, un aumento en el número de actores de veto en el sistema político. De esta manera, aumentó la rigidez en el sistema político argentino haciéndose más difícil la introducción de medidas fiscales necesarias para revertir el statu quo lo que generó la ruptura de la coalición.

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ACTORES DE VETO, COALICIONES Y

LA ESTABILIDAD DE POLÍTICAS FISCALES

Jorge Luciano Crisafulli Universidad Nacional de Córdoba

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Introducción

El objetivo de este trabajo, es estudiar cómo afectan las coaliciones políticas, en particular, y los actores de veto (veto player), en general, al proceso de toma de decisiones en lo que ha políticas fiscales se refiere. Es decir, nos preguntamos si éstos de alguna manera traban o, de lo contrario, destraban los acuerdos políticos necesarios para implementar las reformas fiscales que modifiquen el statu quo, otorgando así, mayor rigidez o flexibilidad al sistema político, respectivamente.

Este trabajo se estructura de la siguiente manera: en primer lugar, analizamos la conveniencia, o no, de un mayor o menor grado de flexibilidad en el sistema institucional político, bajo el cual se implementarán políticas. Luego, en la segunda parte del trabajo, se introducen algunos conceptos básicos, con el fin de explicar en qué consiste la Teoría de la Elección Pública, también denominada Public Choice. En tercer lugar, son analizadas algunas características de las coaliciones políticas, como por ejemplo bajo qué circunstancias éstas suelen formarse, cuáles serán algunos de los determinantes de sus éxitos y fracasos, etc. Más adelante, definimos a los actores de veto para posteriormente analizar cuáles serán sus conductas y qué efectos tendrán estas últimas sobre el statu quo. Finalmente, a manera de ejemplo, utilizamos los conceptos antes descriptos con el fin de explicar las medidas tomadas por el Gobierno de la Alianza en sus dos años de mandato.1 Estabilidad de políticas

Aquí, nos preguntamos acerca de la conveniencia de una flexibilidad o, de lo

contrario, rigidez en el sistema político. En otras palabras, si preferimos una menor o mayor estabilidad de políticas en nuestra economía.2

Al igual que Tsebelis (1995), se considera que la respuesta a esta pregunta dependerá de la situación económica por la cual se esté atravesando. Así, por ejemplo, si lo que queremos es modificar el statu quo a través de una reducción en el déficit público, será conveniente que las decisiones se tomen en un marco político dotado de la mayor flexibilidad (o menor estabilidad de políticas) posible, para que de esta manera el Gobierno de turno pueda implementar las medidas necesarias sin tener que incurrir en elevados costos de negociación.

1 Coalición, integrada por dos partidos políticos, que ocupó la Presidencia Argentina desde el 10/12/1999 hasta el 20/12/2001. 2 Siguiendo a Tsebelis (1995), llamamos estabilidad de políticas a la ausencia de potencial para introducir cambios en las políticas.

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Por otra parte, si estamos ante un presupuesto público sano, en el sentido de que las cuentas del sector público evolucionan de la manera deseada, será preferible una rigidez tal, que restrinja ciertas tentaciones de gasto a las cuales algunos políticos se ven enfrentados ante determinadas situaciones,3 para de esta manera no entorpecer el buen desempeño fiscal hasta el momento logrado, manteniéndose así la evolución de políticas ya adoptadas (estabilidad de políticas) (Tsebelis, op. cit.).

Teoría de la elección pública

A continuación definimos algunos conceptos acerca de la teoría de la elección pública.4 Para esto citamos a Mueller (1979) quien le define como “la aplicación de la teoría económica a la ciencia política”. En este sentido estudia todo lo que a conductas de votantes, políticos, funcionarios públicos (o burócratas) y demás agentes del sistema político se refiere, ya sea bajo un marco institucional preestablecido, o no, esto es, en permanente formación. Pero siempre teniendo en cuenta “los postulados básicos de conducta de la elección pública”, es decir, consideramos al hombre como un “ser egoísta, racional y maximizador de utilidad”, donde su interacción con los demás, podrá reflejarse a través de distintos tipos de juegos, generalmente, no cooperativos. En otras palabras, el proceso de adopción de decisiones públicas es complejo y en él intervienen tipos de agentes que pueden tener objetivos individuales radicalmente opuestos a los del interés público.

En un mercado político eficiente5 con perfecta información lo anterior no tendría demasiada importancia, ya que si un agente tratara de desvirtuar las elecciones públicas para favorecer su propio interés sería relevado de su puesto por los votantes. Sin embargo, la realidad se caracteriza por “modelos imperfectos que los políticos y votantes usan para ordenar el complejo entorno que los rodea, imposibilidad institucional de alcanzar compromisos creíbles entre principal y agente (votante y legislador; legislador y burocracia), altos costos de la información y bajo beneficio para el votante individual por

3 Más adelante veremos algunos ejemplos de éstas. 4 Aquí nos referimos a la teoría positiva de la elección pública, en contraposición a la teoría normativa. En donde esta última, considera al Estado como un ente que se limita pasivamente a hacer lo que los individuos quieren que haga, es decir, se analiza a la elección pública desde el punto de vista de un planificador social benevolente preocupado por servir al interés público. Este enfoque produjo importantes contribuciones destacando lo que los gobiernos deberían hacer. 5 Un “mercado político eficiente” sería aquél en el cual: “(a) los votantes pudieran evaluar correctamente (en términos del efecto neto sobre el bienestar general) las políticas emprendidas por los diferentes candidatos; (b) sólo se pudiera promulgar leyes y regulaciones que maximicen el ingreso agregado de las partes que efectúan el intercambio, es decir, políticos y votantes, en donde lo que se intercambia son promesas a cambio de votos; y (c) se compensara a aquellos afectados adversamente, asegurando que nadie fuera dañado por la acción” (North, 1990).

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adquirir dicha información;6 todo ello conspira para hacer a los mercados políticos, inherentemente imperfectos” (North, 1990). De esta manera, se considera que el mercado político es un mercado en el cual “los actores tienen una comprensión imperfecta de los temas que los afectan” debido a los altos costos de medir y hacer cumplir acuerdos y/o promesas (costos de transacción). Esto, a su vez, impide el logro de soluciones eficientes, puesto que otorga una discrecionalidad tal sobre la conducta de los políticos respecto a las medidas a tomar, que los incentiva a tomar decisiones en favor a sus propios interéses, que pueden o no coincidir con los del interés público. De esta manera, se incentiva a determinados grupos con intereses especiales, pero que a la vez tienen gran poder de influencia sobre el resultado de las votaciones (ya sea porque representan un grupo social significativo desde el punto de vista numérico, como podría ser un sindicato; o porque manejan grandes capitales, y podrían solventar campañas electorales, por ejemplo), a orientar su acción al reclamo sobre los partidos políticos con participación en el Gobierno acerca de medidas que los favorezcan. Estos son los que suelen denominarse grupos de interés, los cuales ejercerán presiones, con el fin de que las medidas adoptadas los beneficien (o al menos que no les perjudiquen).

De esta forma, el supuesto de la existencia de un planificador benevolente que, en el marco de una perfecta información en el sistema político, implementa las políticas maximizadoras de una determinada función de bienestar social, es demasiado simplista para una realidad caracterizada por la falta de información (originada en los altos costos de obtenerla) que genera a su vez, incentivos a los agentes públicos para sesgar las elecciones del Estado en su propio interés, con el consiguiente coste de eficiencia y de equidad.

Coaliciones políticas

En primer lugar, conviene especificar qué entendemos por coaliciones políticas. Diremos que son todos aquellos acuerdos, uniones y/o pactos establecidos entre distintos partidos políticos. A continuación, profundizaremos sobre esta definición con el fin de comprender la esencia de una coalición, es decir, el porqué y bajo qué contexto éstas suelen formarse y cuáles serán los posibles determinantes o causales de sus éxitos o, del otro lado, de sus eventuales rupturas.

6 Como Downs señala, la cantidad de información que un votante medio adquirirá acerca de lo que los gobernantes hacen vendrá dada por la relación costo-beneficio de obtenerla. Y como la información que pueda poseer un individuo tiene poca influencia sobre las conductas de los políticos, ya que uno de los principales determinantes explicativos de éstas son los resultados electorales y la participación de un voto sobre éstos últimos es casi nula, los beneficios directos de informarse individualmente de manera adecuada serán muy pequeños en relación a los costos, por lo que se tomará la decisión de no hacerlo. De esta manera, los votantes padecerán de lo que Downs denomina ignorancia racional (Downs, 1957).

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Para esto, haremos una extensión a la teoría de los grupos desarrollada en 1965 por Mancur Olson en su obra The logic of collective action. La tesis de este libro establece básicamente que, contrariamente a lo que pueda pensarse, si todos los miembros de un grupo, ya sean colectivos o individuales, tienen un determinado interés en común, el grupo no manifestará una tendencia a lograr dicho interés. El autor explica esto argumentando que la influencia del individuo, miembro del grupo, en la obtención del bien común (al grupo), será menor a medida que el número de integrantes del grupo crezca. De esta manera, para grandes grupos, los costos del individuo (medido en términos del sacrificio que este realice para la obtención del bien) serán generalmente mayores al beneficio obtenido de su participación, por lo que el individuo racional optará por una conducta free rider, la cual consiste en disfrutar del beneficio que le genera el bien, pero sin participar del sacrificio necesario para la obtención del mismo. Ahora bien, dado que el supuesto de racionalidad se cumple también para los restantes miembros del grupo, podemos intuir que nadie incurrirá en los gastos necesarios para la obtención del bien esperando recibirlo de manera gratuita, por lo que el bien en cuestión no se conseguirá.

Cabe recalcar sin embargo, que esta conclusión no puede generalizarse para todo tipo de grupos, sino específicamente para aquellos grandes grupos en donde no existan incentivos individuales o específicos tales que justifiquen a los individuos a contribuir en la obtención del bien. Es decir, existe la posibilidad de que el sacrificio (costo) en el que incurra de un determinado miembro del grupo al participar en la obtención del bien público, sea menor al beneficio obtenido de dicha participación, debido a la existencia de ciertos incentivos individuales ajenos al grupo.7

Otra excepción sería el caso de la existencia de un bien común a unos pocos individuos y que a su vez, este sea de gran valor para ellos, de manera tal que el costo de no obtenerlo a causa de no cooperar con los demás sería muy elevado.

Un ejemplo de esto sería una coalición formada por dos partidos políticos (miembros del grupo) con el fin de ganar las elecciones electorales (bien común). Para explicar esto, planteamos un juego como el representado en la figura 1, donde suponemos que los jugadores A y B, serán los partidos políticos A y B respectivamente, los cuales interactuan en un régimen presidencialista junto a un tercer partido (partido C). Adicionalmente, supondremos que los partidos A y B son minoritarios con respecto a este último. De esta manera, los partidos A, B y C captarían, por ejemplo, el 35%, 20% y 45% del padrón electoral, respectivamente.

Los jugadores A y B deben escoger entre dos conductas posibles, cooperar o no con el otro partido, en donde cooperar implica ofrecer (o compartir) en las próximas elecciones presidenciales, sus propios votos al otro partido. Así, dependiendo cuáles sean las

7 Un ejemplo de estos individuos son los entrepreneurs de la política, a quienes definiremos más adelante.

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Jugador A NC C NC -2 ; -2 3 ; -2 Jugador B C -2 ; 3 2 ; 2 FIGURA 1 decisiones simultáneas que tomen ambos partidos, se llegará a un determinado acuerdo, o no (resultado del juego), el cual generará beneficios (pagos del juego), ya sean positivos o negativos, para ambos.

Por otra parte, es importante tener en cuenta el fuerte supuesto que realizamos respecto a la inalteración de los porcentajes de votos obtenidos en las elecciones por parte de los partidos A y B, cualquiera sea la decisión de estos respecto a cooperar o no.8

Ahora bien, podemos observar que de la interacción entre los partidos minoritarios A y B surgen cuatro resultados posibles, a saber:

1- Que los dos partidos en cuestión no cooperen (cuadro superior izquierdo), o lo que es lo mismo, ambos decidirán no ofrecer sus votos al otro partido, de esta manera, ninguno llegará al poder, obteniendo cada uno, un beneficio negativo igual a dos pagos (-2), representando esto el disgusto de ver al partido opositor, C, en el poder.

2- Que el partido B coopere, no así el A (cuadro inferior izquierdo). Esto implica, que el partido A se quedará con sus votos y con los del partido B, obteniendo la victoria en las elecciones. En este caso el partido B, obtendrá un beneficio negativo, igual a dos pagos (-2), reflejando, al igual que antes, el disgusto de ver a un partido opositor en el poder. Mientras que el ganador obtendrá un beneficio igual a 3 pagos, lo que refleja obviamente, el haber obtenido la presidencia.9

3- Que el partido A coopere, no así el B (cuadro superior derecho). Aquí podemos extraer las mismas conclusiones resultado anterior, pero considerando como ganador al partido B, mientras que el A será el perdedor.

8 Como veremos, en caso de cooperación mutua, el cumplimiento de este supuesto dependerá de la credibilidad que inspire la coalición a los votantes. 9 Teniendo en cuenta los supuestos que hicimos acerca de los porcentajes de voto que obtendrían cada partido, y dada esta conducta de los partidos A y B, el partido A obtendrá el 55% de los votos, contra 0 del B y 45% del C.

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4- Que haya una cooperación mutua entre ambos partidos (cuadro inferior derecho) formándose de esta manera una coalición. Aquí, los partidos A y B compartirán sus votos, por lo que juntos ganarán las elecciones, obteniendo cada uno, dos pagos positivos reflejo de estar en el poder, aunque menor a tres puesto que deberán compartirlo.

Vemos así, que la posición de cada partido mejora si ambos contribuyen a la obtención del bien de interés común a los dos partidos (la presidencia) (resultado4), que en lugar de no hacerlo así (resultado 1). Pero uno de ellos podrá mejorar aún más si, manteniéndose la conducta del otro constante, decide no cooperar (resultado 2 o 3).

Ahora bien, para predecir cual será el resultado final del juego, es necesario tener en cuenta varios aspectos como por ejemplo el número de jugadores; la magnitud relativa de los beneficios que se consiguen si se adopta la estrategia cooperativa con respecto a la pérdida derivada del resultado no cooperativo; la simultaneidad, o no, del juego (es decir, si jugadores juegan al mismo tiempo o no); la información que los jugadores tengan acerca de la estrategia del resto y del número de rondas del juego, entre otras.

Para el caso particular que tratamos aquí, es decir, dos partidos políticos (dos jugadores) que deben decidir, o acordar, a la vez (juego simultáneo) acerca de si se unen o no, con el fin de ganar las elecciones (una ronda), conociendo de esta manera un partido, la postura del otro, a la hora de firmar (jugar), es fácil predecir que se llegará pronto a un acuerdo de cooperación (resultado 4), pues las ventajas de la unión, es decir, la ventaja de la participación en la obtención del bien en común, serán muy notorias. Después de todo se está decidiendo entre obtener dos pagos negativos o dos pagos positivos, puesto que la probabilidad de ocurrencia de los resultados dos y tres bajo los supuestos preestablecidos será prácticamente nula, después de todo: ¿qué incentivo tendría un partido a regalar sus votos a otro, cuando podría exigir a cambio una porción del poder?. Decimos que el resultado 4 es un óptimo paretiano ya que ninguno de los partidos puede encontrarse en una mejor situación (en términos de pagos recibidos) sin que empeore la del otro.

Sin embargo y como mencionáramos párrafos atrás, este resultado no ocurriría si consideráramos grupos lo suficientemente grandes, como para que las conductas individuales no sean tan notorias como en el caso de grupos pequeños, ya que el confiar en el cumplimiento voluntario de los demás originaría la aparición de jugadores que incumplen y conducen a la provisión escasa, o nula, del bien común (Olson, op. cit.). En otras palabras, los participantes serán tentados a causa de su racionalidad, por la estrategia (dominante) de no cooperar.10

10 Para este juego, decimos que no cooperar es una estrategia dominante ya que si un partido decide cooperar los pagos que recibirá serán 2 y –2, dependiendo de si el otro partido coopera o no. Pero si decide no cooperar, obtendrá 3 o –2, respectivamente. Por lo que eligiendo no cooperar, el partido en cuestión estará

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Finalmente, cabe recalcar que obtuvimos este resultado bajo el importante supuesto realizado a comienzos de este análisis, respecto al régimen en el cual se toman las decisiones. Dijimos que las conductas de los distintos partidos eran llevadas a cabo en una elección presidencial en las que el ganador (sea un partido individual o de coalición) lo consigue todo. Es decir, la presidencia se gana o se pierde, no hay resultados intermedios como podría ser en el caso de elecciones legislativas o de un régimen parlamentario de representación proporcional en el que se gana una parte de la bancada. Como señala Downs (1957) la maximización de pluralidad (expansión del partido) es la estrategia óptima cuando un ganador único es seleccionado; mientras que la maximización de votos lo será, cuando varios partidos pueden ser elegidos. De esta manera, “una regla de votación que limite el número de ganadores a uno, tendería a impulsar a los partidos minoritarios a fusionarse para mejorar sus posibilidades de ganar” (Mueller, op. cit.).11 Actores de veto

Entendemos por actores de veto, a todos aquellos agentes que participan en la toma de decisiones, y cuyo acuerdo se requiere para llevar a cabo un cambio de política. Adicionalmente, y citando a Tsebelis (op. cit.), podemos clasificarlos en actores de veto institucionales y actores de veto partidarios. Los primeros son todos aquellos actores de veto especificados en la Constitución, así tenemos al Poder Ejecutivo Nacional y a la Cámara de Diputados y Senadores de la Nación. Mientras que los segundos, como su nombre lo indica, son aquellos partidos políticos de significativa participación en el padrón electoral.

Por otra parte, saber determinar, de manera precisa, el número de actores de veto a considerar, es muy importante a los efectos de este análisis, puesto que como veremos más adelante, es un determinante significativo del grado de flexibilidad o rigidez del sistema. Por ende, cabe tenerse en cuenta algunas consideraciones que pasamos a describir.

En primer lugar, con respecto a la clasificación expuesta anteriormente acerca de los actores de veto (clasificación que dividía a éstos en políticos y en institucionales), podemos observar que es incompleta cuando nos remitimos estrictamente a la definición de estos (es decir, agentes cuyos acuerdos son necesarios para implementar nuevas

mejor o como mínimo igual a la posición que obtendría si decidiese cooperar. Este resultado es un equilibrio en el sentido de que independientemente de la postura que tome el otro, nuestro partido se quedará en el mismo lugar, salvo que, como vimos con nuestro ejemplo se preestablesca un acuerdo. A este equilibrio se lo denomina equilibrio de Nash. 11 Para un análisis empírico de esta hipótesis, ver Rae (1967), quien ha descubierto que las reglas de elecciones son un determinante importante del número de partidos.

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políticas) puesto que deberíamos considerar otros actores de veto además de los nombrados, como por ejemplo algunos grupos de interés, sobre todo en el caso de que las nuevas políticas a implementar sean políticas presupuestarias. Esto es así porque, como dijimos, los políticos al intentar maximizar sus propias funciones individuales de utilidad, tratarán de no actuar contra los intereses de estos grupos, sino que por el contrario, cumplirán las peticiones de estos últimos, ya sea implementando determinadas medidas o anulando otras, a cambio de favores. Es decir, generalmente, los políticos llevarán a cabo propuestas de política previamente acordadas con algunos grupos de interés. Cabe sin embargo recalcar, que estos grupos, sólo tienen poder (de veto) a causa de la discrecionalidad política que encontramos en los mercados políticos imperfectos, los cuales se caracterizan por falta de información. De esta forma, podemos visualizar que los grupos de interés no participan directamente en la toma de decisiones acerca de las políticas a implementar, sino que lo hacen indirectamente, a través de las influencias que estos tienen sobre los políticos, es decir, el poder de veto de estos grupos estará implícito y limitado por el poder de veto de los otros actores de veto, los políticos. Entonces, cuando consideremos el número de actores de veto que posee el sistema político a analizar, tendremos que omitir considerar a los grupos de interés como actores independientes, puesto que los consideraremos implícitos en los actores de veto políticos.

En segundo lugar, tampoco deberíamos considerar a los actores de veto institucionales por separado. Esto puede clarificarse si entendemos que a través de los actores de veto institucionales, los partidarios se expresan. Entonces, no estamos hablando de actores independientes entre sí, sino que los institucionales están en función de los políticos. De esta manera, las diferencias entre actores institucionales, dependerán de su respectiva composición política. Si ésta es diferente en cada actor institucional, deberían ser considerados como actores diferentes. De lo contrario si, por ejemplo, el sistema a analizar está compuesto por una Cámara de Senadores y una de Diputados, donde sus respectivas composiciones partidarias se caracterizan por ser similares en el sentido de que un mismo partido tiene mayoría en ambas, podremos considerar a estos dos actores de veto institucionales como uno sólo, y partidario. Puede decirse entonces que el número de actores puede variar de una elección a otra.

Llegamos así a la conclusión de que “deben considerarse como distintos a los actores de veto partidarios, mientras que los institucionales pueden ser absorbidos” (Tsebelis op. cit.). Actores de veto y estabilidad de políticas

Ahora bien, una vez analizado el concepto de actores de veto, podemos ver de qué manera estos afectan a la estabilidad de políticas. Tsebelis explica esto mediante la

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“distancia” o diferencias de opinión (incongruencia) existente entre los distintos actores de veto respecto a las políticas a implementar. Para esto, supone que dos actores de veto, A y B, están poniéndose de acuerdo para modificar al statu quo (SQ). Esto se representa en el Gráfico 1, donde los ejes indican las cuestiones o problemas a tratar. Así por ejemplo, cuando hablamos de la “cuestión 1” (eje de las abscisas) podemos estar refiriéndonos a la magnitud del déficit fiscal, mientras que la “cuestión 2” (medida sobre el eje de las ordenadas) se referirá al valor de la alícuota impositiva. Por otra parte, la curva CIA representa la curva de indiferencia de A, y CIB1 y CIB2 serán las de B dependiendo de si su posición es b1 o b2.

Inicialmente, los puntos a y b1 indican el “punto ideal” para los actores A y B, respectivamente. De esta manera, el actor A deseará implementar las políticas necesarias para llevar el déficit a Ga, y la alícuota a Ta; mientras que B buscará los valores Gb1 y Tb. Observamos en el gráfico que si el actor B está relativamente cerca del A (punto b1), el área que integra todos los posibles puntos que pueden modificar al statu quo (área de cambio) vendrá dada por CAB1 (área gris claro más área gris oscuro). Sin embargo, a medida que el actor B se distancie del A (cambiando su posición original b1 por la posición b2), lo que reflejaría una mayor incongruencia entre ellos, el área de cambio se

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reducirá a CAB2 (área gris oscuro), que no es más que un subconjunto de CAB1. De esta manera Tsebelis concluye que “a medida que aumenta la distancia (...) que separa a los actores de veto, el tamaño del área de cambio del statu quo disminuye, o lo que es lo mismo, la estabilidad de las políticas se incrementa”. Llegamos entonces a nuestra primera respuesta acerca de cómo influyen los actores de veto sobre la estabilidad de políticas. Mientras mayor sea la distancia (o incongruencia) entre los actores de veto, mayor será la dificultad de llegar a un acuerdo, y por ende aumentará la estabilidad de políticas.

Puede explicarse entonces porqué en 1984 los Socialistas franceses, quienes querían quedar dentro del Sistema Monetario Europeo, tuvieron que librarse de los Comunistas, que estaban en contra, para poder implementar un programa de austeridad fiscal, necesario para quedar dentro de dicho Sistema. Ocasionándose de esta manera, la ruptura de la coalición gobernante entre estos dos partidos.

Ahora bien, analizadas las consecuencias de la distancia o congruencia entre actores de veto, veremos de qué manera influye sobre la estabilidad de política, el número de actores de veto. Al respecto, anticiparemos que a medida que aumente el número de actores de veto, la estabilidad de políticas no disminuirá. Tsebelis, demuestra esto con un instrumental similar al utilizado en el gráfico 1. Inicialmente supone dos actores, A y B. En el gráfico 2, el área CAB (área gris claro más área gris oscuro) indica los distintos acuerdos posibles entre los actores A y B que modificarían el statu quo. Si ahora consideramos a un tercer actor, C, el nuevo área de cambio CABC (área grisoscuro) será subconjunto de CAB. Es decir, menor será el área de cambio. Esto nos permite

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determinar una segunda respuesta a lo planteado inicialmente. A medida que agregamos actores de veto al sistema, la posibilidad de llegar a un acuerdo que modifique el statu quo no aumenta, o en otras palabras, la estabilidad de políticas no disminuye.

Esta hipótesis es congruente con los resultados obtenidos por Schick (1993), quien compara a Estados Unidos, Holanda y Suecia. Este autor encuentra que el sistema norteamericano (presidencialista) y el holandés (parlamentario), al contar con múltiples actores de veto, registraron similares patrones de altos déficits fiscales. Mientras que Suecia, que tiene un sistema con un sólo actor de veto (gobierno de partido), registró patrones muy por debajo de los anteriores. Sin embargo, cuando Suecia estuvo gobernada por una coalición integrada por dos partidos no del todo congruentes (por lo que aumenta el número de actores de veto), se caracterizó por una relativa incapacidad de acción.

Ahora bien, hasta aquí no hemos considerado la estructura interna de los partidos políticos, es decir, los hemos supuesto totalmente homogéneos.12 Sin embargo, las internas partidarias podrían también considerarse cómo determinantes parciales del número de actores de veto. Así, a medida que las diferencias intrapartidarias aumentan, o en otras palabras, a medida que el grado de cohesión dentro del partido es menor, más difícil será consensuar acerca de una propuesta de política, por lo que mayor será la estabilidad de políticas, y por ende más difícil será modificar al statu quo. Es decir, si alguna de las internas de un partido propone una política, para que esta se lleve a cabo (se apruebe en el Congreso) necesitará el apoyo de las restantes internas, no sólo para obtener los votos de éstas en el Congreso, sino también para estar respaldada por un mayor número de actores y así ser verdaderamente considerada por los otros partidos. Pero a medida que disminuya el grado de cohesión entre estas internas más difícil será obtener este respaldo. Por lo que concluimos que la estabilidad de políticas aumenta con las diferencias intrapartidarias. Sin embargo, a estos actores de veto puede considerárselos como débiles respecto a los partidarios puesto que, como Olson (op. cit.) afirma, la mayoría de los grupos socialmente interactivos son bastante homogéneos en cuanto a sus preferencias, y esto ocurre con los distintos partidos políticos en donde, si bien se reconocen la existencia de estas internas, la esencia ideológica de las mismas no difieren en demasía como ocurre en el caso de cuando relacionamos distintos partidos.

En resumen, hemos visto cómo la estabilidad de las políticas aumenta con el número de actores de veto; con la distancia (o incongruencia) entre estos (ya que dos actores completamente congruentes, pueden ser considerados como uno); y con el menor grado de cohesión de cada actor.13

12 Hasta aquí, las palabras candidato o partido podían utilizarse de forma indistinta porque suponíamos implícitamente que los partidos adoptaban una posición única ante los votantes. 13 Para una evidencia empírica ver Weaver y Rockman (1993).

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Coaliciones políticas y el número de actores de veto: el caso argentino

En esta sección utilizaremos el instrumental analizado para explicar algunos de los hechos políticos-económicos más importantes ocurridos en Argentina durante el período 1997/2001 caracterizado entre otras cosas en el ámbito político, por la formación, asunción a la presidencia y posterior caída de una coalición política llamada Alianza. Y, en el ámbito económico, por la imposibilidad de revertir un elevado nivel de desempleo. Sin embargo, cabe recalcar que no se pretende aquí realizar un análisis exhaustivo de lo ocurrido (puesto que para ello se necesitaría considerar un conjunto de variables institucionales, culturales, etc., que van más allá del alcance del presente trabajo), sino aplicar y afianzar los conceptos antes mencionados y evaluar la verosimilitud de las conclusiones obtenidas.

La Alianza, es una coalición formada en 1997 por la Unión Cívica Radical (UCR) y el Frente por un País Solidario (FREPASO) en un contexto político caracterizado en el cuadro 1.

Presidencia de la Nación (partido) PJ

Diputados de la UCR (en %) 26.5 Diputados del FREPASO (en %) 15.2 Diputados del PJ (en %) 44.4 Senadores de la UCR (en %) 28.6 Senadores del PJ (en %) 54.3

Cuadro 1: Composición política argentina en 1997

El poder del Partido Justicialista (PJ), no sólo presidía el Poder Ejecutivo sino que también era primera minoría tanto en la cámara de senadores como en la de diputados. Además, ocupaba el cargo presidencial por segunda vez consecutiva, al ganar las elecciones presidenciales en 1995 por un amplio margen.14 Así, a los dirigentes de los dos partidos minoritarios mencionados (UCR y FREPASO) se les presentaba un juego como el antes visto con respecto a las elecciones presidenciales de 1999, en donde la UCR, el FREPASO, y el PJ, ocuparían la posición de los partidos A, B y C, respectivamente.

14 Mientras el PJ obtuvo el 47.49% de los votos, el FREPASO y la UCR conseguían el 27.83% y el 16.16% respectivamente (Base de Datos Políticos de las Américas).

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Ahora bien, una vez pactada la coalición surgía el problema por parte de los entrepreneurs de la política15 de conciliar intereses, opiniones, etc. entre ambos partidos puesto que, como Olson (op. cit.) explica, el éxito de los grupos dependerá en gran parte del grado de homogeneidad de éstos, “porque la homogeneidad ayudará a lograr la coincidencia de opiniones”, y esto a su vez es fundamental para formar un partido coherente que inspire confianza y credibilidad a los votantes, quienes al momento de votar por una coalición, votarán no sólo a su partido preferido, sino también a otro que, para este caso particular, en alguna época pudo haber sido el partido opuesto al de su preferencia si consideramos que el FREPASO se formó con políticos del PJ (partido históricamente rival de la UCR) y de la izquierda.16 Y esto era precisamente lo más difícil de lograr, cotejar, o mejor dicho, homogeneizar dos grupos (partidos políticos), que si bien perseguían un mismo objetivo (llegar a la presidencia), eran heterogéneos respecto a sus ideologías. Para esto los entrepreneurs decidieron hacer hincapié, aunque de manera ambigua, en las grandes deudas del gobierno del PJ y cuyas soluciones eran demandadas de manera impaciente por los votantes, a saber, la corrupción y el alto desempleo que alimentaba, a su vez, a la exclusión social y la inseguridad. Así, los entrepreneurs buscaban homogeneizar los intereses de los partidos integrantes de la coalición, con propuestas lo más amplias posibles de manera tal que no existiesen contradicciones que hicieran dudar a los votantes. Con tal fin se crea la plataforma de la Alianza denominada: “El Gran Cambio, un programa de desarrollo económico y social que abre un nuevo camino”. En donde pueden encontrarse párrafos como el siguiente:

Los objetivos de la ALIANZA son (...): pleno empleo, igualdad de oportunidades, la mejor educación, la salud como un derecho, un Estado sin corrupción y una sociedad sin miedos. A su vez, ésta campaña junto con la del PJ (la cual proponía los mismos

objetivos), es coherente con el modelo Hotelling-Downs, el cual establece que en un sistema bipartidista, la posición de ambos candidatos converge hacia el punto medio de la distribución de frecuencia (unimodal y simétrica) de los votantes, lo que implica que los partidos ensucian sus propuestas adoptando criterios tan amplios como

15 “Entrepreneurs de la política (political entrepreneur) es un término utilizado (...) para referirse a todos aquellos políticos, líderes de movimientos, y demás personas que se dedican a ayudar a los miembros de grupos a organizarse para conseguir beneficios (...) a cambio del apoyo de los miembros de esos grupos” (Geddes, 1994). 16 Sin embargo, y en favor de Axelrod (1970), cabe destacar que, en el momento de formación de la Alianza, la UCR y el FREPASO era la “combinación de partidos con menos conflictos de intereses, de las posibles combinaciones”.

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ambiguos. En palabras de Downs (op. cit.), “la competencia obliga a ambos partidos a ser menos claros de lo deseable acerca de sus propósitos.”

Finalmente los entrepreneurs de la política logran sus objetivos de consolidar a la Alianza y en las elecciones presidenciales de 1999, no sólo se cumple el supuesto realizado en el juego visto, acerca de la no disminución del porcentaje de voto de cada partido individual después de formarse la coalición, sino que además logra obtener una mayor cantidad de votos que la suma de estos antes de la unión.17 De esta manera la Alianza gana estas elecciones y el 10 de diciembre del mismo año pasa a ocupar el Poder Ejecutivo. Mientras que el escenario político en el Congreso de la Nación, después de la elección de diputados (simultánea a la presidencial), queda representado de la siguiente manera:

Diputados de la Alianza (en %) 48,4 Diputados del PJ (en %) 38,5 Senadores de la Alianza (en %) 33 Senadores del PJ (en %) 55

Cuadro 2: composición política argentina en Diciembre de 1999

Dado que el grado de cohesión intrapartidaria suele ser significativo en períodos de elecciones, podemos deducir que el número de actores de veto en Argentina después de las elecciones de 1999 eran 3 (la UCR, el FREPASO y el PJ). Por lo que el número de actores de veto aumenta, puesto que antes de las elecciones el marco político venía dado por el cuadro 1 donde pueden observarse dos actores: la UCR y el PJ.18 Sin embargo, dado el fuerte respaldo social y el alto grado de cohesión entre los partidos integrantes de la Alianza, hicieron que el grado de congruencia entre los actores de veto furera alto y por ende que la estabilidad de políticas fuera relativamente baja. De esta manera no tardaron en aprobarse las primeras medidas fiscales tendientes a modificar el statu quo a través de una reducción en el abultado déficit fiscal que rondaba en los $7347.5 millones anuales,19 lo que representaba un 2,64% del PBI (contra los $4236.7 y $4158.7 millones correspondientes a los años 97 y 98, respectivamente).20

17 El porcentaje obtenido por la Alianza en dicha elección fue del 48.5% contra un 38.5% obtenido por el PJ y un 10.09% de Acción por la República (AR). 18 Siempre y cuando supongamos cohesión intrapartidaria para estos dos partidos. 19 Esta y todas las restantes cifras en pesos argentinos ($) son medidas en base a precios del año 1993. 20 Este fuerte aumento del 76.7% respecto al 97, puede explicarse por el aumento de intereses de deuda; por la disminución en la recaudación, debido a la recesión; y excesos de gastos primarios, correspondientes a ciertas políticas de gasto en consumo y administración, que pueden ser explicadas por la versión fiscal de la teoría de los ciclos electorales de Tufte (1978), la cual establece que “la política fiscal es más expansiva en períodos

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Estas políticas tuvieron como principal objeto aumentar la recaudación en $2000 millones para el año 2000 por medio de dos vías, una era disminuir la evasión impositiva (que rondaba en unos $20000 millones anuales) dando mayor poder a la AFIP como órgano recaudador y fijando una moratoria impositiva. Y la otra fue aumentar alícuotas de impuestos a las ganancias, internos, a los combustibles y a los bienes personales; y ampliar la base imponible del IVA y del impuesto a las ganancias. Adicionalmente, fueron suspendidos beneficios a sistemas de promoción industrial y agrícola. Estas políticas, junto a recortes selectivos del gasto, procuraron reducir el déficit fiscal a $4700 millones.

En el marco social, ésta reforma tributaria, llamada “impuestazo”, junto con disminuciones del 13% en los sueldos de los empleados públicos y la aprobación irregular (puesto que se denunciaron casos de coimas en el Senado de la nación) de una ley de reforma laboral llamada de “flexibilización laboral”, en donde, entre otras cosas, prolongaba el período de prueba aplicable a los nuevos empleados, generó un descontento generalizado en la sociedad para con la Alianza.

Esto último, a su vez, provocó las primeras diferencias entre los partidos integrantes de la coalición (la cual ya no se la podía suponer como un actor de veto, sino varios) y aparece como una verdadera oposición el PJ. Es decir, parece haber una relación directa entre el descontento de los votantes respecto a las políticas llevadas a cabo por el oficialismo y la incongruencia entre los actores de veto. De esta manera, a medida que la impaciencia respecto a la obtención de resultados crecía en una población descontenta también, por los ajustes presupuestarios a la que se veía expuesta, las diferencias de posturas entre los distintos partidos parecían hacerse aún mayor, por lo que la estabilidad de políticas aumentaba.

El porqué de lo anterior puede explicarse con las herramientas que nos provee North (op. cit.): “lo que está ausente, es una comprensión correcta de las consecuencias de las políticas”. Por eso es que si bien los partidos de la oposición parecen ser firmes en sus propuestas, no tienen del todo definido cuales serían las verdaderas políticas a implementar con el fin de cumplirlas. La oposición sólo tiene incentivo a tomar la postura que les convenga bajo el criterio de maximización de votos, esto es, ponerse al frente del reclamo de los votantes para con el Gobierno de turno en cuanto a objetivos a conseguir. Así por ejemplo si los votantes demandan empleo, y el Gobierno realiza reformas laborales para satisfacerlos, pero estas también son rechazadas por los primeros (debido por ejemplo a la implicancia de algún costo inicial para los ya trabajadores), aparecerá la oposición anunciando que no son necesarias tales reformas para incrementar el número de empleos por lo que no votará en el Congreso a favor de dicha reforma. De esta

preelectorales”. Para una evidencia empírica de ésta hipótesis en América Latina ver: Stein, Talvi y Grisanti (1997) y Gavin y Haussman (1997).

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manera, la política de estar al lado del votante le es mucho más simple a la oposición que al partido oficialista puesto que no tendrán la obligación de decir cómo conseguir esas propuestas, aunque generalmente lo harán pero anunciando medidas sociales como por ejemplo políticas fiscales expansivas (subsidios, rebajas de impuestos, etc.) sin entrar en detalle acerca de cómo financiarlas, o de cuáles serán sus verdaderos efectos. Por otra parte, si la oposición tiene poder de veto, la reforma no podrá aplicarse, por lo que no será posible modificar el statu quo (no aumentará el nivel de empleo). Y mientras el tiempo transcurra, mayor será el descontento social, mayor las diferencias con la oposición, y mayor la estabilidad de políticas. Sin embargo este ciclo es menos probable que ocurra cuando el partido gobernante sea el único actor de veto, puesto que esto le permitirá implementar rápidamente (sin necesidad de negociaciones) las medidas necesarias para modificar el statu quo.

Resumiendo, “los actores de veto opositores tienen incentivos a poner en relieve las deficiencias del partido oficial” (North, op. cit.) (medida por el número e intensidad de las demandas de los votantes no satisfechas), y a medida que éstas crezcan, habrá una mayor distancia entre actores de veto, lo que a su vez implica una mayor estabilidad de políticas.

Ahora bien, cuando el ciclo anterior esté lo suficientemente avanzado de manera tal que el Gobierno de turno se torne inmóvil (fuerte estabilidad de políticas) y el statu quo sea insoportable para la sociedad en general o determinados sectores, habrá un mayor riesgo para este Gobierno de perder el poder, ya sea a través de medios constitucionales (inestabilidad del gobierno) o a través de medios extra-constitucionales (inestabilidad del régimen).21 Es decir, la inestabilidad gubernamental o del régimen, aumenta con la estabilidad de políticas.

Como vimos, en Argentina desde comienzos del 2000, con la reforma impositiva y recortes de salarios y subsidios, junto a las reformas del sistema laboral y previsional, sumadas a su vez a denuncias de corrupción contra algunos miembros de la Alianza, se produjeron fuertes caídas en la imagen de la Alianza, en un contexto de fuerte descontento y alta tensión social, ante el estancamiento económico (en 1999 el PBI decreció un 3,4%), alto y creciente desempleo (que había sido en el año 1999 de 14.3%), aumento de la pobreza y de la desigualdad (medida por el coeficiente de Gini,22 el cual pasó de ser 0,49 en 1999, a 0,5 en el 2000). Y explicamos de qué manera todo esto generaba una diferencia mayor de postura entre los actores de veto encargados de formular políticas económicas (en este caso la Alianza, al ser el partido que ocupaba la

21 Para un análisis empírico ver Warwick (1992), quien encontró que el número de actores de veto y la distancia ideológica entre ellos llevan a la inestabilidad gubernamental. 22 El coeficiente de Gini es un indicador de la distribución del ingreso que varia desde 0 a 1, indicando una mayor concentración (regresividad) en la distribución a medida que se acerca a 1, y viceversa.

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presidencia) y aquellos partidos opositores (el PJ). Lo cual, a su vez, hacía tardar la implementación o ejecución de las políticas dispuestas por el ejecutivo. Un ejemplo de esto lo constituyen las largas negociaciones establecidas por parte del ejecutivo con el PJ y sectores sindicales antes de la aprobación de la ley de flexibilización laboral ya mencionada.

A la vez que crecían los reclamos para con la Alianza, crecían también como dijimos las diferencias de criterio entre el titular del ejecutivo (presidente Fernando de la Rúa, representante de la UCR en la coalición) y su segundo (el vicepresidente Carlos Alvarez del FREPASO). Esto puede notarse en declaraciones públicas realizadas por este último respecto a la necesidad de cambios en la política económica. De esta manera el FREPASO comienza a tratar desentenderse de las políticas tomadas por el ejecutivo, para no ser incluido en las críticas que se le realizaban a la Alianza. Es decir, sin salir del poder, procuraba hacer como único responsable de las políticas de ajuste (antisociales) tomadas, al partido radical. Así el FREPASO, al alejarse de la posición del radicalismo, se constituye en un verdadero actor de veto, por lo que aumenta la estabilidad de políticas. Esto puede verse en el gráfico 1 si suponemos que el FREPASO, partido B, pasa de la posición b1 a la posición b2.

Ahora bien, cabe reflexionar acerca de cómo afectan las coaliciones al número de actores de veto. Al respecto diremos que si algunos de los dos partidos que formaban la coalición ganaba las elecciones presidenciales y legislativas (por diputados) con un porcentaje similar al obtenido por la Alianza, probablemente el número de actores de veto hubiesen sido dos: el FREPASO o la UCR, según corresponda, y el PJ (con primera minoría en la Cámara de Senadores). De esta manera, podemos decir que las coaliciones incrementan el número de actores de veto (en este caso particular, la Alianza agregaría un actor de veto, que sería el partido no ganador), incrementando la estabilidad de políticas. Sin embargo si cada uno de los tres partidos fuera mayoritario en cada actor de veto institucional, como sería el caso por ejemplo en que la UCR ocupara la presidencia, el FREPASO la mayoría en Cámara de Diputados y el PJ la mayoría en la Cámara de Senadores estaríamos ante un caso similar al planteado originalmente donde los actores de veto serían tres. Es decir, para llevar a cabo una política de reforma sería necesario el acuerdo entre los tres partidos al igual que antes aunque con la desventaja de que la existencia de una coalición garantiza una relativa congruencia entre sus integrantes en el momento en que se empieza a gobernar, ya que esta desaparece con el tiempo cuando los resultados, en términos de objetivos cumplidos, no se dan.

Siguiendo con nuestro análisis, la estrategia de separación llevada a cabo por el FREPASO, es tomada también por algunos sectores dentro del radicalismo. Es decir, disminuye el grado de cohesión intrapartidaria. De esta manera, las críticas comienzan a dirigirse únicamente al Presidente de la Rúa, aumentando aún más la estabilidad de

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políticas. Por lo que ya no todas las medidas dispuestas por este último son aprobadas en el Congreso como en un inicio. Por su parte no sólo que el statu quo no mejoró, sino que incluso se agravió aún más. Esto puede verse en la evolución de algunos indicadores económicos durante el 2000. En dicho año se registra una disminución del 0.8% en el PBI respecto al año anterior ocasionada, fundamentalmente, por una fuerte caída en la inversión (8.4%). Mientras que el desempleo creció al 15.1% (0.8% mayor respecto al registrado en 1999).

Con respecto al año 2001, todo sigue igual hasta el tres de marzo, fecha en la que renuncia el Ministro de economía, J. Machinea. Lo reemplaza R. López Murphy, quien propone un drástico programa de ajuste que prevé entre otras cosas, recortes en el sistema educativo, y en los subsidios a las economías regionales, por 2000 millones. Considerando a esta alternativa como la única posible para reducir el déficit fiscal debido a la inviabilidad de nuevas subas impositivas y de aumentos en el endeudamiento.

Las protestas desde todos los sectores no se hacen esperar, estableciéndose tomas de universidades, paros laborales nacionales, cortes de ruta, etc. De esta manera, legisladores de la oposición y de un sector del oficialismo adelantan que no aprobarán esas medidas. Al mismo tiempo que el presidente de la Rùa llama a la conformación de un Gobierno de coalición con todos los partidos (“Pacto de Gobernabilidad”), con el objetivo unificar posturas de los diferentes actores de veto para de esta manera disminuir la estabilidad de política y así hacer posible una modificación en el statu quo. En otras palabras, lo que se buscaba, era consensuar políticas efectivas para disminuir el gasto público, puesto que, de esta manera, aumentaría la confianza externa e interna en el país, lo que a su vez, provocaría “una reducción en las tasas de interés, necesaria para aumentar la inversión y así expandir la economía”. Sin embargo, los actores de veto opositores tenían, como vimos, incentivos para no formar parte de esta política antisocial, para de esta manera simpatizar con los votantes (conducta maximizadora de votos).

López Murphy renuncia a los 17 días de haber asumido. Ahora bien, la única manera de salir de esta rigidez política a la cual se enfrentaba el Gobierno, era incorporar al mismo, a alguien que tuviera la mejor imagen posible en la mayor cantidad de sectores, con el fin de que los “representantes” de éstos (actores de veto opositores) votaran a favor de las medidas que se propusieran, para de esta manera modificar el statu quo. En este contexto, el 20 de Marzo asume como nuevo ministro de economía D. Cavallo, presidente de Acción por la República (AR) y con el respaldo del FREPASO, quien declara que no habrá recortes en el gasto público y anuncia la implementación de planes de competitividad, los cuales consistían en la promoción de algunas actividades (agropecuarias e industriales) a través de reducciones impositivas. Así, Cavallo gana el 52% de apoyo popular según encuestas, y el aval de distintos sectores económicos. Por lo que, disminuye relativamente la estabilidad de políticas.

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De esta manera, en Junio fue posible adoptar un paquete fiscal que entre otras medidas incluía aumentos en los impuestos a combustibles y ampliación del IVA junto con algunas reducciones en otros impuestos las cuales ayudaron a moderar el descontento social. Sin embargo, Junio ya acumulaba $4601,2 millones de déficit y se pronosticaba sólo para el mes de Julio un déficit de más de $1000 millones lo cual generó una fuerte desconfianza en el sector financiero reflejada en el gran salto que experimentó el riesgo país (en Julio llegó a 1600 puntos básicos), afectando al nivel de las tasas de interés, y al valor de los títulos públicos. Esto provocó la necesidad por parte del Gobierno de la implementación de una regla presupuestaria que devolviera confianza a los mercados puesto que se ponía en peligro el régimen de convertibilidad (en donde el valor del peso argentino se ataba al dólar estadounidense). Se anuncia entonces el envío al Congreso del proyecto de Ley de Déficit Cero, el cual establecía que los gastos, no podrían ser superiores a los ingresos del Estado.

Dado que el colapso de la economía argentina, si no se aprobaba dicha regla numérica, era evidente para casi todos los sectores políticos, económicos y sociales, disminuye la incertidumbre de las consecuencias de políticas, o en este caso, de no políticas. De esta manera, los políticos estaban presionados a aprobar este proyecto no sólo por parte de algunos sectores importantes de la economía, quienes se verían perjudicados por el fin de la Convertibilidad y un supuesto default de la deuda pública, sino también (aunque de manera indirecta) por la población en general, ya que cuando ésta tuviera que afrontar los costos de una devaluación los juzgaría culpables, por no haber aprobado dicha ley.

Podemos decir entonces que con respecto a la aprobación ésta política, la distancia entre los actores de veto no era significativa, por lo que al Ejecutivo sólo le bastó negociar con el PJ algunas transferencias a las provincias justicialistas. Así, el 30 de Julio, el Gobierno logra que se apruebe en el Congreso la “Ley de Déficit Cero”.

Sin embargo, los mercados financieros no reaccionaron como se esperaba, reflejo de la incredibilidad en el Gobierno, por lo que el riesgo país siguió siendo alto. Por su parte, la regla de déficit cero parece haber sido efectiva para Agosto y Setiembre puesto que de un déficit igual a $105.4 millones y $475.1 millones para ambos meses en el año 2000, se pasa en el 2001 a un superávit de $470.9 y $124.7 respectivamente. Pero entre Octubre y Noviembre el déficit suma $1557.4 millones. A la vez que el riesgo país alcanzara prácticamente los 3000 puntos básicos tras los rumores que afirmaban que el FMI no desembolsaría $1260 millones preacordados ante la falta de cumplimiento de las metas fiscales fijadas. El clima de incertidumbre y desconfianza es de tal magnitud que se provoca una corrida bancaria. El Gobierno restringe la extracción de depósitos lo que produce una situación social insostenible, mientras se profundizan los intentos por lograr una concertación política a la que no se llega, por lo que el Presidente renuncia.

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Cumpliéndose la relación antes mencionada acerca de que prolongadas y fuertes estabilidades de políticas provocan la inestabilidad del gobierno. Conclusión Inicialmente explicamos la formación de coaliciones políticas mediante la teoría de los grupos de Olson. Dijimos que para grupos pequeños (como lo es el caso de una coalición formada por dos partidos minoritarios) con grandes intereses en común (la presidencia), los beneficios de una unión serán muy grandes, sobre todo en el caso de una regla de votación de ganador único, puesto que se estará decidiendo entre compartir votos y obtener alguna participación en el Gobierno, o no unirse y de esta manera no obtener nada. Luego, definimos a los actores de veto y concluimos que la estabilidad de políticas aumenta con el número de actores de veto; con la distancia (o incongruencia) entre estos (de hecho, dos actores completamente congruentes, deberían ser considerados como uno); y con el menor grado de cohesión de cada actor. Y que a su vez, con un statu quo no deseado, una prolongada estabilidad de políticas provocaba una inestabilidad de gobierno o del régimen. Finalmente, con el objetivo de apreciar el poderío de estos conceptos como instrumentos explicativos de las consecuencias de la forma de organización que adopte un sistema político, los utilizamos para explicar algunos hechos ocurridos en Argentina durante el período 1999/2001. Como vimos, en este período gobernó un partido de coalición que agregó un actor de veto al sistema. De esta manera, aumentó la estabilidad de políticas haciéndose más difícil la introducción de medidas fiscales necesarias para revertir el statu quo. Y dado la gravedad de éste, se generó la ruptura de la coalición y posteriormente la caída del Gobierno del Presidente de la Rúa.

Sin embargo, como se advirtió oportunamente, no siempre es malo agregar actores de veto. Así, en una economía caracterizada por la correcta evolución de variables macroeconómicas debido a buenas políticas implementadas en el pasado, una alta estabilidad de políticas será lo adecuado.23

Puede concluirse también, que teniendo bien en claro el concepto de actores de veto no hay necesidad de establecer una teoría que responda cuál sería el sistema político conveniente para poder reducir el déficit fiscal de la forma menos costosa (o más rápida) posible. Es decir, cuando nos preguntemos si, con el fin de reducir efectivamente el déficit público, es mejor un régimen parlamentario o presidencialista?; si se prefiere una legislatura de tipo unicameral o bicameral? Y/o, si es mejor un sistema multipartidista o

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bipartidista? Sólo debemos responder que para implementar cambios de política fiscal (u otras), será mejor un sistema con el menor número de actores de veto posible; con la mayor congruencia entre ellos; y mayor cohesión intrapartidaria factible (Tesbelis op. cit.). Aunque bien puede pensarse, que un sistema caracterizado por un régimen presidencialista, una legislatura unicameral y un sistema bipartidista tenderá a incorporar una menor estabilidad de políticas con respecto a los sistemas políticos mencionados, al ser de éstos, el más coherente con los tres requisitos recién numerados.

Análogamente, pueden hacerse algunos comentarios respecto a reglas de procedimiento para la aprobación del Presupuesto Público. Al respecto, Alesina y Perotti (1996) recomiendan a aquellos países que busquen reducir el déficit fiscal, fortalecer la rama del Ejecutivo vis a vis la del Legislativo, y a su vez, dentro de la rama del Ejecutivo, robustecer las facultades del Ministro de Economía vis a vis del resto de ministros (denominados ministros gastadores) de manera tal de alcanzar un proceso presupuestario centralizado y de arriba hacia abajo (top-bottom). Ahora bien, pueden explicarse estas recomendaciones a través del concepto de actores de veto. Será preferible que el Ejecutivo realice el presupuesto ya que éste constituye un solo actor de veto (con excepción del caso donde exista una coalición, donde se generará una guerra de nervios24 entre los integrantes de las mismas a diferencia de la Legislatura en donde suelen haber más de uno por lo que será más difícil y por ende más costoso llegar a un acuerdo. Por otro lado, dado que los ministros tienen jurisdicción exclusiva sobre sus respectivas áreas políticas, cada uno se convertirá en un actor de veto y luchará por los intereses de su sector para de esta manera ganar prestigio (querrán maximizar el presupuesto correspondiente a sus jurisdicciones) por lo que también se generará entre estos una guerra de nervios que impedirá el logro de un presupuesto responsable. En cambio, si el Ministro de Economía se encarga de realizar el Presupuesto, o por lo menos de estipularle un cierto monto para que luego los demás ministros, o legisladores en su caso, determinen como asignar o distribuir estos fondos, no se dará esta lucha de intereses o sí, pero sólo de participación, manteniéndose el monto total del Presupuesto en el nivel prefijado por el Ministro de Economía. 23 Esto explica el porqué Roubini y Sachs (1989, b) recomiendan gobiernos Parlamentarios (de coalición) en el caso de un buen funcionamiento de la economía. 24 Alesina y Drazen (1991) desarrollan un modelo en donde políticos incongruentes (representantes de distintos sectores sociales) discuten qué sector social será el que sufra los costos de un ajuste presupuestario generándose una guerra de nervios entre ellos, lo que demora la adopción de política necesarias para reducir el déficit fiscal.

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ESTADÍSTICAS RESUMEN (ARGENTINA 1997/2001)

• Indicadores Económicos Sector Real

Período 1997 1998 1999 2000 2001 P.I.B. (en millones de pesos argentinos ($) a precios de 1993)

277,441

288,123

278,369

276,173

263,870

P.I.B. (variación anual en %) 8.1 3.9 -3.4 -0.8 -4.5 Superávit Primario (millones de $ a precios de 1993)

10,088.5

9,594.9

9,509.6

6,317.3

4,800.9

Balance fiscal (millones de $ a precios de 1993)

(4,236.7)

(4,158.7)

(7,347.5)

(6,936.3)

(8,170.5)

Balance fiscal (% del P.B.I) -1.5 -1.4 -2.6 -2.4 -3.2

Déficit público (Variación anual en %)

-1.84 76.7 -5.6 17.8

Desempleo (%) 14.9 12.9 14.3 14.7 18.3

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la EPH del INDEC y del Ministerio de Economía.

• Indicadores económicos de Mercado y Calificaciones Internacionales

Período 1997 1998 1999 2000 2001 Bolsa (variación año corriente MERVAL en %) 5.9 -37.4 26.7 -23.5 -48.8 Bonos (EMBI puntos básicos UST) 461 709 527 777 4,301 Calificación Moody’s Ba3 B1 B1 Ca

Calificación Standard and Poor’s BB BB BB SD

Fuente: Elaboración propia sobre la base de JP Morgan Securities Inc., Moody’s Inverstor’s Service y Standar and Poor’s.