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Construcción teórica de los conceptos, teoríasy categorías en la relación cooperación internacional

para el desarrollo Norte-Sur y democraciaGiuseppe Lo Brutto

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Lo que se pretende en este artículo es analizar los conceptos, teorías y categorías quepermitan avanzar en un marco teórico, que, desde otra perspectiva, vea la relación entreCooperación Internacional para el Desarrollo y Democracia bajo un enfoque alternativo.Para ello, se retoman los conceptos de cooperación, desarrollo, democracia, gobernabi-lidad, hegemonía y la categoría Norte Sur.

Theoretical construction of concepts, theories and categories regarding international cooperation forthe North South development and democracy

The purpose of this article is to analyse and discuss the teorethical notions of cooperation,development, democracy, governance, hegemony and the nort-south category, in order to advancetowards a new theoretical approach about the relation betwen International Cooperation forDevelopment.

Aportes, Revista de la Facultad de Economía, BUAP, Año XVII, Número 46, Septiembre - Diciembre de 2012

* Giuseppe Lo Brutto ([email protected]) profesor – investigador del Instituto de Ciencias Sociales yHumanidades y alumno del Doctorado en Economía Política del Desarrollo de la Benemérita UniversidadAutónoma de Puebla.

68 GIUSEPPE LO BRUTTO

1. IntroducciónDespués de casi 70 años de cooperacióninternacional al desarrollo, el mundo delos pobres está más empobrecido. Lo quees cierto es que hay una dominación Norte-Sur y en este contexto la cooperación inter-nacional juega un papel importante comoinstrumento del sistema capitalista. En estesentido, el balance que puede hacerse de lapráctica de la cooperación es que lo queaporta el Norte al Sur no tiene que tenerefectos en el desarrollo y en la promociónde una democracia, tal y como establece laideología dominante, y que, desde el Sur sepuede generar una fuerte presión demo-cratizadora que no siga el concepto dedemocracia procedimental que provienedel mismo Norte y que la misma Coopera-ción Internacional ha promovido.

En este documento se pretenden anali-zar las categorías, las teorías y los conceptosnecesarios para la construcción de un marcoteórico que permita analizar la relación co-operación democracia vista desde el Sur, esdecir, las teorías en las que se enmarcan lasideas, los conceptos y las relaciones entreéstos.

Para ello, básicamente se retomaran losconceptos de cooperación, desarrollo, de-mocracia, gobernabilidad, hegemonia y lacategoria Norte Sur. En ese sentido, esimportante remarcar que el concepto es el

conocimiento en movimiento, y la manerade ver este movimiento, que existe en larealidad, permite averiguar la transforma-cion constante de ésta (Hegel, 1985).

En conscuencia, lo que se pretende eneste articulo es indagar sobre los concep-tos, teorías y categorias que permitan avan-zar en un marco teorico, que, desde otraperspectiva, vea la relación entre Coopera-ción Internacional para el Desarrollo yDemocracia bajo un enfoque alternativo.

2. Una crítica a la cooperacióninternacional y al sistema de ayudaDespués de la descolonización, y tras laretorica de la autodeterminación de lospaíses del Sur del mundo, los poderes delos países centrales usaron la ayuda paracompetir entre sí en sus sistemas colonialesy neocoloniales, es decir, en nombre deldesarrollo han proseguido las guerras co-merciales y de inversión (Rist, 1997). Eneste sentido, el sistema de Cooperacióninternacional ha jugado un papel muy im-portante.

La ayuda reposa en la acción discrecionaly unilateral de los países desarrollados. Porello, surgen dudas acerca de la buena volun-tad que tiene, y sobre todo si puede ser uninstrumento que pueda favorecer la demo-cracia, ya que se fundamenta en una relaciónasimétrica entre donante y receptor.

69CONSTRUCCIÓN TEÓRICA DE LOS CONCEPTOS, TEORÍAS Y CATEGORÍAS....

José Antonio Alonso (2002) identificacuatro grandes tradiciones en la literaturasobre Cooperación Internacional y Ayuda aldesarrollo que se refieren a «críticas a laCooperación Internacional y al Sistema deAyuda».

La primera tradición se refiere a aque-lla literatura que interpreta el desarrollocomo un instrumento al servicio de la estra-tegia geopolítica de los donantes, es decir,se ve a la ayuda como un instrumento en lapolítica exterior de los donantes. Esta co-rriente se desarrolló a partir de la GuerraFría y ha estado muy vinculada al estudiodel comportamiento de la ayuda norte-americana y en escala menor a la de la exUnión Soviética. Esta concepción se cons-tituyó como un instrumento ideal en laGuerra Fría que permitía la contención deambos bandos y a la vez intentar cohesio-nar, lo más posible, cada bloque. Entre losautores más destacados se mencionan aMason (1964), Feis (1964), Little y Clifford(1965) y Friedman (1966). Después de lacaída del muro de Berlín y del bloquesoviético en 1989 y de la reducción de laayuda en los noventas (Fatiga de la ayuda),en el siglo XXI, la ayuda se caracterizanuevamente como instrumento geoestra-tégico a servicios de las potencias domi-nantes en un contexto mundial totalmentediferente a la Guerra Fría.

Una segunda tradición se refiere a losestudios sobre la eficacia de la ayuda, don-de la crítica es muy ligera y se sustenta másque todo en la posibilidad o capacidad quetiene la ayuda para cumplir con los objeti-vos que se le encomiendan. Se señalan los

estudios de Cassen (1986) y del BancoMundial (1998). Además se pueden consi-derar también los trabajos de Hansen yTarp (1999), Alonso (2003), y Griffin (1970).

La tercera tradición se refiere al papelque debería jugar la ayuda como un instru-mento al servicio de una gobernabilidadglobal. Los trabajos se basan en el papel dela ayuda como respuesta obligada a losprocesos de interdependencia. En esta lí-nea de trabajo es importante mencionar elinforme «Nuestro vecindario Común» de1995 elaborado por la Comisión de Gober-nabilidad Global de la ONU y de los traba-jos del PNUD a partir del final del siglo XXsobre los bienes públicos globales estu-diando la relación entre las desigualdad,cooperación y desarrollo, y bienes públicosde alcance supranacional.

El cuarto enfoque se refiere a la tradi-ción de análisis que asocia el sistema deayuda con un régimen internacional que esnecesario obtener. Recordamos los traba-jos de White (1974), Bandow y Vásquez(1994) que centraron sus estudios sobre elcomportamiento de las instituciones multi-laterales.

También se ha abierto una línea detrabajo desde enfoques institucionales, querecurre al instrumental analítico de la eco-nomía política, entre ellos los trabajos deMartens (2002) y Ostrom (2002).

De todo esto podríamos decir que hayuna postura de aquellos que impugnan a laayuda en su totalidad, calificándola comoun apéndice del mismo sistema causantedel subdesarrollo; la de aquellos que consi-deran que con pequeños ajustes funciona-


les, el sistema de ayuda pueda ser eficaz yfinalmente la de aquellos que ven al sistemade ayuda como lleno de deficiencias y re-claman profundas reformas.

Finalmente, en estos últimos 60 años seha señalado que la causa de la pobreza y lasmalas gestiones del Tercer mundo, depen-den del Sur. Por otra parte, se afirma queéstas tienen un origen histórico en la coloni-zación y en las condiciones impuestas por elsistema internacional, es decir, desde elNorte.

3. Una aproximación a la cooperación desdela teoría de las relaciones internacionalesPara poder comprender estas desigualda-des internacionales es importante retomarel estudio de las relaciones internacionales.El estudio de las diferentes teorías de lasrelaciones internacionales permite a la vezdeterminar porque los Estados cooperanentre sí utilizando el instrumento de laCooperación Internacional.

Al final de la Primera Guerra Mundialestas teorías se especializaron en dar conse-jos y prescribir soluciones a gobernantes,militares. A partir de ese momento cobróparticular importancia el internacionalis-mo liberal (Llisstar, 2009) que tenía comoobjetivo la instauración de democraciasliberales. No obstante, a causa del grandesastre que generó la Segunda GuerraMundial esta tesis se desmoronó. Desde1945 el realismo se convirtió en una teoríadentro de las relaciones internacionales. Elrealismo planteaba que los liberales exage-raban la capacidad de los colectivos decomportarse éticamente. Sus pensadores

afirmaban que las relaciones internaciona-les se resumían como las relaciones entreestados persiguiendo intereses en términode poder. A mediados de los setenta elrealismo estaba pasado de moda y tomamás fuerza la corriente del pluralismo enlas relaciones internacionales.

El pluralismo camina junto a la tesisrealista, sin embargo, plantea una actuali-zación de la teoría a partir del conceptoformulado por Kohane y Nye en 1977 de lainterdependencia compleja. Es decir, hayuna infinitud de vías a través de las cualesla gente de un país puede relacionarse conlas otras de otros países. Para ellos, bajo lalógica de la interdependencia compleja,no existía jerarquía entre ámbitos. Ámbitoscomo la seguridad y el comercio, desplie-gan distintos modos de dependencia y cadaámbito está determinado por la agendapolítica en función de la coyuntura. Comocrítica a esta teoría pareció el estructuralis-mo, la corriente que, seguramente más quetodas, se ha interesado a los pobres. Éstasostenía que el sistema internacional, siste-ma con múltiples actores, tiene una estructu-ra de dominación y explotación. La ideacentral era la dicotomía entre Centro y Peri-feria, es decir se creaba una dependencia deéstos últimos hacia el Centro, donde en elcentro estaban considerados aquellos paísesen cuya economías han penetrado primerola técnica capitalista de producción y en laperiferia, aquellos países que tienen econo-mías cuya producción permanece inicial-mente atrasada desde el punto de vistaorganizativo y tecnológico, todo esto comoresultado de cómo el progreso técnico se


ha propagado en la economía mundial.A partir de los años ochenta aparece el

neorrealismo que inspirado en los politó-logos de Estados Unidos, afirma que elsistema internacional puede explicarsecomo el comportamiento orientado porcálculos de los individuos que actúan racio-nalmente para maximizar sus beneficios.

Los pluralistas de los setenta se conver-tirán en los institucionalistas neoliberalesde los ochenta y de los noventa, conver-giendo con la tesis neorrealista. Asumían lahipótesis de que el sistema internacional esun campo donde reina la anarquía. Sinembargo, planteaban que aún así los esta-dos podían cooperar entre sí.

Hoy en día la visión dominante de lasrelaciones internacionales es una mezclade perspectivas que van desde la doctrinaneoliberal hasta la neorrealista. Sin embar-go, hay que señalar la resistencia a esta tesisque parte desde América Latina y proponecontrastar al sistema dominante, retoman-do el discurso de las alternativas políticasplanteadas desde los estructuralistas de lossetenta.

Distintas teorías han recetado diferen-tes prescripciones a los países del TercerMundo para que salieran del subdesarro-llo. En este sentido la ayuda cumple dife-rentes funciones que dependen de cuál seala concepción de las relaciones internacio-nales y de la noción de desarrollo que seutilice.

El enfoque del liberalismo internacio-nalista proponía que es necesaria más ayu-da internacional. En este sentido la demo-cracia y el desarrollo comportan paz y

beneficio mutuo para el Sur y para el Norte.El enfoque del realismo afirmaba que

conviene conceder ciertas ayudas para ex-tender la economía de mercado y paraevitar que los países del Tercer Mundocaigan del lado del socialismo, o cualquierpopulismo. Sin embargo, para ellos hayque mantener las distancias relativas entrepaíses en términos de poder y privilegios.

Para el enfoque estructuralista el pro-blema es de estructura y de la posición queen ella se ocupe. En este sentido la coope-ración no sirve a los pobres si no es con elobjetivo de cambiar dicha estructura.

Para el enfoque institucionalista coope-rar es importante sobre todo para el forta-lecimiento de las instituciones de los paísesdel Sur, para modernizarlas a semejanzade los países del Norte.

Para el enfoque neoliberal lo importan-te es aligerar la extrema pobreza produci-da por los programas de ajuste, mientras semodernizan y profundizan la estructuradel capitalismo globalizado. De esta formala ayuda está destinada a los más pobres ysimultáneamente a los programas de pri-vatización. Según los neoliberales, convie-ne evolucionar los regímenes corruptos decorte populista, autoritarios o socialistas,con la democracia de mercado. Sentandode esta manera las bases de lo que ellosconciben por democracia. En otras pala-bras, fomentando la democracia procedi-mental.

Además, se señala que para el enfoqueposcolonial no hay que concentrarse en laayuda sino hay que descolonizar.

Retomando la tesis de Llister (2009) un


último enfoque sería el del Buen vivir y deldesarrollo endógeno donde cada pueblodebe definir su buen vivir y ponerlo enmarcha. Por ello este autor, afirma que hayque reducir las interferencias transnacio-nales, incluida la ayuda internacional, me-diante política de soberanía local. Sin em-bargo, el mismo autor, asume que determi-nadas ayudas pueden ser útiles.

Aunque en principio se colabora deforma solidaria para impulsar el desarro-llo, las razones por las cuales los donantescolaboran con terceros países no son cla-ras. Desde el inicio de la ayuda, las declara-ciones políticas de la mayoría de los paísesdonantes señalan que es la responsabilidadmoral de los países ricos asistir a los paísespobres para reducir la pobreza y lograr sudesarrollo económico. Estas declaracionesimplican que los países donantes aceptanla obligación moral para ofrecer ayuda,pero no dicen nada de la base sobre la quedescansa.

Tal y como señala Eugenio SánchezAlcázar (2003), la literatura sobre la ayudainternacional ha sido ampliamente discuti-da, la cual ha identificado varias teorías queintentan explicar la base moral de la ayuda(Streeten, 1983; Singer, 1986; Riddell, 1986y 1987; Lumsdaine, 1993; Opeskin, 1996),sin embargo, no existe una base moralcategórica de la ayuda oficial al desarrollo.

En el debate sobre el papel de la Coope-ración Internacional para el Desarrollo, seseñala que la Cooperación Internacional,bajo el aspecto ético, debería apoyar proce-sos de desarrollo.

En el marco de las relaciones interna-

cionales existen diversas teorías que expli-can el papel de la Cooperación Internacio-nal en generar desarrollo. Para la teoría delrealismo político, la Cooperación Interna-cional para el Desarrollo viene identificadacomo una forma para incrementar la in-fluencia política, el comercio, las inversio-nes externas del donante y la seguridadmilitar, es decir, interpretando la ayudacomo una forma de poder, ya que segúnestos teóricos la cooperación surgió en1947 a través del Plan Marshall, cuyo obje-tivo principal era contener la amenaza co-munista a través de esas transferencia deayuda económica. A este propósito, Sana-huja (1999) señala que tanto la ayuda exter-na como la contención del comunismo sonacontecimientos relacionados.

De otra parte, según la lectura construc-tivista de la cooperación, las estructurasfundamentales de la política internacionalson básicamente sociales y no dependen delas relaciones de poder y en la CooperaciónInternacional para el desarrollo, los Esta-dos, gracias a sus fundamentos éticos, cola-boran con terceros países para intentarabastecer las necesidades de las personasen pobreza, etc. Para ellos colaborar es unaobligación irrenunciable para los actoresinternacionales (Prado, 2008).

4. Cooperación Internacional:un concepto en debateSi buscamos este concepto en la Real Aca-demia de la lengua española, cooperarsignifica obrar en conjunto.

La cooperación internacional para eldesarrollo es aquel esfuerzo conjunto entre


todos los actores que participan en esteproceso para alcanzar un objetivo común.Es el medio para canalizar la ayuda hacialos países beneficiarios con el objetivo deimpulsar el desarrollo de los individuos,tanto de quienes reciben, como de quienesofrecen la ayuda y en particular de losreceptores de la ayuda. Sin embargo, hayun fuerte debate sobre el significado mis-mo de Cooperación Internacional y de suuso, muchas veces de forma simultánea conel concepto de Ayuda. Por ello, autorescomo Irene Maestro, subrayan el hecho deque el campo específico de actuación de lacooperación para el desarrollo se enmarcaen la esfera no mercantil de las relacionesCentro-Periferia con un objetivo teóricoconcreto, el desarrollo de los países recep-tores. En este sentido, Maestro afirma, quecooperación y ayuda encierran significa-dos diferentes, o por lo menos no comple-tamente idénticos. La cooperación para eldesarrollo engloba a la ayuda, puesto queno sólo incluye la transferencia de recursosdirectos, sino que implica además, cambiosde mentalidades y de actitudes por partede los países donantes con respecto a losreceptores.

En este sentido, tal y como lo explicaBruna (1997), se puede establecer una di-ferencia entre cooperación y la ayuda parael desarrollo, según el tipo de operaciónque envuelve cada una. En la primera ca-ben operaciones que pueden favorecer alos países menos industrializados o desa-rrollados (rebajas arancelarias, etc.) con uncoste para el país donante, mientras que lasegunda se limita a la transferencia, directa

o indirecta, de recursos de los países indus-trializados a los subdesarrollados, parapromover el progreso de estos últimos.

El concepto de cooperación tiene unaperspectiva genérica, en referencia a lasrelaciones globales entre países, y a la con-sideración explícita de los intereses de cadauna de las partes. Por su parte, la ayuda seconsidera de forma aislada, olvidando queexisten obstáculos en las relaciones inter-nacionales que tienden a perpetuar el sub-desarrollo. Se trata por lo tanto de unaperspectiva más parcial, de mucho máscorto alcance, que descontextualiza a laayuda del resto de relaciones internaciona-les.

Las palabras ayuda extranjera, asisten-cia extranjera o ayuda internacional, serefieren a flujos financieros consideradoscomo Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD),esto es, préstamos y donaciones. Las carac-terísticas básicas de estos fondos son dos:primero, deben venir del sector público ytener como objetivo principal el desarrolloeconómico o el nivel de vida del país recep-tor de esos fondos, y segundo, deben tenerun alto nivel de concesionalidad (SánchezAlcázar, 2003).

La cooperación para el desarrollo sepuede definir también como el conjunto derecursos y posibilidades que los países in-dustrializados ponen a disposición de lospaíses subdesarrollados para facilitar suprogreso económico y social. Las «posibili-dades» pueden ser tan o más importantesque los recursos directos. Un buen ejemplolo puede constituir el Sistema de Preferen-cias Generalizadas (SPG), rebaja arancela-


ria que no consiste en una transferenciadirecta de recursos (Maestro, 2000).

Históricamente la ayuda internacionaly el instrumento de la Cooperacion Inter-nacional tienen su origen en la GuerraFría. Por ello, Griffin (1991) afirma que«...sin la existencia de la Guerra Fría, losprogramas de ayuda internacional nuncahabrían existido...» y es considerada elproducto de una situación internacionalmuy particular, la cual dio como resultadola división del mundo en dos bloques ideo-lógicos, es decir, el sistema comunista y elcapitalista.

Se pueden distinguir tres etapas (Sán-chez Alcázar, 2003) claramente diferencia-das en la historia de la ayuda internacional:

La primera etapa cubre desde el final dela segunda guerra mundial hasta el princi-pio de los 1960 y está caracterizada por seruna ayuda predominantemente bilateral.Esta periodo se caracteriza por una polari-zación Este/Oeste, por el surgimiento deun nuevo orden económico mundial y unanueva forma de división internacional deltrabajo en el sistema capitalista.

En la década de los cincuenta, es impor-tante mencionar el surgimiento de la OCDE(Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económico), sin duda éste es unmomento histórico en donde hay una fuer-te tensión entre el Norte y el Sur del mun-do. Esta tensión Norte-Sur surge con elfenómeno de la descolonización. Por ello,hay una nueva forma de relación entre los«ex países colonizadores» y los «ex coloni-zados» que se manifiesta con la Coopera-ción Internacional. Hay que subrayar que

la misma cooperación tiene el objetivo dela lógica del crecimiento económico.

A partir de los años sesenta se desarrollael discurso de la Cooperación Internacio-nal basado en hacer alcanzar este creci-miento económico a los países subdesarro-llados. El desarrollo es visto como sinóni-mo de Modernización. Básicas, llegan a serlas indicaciones que el economista Rostowda en el texto «Las etapas del desarrollo» endonde la idea es que los países subdesarro-llados tienen que pasar por unas etapasantes de llegar al desarrollo.

La visión de esta época es que hay queromper con el círculo vicioso de la noinversión que caracteriza los países subde-sarrollados. Esto es posible solo atrayendohacia ellos inversiones que generen ahorropara, de esta manera, obtener una acumu-lación de capital. En este esquema la Co-operación Internacional, en una lógica dela contención típica de esta época de laguerra fría, va a jugar un papel determi-nante. Hay que señalar también la identifi-cación entre desarrollo y crecimiento eco-nómico que caracteriza esta fase.

También en los ’60 surge el Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) y dentro de la OCDE surge el CAD(Comité de Ayuda al Desarrollo).

La segunda etapa, abarca la década de los1970 y los 1980 y está marcada por la condi-cionalidad de la ayuda a las reformas de lospaíses receptores. A diferencia de la primeraetapa, en este período las instituciones mul-tilaterales juegan un importante papel en ladistribución de la ayuda internacional.


Esta es la época en la cual hay una crisisde la Cooperación Internacional para elDesarrollo. Después de dos decadas aún nose había alcanzado el desarrollo en lospaises subdesarrollados. Autores comoRoger Hansen, en un estudio que hace porUSAID, crítica a quienes confunden a pai-ses en desarrollo con aquellos que sonconsiderados «cuarto mundo». Es decir,detrás de esta visión de Hansen hay unadesestimación de que el subdesarrollo esun estadio anterior al desarrollo (Pattacci-ni: 2009).

Resulta importante señalar que la ONUen la decada de los setenta establece que losEstados donadores tienen que destinar el0.7 % del PIB a la Ayuda. Sin embargo, hoyen día esta meta aún no se ha alcanzado.

La decada de los ochenta está caracteri-zada primero por un desarrollo teóricodiscursivo sobre la construcción de un regi-men de Cooperación Internacional para elDesarrollo y en segundo lugar por la cons-trucción de un discurso que tiene a que vercon la crisis de la deuda y el ajuste estruc-tural. Hay un abandono de la dimensiónsocial de la Ayuda. Es la muerte del desa-rrollismo en la relacion con la CID. En esteentonces la Cooperación Internacional sebasa en la ídea de que se resuelva el proble-ma de la deuda y por ello hay que hacerajustes estructurales en la economía.

Por último, la tercera etapa cubre desdela década de 1990 hasta la actualidad y sedistingue por un aumento de los fondosprivados dirigido a los países más pobres,la mayor complejidad de los programas deayuda y una mayor preocupación por la

erradicación de la pobreza.Los noventa son la década caracteriza-

da por una parte por la «Fatiga de laAyuda». Es decir, una disminución de laAyuda debida a la ineficacia de los resulta-dos alcanzados hasta ese entonces. Dentrode los países de la OECD la Ayuda llega arepresentar el 0.2%, es decir, se pasa de un0.36% a un 0.22%, la cuota más bajas en lahistoria del CAD (Pattaccini: 2009). En estemismo periodo, se fortalecen los mecanis-mos de condicionalidad de la ayuda y estánfuertemente ligados a las medidas del Con-senso de Washington1.

Esta década está caracterizada tambiénpor una serie de conferencias internacio-nales2 en las que se abordaron los principa-les temas del desarrollo y que llegan aplantear un nuevo enfoque de la Coopera-ción Internacional para el desarrollo quepretende superar los escasos resultadosalcanzados en el pasado en la reducción de

1 El Consenso de Washington se caracteriza poruna serie de medidas tomadas en el Congreso de losEstados Unidos, influenciado por la teoría neoliberal.La primera formulación se debe a John Williamson.Estas medidas son: disciplina presupuestaria, cam-bios en las prioridades del gasto público; reformasfiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias;liberalización financiera; búsqueda y mantenimientosde tipos de cambios competitivos, liberalización co-mercial, apertura a la entrada de inversiones extran-jeras directas, privatizaciones, desregulaciones y ga-rantía de los derechos de propiedad.

2 Cumbre sobre Educación (Jomtiem - 1990);Infancia (Nueva York - 1990); Medio ambiente yDesarrollo (Río de Janeiro - 1992), Derechos Huma-nos (Viena - 1993); Población y Desarrollo (El Cairo -1994); Mujer y Desarrollo (Pekín - 1995); DesarrolloSocial (Copenhague - 1995); y Alimentación (Roma -1996).


las disparidades económicas y sociales anivel mundial. En este sentido la Declara-ción de los Objetivos del Milenio del año2000 va a ser el primer resultado.

La primera década del siglo XXI estácaracterizada por este proceso de construc-cion de la Cooperación Internacional parael Desarrollo. A tal próposito se mencionanlas Conferencias en las cuales se ha inten-tado dar a la Cooperación un nuevo rostro.Desde la Conferencia de Monterrey (2002)en donde se discutieron los temas relativosa la financiación al desarrollo; el Foro deAlto Nivel sobre Armonización celebradoen Roma en el año 2002; la Mesa Redondade Financiación al Desarrollo de Mara-quesh en 2004; las conferencias sobre laEficacia de la Ayuda de Paris en 2005 y deAccra en 2008; hasta la Conferencia deSeguimiento sobre la Financiación al Desa-rrollo celebrada en Doha en el año 2008.

Como bien lo define Irene Maestro(2000), la cooperación internacional parael desarrollo ha constituido y sigue consti-tuyendo una parte, más o menos relevante,de las relaciones entre el Centro y la Peri-feria del sistema mundial de formacionessociales, y como tal, ha sido un factor másde apoyo y consolidación del propio siste-ma, es decir, ha sido el resultado de lapropias necesidad del sistema, y no de unintento de modificación estructural delmismo, y en palabras de la misma autora,ha sido la dicotomía Centro- Periferia, y lasrelaciones entre ellos, la que ha dado sen-tido a la cooperación para el desarrollo taly como se conoce en la actualidad.

En este sentido, resulta muy importante

retomar una definición de Benzi (Benzi,2008), la cooperación para el desarrollo yel mismo concepto de desarrollo emergenhistóricamente como subproducto del con-flicto Este/Oeste y del conflicto Norte/Sur,es decir, de los procesos abiertos por losmovimientos de liberación nacional y lasdinámicas de la descolonización al cabo dela II Guerra Mundial y al comienzo de laGuerra Fría. Desde sus orígenes, la ayudaha sido subordinada a los imperativos deestas dos fracturas que han modelado elorden internacional post-bélico. Peor aún,muy a menudo la cooperación ha servido ysigue sirviendo para esconder descarnadosintereses económicos, comerciales, milita-res y estratégicos de los donantes y deseleccionados aliados del Sur del mundo.

Resulta lógico entonces pensar a la co-operación al servicio de una política exte-rior, orientada por valores e intereses deuna particular visión del mundo. Y que eldesarrollo, entendido como cambio social(Arrighi, 1994) es el resultado del juego delos distintos intereses de los individuos,familias, clases, grupos y formas históricasde las sociedades humanas que en su nece-sidad de reproducción, búsqueda de bien-estar y de seguridad, entran en conflictoentre sí.

Finalmente, los ejes principales de in-tervención de la cooperación internacionalpara el desarrollo se han manifestado vincu-lados a los intereses del capitalismo global ya las políticas neoliberales de su desarrollo,es decir, la promoción de las privatizacionesy de la reducción del Estado y el seguirgarantizando el pago de la deuda externa.


5. Democracia: un conceptoen constante evoluciónEl concepto de democracia es un conceptoque a lo largo de la historia ha evoluciona-do mucho y que al día de hoy sigue evolu-cionando. En su primer planteamiento, enla edad griega, se ponía énfasis en unaforma de democracia directa para el go-bierno de las polis. Con la revolución fran-cesa este concepto se dirige hacia el ejerci-cio de las divisiones de los poderes entrelegislativo, judicial y ejecutivo, subrayandoque el pueblo era soberano. Sin duda, apartir de esta fecha se marca el comienzode un tipo de democracia burguesa quecondicionará la sociedad mundial hasta eldía de hoy. Con la Declaración Universalde los Derechos Humanos de 1948 se poneel acento en los valores democráticos uni-versales y en la autodeterminación de lospueblos. Finalmente, hoy en día estamosfrente a nuevos enfoques sobre la democra-cia. Se pone en evidencia el concepto dedemocracia participativa que en la épocaactual y sobre todo en América Latina estámarcando el cambio social de algunos Es-tados de esta región.

La democracia es un concepto comple-jo no sólo por la cantidad de elementospolíticos, sociales, culturales e históricosque involucra sino también porque el dina-mismo de la realidad delinea a través deltiempo distintos significados. Es un pro-ceso que supera su condición de régimenpolítico para asimilarse también comoun complejo sistema de organizaciónsocial donde los ciudadanos ejercen suslibertades políticas y profundizan su parti-

cipación en distintos ámbitos de la vidapúblico privada (Observatorio de la Co-operación Internacional México, 2009).

La democracia no es un proceso aisladoy se define a través de sus alcances y límites.Además, dimensionar el alcance de estosprocesos no es una tarea sencilla. En estesentido, el contexto histórico, el estado dela maduración política de la sociedad, eldesempeño de las instituciones, el respetoa la ley, así como el impacto en el desarro-llo humano, juegan un papel importante.

Las Naciones Unidas remarcan la im-portancia de la democracia y de los valoresdemocráticos en la Declaración Universalde Derechos Humanos. En el artículo 21 deesta declaración se indica que toda personatiene derecho a participar en el gobiernode su país, directamente o por medio de susrepresentantes libremente elegidos. Tam-bién, se prosigue en este articulo afirmandoque la voluntad del pueblo es la base de laautoridad del poder público y esta autoridadse expresará mediante elecciones autenticasque se celebrarán periódicamente, por su-fragio universal, y con voto secreto (Decla-ración de los Derechos Humanos, art.21).

La década de los noventa fue muy im-portante por los cambios democráticos quese dieron en distintas partes del mundo.Las Naciones Unidas, desde entonces hanpromovido una serie de conferencias parafortalecer la democracia. Se han dado cin-co conferencias. En diciembre de 2001 conla resolución 56/96 del 14/12/2001 la Asam-blea General pidió al Secretario Generalque se estudiase la posibilidad de fortalecerel apoyo que proporciona las Naciones


Unidas a fortalecer la democracia en losEstados miembros.

Hubo de esta manera un mayor apoyo alos procesos de democratización por partede la ONU. En el año 2000 el PNUD centrósu programa de cooperación para el desa-rrollo en la gobernanza democrática, au-mentando sus conocimientos especializa-dos en esta esfera, proporcionando unaserie de recursos hacia este objetivo.

Es importante también recordar que lacomunidad internacional reafirmó la rela-ción entre paz, seguridad internacional,desarrollo humano sostenible y democrati-zación al aprobar la Declaración de losObjetivos del Milenio en el año 2000. Lasección V de esta declaración en sus párra-fos 24 y 25 se centra en los DerechosHumanos, Democracia y Buen Gobierno.En el artículo 24 se menciona que:

[...] …no escatimaremos esfuerzo algunopor promover la democracia y fortalecer elimperio del derecho y el respeto de todos losderechos humanos y las libertades funda-mentales internacionalmente reconocidas,incluido el derecho al desarrollo…Es importante subrayar que el concepto

de democracia tiene distintos significadospara las distintas personas. En el Docu-mento Final de la Cumbre Mundial de lasNaciones Unidas de 2005 en el párrafo 135se afirma que:

[...]… reafirmamos que la democracia es unvalor universal basado en la voluntad libre-mente expresada de los pueblos de determi-nar su propio sistema político, económico,

social y cultural y su participación plena entodos los aspectos de su vida. Reafirmamostambién que, si bien las democracias com-parten características comunes, no existe unmodelo único de democracia, y que éste nopertenece a ningún país o región, y reafir-maremos la necesidad de respetar debida-mente la soberanía y el derecho a la libredeterminación. Destacamos que la demo-cracia, el desarrollo y el respeto de todos losderechos humanos y las libertades funda-mentales son interdependientes y se refuer-zan mutuamente…

El mandato del Fondo de las NacionesUnidas para la Democracia (UNDEF) re-conoce también, en este sentido la diversi-dad en la unidad de los valores democráti-cos.

Además el UNDEF señala que:

La democracia es aquel proceso por el cual laspersonas y los países ejercen su derecho a lalibre determinación mediante la elecciónperiódica de sus gobiernos… (UNDEF, 2005)

Es posible descomponer la democraciaen una serie de elementos, cada uno de loscuales es una subcultura distinta con capa-cidad sustantiva e instituciones distintas,pero necesaria en su conjunto para que unproceso democrático funcione plenamen-te (UNDEF, 2005). Según el Fondo de lasNaciones Unidas para la Democracia po-dría desglosarse este concepto en diversoscomponentes: diseño o reforma constitu-cional, procesos electorales, procesos par-lamentarios, justicia e imperio de la ley,


derechos humanos, incluida la libertad deexpresión y de asociación, participación dela sociedad civil, existencia de partidospolíticos, acceso a la información y trans-parencia, administraciones ejecutivas ypublicas transparentes.

La democracia requiere un desarrollocabal de las dimensiones sociales, econó-micas y políticas de los ciudadanos. En estesentido la distribución de los recursos y laigualdad de oportunidades son factoresimportantes para garantizar los procesosdemocráticos así como la posibilidad departicipación equitativa, especialmente delos grupos marginales y vulnerables. ElInforme del PNUD sobre América Latinaen tema de democracia subraya efectiva-mente este aspecto.

Los donantes bilaterales participan cadavez más activamente en la esfera del forta-lecimiento de las instituciones y los proce-sos democráticos. Es claramente conside-rada una esfera sensible en las relacionesbilaterales y muchos países han brindadoapoyo a instituciones democráticas concre-tas. Esta participación bilateral hacia lagobernanza democrática ha sido uno de losobjetivos que la Cooperación Internacio-nal ha intentado lograr en estos últimosaños.

La ayuda de Estados Unidos a la demo-cracia por ejemplo pone en evidencia untipo de intervención de la ayuda. Por otraparte, los donantes europeos adoptan unenfoque más sutil y suave sin distanciarsemucho del enfoque estadunidense. El mo-delo que Estados Unidos exportan a travésde USAID se queda lejos de los modelos

socioeconómicos orientados al resultadoque afirman que la democracia debe impli-car un cierto nivel de justicia social y digni-dad económica para toda la ciudadanía(Carothers, 1997). Sogge (2002) explicacomo los programas que exportan el mo-delo gubernamental de EE.UU. tienen unacalidad técnica artificial y donde los pro-yectos de asistencia para la democraciamuy a menudo se van a pique por este tipode visión. Esta exportación de un tipo dedemocracia, amenaza el pensamiento y laacción política en el Sur. De esta manera laayuda, favoreciendo un tipo de democraciaprocedimental, tiende a excluir los proce-sos reales de democracia.

En este discurso, es importante tambiénmencionar que las experiencias políticasque asumieron el nombre de democraciasparticipativas en general se oponen o bus-can complementar las formas de democra-cias participativas (De Sousa Santos, 2004).Se trata, según este autor, de experienciasde políticas de afirmación del Estado dederecho, de democracia participativa ensus formas clásicas o de presupuesto parti-cipativo. Un ejemplo son las iniciativas depresupuestos participativos que apuntanhacia la socialización de la política y delpoder, asumiendo la alternativa puesta porGramsci, para quien existen dos tipos depolíticos, es decir, los que luchan paradisminuir la separación entre gobernantesy gobernados y los que luchan para supe-rarla.

El concepto de democracia participati-va nos remite a el de participación. Laconcepción individualista y la política del


liberalismo, asumen que es el voto el elemen-to central de la participación. De esta formala política se transforma en una actividadparticular, ejercida por elites políticas queson los responsables de la gerencia de lassociedades a través del Estado consideradoéste como una empresa.

Por otra parte las iniciativas de demo-cracia participativas intentan rescatar ladimensión pública y ciudadana de la polí-tica (De Sousa Santos, 2004). Estas iniciati-vas suceden de manera diversa. Un ejem-plo es la movilización de sectores socialesinteresados en la realización de políticaspúblicas llevando a los gobiernos a reivin-dicaciones y buscando formas de concreti-zarlas, presionando, buscando mantenerun grado de movilización que pueda esta-blecer una nueva relación entre un sectorde la ciudadanía y la política. Por otraparte, hay iniciativas que apuntan a formasalternativas de organización del sistemapolítico. En este sentido, el proyecto delpresupuesto participativo señaló justamenteeso, introduciendo en el sistema represen-tativos tensiones fuertes, formulando em-briones de reforma radical del Estado (DeSousa Santos, 2004), representado las for-mas más avanzadas de propuesta de demo-cracia participativa de las últimas décadas.

6. El concepto de gobernabilidadvisto desde diferentes enfoquesEn estos últimos años, el concepto de go-bernabilidad ha evolucionado mucho, nosólo porque no procedía de una visiónpolítico-institucional clásica de corte top-down, sino además porque no tomaba en

cuenta la participación de otros actorespolíticos más allá del Estado, y porquepresuponía la legitimidad de ciertos acto-res políticos hegemónicos para gobernar,cómo gobernar y en nombre de quién.

Este concepto hace referencia al correc-to funcionamiento de las relaciones que seestablecen entre las instituciones en unasociedad. Muchas definiciones de gober-nabilidad hacen referencia al Estado deDerecho, pero es cierto que se puede en-contrar muestras de gobernabilidad enregímenes no democráticos. La explica-ción radica en los mismos términos. Lademocracia es una forma de gobierno quehace referencia a un conjunto de reglasfundamentales que establece quién estáautorizado a tomar decisiones, bajo queprocedimientos y en qué condiciones. Encambio la gobernabilidad no hace alusióna un sistema político específico sino quedescribe un estado, una propiedad que nosindica cómo se establecen las relaciones depoder en una sociedad.

Las Agencias de Cooperación Interna-cional para el desarrollo consideran la re-lación existente entre democracia y gober-nabilidad tanto en términos positivos comonegativos. En términos positivos se destacaque la vigencia de las reglas democráticafavorece la gobernabilidad, mientras queen términos negativos esta relación positi-va no se concretiza.

Democracia y gobernabilidad son en-tonces dos conceptos diferentes que debencoexistir para avanzar en los procesos dedemocratización y para que sean capacesde alcanzar bienestar.


Una gobernabilidad democrática soste-nida requeriría renovados procesos de le-gitimación del proceso social, económico ypolítico, y eso llevaría a la necesidad deconsiderar la cuestión de la construcciónde legitimidad por medio de la participa-ción ciudadana. Se trataría de superar ladebilidad de las instituciones democráticasque limitan la participación ciudadana einhiben el desarrollo de las virtudes cívicas,a efectos de mejorar la calidad de la demo-cracia y fortalecer su legitimidad.

Los problemas surgen cuando el Estadodeja de ser la instancia máxima de coordi-nación social. La incapacidad de las institu-ciones nacionales para asumir democráti-camente el conflicto es el elemento comúnde la crisis de gobernabilidad democrática.Se crean situaciones que generan la ingo-bernabilidad en los países en desarrollo,como pueden ser la incapacidad de res-ponder a las necesidades básicas de la po-blación, la desacreditación de las institu-ciones democráticas, la corrupción políti-ca, la irrupción de la violencia, etc.

Según el Banco Mundial la gobernabi-lidad es definida como un conjunto detradiciones e instituciones que determinancómo se ejerce la autoridad en un país y quecomprende:

1. El proceso de selección, supervisión ysustitución de los gobiernos, y susmecanismos de rendición de cuentas(accountability) al público en general;

2. La capacidad del gobierno para ad-ministrar los recursos públicos de for-ma eficaz y elaborar, poner en mar-cha y ejecutar políticas y leyes adecua-

das para el desarrollo del país y elbien común;

3. El respeto, por parte de los ciudada-nos y del Estado, de las institucionesque rigen sus relaciones económicas ysociales (Kaufmann, Kray y Zoido-Lobatón, 2000:10).

En este sentido resulta interesante eirónico que, en respuesta al Banco Mundial(BM) que reprobó al gobierno de Méxicoen materia de estabilidad política, ausenciade violencia y control de la corrupción, elpresidente Felipe Calderón afirma queMéxico tiene gobernabilidad democráticaporque cuenta con indicadores como larealización de elecciones libres, libertad deexpresión, división de poderes y un Con-greso plural que ha permitido llegar aacuerdos y reformas.3

La Agencia de Cooperación españolapara el desarrollo (AECID), en los últimosaños, ha definido su nueva estrategia decooperación internacional en materia degobernabilidad democrática (Ley 23/1998de Cooperación Internacional para el De-sarrollo, la Estrategia de Promoción de laDemocracia y Estado de Derecho, el Plande Fortalecimiento de las Instituciones De-mocráticas en Iberoamérica, el Plan Direc-tor de la Cooperación Internacional 2005-2008/ 2009-2012). Para la AECID la gober-nabilidad democrática es un requisito fun-damental para que las economías crezcan ypara que las personas se desarrollen en su

3 Noticias ABC, Respuesta del Presidente Calde-rón al informe sobre gobernabilidad democrática delBM, 30 de Junio de 2009.


integridad, ya que para la cooperacióninternacional no es concebible un desarro-llo económico sin un desarrollo humano. Através de esos instrumentos se califica alfortalecimiento de las Instituciones políti-cas como una prioridad horizontal paratodas las intervenciones de la cooperaciónespañola, y el apoyo de la gobernabilidad,como una prioridad sectorial.

De esta manera la AECID ha intentadofomentar la gobernabilidad en la coordi-nación entre distintos actores donantes. Elfortalecimiento de las instituciones demo-cráticas y su buen funcionamiento bajo losprincipios de libertad, igualdad, justicia ypluralismo político son considerados porla misma AECID el medio más eficaz parapromover la democracia, los derechos hu-manos y el Estado de Derecho.

Esto está enmarcado dentro de la polí-tica que vincula la gobernanza y el desarro-llo en la Unión Europea. La U.E. proponeun enfoque más pragmático en materia deapoyo a la gobernanza en los países endesarrollo, fundado en el dialogo y el re-fuerzo de las capacidades. Hace hincapiéen la ausencia de soluciones uniformes ypreconiza un enfoque adaptado a las carac-terísticas de cada país. El apoyo a la gober-nanza se ha convertido en una herramientafundamental de la amplia gama de ayudasal desarrollo desde estos últimos diez años.Este elemento se integra a los programasde cooperación de la Comisión. Se trata deun concepto que reviste varios aspectos.Aunque es cierto que no existe ningunadefinición clara de gobernanza, este térmi-no designa generalmente los elementos

que se sitúan en el origen del vínculo social:normas, procesos y comportamientos me-diante los cuales se organizan los intereses,se gestionan los recursos y se ejerce elpoder en la sociedad. La calidad de lagobernanza a menudo estará en función dela capacidad de un Estado para prestar asus ciudadanos los servicios básicos quepermitan reducir la pobreza y favorecer eldesarrollo. El acuerdo de Cotonú4 refleja elenfoque global de la gobernanza y, en estesentido, constituye una referencia para losotros acuerdos de la U.E. con terceros países.Este acuerdo supone un compromiso a favorde la buena gobernanza. El dialogo regulary la participación de los actores no estatalesforma parte del proceso5.

Desde una visión crítica autores comoLlistar y Verger, analizan el concepto degobernabilidad. Para estos autores las rela-ciones de poder entre explotados y explo-tadores, se mantienen conformando unanueva anatomía del poder (Llistar, 2009),que sin duda difiere a la del periodo colo-nial o de la Guerra Fría. Lo que se denotaes una ausencia de un régimen normativoe institucional global capaz de defender a

4 El acuerdo de Cotonú, firmado el 23 de junio de2000 por un período de 20 años, y revisado porprimera vez en 2005, se basa en el acervo de treintaaños de experiencia. Tiene por objeto promover yacelerar el desarrollo económico, social y cultural de lospaíses de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), contribuira la paz y la seguridad y fomentar un entorno políticoestable y democrático. De conformidad con lo dispues-to en su artículo 95, este Acuerdo puede revisarse cadacinco años (excepto las disposiciones relativas a lacooperación económica y comercial).

5 Fuente, SCADPLUS, Unión Europea, 2006.


los estratos más vulnerables. Como afir-man Verger y Llistar (2005) estamos frentea una nueva gobernanza global asimétricay esto hace que esta gobernanza sea máscompleja de captar con respecto a otrosperiodos históricos.

El término buen gobierno ha sido usa-do muchas veces por parte de los donantesde la ayuda como una frase ya asumida,haciendo que los funcionarios de la ayudautilicen el concepto de gobernabilidad parapromover actividades en campos como losderechos humanos, lucha en contra de lapobreza, lucha a la corrupción, democra-cia y sociedad civil.

Sin embargo, quien dirige el sistema dela ayuda mira a los elementos pro democrá-ticos con una cierta ambivalencia. Por ello,la condicionalidad de segunda generaciónacerca del buen gobierno puede parecerun truco para alcanzar los objetivos econó-micos de la condicionalidad de primerageneración. Queda claro que la Coopera-ción Internacional para el desarrollo a tra-vés de la condicionalidad, históricamenteha sido y sigue siendo un instrumento delos donantes para obtener determinadosintereses. Juan Pablo Prado (2009) afirmaque en determinados casos, y aquí en miopinión quitaría «en determinados casos»,la Cooperación Internacional puede ir dela mano de acciones relacionadas con elejercicio del poder.

7. El concepto de hegemonía en la relaciónCooperación Internacional y DemocraciaEn Gramsci el concepto de hegemoníaparece indicar una situación histórica en la

que el dominio de clase no se reduce alsimple dominio por la fuerza y la violencia,sino que implica una función de direccióny una función ideológica particular, pormedio de las cuales la relación dominantes- dominados se funda en un consentimien-to activo de las clases dominadas. En estecontexto es la ideología-conciencia-con-cepción del mundo de la clase sujeto de lahistoria, de la clase hegemónica, la quesirve de base a la unidad de una formación,en la medida en que determina la adhesiónde las clases dominadas en un sistemadeterminado de dominio (Poulantzas,2007).

Gramsci pone énfasis en que la com-prensión del poder en el capitalismo estáprofundamente ligada al consenso. En estesentido, Sotomayor (2010) subraya el he-cho de cómo la clase dominante no contro-la, sólo mediante la fuerza, sino que escapaz de ofrecer una concepción del mun-do creíble y que se incorpora en todas lascapas de la sociedad.

Para Gramsci hay dos modos de mani-festar la supremacía de un grupo socialsobre otro, es decir, como dominio y comodirección intelectual y moral. Mientras quela dominación implica el uso de la fuerza ypuede considerarse violenta, la hegemoníase basa en el convencimiento.

Sotomayor (2010), señala que para queun grupo sea hegemónico necesita no solode dominar sino también de dirigir, esdecir, se trata de la dirección intelectual ymoral señalada por Gramsci.

El mismo Sotomayor remarca que elgrupo hegemónico logra que su concep-


ción particular del mundo, sus patronesculturales e ideas, sus esquemas producti-vos y de consumo, sean como la únicaalternativa existente, es decir, se manifies-ta de esta manera su capacidad de generarconsenso.

Resulta también importante subrayarque la hegemonía sufre crisis y transforma-ciones, Gramsci los analizó desde la cate-goría del bloque histórico, y citando almismo autor… «la estructura y la superes-tructura forman un bloque histórico…», yen palabra de Sotomayor, «…este conjuntoy discorde de la superestructura es el refle-jo del conjunto de las relaciones sociales deproducción…».

El italiano Giovanni Arrighi, economis-ta de fama mundial recientemente falleci-do, adscrito a la teoría del análisis delsistema mundo, también retoma el concep-to gramsciano de hegemonía. Este autorpone en evidencia que el liderazgo por unEstado nación se logra cuando la expan-sión de su poder respecto a todos los demásestados es de interés general para los queestán sometidos. Es decir, este Estado he-gemónico se presenta ante la sociedadmundial como si fuera la sociedad misma ylos dominados aceptan el liderazgo ético,político y económico. En este sentido, afir-ma Sotomayor que el centro hegemónicotiene que construir un discurso legítimo.La hegemonía es entonces una construc-ción compleja «…que atraviesa los espaciosintelectuales, morales, económicos y éticosde la economía mundial capitalista y susdistintos niveles de expresión fenoméni-ca…» (Sotomayor, 2010).

Arrighi (1994), plantea dos tipos dedominación, la territorial y la de tipo capi-talista, donde en la territorial el controlsobre el territorio y la población es el obje-tivo y el control sobre el capital y el fin paraconseguirlos, mientras que en la domina-ción de tipo capitalista el control sobre elcapital en busca de inversión es el objetivoy el control sobre el territorio y la poblaciónel medio para conseguirlo.

En el transcurso de los años la ayuda seha venido justificando como un instrumen-to adecuado para apoyar la implantaciónde gobiernos democráticos en las nacionesdel Tercer Mundo, hasta el extremo de queen algún caso se ha pretendido condicio-nar la primera a la existencia de la segun-da. La ayuda económica y financiera con-cedida directamente por los países capita-listas ha sido utilizada por éstos como efi-caz instrumento para mantener regíme-nes, democráticos o no, que permitiríansalvaguardar sus intereses y de esa formaexpansionar el imperialismo económico ala mayor parte del mundo. Los criterios dela ayuda están claramente influidos y do-minados por las grandes potencias.

La ayuda no es una forma de generosi-dad internacional sino un arma de la polí-tica exterior de los países que la conceden.En 1961 el Presidente J.F. Kennedy afir-maba que… «la ayuda exterior es un méto-do por el cual los Estados Unidos mantie-nen una posición de influencia y control enel mundo y sostiene a bastantes países quesin ella se habrían hundido definitivamen-te o pasado a formar parte del bloquecomunista…». De la misma manera, tal y


como le señala Teresa Hayter (1972). Unantiguo economista de la Asociación parael Desarrollo Internacional (IDA), profe-sor H.B. Chenery afirmaba….«que la ayu-da es uno de los instrumentos de políticasexterior utilizado para proteger las condi-ciones políticas y económicas de los paísesen los que concedemos una gran importan-cia a la permanencia del actual gobier-no…».

La existencia de la ayuda puede expli-carse únicamente en los términos de unintento para conservar el sistema capitalis-ta en el Tercer Mundo. Puede considerarseuna concesión que hacen los poderosospara perseguir su explotación de los paísessubdesarrollados. Todo esto nos explicaque la Cooperación Internacional ha sidoun instrumento al servicio de un sistemacapitalista hegemónico que a través delconsenso no ha ofrecido una alternativaposible, intentando impulsar un tipo dedemocracia procedimental que ha mostra-do todos sus límites en la época actual.

8. La Categoría Norte Sur:las interferencias Norte /SurLas teorías del desarrollo nos dan unacierta variedad de categorías sobre lo de-seable o indeseable en el sistema mundial,enfatizando características fruto de laaproximación metodológica e ideológica.

En este contexto, y sobre todo útil a lainvestigación, es importante retomar lacategoría Norte / Sur. Esta categoría hacereferencia a la división social, económica ypolítica que existe entre los países desarro-llados conocidos como países del Norte y

los países menos desarrollados conocidoscomo países del Sur. Nos indica de formageneral que la mayoría de los países desa-rrollados se encuentran en el hemisferioNorte y que los países subdesarrollados seencuentran en el hemisferio Sur. Sin em-bargo hay que precisar que el ámbito geo-gráfico no siempre es preciso.

La división se realiza principalmente apartir de factores económicos de los países,aunque combinado con análisis más com-plejos del nivel de desarrollo y la calidad devida de la población en cada país, como losque indica el Índice de Desarrollo Huma-no. Las causas de la división Norte/Sur soncomplejas y objeto de debate. Algunos ana-listas la atribuyen principalmente a razo-nes políticas de dominación y desigualdadglobales, originadas en el colonialismo eu-ropeo, mientras que otros la atribuyen prin-cipalmente a deficiencias internas de cadapaís.

Las teorías del desarrollo más influyen-tes han dado un diagnostico múltiple ydisímil de la existencia de interferenciasNorte/ Sur (Llistar, 2009).

Las condiciones de la ayuda tienen elobjetivo de servir los intereses de los go-biernos que la conceden. El término ayudase utiliza normalmente para describir lastransferencias de recursos de los gobiernoso instituciones oficiales a países en vía dedesarrollo.

En general la ayuda está a disposiciónde aquellos países cuyas situaciones de po-lítica interna, postura de política exterior,tratamiento de las inversiones privadas,políticas de exportaciones se consideran


convenientes, aceptables por los países queconceden la ayuda y que aparentemente noamenazan sus intereses.

El manual guía de programa de la Agen-cia de los Estados Unidos para el desarrollointernacional (USAID) señala por ejemploque la Ayuda como un instrumento depolítica exterior se adapta mejor a la pro-moción del desarrollo económico. El desa-rrollo no es un fin en sí mismo si no unelemento crítico en la política de los Esta-dos Unidos, por cuanto en la mayoría delos países es esencial algún progreso en elbienestar económico para el mantenimientoy el desarrollo de sociedades libres nocomunistas.

No cabe duda que ha habido una formade poder blando, es decir, una influenciapor parte del Norte Global hacia el Sur.Esto ha sido la capacidad que tienen algu-nos países para influir en las necesidadesde otros. En este sentido resulta interesan-te señalar la influencia que tienen éstos enintentar aplicar un tipo de democracialiberal en los países del Sur, una democra-cia sumisa al libre mercado.

Llister (2009) llama a esta influenciauna anti-cooperación simbólica que se ma-nifiesta a través de la manipulación porparte del Norte hacia el Sur de todos aque-llos patrones culturales e ideológicos, enfin de símbolos. La particularidad se ubicaen la función que tiene la legitimación delas relaciones de poder y del conjunto detodas las esferas desde las que se interfieredesde la vida de los ciudadanos del Surglobal. Esta interferencia, ejerce una in-fluencia enorme sobre la educación, la li-

bertad de prensa y de expresión de losciudadanos del Sur del Mundo.

Quienes dirigen la ayuda suponen queésta es apolítica. Sin embargo, esto es puramitología. Durante décadas el camuflaje dela benevolencia técnica de la ayuda ha servi-do tanto a donantes como a receptores.

La relación entre poder y ayuda puedeser muy intensa. En este sentido SusanStrange (1996) distingue dos tipos de po-der en las relaciones globales: el poderrelacional (tiende a ser coercitivo, directo yconscientemente aplicado) y el poder es-tructural (tiende a ser indirecto e incons-ciente). El primero se encuentra en unnivel discontinuo de causa-efecto comosucede con las sanciones, ayuda condicio-nada. Por otra parte, el segundo se encuen-tra en los niveles donde se crean normas eideas, es decir, donde la dominación traba-ja silenciosamente.

Es importante, como lo señala Sogge(2002), que la mayor parte de los escritossobre la ayuda llaman a la atención sobre elnivel discontinuo causa-efecto del poder.Esto sirve a la ayuda para castigar o pre-miar a los receptores de la misma contro-lando su comportamiento a corto plazo.

Como afirma Lebovich (1988) la ayudapuede comprar apoyo político.

El sistema actual de Cooperación Inter-nacional para el desarrollo es una estrate-gia de ayuda coyuntural y estructural quedesde el Norte va hacia el Sur, y ha sidoincapaz de alcanzar sus objetivos, no obs-tante hay que mencionar los pequeños ca-sos de éxitos que ha habido. En esta rela-ción de cooperación entre el Norte y el Sur,


se manifiesta la lógica de la dependencia.Por ello, esta dependencia, hace que nuncalos países subdesarrollados salgan del sub-desarrollo.

Es indispensable un cambio en las rela-ciones Norte-Sur para que la cooperaciónpueda ser más solidaria y para que lascondiciones favorables para el desarrollo ypara un verdadero sistema democráticonazcan desde el Sur.

9. ¿Hacia un nuevo modelo de democracia?Hoy estamos en frente a una serie de gravesproblemas surgidos por una globalizaciónextrema. Por ello, la cooperación interna-cional debería tener el objetivo de lucharen contra del sistema para ayudar a teneruna sociedad mejor, a transformar las rela-ciones económicas, políticas y sociales, ylograr ser una cooperación verdaderamen-te solidaria. Esto podría ser posible refor-zando la sociedad civil y a través de unademocracia de base y participativa quequeda como una posible solución a la po-breza en los países subdesarrollados. Porello, esta democracia debería de empezar através de la construcción de un espaciodonde diferentes experiencias comunicanentre ellas. Cada uno es parte de un todo yvalorizando y respetando las especificida-des de cada uno se podría construir unaidentidad colectiva (Zanotelli, Lenzi Grilli-ni, 2008). En este sentido, queda clarocomo el mal gobierno no puede comprar ladignidad de las personas con la caridad.

Como bien se escribió en un reportajede enero 2004 en unos de los más impor-tantes periódicos italianos Il corriere della

sera, «…México en nombre de la moderni-dad ha abandonado una gran parte de supoblación a la pobreza, y esta verdad valetambién para todo el mundo en desarrolloy desarrollado…»

En este sentido, resulta importante po-ner en relevancia que la revolución zapatis-ta evidencia un nuevo tipo de enfrenta-miento que modifica las características delconflicto social y de la lucha por construirun poder democrático no solo en Méxicosino en toda América Latina. Los zapatistashan unido a su reivindicación de democra-cia multiétnica una obligada transforma-ción política del Estado de hegemonía monoétnica. Ellos mismos identifican que lascausas de la pobreza son una falta de liber-tad y de democracia en México. Por ello,declaran que:

[...]…nosotros consideramos que el respetoautentico a las libertades y a la voluntaddemocrática del pueblo son requisitos indis-pensables para el mejoramiento de nuestrascondiciones económicas y sociales de losdesposeídos de nuestro país6…

Esto nos muestra que la naturaleza delproblema está en la legitimad del Estado yen la falta de credibilidad en los procesoselectorales. Su llamado a la población espara evitar la desnacionalización e impedirun nuevo fraude electoral, reivindicando eldesarrollo de elecciones como un mecanis-mo de hacer política y de promover elcambio democrático.

6 Comunicado del Comité Clandestino Revolu-


Este levantamiento nos muestra unadefensa de los derechos en la unidad de lospueblos explotados y dominados, en lasorganizaciones civiles populares, en losmovimientos sociales y políticos que creenen la democracia, es decir, se acepta que lademocracia implica y supone un reconoci-miento previo de una cultura dialogal, deuna participación y de una negociaciónentre sujetos y fuerzas políticas y socialescontrapuestas capaces de dar legitimidad ymantener el orden democrático.

Esta revolución es una lucha en contralos orígenes sociales de la pobreza. Lapropuesta que se derivó fue lanzada con lacelebración de la Convención NacionalDemocrática el 6 de agosto de 1994. Estafue sin duda una nueva forma de entenderla democracia.

En este sentido quedan visibles las gran-des desigualdades y pobreza que hay en esospaíses causadas por unas políticas neolibera-les que han flagelado sobre todo a AméricaLatina en las últimas décadas y donde eldesarrollo que se ha impuesto, ha llevado aun gran costo social para estos países.

Reforzar la sociedad civil, ampliar lasformas de participación política, social ycultural de manera tal que se le diera unvalor diferente al concepto mismo de de-mocracia debería ser un paso importanteen una sociedad mexicana cada vez másestancada en su proceso de democratiza-ción.

Democracia no puede significar sólo

libres elecciones periódicas sino tambiénhacer que la mayoría de las poblacionesexcluidas tomen en su mano su propiodestino, a través de una amplia participa-ción ciudadana en las instituciones, desdelo local hasta lo nacional, y desde lo nacio-nal hasta lo local con una retroalimenta-ción.

En este sentido para la cooperacióninternacional su objetivo hasta el año 2000ha sido de reforzar la sociedad civil, eljuego democrático para llegar a aquellaalternancia política que según la lógica delos países centrales habría hecho de Méxi-co un verdadero estado democrático. Sinembargo, la historia de la última décadanos muestra como en México el proceso dedemocratización queda estancado, prime-ro por un doble camino hacia la democra-cia, es decir el camino federal que ha apun-tado al cambio de partido en el gobierno yel camino estatal y municipal. Este últimonivel nos muestra un empeoramiento delas prácticas democráticas, ya que sea anivel estatal o municipal todavía se siguecon el PRI al gobierno después de más de80 años.

En segundo lugar hemos sido testigosde cómo la sola alternancia política nopuede ser sinónimo de democracia. El frau-de electoral de 2006 nos mostró comotodavía en México «las viejas prácticas»priistas han sido utilizadas por el PAN. Aúnmás el reciente debate y la confrontaciónpolítica nos muestran como la alianza PRD,PAN y Convergencia pone en riesgo elproceso democrático, ya que las bases delos partidos tienen que asumir los procesos

cionario Indígena. Comandancia General del Ejerci-to Zapatista de Liberación Nacional, México (6 deEnero de 1994).


de alianza que se hacen desde los vérticesde los partidos quedando excluida prácti-camente su voz.

Los efectos de la globalización han pues-to en evidencia los descarnados interesesde los países centrales y de las organizacio-nes internacionales en fomentar más queatenuar las grandes desigualdades y pobre-za de los países más pobres.

El papel de la cooperación internacio-nal en este mundo capitalista ha sido aquelde corregir las distorsiones de las políticasmacroeconómicas que han sido el origende estas disparidades económicas. Ha sidoen palabras muy simples la «cara bonita delsistema». Sin embargo, hay que diferenciarentre los cooperantes y los directivos de lacooperación. Los primeros que hacen sutrabajo para intentar mejorar el mundo,los segundos que siguen la lógica de losgrandes manager.

La cooperación internacional ha sido ysigue siendo un instrumento de políticaexterior, ligada a exclusivos intereses eco-nómicos. Estamos en un mundo en dondelas reglas comerciales y económicas vienenimpuestas del Norte hacia el Sur, y a travésdel juego de la cooperación internacionalse han impuesto a los países periféricospolíticas económicas perversas que handebilitado las ya muy débiles economías deestos países, poniendo un serio y granobstáculo al desarrollo.

Sin embargo, una cooperación desde elSur podría ayudar a la construcción de unaverdadera ciudadanía, capaz de apropiar-se del Estado. En este sentido, un papelimportante podría jugarlo la cooperación

descentralizada que podría ayudar a mejo-rar las prácticas administrativas, promoverla democracia local, es decir, asegurar elbuen funcionamiento de los consejos ciu-dadanos, las comunicaciones entre barriosy pueblos cercanos, desarrollar una ciuda-danía activa, proteger a las minorías, sen-tar las bases para tener instituciones y unaadministración más transparente.

Trasladar el poder hacia los gobiernoslocales democráticos puede ser bueno. Eneste sentido la ciudadanía podría defendersus intereses para hacer que el poder dele-gado responda ante ellos. Tal y como afir-ma Sogge (2002) la política local y lasnegociaciones sobre los servicios públicospueden crear a veces espacios para la prác-tica democrática.

Sin embargo, las prácticas nos demues-tran que la cooperación internacional se hainteresado más por una práctica descentra-lizada de desarrollo local que por una prác-tica descentralizada en el ámbito político yadministrativo (Zanotelli, Lenzi Grillini,2008).

La imprevisibilidad y la inaccesibilidadpor parte de los beneficiarios de la ayuda anivel de los aspectos de decisión políticasobre los proyectos pueden tener proble-mas en los territorios y poner en riesgo elcrecimiento de su espacio democrático.Respetar las diversidades y las capacidadesde estimular el desarrollo local a través debuenas prácticas puede ayudar a que ten-gan una democracia participativa fundadapor ejemplo en el autogobierno de suspropias comunidades. Finalmente, podría-mos decir que sea la Cooperación Sur-Sur


como la Cooperación descentralizada po-drían ser dos opciones para llegar a cons-truir una ciudadanía capaz de apropiarsedel Estado y de poner las bases para unademocracia que surja desde abajo.

10. ConclusionesPara las Agencias de Cooperación Interna-cional, en general, las aportaciones que laCID hace al proceso de democratización delos países receptores son sumamente sig-nificativas porque no sólo se reduce a laejecución de programas o proyectos quebusquen fortalecer la democracia, sino quea través de sus mecanismos de acción favo-rece la participación ciudadana en la cons-trucción de su propio desarrollo. No obs-tante, la CID por sí misma no marca susalcances políticos sociales por lo que esnecesario reflexionar acerca de su natura-leza, condiciones y resultados, así como eltipo de democracia que se busca cons-truir desde sociedades heterogéneasy sumamente cambiantes.

En México, el tema de la evolución de lacooperación internacional hacia este pais,en el ámbito del desarrollo de la democra-cia y de la participación ciudadana es unelemento importante para poder entendery analizar el cambio de relación entre losactores que la conforman y al mismo tiem-po ver al gobierno, los partidos políticos, lasociedad civil y las instancias de la Coope-ración Internacional como parte de la mis-ma ecuación en donde los aportes de cadauno de estos elementos son fundamentalespara fortalecer la democracia de este país.Hay que remarcar que en este país, se ha

visto la Cooperación Internacional intere-sada más en seguir sus objetivos de impul-sar una democracia procedimental con sucaracteristica fundamental de fomentar ellibre mercado. En este sentido, resulta im-portante subrayar unos objetivos que sea laAECID como USAID (United States AidInternational Development) tienen para elfomento de la democracia y el fortaleci-miento institucional. La Agencia Españolade Cooperación Internacional para el De-sarrollo (AECID), en su Plan Director 2009– 2012, subraya el hecho de que el tipo dedemocracia que impulsa es esencial paraque lleguen las inversiones y se liberalize elmercado. De forma similar, la AgenciaEstadunidense de Cooperación Interna-cional para el desarrollo (USAID), señalaque el fortalecimiento democratico e insti-tucional es un prerrequisito fundamentalpara asegurar los beneficios del comercio yde la inversión.

En este documento se ha intentado crearun marco teorico que pemita ver la reali-dad, sin prejuicio, buscando lo que se des-conoce sobre el objeto de estudio de lainvestigacion. En este sentido, resulta im-portante la construcción teórica sobre es-tos conceptos, teorías y categorías básicosen la ánalisis de la relación CooperaciónInternacional Norte Sur y Democracia.

Para el pensamiento dominante Gober-nabilidad, Democracia y Cooperación, sonconceptos fuertemente ligados entre ellos,donde la gobernabilidad democrática esun requisito fundamental para que las eco-nomías crezcan y el fortalecimiento de lasInstituciones Políticas. De esta forma viene


visto como una prioridad horizontal paratodas las intervenciones de la cooperacióninternacional. De esta manera, fortalecerlas instituciones y el pluralismo político sonel medio por el cual las Agencias de Coope-ración Internacional van a promover lademocracia. Sin embargo, añadiendo enesta construcción teórica el concepto dehegemonía en la relación CooperaciónInternacional y Democracia, podemos en-contrar que el mismo sistema capitalistahegemónico, utiliza la CID para alcanzarsus intereses. Es decir, en el ámbito de lademocracia, vemos como, no obstantehay que hacer una diferencia entre elmarco de actuación de las distintas Agen-cias de Cooperación Internacional, loque se ha buscado ha sido implementar,a través de un consenso generalizado eneste mundo capitalista y por lo tanto sincrear posibilidad de alternativa, un tipode democracia liberal ligada fuertemen-te a la lógica del mercado y del pensa-miento neoliberal. Queda claro como apartir del avance del neoliberalismo, elEstado nacional ha perdido muchas de lasfunciones que históricamente le han perte-necido, quedando relegado solo al ejerci-cio de la política social y los demás sectoresdejados a la lógica del libre mercado. Deesta manera se ha visto la democracia pro-cedimental como la única oportunidad quelos pueblos del Tercer Mundo tenían paradesarrollarse y para fortalecer sus institu-ciones, para claramente sustentar este sis-tema neoliberal. Sin embargo, esto estámostrando en la época actual todos suslímites, y en el caso de México en particu-

lar, se denota día tras día una ineficienciadel aparato estatal y de su democracia, noobstante el apoyo recibido por parte de laCID y no obstante su «madurez» adquiridadespués de casi 100 años de la revoluciónmexicana. Claramente, hay que considerarque la CID es solo un pequeño instrumen-to. Sin embargo, a través del análisis de esteinstrumento, en relación a las aportacionesque hace para la democracia de los paísesdel Sur, nos damos cuenta de cómo ésteestá al servicio de este sistema capitalista yhegemónico. Por ello, ha sido útil conside-rar en esta construcción teórica, la catego-ría Norte Sur, haciendo mayor referencia alas interferencias que desde el Norte sehacen hacia el Sur del mundo. Y en consi-deración a la relación Cooperación Inter-nacional y Democracia, se denota una cier-ta influencia por parte de los países delNorte en presionar a través del instrumen-to de la Cooperación Internacional un tipode democracia procedimental que no es lademocracia que la mayoría de la poblacióndel Sur del mundo quiere para su sociedady para alcanzar un tipo de desarrollo dife-rente al del Norte.

Finalmente, retomando la idea de Ze-melman (1992) de la «percepción de laanomalía» en la construcción de estos con-ceptos y categorías resulta clave como enlos estudios sobre la relación entre Co-operación Internacional y Democracia,nunca, por lo menos en la gran mayoríade los autores que han estudiado estetema, se ha puesto en tela de juicio elmismo concepto de democracia que lasAgencias de Cooperación Internacional


para el Desarrollo, de forma diferente, im-pulsan hacia los países subdesarrollados.Por lo tanto, el camino a seguir en estainvestigación es analizar esta relación desdeel Sur, es decir, ver esta relación entre Co-

operación Internacional y Democracia conun enfoque que mira a los países del Sur,hacia su concepción sobre los conceptosmismos de Cooperación Internacional parael desarrollo y de Democracia.


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