SESION 3

EL PERU COMO ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO

Todas las personas que vivimos en el país debemos conocer que el Estado peruano es un

Estado unitario y descentralizado; unitario, porque es una sola entidad que tiene deberes

comunes y persigue metas compartidas, como el bienestar general o la protección de las

personas. No obstante, también es descentralizado porque el gobierno debe ejercerse

en tres niveles; un gobierno nacional, 25 gobernadores regionales (e n 2 4 de par tam en tos

y u n a p ro v i nc i a co ns t i t uc io n a l ) y 1834 municipales ( 195 provinciales y 1639 distritales).

De esta forma, se acerca el Estado a la población para la mejor satisfacción de sus

necesidades y derechos en condiciones de igualdad y respeto a la pluralidad.

Un Estado descentralizado es un tipo de Estado que ha distribuido territorialmente su poder en

niveles de gobierno y cada nivel de gobierno cuenta con autonomía –política, económica y

administrativa– para el ejercicio de sus competencias y funciones.

La descentralización, en esa medida, es un proceso de carácter democrático y una política

permanente del Estado de carácter obligatorio cuyo objetivo fundamental es el desarrollo

integral del país. Vale decir, se trata de un medio y no es un fin en sí misma, pues es sólo el

medio para lograr un país desarrollado que ofrezca más oportunidades a toda su

ciudadanía. Asimismo, es el medio a través del cual se ordena y orienta al Estado peruano y

por ende a sus tres niveles de gobierno al cumplimiento de su objetivo primordial que es el

bienestar y defensa de los seres humanos y sus derechos.

PRINCIPALES NORMAS QUE RIGEN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN, SON:

• Constitución Política del Estado Peruano (Capítulo sobre Descentralización).

Ley que Modifica la Constitución en el Capítulo de la Descentralización ( Ley Nº 27680 del

07.03.2002, Ley Nº 28607 del 04.10.2005 y Ley Nº 30305 del 10.03.2015)

• Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783).

• Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales – LOGR (Ley N° 27867).

Ley que Modifica la L.O.G.R. (Ley Nº 27902 y Ley Nº 29053)

• Ley Orgánica de Municipalidades – LOM (Ley N° 27972).

• Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE (Ley N° 29158).

IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO Y ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO.

El adecuado cumplimiento de las competencias y funciones por parte de los tres niveles de

gobierno, así como la provisión de bienes y servicios, requiere que el territorio del Estado se

encuentre ordenado y organizado de forma racional. De esa forma se aprovechan mejor las

potencialidades territoriales y se promueve el desarrollo equitativo, inclusivo y sostenible de los

territorios en beneficio de la ciudadanía.

DESCENTRALIZACION:

Definición.

Existen un sin número de definiciones sobre descentralización, siendo las más empleadas, las

siguientes:

A. La descentralización constituye un proceso destinado a alcanzar un buen gobierno, es

decir, un gobierno efectivo, eficiente y al servicio de las personas.

B. Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos,

especialmente financieros, materiales y tecnológicos de los que son titulares las entidades de

la función ejecutiva hacia los gobiernos sub- nacionales.

C. Reducción y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes integrantes, práctica

de transferir competencias, funciones y recursos desde el nivel central del Estado hacia

las organizaciones de ésta y de la sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente

más adecuados para una mayor y más democrática participación de la población en la

determinación política, económica y físico-ambiental de su destino colectivo.

EJES DE TRANSFERENCIA EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

La descentralización se implementa a partir de var ios e jes de t ransferenc ia , las

cua les se presentan a continuación:

Transferencia de responsabilidades y gestión descentralizada. Supone la transferencia de

responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales para re dibujar el reparto

de competencias estatales entre el nivel nacional, el regional, el provincial y el distrital, con el

objetivo de acercar la toma de decisiones y la gestión de los bienes y servicios que presta el Estado a

la población.

Demarcación y Organización Territorial, Se refiere a la necesidad de ordenar el territorio del Estado

de manera racional a través de la conformación de bloques políticos y económicos que hagan

contrapeso a la fuerza de la capital. Se trata también de repensar la vinculación de las

provincias y distritos con los espacios regionales, así como determinar sus límites para erradicar

los repetidos conflictos que se presentan al respecto. Todo ello con el objetivo de superar las

limitaciones de escala de los actuales departamentos promoviendo su integración en regiones.

Democratización de las Decisiones Públicas y Concertación, Se trata de la promoción del

proceso de descentralización a través de la participación de la ciudadanía en la planificación de su

desarrollo -plan de desarrollo concertado y presupuesto participativo-, y en la vigilancia de sus

autoridades, mediante prácticas de transparencia y mecanismos de rendición de cuentas.

Fortalecimiento Institucional, Alude al desarrollo de capacidades y prestación de asistencia técnica

del Gobierno Nacional, a los gobiernos regionales y locales, así como también a los

representantes de la sociedad civil para que participen activamente en la gestión descentralizada. Su

finalidad es fortalecer a los tres niveles de gobierno para el cumplimiento de las nuevas tareas que

gradualmente vienen cumpliendo.

Adecuación e implementación de Sistemas Administrativos, Indica la necesidad de que los

sistemas administrativos del Estado, que son de aplicación de los tres niveles de gobierno,

respondan a la realidad heterogénea del universo de gobiernos regionales y municipalidades del

país. Tiene por objetivo que los sistemas administrativos, como son los de presupuesto,

abastecimiento, inversión pública o tesorería, se interrelacionen, complementen y ejerzan mutuo

control.

Información para la Descentralización, La descentralización requiere que los actores de los distintos

niveles de gobierno reciban información constante sobre los avances y nuevos pasos del proceso.

Sólo de esta manera se podrá mantener su compromiso e interés en el proceso de

descentralización, así como la legitimidad de los ajustes y precisiones que se adopten sobre el

mismo.

Descentralización Fiscal, Se refiere a la autonomía financiera de los gobiernos

descentralizados para cumplir con sus responsabilidades, asignándoles lo recaudado por

determinados tributos en su zona, y definiendo un sistema de transferencias

intergubernamentales para complementar lo que recauden, en especial en las zonas pobres y de

bajo desarrollo.

Descentralización Económica, Se orienta a favorecer el desarrollo económico en los distintos territorios,

lo cual requiere que el Estado –y en especial los gobiernos regionales– establezca condiciones

favorables para la iniciativa privada y que los empresarios apuesten a dar valor a las

potencialidades de los distintos departamentos y localidades.

Estos ejes en conjunto dan cuenta del proceso político que constituye la descentralización,

entendida como la transferencia de poder del nivel nacional de gobierno a los niveles

descentralizados, a los que se les reconoce la potestad para decidir sobre el desarrollo y

gestión de sus territorios respetando el carácter unitario del Estado. Con esa finalidad se eligen

autoridades regionales y locales mediante votación popular.

FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN.

En base las consideraciones anteriores, los factores más importantes que rodean a los procesos

positivos de descentralización y regionalización, son:

a) E l aprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes factores de

producción, existentes, en diferentes medidas, en todo el territorio nacional. Esta fórmula se

asocia a una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial que oriente la articulación de

mercados y conforme una red de asentamientos humanos e infraestructuras comunicacionales y

energéticas dinamizadoras.

b) L a construcción de mecanismos que efectivicen la participación de las organizaciones

sociales representativas en los Planes y Presupuestos que le conciernen, así como en la

vigilancia del desempeño de los Gobiernos Regionales y Locales con los cuales se identifican.

c) Políticas dirigidas a impedir el creciente deterioro del ambiente y la progresiva destrucción

masiva de nuestros recursos forestales, mineros, acuíferos, pesqueros e, incluso, culturales

(particularmente en relación a los valores adscritos a las Comunidades Nativas y Campesinas.

d) L a revisión de los roles de las entidades más directamente relacionadas con el

tratamiento de la descentralización, la regionalización y el ordenamiento territorial; buscando

evitar duplicaciones y señalando cuál de ellas debe ejercer el liderazgo. Entre estas puede

citarse a la Secretaría Nacional de Descentralización, al Centro Nacional de Planeamiento

Estratégico (CEPLAN), al Ministerio del Ambiente y al Ministerio de Economía y Finanzas, a

través de su Dirección Nacional de Presupuesto Público y del Sistema Nacional de Inversión

Pública (SNIP).

e) L a realización de un conjunto todavía no explícito de reformas del Estado en su

posicionamiento descentralizador y en su predisposición para impulsar inversiones

espacialmente desconcentradas.

Así mismo, efectivización del funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental

(CCI) a través del cual se articulen las funciones e iniciativas de los tres niveles de Gobierno, en el

marco de las políticas de descentralización.

DISTRIBUCIÓN DEL PODER ESTATAL EN UN ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO.

La distribución del poder se realiza en dos sentidos:

Distribución Funcional del P oder:

Consiste en distribuir el poder del Estado en base a competencias y funciones que deben

ser cumplidas por las distintas entidades y niveles de gobierno del Estado. Así, por ejemplo,

el Poder Judicial debe cumplir funciones jurisdiccionales, el Congreso de la República debe

cumplir funciones legislativas y de fiscalización, y los gobiernos descentralizados deben cumplir

funciones ejecutivas y de gestión en sus territorios.

A partir de la distribución funcional del poder del Estado, es posible identificar entidades del

mismo cuyas funciones se concretan en todo el territorio del Estado.

Poder Ejecutivo, encargado del diseño y supervisión de las políticas nacionales, que guían

la gestión de todo el país.

Poder Legislativo, a cargo de la elaboración y modificación del marco normativo de

un Estado, en el cual se basan las políticas nacionales; así como las funciones de

fiscalización y representación.

Poder Judicial, encargado de administrar justicia en la sociedad, mediante la aplicación

de normas jurídicas.

Órganos constitucionales autónomos: Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de

Elecciones, Contraloría General de la República, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público

(Fiscalía), Consejo Nacional de la Magistratura, entre otros. Algunos de ellos se distribuyen

competencias y funciones a los tres niveles del gobierno.

Distribución Territorial del Poder:

Consiste en el reconocimiento de la autonomía política, económica y administrativa a entidades

territoriales que tienen la capacidad de decidir y administrar sus propios asuntos, es decir, se

descentraliza la decisión y la gestión en cuanto al cumplimiento de competencias y funciones

ligadas a la provisión de bienes y servicios a la población. Ejemplo de ello son los gobiernos

regionales y locales.

LOS NIVELES DEL GOBIERNO PERUANO DESCENTRALIZADO

La Constitución Política del Perú establece que el Estado peruano es unitario y

descentralizado, y cuyo gobierno se ejerce en tres niveles: Gobierno Nacional, Gobierno

Regional y Gobierno Local.

a) Gobierno Nacional

El Gobierno Nacional cumple competencias y funciones en todo el territorio del país. También

le corresponde diseñar y formular políticas de carácter nacional y sectorial que son de

cumplimiento obligatorio de parte de todas las entidades del Estado. Estas políticas se

formulan en coordinación con los gobiernos regionales y locales, y al Gobierno Nacional le

corresponde el papel rector de las mismas.

• El Rol rector del Gobierno Nacional.

Al Gobierno Nacional le corresponde el rol rector de las políticas nacionales y sectoriales

que se derivan de las competencias que comparte con los gobiernos regionales y

locales. Este rol rector involucra las siguientes responsabilidades:

— Formular, en coordinación con los gobiernos descentralizados, las políticas públicas

nacionales y sectoriales.

— Prestar asistencia técnica, capacitación y el adecuado traslado de información a los

gobiernos descentralizados.

— Monitorear el cumplimiento de las competencias y funciones que transfiera a los

gobiernos descentralizados.

— Establecer lineamientos o regulaciones específicas para la provisión de bienes y servicios que

forman parte de las competencias y funciones transferidas a los gobiernos descentralizados.

El Gobierno Nacional cuenta con la Secretaría de Descentralización para cumplir con sus

funciones en el marco del proceso de descentralización.

Secretaría de Descentralización

Es el órgano de línea de la Presidencia del Consejo de Ministros, que depende jerárquicamente de

su Secretaría General y al que le corresponde cumplir las siguientes funciones respecto al proceso

de descentralización:

iento de capacidades en gestión a los gobiernos

regionales y locales.

Gobierno Nacional a los gobiernos regionales y locales.

ierno Nacional y los gobiernos

descentralizados en el marco del diálogo y la concertación.

b) Gobiernos Regionales

Los Gobiernos Regionales son el segundo nivel de gobierno del Estado peruano,

elegidos a través de votación popular. Están constituidos sobre la base de

departamentos para organizar y conducir la gestión pública regional, en concordancia

con los objetivos nacionales, y en coordinación con los gobiernos locales.

Sus principales funciones son:

• Fomentar el desarrollo regional integral sostenible.

• Promover la inversión pública y privada, y el empleo.

• Garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus

habitantes.

• Promueve la participación ciudadana y realiza rendición de cuentas de su gestión.

c). Gobiernos Locales.

El nivel local, desarrolla su acción de representante del Estado en las circunscripciones territoriales

provinciales y distritales, considerando también a los centros poblados (Art. 189º CPP); es así que

las municipalidades provinciales y distritales como órganos del gobierno local, tienen la suficiente

autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, que se

circunscribe principalmente a promover el desarrollo y la economía local, y la prestación de los

servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y

regionales de desarrollo (Art. 194º y 195º CPP).

Además las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el

desarrollo local.

Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperación de la Policía Nacional

del Perú, conforme a ley. (Art. 197º CPP).

LAS DIMENSIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERU.

En diversos países del mundo los procesos de descentralización se iniciaron bajo el modelo

centralista, a partir de aplicar como modalidad de desarrollo, el hecho de transferir competencias y

funciones desde gobiernos centrales a gobiernos constituidos más cerca del ciudadano

denominados como gobiernos subnacionales o descentralizados, como un componente de

reformas administrativas dirigidas a hacer frente a los crecientes problemas de ineficiencia que se

presenta en el Estado.

Eso quiere decir que los procesos descentralizados buscan ser más eficientes que los

centralizados; en cuanto a que la división política y jurisdiccional descentralizada responda mejor

a las demandas territoriales diferenciadas (de la gestión centralista), ya que podemos integrar las

preferencias independientemente de sus diferencias territoriales (Se puede seguir el principio de

Tocqueville: “todo aquello que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse en

un nivel superior”). El único límite sería que los beneficios obtenidos de la descentralización no

sean inferiores a los generados por las economías de escala propias de una gestión centralizada,

es decir que no acentúen desbalances horizontales o verticales en los niveles de gobierno.

Al hablar de descentralización no se puede evitar mencionar por lo menos cuatro

dimensiones de aplicación, sin los cuales no es posible avanzar en un proceso de desarrollo

regional y local. Tanto el aspecto administrativo que otorga funciones y responsabilidad a las

autoridades regionales y locales, como el aspecto político que empodera y legitima a los

representantes regionales y locales en su actuación al frente de su ámbito de poder, son ejes

temáticos que desarrollaremos a continuación conjuntamente con el aspecto económico y fiscal

que en buena cuenta alimenta y proporciona los recursos financieros que hacen posible todos los

planes y proyectos que las regiones y demás gobiernos locales se plantean o se proponen con

miras a lograr el desarrollo de sus respectivas regiones y localidades.

Descentralización Administrativa

Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato constitucional debe

realizarse progresivamente conforme a un conjunto de criterios definidos legalmente tomando en

cuenta la capacidad de gestión efectiva del GGRR o GGLL que recepciona dichas competencias.

El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una determinada

organización de gobierno regional o local no quiere decir que todo lo que se haga en esa

comunidad sea decidido localmente. En última instancia, el órgano de gobierno regional o local

responderá de alguna u otra forma ante el gobierno central. En este tipo de descentralización las

autoridades encargadas de la administración local pueden ser elegidas por los pobladores o

designadas por el gobierno central.

La descentralización administrativa ha sido definida como la transferencia de responsabilidad para

el planeamiento, manejo y la colocación de recursos del Gobierno Central a determinadas

agencias, unidades subordinadas o diferentes niveles gobierno, autoridades semiautónomas,

autoridades públicas, corporaciones, autoridades funcionales u organizaciones no

gubernamentales.

Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentración, a la devolución y a

la delegación como mecanismos de la descentralización administrativa, enfatizándose que en

todos ellos debe primar la responsabilidad funcionarial (accountability) ante la población y las

entidades fiscalizadoras por los actos que desarrollen en el ejercicio de sus funciones, debido a

que esta responsabilidad maneja la discreción como esencia de la descentralización

administrativa, que envuelve la delegación de esa autoridad.

Descentralización Económica.

También entendida por algunos como privatización. Consiste en transferir el proceso de

asignación de diferentes factores e insumos de producción, de instancias político- administrativas

hacia mecanismos de mercado. Bajo este punto de vista, se puede considerar a la privatización

como una forma de descentralización, siempre que se relacione con mecanismos de un mercado

competitivo. Tomando el enfoque sobre la provisión de bienes públicos, se puede decir que la

descentralización económica se relaciona más que con la provisión de bienes públicos, con la

producción de éstos.

La descentralización económica debe propender a la integración horizontal entre las regiones (a

fin de lograr economías de integración bajo una sola administración estatal), y la integración

vertical entre las regiones y Lima, y de sus entornos rurales con sus ciudades-eje

(complementando la producción rural y la producción y el consumo urbanos).

El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qué nivel de gobierno determina la base y la tasa

de cada impuesto, qué nivel de gobierno se hace responsable de la prestación de un servicio

específico -por ejemplo, agua, salud, educación- y cómo equilibrar los desbalances horizontales -

por ejemplo, diferencias de desarrollo, de ingreso, de educación y de pobreza- entre regiones.

Descentralización Política.

Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralización política, el hecho de

que las autoridades a las cuales se hará la transferencia de facultades sean elegidas por los

pobladores de la región o localidad, y no simplemente designadas por el gobierno central.

Las competencias transferidas en una descentralización política, esencialmente normativas, serán

ejercidas de forma autónoma por los gobiernos subnacionales, respondiendo en última instancia a

los pobladores que los eligieron y no al gobierno central. Desde el enfoque económico de la

provisión de bienes públicos, afirma Finot: “...sólo habrá descentralización política cuando se

decide (por parte de los gobiernos locales) qué, cuánto y con qué recursos proveer...”

La dimensión política del proceso (descentralización) responde a la necesidad de vincular a los

ciudadanos a las decisiones públicas colectivas y dar a éstas legitimidad y capacidad de ser

cumplidas y que ha cobrado importancia principalmente como una reforma democrática, dirigida a

ampliar la "matriz de oportunidades de participación”.

Descentralización Fiscal.

Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de asegurar el

cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia. Implica reglas de eficiencia en la

recaudación tributaria, el uso eficiente de los recursos públicos, y reglas de responsabilidad fiscal

para que contribuyan con la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas

públicas.

Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Perú son de dos tipos:

1. Los recaudados directamente por dichos gobiernos y,

2. Aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos hacia los

gobiernos subnacionales.

Estos últimos a su vez se subdividen en dos categorías:

a. Los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos gobiernos, que pueden o

no ser compartidos con el gobierno nacional y,

b. Los que provienen de los impuestos generales de la nación.

Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los gobiernos

subnacionales, destacan el impuesto a la renta de empresas dedicadas a la explotación de

riquezas naturales y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM). Por otro lado, entre los ingresos

generales del tesoro público que el gobierno nacional transfiere a los gobiernos subnacionales,

se encuentran aquellos que forman parte de los programas sociales administrados por los

gobiernos locales, tipo vaso de leche por ejemplo, o aquellos que se utilizan para pagar gastos

corrientes y remuneraciones de maestros y servidores públicos de los centros de salud en las

regiones.

Por lo tanto, los gobiernos regionales en el Perú carecen de fuentes de ingresos tributarios

propios directamente recaudados. El grueso de los recursos de estos gobiernos proviene de

transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las mismas que pueden subdividirse en dos

tipos de fuentes: aquellas provenientes de impuestos destinados y aquellas provenientes de los

recursos generales u ordinarios del tesoro público.

A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia presupuestaria que tienen los

gobiernos regionales, éstos continúan demandando mayores presupuestos. Sin embargo, las

normas vigentes ya no contemplan más recursos que los que actualmente existen, salvo para

el caso de fusiones entre dos o más regiones. En este eventual caso, la Ley de Descentralización

Fiscal contempla que tales regiones integradas percibirán tres tipos de recursos nuevos. Por un

lado, recibirán el 50% de los ingresos provenientes de 3 impuestos efectivamente recaudados en

la respectiva región: el IGV (sin el Impuesto de Promoción Municipal), el ISC y el impuesto a la

renta de personas naturales.

Por otro lado el otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los gobiernos regionales

debe ir aparejado con una clara asignación de responsabilidades y funciones a los mismos, así

como con una demostrada eficiencia de ejecución presupuestaria por parte de ellos. Lo que

ocurre actualmente en varios casos es que los gobiernos están recibiendo fuertes ingresos

adicionales, sin mayores responsabilidades ni competencias y sin tener la capacidad para

ejecutar mayores gastos especialmente de inversión.

LA DIMENSIÓN ADMINISTRATIVA o ESTATAL de la DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Para abordar la dimensión administrativa o estatal del proceso de descentralización, tendremos en

cuenta el análisis de la descentralización considerando los cambios profundos en términos de

movilización de recursos, distribución de competencias y atribuciones, redimensionamiento y

reingeniería de la gestión pública, y modificación de las relaciones entre los tres niveles de

Gobierno.

En ese sentido, en este acápite se desarrollará los elementos más significativos de lo que ha

significado la dimensión administrativa del proceso de descentralización desde su inicio en el año

2002. Para una fácil comprensión del desenvolvimiento de tal dimensión, en adelante abordaremos

dos aspectos, uno referido a las evidencias que se pueden constatar con su respectiva valoración y

luego de ello, otro sobre la perspectiva que se está desarrollando con lo denominado como gestión

descentralizada.

La Descentralización en su Dimensión Administrativa

Como hemos acotado anteriormente, la descentralización se presenta en tres dimensiones:

política, administrativa y económica. Dichas dimensiones deben generar no solo un marco de

autonomías sino también de relaciones para un mejor desenvolvimiento del proceso.

Pues la dimensión política permite que podamos elegir a autoridades regionales y locales las

cuales reciben el poder de los ciudadanos (relación entre gobernantes y gobernados) para poder

encaminar el desarrollo territorial sobre la base del adecuado ejercicio de las atribuciones que le

confiere la ley, es allí cuando ésta dimensión se encadena con la parte administrativa, que es la

que define en qué competencias, para qué materias y sobre qué funciones pueden ejercer esas

atribuciones, lo cual no queda en eso, porque definida las responsabilidades se hace necesario

establecer las necesidades de gasto para analizar la estrategia, para ampliar los ingresos que nos

permitan proporcionar recursos a los diferentes niveles de gobierno mediante un sistema de

transferencia donde prime la predictibilidad, disminuya la exclusión, priorice la equidad y se genere

compensaciones interterritoriales que permita entregar los bienes y servicios públicos con eficacia,

eficiencia y calidad en base a un gradual aumento del acceso y cobertura de los mismos; es decir

que podamos alinear la dimensión administrativa a la económica donde aparece la

descentralización fiscal como componente de cuatro pilares: gasto, ingreso, sistema de

transferencia y endeudamiento público.

La descentralización a nivel administrativo en el Perú, descansa en una condición de partida, el ser

un Estado unitario y descentralizado, que ejerce su acción hacia el ciudadano a través de tres

niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local; los cuales han tenido y tienen un desarrollo a

diversas velocidades y con temporalidades poco coordinadas (principalmente respecto a la

emisión del marco legal y lo que ha significado la asunción de competencias compartidas).

Así tenemos que el Gobierno Local (provincial y distrital), antes de iniciado el proceso venía

ejerciendo sus competencias con la autonomía administrativa que le daba su ley orgánica de los

80`s; mientras que el Gobierno Regional era recreado con el relanzamiento de la descentralización

a partir de lo que dispone su LOGR (2003), pero faltando complementar el ordenamiento

normativo para organizar al Poder Ejecutivo a un reto como la descentralización, es así, que recién

en el 2007 se promulga la LOPE la cual permite encaminar al Gobierno Nacional en la tarea de

organizarse, hacer su estructura y definir su funcionamiento en el marco de un Estado unitario y

descentralizado (está en proceso culminación las leyes de organización y funciones de ministerios

con competencias compartidas; así como las matrices de distribución de competencias entre los

tres niveles de gobierno).

En ese sentido, podemos decir que la descentralización en su dimensión administrativa ha pasado

por 3 hitos; el primero referido a la desconcentración donde había un solo centro de decisión

(Gobierno Nacional, llamado Central) que tenía entes desconcentrados que actuaban en base a

una subordinación central que orientaba todos los asuntos de su competencia institucional (a nivel

administrativo, funcional y técnico), a esta etapa pertenece la figura del funcionamiento del

Consejos Transitorios de Administración Regional (AÑOS 90s); el segundo relacionado a lo que

denominamos descentralización operativa donde ya no solo había un centro de decisión sino que

dos, uno con la parte administrativa (GRs) y otro con la responsabilidad funcional y técnica (GN),

lo cual se dio cuando se inició el funcionamiento de los Gobiernos Regionales en enero 2003

(pues por ejemplo las Direcciones Regionales estaban adscritas al pliego GR pero funcional y

técnicamente dependían del Ministerio correspondiente, un ejemplo de ello es que los Directores

Regionales se designaban por concurso sobre la base de una comisión paritaria con

representación GN y GR respectivamente); y el tercero referido a la descentralización

administrativa propiamente dicha, que se expresa en el ejercicio de las competencias y funciones

transferidas, lo cual dota a los GRs de la autonomía administrativa, funcional técnica, sobre la

base del cumplimiento obligatorio de las políticas nacionales y sectoriales (de acuerdo al Art. 4º

LOPE).

Es así que el proceso de transferencia de funciones sectoriales a los GRs, ha hecho que estos

entes pasen de una descentralización operativa a una administrativamente con plena autonomía

(administrativa, funcional y técnica), con lo cual podrán iniciar el ejercicio de dichas competencias

con todo el rigor para impulsar el desarrollo territorial de su jurisdicción, pudiendo en ese sentido

emitir ordenanzas regionales, decretos regionales, resoluciones ejecutivas regionales, directivas,

entre otros; a fin de comenzar el camino a un ejercicio pleno de las competencias transferidas.

Interrelación de la Dimensión Administrativa con lo Político y Económico.

Existe una relación directa entre las tres dimensiones del proceso de descentralización peruano;

es decir la dimensión administrativa, política y económica. A partir de ello, en este acápite

presentaremos una explicación sobre las implicancias de la interrelación desde la dimensión

administrativa respecto a las otras dos; considerando para ello que el objetivo que tiene el proceso

de descentralización peruano a nivel administrativo radica en lograr la Modernización y eficiencia

de los procesos y sistemas de administración que aseguren la adecuada provisión de los servicios

públicos, la Simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y

locales, y la Asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y

recursos, y la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios (Art. 6º LBD).

El punto de conexión de estas tres dimensiones, está en la generación de las autonomías de

gobierno que brinda la descentralización en el caso peruano; debiendo considerarse que en la

LBD se establece que “La autonomía es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus

tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta

en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y

gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La

autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas” (Art. 8º

LBD). Es así que la autonomía se presenta en tres dimensiones: política, administrativa y

económica (Art. 9º LBD); considerando esto, lo avanzado en lo administrativo genera que

propongamos lo siguiente:

• Respecto a lo Político; el desarrollo de la dimensión administrativa (a nivel operativo, funcional y

técnico en la asignación de competencias) está implicando que el gobierno nacional comparta con

los gobiernos regionales y locales, la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas

en los asuntos de su competencia, lo cual se expresara a nivel de funcionamiento en la libertad

para aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las

funciones que le son inherentes de acuerdo al marco normativo vigente, a la transferencia de las

funciones específicas y a la necesidades que les planteen las poblaciones de sus respectivas

jurisdicciones; debiendo tener en cuenta evitar los conflictos de competencias a partir del respeto

a las autonomías de las que gocen cada nivel de gobierno.

Un elemento vital para un adecuado desenvolvimiento de lo administrativo en la dimensión política;

será trabajar de manera concertada y consensuada mediante mecanismos legítimos en el

desarrollo de una interdependencia estratégica, programática y operativa por intermedio de la

rectoría institucional y sobre todo por el desarrollo de las políticas nacionales y sectoriales

considerando un trabajo intergubernamental en su identificación , diseño, implementación y

respectiva evaluación territorial. Ello contribuirá a que los órganos de gobierno asuman a través de

sus autoridades y decisores un compromiso con la gobernabilidad de sus jurisdicciones y de esa

manera se vea beneficiado sus conciudadanos.

• Respecto a lo económico; la vinculación es en lo fiscal, entendiéndose ello como la facultad de

crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos

institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de

Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el

Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.

Un primer elemento de interrelación de lo administrativo y fiscal; es lo ya dispuesto respecto a dos

principios específicos de la descentralización fiscal (según Art. 5º LBD), me refiero a los

siguientes: por un lado el principio referido a que las competencias estén claramente definidas,

para tener una distribución clara y precisa de funciones entre los niveles de gobierno nacional,

regional y local, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la

provisión de servicios de cada uno de ellos, así como propiciar e incentivar la rendición de cuentas

de los gobernantes (es decir por ello planteamos que ahora debemos enfocarnos en el ejercicio de

las competencias, siendo para ello necesario determinar el desarrollo de la gestión

descentralizada).

Por otro lado está lo relacionado al principio de neutralidad en la transferencia de los recursos, el

cual establece un programa ordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno

nacional a los gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la

transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto. Para

clarificar ello se debe trabajar en el costeo del ejercicio de las competencias de cada nivel de

gobierno, siendo necesario plantear a partir de las funciones y servicios identificados asociados a

estas, los modelos de gestión descentralizada que permitan establecer protocolos de

entendimiento sobre los roles en cada proceso de proveer dichos servicios; lo cual permitirá

establecer con claridad la necesidad de recursos para cada nivel de gobierno, en función de la

demanda que se tenga dicho servicio en la población y la forma de intervención que propicie la

complementariedad sobre la base de la corresponsabilidad como representación del Estado tanto

para las competencias exclusivas y delegadas, pero de sobre manera para las competencias

compartidas que son las de mayor dificultad en una gestión descentralizada.

Además en el Decreto Legislativo Nº 955 – Descentralización Fiscal, se agrega el principio

relacionado a la No duplicidad de funciones, por la cual la asignación de competencias y

funciones a cada nivel de gobierno, deberá ser equilibrada y adecuada para la mejor prestación de

los servicios del Estado a la comunidad, evitando la duplicidad de funciones.

La vinculación de pensar juntos lo administrativo y económico (fiscal), nos debe permitir mejorar la

asignación del presupuesto público buscando la eficacia, eficiencia, calidad y equidad en la

provisión de los bienes y servicios que como Estado (representado por el nivel nacional, regional y

local) se le debe brindar a la sociedad en su conjunto. Hacer ello, es forjar y consolidar una gestión

descentralizada que dote credibilidad al proceso de reforma de Estado por el que hemos apostado

como peruanos al impulsar la descentralización en el país.