condiciones y polÍticas de competencia

CONDICIONES Y POLIacuteTICAS

DE COMPETENCIAEconomiacuteas pequentildeas de Centroameacuterica

y el Caribe

Coordinadores C l a u d ia Sc h a t a n M a r c o s A v a l o s

COMISIOacuteN ECONOacuteM ICA PARA AMEacuteRICA LATINA Y EL CARIBE

FONDO DE CULTURA ECONOacuteM ICA

900032922 - BIBLIOTECA CEPAL

ioiacuteSrsquoV i

900032922

P r im e ra e d ic ioacute n 2006

Schatan Claudia y Marcos Avalos (coords)C ondiciones y p o liacuteticas de com petencia E conom iacuteas pequentildeas de

Centroameacuterica y el Caribe coords de Claudia Schatan Marcos Avalos pref por Joseacute Luis M achinea mdash M eacutexico FCE CEPAL 2006

392 p 21 x 14 cm mdash (Colee Economiacutea)ISBN 968-16-7646-7

1 Com petencia mdash Poliacuteticas 2 E conom iacutea I Avalos Marcos coord II M achinea Joseacute Luis pref III Ser IV t

LCH F1483 Dewey 337972 S747c

Distribucioacuten mundial

Comentarios y sugerencias editorial fondodeculturaeconom icacomww wfondodeculturaeconom icacomTel (55) 5227-4672 Fax (55) 5227-4694

Empresa certificada ISO 90012000

D isentildeo de la portada Laura Esponda Aguilar Fotografiacutea copy 2005 Jupiter Im ages Corporation (paisaje)

D R copy 2004 N a c i o n e s U n id a s

D R copy 2006 F o n d o d e C u l t u r a E c o n oacute m i c a Carretera Picacho-Ajusco 227 14200 Meacutexico D F

Se prohiacutebe la reproduccioacuten total o parcial de esta obra mdashincluido el disentildeo tipograacutefico y de portadamdash sea cual fuere el m edio electroacutenico o m ecaacutenico sin el consentim iento por escrito del editor

ISBN 968-16-7646-7

Im preso en M eacutexico bull Printed in Mexico

S e c c i oacute n d e O b r a s d e E c o n o m iacute a

CONDICIONES Y POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA

IacuteNDICE

Presentacioacuten por Joseacute Luis Machinea 9

I C entroam eacuterica y el Caribe E n busca de u n a po liacutetica de co m p eshyten c ia a d ecu a d a p a ra e c o n o m iacutea s p e q u e ntilde a s en desarro llo por Claudia Schatan y Marcos Avalos 11

A modo de in tr o d u c c ioacute n 11B ib lio g ra fiacutea 28

II La p ro m o c ioacute n de la com p eten c ia en C entroam eacuterica D ificu lta shydes y posib ilidades por Ignacio de L e oacute n 31

Las instituciones como punto de partida 31De la asignacioacuten social eficiente al desarrollo de capacidades

empresariales 34La coordinacioacuten eficiente del juego de economiacutea poliacutetica 51El reforzamiento de la legitimidad social de la competencia

como v a lo r 60Conclusiones 62B ib lio g ra fiacutea 63

III P oliacutetica s de c o m p e te n c ia y de reg u la c ioacute n en el is tm o c e n tro shyam ericano por Reneacute A Hernaacutendez y Claudia Schatan 65

Poliacuteticas de competencia y regu lacioacuten 66Anaacutelisis por p a iacutes 83Las peculiaridades de las poliacuteticas y condiciones de compeshy

tencia en el istmo centroam ericano 138Algunas conclusiones y propuestas de p o liacutet ica s 143B ib lio g ra fiacutea 146

IV C ond ic iones de co m p e ten c ia en el co n tex to in ternac iona l Ceshym ento a zuacute ca r y fertilizan tes en C entroam eacuterica por ClaudiaSchatan y Marcos A v a lo s 152

Condiciones de competencia en el marco internacional 155

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Anaacutelisis regional 160Consideraciones fin a le s 220Anexo 222Bibliografiacutea 230

V R eg u la c ioacute n y co m p e ten c ia de las te leco m u n ica c io n es en Cen-troam eacuterica Un anaacute lisis com parativo por Eugenio Rivera 238

De la telefoniacutea tradicional a las comunicaciones modernas 240El proceso de privatizacioacuten el desarrolloacute y el mercado de las

telecomunicaciones en el istmo centroam ericano 243Los marcos regulatorios y de competencia de las telecomunishy

caciones en el istmo centroamericano Un anaacutelisis compashyrativo 270

Conclusiones finales y liacuteneas de investigacioacuten futuras 325B ib lio g ra fiacutea 327

VI E va lu a c ioacute n de la relevancia de las leyes de co m petenc ia en p a iacuteshyses pequentildeos E l caso del Caricom por Taimoon Stewart 331

El pensamiento usualmente a ce p ta d o 333Perfil de las economiacuteas pequentildeas vulnerables del Caricom 341Temas de competencia en los paiacuteses del C aricom 357Evaluacioacuten de los meacuteritos de las leyes de competencia en las

pequentildeas econom iacuteas 381Conformacioacuten del reacutegimen de competencia para adecuarlo

a las necesidades de las economiacuteas pequentildeas 386B ib lio g ra fiacutea 388

Acerca de los a u to r e s 391

8 IacuteN D IC E

PRESENTACIOacuteN

El desarrollo de la competencia en los mercados de los paiacuteses de Centro- ameacuterica y el Caribe tema que se analiza en el presente libro coordinado por Claudia Schatan y Marcos Avalos es una tarea pendiente de las reformas econoacutemicas emprendidas en los antildeos ochenta y noventa en la regioacuten La apuesta por el mercado como mecanismo para lograr una eficiente asignashycioacuten de los recursos tropezoacute en varios casos con grandes distorsiones y con su mal funcionamiento aspecto considerado pero al que no se dio suficienshyte importancia en la aplicacioacuten de las mencionadas reformas

La persistencia de praacutecticas anticompetitivas ha impedido que la apershytura comercial la desregulacioacuten de diversas actividades y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas arrojen los beneficios esperados en cuanto a mejorar la productividad y la eficiencia del sector productivo asiacute como a fomentar el acceso de la poblacioacuten a productos de mayor calidad y menores precios El sector productivo tambieacuten se ve afectado al no poder adquirir insumos y servicios a precios comparables con los internacionales Esto significa que la cuestioacuten de las instituciones y la adopcioacuten de normas que realcen la comshypetencia se vincula estrechamente con dos retos fundamentales que se le plantean actualmente a la regioacuten mejorar la competitividad y alcanzar un adecuado desarrollo social

Estos desafiacuteos trascienden las fronteras nacionales ya que muchas emshypresas grandes estaacuten articuladas en el plano regional e internacional por lo que su abordaje debe hacerse desde los dos frentes el interno y el regional

Con la publicacioacuten del libro C o n d ic io n es y p o liacutetic a s de c o m p e ten c ia E co n o m iacutea s pequ entilde a s de C entroam eacuterica y el Caribe se expresa nuevamente el intereacutes de la cep a l en profundizar el conocimiento y las propuestas de poliacuteshyticas en este campo especiacutefico Este es un aporte original y valioso para los paiacuteses de la regioacuten centroamericana y del Caribe aunque tambieacuten contiene reflexiones aplicables a otros paiacuteses latinoamericanos

En este libro se reuacutenen tres investigaciones hechas en los uacuteltimos dos antildeos por la Unidad de Desarrollo Industrial de la sede subregional de la c e p a l en Meacutexico ademaacutes de otros dos estudios de Taimoon Stewart e Ignashycio de Leoacuten elaborados expresamente para este volumen

9

10 PR E S E N T A C IOacute N

La Unidad de Desarrollo Industrial de la cep a l en Meacutexico ha sido pioneshyra en la realizacioacuten de estudios comparativos de condiciones y poliacuteticas de competencia en los mercados de los paiacuteses de Centroameacuterica Los paiacuteses del istmo centroamericano han avanzado en la formulacioacuten de leyes y la creacioacuten de instituciones de competencia algunas de desarrollo muy reciente y otras todaviacutea en proceso de estructuracioacuten El Salvador sancionoacute su ley de competencia apenas a fines de 2004 unieacutendose asiacute a Costa Rica y Panamaacute que cuentan con similar marco legal desde la segunda mitad del decenio de 1990

La regioacuten del Caribe por su parte tambieacuten se ha visto en la necesidad de abordar los temas de competencia tanto en el plano nacional como regional aunque con mercados mucho maacutes limitados que aquellos de las economiacuteas centroamericanas y con una experiencia valiosa pero maacutes incishypiente en materia de competencia

Las investigaciones presentadas en este volumen muestran que los facshytores culturales y poliacuteticos el capital social y las redes entre otros elemenshytos influyen notoriamente en la forma en que operan los mercados Por ello se afirma que las poliacuteticas eficaces de competencia deben adecuarse a la realidad de cada paiacutes y regioacuten De todos modos hay lecciones que aprenshyder de las experiencias especiacuteficas y abundantes elementos comunes en los paiacuteses pequentildeos que sufren por igual de recursos escasos mercados redushycidos m onopolios naturales la influencia de las grandes corporaciones multinacionales y debilidades institucionales

En definitiva el objetivo de este libro es analizar a partir de la evaluashycioacuten de casos particulares la importancia de las poliacuteticas de competencia que esperamos sirvan como insumo para la formulacioacuten de dichas poliacuteticas en otros paiacuteses de la regioacuten de caracteriacutesticas similares

J o seacute L u is M ach in ea Secretario ejecutivo de la c e pa l

I CENTROAMEacuteRICA Y EL CARIBEEN BUSCA DE UNA POLIacuteTICA DE COMPETENCIA

ADECUADA PARA ECONOMIacuteAS PEQUENtildeAS EN DESARROLLO

C la u d ia S chatan y M a r c o s Avalos

A MODO DE INTRODUCCIOacuteN

Los paiacuteses pequentildeos de Ameacuterica Latina han estado tradicionalmente abiershytos a los flujos de comercio y a la inversioacuten extranjera directa ( ie d ) de forshyma que hasta los antildeos noventa el tema de la competencia en los mercados no constituiacutea un motivo de preocupacioacuten Ahora bien con la privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas en dichas economiacuteas se hizo evidente que la apershytura no era suficiente para garantizar la competencia efectiva de los mercashydos A partir de entonces la poliacutetica de competencia adquirioacute mayor releshyvancia en el conjunto de las poliacuteticas econoacutemicas debido a los problemas suscitados por el proceso de desregulacioacuten y el traspaso de empresas del sector puacuteblico al privado Esta tendencia se reforzoacute merced a la promocioacuten de las poliacuteticas de competencia y asistencia teacutecnica ofrecidas por organisshymos internacionales como la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desshyarrollo Econoacutemicos ( o c d e ) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo ( u n c ta d ) ademaacutes de las condicionalidades atadas a preacutestamos de organismos financieros internacionales (Owen 2003) El compromiso de los paiacuteses de la regioacuten de fortalecer su poliacutetica de compeshytencia tambieacuten se plasma en varios de los tratados de libre comercio ( t l c ) firmados en los uacuteltimos antildeos En eacutestos se incluyen capiacutetulos especiacuteficos de proteccioacuten a la competencia1 en los que los paiacuteses se comprometen a evitar el m enoscabo de los beneficios del t l c por praacutecticas empresariales antishy

1 TLC Costa Rica-Meacutexico (1994) TLC Centroameacuterica-Chile (1999) TLC Centroameacuterica-Repuacute- blica Dominicana (1998) TLC Panamaacute-Provincia china de Taiwaacuten (2003) t l c Costa Rica-Cari- com (2004) Sin embargo cabe m encionar que en la praacutectica el alcance de dichos acuerdos es lim itado pues se restringen al intercam bio de inform acioacuten puacuteblica no existe una coordinashycioacuten expliacutecita y eficaz que perm ita enfrentar praacutecticas anticompetitivas derivadas de una eco-

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12 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E

competitivas y avanzar hacia la adopcioacuten de disposiciones comunes para evitar dichas praacutecticas Asimismo estos tlc contienen claacuteusulas sobre sershyvicios como telecom unicaciones2 en los que se garantiza la entrada de agentes externos a los m ism os lo cual incrementa la competencia en un mercado por lo general monopolista (wwwsiceoasorg)

En la actualidad la tercera parte de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe mdashentre los que se cuentan los maacutes grandesmdash dispone de un marco legal e institucional de competencia pero soacutelo cuatro de eacutestos pertenecen a la regioacuten de Centroameacuterica y el Caribe (Costa Rica El Salvador Jamaica y Panamaacute) La mayoriacutea de los paiacuteses pequentildeos de la regioacuten auacuten se encuenshytran discutiendo marcos legales e institucionales de competencia (incluyendo disposiciones antimonopolio de defensa del consumidor y modernizacioacuten de regulacioacuten de servicios de utilidad puacuteblica) que se han plasmado en anteproyectos de ley yo ya estaacuten siendo sometidos a consideracioacuten de sus legislaturas para su aprobacioacuten En consecuencia eacuteste es un momento proshypicio para identificar algunas experiencias y lecciones de utilidad tanto por lo que se refiere a mejorar estas poliacuteticas de competencia como para fortashylecer su aplicacioacuten en los paiacuteses de Centroameacuterica y el Caribe Una finalishydad de este libro es apoyar la reflexioacuten que se estaacute haciendo actualmente sobre poliacuteticas de competencia en las naciones de la regioacuten Asiacute se ha inshytentado relacionar las particularidades de las condiciones de competencia en economiacuteas pequentildeas con un enfoque de poliacutetica de competencia que contribuya al desarrollo econoacutemico

Tanto las naciones pequentildeas como las maacutes grandes de Ameacuterica Latina han ido reconociendo cada vez maacutes la importancia de la asignacioacuten de reshycursos por medio del mercado a medida que el sector puacuteblico abandona su papel como rector de la economiacutea De hecho hasta mediados de la deacutecada de 1980 el Estado participaba directamente en actividades econoacutemicas y fishynancieras estrateacutegicas mediante grandes empresas del sector puacuteblico A su vez este comportamiento iba acompantildeado de una fuerte centralizacioacuten y regulacioacuten de la actividad econoacutemica al tiempo que se protegiacutea a algunos

nom iacutea global como en el caso de fusiones internacionales con efectos extraterritoriales La coordinacioacuten de la d im ensioacuten in ternacional de la poliacutetica de com petencia es un punto penshydiente en dichos tratados

2 Eacuteste es el caso del t l c entre Centroam eacuterica y los Estados Unidos ( c a f t a por sus siglas en ingleacutes) que auacuten debe ser ratificado por los congresos de todos los paiacuteses socios y del TLC entre El Salvador G uatem ala y H onduras (Triaacutengulo del Norte) y Meacutexico (2000) m ientras que los TLC Centroameacuterica-Chile y Panamaacute-Provincia china de Taiwaacuten incluyen tanto un capiacutetulo soshybre telecomunicaciones como otro sobre competencia

C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E 13

mercados nacionales para fomentar la sustitucioacuten de importaciones3 La ied tambieacuten se condicionaba para que coadyuvara a esta estrategia de desshyarrollo y a las empresas multinacionales a menudo se les exigiacutea un porcenshytaje de contenido nacional en los bienes que fabricaban

La crisis del petroacuteleo del decenio de 1970 y de la deuda externa de prinshycipios de los antildeos ochenta que plantearon dificultades a los gobiernos para seguir ejerciendo un papel econoacutemico protagoacutenico cambioacute draacutesticamente el esquema descrito Mediante una serie de reformas se buscoacute restituir al mercado un papel esencial que condujera a los agentes a comportarse de forma competitiva a fin de ayudar al desarrollo econoacutemico y el bienestar social La experiencia internacional sugiere que el paso de una economiacutea tutelada por el gobierno a otra regida por el mercado tiene que ser sishymultaacuteneo a la puesta en marcha de una poliacutetica que genere condiciones adecuadas de competencia como parte integral de una reforma econoacutemica Lamentablemente esto no ha ocurrido al ritmo ni con la profundidad neceshysaria en Ameacuterica Latina menos auacuten en sus economiacuteas maacutes pequentildeas

La ldquoprimera generacioacutenrdquo de reformas abarcoacute la liberalizacioacuten de imporshytaciones la desregulacioacuten del sistema financiero interno la apertura a flushyjos de capitales externos y la privatizacioacuten de una amplia gama de empreshysas estatales asiacute como la adopcioacuten de una poliacutetica de equilibrio en las finanzas puacuteblicas Precisamente la finalidad de estas medidas era fortaleshycer el papel del mercado para estimular y ordenar la economiacutea (Stallings y Peacuteres 2000 Naiacutem 1999) Este fenoacutemeno en muchos sentidos adquirioacute cashyraacutecter mundial y alcanzoacute tambieacuten a los flujos de capitales y mercanciacuteas enshytre los paiacuteses desarrollados A raiacutez de estas modificaciones en la segunda mitad de los antildeos noventa especialmente entre 1997 y 2000 se concentroacute mucho el poder econoacutemico y financiero en el plano internacional El nuacutemero de fusiones y adquisiciones ( f y a) internacionales que involucraban maacutes de un milloacuten de doacutelares pasoacute de 45 en 1996 a 175 en 2000 a la vez que se elevaba notoriamente la participacioacuten de paiacuteses de la OCDE en estas transacciones (Evenett 2003) Seguacuten datos de la u n c ta d (2000) el valor total de las fusioshynes internacionales ha pasado de representar 05 del producto interno bruto (pib) mundial en la mitad de los antildeos ochenta a maacutes de 2 en 2002

Una ldquosegunda generacioacutenrdquo de reformas mdashintroducidas cuando la prishy

3 En los paiacuteses pequentildeos de la regioacuten estudiada esta m edida se ha concentrado m aacutes en los bienes agriacutecolas im portados que en productos m anufactureros ya que en estos uacute ltim os ha sido praacutecticam ente imposible para ellos im pulsar su produccioacuten nacional especialm ente en el Caribe (veacutease el capiacutetulo vi de Taimoon Stewart en este libro)


mera generacioacutenrsquorsquo no rendiacutea los frutos esperados en crecimiento inversioshynes productividad empleo y equidadmdash se abocoacute al mejoramiento de los sistemas de regulacioacuten de la administracioacuten puacuteblica del poder judicial y de la educacioacuten Varias de estas medidas se enfocaban a resolver las fallas de mercado que se volvieron evidentes con los resultados del primer bloshyque de poliacuteticas aplicadas De hecho las reformas de primera generacioacutenrdquo en muchos casos no se tradujeron en una mayor competencia en los mercashydos nacionales e internacionales sino a menudo en un abuso del poder de mercado de algunas grandes empresas o en competencia desleal en ciershytos mercados El hecho de que en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina en los antildeos noventa se introdujeran leyes de promocioacuten de la competencia y de proteccioacuten al consumidor (aunque algunos lo hicieron antes y otros auacuten no cuentan con ellas) refleja la necesidad que percibiacutean los gobiernos en este sentido Algunos de los paiacuteses con los mayores desequilibrios macroeconoacute- m icos fueron los que pusieron en praacutectica estas poliacuteticas en forma maacutes radical entre eacutestos Chile y Argentina que fueron las primeras naciones latinoamericanas en establecer formalmente el marco legal e institucional para la implantacioacuten de la poliacutetica de competencia

Las reformas econoacutemicas sobre todo las de ldquoprimera generacioacutenrdquo se caracterizaron por la uniformidad con la que se implantaron en los paiacuteses de la regioacuten (tambieacuten a escala mundial) sin considerar la especificidad de cada nacioacuten (Consenso de Washington) Las poliacuteticas de segunda generashycioacutenrdquo tambieacuten tendieron a introducirse en forma transversal dentro de las economiacuteas e incluso entre paiacuteses En particular la poliacutetica de competencia aplicada en Ameacuterica Latina se ha copiado en gran medida de las economiacuteas desarrolladas ademaacutes de que las leyes y las funciones de las comisiones de competencia son muy similares a las existentes en las economiacuteas grandes (aunque cuentan con recursos mucho menores) A causa de estas contrashydicciones recientemente ha surgido la inquietud por distinguir entre las poliacuteticas de competencia maacutes adecuadas para economiacuteas ldquopequentildeasrdquo y en desarrollo y aquellas que sirven de referencia a los gobiernos de estos paiacuteshyses para elaborar sus leyes (principalmente las de los Estados Unidos y los paiacuteses europeos)4 La clasificacioacuten de las naciones por tamantildeo es en siacute misshymo un tema de discusioacuten

En esencia se considera que las economiacuteas pequentildeas tienen condicioshynes de competencia diferentes a aquellas de las grandes porque soportan

4 Para un anaacutelisis de la evolucioacuten de las legislaciones antim onopolio de los Estados Unidos y Europa y su posible convergencia veacutease Niels y Ten Kate (2004)


un grupo limitado de empresas en la mayoriacutea de sus actividades econoacutemishycas5 y ello se refleja en una mayor concentracioacuten de sus empresas y en una mayor exposicioacuten a praacutecticas no competitivas (Gal 2003) Esta restriccioacuten de tamantildeo puede superarse hasta cierto punto si hay libertad para que los bienes y servicios nacionales tengan acceso a los mercados internacionales y viceversa Se debe reconocer que incluso con una poliacutetica comercial de apertura se dificulta levantar todas las barreras al comercio que existen enshytre otras las culturales las geograacuteficas y las derivadas de la diversidad de normas de calidad Los paiacuteses latinoamericanos y quizaacute auacuten maacutes los peshyquentildeos tienen arraigadas tradiciones anticompetitivas La concentracioacuten econoacutemica desde la Colonia la estructura oligaacuterquica y rentista de la elite que data de esos tiempos la limitada cultura empresarial las barreras inshymemoriales al comercio han sido siempre un obstaacuteculo a que se reconozca el mercado como una viacutea para la asignacioacuten eficiente de recursos (De Leoacuten 2000) La formalizacioacuten de la poliacutetica de competencia en las economiacuteas pequentildeas no es menos apremiante que en paiacuteses grandes ya que su propio tamantildeo se presta a la concentracioacuten y a que prevalezcan conductas antishycompetitivas Por este motivo se requiere una poliacutetica de competencia que se adapte a sus caracteriacutesticas y que apoye el proceso de desarrollo econoacuteshymico Asimismo debe estudiarse con cuidado la limitada aplicacioacuten de poliacuteticas de competencia nacionales en el aacutembito mundial (por ejemplo fusiones y creacioacuten de carteles internacionales) y considerar para ello la inequidad del sistema comercial internacional asiacute como la forma en que los paiacuteses maacutes pequentildeos pueden hacer frente a esta situacioacuten De hecho aunque ya se encuentran de alguna manera involucradas en la discusioacuten y negociacioacuten con las economiacuteas avanzadas respecto de poliacuteticas de compeshytencia (por ejemplo en el Area de Libre Comercio de las Ameacutericas el alca)

las naciones pequentildeas tendraacuten que participar maacutes a fondo en otros foros internacionales En la reunioacuten de la Organizacioacuten Mundial del Comercio ( o m c ) en Cancuacuten en 2003 el tema de competencia fue muy poleacutemico y se fracasoacute en el intento de llegar a un acuerdo entre paiacuteses industrializados y paiacuteses en desarrollo Es necesario tambieacuten incorporarse a otros foros munshydiales como el c u t s (Centre for International Trade Economics and Envishyronment Reports)

Los paiacuteses pequentildeos han manifestado su intereacutes por este tema en divershysas iniciativas para adoptar la legislacioacuten antimonopolio y colaborar en la

5 Podriacutea existir un m ayor nuacutem ero de em presas pero soacutelo reduciendo su eficiencia


buacutesqueda por parte de la o m c de una cooperacioacuten internacional en esta materia Asiacute ocurrioacute con la propuesta de Trinidad y Tabago presentada ante el Grupo de Trabajo en la o m c sobre la interaccioacuten entre comercio y compeshytencia en 20006 El propoacutesito de esta iniciativa era evitar que las praacutecticas anticompetitivas contrarrestaran los beneficios que el mercado comuacuten (la Comunidad y Mercado Comuacuten del Caribe o Caricom) pudiera aportar a las naciones miembros7 Esta experiencia es uacutenica entre paiacuteses pequentildeos del continente americano y un punto de referencia muy importante para otras regiones similares pues existen numerosas dificultades para crear un marshyco legal e institucional dentro de cada paiacutes que se podriacutea superar en el plashyno regional mediante la cooperacioacuten potenciar los fondos escasos para la competencia aprovechar al maacuteximo el expertise del capital humano en la reshygioacuten compartir la experiencia de los paiacuteses del Caribe en materia de coopeshyracioacuten en el tema de competencia atractiva para otros paiacuteses como los censhytroamericanos etceacutetera

Como se m encionoacute anteriormente si bien en las uacuteltimas dos deacutecadas se registroacute un crecimiento significativo en el nuacutemero de econom iacuteas que han adoptado leyes antimonopolio la mayoriacutea de las naciones pequentildeas han operado sin una poliacutetica formal de competencia De acuerdo con la inforshymacioacuten proporcionada por Singh (2002) con el apoyo en forma de asistencia teacutecnica y financiera recibida en el plano global 50 paiacuteses han promulgado leyes de competencia recientemente mientras que otros 27 se encuentran en proceso de hacerlo Cabe considerar no obstante que los paiacuteses neceshysitan cerca de 10 antildeos para adquirir la experiencia y los conocim ientos necesarios para poner eficientemente en marcha una legislacioacuten antimoshynopolios (Scherer 1994) Por consiguiente aun cuando ya tengan leyes y autoridades de competencia la mayoriacutea de las economiacuteas pequentildeas de Ameacuteshyrica Latina no cuentan con experiencia suficiente en materia de implanshytacioacuten de dichas poliacuteticas Una praacutectica usual en muchos paiacuteses de la reshygioacuten es el simple traspaso de monopolios puacuteblicos a monopolios privados sin que previamente se desarrollen los mecanismos para impedir que abushy

6 Documento w t w g t c p w 1 4 3 o m c 2 de agosto de 20007 Este reacutegimen abarca acciones anticom petitivas horizontales y verticales y abuso de poshy

der dominante No requiere regulacioacuten para fusiones y adquisiciones Debe crearse una Comishysioacuten de C om petencia Regional y los m iem bros de la Caricom Single M arket and Econom y ( c s m e ) tienen el deber de elaborar leyes de com petencia arm onizadas y establecer una Autorishydad Nacional de Com petencia La Corte de Justic ia del Caribe seraacute la Corte de Apelaciones contra las decisiones que tom e la Comisioacuten (traduccioacuten propia docum ento w t w g t c p w 1 4 3 o m c 2 de agosto de 2000)


sen de su poder de mercado lo cual va en detrimento del bienestar social (Naiacutem 1999)

Hasta el presente por lo general las economiacuteas latinoamericanas no se han planteado una visioacuten propia acerca de los propoacutesitos de poner en praacutecshytica una poliacutetica de competencia sino que han incorporado los objetivos de la poliacutetica de competencia de los paiacuteses avanzados Asiacute no se ha discutido a fondo queacute papel deberiacutea tener la competencia en el desarrollo econoacutemico y maacutes especiacuteficamente la relacioacuten entre la competencia por un lado y la efishyciencia econoacutemica los objetivos sociales la poliacutetica industrial y la balanza de pagos por otro El enfoque dominante prevaleciente en los Estados Unidos indica que la concentracioacuten es inaceptable bajo cualquier circunsshytancia Con todo existen otras visiones como la de Gal (2003) quien sosshytiene que el fenoacutemeno de la concentracioacuten puede considerarse un mal neceshysario para poder lograr economiacuteas de escala de todas formas sugiere que la teoriacutea econoacutemica convencional que sirve como base para la poliacutetica de competencia en economiacuteas grandes tambieacuten puede aplicarse a economiacuteas pequentildeas en aspectos especiacuteficos Debido a que las principales caracteriacutestishycas de las economiacuteas pequentildeas son altos niveles de concentracioacuten indusshytrial fuertes barreras a la entrada y niveles inferiores del oacuteptimo de producshycioacuten tales economiacuteas deberiacutean tolerar un mayor nivel de concentracioacuten que las economiacuteas grandes pero tener como objetivo principal la eficiencia econoacutemica y no objetivos sociales en la formulacioacuten de sus poliacuteticas de competencia En una publicacioacuten maacutes reciente Gal (2004) matiza un poco esta posicioacuten respecto de los paiacuteses pequentildeos en desarrollo Esta es una visioacuten que sin duda aporta elementos propios para economiacuteas pequentildeas y es en este sentido original De hecho se da asiacute un paso hacia la adopcioacuten de un enfoque de bienestar total en el anaacutelisis de fusiones por ejemplo seshyguacuten el cual las autoridades de competencia podriacutean ayudar a generar ciershytas economiacuteas de escala al tolerar el incremento del nivel de concentracioacuten Sin embargo Gal se refiere con el teacutermino economiacuteas pequentildeas a paiacuteses como Israel Canadaacute y Australia9 Por consiguiente el esquema es poco aplicable a economiacuteas pequentildeas y en desarrollo como las de Centroameacuteri- ca y el Caribe

8 La experiencia de privatizacioacuten en el Reino Unido y en m uchos otros paiacuteses sugiere que no es en siacute el em presariado el factor im portante que afecta el desem pentildeo de la economiacutea sino el am biente externo particularm ente el relacionado con la competencia el factor maacutes relevanshyte Veacutease Pollitt (1999)

9 En los casos de Canadaacute y Australia aun cuando tienen un territorio muy grande su poblashycioacuten estaacute muy dispersa de modo que se presenta una regionalizacioacuten de los mercados (Gal 2003)


En el contexto de este uacuteltimo tipo de economiacuteas adquieren relevancia aspectos adicionales10 Primero los problemas sociales entre los cuales destacan la lentitud para reasignar los recursos al abrir y desregular los mercados mdashdebido a la limitada gama de alternativas que estas economiacuteas ofrecen a sus factores de produccioacutenmdash que se traduce en altos niveles de desempleo y pobreza la gran proporcioacuten de la poblacioacuten ocupada en peshyquentildeas y medianas empresas y en el sector agriacutecola que no cuentan con el peso necesario en el marco de una poliacutetica de competencia aplicada en paiacuteshyses desarrollados para tener acceso a investigaciones sobre abuso de poder de mercado de las grandes empresas y la deacutebil cultura y la limitada abogashyciacutea de la competencia lo que perjudica a amplias capas de consumidores11

Un segundo aspecto que requiere una oacuteptica particular para los paiacuteses estudiados son las limitaciones presupuestarias Por esta caracteriacutestica las instituciones de competencia suelen estar sujetas a presiones poliacuteticas ya que en estos casos el poder econoacutemico y el poliacutetico se hallan estrechamente vinculados La escasez de recursos se refleja en insuficiencia de personal capacitado deficientes sistemas de informacioacuten y la imposibilidad de dar seguimiento adecuado a todos los casos de praacutecticas anticompetitivas que puedan surgir Asiacute la autoridad de competencia frecuentemente se apoya en informacioacuten imperfecta caracteriacutestica maacutes acentuada en paiacuteses como los estudiados No soacutelo se estima de forma imprecisa el poder de mercado sino que las empresas involucradas en la fusioacuten por lo regular poseen meshyjor informacioacuten sobre las ldquosinergias potencialesrdquo que el propio regulador12

10 Algunos de los puntos distintivos de los paiacuteses pequentildeos que se describen a continuacioacuten tam bieacuten son experim entados por los paiacuteses m aacutes grandes de Ameacuterica Latina y lo que los disshytingue es el grado en que los experimentan

11 La abogaciacutea por la com petencia abarca todas las actividades desarrolladas por las autoshyridades para prom over y proteger las condiciones de com petencia que no caigan en la categoshyriacutea de aplicacioacuten de la ley Esto supone la necesidad de convencer a otros organism os puacuteblicos para que se abstengan de aplicar medidas anticom petitivas que beneficien a pequentildeos grupos y dantildeen el intereacutes puacuteblico Por o tra parte tam bieacuten com prende la ta rea de ayudar a las agenshycias regulatorias a delinear con precisioacuten las vertientes de la regulacioacuten econoacutemica determ ishyn ar queacute mercados estaacuten caracterizados por monopolios naturales o cualquier im perfeccioacuten de m ercado O tra vertiente de la abogaciacutea por la com petencia se refiere a los agentes econoacutemicos y a los consum idores En este punto los esfuerzos se encam inan a que otras entidades puacuteblishycas sistem a judicial agentes econoacutem icos y puacuteblico en general esteacuten m aacutes fam iliarizados con los beneficios de la com petencia el papel de las leyes y la poliacutetica de com petencia en la p roshym ocioacuten y proteccioacuten del bienestar social

12 W hite (1987) y F isher (1987) argum entan que las ldquoganancias de eficiencia son faacuteciles de aludir pero difiacuteciles de probar F isher se p ronuncia a favor de high standards para probar las eficiencias Su argum ento se basa en varios ejemplos donde las ldquoeficiencias de gananciardquo


El tercer tema que requiere un punto de vista especial sobre los paiacuteses en estudio se refiere al inadecuado sistema judicial en el que debe apoyarse la poliacutetica de competencia y que tambieacuten estaacute vinculado a la escasez de reshycursos y presupuesto federal La falta de experiencia y capacitacioacuten de los jueces en los temas de competencia hace impredecible el tiempo que puede durar un litigio en este aacutembito y si el resultado final seraacute justo en esta mashyteria (De Leoacuten 2000 Owen 2003) Las leyes y otras disposiciones de comshypetencia promulgadas en Ameacuterica Latina no cuentan con el sistema de dereshycho consuetudinariordquo de los Estados Unidos que permite mayor flexibilidad para cambiar y perfeccionar la ley seguacuten los litigios y sus resultados Estas limitaciones conducen a que sea el aacutembito administrativo el que se encarshygue de la mayoriacutea de los casos de conductas anticompetitivas y esta instanshycia estaacute maacutes expuesta a presiones poliacuteticas e ineficiencia

En cuarto lugar el tema de fusiones y carteles internacionales tambieacuten requiere un tratamiento especial en paiacuteses pequentildeos en desarrollo Primeshyro debe tomarse en cuenta el incremento de poder de mercado por parte de las multinacionales y sus efectos de agentes dominantes en los principashyles mercados Las praacutecticas monopolistas afectan las economiacuteas pequentildeas cuando una empresa extranjera adquiere una nacional Tambieacuten pueden resultar perjudicadas indirectamente por fusiones internacionales que se dan fuera de sus jurisdicciones13 Por ejemplo como lo ha sentildealado Tichy (2001) The rule of being in the top threerdquo tiene un efecto nocivo sobre la ldquocontestabilidadrdquo14 de los mercados y es especialmente dantildeina para las ecoshynomiacuteas pequentildeas las cuales intentan que sus empresas crezcan con base en sus capacidades para competir en los mercados internacionales Sin lushygar a dudas las economiacuteas pequentildeas necesitan desarrollar una infraestrucshytura de poliacutetica de competencia para lidiar con aspectos de abuso de poder de mercado y otras praacutecticas anticompetitivas derivadas de las fusiones inshyternacionales Incluso en el caso de algunas economiacuteas pequentildeas que ya cuentan con leyes antimonopolio a menudo no se consideran los efectos de

fueron la bandera de defensa de las em presas involucradas pero nunca pudieron p ro b ar su existencia

13 Avalos y Ram iacuterez (2003) dem uestran que es factible que una fusioacuten internacional com shypuesta por dos empresas extranjeras reduzca el bienestar del paiacutes pequentildeo

14 El teacuterm ino contestabilidadrdquo traduce la palabra inglesa contestability que se refiere a un m ercado ldquocontestable Un m ercado ldquocontestable se caracteriza por no tener barreras de enshytrada de m odo que nuevas empresas pueden participar sin problemas La am enaza del ingreshyso de nuevas empresas puede ser suficiente para inducir al productor a generar una cantidad de bienes con precios cercanos a los de equilibrio

20 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L CA R IB E

carteles fusiones y otras formas de conductas anticompetitivas con dimenshysioacuten internacional Esto sin embargo quizaacute requiera una respuesta de poshyliacutetica de competencia maacutes regional que nacional

Los estudios que se presentan en este libro tienen como finalidad aporshytar una visioacuten del entorno que existe en los paiacuteses de Centroameacuterica15 y del Caribe16 en materia de competencia los avances en la construccioacuten de un marco legal e institucional de competencia y las lecciones que pueden deshyjar los paiacuteses maacutes evolucionados en este campo para aquellos que estaacuten comenzando a construir los instrumento de poliacutetica de competencia Entre los paiacuteses del Caricom soacutelo Belice17 con una superficie de 23 000 km2 es comparable con el maacutes pequentildeo de Centroameacuterica es decir El Salvador de 21 000 km2 pero el primero soacutelo cuenta con una poblacioacuten de 265 000 habishytantes en contraste con los 65 millones del segundo En cuanto a poblashycioacuten Jamaica ostenta el primer lugar en el conjunto de paiacuteses del Caribe estudiados mdashtiene 26 millones de habitantesmdash con una superficie de soacutelo 11 000 km218 El nivel socioeconoacutemico es extraordinariamente heterogeacuteneo en la regioacuten del Caribe donde en 2002 las Bahamas contaban con un p ib per caacutepita de alrededor de 13 000 doacutelares en contraste con los 2 800 de Jashym aica19 el paiacutes maacutes pobre entre los considerados del Caribe En Centroshyameacuterica la disparidad es menor pero tambieacuten hay fuertes diferencias ya que en 2003 el p ib per caacutepita era casi cinco veces mayor en Costa Rica20 que en Nicaragua

A pesar de que existe una extensa gama de publicaciones sobre caracteshyriacutesticas especiacuteficas de economiacuteas pequentildeas no abundan los estudios empiacuteshyricos que intenten evaluar las condiciones de competencia y el marco regulatorio de esas economiacuteas ni las poliacuteticas maacutes adecuadas para fortalecer sus mercados Asiacute los trabajos presentados en el presente libro constituyen un primer esfuerzo en esa direccioacuten

En el trabajo de Ignacio de Leoacuten se exponen recomendaciones para los

15 Se incluyen Costa Rica El Salvador Guatemala H onduras N icaragua y Panam aacute Belice para efectos de este libro estaacute considerado entre los paiacuteses del Caribe

16 Los paiacuteses pertenecientes al Caricom considerados en este estudio son Baham as Belice Jam aica Santa Luciacutea San Vicente y las G ranadinas y Trinidad y Tabago

17 P ara facilitar el anaacutelisis de la com petencia en Belice en este traba jo se le considera como parte del Caribe en lugar de Centroam eacuterica (como usualm ente lo cataloga la c e p a l ) porshyque con eacuteste tiene maacutes afinidades culturales y econoacutemicas

18 Informacioacuten de la c e p a l el Banco M undial y de Stew art en este libro19 Informacioacuten del Banco Mundial20 Alrededor de 4 100 doacutelares en Costa Rica y 750 en Nicaragua seguacuten cifras de la Secretashy

riacutea de Integracioacuten Econoacutem ica Centroam ericana ( s i e c a )


paiacuteses pequentildeos de Centroameacuterica basadas en la experiencia de la regioacuten latinoamericana En este capiacutetulo se brinda un anaacutelisis muy criacutetico de la base institucional de la poliacutetica de competencia y la relacioacuten que usualmenshyte se establece con otras poliacuteticas puacuteblicas De Leoacuten considera que predoshymina una visioacuten estructural y estaacutetica de los mercados en la poliacutetica de competencia y que eacutesta se ha llevado a cabo con un espiacuteritu intervencionisshyta lo que ha inhibido el desarrollo dinaacutemico e innovador de las empresas Para promover la competencia las autoridades se han apoyado en el conshytrol de las F y A que desde la perspectiva del autor representan sentildeales de dinam ism o e innovacioacuten en los mercados De hecho existe la dificultad de distinguir entre las decisiones cooperativas que pueden estar desarroshyllando algunas empresas para lograr una mayor eficiencia en el mercado y aquellas efectuadas para dantildear al competidor La presencia de carteles o la consolidacioacuten de posiciones dominantes en el mercado son consideradas en su mayoriacutea como fenoacutemenos transitorios y una agencia de competenshycia deberiacutea diferenciar estas praacutecticas Maacutes importante que el control de las f y A el papel de la poliacutetica de competencia deberiacutea orientarse hacia la remocioacuten de los obstaacuteculos y barreras legales o institucionales al ingreso permanencia y salida del mercado de empresas competidoras Las accioshynes contra los carteles y los casos unilaterales de abuso de poder de mershycado tendriacutean que ocupar maacutes a las autoridades de competencia que las fusiones y adquisiciones

La debilidad institucional de las economiacuteas pequentildeas puede ser un facshytor que limite la capacidad de implantar exitosamente una poliacutetica de comshypetencia Para De Leoacuten la poliacutetica de competencia de las economiacuteas pequeshyntildeas debe concentrarse en el desarme de las barreras del mercado antes que en atacar la concentracioacuten misma En este enfoque el papel de la autoridad de competencia en las economiacuteas pequentildeas tendriacutea que mostrarse particushylarmente activo contra las barreras gubernamentales que encarecen el cosshyto de hacer negocios que es el mayor limitante al ingreso permanencia y salida de las empresas en el mercado especialmente de las maacutes pequentildeas Finalmente otro aspecto identificado como decisivo para el funcionamienshyto de una poliacutetica de competencia en paiacuteses como los centroamericanos es la coordinacioacuten eficiente de las diferentes instancias relacionadas con esta praacutectica es decir las de proteccioacuten al consumidor competencia desleal propiedad intelectual simplificacioacuten de traacutemites y la que determina norshymas metodologiacutea y especificaciones teacutecnicas asiacute como con los reguladores sectoriales


En el tercer capiacutetulo Hernaacutendez y Schatan plantean una visioacuten criacutetica de las condiciones y poliacuteticas de competencia en la regioacuten centroamericashyna Sentildealan la conveniencia de usar el teacutermino ldquocompetenciardquo en su acepshycioacuten maacutes amplia en relacioacuten con los paiacuteses de la regioacuten centroamericana buscando asiacute conservar y promover la competencia en la perspectiva de alcanzar la eficiencia econoacutemica y elevar el bienestar del consumidor Ello contrasta con el concepto de laissez-faire de competencia para el que no importan las consecuencias de su implantacioacuten en cuanto a empleo y geneshyracioacuten de ingresos en dichas economiacuteas Con el enfoque de estos autores la poliacutetica de competencia y de reforma regulatoria (a diferencia de la desreshygulacioacuten) se consideran indispensables para alcanzar objetivos de eficienshycia y bienestar social en el periodo posterior a las reformas econoacutemicas

El desarrollo institucional relativo a la competencia ha sido desigual en los paiacuteses de la regioacuten y en el interior de cada uno Asiacute los m ecanismos para la defensa del consumidor se implantaron en todos los paiacuteses en conshytraste con los mecanismos de competencia antimonopolio que soacutelo existen formalmente en tres Costa Rica El Salvador y Panamaacute Asimismo los entes reguladores modernizados son considerados de vital importancia en el istmo centroamericano pues si bien las nuevas tecnologiacuteas han permitido abrir ciertos mercados a una mayor competencia en los servicios de utilishydad puacuteblica auacuten dominan los m onopolios naturales en varios mercados

En general la institucionalidad de la competencia carece de los mecashynismos concretos de regulacioacuten intervencioacuten y sancioacuten o de remisioacuten a las autoridades competentes para que ejerzan la accioacuten judicial por lo que se requiere fortalecer estas instancias Por otra parte este estudio juzga neceshysario adoptar una poliacutetica activa para promover la cultura de la competenshycia ya que gran parte de la poblacioacuten no estaacute consciente de los mecanismos que existen para defender sus intereses como consumidores mientras que los productores y agentes de gobierno por su parte tampoco perciben la importancia del buen funcionamiento del mercado para lograr mayor efishyciencia en el proceso productivo Los criterios con los que se aplican los conceptos de competencia deben adoptarse con un espiacuteritu flexible A tiacutetulo ilustrativo en algunos paiacuteses de la regioacuten se dispuso la disolucioacuten forzosa de la integracioacuten vertical de grandes empresas lo cual en algunos casos ha reducido la eficiencia de sus operaciones Eacuteste es el caso de la estructura actual de la industria energeacutetica cuya desintegracioacuten vertical es mandatoshyria en El Salvador Guatemala y Panamaacute

En el capiacutetulo iv Avalos y Schatan analizan el funcionamiento de tres


sectores productivos (cemento azuacutecar y fertilizantes) de seis paiacuteses centroshyamericanos Los mercados en estudio registran sensibles distorsiones que tienen una fuerte incidencia en la mayoriacutea de los consumidores de tales paiacuteses21 y por sus caracteriacutesticas representan un gran desafiacuteo para la poliacutetishyca de competencia Asimismo los autores muestran coacutemo estos tres sectoshyres se hallan estrechamente vinculados al mercado internacional aunque de maneras diferentes En el caso del cemento debido a las elevadas econoshymiacuteas de escala de la industria los pequentildeos mercados y una concentracioacuten de productores en el plano internacional dominan las empresas monoposhylistas multinacionales En este sentido el comportamiento detectado en el sector del cemento coincide con el descrito para el m ism o por Taimoon Stewart en el capiacutetulo vi en relacioacuten con los paiacuteses del Caribe es decir una produccioacuten muy concentrada con gran participacioacuten de capitales extranjeshyros y praacutecticas anticompetitivas En el azuacutecar los carteles internacionales amparados por legislaciones proteccionistas en paiacuteses industrializados en combinacioacuten con la proteccioacuten de los mercados de los paiacuteses centroamerishycanos y carteles nacionales de exportacioacuten mantienen un mercado muy distorsionado en todos los paiacuteses analizados Una leccioacuten que se desprende de esta investigacioacuten es que toda implantacioacuten de reformas econoacutemicas reshyquiere de una coordinacioacuten mucho mayor entre la poliacutetica econoacutemica el marco regulatorio y la poliacutetica de competencia El caso del mercado de fershytilizantes es muy ilustrativo en este sentido La apertura y la desregulacioacuten de los controles de importacioacuten efectuadas sin contar con leyes ni normas de calidad del producto han tenido consecuencias adversas para el bienestar de los usuarios de estos insumos expuestos a agroquiacutemicos peligrosos y de baja calidad en tanto que los consumidores de productos agriacutecolas resulshytan amenazados por los residuos de agroquiacutemicos toacutexicos

El estudio de Eugenio Rivera sobre la competencia en el sector de teleshycomunicaciones en Centroameacuterica toma en cuenta las diferencias nacionashyles de los marcos regulatorios del sector Revisa los procesos de privatizashycioacuten y liberalizacioacuten de las telecom unicaciones describe el mapa de operadores y elabora una visioacuten sinoacuteptica del estado actual de las telecoshymunicaciones en la regioacuten sin perder de vista las transformaciones que ha experimentado el sector en las uacuteltimas deacutecadas en el plano internacional Asimismo el autor identifica los principales campos sobre los cuales seriacutea necesario trabajar para avanzar en el proceso de armonizacioacuten El anaacutelisis

21 El estudio abarca Costa Rica El Salvador Guatemala H onduras y Panamaacute


realizado deja en evidencia que los paiacuteses centroamericanos han avanzado sustancialmente en la reforma del sector de telecom unicaciones Desde hace algunos antildeos disponen de un nuevo marco juriacutedico que ha hecho posible la privatizacioacuten del sector y la introduccioacuten de algunas normas en materia de competencia con lo que se ha logrado una expansioacuten de la teleshyfoniacutea fija un mayor acceso a la telefoniacutea moacutevil para grupos maacutes amplios de la poblacioacuten y una introduccioacuten maacutes acelerada del acceso a internet Los recientes acuerdos de libre comercio de la regioacuten con terceros paiacuteses en los que frecuentemente se incluyen claacuteusulas que contemplan la apertura del sector de telecomunicaciones tambieacuten estaacuten contribuyendo en principio a crear mejores condiciones de competencia en este sector Sin embargo este proceso de apertura y privatizacioacuten tambieacuten ha dado pie a que el sector sea dominado por grandes empresas multinacionales que ejercen poder de mercado en el interior de los paiacuteses Por este y otros motivos los paiacuteses disshytan mucho de contar con un sector de telecomunicaciones competitivo en el aacutembito internacional

En el estudio se revela la existencia grosso modo de tres modalidades de competencia en el sector de telecomunicaciones una basada en la prishyvatizacioacuten con entrega de concesiones exclusivas en telefoniacutea fija (Nicashyragua y Panamaacute) otra que consiste en la plena apertura del sector a la comshypetencia (El Salvador y Guatemala) y el caso de Costa Rica en que la privatizacioacuten estaacute excluida como estrategia expliacutecita del gobierno aunque se considera participacioacuten del sector privado en la venta de equipos En Honduras en contraste el servicio sigue en manos del sector puacuteblico debishydo a que no se ha podido vender su empresa de telecomunicaciones Este paiacutes sin embargo cuenta con una legislacioacuten orientada hacia la operacioacuten privada del sector

En este contexto el autor sostiene la necesidad de avanzar en la inteshygracioacuten del sector de telecomunicaciones como parte importante del proceshyso de integracioacuten econoacutemica de Centroameacuterica La evaluacioacuten de los marshycos reguladores de los distintos paiacuteses pone en evidencia que las diferencias existentes son en general conciliables Probablemente los mayores probleshymas para unificar poliacuteticas de competencia se manifiestan en los paiacuteses donde se han hecho concesiones exclusivas Habriacutea que buscar una modalishydad de integracioacuten especial para Costa Rica tambieacuten

El capiacutetulo elaborado por Taimoon Stewart expone un anaacutelisis muy completo sobre las condiciones y poliacuteticas de competencia en seis paiacuteses del Caribe regioacuten sobre la cual hay una carencia aguda de estudios En este


trabajo se aborda a fondo el problema de competencia que tienen paiacuteses auacuten maacutes pequentildeos y vulnerables que los centroamericanos ademaacutes de abarshycar un amplio nuacutemero de sectores bancario turismo telecomunicaciones produccioacuten aviacutecola cerveza acero cemento y varios sectores de servicios (importaciones distribucioacuten y comercio detallista) En este uacuteltimo conjunshyto de sectores fue donde la autora encontroacute la mayor concentracioacuten econoacuteshymica En su trabajo se observa que los problemas estructurales de compeshytencia son maacutes profundos que los enfrentados por la mayoriacutea de los paiacuteses centroamericanos A pesar de lo abierto de sus economiacuteas los paiacuteses carishybentildeos experimentan una gran concentracioacuten econoacutemica debido ya sea a su legado colonial que ha significado que unas cuantas familias dominen buena parte de la economiacutea al centralizar el control de varios sectores sishymultaacuteneamente o bien por la presencia del capital extranjero que ha lograshydo penetrar y dominar los sectores exportadores El enfoque de Stewart sin embargo no es una criacutetica a la estructura de los mercados sino a las praacutectishycas anticompetitivas en ellos pues en ciertos aacutembitos como el bancario ella considera que la concentracioacuten deberiacutea ser auacuten mayor para lograr efishyciencia econoacutemica

En el caso de estos paiacuteses muy pequentildeos existen caracteriacutesticas cultushyrales que se relacionan con el tamantildeo de sus economiacuteas y que dificultan la competencia en los mercados como el seguimiento natural de una empresa liacuteder por parte del resto de las empresas y que no es faacutecilmente identificable como colusioacuten entre ellas El viacutenculo de amistad parentesco o copropieshydad asiacute como la participacioacuten de los ciudadanos maacutes acaudalados en vashyrios comiteacutes directivos de empresas hace difiacutecil distinguir entre un comshyportamiento anticompetitivo y las relaciones sociales de cooperacioacuten o de respaldo mutuo muy arraigadas en la sociedad El tamantildeo de estos paiacuteses y una debilidad institucional intriacutenseca ademaacutes conducen a la autora a vincular problemas de gobemabilidad y competencia ya que el estrecho viacutenculo entre poliacutetica y economiacutea en el estrato social predominante da lugar a que algunos empresarios utilicen su poder poliacutetico para llevar a cabo praacutecticas anticompetitivas En el aacutembito de gobemabilidad la autora trata el tema de corrupcioacuten y criminalidad y la forma en que estas caracteshyriacutesticas socavan el buen funcionamiento de los mercados Praacutecticas como la cartelizacioacuten en la actividad exportadora e importadora de mercanciacuteas son consideradas en contraste como mecanismos necesarios para hacer costeable este tipo de transaccioacuten sin lo cual los productores no podriacutean competir en mercados internacionales Asiacute Stewart estima maacutes urgente


implantar disposiciones contra el abuso de poder de mercado que disposishyciones anticarteles o antifusiones en los paiacuteses pequentildeos mencionados En el caso de telecom unicaciones la situacioacuten planteada por Stewart es de mucha mayor vulnerabilidad frente a praacutecticas anticompetitivas que lo desshycrito por Rivera en el capiacutetulo v en los paiacuteses centroamericanos donde las condiciones de mercado estaacuten lejos de ser competitivas

El conjunto de trabajos en este libro deja como leccioacuten que los paiacuteses pequentildeos estudiados deberiacutean elaborar leyes de competencia disentildeadas especialmente para sus caracteriacutesticas adaptando los instrumentos tradishycionales con este fin y asiacute lograr que sean compatibles en competencia efishyciencia y desarrollo De esta forma en las econom iacuteas pequentildeas no debe haber ausencia de reglas de competencia sino un conjunto de normas e instituciones que definan la interaccioacuten entre los agentes econoacutemicos y al mismo tiempo hagan maacutes eficiente la intervencioacuten del Estado con objeto de asegurar que los beneficios derivados de la competencia lleguen a toda la sociedad y no soacutelo a unos cuantos grupos

Si bien parece haber consenso en torno a que una poliacutetica de compeshytencia es necesaria dadas las fuertes fallas de mercado en los paiacuteses pequeshyntildeos analizados difieren las perspectivas acerca de cuaacutel es la mejor manera de aplicarla En todos los trabajos se reconoce que la carencia de una cosshytumbre de competencia le resta legitimidad y eficacia a los esfuerzos de las autoridades por introducir esta poliacutetica y por tanto es un asunto que reshyquiere mucha atencioacuten

Entre los aspectos de la poliacutetica de competencia que requieren una oacutepshytica propia de paiacuteses pequentildeos se cuentan los enumerados a continuacioacuten Tanto los carteles de exportacioacuten como los de importacioacuten parecen tener leshygitimidad bajo ciertas circunstancias en paiacuteses pequentildeos con la finalidad de abatir costos y mejorar la competitividad Tambieacuten algunas F y A pueden ser formas de mejorar la eficiencia y la competitividad de los sectores proshyductivos en dichos paiacuteses Las dos situaciones anteriores sugieren la necesishydad de aceptar condiciones de competencia que estimulen a los inversionisshytas a invertir en esos paiacuteses y que hagan un uso eficiente de los recursos22 El abuso de poder de mercado de una empresa es por otra parte la praacutecshytica menos aceptada pero a la vez es una de las maacutes difiacuteciles de probar para las autoridades de competencia Maacutes allaacute de la eficiencia de los mercashydos en algunos de los trabajos se plantea una fuerte preocupacioacuten por el

22 En este sentido coinciden con postu ras sobre com petencia p a ra paiacuteses en desarrollo como la de Singh y Dhumale (1999)


impacto social de la apertura la privatizacioacuten y la desregulacioacuten y se seshyntildeala la necesidad de hacer excepciones en algunos mercados para proteger a las pequentildeas y medianas empresas las cuales son las mayores generadoshyras de empleo En varios de los trabajos se destaca la necesidad de una clara interaccioacuten y coordinacioacuten entre la poliacutetica de competencia y la poliacutetica de regulacioacuten siendo esta uacuteltima un complemento indispensable para la creashycioacuten de condiciones de ldquocontestabilidadrdquo en ausencia de la competencia tradicional entre un gran nuacutemero de productores Tambieacuten se menciona como una gran necesidad la mayor coordinacioacuten de la poliacutetica de compeshytencia con las demaacutes poliacuteticas estatales como la industrial y la comercial para lograr la mayor efectividad de la primera En este sentido la abogaciacutea por la competencia es particularmente importante en estas economiacuteas dada la poca sensibilidad que las distintas aacutereas econoacutemicas han desarroshyllado en este sentido Es interesante notar que varias de estas reflexiones coinciden con aquellas a las que llegan estudios hechos en otros paiacuteses de Ameacuterica Latina maacutes grandes y con una historia maacutes larga de leyes e institushyciones de proteccioacuten a la competencia (Moguillansky y Silva 2004 Celani y Stanley 2003)

Finalmente las fusiones y alianzas internacionales ampliamente obshyservadas en las economiacuteas pequentildeas estudiadas hacen indispensable que las autoridades emprendan acciones en los casos de F y A o formacioacuten de carteles internacionales que perjudiquen el bienestar de sus habitantes Los gobiernos que cuentan con leyes formales de competencia en Centroameacuteri- ca y el Caribe no han extendido su autoridad para incluir la investigacioacuten de las operaciones entre empresas extranjeras o entre compantildeiacuteas nacionashyles y extranjeras23 lo cual se explica en gran parte por las limitaciones de recursos financieros institucionales y de capital humano Sin embargo en estos paiacuteses se podriacutean establecer instancias regionales de cooperacioacuten y a la vez con sus correlatos comerciales yo de inversiones para contar con la informacioacuten necesaria y una jurisdiccioacuten vaacutelida para tratar estos casos Los mecanismos bilaterales de cooperacioacuten con los paiacuteses con los que se hayan

23 Existen algunos ejem plos de leyes an tim onopoacutelicas que reclam an ju risd icc ioacuten sobre fusiones y carteles internacionales como en el caso de los Estados Unidos y la Unioacuten Europea E n el prim ero las au to ridades pueden ac tua r para im pedir que dos em presas extranjeras fusionen sus operaciones en ese paiacutes En el segundo la autoridad de com petencia supranacio- nal (Comisioacuten Europea) puede reclam ar jurisdiccioacuten en casos en que las acciones efectuadas por em presas extranjeras puedan tener efectos negativos en los m ercados internos o en el m ershycado com unitario Por ejemplo la fusioacuten entre Gillette y Wilkinson fue revisada por 14 autorishydades nacionales de com petencia (Whish y Wood 1994)


suscrito acuerdos de libre comercio tambieacuten son un aacutembito importante para desarrollar estos mecanismos24

En siacutentesis este libro documenta la importancia que tiene la poliacutetica de competencia para las economiacuteas pequentildeas de Centroameacuterica y el Caribe considerando las condiciones de competencia precarias en el interior de los paiacuteses los efectos de su alta exposicioacuten a las distorsiones en el mercado internacional las limitaciones que plantea el reproducir sin variaciones la poliacutetica de competencia de paiacuteses desarrollados y las potenciales ventajas de la cooperacioacuten regional en esta materia

B ib l io g r a f iacutea

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24 Para una visioacuten sobre la poliacutetica de competencia tratados de libre comercio y cooperashycioacuten internacional en Ameacuterica Latina m aacutes allaacute de los paiacuteses pequentildeos veacutease M oguillansky y Silva (2004)


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II LA PROMOCIOacuteN DE LA COM PETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA DIFICULTADES Y POSIBILIDADES

Ignacio de Leoacuten

S e a c e p ta por lo general que la poliacutetica de competencia tiene un papel poshysitivo en la asignacioacuten eficiente de los recursos sociales en aras de la conshysecucioacuten del bienestar del consumidor Ahora bien en el contexto de la globalizacioacuten la poliacutetica de competencia como estimulante de la mayor productividad nacional adquiere una significacioacuten auacuten maacutes importante en particular para las economiacuteas pequentildeas que dependen de la generacioacuten y desarrollo endoacutegeno de sus capacidades empresariales para competir intershynacionalmente

En el presente capiacutetulo se exponen las ventajas de establecer una poliacutetishyca de competencia como complemento necesario de las iniciativas dirigishydas a mejorar la infraestructura institucional que fomenta la competitividad de las empresas centroamericanas en los mercados de exportacioacuten En este sentido se evaluacutea la funcioacuten de la poliacutetica de competencia como apoyo y complemento de los programas nacionales para promover la competitividad internacional

Asimismo se consideran las posibilidades reales de insercioacuten exitosa de una poliacutetica de competencia en Centroameacuterica dado el contexto institushycional que caracteriza a la regioacuten donde la debilidad institucional es un factor medular en la capacidad de implantar exitosamente una poliacutetica de competencia Con este propoacutesito se analizan los elementos institucionales para adquirir una comprensioacuten cabal del alcance la orientacioacuten y las posishybilidades de aplicacioacuten de una poliacutetica de competencia

Las instituciones como punto de partida

La comprensioacuten del alcance y las posibilidades de ejecucioacuten de cualquier poliacutetica gubernamental de intervencioacuten en la economiacutea debe considerar el contexto institucional en el que se inserta La legislacioacuten positiva que la

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32 LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A

consagra apenas constituye un dato aislado que no permite calibrar el proshybable alcance de la aplicacioacuten praacutectica de la poliacutetica

El contexto institucional de los paiacuteses industrializados suele estar mucho maacutes claramente demarcado por reglas estables y predecibles que son aplicadas por organismos con competencias legales delimitadas Asiacute el costo transaccional de buacutesqueda de informacioacuten se minimiza y se facilita para el empresario

En los paiacuteses en desarrollo la situacioacuten se diferencia bastante En eacutestos las reglas del juego no estaacuten codificadas en la legislacioacuten sino que rigen de una manera m enos precisa en las costumbres praacutecticas y convenciones sociales Esto obliga a incorporar dichas reglas dentro de un esquema de anaacutelisis que permita examinarlas de modo sistemaacutetico en especial por su importancia en la creacioacuten de percepciones y expectativas estables en los agentes econoacutemicos

El marco analiacutetico sobre el impacto institucional en la implantacioacuten de poliacuteticas utilizado en este trabajo parte entonces de la idea seguacuten la cual las instituciones constituyen el marco baacutesico de reglas de interrelacioacuten que orientan las expectativas de los individuos en el mercado (North 1990) En esta perspectiva se distinguen ldquonivelesrdquo o aacutembitos de relacioacuten entre los sujetos encargados de interpretar los problemas de competencia y aplicar la poliacutetica dirigida a promoverla (veacutease el diagrama 111)

Sobre la aplicacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas de competencia incide en primer lugar la visioacuten del regulador con respecto al fenoacutemeno de la compeshytencia econoacutemica Es importante subrayar la influencia de las perspectivas teoacutericas en la elaboracioacuten de las poliacuteticas de competencia y en general de las poliacuteticas de regulacioacuten econoacutemica

En este sentido tal como lo observoacute Kuhn (1970) las concepciones acerca de la verdad cientiacutefica estaacuten condicionadas por el paradigma bajo el cual se identifican ciertos problemas cientiacuteficos y sus soluciones y se exclushyyen otros por irrelevantes Desde este punto de vista se identifican dos forshymas opuestas de comprensioacuten de los mercados Por una parte se captan los mercados como ldquoestructurasrdquo maacutes o menos concentradas y se les aplica modelos cuya perspectiva mdashparadigmamdash referencial es el equilibrio que adquieren eacutestos en un punto de su evolucioacuten Por otra parte los mercados se pueden enfocar como procesosrdquo dinaacutemicos de cambio en los que la inshyformacioacuten acerca de los sucesivos puntos futuros de su trayectoria es desshyconocida para el observador quien simplemente observa la evolucioacuten como una actividad de adaptacioacuten y seleccioacuten de opciones

D iagram a iii C ondic ionan tes in stitu c io n a les en la ap licacioacuten de las p o liacuteticas puacuteb lica s

LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A 33

Desde estas perspectivas contrastantes se construyen dos visiones opuestas de anaacutelisis econoacutem ico para identificar las causalidades en los mercados por efecto de la realizacioacuten de estrategias corporativas conducshytas y praacutecticas de organizacioacuten industrial y corporativa Por tanto este eleshymento es un factor esencial en la calificacioacuten normativa de las conductas del mercado a la luz de una legislacioacuten de competencia Maacutes adelante se exponen las implicaciones normativas de estas posiciones de principio paradigmas o perspectivas Por el momento lo que interesa destacar es la condicioacuten ideoloacutegicardquo de estos paradigmas al menos en el sentido convenshycional de la expresioacuten

Precisamente como sentildeala Montaner ldquouna ideologiacutea es siempre una concepcioacuten del acontecer humano -mdashde su historia de su forma de realizar las transacciones de la manera en que deberiacutean hacersemdash concepcioacuten que parte del riacutegido criterio de que el ideoacutelogo conoce de doacutende viene la humanishydad por queacute se desplaza en esa direccioacuten y hacia doacutende debe irrdquo (1997 p 92) En este caso el valor referencial del paradigma adoptado surge no tanto de su capacidad para desentrantildear una ldquoverdad objetivardquo que existe fuera de la percepcioacuten del analista sino que se refleja en la ayuda que le brinda para


calificar sus hallazgos Su utilidad se manifiesta en el examen de los probleshymas de la realidad Todo anaacutelisis es fragmentario e incapaz de captar de modo holiacutestico los problemas de la sociedad por lo que es necesario actuar con suma prudencia en la aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas en el mercado

En segundo lugar el diagrama ilustra el aacutembito de las relaciones de economiacutea poliacutetica que el regulador debe enfrentar a fin de tomar decisiones en el ejercicio de sus funciones Esta esfera estaacute constituida por el ldquojuegordquo institucional creado por las reglas formales (ley de competencia leyes de procedimiento constitucioacuten entre otras) en las cuales los particulares enmarcan su conducta y establecen los paraacutemetros formales de sus controshyversias acerca de la asignacioacuten de los derechos en disputa

Finalmente el tercer nivel ldquoexteriorrdquo estaacute integrado por las reglas ldquoculshyturalesrdquo o ldquoinformalesrdquo que nutren de contenido efectivo el alcance de las reglas formales llenando sus vaciacuteos y lagunas Estas reglas constituyen el reservorio de tradiciones culturales de la sociedad en la que se aplica una poliacutetica de competencia

De acuerdo con este esquema de anaacutelisis institucional los tres probleshymas centrales para la aplicacioacuten exitosa de una poliacutetica de competencia en los paiacuteses de Centroameacuterica son a saber la definicioacuten de la agenda de poliacuteshytica la estructura institucional que serviraacute de base para implantarla y la resistencia cultural que generaraacute su puesta en marcha

D e la asignacioacuten social eficiente

AL D E S A R R O L L O D E CA PA CID A DES E M P R E S A R IA L E S

Hayek propuso la idea de que la formulacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas sobre los mercados depende de los haacutebitos de pensamiento

Me parece que m uchas de las controversias actuales sobre teoriacutea econoacutem ica y poliacutetica puacuteblica tienen en com uacuten un m alentendido sobre la naturaleza del proshyblem a econoacutem ico de la sociedad A su vez este m alen tendido se debe a una aplicacioacuten errada sobre los fenoacutem enos sociales de los haacutebitos de pensam iento que hem os desarro llado en el anaacutelisis de los fenoacutem enos de la na tu ra leza [Hayek 1948 p 78]

Estos ldquohaacutebitos de pensamientordquo han sido un factor clave de la percepcioacuten predominante entre los economistas sobre los fenoacutemenos sociales La influenshy

LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M EacuteR IC A 35

cia de esta concepcioacuten se refleja en la direccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas imshyplantadas que buscan fortalecer los mercados especialmente a partir de la deacuteshycada de los antildeos ochenta con la apertura econoacutemica producida en el mundo

En Ameacuterica Latina cuando se impuso abandonar las antiguas poliacuteticas ldquodesarrollistasrdquo y remplazariacuteas por una estrategia de mercado adquirioacute sentido adoptar poliacuteticas de competencia y una legislacioacuten encaminada a estimular la apertura de los mercados Confirmando la sentencia de Hayek el sentido de estas poliacuteticas se orientoacute maacutes allaacute de la retoacuterica a favor de los mercados por su concepcioacuten en la mente de los encargados de disentildear las poliacuteticas de apertura econoacutemica En uacuteltima instancia eacuteste vino a ser un factor determinante de la nueva estrategia de crecimiento

El enfoque tradicional de las poliacuteticas de competencia

Hasta la deacutecada de 1980 la agenda tradicional de las poliacuteticas de compeshytencia habiacutea estado orientada a buscar el bienestar del consumidor procushyrando la asignacioacuten oacuteptima y eficiente de los recursos sociales escasos Este enfoque asociado a la Escuela de Chicago (Bork 1978) se elaboroacute en el curshyso de un proceso iniciado con la evolucioacuten jurisprudencial en aplicacioacuten de la Ley Sherman (de 1890) en los Estados Unidos y otras leyes pertenecientes al reacutegimen antitrust Esta actividad de los tribunales se complementoacute con los avances en la teoriacutea econoacutemica de los mercados principalmente por los trabajos sobre la competencia monopolista de Edward Chamberlin y Joan Robinson hacia la deacutecada de 1930 Estos planteamientos teoacutericos derivaron hacia evaluaciones empiacutericas de las condiciones ldquoimperfectasrdquo de los mershycados y la importancia de las barreras de entrada en la determinacioacuten de condiciones de competencia (Bain 1956)

La visioacuten convencional inicialmente dio lugar a una serie de intervenshyciones estructuralesrdquo en el mercado dirigidas a atenuar lo que se percibiacutea como una indebida concentracioacuten de poder econoacutemico asiacute se plantea en casos emblemaacuteticos como los de Alcoa Brown Shoe y otros (Bork 1978) Esta visioacuten asociada a la llamada Escuela de Harvard fue abandonada posteriormente al surgir evidencia empiacuterica que claramente relacionaba la concentracioacuten con otras explicaciones distintas de la buacutesqueda de gananshycias monopolistas por ejemplo la realizacioacuten de eficiencias econoacutemicas superiores La explicacioacuten aportada por Bain (1956) seguacuten la cual la causashylidad entre estructura y conducta es unidireccional fue remplazada por vishy


siones dinaacutemicasrdquo del problema las cuales consideraban la concentracioacuten como resultado de estrategias corporativas (Caves y Porter 1977 pp 241shy262) sin otra finalidad que la generacioacuten de eficiencias econoacutemicas (Dem- setz 1982 pp 386-393) Incluso bajo la teoriacutea de los mercados contestashyblesrdquo lo esencial no es tanto la concentracioacuten como la existencia de barreras al ingreso o salida (Baumol Panzar y Willig 1982)

A partir de estas ideas se ha ido consolidando un consenso en la aplicashycioacuten de las poliacuteticas de competencia en el plano internacional Seguacuten tal criterio este tipo de poliacutetica debe procurar esencialmente disciplinar a las empresas participantes en el mercado a fin de corregir fallas de mercadordquo cuya aparicioacuten hariacutea caer los mercados en equilibrios suboacuteptimos y por tanto normativamente indeseables

Asiacute desde la visioacuten estructural y estaacuteticardquo asociada a la competencia se plantea una relacioacuten entre el comportamiento de las empresas con la esshytructura maacutes o menos concentrada de los mercados Esta visioacuten ha quedado recogida en el llamado ldquoParadigma s-c-prdquo (Structure-Conduct-Performance) Cuanto maacutes concentrados esteacuten los mercados en principio cabe esperar que las praacutecticas restrictivas de la rivalidad en eacutestos sea la expresioacuten de una intencioacuten monopolista de obtener rentas de un consumidor inerme

Elementos como las barreras que hacen inviable la presencia de innushymerables competidores en el mercado alejan a los mercados realesrdquo de la competencia perfecta La intervencioacuten del Estado es necesaria entonces para ldquoacercarrdquo la realidad imperfectardquo a una situacioacuten de mercado maacutes equilibrada y por consiguiente a la asignacioacuten eficiente de los recursos Naturalmente esta visioacuten no toma en cuenta los costos de informacioacuten que implica para la autoridad estatal lograr dicho cometido Tampoco consideshyra la criacutetica epistemoloacutegica maacutes profunda que contradice la idea de comshyparar conductas ldquorealesrdquo de mercado con situaciones ldquoidealesrdquo expresadas en modelos donde no soacutelo hay una dificultad para alcanzar la perfeccioacuten (Demsetz 1979) sino tambieacuten una incongruencia intelectual de base (Rishychardson 1960) ya que los postulados de informacioacuten perfecta que hariacutean posible el cumplimiento del modelo (a saber el aprovechamiento de las oportunidades de mercado abiertas por todos donde se alcanza el equilishybrio) son negados por el modelo mismo (pues una oportunidad que todos pueden aprovechar por igual no lo es para nadie)

De esta manera es loacutegico suponer que el edificio construido por los conceptos creados para interpretar el comportamiento de las empresas en los mercados esteacute sujeto a la misma falencia


Asiacute la explicacioacuten ldquoestructural de la competencia que la visualiza a partir del modelo desconcentrado de la competencia perfecta o el conshycentradordquo de monopolio y oligopolio estaacute siendo objeto de reconsideracioacuten en la doctrina econoacutemica

Por supuesto este fenoacutemeno estaacute afectando la praacutectica de la poliacutetica de la competencia si bien a ritmos distintos seguacuten el grado de conciencia de la autoridad sobre la relevancia de la criacutetica hecha al pensamiento convencioshynal y la aceptacioacuten entre los reguladores de las nuevas corrientes de pensashymiento en torno a los mercados y la competencia vistas como ldquoprocesos de adaptacioacutenrdquo al cambio del entorno en el cual actuacutean las empresas en lugar de concebirlas como estructuras estaacuteticas cercanas o lejanas (seguacuten sea el caso) a modelos de competencia perfecta o monopolio Con todo el proceshyso de adopcioacuten de nuevas ideas ha sido lento y quizaacute maacutes intuitivo que consciente ante la necesidad de dar solucioacuten a los problemas praacutecticos de promover la capacidad de las empresas para competir internacionalmente lo que ha hecho necesario considerar problemas asociados a la competitividad del ldquomarcordquo en el cual las empresas compiten en el plano local

Precisamente ha sido considerable el peso institucional ejercido por las poliacuteticas puacuteblicas intervencionistas tradicionalmente aplicadas en la regioacuten Asiacute al apreciar los desarrollos jurisprudenciales en 10 antildeos de aplicacioacuten de poliacuteticas de competencia se observa que el desarrollo de la regulacioacuten anshytimonopolios en Ameacuterica Latina ha estado tradicionalmente vinculado con una visioacuten estructural y estaacutetica de los mercados tendiente a promover la intervencioacuten estatal para modular los efectos ldquonegativosrdquo de los arreglos corporativos empresariales que son percibidos como expresiones de comshyportamiento monopolista necesitado de control estatal

Si se examina maacutes de cerca esta percepcioacuten del problema de los mercashydos se veraacute en ella una tendencia de continuidad con la visioacuten dirigista de los mercados que fue tradicionalmente aplicada en la regioacuten antes de la apertura econoacutemica de la deacutecada de los ochenta Si bien las medidas aplishycadas se apoyaban en el argumento de promover ldquola asignacioacuten eficiente de los recursosrdquo obteniacutean un resultado similar al de las poliacuteticas de desarrollo a saber la alteracioacuten del curso natural de los mercados y por supuesto de la dinaacutemica de la competencia

En consecuencia puede afirmarse que el paradigma utilizado para acercarse a la comprensioacuten de las instituciones sociales (entre eacutestas el mershycado) ha sido en esencia el mismo antes y despueacutes de la apertura econoacuteshymica de la regioacuten Asiacute de las poliacuteticas de fomento industrial que ensalzaban


la redistribucioacuten equitativa de los recursos sociales con miras a fortalecer la capacidad de desarrollo de los sectores menos favorecidos se ha pasado a poliacuteticas de fomento de la competencia cuya premisa orientadora (esto es la eficiencia) impone un criterio de asignacioacuten ldquooacuteptimardquo en funcioacuten del cual paradoacutejicamente debe sacrificarse la propia asignacioacuten espontaacutenea ocurrida en el mercado si difiere de aqueacutella

La ldquoforma de comprenderrdquo los mercados y la competencia condujo a una particular concepcioacuten acerca de las conductas y las praacutecticas ldquotolerashyblesrdquo asiacute como de las que deberiacutean prohibirse Pese a no ser propia de la tradicioacuten juriacutedica latinoamericana la distincioacuten entre conductas prohibishydas automaacuteticamente una vez verificada su existencia (maacutes comuacutenmente llamadas per se prohibidas) y las conductas sujetas a la comprobacioacuten de sus efectos negativos sobre la eficiencia econoacutemica y la competencia en el mercado (tambieacuten llamadas conductas sujetas a la regla de la razoacuten) fue casi unaacutenimemente adoptada por las diversas autoridades de competencia de la regioacuten De igual modo el control de fusiones y adquisiciones que anshytes nunca habiacutea sido aplicado ha pasado a ser uno de los instrumentos preshyferidos por estas autoridades en la supervisioacuten de los mercados pese a que esta supervisioacuten constituye la negacioacuten misma de la dinaacutemica espontaacutenea de los mercados

Asiacute eacuteste paradigma explicativo de la visioacuten sobre las relaciones de mershycado y de la intervencioacuten correctiva de la autoridad sobre supuestas ldquofallasrdquo se convirtioacute en dominante cuando se inicioacute la reforma econoacutemica que geshyneroacute la apertura econoacutemica de Ameacuterica Latina en la deacutecada de los ochenta

Como se dijo antes esta visioacuten de los mercados y de la competencia ha cambiado en la teoriacutea econoacutem ica frente a la incapacidad de la posicioacuten convencional para atribuir un papel a la coordinacioacuten empresarial que se produce en los mercados maacutes allaacute del recurso de calificarlas como una forshyma de ldquofallardquo que aleja a los mercados ldquoreales del modelo de competencia perfecta

El nuevo enfoque de los mercados y la competencia

El intereacutes por evaluar mejor la funcioacuten de los mecanismos de transmisioacuten de informacioacuten que las empresas utilizan para aprovechar oportunidades en los mercados ha moderado el rigor de la poliacutetica de competencia frente a esos mecanismos ampliando el rango de conductas consideradas ilegales solamente cuando se demuestren sus efectos anticompetitivos en el mercashy


do y limitando el espectro de conductas consideradas per se socialmente negativas cuya demostracioacuten se considera innecesaria por hacer evidentes tales efectos

El nuevo enfoque se funda en la idea de que la competencia surge de un proceso de ldquocreacioacuten destructivardquo (Schumpeter 1950) en el que el grado de participacioacuten en el mercado depende de la creatividad la innovacioacuten y el posicionamiento estrateacutegico de las capacidades empresariales para proceshysar informacioacuten de los consumidores y productores que debe ser correctashymente interpretada en el momento de tomar sus decisiones

El contexto determinante de la actividad empresarial estaacute signado por la incertidumbre y la especulacioacuten Las empresas se hallan constantemente forzadas a medir el nivel de los recursos que deben dedicar hoy para alcanshyzar un nivel esperado de demanda agregada en el futuro El problema surshyge sin embargo porque cualquier determinacioacuten acerca de los futuros nishyveles de demanda agregada seraacute especulativa por definicioacuten No obstante las empresas toman decisiones (Richardson 1960 pp 29-46) en un proceso de ensayo y error que las obliga a experimentar con diferentes opciones de inversioacuten en medio de circunstancias cambiantes La condicioacuten de empreshysario demanda por ello que se preste atencioacuten a las nuevas oportunidades (Kirzner 1973) de modo que ldquoadviertanrdquo que ciertas tecnologiacuteas de proshyduccioacuten prevaleceraacuten y que otras seraacuten remplazadas o que los consumidoshyres modificaraacuten sus preferencias o las mantendraacuten En suma las nuevas circunstancias colocan al empresario ante el dilema de subir o bajar sus nishyveles de inversioacuten presente para corresponder a la demanda agregada futushyra esperada

iquestDe queacute manera sucede esto Seguacuten Richardson al tomar sus decisioshynes los empresarios deben afrontar su incertidumbre y negociar arreglos institucionales con otros empresarios seguacuten el tipo de inversiones que reashylizan tanto las competitivas como las complementarias

En el primer caso si un empresario incrementa una inversioacuten competishytiva entonces limita las de los demaacutes porque una expectativa de que se reduzca su capacidad para colocar en el futuro sus respectivas produccioshynes motivaraacute que en el presente se vean desestimulados a invertir Richardshyson compara esta situacioacuten con la de una loteriacutea muy especial en la cual los que apuestan alcanzaraacuten beneficios siempre que el nivel total de lo jugashydo no exceda una cierta suma pues en caso de exceso cada jugador deberaacute soportar una peacuterdida proporcional Mutatis mutandis en el mercado se trashyta de que las inversiones competitivas actuales no generen una produccioacuten


que en el futuro sea mayor a la cantidad total de demanda agregada luego si ese monto se supera deberaacuten soportar peacuterdidas proporcionales a lo inshyvertido en exceso La pregunta es iquestcoacutemo pueden asegurarse los empresashyrios de que invertiraacuten hoy la cantidad ldquomaacuteximardquo oacuteptima

En el segundo caso el incremento de una inversioacuten complementaria debe ser suficiente para inducir a los demaacutes a realizar inversiones compleshymentarias a la primera El problema entonces es iquestcoacutemo pueden asegurarse los empresarios de que otros invertiraacuten hoy la cantidad ldquomiacutenimardquo

La respuesta se encuentra en uno y otro casos en la cooperacioacuten emshypresarial y el seguimiento de las acciones de los demaacutes empresarios en el mercado Los empresarios cooperan para disminuir el desperdicio que reshysulta de posibles equivocaciones debidas a conjeturas mal hechas o a inforshymacioacuten incompleta En consecuencia desarrollan el mencionado proceso de ensayo y error que les permite ldquodescubrirrdquo cuaacuteles de sus expectativas inishyciales vale la pena conservar

Los empresarios se crean expectativas mutuas a traveacutes de ciertos arreshyglos dirigidos a dotarlos de seguridades sobre su futura situacioacuten A tiacutetulo ilustrativo con este fin pueden apoyarse en su experiencia comercial pashysada o bien basan su juicio sobre la reputacioacuten de las empresas con las que negocian o compiten lo que a su vez refleja la experiencia comercial de esas empresas con terceros finalmente recurren tambieacuten a arreglos conshyvencionales formalizados en contratos si no es posible la viacutea contractual las partes buscaraacuten alinear su conducta con la de otros empresarios meshydiante ldquoacuerdos de caballerosrdquo y asiacute sucesivamente Estos arreglos insshytitucionales y muchos otros aunque son menos confiables que el suscribir un contrato de seguro proveen a los empresarios de la suficiente certeza para realizar inversiones hoy que afectaraacuten sus niveles de produccioacuten futura

Obviamente todas esas teacutecnicas restringen las posibilidades de los emshypresarios para adoptar cursos ldquoindependientesrdquo de accioacuten sin embargo dishycha limitacioacuten no es el resultado libremente escogido de monopolizar mershycados sino maacutes bien la necesidad de coordinar actividades que prevengan peacuterdidas futuras por errores en la prediccioacuten Dicho de otra manera los empresarios no tienen libertad de accioacuten real al decidir alinear su conducta con la de los demaacutes pues eacutesa es la uacutenica manera que tienen de conocer si deben o no deben invertir

Ademaacutes tal cooperacioacuten no excluye en siacute misma la posibilidad de rishyvalidad pues el futuro es incierto y tales acuerdos estaacuten constantemente sujetos a tensioacuten a causa de los cambios imprevistos que las nuevas cirshy


cunstancias introducen en las relaciones de mercado Son esos cambios los que estimulan a los empresarios a ingresar en sectores antes no explorados a innovar a ser los primeros en desarrollar ciertos productos o tecnologiacuteas Su conducta agresiva y alerta induce a que otros los sigan a fin de capitalishyzar las oportunidades que las empresas van descubriendo en el mercado

Seguacuten el nuevo enfoque no todas las estrategias empresariales tienen como objetivo poner en desventaja a sus competidores por el contrario en muchas ocasiones dicha situacioacuten es el resultado inevitable de las accioshynes llevadas a cabo por una empresa para disminuir sus costos de producshycioacuten y distribucioacuten mejorar la calidad de sus productos u otros fines que se encuentran dentro de la dinaacutemica del proceso competitivo A veces la tarea maacutes difiacutecil a la que se enfrentan las agencias de competencia es fijar el liacutemite entre lo que va en pro de la eficiencia en el mercado y las situashyciones en las que el objetivo es dantildear al competidor Quizaacute el factor que dificulta en mayor grado tal proceso sea el hecho de que las consecuencias de una determinada estrategia soacutelo son notorias en el largo plazo razoacuten por la cual las agencias de competencia en ocasiones deben prever lo que puede ocurrir en el futuro a partir del flujo de informacioacuten que manejen en el presente

De acuerdo con esta perspectiva la permanencia de carteles o la consoshylidacioacuten de posiciones dominantes en el mercado son fenoacutemenos transitoshyrios que se desmontan gracias a la innovacioacuten que se produce en el mercashydo Por consiguiente no interesa tanto reprimir posiciones dominantes sino permitir que se produzca la innovacioacuten

En este enfoque moderno la poliacutetica de competencia se visualiza esenshycialmente como un catalizador de las capacidades empresariales dirigidas a complementar y promover la competitividad internacional de las empreshysas antes que como un instrumento para asignar los recursos econoacutemicos entre los distintos actores econoacutemicos conforme a una foacutermula de eficienshycia social ldquooacuteptimardquo

A tacar las barreras al ingreso a los m ercados no a s u concen tracioacuten

Visto el moderno enfoque dinaacutemico de la competencia y los mercados la principal funcioacuten de una autoridad de competencia debe orientarse hacia la remocioacuten de los obstaacuteculos y las barreras legales o institucionales al inshygreso permanencia y salida del mercado de empresas competidoras antes


que a la medicioacuten de niveles de competencia Esto impone una agenda de poliacuteticas completamente diferente de la convencional en el sentido de proshycurar la eliminacioacuten de barreras al mercado en lugar de abocarse a la evashyluacioacuten de los niveles de concentracioacuten ldquodentrordquo de los mercados

Este enfoque de competencia es afiacuten al objetivo de promocioacuten de competitividad internacional mediante el fortalecimiento de las capacidades empresariales en el mercado nacional por la viacutea de su mayor exposicioacuten a la competencia Las barreras gubernamentales y las regulaciones inadecuashydas limitan la capacidad de las empresas para actuar libremente en los mercados Las poliacuteticas estatales guiadas por criterios de asignacioacuten de recursos distintos de los expresados por los actores de mercado resultan maacutes bien de la imposicioacuten de grupos de intereacutes en busca de rentas o simshyplemente de la no probada superioridad del criterio de distribucioacuten de riqueza social impuesto por la elite gobernante por razones de ideologiacutea incluso cuando eacutesta responde a un criterio que estaacute aparentemente a favor del mercado como es el de ldquoeficienciardquo econoacutemica

Siguiendo la idea de promover la competitividad internacional de la economiacutea de un paiacutes una poliacutetica de competencia busca anular o eliminar las barreras que impiden a los mercados una mejor transmisioacuten de la inforshymacioacuten necesaria para su funcionamiento oacuteptimo

Como promotora de la competitividad una poliacutetica de competencia atashyca dos problemas que erosionan las ventajas competitivas de cualquier paiacutes exportador En primer lugar debe prevenirse el encarecimiento de los costos de produccioacuten causado por las restricciones anticompetitivas en los mercashydos lo cual redunda en precios artificialmente elevados sobre ciertos inshysumos protegidos yo monopolizados Un estudio sobre 54 paiacuteses mostroacute que la existencia de una poliacutetica de promocioacuten a la competencia activamenshyte aplicada es una de las variables maacutes fuertemente asociadas al crecimiento del p ib per caacutepita incluso en naciones en desarrollo (Porter 2001)

En segundo lugar esta poliacutetica combate la inefiacuteciencia en materia de exshyportaciones de una tradicioacuten empresarial rentista poco apta para enfrentar los desafiacuteos que implica la conquista de mercados en el exterior Tal como lo exponen Sakakibara y Porter (2001) existe una correlacioacuten entre la intensishydad de la competencia en los mercados domeacutesticos los aumentos de la proshyductividad el desarrollo de aptitudes empresarias y finalmente el eacutexito en las exportaciones Desde esta perspectiva la ganancia de competitividad y la entrada en mercados muy disputados no resulta del fomento dirigido a crear empresas exportadoras fuertemente protegidas de la competencia en


el plano nacional sino del fomento a la competencia en el mercado nacioshynal como estrategia de fortalecimiento de las capacidades empresariales necesarias para entrar a los muy disputados mercados extranjeros

Estas restricciones probablemente repercutan de forma negativa en el bienestar de la sociedad y el oacuteptimo funcionamiento de las industrias indishycadas p u e s elevan el costo de los in su m o s a los productores erosionando su com petitiv idad y se reflejan en precios maacutes elevados y de peor calidad para el consumidor final Por ello ademaacutes del impacto negativo sobre la compeshytitividad internacional tales restricciones perjudican el bienestar de la sociedad en su conjunto

En paiacuteses en desarrollo como los centroamericanos estas barreras a la competencia interna pueden comprometer sensiblemente el desempentildeo de la economiacutea al punto de frustrar las posibilidades de aprovechar las venshytajas resultantes de la inversioacuten extranjera directa ( ie d ) en la economiacutea desshyde la deacutecada de los noventa para competir internacionalmente

En los informes de competitividad internacional los paiacuteses centroameshyricanos aparecen en conjunto situados en los niveles maacutes bajos de clasifishycacioacuten internacional (veacutease el cuadro ni)

C u a d r o i l i C om petitiv idad in ternaciona l de C entroam eacuterica

PaiacutesWorld Economic

Forum (2003) Cato Instituteiacutendice de libertad econoacutemica (2003)

El Salvador 5780 23123 26156N icaragua 7580 60123 72156H onduras 7680 73123 80156G uatem ala 7080 64123 56156Costa Rica 4380 26123 44156

F u e n t e World Economic Forum Economic Freedom Index Cato Institute 2 0 0 3

De los diversos componentes que integran estos indicadores de compeshytitividad (poliacutetica macroeconoacutemica estable gasto puacuteblico nivel de tecnoloshygiacutea y regulaciones estatales al creacutedito el trabajo y los negocios entre otros) se observa que el factor de estabilidad institucional y respeto al Estado de derecho (rule o f l a w ) comporta una variable fundamental en la determinashycioacuten de niveles de competitividad internacional En este aacutembito sin embarshy

44 LA P R O M O C IOacute N D E L A C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A

go es donde precisamente acusan la mayor deficiencia en promedio los paiacuteses centroamericanos igual que el resto de Ameacuterica Latina

En consecuencia existen otras razones estructurales distintas de la inshyfraestructura de capital humano y fiacutesico por las cuales no es posible desshyarrollar al maacuteximo el potencial que ofrece la inversioacuten privada Entre eacutestas cabe subrayar las carencias de la infraestructura institucional de derechos que impide que los mercados transmitan informacioacuten confiable y transpashyrente a los agentes econoacutemicos de forma tal que eacutestos se vean inducidos a tomar decisiones empresariales eficientes y productivas Naturalmente las operaciones de mayor costo transaccional reducen la eficiencia productiva e impiden a las industrias competir de forma efectiva en los mercados inshyternacionales

Las distorsiones producidas por medidas del gobierno son en alto grashydo responsables de los comportamientos empresariales restrictivos de la competencia ya sea con barreras administrativas generales a la entrada y salida o con intervenciones directas en las industrias que se evidencian en numerosos casos en los que nuevas leyes o nuevas praacutecticas administratishyvas podriacutean interferir en la presioacuten competitiva natural de los mercados Los efectos adversos de la regulacioacuten del sector puacuteblico sobre la competenshycia desempentildean un papel muy importante sobre todo en los paiacuteses en desshyarrollo La combinacioacuten de instituciones deacutebiles y la falta de recursos financieros se traducen a menudo en un exceso de regulaciones y en buroshycracia administrativa Ademaacutes las exigencias de grupos de presioacuten privashydos a menudo tienen como resultado nuevas regulaciones encaminadas a proteger a determinados actores econoacutemicos contra una supuesta compeshytencia desleal sin que en ninguacuten momento se evaluacuteen teacutecnicamente dichas quejas o el impacto que tendriacutean las medidas adoptadas Ambos asuntos son de gran importancia en los paiacuteses centroamericanos como lo revelan los estudios de competitividad sentildealados anteriormente

Precisamente los gobiernos centroamericanos han desplegado un gran esfuerzo en promover la apertura de sus economiacuteas y acrecentar la libertad econoacutemica de sus paiacuteses como lo muestran los indicadores de competitivishydad Por ejemplo el iacutendice de libertad econoacutemica (2003) ubica en el menor puntaje (Hong Kong) a las economiacuteas maacutes libres y menos reguladas y asigshyna el mayor puntaje (Repuacuteblica Popular Democraacutetica de Corea) a econoshymiacuteas altamente intervencionistas y centralizadas (veacutease el cuadro 112)

Es interesante notar que pese al avance logrado en promover la libershytad econoacutemica y la reduccioacuten de costos transaccionales en los paiacuteses cen-


Cuadro 112 Posicioacuten relativa de paiacuteses centroamericanos en el iacutendice de libertad econoacutemica

Posicioacuten Paiacutes 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995

1 H ong K ong 145 135 130 130 130 130 140 130 13026 El Salvador 225 205 195 200 215 240 240 245 26544 C osta R ica 265 265 285 295 295 295 295 295 29056 G uatem ala 280 280 270 270 265 270 270 285 30572 N icaragua 300 315 345 360 360 350 370 360 40080 H onduras 305 315 335 335 345 325 335 330 325

156 R epuacuteblica P opu lar D em ocraacutetica de Corea 500 500 500 500 500 500 500 500 500

F u e n t e G OrsquoDriscoll et al iacutendice de libertad econoacutemica 2003 The Heritage Foundation- The Wall Street Journal Washington 2003

troamericanos el progreso ha sido lento y sufrido altibajos Esto revela la dificultad que afrontan las reformas econoacutemicas en paiacuteses con entornos institucionales adversos a su implantacioacuten como es el caso de los centroshyamericanos

Asiacute la debilidad institucional ocasiona que en muchos paiacuteses en desshyarrollo el gobierno esteacute sometido a una continua presioacuten de grupos de inteshyreacutes para que introduzca medidas proteccionistas en forma de legislacioacuten o regulaciones administrativas Entre otras cabe recordar las demandas de productores agriacutecolas para que se incrementen los aranceles de importashycioacuten y para que se subvencionen servicios de almacenamiento o peticiones para que se limite la participacioacuten de capitales extranjeros en sectores de servicios donde pueden resultar afectados intereses locales (transporte por carretera servicios profesionales y otros) y se restrinja total o parcialmente el volumen de servicios ofrecidos por las empresas extranjeras En ausencia de una autoridad de competencia los gobiernos difiacutecilmente disponen de medios para juzgar la validez de estas quejas y el posible impacto de las medidas exigidas sobre la economiacutea en general por lo que la mayoriacutea de las veces sus decisiones son poliacuteticas en lugar de econoacutemicas

En otras palabras la incapacidad del Estado para crear reglas claras de funcionamiento del mercado conduce a que la actuacioacuten de las empresas

4 6 L A P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A

esteacute condicionada por numerosas lagunas que se aprovechan para extraer renta del consumidor ya sea en forma de privilegios obtenidos del Estado para la explotacioacuten exclusiva o preferencial de actividades econoacutemicas o bien en ausencia de tales monopolios legales por medio de conductas de exclusioacuten y explotacioacuten En ambos casos el problema tiene su origen en la indefinicioacuten normativa con respecto a los derechos de propiedad de los actores econoacutemicos

Un ente que promueva la competencia dotado de un claro mandato para analizar el impacto de las nuevas leyes y regulaciones administrativas sobre la competencia y los mercados puede ser de gran utilidad para preshyvenir estos problemas Estos anaacutelisis deberiacutean basarse exclusivamente en criterios teacutecnicos de costo-beneficio para las empresas Con este caraacutecter dicha agencia deberiacutea poder hacer recomendaciones al gobierno e incluso podriacutea evitar la adopcioacuten de regulaciones que impongan cargas excesivas o distorsionen la competencia en los mercados

In ic ia tiva s de accioacuten a tacar las barreras im p u esta s p o r el E stado

En suma una poliacutetica de competencia puede contribuir positivamente a reshyforzar el Estado de derecho lo que constituye la infraestructura institucional capaz de articular eficientemente las relaciones de mercado En este sentido se identifican cuatro aacutembitos de accioacuten para una poliacutetica de competencia

1 En primer lugar la autoridad de competencia puede p ro m o ver la s im shyp lifica c ioacute n de n o rm a s y praacutecticas a d m in is tra tiva s que ocasionan trabas a la actividad econoacutemica obstaculizando la posibilidad de que los empresarios puedan constituir empresas y organizar la estructura corporativa de sus negocios con la rapidez exigida por la dinaacutemica cambiante de los mercashydos Una caracteriacutestica comuacuten en los paiacuteses latinoamericanos es la existenshycia del considerable sector informal de la economiacutea que en muchos paiacuteses (Bolivia Nicaragua Ecuador) excede 50 de la fuerza laboral productiva La autoridad de competencia deberiacutea promover la simplificacioacuten de traacutemishytes e incluso la legislacioacuten de la materia puede establecer disciplinas orienshytadas a conservar la transparencia de los mercados

2 Por otra parte la autoridad de competencia puede a ctu a r co m o fisca l del orden p uacute b lic o e c o n oacute m ico para promover la desregulacioacuten de la econoshymiacutea ante los tribunales liberando la actividad econoacutemica de trabas introshyducidas por leyes inconstitucionales que regulen o limiten la actuacioacuten de

L A P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A 47

los particulares en el traacutefico econoacutemico En este sentido cabe notar que la debilidad institucional en la proteccioacuten de los derechos econoacutem icos en Ameacuterica Latina estaacute asociada frecuentemente a la inexistencia de una instishytucioacuten puacuteblica que sirva de fiscal en estos casos Asiacute las fiscaliacuteas y defenso- riacuteas del pueblo constituidas en muchos paiacuteses ven su actividad vinculada con la proteccioacuten de los derechos humanos esto es como una actividad protectora de los derechos poliacuteticos maacutes que de los econoacutemicos De esta manera la labor que puede efectuar la autoridad de competencia como ombudsman de los derechos econoacutemicos podriacutea llenar un vaciacuteo institucioshynal El aacutembito de actuacioacuten en estos casos abarca los monopolios legales que constituye el Estado por tiempo indeterminado sin sujetarse a las paushytas constitucionales (estancos y monopolios indefinidos en el tiempo) o el caso en que el Estado implante reglas que privilegiando la actividad de alshygunos beneficiados mdashlo que suele suceder en el caso de exoneraciones recishybidas por las empresas puacuteblicasmdash dificulten la actividad de competidores privados en el mercado Este campo abarca entonces la imposicioacuten de disshyciplinas relativas a ayudas del Estado a fin de que eacutestas no constituyan en siacute mismas obstaacuteculos a la competencia

3 Ademaacutes los entes de competencia pueden desarrollar una labor inshytensa en la identificacioacuten de mecanismos que remplacen la actividad de asigshynacioacuten impuesta por el Estado mediante mecanismos contrarios al mercado A menudo sucede que la dinaacutemica institucional de buacutesqueda de rentas ha consolidado mecanismos de organizacioacuten de la actividad econoacutemica que resultan contrarios a la loacutegica de mercado donde una iniciativa teacutecnica dishyrigida puede cambiar el juego institucional establecido por otro econoacutemishycamente maacutes eficiente Un ejemplo de ello es la propuesta instrumentada a partir de 1999 en Venezuela para promover la creacioacuten de una bolsa de proshyductos agriacutecolas en ese paiacutes Esta iniciativa de la Superintendencia ProComshypetencia permitioacute remplazar el muy ineficiente sistema arbitrado por el Ministerio de Industria y Comercio de asignacioacuten de recursos para la siemshybra por medio de la negociacioacuten poliacutetica entre la agroindustria y los greshymios campesinos donde antildeo tras antildeo se defraudaban los precios de comshypra de cosecha pactados al inicio del periodo dando lugar a una elevada conflictividad en el sistema A raiacutez de la introduccioacuten de un reacutegimen de mercado los campesinos conocen con mayor certeza los precios probables de compra de cosecha antes de efectuar la inversioacuten (futurosrdquo) con lo cual disponen de la informacioacuten necesaria para anticipar en queacute rubros deben invertir lo cual minimiza su riesgo comercial

48 L A P R O M O C IOacute N D E L A C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A

4 Finalmente la autoridad de competencia p u e d e e fec tu a r u n a n aacute lis is p revio del co sto y bene fic io resu ltan te de in tro d u c ir cierta legislacioacuten eco n oacute shym ica De esta manera la autoridad de competencia realiza una actividad preshyventiva en pro de la transparencia del sistema de reglas del mercado al habilitar al ciudadano comuacuten para que eacuteste cuente con mejor informacioacuten respecto de las consecuencias de apoyar poliacuteticamente ciertas iniciativas de ley y ejercer con mejor posibilidad su control como constituyente

In ic ia tiva s de accioacuten a tacar las praacutecticas em presariales en tan to sean susceptib les de crear barreras al acceso de terceros

La conclusioacuten preliminar que surge de las consideraciones anteriores es que la tarea de una agencia de competencia en los paiacuteses centroamericanos no puede limitarse a la deteccioacuten de los casos muy puntuales por lo demaacutes de praacutecticas puramente empresariales que sean capaces de obstaculizar los mercados En nuestro caso la omnipresencia del Estado en su condicioacuten ordenadora de los mercados hace imperioso que la tarea de una agencia de competencia se deba orientar hacia las causas de inentildeciencia asociadas a la formulacioacuten de reglas de mercado opacas establecidas por el Estado antes que a las praacutecticas privadas Esto no significa por cierto que no exista necesidad alguna de tratar los casos de restricciones empresariales introdushycidas a la competencia Soacutelo se sugiere la idea de que la importancia relatishyva de estas restricciones es menor de la que suele atribuiacutersele en el lenguaje de las leyes de competencia

Precisamente como lo revelan las estadiacutesticas de competitividad el problema de falta de desarrollo de muchos paiacuteses reside en su incapacidad institucional para acumular capital productivo entendido no como la riqueza econoacutemica creada o acumulada sino como los activos productivos necesarios para generar futura riqueza (Callahan 2002) La distincioacuten es sutil pero importante aquella poliacutetica de competencia vista como un mecashynismo para prevenir o corregir la concentracioacuten econoacutemica por percibir a eacutesta como causante de la falta de competencia tiende a convertirse en un mecanismo de poliacutetica distributiva opuesto a la finalidad misma de la poliacuteshytica de competencia que es intentar eliminar barreras que interfieran en el funcionamiento de los mercados Paradoacutejicamente existe el riesgo de utilishyzar la poliacutetica de competencia con un propoacutesito semejante al de la planifishycacioacuten intervencionista supuestamente objeto de reconsideracioacuten


Por esta razoacuten conviene actuar con suma cautela en la evaluacioacuten de dichos casos de competencia Las sugerencias que se proponen al respecto se exponen a continuacioacuten

1 La poliacutetica de competencia debe identificar claramente su objetivo de accioacuten alrededor del desmantelamiento de las barreras del mercado antes que atacar su concentracioacuten Esto da preferencia a la aplicacioacuten de medishydas contra carteles y conductas unilaterales antes que controlar las fusioshynes y adquisiciones

2 Igualmente la eliminacioacuten de barreras supone que debe promoverse la aplicacioacuten de poliacuteticas complementarias a la de competencia (poliacutetica de apertura comercial de apertura a las inversiones en servicios y otras) cuya implantacioacuten puede resultar mucho menos onerosa que aquellas orienshytadas hacia el control de la concentracioacuten en los mercados y que promueshyven de manera eficaz las restricciones impuestas a terceros para entrar en el mercado

3 La autoridad de competencia debe considerar la necesidad de incorshyporar en su campo de accioacuten la represioacuten de actos de competencia desleal (publicidad falsa o engantildeosa imitacioacuten de productos y denigracioacuten comershycial entre otros) cuya existencia erosiona las expectativas de las empresas en los mercados ya que desplazan por medios iliacutecitos la clientela (la deshymanda) de la viacutectima a favor de quien comete la falta eacutetica Estas barreras con frecuencia dificultan de modo ilegiacutetimo la permanencia de quienes operan en el mercado

4 Los carteles deben ser atacados mientras existan normas legales que habiliten su creacioacuten y mantenimiento (tarifas cartelizadas de honorarios profesionales aplicadas por intermedio de una regulacioacuten profesional estashyblecida en la ley de colegiacioacuten) Maacutes que el acuerdo o cartel mismo son estas normas habilitadoras las que impiden hacia su interior comportarse de modo distinto del previsto en el cartel y a quienes estaacuten fuera poder participar libremente en el mercado Los demaacutes casos de carteles es probashyble que no resistan la competencia de terceros por lo que la autoridad de competencia debe concentrarse en evitar que se generen dificultades al ingreso de dichos terceros al mercado

5 Maacutes significativos son los problemas derivados de la actuacioacuten de operadores dominantes cuando eacutestos controlan la infraestructura fiacutesica por medio de la cual tienen que acceder terceros En estos casos es preciso desshylindar claramente el alcance de los derechos de tales operadores de maneshyra que no establezcan condiciones de acceso imposibles de cumplir Por


supuesto en muacuteltiples casos los requisitos de acceso son inevitables si se desea mantener la condicioacuten teacutecnica de la ruta de acceso En otras palashybras no puede obligarse al operador dominante a conectar un nuacutemero inshydefinido de operadores en las rutas que controla si ello pone en riesgo la estabilidad de la ruta misma Para la asignacioacuten eficiente de los recursos existen mecanismos de licitacioacuten que permiten adecuar el ingreso de operashydores en condiciones no discriminatorias La autoridad de competencia debe vigilar que ello se efectuacutee con la regularidad necesaria dependiendo de la industria de que se trate Asimismo la autoridad de competencia debe esshytar atenta a que la evaluacioacuten de la condicioacuten dominante del operador tenshyga en cuenta el ritmo de innovacioacuten de la industria a fin de no limitar la definicioacuten y por tanto la condicioacuten del operador que podriacutea aparecer como dominante cuando en realidad no lo es dada la presencia de numeroshysos competidores potenciales resultantes de la acelerada innovacioacuten del sector examinado

6 La autoridad de competencia debe tener un mandato y visioacuten amshyplios para atacar todo tipo de barreras que puedan afectar la entrada pershymanencia o salida del mercado Eacuteste es el caso de las normas teacutecnicas y profesionales impuestas al ejercicio de una actividad econoacutemica a fin de evitar que se conviertan en praacutecticas excluyentes como es el caso del boicot entre competidores Tambieacuten es el caso de condiciones impuestas a las empresas en caso de atraso o quiebra que debe ser un procedimiento expeshydito para renovar a la brevedad los activos de las empresas

7 Dado que en todos los casos se requiere la demostracioacuten de los efecshytos excluyentes de las praacutecticas impuestas no es posible en sana justicia calificar praacutectica o conducta alguna como restrictiva per se

En conclusioacuten la falta de competencia estaacute asociada al entorno de reshyglas para el comercio de las empresas Es por tanto un problema institucioshynalmente complejo que supone la posibilidad de que el gobierno pueda vishygilar los mercados a fin de detectar en el comportamiento anticompetitivo pruebas que obliguen a modificar las reglas que disciplinan dichos mercashydos Ocasionalmente esto puede suponer examinar variables de mercado como el nivel de concentracioacuten o la participacioacuten de empresas dominantes en ciertas industrias como indicador del funcionamiento de dichas reglas Pero en el caso de los paiacuteses centroamericanos al igual de en muchas ecoshynomiacuteas pequentildeas es de esperarse que los mercados posean un alto grado de concentracioacuten industrial dadas las bajas economiacuteas de escala existenshytes La funcioacuten de una oficina de competencia consiste en identificar si


dicha concentracioacuten obedece a una condicioacuten natural del mercado o si tieshyne su origen en posibles cuellos de botella y trabas artificialmente creadas por la intervencioacuten estatal o por las restricciones anticompetitivas de las empresas

L a COORDINACIOacuteN EFICIENTE DEL JUEGO DE ECONOMIacuteA POLIacuteTICA

El segundo aacutembito institucional de anaacutelisis estaacute dado por el juego de ecoshynomiacutea poliacutetica entre los diversos actores encargados de participar en la asignacioacuten de derechos que se establece en la aplicacioacuten de una poliacutetica de competencia entre la autoridad de competencia y otros ldquojugadoresrdquo abogashydos expertos testigos jueces economistas empresarios y otras autoridashydes reguladoras de sectores de servicios puacuteblicos

Este campo estaacute fundamentalmente condicionado por el entramado juriacutedico que abarca desde la investigacioacuten de los mercados pasando por la apertura de procedimientos administrativos sancionadores y la apelacioacuten hasta la culminacioacuten del proceso en la instancia judicial

En este aacutembito hay cuatro aacutereas que conviene examinar primero la independencia de las autoridades de competencia segundo la cobertura del ente en cuanto a las materias investigadas tercero la necesidad de defender las garantiacuteas procesales de las empresas investigadas y finalmenshyte la relacioacuten orgaacutenica del ente de competencia con otros entes reguladores sectoriales

A utoridades a d m in is tra tiva s independien tes

En este orden la experiencia muestra que los paiacuteses latinoamericanos en general han optado por la creacioacuten de autoridades administrativas especiashylizadas para aplicar la poliacutetica de competencia ya sea en la forma de supershyintendencias (Colombia Venezuela) o de comisiones administrativas (Cosshyta Rica Brasil Peruacute)

En este sentido el fenoacutemeno de proliferacioacuten de las autoridades de competencia no ha sido muy distinto al de creacioacuten de entidades teacutecnicas especializadas con capacidad cuasijurisdiccional en campos de la econoshymiacutea donde el poder judicial se ha mostrado incapaz o incompetente para responder adecuadamente a los requerimientos teacutecnicos impuestos por la regulacioacuten bancaria de seguros telecom unicaciones electricidad etc


Asiacute la incapacidad del poder judicial para asignar eficazmente derechos en materias de alta complejidad teacutecnica ha motivado la necesidad de sustraer la asignacioacuten primaria de derechos de la esfera de competencia del poder judicial a la administracioacuten puacuteblica por intermedio de organismos teacutecnishycos especializados

Por otra parte la necesidad de dotar a tales instituciones de la credibilishydad teacutecnica necesaria ha hecho indispensable confiar su administracioacuten a organismos esencialmente disociados de las decisiones de poliacutetica econoacuteshymica Eacutesta es la razoacuten por la cual se ha evitado constituir tales entidades a cargo de los ministerios de desarrollo econoacutemico o de industria y comercio dado el caraacutecter poliacutetico que guiacutea su actuacioacuten Se ha percibido correcshytamente que la administracioacuten transparente de los derechos en conflicto en el mercado es incompatible con los mecanismos poliacuteticos en el seno de la administracioacuten puacuteblica Estos mecanismos poliacuteticos tienden a reproducir el mecanismo rentista de asignacioacuten de los recursos sociales que condicioshyna de esa manera la asignacioacuten de los derechos a la presioacuten poliacutetica antes que a la eficiencia social Por ello la resolucioacuten de casos concretos obliga a los ministros del despacho respectivo a asumir tareas de jueces administratishyvos para las cuales no estaacuten preparados ni son su funcioacuten especiacutefica natural

El refuerzo de la independencia de las autoridades de competencia sueshyle darse en tres esferas

1 E n la desig n a c ioacute n de s u s m iem b ro s La designacioacuten deberiacutea hacerse mediante el concurso de los poderes Ejecutivo y Legislativo a fin de reforshyzar poliacuteticam ente la autoridad del organismo de competencia Ademaacutes tales miembros deberiacutean tener una estabilidad miacutenima en sus cargos y soacutelo ser removidos por causas calificadas

2 E n la rev isioacuten de las decisiones que d ic tan Generalmente se establece que las decisiones emanadas de autoridades de competencia no seraacuten objeshyto de revisioacuten por la autoridad poliacutetica (i e m inisterios de adscripcioacuten gabinete econoacutemico y otros) La uacutenica revisioacuten posible es aquella ante el Poder Judicial por un tribunal de alto nivel

3 E n las fu en tes de fm a n d a m ie n to La independencia de las autoridades respecto de las asignaciones presupuestarias otorga un campo de actuacioacuten propio no interferido ni sujeto a presiones Por esta razoacuten las autoridades de competencia suelen constituirse como entidades juriacutedicamente autoacutenoshymas con patrimonio propio

LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA 53

Aacute m b ito de cobertura de la a c tu a c ioacute n de u n a au toridad de com petencia

Ahora bien aclarada la razoacuten que justifica la creacioacuten de organismos admishynistrativos independientes y teacutecnicos la cuestioacuten por resolver es la cobertushyra de asuntos que deberiacutea tratar En otras palabras iquestdebe considerar asunshytos de competencia exclusivamente o aacutereas conexas vinculadas con su actuacioacuten administrativa

La primera constatacioacuten necesaria es que la ldquolibre competenciardquo es un tema transversalrdquo que toca estrechamente diversas poliacuteticas puacuteblicas asoshyciadas a la defensa de los derechos econoacutemicos entre las cuales cabe citar la propiedad intelectual la proteccioacuten al consumidor las normas contra la competencia desleal las normas teacutecnicas y estaacutendares entre otras Por esta razoacuten quizaacute sea mejor representar la defensa de la libre competencia como un concepto axioloacutegico alrededor del cual se ha ido consolidando la definishycioacuten de poliacuteticas estatales en pro de la mejor organizacioacuten de las transacshyciones econoacutemicas en los mercados especialmente a partir de la deacutecada de los ochenta en Ameacuterica Latina Por tanto asume un caraacutecter orientador y ldquosuperiorrdquo en la conformacioacuten de tales poliacuteticas

Esto se verifica en que las condiciones para la aplicacioacuten de las poliacutetishycas de libre competencia str ic to sen su solamente se pueden dar si existe libre competencia en un sentido amplio De esta manera el adjetivo de ldquolishybrerdquo atribuido a la competencia en los mercados es simplemente un califishycativo cuyo valor es contingente en relacioacuten con las normas que condicioshynan la entrada de las empresas en el mercado Asiacute una empresa que no cumpla las normas miacutenimas establecidas profesionalmente (aprobadas o no aprobadas por el Estado) se encontraraacute en condiciones distintas para competir con aquellas que no las alcanzan Por otra parte una empresa a la que se plagia su invencioacuten padeceraacute una situacioacuten de desventaja competitishyva en el mercado que la inhibe en su actividad productiva De la misma manera la necesidad de una patente para la explotacioacuten de una invencioacuten de alto valor condiciona la librerdquo competencia de quienes no poseen el deshyrecho a explotar esa actividad pero bajo ninguacuten motivo puede considerarse como una barrera a la entrada impropia ya que eacutestos carecen del derecho de propiedad sobre la invencioacuten De modo que la libre competencia para ser genuinamente calificada como tal ha de tomar en cuenta aacutembitos relashycionados que le dan sentido y forma

En diversos casos la referencia cruzada de temas se da en la propia leshygislacioacuten como en las normas de propiedad intelectual que consagran disshy

54 LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA

posiciones en relacioacuten con el ldquoabusordquo de una posicioacuten dominante derivada del ejercicio de un derecho de patente o con contratos de tecnologiacutea que establezcan condiciones restrictivas donde es posible la concesioacuten a terceshyros de licencias obligatorias previa opinioacuten de la autoridad de competencia

En otros casos la relacioacuten surge sin necesidad de normativa alguna sino simplemente de la misma esencia de la materia debatida como es el caso de las disposiciones en materia de competencia desleal dirigidas a evishytar la imitacioacuten de productos que es una praacutectica cuyos efectos tienden a desplazar competidores del mercado

Estas consideraciones ponen de relieve la necesidad de establecer viacutencushylos muy estrechos entre autoridades encargadas de estos temas En la prishymera ola de legislaciones sancionadas luego de la apertura econoacutemica de la deacutecada de los noventa estas autoridades fueron generalmente establecishydas independientes unas de las otras si bien con ministerios de adscripcioacuten comunes (Argentina Meacutexico y Venezuela) Sin embargo la necesidad de cohesionar y coordinar sus actividades de modo maacutes intenso ha inducido a varios paiacuteses a establecer organismos multifuncionales encargados de adshyministrar estos asuntos si bien a traveacutes de comisiones o secretariacuteas teacutecnishycas autoacutenomas Este es el caso de Peruacute (el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Proteccioacuten de la Propiedad o Indecopi) Colombia (Supeshyrintendencia de Industria y Comercio) y Panamaacute (Comisioacuten de Libre Comshypetencia y Asuntos del Consumidor) Dado el ahorro de gastos mdashpues se evita la multiplicacioacuten de cargos administrativos y de apoyomdash y la capacishydad ampliada y presencia maacutes efectiva en la sociedad eacuteste pareceriacutea ser el modelo adecuado para la implantacioacuten de poliacuteticas de transparencia de mercado y de competencia en Centroameacuterica La estructura modelo de un organismo multifuncional se expone en el diagrama 1 1 2

Cabe destacar que las apelaciones dirigidas contra decisiones de este organismo las resolveriacutea un tribunal de alta jerarquiacutea judicial De esta manera se evita la demora innecesaria de los procedimientos y se atribuye a la materia la importancia que requiere

G arantiacuteas procesales de los investigados

La aplicacioacuten de la poliacutetica debe asegurar la integridad de los derechos de los investigados y la transparencia en la aplicacioacuten de la normativa lo que es inshydispensable para reforzar la legitimidad del organismo frente a la sociedad

D ia g ra m a 112 E stru c tu ra de u n organ ism o ldquom o d e lo rdquo de defensa de la com petencia


Esta necesidad obliga a preservar los derechos procesales de los investishygados en distintos aacutembitos Primero en la separacioacuten de funciones de inshyvestigacioacuten sustanciacioacuten y decisioacuten segundo en los derechos al control de la informacioacuten que utiliza la autoridad para probar la existencia de una conducta prohibida tercero en la evaluacioacuten de la prueba que emplea la autoridad para demostrar la existencia de conductas restrictivas y finalshymente en la determinacioacuten moderada de las sanciones que deben ser aplishycadas en caso de infraccioacuten

En primer lugar es necesario distinguir las funciones que cumplen los diversos niveles de decisioacuten en un procedimiento de sancioacuten En este sentishydo el procedimiento comienza con la investigacioacuten preliminar que realiza el ente ya sea de oficio o por noticia criminis sobre un sector particular de la economiacutea en que se precisa indagar la presunta existencia de conductas restrictivas de la competencia En caso de producirse un volumen de indishycios suficientes que hagan presumir la existencia de una conducta prohibishyda la autoridad de competencia puede abrir el procedimiento Luego es necesario que los funcionarios encargados de la averiguacioacuten o investigashycioacuten preliminar sean separados del caso y que eacuteste sea encomendado a funcionarios distintos a fin de adelantar las gestiones relativas a la sustanshyciacioacuten del procedimiento sancionador Estas gestiones comprenden la preshysentacioacuten de los alegatos y descargos asiacute como la aportacioacuten probatoria en su respaldo Terminada la sustanciacioacuten se requiere que el ente encargado de decidir la controversia no esteacute influido por la opinioacuten de quienes han venido argumentando el caso en contra de las empresas implicadas espeshycialmente si el procedimiento ha sido abierto de oficio por iniciativa de la misma autoridad de competencia Por ello la propuesta de decisioacuten prepashyrada por los instructores deberiacutea ser objeto de discusioacuten por quienes esteacuten encargados de emitir la decisioacuten final

Por supuesto la separacioacuten de funciones de investigacioacuten sustanciashycioacuten y decisioacuten persigue asegurar la mayor imparcialidad posible en la evashyluacioacuten del estatus de las empresas implicadas Pero no es eacutesta la uacutenica condicioacuten necesaria para asegurar su derecho a la defensa Existen otros mecanismos procesales dirigidos a este mismo fin

Asiacute en segundo lugar es necesario que la autoridad desarrolle poderes de investigacioacuten suficientes para procurar la mayor cantidad de elementos faacutecticos posibles al expediente de modo tal que se asegure la justicia en la decisioacuten del caso Ahora bien dichos poderes de investigacioacuten deben sujeshytarse a los paraacutemetros procesales establecidos para recabar pruebas en geshy


neral Dispensando la necesidad de que eacutestas sean autorizadas por una autoridad judicial como suele suceder en otras materias es imprescindible delimitar con claridad el aacutembito de actuacioacuten de la autoridad al realizar insshypecciones requisas y recoleccioacuten de pruebas Asiacute debe asegurarse que la solicitud de las mismas precise el hecho que se desea demostrar con ello ya que no es posible solicitar pruebas sin un propoacutesito bien determinado

En tercer lugar se impone reconocer que la verificacioacuten de conductas restrictivas debe estar sometida a los mismos principios de carga de la prueba acreditados para el procedimiento en general Bajo estos principios quien alega un hecho debe probarlo y quien quiera exceptuarse de eacuteste debe demostrar el motivo que genera la excepcioacuten Por tanto la defensa de las garantiacuteas procesales de los investigados requiere que eacutestos sean redimishydos de demostrar que sus conductas no lesionan el intereacutes colectivo por el contrario son los acusadores quienes deben demostrar que efectivamente la conducta cuestionada reporta un dantildeo al mercado

No siempre es aceptada esta tesis especialmente en el caso de praacutectishycas como el cartel de precios cuya sola realizacioacuten resulta difiacutecil de justificar como conducta que comporta beneficios a la sociedad En realidad eacutesta es una apreciacioacuten equiacutevoca de la naturaleza de un cartel y de las causas que lo hacen potencialmente dantildeino para la sociedad Sucede que quienes defienden un tratamiento de ilegalidad per se contra este tipo de conductas pierden de vista que sus efectos negativos mdashimpedir a terceros competir librementemdash son causados por la existencia de barreras impuestas sobre esos terceros barreras que frecuentemente asumen la forma de normas juriacutedicas donde actuar de un modo distinto a como lo preveacute la norma mdashesto es de competirmdash es praacutecticamente imposible sin incurrir en una ilegalishydad Luego las conductas que suponen la alineacioacuten de precios entre comshypetidores en siacute mismas no tienen por queacute traer consigo un menoscabo de la eficiencia especialmente si aqueacutellas son examinadas en el largo plazo en cuyo teacutermino la alineacioacuten actual permitiriacutea la realizacioacuten de inversiones conjuntas que de otro modo seriacutean imposibles

Esta acreditacioacuten de las cargas probatorias exige que la autoridad de competencia disponga de todos los medios necesarios para la obtencioacuten de pruebas a fin de demostrar la existencia de conductas mediante la prueshyba de indicios o presuncioacuten hominis la cual adquiere fuerza en la medida en que acumula maacutes elementos indiciarlos

Finalmente en busca de la transparencia de la legislacioacuten deben estashyblecerse sanciones ejemplares pero no indeterminadas de modo tal que su

aplicacioacuten se sujete a los principios de proporcionalidad al dantildeo los cuales deben ser claramente establecidos en la legislacioacuten respectiva

La relacioacuten de la au toridad de com petencia co n los en tes reguladores sectoriales

De similar importancia hay que considerar la relacioacuten entre los entes enshycargados de la regulacioacuten de sectores de infraestructura (agua electricidad telecomunicaciones) o de sectores especiacuteficos (banca seguros) y la autorishydad de competencia

En este campo se afronta el problema de normar bajo estaacutendares de competencia los cuales por definicioacuten son comunes a todos los sectores En cambio la regulacioacuten sectorial a veces puede requerir la creacioacuten de normas de transicioacuten que permitan recapitalizar la empresa operadora doshyminante en el sector anteriormente sujeta a una condicioacuten de empresa estatal y por tanto necesitada de inversiones extras luego de la privatizashycioacuten Por lo general los inversionistas soacutelo estaacuten dispuestos a adquirirla si se mantiene su condicioacuten especial y privilegiada de monopolio legal por un periodo de transicioacuten Este es el caso de las empresas operadoras dominanshytes en telecomunicaciones como la Compantildeiacutea Anoacutenima Nacional de Teleacuteshyfonos de Venezuela ( c a n t v ) o Teleacutefonos de Meacutexico (Telmex)

La relacioacuten entre los entes de competencia y los reguladores sectoriales puede complicarse cuando ambos son creados con competencias concushyrrentes para asuntos relativos al comportamiento del mercado En tal caso pueden presentarse conflictos de competencia decisiones contradictorias y lagunas regulatorias que provoquen distorsiones en el mercado

La pregunta que se plantea es iquestcoacutemo asegurar que la regulacioacuten sectoshyrial no prevalezca sobre la promocioacuten de la competencia

Al respecto debe considerarse que los problemas de competencia caracshyteriacutesticos de los sectores de infraestructura estaacuten asociados al acceso de competidores del operador dominante situados ldquoaguas abajordquo Para ello deberiacutean seguirse los siguientes lineamientos dirigidos a crear condiciones miacutenimas de competencia

1 La actuacioacuten de los entes reguladores sectoriales es subsidiaria y soacutelo procede en aquellos supuestos en los que el mercado y los mecanismos de libre competencia no sean propicios a la satisfaccioacuten adecuada de los inteshyreses de los usuarios En caso de duda sobre la necesidad de establecer reshy



gulaciones se optaraacute por no regular y entre varias opciones igualmente efectivas de regulacioacuten econoacutemica se escogeraacute la que menos limite la autoshynomiacutea privada En tal sentido la adopcioacuten de una regulacioacuten deberaacute susshytentarse en la existencia de monopolios u oligopolios existencia de barreshyras legales o econoacutemicas significativas de acceso al mercado o niveles significativos de asimetriacutea de informacioacuten en el mercado correspondiente entre las entidades prestadoras por un lado y los proveedores de servicios y los usuarios por otro

2 Las normas de libre competencia son supletorias a las regulaciones especiales que dicten los entes reguladores sectoriales en el aacutembito de su competencia En caso de conflicto entre las regulaciones sectoriales y las normas de libre competencia se preferiraacute la aplicacioacuten de las primeras

3 El anaacutelisis de las decisiones relativas a la regulacioacuten especial tendraacute en cuenta todos los aspectos y efectos de la regulacioacuten incluyendo tarifas calidad incentivos para la inversioacuten incentivos para la innovacioacuten condishyciones contractuales y todo otro aspecto relevante para el desarrollo de los mercados y la satisfaccioacuten de los intereses de los usuarios En consecuenshycia deberaacute evaluarse el impacto que cada uno de estos aspectos tiene en las demaacutes materias involucradas

4 Garantizar a los proveedores de servicios y a los usuarios el libre acshyceso a la prestacioacuten de servicios y la infraestructura siempre que se cumshyplan los requisitos legales y contractuales correspondientes

5 Asegurar que los proveedores de servicios que brindan directa o indishyrectamente otros servicios utilizando dicha infraestructura o que tengan a su vez el derecho de explotar otra infraestructura no aprovecharaacuten dichas situashyciones para colocar en desventaja a los demaacutes proveedores Los entes regulashydores competentes deberaacuten vigilar que se observe la neutralidad de la accioacuten de la entidad prestadora cuidando sin embargo que su accioacuten no restrinja inshynecesariamente los incentivos para competir por inversioacuten o innovacioacuten

6 Los proveedores de servicios no deberaacuten ser discriminados injustifishycadamente de manera que se coloque a algunos en ventaja competitiva e injustificada frente a otros

7 La actuacioacuten de la administracioacuten puacuteblica se orientaraacute a promover las inversiones y la innovacioacuten que contribuyan a aumentar la cobertura oferta y calidad de los mercados Cuando se trate de un sector sujeto a reshygulacioacuten econoacutemica sectorial se reconoceraacuten retornos adecuados a la inshyversioacuten y se velaraacute por que los teacuterminos de acceso a la infraestructura por parte de proveedores de servicios sean razonables y equitativos


8 La administracioacuten puacuteblica ponderaraacute con justicia e imparcialidad los intereses de las empresas operadoras de servicios y de los usuarios obsershyvando estricto apego a las normas pertinentes y tratando de manera anaacuteloshyga los casos o situaciones que reuacutenan las mismas caracteriacutesticas

E l r e f o r z a m ie n t o d e la l e g it im id a d so c ia l

DE LA COMPETENCIA COMO VALOR

El tercer nivel de incidencia institucional en la aplicacioacuten de las poliacuteticas de competencia estaacute integrado por las reglas ldquoculturalesrdquo o ldquoinformalesrdquo que nutren de contenido efectivo el alcance de las reglas formales llenando sus vaciacuteos y lagunas Estas reglas constituyen el reservorio de tradiciones culshyturales de la sociedad donde se aplica una poliacutetica de competencia

Este nivel es fundamental ya que dota a la autoridad de una referencia sobre la efectividad de sus poliacuteticas y la orienta sobre las estrategias que deberiacutea acometer para promover una actitud a favor de la competencia en la sociedad

La discusioacuten acerca de la legitimidad de las poliacuteticas de competencia abarca dos aacutembitos el nacional y el internacional En el plano nacional se plantea si las poliacuteticas de competencia son conformes al modo institucional bajo el cual se ha organizado la sociedad respectiva En el campo internashycional la inclusioacuten y desarrollo de normas de competencia es un tema amshypliamente debatido en la OMC dentro de un grupo de trabajo constituido en 1996 Igualmente las normas de competencia son ya frecuentes en los tratashydos de libre comercio en los que se incluyen como parte de la negociacioacuten dada su importancia en la disciplina comercial de las empresas y Estados

En el aacutembito nacional es evidente que la tradicioacuten institucional de los paiacuteses centroamericanos conspira contra cualquier esfuerzo por promover la competencia e igualdad de oportunidades Como sentildeala Claudio Veliz (1980) este esfuerzo modernizadorrdquo frecuentemente ha fracasado en la historia econoacutemica latinoamericana hasta determinar que el curso del desshyarrollo econoacutemico en la regioacuten nos recuerde la maldicioacuten de Siacutesifo pues todo el esfuerzo por liberar las economiacuteas de la pesada carga de las tradishyciones culturales antieconoacutemicas parece naufragar para hacer regresar las cosas al punto donde se encontraban justo antes de la reforma

Asimismo la tradicioacuten institucional no sembroacute en Hispanoameacuterica la semilla del respeto por instituciones como la propiedad la libertad los deshy


rechos econoacutemicos y el espacio individual sino por el contrario la de la inshytervencioacuten planificada de la Corona en todos los asuntos concernientes al desarrollo de las colonias desde el comercio hasta la planeacioacuten urbana A diferencia de la tradicioacuten feudal propia del norte de Europa donde los sentildeores feudales desarrollaron una presencia propia en asuntos econoacutemishycos judiciales y de la vida de sus feudos al punto de llegar a concebir al rey como un simple primus iacutenter pares sujeto a parlamentos y leyes creadas por aqueacutellos en Espantildea acontecioacute un proceso de centralizacioacuten del poder y consolidacioacuten temprana del Estado nacional que hizo imposible a los sentildeoshyres feudales afianzar un poder propio significativo Este proceso histoacuterico institucional espantildeol determinoacute que los patrones de centralismo se reforzashyran incluso maacutes en las nacientes colonias y continuaran posteriormente en las repuacuteblicas independientes surgidas de la lucha libertaria a comienshyzos del siglo xix

En el campo de la competencia este papel predominante del Estado en el desarrollo econoacutemico ha llevado constantemente a los funcionarios gushybernamentales a seleccionar empresas y sectores privilegiados por motivos de desarrollo en desmedro de la competencia de otros sectores y empresas

Con todo se han operado cambios importantes en la mente de los enshycargados de hacer poliacuteticas puacuteblicas en el sentido de subrayar el papel de los mercados en el crecimiento econoacutemico Pero el protagonismo estatal en lugar de desaparecer ha cambiado en el sentido de que le corresponde al Estado intervenir cuando se produzcan fallas en los mercados que geneshyren asignaciones de recursos eacuteticamente indeseables o maacutes teacutecnicamente hablando ldquosocialmente ineficientes

Ante esta realidad cultural iquestqueacute actitud pueden adoptar los organisshymos de competencia

Es de esperarse que la implantacioacuten de una poliacutetica de competencia en paiacuteses cuya tradicioacuten es completamente adversa cause dificultades que provendraacuten tanto del gobierno como de los sectores empresariales

Una solucioacuten ensayada en algunos paiacuteses latinoamericanos ha sido la de buscar aliados para la reforma en pro de los mercados En este campo el papel de los medios de comunicacioacuten es decisivo pues ellos son los forjadoshyres de criterio en la opinioacuten puacuteblica con respecto a la conveniencia de ciershytas medidas de poliacutetica econoacutemica Por este motivo la creacioacuten de cursos de economiacutea para periodistas en los organismos de competencia puede ser una iniciativa importante a fin de hacer conocer el impacto negativo de ciertas propuestas de leyes contrarias a la competencia y los mercados Asiacute


se podriacutea facilitar a la sociedad en su conjunto una mejor informacioacuten para que ejerza mecanismos de control poliacutetico sobre los encargados de hacer las poliacuteticas econoacutemicas y aprobar las leyes que inciden en la economiacutea

Por otra parte los organismos de competencia requieren buscar aliashydos en otros sectores afines a la reforma Esto abarca grupos de consumishydores (frecuentemente inexistentes o deacutebiles en los paiacuteses centroamericashynos) empresarios emprendedores think tanks y otras instituciones de la sociedad civil

C o n c l u s io n e s

El anaacutelisis institucional de las poliacuteticas de competencia permite apreciar sus posibilidades y limitaciones en una perspectiva distinta y maacutes amplia que aquella del anaacutelisis econoacutemico convencional Este anaacutelisis resalta la importancia del entorno institucional de la sociedad en la cual se considera la viabilidad de la reforma econoacutemica

En los paiacuteses centroamericanos una poliacutetica de competencia debe conshycebirse como complemento de las iniciativas gubernamentales para la proshymocioacuten de la competitividad La falta de competencia afecta la competitividad de un paiacutes en transicioacuten hacia el mercado y la liberalizacioacuten pues inhibe su capacidad de innovacioacuten y descubrimiento de oportunidades en el entorno

La experiencia de diversos paiacuteses de Ameacuterica Latina revela la existencia reiterada de problemas de competencia en sectores exportadores o en los que constituyen la infraestructura clave para industrias exportadoras Los paiacuteses centroamericanos no son la excepcioacuten

En este enfoque la autoridad de competencia deberaacute ser particularshymente activa contra las barreras gubernamentales que encarecen el costo de hacer negocios que es la mayor limitante al ingreso permanencia y salishyda de las empresas en el mercado en especial de las maacutes pequentildeas Los teshymas asociados a la concentracioacuten industrial necesariamente habraacuten de ser considerados como el resultado antes que la causa de los problemas de competencia en el mercado interno

No obstante dadas las caracteriacutesticas institucionales de las sociedades centroamericanas es evidente la presencia de fuerzas culturales que tienshyden a reproducir en los nuevos esquemas las mismas formas de pensamienshyto sobre el desarrollo econoacutemico que prevalecieron antes de la reforma de la deacutecada de los noventa Por consiguiente se corre el riesgo de reproducir


esta vez bajo la coartada de la defensa de los mercados y la competencia mecanismos de intervencioacuten gubernamental cuyo efecto principal es parashydoacutejicamente cercenar el funcionamiento de los mercados En ese caso seshyraacute inevitable concluir que se ha avanzado poco en el desarrollo de los mershycados y la reforma econoacutemica

Quizaacute la manera de evitar recorrer nuevamente este camino sea la deshyfinicioacuten de una agenda de poliacuteticas concentrada en resolver los problemas de barreras al mercado estatales o privadas y dejar de lado los problemas de concentracioacuten econoacutemica

Finalmente en la definicioacuten de poliacuteticas se tiene que considerar el entorno institucional de aplicacioacuten un asunto que va maacutes allaacute de la teoriacutea de compeshytencia y se relaciona con el dilema ideoloacutegico en el que se encuentra el regushylador encargado de aplicar la poliacutetica el juego de economiacutea poliacutetica en el cual participa y las relaciones culturales de la sociedad que le corresponde regushylar por medio de la poliacutetica


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64 LA PROMOCIOumlN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA

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III POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN EN EL ISTMO CENTROAMERICANO

R e n eacute A H e r n aacute n d e z y C la u d i a S c h a ta n

La p r e o c u p a c ioacute n por desarrollar condiciones de competencia praacutecticamenshyte no existioacute en los paiacuteses latinoamericanos durante los antildeos en que preshydominoacute la estrategia de crecimiento basada en la sustitucioacuten de importashyciones1 Se consideraba inevitable y necesario tanto el dominio de grandes empresas estatales en ciertos mercados altamente regulados como la exisshytencia de los monopolios privados que habiacutean creado la infraestructura productiva para sustituir importaciones manufactureras

En este capiacutetulo se pretende incursionar en el tema de las condiciones de competencia en Centroameacuterica vinculando las caracteriacutesticas esenciashyles de las reformas econoacutemicas implantadas con los procesos de privatizashycioacuten y desregulacioacuten de empresas estatales y la reduccioacuten del papel intershyvencionista del Estado Tambieacuten se procura asociar algunos de estos procesos con la apertura comercial y las condiciones de competencia en sectores estrateacutegicos como las telecomunicaciones y la energiacutea a partir de un uso estilizado del concepto de poliacutetica de competencia y sobre la base de las particularidades estructurales del nuevo modelo econoacutemico

Hasta fines de la deacutecada de los ochenta regiacutea una serie de poliacuteticas que atentaban contra la libre competencia Entre eacutestas figuraban los elevados aranceles a las importaciones la fijacioacuten de precios de una serie de producshytos y el otorgamiento de subsidios Si bien estas medidas habiacutean tenido una intencioacuten redistributiva cuando la crisis de la deuda externa condujo a la apertura comercial la desregulacioacuten y el impulso a las exportaciones las distorsiones acumuladas en los mercados se hicieron evidentes Esta situashycioacuten se tornoacute especialmente criacutetica en la medida en que las economiacuteas deshybiacutean competir con las importaciones y los productos en el mercado internashycional Las reformas econoacutemicas de los antildeos ochenta y principios de los noventa tendieron a corregir algunas distorsiones en la determinacioacuten de

1 Entre 1960 y 1980 aproxim adam ente

65

66 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN

precios en los mercados de Centroameacuterica2 Sin embargo en estas nuevas circunstancias persisten algunas de las viejas distorsiones o han aparecido obstaacuteculos ineacuteditos cuya superacioacuten requiere un anaacutelisis de las condicioshynes especiacuteficas de los agentes econoacutemicos y mercados de la regioacuten

El propoacutesito de este trabajo es analizar las experiencias de los mencioshynados paiacuteses en materia de competencia y plantear algunas propuestas de poliacutetica sobre este rubro En el primer apartado se expone un marco conshyceptual acerca de la competencia y las poliacuteticas de competencia En el sishyguiente se presenta una siacutentesis del proceso de reforma econoacutemica en cada uno de los seis paiacuteses y se destacan las caracteriacutesticas generales del marco institucional y legal asiacute como las de la regulacioacuten y privatizacioacuten realizadas

bull en los sectores proveedores de servicios de utilidad puacuteblica Se estudia adishycionalmente el sector de hidrocarburos y derivados del petroacuteleo como un caso particular y se hace una breve referencia a las leyes antidumping y otras medidas compensatorias Se concluye con una reflexioacuten sobre la experienshycia en materia de competencia de la regioacuten en su conjunto y con la formushylacioacuten de conclusiones y recomendaciones de poliacutetica

P o l iacutet ic a s d e c o m p e t e n c ia y r e g u l a c ioacute n

Las poliacuteticas de competencia y regulacioacuten desempentildean un papel central en el desarrollo econoacutemico de los paiacuteses latinoamericanos A partir de los inishycios de la deacutecada de los noventa esta tendencia se ha manifestado de forma maacutes acentuada en Meacutexico y Centroameacuterica Durante un lapso relativamenshyte breve a mediados de los noventa se adoptaron leyes antimonopoacutelicas en Costa Rica y Panamaacute y se constituyen las correspondientes instituciones de regulacioacuten y cumplimiento de las leyes En los otros cuatro paiacuteses se avanzoacute maacutes recientemente en el debate y discusioacuten de diferentes proyectos de ley antimonopoacutelica o de libre competencia en El Salvador se aproboacute a fines de 2004 y en Honduras se estaba cerca de su promulgacioacuten a fines de 2005 La falta de consenso entre los sectores poliacuteticos y empresariales ha sido particularmente difiacutecil de lograr en Guatemala y Nicaragua donde el proceso se encontraba auacuten en una etapa preliminar en 2005 La discusioacuten

2 El estudio cubre Costa Rica El Salvador G uatem ala H onduras N icaragua y Panam aacute Por sus caracteriacutesticas culturales y socioeconoacutemicas Belice se consideraraacute como parte de la regioacuten del Caribe Este paiacutes se incluye en el estudio presentado en el capiacutetulo VI sobre esta uacuteltishym a regioacuten

POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 67

de poliacuteticas de desmonopolizacioacuten proteccioacuten de los derechos de propieshydad intelectual y liberalizacioacuten del comercio y de la inversioacuten ha ocurrido en un contexto amplio de las reformas econoacutemicas que incluye el ciclo reshyforma regulatoria-privatizacioacuten-apertura comercial Ha habido sin embarshygo un avance maacutes notorio en la proteccioacuten de los derechos del consumidor

Estos esfuerzos tienden a asegurar la competencia domeacutestica y mejorar las condiciones de la competencia internacional a fin de promover la efishyciencia el crecimiento y el desarrollo en general Con todo cabe formular varias preguntas iquestcuaacutento se ha avanzado iquestcuaacuteles son los objetivos econoacuteshymicos y sociopoliacuteticos de las poliacuteticas actuales de competencia iquestcoacutemo se relacionan las poliacuteticas de competencia con las poliacuteticas de competitividad iquestexiste el suficiente desarrollo institucional para impulsar las poliacutetishycas de competencia iquestcuaacutel es la combinacioacuten razonable entre poliacuteticas de competencia y poliacuteticas de regulacioacuten iquestexisten esfuerzos de coordinacioacuten yo convergencia entre las poliacuteticas de competencia y las poliacuteticas comershyciales Estas y otras interrogantes adicionales se abordaraacuten en mayor o menor medida en los paacuterrafos siguientes

La racionalidad de la regulacioacuten y de las p o liacuteticas de com petencia

En general la regulacioacuten y las poliacuteticas de competencia se aplican cuando existen fallas de mercado3 y eacuteste no funciona seguacuten el paradigma de la competencia perfecta En estos casos los mercados no cuentan con un nuacuteshymero grande de oferentes y compradores quienes ademaacutes revelan asimeshytriacuteas de informacioacuten y conocimiento relevante para tomar sus decisiones de produccioacuten y consumo en productos que no son generalmente homogeacuteshyneos Ante esta situacioacuten los gobiernos tienen a su disposicioacuten dos mecashynismos baacutesicos de intervencioacuten el primero a traveacutes de los precios es decir imponiendo impuestos en actividades econoacutemicas o en productos con objeshyto de influir en el comportamiento de los agentes econoacutemicos el segundo mediante el control directo del comportamiento de los agentes econoacutemicos

3 El prim er teorem a de la econom iacutea del bienestar establece que una econom iacutea caracterizashyda por condiciones de com petencia perfecta en todos los m ercados siem pre seraacute eficiente Seguacuten Pareto una situacioacuten econoacutem ica es oacuteptim a cuando es posible m ejorar el bienestar de una persona sin em peorar el de otra Las fallas de mercado por lo tanto proporcionan la ra shycionalidad de la intervencioacuten gubernam ental Para los fines de la poliacutetica de competencia la m aacutes im portante de las fallas de m ercado es la ausencia de competencia perfecta


por ejemplo adoptando medidas expliacutecitas para evitar fusiones o concenshytraciones entre empresas que puedan amenazar el comportamiento compeshytitivo de un mercado La regulacioacuten y las poliacuteticas de competencia forman parte de este segundo mecanismo de intervencioacuten

El monopolio y concentraciones similares se han convertido en el foco de atencioacuten de economistas legisladores y cientiacuteficos sociales en general desde la deacutecada de los sesenta Buena parte de la preocupacioacuten sobre los monopolios no se refiere necesariamente a su tamantildeo sino al control que pueden ejercer sobre los precios lo que acarrea peacuterdidas de eficiencia ecoshynoacutemica a la sociedad Avances recientes en la teoriacutea econoacutemica especialshymente de la teoriacutea de la agencia la teoriacutea de los costos de transaccioacuten la teoriacutea de juegos y la teoriacutea de la informacioacuten han mejorado el entendimiento soshybre coacutemo la competencia y las poliacuteticas de competencia operan en diferenshytes esferas de la economiacutea y en distintas economiacuteas (Singh Singh y Weisse 2001a) Esto ha llevado a cambios en la forma de entender los monopolios De hecho una consideracioacuten fundamental sugiere que no soacutelo su tamantildeo o su influencia en el mercado es lo que importa sino maacutes bien el temor de la posible entrada de un competidor (Viscusi Vemon y Harrington 2000)

En varios contextos los monopolios naturales han surgido por razones de eficiencia econoacutemica el caso maacutes sobresaliente es el de los servicios puacuteblicos mdashelectricidad sistemas de transporte puacuteblico teleacutefonos y otrosmdash hecho evidente en Centroameacuterica La regulacioacuten econoacutemica reconoce que en algunos de estos casos la concentracioacuten de mercado no es soacutelo inevitashyble sino muchas veces una opcioacuten superior en cuanto a estructura de un mercado en particular La regulacioacuten por lo tanto impone liacutemites al desshyempentildeo de las empresas en estos mercados y busca reducir las peacuterdidas que pudieran generarse

Uno de los aspectos centrales de cualquier poliacutetica de competencia o de poliacuteticas sectoriales consiste en definir si conviene que el Estado intervenga y si lo hace conocer en queacute medida con queacute instrumentos y a queacute costo Esto no resulta faacutecil de dilucidar desde ninguacuten punto de vista En general sobre la base de la evidencia empiacuterica es posible afirmar que no siempre resulta conveniente realizar una poliacutetica de intervencioacuten en un mercado incluso cuando existan claros indicios de problemas de competencia ya que tanto la naturaleza del sector como el tipo de problema de competencia deben ser lo suficientemente grandes como para justificar la intervencioacuten gubernamental

En la bibliografiacutea de la economiacutea de la regulacioacuten y antimonopolios


G r aacute fic a i i i i Los co sto s y beneficios de la regulacioacuten

(Cantidad)

F u e n t e e l a b o r a c i oacute n p r o p i a

Williamson propuso en 1968 los criterios para evaluar la conveniencia de una intervencioacuten en esta materia En la graacutefica mi se muestra de forma muy sencilla la base de su anaacutelisis Por ejemplo si una empresa (o grupo de empresas) en una industria ejerce un cierto grado de poder de mercado entonces C p ] es la liacutenea de costo promedio antes de la fusioacuten y Cp2 la nueva liacutenea de costo promedio despueacutes de la fusioacuten El precio previo a la fusioacuten es Pj y es equivalente a C pv y el precio despueacutes de la fusioacuten es P2 que se suposhyne es mayor a P 1 Los efectos netos vienen dados por las aacutereas A y B El aacuterea B debajo de la curva de demanda representa la peacuterdida de peso muerto (D ead-W eight L o ss) que resultariacutea si los precios aumentaran de Pt a P2 siempre que los costos permanezcan constantes pero dado que con la fusioacuten se reducen los costos promedio entonces el aacuterea A significa el ahoshyrro de costos El efecto de distribucioacuten neta viene dado por la diferencia de B menos A Otra forma de analizarlo es cuando la empresa ejerce poder de mercado que le permite cobrar un precio P2 mayor que los costos marginashyles de Cp2 En este caso una poliacutetica de intervencioacuten del gobierno podriacutea eliminar este poder de mercado pero al hacerlo tambieacuten elevariacutea los costos de la industria de Cp2 a C pv debido a la desintegracioacuten horizontal o vertical


que se generariacutea con las peacuterdidas asociadas en economiacuteas de escala El preshycio despueacutes de la intervencioacuten gubernamental aumenta y es Piacute = Cpx y la cantidad es igual a Qv

En este caso el aacuterea B representa el aumento del excedente del consushymidor como resultado de la baja en el precio y el aumento de produccioacuten a O que resultariacutea ante una intervencioacuten por parte del gobierno El aacuterea A por su parte representa la peacuterdida social que se genera por efecto del aumento en los costos de la industria despueacutes de la intervencioacuten El efecto neto dependeraacute de las magnitudes relativas entre A y B

De lo anterior se desprende que una intervencioacuten regulatoria para elishyminar cierto poder de mercado se justifica en la medida en que los benefishycios sean mayores que los costos Si el poder de mercado que se estaacute ejershyciendo no genera grandes peacuterdidas y se conoce que el mercado no cuenta con suficiente competencia pero existe evidencia de que la concentracioacuten horizontal o vertical permite aprovechar importantes economiacuteas de escala entonces es posible que desde el punto de vista social sea contraproducente realizar alguacuten tipo de intervencioacuten ( c e p a l 2000)

Ademaacutes de los aspectos de regulacioacuten en el diagrama mi se observan las relaciones entre estructura comportamiento y desempentildeo de mercado y la poliacutetica puacuteblica El caso que se ilustra es el de los Estados Unidos Se muesshytran del lado izquierdo las categoriacuteas de un mercado en particular y del dereshycho el tipo de poliacutetica que se aplica en ese paiacutes Lo importante es advertir coacutemo la estructura define el comportamiento y eacuteste a su vez el desempentildeo y en conjunto moldean la poliacutetica pero tambieacuten la poliacutetica refuerza o redefine las condiciones de competencia o de monopolio en un mercado especiacutefico

Es importante subrayar que tras el concepto de poliacutetica de competencia subyace la idea central de ldquocompetencia efectivardquo la cual requiere no solashymente un nuacutemero razonable de competidores sino tambieacuten que eacutestos sean capaces de ejercer una fuerte presioacuten mutua En general se acepta que la competencia produce beneficios de eficiencia en la asignacioacuten de recursos4 al impulsar la convergencia de los precios con los costos marginales No obstante estos beneficios no se limitan a los de tipo estaacutetico o a la asignashycioacuten de recursos por lo que es necesario prestar atencioacuten a la ldquoeficiencia productivardquo o ldquoeficiencia dinaacutemicardquo es decir cuando se dan aumentos de productividad a traveacutes de la innovacioacuten (Ahn 2002)

4 Leibenstein contrastoacute en 1966 la eficiencia en la asignacioacuten de recursos con la llam ada Eficiencia -X y sentildealoacute que de acuerdo con la evidencia empiacuterica las ganancias de bienestar asociadas a la eficiencia en la asignacioacuten de recursos eran excesivamente pequentildeas

D ia g ra m a i i i i Relacioacuten entre estructura comportamiento y desempentildeo de mercados y las poliacuteticas puacuteblicas

F u e n t e William G Shepherd The Economics o f Industrial Organization Analysis Markets Policies Upper Saddle River Prentice Hall

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Subsidio

Control de

la propiedad


Las condiciones estructurales de la competencia efectiva se refieren a la existencia de muchas empresas de modo que se imposibilite la colusioacuten que no se deacute el dominio de mercado por parte de una o varias empresas y que la entrada para nuevos competidores sea razonablemente faacutecil Todas estas ideas conducen al anaacutelisis del monopolio y de los principales tipos de mershycado y de su funcionamiento Algunos de los aspectos conceptuales sobre este asunto se presentan a continuacioacuten En general el monopolio o el doshyminio de mercado pueden surgir por ldquobuenas causasrdquo por el aprovechashymiento de economiacuteas de escala o por el buen desempentildeo empresarial5 Tambieacuten puede surgir por causas anticompetitivas que explotan o crean imperfecciones o fallas de mercado

En primer lugar el monopolio puro se caracteriza por tener una sola empresa mdashcomo las empresas locales de agua y electricidadmdash con una deshymanda inelaacutestica y altas barreras de entrada En segundo lugar un mercashydo con empresa dominante tiene 40 de participacioacuten en el mercado y ninshyguacuten competidor cercano Esta categoriacutea se asemeja a la de un oligopolio estricto en el cual cuatro empresas poseen de forma combinada 60 de participacioacuten de mercado En estos casos la demanda es muy inelaacutestica y la competencia no es efectiva La otra categoriacutea es la de mercados con olishygopolios no estrictos en los cuales cuatro empresas comparten menos de 40 de participacioacuten en el mercado las barreras de entrada no son grandes y cada empresa tiene una demanda relativamente elaacutestica que le permite disminuir precios y acercarse a su nivel de costos En la quinta categoriacutea que se refiere a la competencia monopoliacutestica existen muchos competidoshyres con ligero poder de mercado Por uacuteltimo en el extremo se encuentra la competencia perfecta en la cual existen muchos competidores y ninguno tiene capacidad por siacute solo de influir en el mercado (Shepherd 1997)6

Si bien existen diversos grados de monopolio en el monopolio puro la curva de demanda del mercado se convierte en la curva de demanda de la empresa monopoliacutestica con cualquier inelasticidad que exista para ese producto En la graacutefica 1112 se ilustra el caso del efecto simple de un monoshypolio La curva de ingreso marginal se ubica por debajo de la de demanda

5 H asta la deacutecada de los setenta la nueva Escuela de Chicago sosteniacutea que en el anaacutelisis de competencia lo que entra en juego son las ldquobuenas causas de surgim iento de los monopolios

6 Lo im portante de la categorizacioacuten anterior es que introduce la nocioacuten de ldquogrado o nivel de monopoliordquo Una curva de dem anda altam ente elaacutestica im plica que la em presa tiene poca capacidad para elevar precios y m uestra que incluso con un pequentildeo aum ento en el precio la em presa no vende nada en cambio una curva altam ente inelaacutestica revela que puede elevar los precios y auacuten asiacute aum entar la cantidad vendida


G r aacute f i c a 1112 Efectos de un monopoliop

(Precio)

p = precioPm = precio de monopolioPe = precio competitivoCm = costo m arginalQm = cantidad de monopolioQc = cantidad competitivaRm = rendim iento marginalA = nivel de m aximizacioacuten de ganancia del m onopolista donde Cm = RmB = resultado competitivo donde P = CmA-C = brecha entre P y Cm causada por el Pm

F u e n t e Comisioacuten Econoacutem ica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l )

y la curva de costo marginal equivalente a la oferta se encuentra en el punshyto A En este punto con la cantidad Qm y el precio igual al costo marginal CM el monopolio maximiza su ganancia

Los principales efectos del monopolio en cuanto al desempentildeo econoacuteshymico se refieren a i) inadecuada asignacioacuten de recursos en la medida en que el nivel de producto es menor al de eficiencia y eleva la brecha entre precios y costos marginales ii) redistribucioacuten en la medida en que las ganancias del monopolio trasladan ingresos y riqueza de los consumidores a los accionistas del monopolio iii) se genera una ineficiencia (X-in-


efficiency) debido a que la gestioacuten empresarial no logra mantener los costos bajos a cada nivel de producto y iv) se reduce la presioacuten por la innovacioacuten y la invencioacuten en la medida en que se pierde la estructura de incentivos

En teacuterminos muy generales la competencia no es maacutes que el objeto que la poliacutetica y la ley de competencia promueven y protegen La competencia como tal es una situacioacuten en un mercado en el que las empresas u oferentes de forma independiente se disputan a los compradores con objeto de alcanshyzar un objetivo de negocios especiacutefico que puede ser de rentabilidad de ventas o de participacioacuten de mercado En este sentido el teacutermino compeshytencia puede ser entendido como un proceso de rivalidad entre empresas y estructuras de mercado En general los economistas la definen como un proceso en el que las empresas se vuelven maacutes eficientes y capaces de ofreshycer mayor diversidad de productos y servicios a precios maacutes bajos lo cual aumenta el bienestar del consumidor y determina una mejor asignacioacuten de los recursos En conclusioacuten un consenso bastante generalizado sostiene que la competencia real o potencial tiene efectos beneficiosos tanto en el bienestar social como en el desarrollo econoacutemico de los paiacuteses en los preshycios de los consumidores en la eficiencia de las empresas en el crecimienshyto econoacutemico en la distribucioacuten del ingreso y de acuerdo con teoriacuteas e inshyvestigaciones empiacutericas recientes en la innovacioacuten tecnoloacutegica

El teacutermino ldquopoliacutetica de competenciardquo en cambio se refiere a la poliacutetica orientada a conservar y promover la competencia lograr el cumplimiento de la ley contra praacutecticas comerciales restrictivas por parte de las empresas e influir en el disentildeo e implantacioacuten de otras poliacuteticas gubernamentales o medidas que afectan a la competencia Sin embargo la poliacutetica de compeshytencia no es la uacutenica poliacutetica que busca aumentar la competencia de los mercados Por ejemplo las poliacuteticas comerciales o de liberalizacioacuten de la inversioacuten extranjera o las poliacuteticas de reforma regulatoria y privatizacioacuten ejercen una fuerte influencia sobre la competencia y muchas veces este impacto puede darse en sentido contrario al de la misma poliacutetica de comshypetencia

En otro nivel de anaacutelisis el objetivo de la regulacioacuten el derecho y la poshyliacutetica de la competencia consiste en defender el intereacutes puacuteblico frente al poder monopoliacutestico En ese sentido los poderes puacuteblicos disponen de un instrumento de gran utilidad pero el alcance y los tipos de intervencioacuten vashyriacutean La regulacioacuten y el derecho de la competencia no son ideacutenticos El dereshycho y la poliacutetica de la competencia por un lado y los problemas de regulashycioacuten por otro pueden interferirse reciacuteprocamente de cuatro maneras


En primer lugar la regulacioacuten puede estar en contradiccioacuten con la poliacuteshytica de la competencia Las medidas reguladoras pueden haber fomentado e incluso exigido un comportamiento o unas condiciones que en otras cirshycunstancias constituiriacutean una violacioacuten del derecho de la competencia En segundo lugar la regulacioacuten puede sustituir a la poliacutetica de la competencia En los monopolios naturales la regulacioacuten intenta controlar la posicioacuten de dominio directamente mediante la fijacioacuten de topes de precios (pnce caps) y el control de la entrada y acceso La evolucioacuten de la tecnologiacutea y otras insshytituciones puede conducir a reconsiderar las premisas baacutesicas a favor de la regulacioacuten es decir que las instituciones y la poliacutetica de la competencia quizaacute no sean adecuadas para impedir el monopolio y el ejercicio del domishynio en el mercado En tercer lugar la regulacioacuten puede duplicar el derecho y la poliacutetica de la competencia La coordinacioacuten y los abusos en un sector econoacutemico son susceptibles de impedirse tanto por medio de regulacioacuten y reguladores como mediante el derecho y la poliacutetica de la competencia Por uacuteltimo la regulacioacuten puede aplicar meacutetodos de las instituciones de la comshypetencia Los instrumentos para alcanzar los objetivos de regulacioacuten pueshyden concebirse de manera que aprovechen los incentivos comerciales y la dinaacutemica competitiva ( o m c 1999)

Sobre la base de las diferencias anteriores se presentan a continuacioacuten las caracteriacutesticas estilizadas de la poliacutetica de competencia de sus objetishyvos principios y aplicaciones asiacute como algunos elementos del proceso insshytitucional Los principios fundamentales de las poliacuteticas de competencia se plantean a partir de un instrumento multilateral que contiene los princishypios relacionados con el control de las praacutecticas comerciales restrictivas ( p c r ) 7 orientados a que dichas praacutecticas no obstaculicen o anulen la conseshycucioacuten de los beneficios de la liberalizacioacuten comercial Este instrumento es el Conjunto de Principios y Normas Equitativas convenidos multilateralshymente para el control de las praacutecticas comerciales restrictivas adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 5 de diciembre de 1980 (Resolucioacuten 3563) Asimismo se utilizaron los textos baacutesicos del grupo de trabajo sobre la interaccioacuten entre comercio y poliacutetica de competencia de la Organizacioacuten Mundial del Comercio ( o m c )

7 Se refiere a los actos de em presas que abusan de su posicioacuten dom inante en el m ercado restringen la competencia o provocan efectos adversos al comercio internacional Por posicioacuten dom inante en el mercado se entiende la situacioacuten en que una empresa sola o de form a conjunshyta con otras estaacute en condiciones de contro lar el m ercado pertinente para un bien o servicio


O bjetivos de la po liacutetica de com petencia

Se sostiene a menudo que el objetivo baacutesico de la poliacutetica de competencia es proteger la competencia en siacute misma y no a los competidores8 En una perspectiva maacutes amplia de ldquocompetencia dinaacutem icardquo se hace referencia a ldquocompetencia por el mercado y no en el mercadordquo En la actualidad existe un acuerdo generalizado sobre el objetivo de la poliacutetica de competencia que es promover la rivalidad entre las empresas en los mercados al estableshycer liacutemites a las fallas de mercado privadas y anticompetitivas asiacute como a las distorsiones de mercados gubernamentales El propoacutesito de estas medishydas es promover la eficiencia econoacutemica9 (incluye la eficiencia ldquoproductivardquo de las empresas la eficiencia de mercados en la ldquoasignacioacutenrdquo de recursos y la eficiencia ldquodinaacutemicardquo) ademaacutes de proteger el bienestar del consumidor y el desarrollo econoacutemico (Petersmann 1998) En el contexto del presente trabajo los dos tipos de eficiencia promovidos por la competencia son la eficiencia estaacutetica10 que consiste en el uso oacuteptimo de los recursos exisshytentes al menor costo posible y la ldquoeficiencia dinaacutemicardquo que se fundamenshyta en la introduccioacuten oacuteptima de nuevos productos procesos de produccioacuten maacutes eficientes y estructuras organizacionales superiores

En resumen la poliacutetica de competencia comprende una amplia gama de medidas tendientes a fomentar una estructura y un comportamiento competitivo del mercado pero no se limita a una legislacioacuten general en mashyteria de competencia que aborde las praacutecticas anticompetitivas de las emshy

8 En un sentido de alcance m aacutes amplio de la poliacutetica de competencia eacutesta no deberiacutea lim ishytarse a reglam entar la fijacioacuten de precios y el poder de m ercado deberiacutea incluir en tre otras cosas la desregulacioacuten y la privatizacioacuten el comercio leal las norm as de proteccioacuten de los consum idores los derechos de propiedad intelectual y los regiacutemenes de comercio exterior ya que todos influyen en la com petitividad de un mercado

9 Muchas de las poliacuteticas y leyes de competencia consultadas en Centroam eacuterica no especifishycan si la eficiencia se define en teacuterm inos de excedente del consumidor excedente total o bienshyestar total por lo que es difiacutecil delinear un enfoque uacutenico de eficiencia Por esta razoacuten la tiacutepishyca in terp re tacioacuten de conceptos antim onopolio com o praacutecticas com erciales restrictivas m onopolizacioacuten y abuso de posicioacuten dom inante de mercado pueden variar notoriam ente de un paiacutes a otro dependiendo del objetivo de poliacutetica y del concepto de eficiencia adoptado por las instituciones de regulacioacuten En general buena parte de los especialistas en la m ateria se concentran en el enfoque del excedente del consumidor y en ausencia de limitaciones al p roshyducto y a los precios

10 La eficiencia estaacutetica tam bieacuten se puede dividir en ldquoeficiencia de produccioacutenrdquo (production efficiency) y en eficiencia en la asignacioacuten de recursosrdquo (allocative efficiency) En estos casos la m ala asignacioacuten de recursos lleva a peacuterdidas de peso m uertordquo (dead-weight-loss) que no son recuperadas por productores o consum idores En este sentido se sostiene con frecuencia que


presas ( o m c 1999) Asiacute se agrega que el objetivo de la poliacutetica de compeshytencia es beneficiar a la sociedad al asegurar que la economiacutea de los paiacuteses funcione bien y permitir que los compradores decidan y comuniquen queacute productos y servicios quieren ademaacutes de que los oferentes respondan a las demandas de los consumidores de la forma menos costosa posible El poshyder monopoliacutestico y la regulacioacuten ineficiente del gobierno son las dos prinshycipales fuerzas que atentan contra este objetivo de tal manera que la poliacutetishyca y la ley de competencia tratan de compensar su efecto Sin embargo es necesario plantear si este objetivo es vaacutelido para los paiacuteses en desarrollo para paiacuteses maacutes avanzados en su proceso de industrializacioacuten como Meacutexishyco o para economiacuteas pequentildeas como las centroamericanas

Desde el punto de vista del desarrollo econoacutemico es importante hacer una distincioacuten entre ldquocompetencia estaacuteticardquo y ldquocompetencia dinaacutemicardquo La primera es tiacutepica de mercados estables y maduros la segunda se aplica a mercados de raacutepido cambio tecnoloacutegico e innovacioacuten En ambos casos la competencia permite a los mercados premiar el buen desempentildeo o castigar el malo lo cual provee los incentivos a las empresas para el uso de sus cashypacidades y ventajas de informacioacuten

El enfoque de poliacutetica de competencia de las economiacuteas maacutes avanzashydas orientado a promover la eficiencia en la asignacioacuten de recursos y menores precios para los consumidores en apariencia es demasiado estreshycho y estaacutetico En las economiacuteas pequentildeas en particular se busca elevar el nivel de vida de la poblacioacuten lo cual se consigue necesariamente mediante el crecimiento sostenido de la productividad en el largo plazo La consecushycioacuten de este objetivo es dinaacutemica y requiere inter alia altas tasas de invershysioacuten Desde este punto de vista la competencia excesiva puede ser tan dantildeishyna como la muy escasa Por lo anterior las economiacuteas pequentildeas requieren en principio un ldquogrado oacuteptimo de competenciardquo11 el cual si bien es difiacutecil de establecer y medir mdashy mucho maacutes acordar quieacuten debe hacerlomdash debe ser efectivo y suficiente para promover la rivalidad y reducir la ineficiencia en el uso y asignacioacuten de los recursos en el nivel macroeconoacutemico Por otro lado demasiada competencia disuade la propensioacuten a invertir (Singh y Dhumale 1999)la com petencia perfecta puede llevar en ocasiones a ineficiencias ya que alguacuten poder de m ershycado estaacute inevitablemente presente en m uchas situaciones por lo que una ldquocom petencia m ashynejable o trabajablerdquo (workable competition) es m aacutes realista ya que busca m aneras de volver compatible el poder de m ercado con el com portam iento competitivo activo ( u n c t a d 1998)

1 En las economiacuteas m aacutes avanzadas se asum e que el ldquogrado oacuteptim o de com petenciardquo es el de ldquom aacutexim a competenciardquo es decir cuanto m ayor competencia mejor


A continuacioacuten se resumen los objetivos y alcances de la poliacutetica de competencia

1 P rom ocioacuten de la e fic iencia econoacutem ica La promocioacuten de la eficiencia econoacutemica es el objetivo maacutes conocido y generalizado de la poliacutetica de comshypetencia El concepto de eficiencia se define ya sea en teacuterminos de excedenshyte del consumidor o bien de excedente total o de bienestar total12 Como ya se mencionoacute la discusioacuten se limita a diferenciar entre eficiencia estaacutetica y dinaacutemica La primera se refiere a la utilizacioacuten oacuteptima de los recursos exisshytentes en una sociedad para satisfacer las demandas de los consumidores (eficiencia en la asignacioacuten de los recursos) al costo maacutes bajo posible (efishyciencia productiva) La eficiencia dinaacutemica en cambio es mucho maacutes imshyportante que la estaacutetica ya que consiste en la introduccioacuten oacuteptima de nueshyvos productos o de nuevos procesos de produccioacuten13 Asiacute la competencia en los mercados promueve la eficiencia en la medida en que a) acerca los precios a los costos marginales b) asegura que las empresas produzcan al menor costo posible y e ) genera incentivos en las empresas para emprenshyder maacutes actividades de investigacioacuten y desarrollo

2 P rom ocioacuten del b ienestar de los co n su m id o res El bienestar del consushymidor es sin duda un objetivo central de la poliacutetica de competencia y muy a menudo se utiliza como la guiacutea general principal para la aplicacioacuten de la ley de competencia en algunas de las legislaciones maacutes importantes Un crishyterio fundamental para la aplicacioacuten de esa poliacutetica consiste en determinar si lo prescrito en dichas legislaciones tiene un efecto negativo en los precios y en las opciones ofrecidas a los consumidores o sobre ambas cosas a la vez Si se considera que el bienestar del consumidor es el objetivo principal de la poliacutetica de competencia entonces dicho enfoque difiere de aquel susshytentado en la eficiencia ldquopurardquo en el cual se pondera la eficiencia en la meshydida en que exista una expectativa razonable de que sus beneficios recaeraacuten finalmente en los consumidores y no seraacuten retenidos por los productores

3 P rom ocioacuten del desarrollo econoacutem ico Para las economiacuteas pequentildeas es imprescindible que las poliacuteticas se disentildeen e implanten con objeto de imshy

12 El excedente del consum idor rep resen ta la diferencia en tre lo que los consum idores pagan colectivamente po r un producto en un m ercado y lo que cada consum idor estaacute dispuesshyto a pagar por arriba del precio actual El excedente del productor se refiere a la diferencia en precio entre lo que reciben los productores colectivamente por sus productos en un m ercado y la sum a de los costos marginales de los respectivos productores El excedente total es la sum a del excedente del consum idor y del excedente del productor

13 En un escenario de progreso tecnoloacutegico la competencia perm ite lo que Schum peter llashymoacute destruccioacuten creativarsquorsquo La destruccioacuten creativa induce una nueva dinaacutem ica en la relacioacuten


pulsar el desarrollo econoacutemico En ese sentido se debe a) promover una asignacioacuten eficiente de los recursos b) proteger el bienestar de los consushymidores c) prevenir los niveles de concentracioacuten excesivos y la consiguienshyte rigidez estructural d) enfrentar las praacutecticas anticompetitivas de las emshypresas (incluidas las multinacionales) que poseen una dimensioacuten comercial y afectan particularmente a los paiacuteses en desarrollo e) aumentar la capacishydad de atraccioacuten de una econom iacutea respecto de la inversioacuten extranjera y apoyar al maacuteximo los beneficios que dicha inversioacuten aporta f) ampliar los beneficios de la privatizacioacuten y de las iniciativas de reforma reglamentaria y desregulacioacuten y g) establecer un centro institucional de coordinacioacuten para la promocioacuten de las reformas de poliacutetica a favor de la competencia y de un espiacuteritu de competencia El objetivo de promover el desarrollo econoacuteshymico se subraya tambieacuten en el Conjunto de las Naciones Unidas uno de cuyos objetivos baacutesicos es ldquolograr que las praacutecticas comerciales restrictivas no impidan ni anulen la consecucioacuten de los beneficios a que deberiacutea dar lugar la liberacioacuten de las barreras arancelarias y no arancelarias que afecshytan al comercio mundial en particular al comercio y al desarrollo de los paiacuteses en desarrollo ( o m c 1999)

4 O b je tivo s a d ic io n a les de la p o liacutetic a de c o m p e te n c ia Estos objetivos pueden ser significativos desde el punto de vista de las autoridades encarshygadas de su cumplimiento y de las poliacuteticas y legislaciones nacionales por lo que pueden revestir particular importancia seguacuten las circunstancias ecoshynoacutemicas de cada paiacutes Algunos de los objetivos son los siguientes a) proshymocioacuten de la equidad y la justicia b) promocioacuten de oportunidades para las pequentildeas y medianas empresas c) integracioacuten del mercado d) promocioacuten del desarrollo tecnoloacutegico y de la produccioacuten y el empleo nacionales ye ) proteccioacuten del pluralismo econoacutemico y poliacutetico

A spectos de aplicacioacuten de la po liacutetica de com petencia

La segunda categoriacutea de principios fundamentales de poliacutetica de competenshycia estaacute integrada por principios maacutes operacionales de su disentildeo y aplicashycioacuten La seleccioacuten de esos principios se basa en que sus efectos rebasan las

de competencia y desarrollo En el enfoque estaacutetico el aum ento de com petencia por lo regular elevariacutea el b ienestar social sin em bargo en el enfoque dinaacutem ico la com petencia lleva a un proceso de m ejora continua de la eficiencia lo cual podriacutea llevar a m ayores tasas de crecishym iento econoacutemico


normas juriacutedicas especiacuteficas y afectan el disentildeo o la aplicacioacuten de la ley y la poliacutetica de competencia de manera sistemaacutetica en una amplia categoriacutea de jurisdicciones

En primer lugar la presuncioacuten a favor de los mercados competitivos En la mayoriacutea de las situaciones el funcionamiento libre de los mercados competitivos no distorsionados por la intervencioacuten estatal generaraacute resulshytados econoacutemicos y socialmente eficientes No es necesario que los mercashydos sean perfectamente competitivos para lograr esos resultados aunque deben ser ldquorazonablemente competitivosrdquo Algunos de los elementos que cashyracterizan a los mercados razonablemente competitivos son los siguientes 1) un nivel miacutenimo de desarrollo econoacutemico y una tradicioacuten de calidad y competencia 2) m ecanismos de regulacioacuten mejorados constantemente teniendo en cuenta las praacutecticas y los usos establecidos 3) libertad de preshycios y su fijacioacuten mediante el libre juego de la competencia (mecanismo de competencia de la oferta y la demanda) lo cual supone la presencia de muacutelshytiples agentes econoacutemicos 4) supervisioacuten de las estructuras de los mercashydos y de las praacutecticas anticompetitivas incluidos carteles acuerdos de conshyvivencia exclusividades y abuso de posiciones dominantes 5) transparencia y lealtad en las transacciones a fin de garantizar cierta fluidez 6) libertad de entrada y salida de las mercanciacuteas y 7) neutralidad del Estado en sus relaciones con los agentes econoacutemicos

En segundo lugar el fomento de medidas externas e internas de apertura del mercado La presuncioacuten a favor de los mercados competitivos evidencia la relacioacuten directa entre las medidas de apertura del mercado y las de otra iacutenshydole para alcanzar los objetivos de la poliacutetica de competencia La liberalizacioacuten del comercio puede tener efectos positivos en la competencia de dos maneras 1) puede suprimir los obstaacuteculos impuestos por los gobiernos que afectan directamente la situacioacuten de la competencia en el mercado de bieshynes y servicios y 2) puede resultar maacutes difiacutecil para los agentes del sector privado concertar acuerdos destinados a facilitar la funcioacuten de la compeshytencia extranjera

En tercer lugar la evaluacioacuten de las posibilidades para ejercer el poder del mercado Un principio analiacutetico baacutesico de la poliacutetica de competencia referido a las cuestiones relativas al marco reglamentario y a la aplicacioacuten de las leyes sobre la competencia es la evaluacioacuten de las posibilidades para ejercer el poder de mercado

En cuarto lugar la distincioacuten entre viacutenculos horizontales y verticales Se entiende por acuerdos horizontales los expresos o taacutecitos entre empreshy


sas que normalmente estariacutean en competencia reciacuteproca en el abastecishymiento de productos similares en un determinado mercado Los acuerdos verticales son los celebrados entre empresas en diferentes etapas de la cashydena de produccioacuten y com ercializacioacuten de un producto o productos deshyterminados Esta distincioacuten es pertinente para la evaluacioacuten de los acuershydos entre empresas y los estructuralesrdquo como las fusiones y las empresas conjuntas

Finalmente la proteccioacuten de la competencia como proceso y no de los diversos competidores Por lo general la ley de competencia no tiene el coshymetido de determinar si las empresas participan en un mercado o quedan excluidas de eacutel en la medida en que el proceso de competencia en el mercashydo no resulte significativamente menoscabado

A spectos in stitu c io n a les

La tercera categoriacutea importante de principios para la aplicacioacuten de la ley y poliacutetica de la competencia se relaciona con los principios de disentildeo y proshyceso institucional Algunos de los principios pertinentes son los que se exshyplican a continuacioacuten

1 A d h e s ioacute n a los p r in c ip io s de las g a ra n tiacutea s p ro cesa les d eb id a s En el Conjunto de las Naciones Unidas se indica que ldquoen el control de las praacutectishycas comerciales restrictivas los Estados deberiacutean asegurar a las empresas un trato que sea justo equitativo y no discriminatorio conforme a los proshycedimientos legales establecidosrdquo Este concepto por lo general se refiere a la observancia de procedimientos justos y equitativos en las actuaciones administrativas y judiciales incluido el derecho a ser escuchado el derecho de peticionar ante los organismos en materia de competencia y recabar explicaciones por falta de actuacioacuten en cuestiones concretas la posibilidad de revisioacuten judicial de las decisiones administrativas el derecho de interposhyner recurso ante los tribunales superiores y cuestiones conexas

2 O p tim iza r el alcance y el aacute m b ito de la po liacutetica de com petencia Un prinshycipio de disentildeo institucional en la esfera de la poliacutetica de competencia es el de aumentar al maacuteximo el alcance y el aacutembito de esa poliacutetica en todas las jurisdicciones Esto refleja la opinioacuten de que se gana en coherencia poliacutetica y efectividad si se utiliza un criterio coherente en la mayor medida posible en todas las economiacuteas nacionales

3 A dhesioacuten a los p rin c ip io s contra la d iscrim in a c ioacute n y en pro de la transshy


parencia Un conjunto adicional de principios de disentildeo institucional lo constituyen los principios fundamentales de la o m c de trato nacional trato de la nacioacuten maacutes favorecida y transparencia Los principios de trato nacioshynal y trato de la nacioacuten maacutes favorecida son en apariencia el resultado de centrar la poliacutetica de competencia en la proteccioacuten de la competencia como proceso maacutes que de cada competidor cualquiera que sea su nacionalidad En el caso del principio de transparencia refleja el reconocimiento de que la publicacioacuten de las decisiones y directrices administrativas y judiciales asiacute como otras actividades encaminadas a fomentar la transparencia y el conocimiento del puacuteblico contribuyen directamente a la efectividad de la ley y la poliacutetica de competencia

4 Cooperacioacuten internacional Esta cooperacioacuten adopta muacuteltiples forshymas entre las que cabe mencionar la ayuda en casos concretos de aplishycacioacuten de leyes sobre la competencia los contactos oficiosos para inshytercambiar informacioacuten dada a conocer puacuteblicamente sobre teacutecnicas de aplicacioacuten cooperacioacuten teacutecnica y formacioacuten asiacute como la revisioacuten por funshycionarios de igual categoriacutea y los procedimientos de intercambio de inforshymacioacuten destinados a facilitar el desarrollo institucional e incrementar la transparencia

En funcioacuten de lo anterior es necesario hacer una referencia a los insshytrumentos de la poliacutetica de competencia El instrumento baacutesico de la poliacutetishyca de competencia es la ley que puede ser orgaacutenica o geneacuterica En la orgaacuteshynica se incluye la Constitucioacuten y en la geneacuterica los coacutedigos de comercio o leyes por los que se rige el funcionamiento de las sociedades privadas y el comportamiento de los accionistas las leyes sobre valores que estipulan disciplinas para la venta de valores el coacutedigo civil las leyes sobre comercio leal y las leyes de proteccioacuten del consumidor ( o m c 1997) Las leyes especiacuteshyficas incluyen las leyes antimonopoacutelicas o leyes de libre competencia Exisshyten tambieacuten los ordenamientos relativos a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y sobre los servicios puacuteblicos Otro grupo de leyes no afectan directamente la concentracioacuten del poder de mercado pero siacute las condiciones de competencia Estas son las leyes sobre la usura las que vershysan sobre la inversioacuten extranjera y las sectoriales especiacuteficas

Los instrumentos de la poliacutetica de competencia comprenden ademaacutes otros de poliacutetica comercial Por ejemplo las praacutecticas antidumping las meshydidas compensatorias y las salvaguardias son instrumentos de poliacutetica coshymercial que han influido en el funcionamiento y en la estructura de los mercados y la competencia Cualquiera que sea el grado de apertura del reacuteshy

gimen comercial los instrumentos de poliacutetica comercial pueden fomentar u obstaculizar la competencia en el mercado nacional

A n aacute l is is p o r pa iacutes

Costa R ica

En Costa Rica se han implantado a partir de la primera mitad de los antildeos ochenta reformas econoacutemicas importantes entre las que destacan la apershytura del mercado externo la eliminacioacuten de la mayoriacutea de los controles de precios la desregulacioacuten del sector financiero (a fines de esa deacutecada) la libertad de los exportadores de disponer de las divisas ganadas a traveacutes de sus exportaciones e incluso la privatizacioacuten de una serie de empresas del sector puacuteblico La liberalizacioacuten comercial hizo descender el arancel proshymedio de maacutes de 50 en 1985 a alrededor de 11 en 2000 y se ha liberado casi la totalidad de los precios (muchos precios agriacutecolas estaban controlashydos) Asimismo se tendioacute a eliminar los subsidios aunque se crearon inshycentivos a las exportaciones que estuvieron vigentes hasta fines de los antildeos noventa al igual que en el resto de los paiacuteses de la regioacuten Una particularishydad de Costa Rica es que tradicionalmente ha contado con un aparato estashytal muy fuerte como proveedor de servicios puacuteblicos e incluso de algunos bienes de consum o final (cerveza por ejemplo) e intermedios (cemento combustibles) lo que hasta cierto punto se ha mantenido incluso con las reformas econoacutemicas

Costa Rica presenta una situacioacuten uacutenica en la regioacuten centroamericana en materia de poliacuteticas de competencia Por una parte es uno de los paiacuteses que maacutes ha desarrollado su marco institucional y legal para promover la competencia por otra praacutecticamente ha cesado el traspaso al sector privashydo de las empresas que proveen servicios puacuteblicos Asiacute se han fomentado poliacuteticas para mejorar el funcionamiento del mercado pero manteniendo monopolios del sector puacuteblico que no estaacuten sujetos al marco legal antimo- nopoacutelico y otras poliacuteticas de competencia Ademaacutes se ha hecho un esfuerzo por modernizar la regulacioacuten asiacute como por eliminar las distorsiones de preshycios y otras que han existido por deacutecadas



La experiencia de C osta R ica en p o liacuteticas de com petencia

M arco in s titu c io n a l y legalDentro del conjunto centroamericano en Costa Rica al igual que en Pashynamaacute existe un desarrollo comparativamente mayor del marco legal e insshytitucional para fomentar y proteger las condiciones de competencia en el mercado

Las condiciones de competencia estaacuten respaldadas por el artiacuteculo 46 de la Constitucioacuten vigente que prohiacutebe los monopolios de caraacutecter particular y las praacutecticas que ldquorestrinjan la libertad del comercio la agricultura o la industriardquo Este artiacuteculo tambieacuten protege el derecho de los consumidores y apoya a los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus dereshychos Sin embargo la defensa de las condiciones de competencia se legisloacute en forma maacutes precisa y efectiva en la Ley de Promocioacuten de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor ( l p c d e c ) promulgada en 199514 e insshypirada en gran medida en la ley antimonopoacutelica mexicana

La l p c d e c se orienta a proteger los intereses y los derechos legiacutetimos del consumidor y promover la libre competencia mediante la prohibicioacuten de las praacutecticas monopoliacutesticas y otras que puedan restringir el funcionashymiento de los mercados asiacute como la eliminacioacuten de las regulaciones inneshycesarias de las actividades econoacutemicas Maacutes especiacuteficamente la ley prohiacuteshybe las praacutecticas monopoliacutesticas absolutas o relativas las concentraciones y la competencia desleal abarca a todos los agentes econoacutem icos con la excepcioacuten de los que ofrecen servicios puacuteblicos mediante una concesioacuten del Estado asiacute como los monopolios del Estado creados por ley y las municishypalidades

Varias instituciones se crearon para facilitar la aplicacioacuten de la l p c d e c en particular destacan la Comisioacuten de Promocioacuten de la Competencia (c p c )

y la Autoridad Reguladora de los Servicios Puacuteblicos que operan desde 1995 La Defensoriacutea de los Habitantes ( d h ) comenzoacute a funcionar en 1997 Finalmente en 1998 se instaloacute la Comisioacuten de Desregulacioacuten con el propoacuteshysito de mejorar las condiciones para las inversiones mediante la simplificashycioacuten de traacutemites15

La c p c es un oacutergano autoacutenomo administrativo (de desconcentracioacuten

14 Se habiacutea prom ulgado en 1975 la Ley de Defensoriacutea del Consumidor pero no operoacute15 Esta Comisioacuten estaacute conform ada por el M inisterio de Salud y el m e ic el presidente de la

CPC y tres representantes del sector privado designados por la Unioacuten de Caacutemaras Em presariashyles pero es maacutes deacutebil que las otras dos comisiones


maacutexima) del Estado y estaacute adscrito al Ministerio de Economiacutea Industria y Comercio (m e ic ) [] la instancia administrativa ante la Comisioacuten es oblishygatoria y de previo agotamiento para acudir a la viacutea judicialrdquo Una vez agoshytada la viacutea administrativa las resoluciones finales pueden impugnarse ante la Jurisdiccioacuten Contencioso-Administrativa (Dachner Sittenfeld y Weinsshytock 1997 Sittenfeld 1998) Esta Comisioacuten estaacute conformada por cinco miembros propietarios y cinco suplentes nombrados por el Poder Ejecutishyvo a propuesta del m e ic Se ocupa de tres aacutereas de competencia la desregushylacioacuten econoacutemica regulacioacuten de algunos precios16 (temporalmente) y la aplicacioacuten de la ley de competencia en lo que atantildee al aspecto antimonopo- liacutestico Las normas de competencia desleal le corresponden a la Unidad de Asuntos Juriacutedicos del m e ic mientras que los asuntos relacionados con los derechos de los consumidores son competencia de la Comisioacuten Nacional del Consumidor (c n c ) que ha cobrado creciente importancia

Las funciones de la c p c incluyen primero la promocioacuten de la compeshytencia mediante la difusioacuten de la informacioacuten sobre las condiciones de competencia de los mercados y sus beneficios Segundo la prevencioacuten de las praacutecticas anticompetitivas mediante la evaluacioacuten de reglamentos leyes acuerdos y otros actos administrativos que afecten negativamente la libre competencia Tercero la investigacioacuten de oficio o por denuncia de las praacutecshyticas anticompetencia Auacuten maacutes la c pc tiene la facultad mdashen virtud del arshytiacuteculo 11mdash de hacer un seguim iento de los mercados en los que existen pocos actores econoacutemicos y donde potencialmente puede haber praacutecticas monopoliacutesticas y de oligopolios (Dachner Sittenfeld y Weinstock 1997 Sitshytenfeld 1998)

Por uacuteltimo dependiendo del caso la c p c puede exigir la desconcentrashycioacuten total o parcial si hubiera una concentracioacuten indebida ademaacutes de imshyponer una multa de distintos montos en funcioacuten de la gravedad de la praacutecshytica monopoliacutestica

Entre 1995 y mayo de 2001 la c p c recibioacute 345 casos de los cuales 166 fueron denuncias 106 consultas 70 investigaciones de oficio dos licencias y una fusioacuten Se impusieron sanciones en forma de multas a 42 agentes econoacutemicos entre 1996 y 2000 y el monto de las multas aumentoacute consideshyrablemente desde 1999 Estas penalidades se aplicaron a empresas que efectuaron praacutecticas anticompetitivas como acuerdos para fijar precios negativa de entrega de informacioacuten impedimento a la entrada de nuevos

16 Actualmente la c p c controla el precio del arroz y el de fruta de palm a


competidores etc 17 Cada antildeo se ha presentado un nuacutemero creciente de casos ante la c p c lo cual indica que ha ido adquiriendo legitimidad entre el puacuteblico y que se ha dado a conocer su funcioacuten

La l p c d e c adolece de una serie de limitaciones que afecta la capacidad de la CPC para actuar en materia de competencia Por ejemplo en lo que a concentraciones se refiere la c p c debe remitirse al procedimiento legal de la Ley General de Administracioacuten Puacuteblica lo que hace maacutes lento todo proshycedimiento de este tipo Una de las mayores limitaciones de la ley es que no se establece que las empresas deban hacer una notificacioacuten previa si tieshynen intenciones de fusionarse Esta caracteriacutestica torna mucho maacutes difiacuteshycil controlar la labor de la comisioacuten Asiacute soacutelo se puede actuar sobre las concentraciones una vez que eacutestas han ocurrido lo cual eleva el costo del proceso Adicionalmente la l p c d e c tiene un aacutembito de aplicacioacuten restrinshygido en la medida en que estaacuten excluidos ldquolos agentes prestadores de sershyvicios puacuteblicos que gozan de una concesioacuten del Estadordquo los monopolios de Estado creados por ley en aacutereas como seguros destilacioacuten de alcohol telecomunicaciones distribucioacuten de energiacutea eleacutectrica y agua y finalmente las municipalidades tanto en su reacutegimen interno como en sus relaciones con tercerosrdquo Asimismo aunque la CPC puede opinar sobre nuevas reglas leyes y otras disposiciones gubernamentales desde el punto de vista de su impacto sobre las condiciones de competencia su influencia se limita a dar consejos

Con todo la c p c ha sido una de las instancias maacutes exitosas entre las que promueven las condiciones de competencia Este organismo ha recibido una cantidad creciente de demandas a traveacutes de la d h por lo cual ha revisashydo los procedimientos para procesar esas demandas y ha perfeccionado su apoyo al puacuteblico La tarea de la c pc es buscar la conciliacioacuten entre las parshytes y si no se logra entonces los casos se llevan a tribunales La d h particishypa en las audiencias puacuteblicas y ha promovido la participacioacuten de la comushynidad en ellas (creadas gracias a la Ley de la Autoridad Reguladora) para evaluar la calidad de los servicios y opinar sobre los procedimientos seguishydos para la fijacioacuten de tarifas

Ademaacutes de elaborar las regulaciones necesarias para el mejor funcionashymiento de los mercados se desarrollaron otros mecanismos para facilitar la mayor participacioacuten del sector privado en una serie de esferas anteriorshymente reservadas al sector puacuteblico Entre eacutestos sobresale la Ley de Conceshy

17 Veacutease httpwwwmeicgocr


sioacuten de Obra Puacuteblica aprobada en 1993 Sin embargo la buacutesqueda de una forma legal adecuada para concesionar obra puacuteblica ha tenido tropiezos en Costa Rica En efecto la primera concesioacuten de obra puacuteblica que se hizo mdashreshyhabilitacioacuten y construccioacuten de la autopista Bernardo Soto adjudicada a las empresas nacionales MECO y Santa Fe y a la empresa mexicana Tribasamdash fue declarada nula por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en 1999 La Ley de Concesiones adolece de una serie de ambiguumledades e imprecisiones ademaacutes de que limita las actividades susceptibles de ser concesionadas18 De hecho para poder concesionar el aeropuerto Juan Santamariacutea se buscoacute una forma diferente la figura de ldquogestioacuten interesadardquo (compatible con el artiacuteculo 55 de la Ley de Contratacioacuten Administrativa)19

R egulacioacuten y priva tizac ioacutenDurante la crisis de la deuda externa en 1982 quebraron las empresas que formaban parte de la Corporacioacuten Costarricense de Desarrollo (Codesa) y a partir de entonces se inicioacute la desincorporacioacuten de dichas empresas Asiacute entre 1987 y 1991 se vendieron 57 empresas estatales pertenecientes a Coshydesa las cuales en los antildeos ochenta habiacutean causado una peacuterdida por 17 000 millones de doacutelares (Sittenfeld 1998) Otros cambios importantes fueron la transferencia al sector privado de la distribucioacuten y procesamiento de grashynos baacutesicos manejados hasta principios de los antildeos ochenta por el Consejo Nacional de Produccioacuten ( c n p )

Aparte de las empresas mencionadas el proceso de privatizacioacuten ha avanzado poco en Costa Rica y actualmente los seguros las telecomunicashyciones y la distribucioacuten de la energiacutea eleacutectrica el agua la produccioacuten e imshyportacioacuten de combustibles asiacute como la destilacioacuten de alcohol siguen perteshyneciendo al Estado De hecho el traspaso de servicios que proveen grandes monopolios del sector puacuteblico al privado ha enfrentado fuerte resistencia entre grupos de la sociedad civil como los sindicatos por ejemplo En 1996 se formuloacute una propuesta de restructuracioacuten de los sectores de energiacutea y teshylecom unicaciones mdashconocido como ldquocombo energeacuteticordquomdash que incluiacutea la modernizacioacuten del Instituto Costarricense de Electricidad ( ic e ) una nueva ley para el sector eleacutectrico y otra para el de telecomunicaciones asiacute como la creacioacuten de un ente regulador en cada uno de ellos No obstante esta proshy

18 Las actividades excluidas son los ferrocarriles las ferroviacuteas y los aeropuertos asiacute como obras existentes en muelles (siacute pueden concesionarse obras nuevas en muelles)

19 La figura de ldquogestioacuten interesadardquo es un m ecanism o legal que perm ite delegar en el sector privado la prestacioacuten de un servicio puacuteblico y la inversioacuten en infraestructura


puesta despueacutes de ser largamente discutida fue rechazada por diversos sectores sociales de modo que en 2000 quedoacute descartada

Asiacute el ic e sigue siendo un monopolio estatal de energiacutea y telecomunicashyciones que junto con la empresa estatal de seguros (tambieacuten un monoposhylio) y la Refinadora Costarricense de Petroacuteleo (Recope) constituye el nuacuteshycleo del sector puacuteblico proveedor de bienes y servicios

En Costa Rica ha habido un proceso de centralizacioacuten en un solo ente en materia de regulacioacuten Ese proceso ocurrioacute lentamente a partir de 1941 cuando comenzaron a agregaacutersele funciones de regulacioacuten al Organismo Regulador del Suministro Eleacutectrico En 1996 esta dependencia se transforshymoacute en la Autoridad Reguladora de los Servicios Puacuteblicos (Aresep) cuyos objetivos incluyen a) armonizar los intereses de los consumidores usuashyrios y prestatarios de los servicios puacuteblicos b) procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los intereses de los prestatarios de los sershyvicios puacuteblicos c) fijar precios de los servicios de acuerdo con los ldquocostos necesarios para prestar el servicio que permitan una retribucioacuten competitishyva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividadrdquo d) supervisar que se cumplan los requisitos de cantidad calidad y continuidad de los servicios puacuteblicos y e) velar por la proteccioacuten del ambiente cuando se prestan los servicios regulados o se otorgan concesiones Ademaacutes la Aresep recibe queshyjas de los usuarios de los servicios puacuteblicos y las investiga En caso de encontrar falta la Aresep puede sancionar a la empresa que ofrece el servishycio con el procedimiento administrativo previsto en la Ley de la Adminisshytracioacuten Puacuteblica imponiendo una multa de cinco a 10 veces el valor del dantildeo causado Finalmente es atribucioacuten de la Aresep otorgar concesiones para la generacioacuten privada

Los servicios puacuteblicos regulados por la Aresep incluyen energiacutea eleacutectrishyca en las etapas de generacioacuten transmisioacuten distribucioacuten y comercializashycioacuten servicios de telecomunicaciones suministro de servicios de acueductos y alcantarillado suministro de combustibles derivados de hidrocarburos riego y avenamiento transporte puacuteblico salvo el aeacutereo servicios mariacutetimos y aeacutereos en los puertos nacionales transporte de carga por ferrocarril y recoleccioacuten y tratamiento de desechos soacutelidos e industriales

Durante la administracioacuten del presidente Rodriacuteguez (1998-2002) se creoacute la Oficina de Simplificacioacuten de Traacutemites que ha hecho un esfuerzo importante por modernizar el marco regulatorio pero maacutes en los aspectos en que el Poder Ejecutivo tiene incidencia que con respecto a la base legal Asiacute se aproboacute una serie de disposiciones que ha ayudado a los inversionisshy


tas a agilizar traacutemites para establecer una empresa a exportadores para inshygresar a distintos programas que brindan estiacutemulos para instalacioacuten de esshytaciones de combustible el establecimiento de ventanilla uacutenica de traacutemites industriales agilizacioacuten de registro e importacioacuten de diversos productos e insumos etceacutetera (Jimeacutenez 2001)

A pesar de estos esfuerzos y los importantes avances en materia de regulacioacuten todaviacutea se requiere una revisioacuten integral de ese sistema para comparar su eficiencia con otros sistemas Entre los obstaacuteculos enfrentashydos se cuenta el que la jurisprudencia constitucional se haya vuelto maacutes conservadora en los uacuteltimos antildeos en relacioacuten con la libertad de comercio lo que ha dificultado la aplicacioacuten de la Ley de Promocioacuten de Competenshycia20 Un segundo problema es la falta de racionalizacioacuten de las distintas regulaciones que emite la administracioacuten puacuteblica y la c p c no tiene capacishydad para realizar una revisioacuten exhaustiva y efectuar recomendaciones sobre todas las nuevas disposiciones del gobierno antes de que eacutestas salgan a la luz con el fin de evitar una sobrerregulacioacuten Tambieacuten debe anotarse el papel de la Asamblea Legislativa que puede con la iniciativa de uno solo de sus miembros paralizar una iniciativa de ley (Jimeacutenez 2001) Hay que agregar que la Oficina de Simplificacioacuten de Traacutemites es muy limitada en su alcance y que existe una necesidad no soacutelo de simplificar sino de repensar las regulaciones que deben seguir existiendo

Las po liacutetica s de com petencia y los sectores proveedores de servicios de u tilid a d puacuteb lica

Telecom unicaciones21En comparacioacuten con el resto de Centroameacuterica Costa Rica tiene la mayor penetracioacuten de servicio telefoacutenico tanto privado como puacuteblico En 2000 habiacutea 249 liacuteneas telefoacutenicas por cada 100 habitantes le seguiacutea Panamaacute con 164 en tanto que Nicaragua el paiacutes con la menor densidad telefoacutenica conshytaba con soacutelo tres lineas por cada 100 habitantes (veacutease el cuadro h i i ) De todas formas la densidad telefoacutenica de Costa Rica estaacute por debajo del pro-

20 Un ejem plo de estas dificultades se refleja en la decisioacuten de la Sala C onstitucional de refrendar el derecho de los colegios profesionales para determ inar tarifas uniform es y obligashytorias para sus agrem iados (Jimeacutenez 2001)

21 Para un anaacutelisis m aacutes detallado de las condiciones de competencia y regulacioacuten en el sector de telecomunicaciones en los distintos paiacuteses de Centroameacuterica veacutease el capiacutetulo v de este libro


Cuadro iii i Ind icadores de te lecom un icaciones (2000)

Paiacutes

Liacuteneas telefoacutenicas porcada 100

habitantes

Teleacutefonos celulares por cada 100

habitantes

Usuarios de internet por cada 10 000

habitantes

C osta R ica 249 52 6214El Salvador 90 113 650G uatem ala 57 61 586H onduras 47 24 617N icaragua 30 18 985P anam aacute 164 83 1598

F u e n t e u i t (Unioacuten Internacional de Telecomunicaciones) Indicadores de telecomunicacioshynes de las Ameacutericas 2000 Resumen ejecutivo abril de 2000

medio del continente americano (3518 liacuteneas por cada 100 habitantes) y el acceso telefoacutenico urbano y en el resto del paiacutes auacuten no es equilibrado

Al igual que los demaacutes paiacuteses de la regioacuten Costa Rica ha aplicado una poliacutetica de subsidios cruzados al servicio telefoacutenico de forma que tradicioshynalmente las altas tarifas internacionales han cubierto las bajas tarifas del servicio nacional Aunque lentamente en los uacuteltimos antildeos han tendido a equilibrarse las tarifas a su vez el servicio telefoacutenico nacional por minuto es de los maacutes bajos de la regioacuten (veacutease el cuadro t u 2) Por otra parte tamshybieacuten las llamadas a los Estados Unidos son las maacutes bajas de la regioacuten por lo que no se distingue muy claramente la racionalidad de los subsidios acshytuales (veacutease el cuadro 1113)

A pesar del retraso en innovar respecto de las telecomunicaciones Cosshyta Rica ha dado un salto muy importante en los uacuteltimos tres antildeos en la moshydernizacioacuten del sector y su cobertura Asiacute se ha maacutes que duplicado la disshyponibilidad de teleacutefonos puacuteblicos en ese periodo el aumento en el nuacutemero de teleacutefonos fijos entre 1998 y 2002 se estima en maacutes de 40 se ha triplicashydo la disponibilidad de teleacutefonos celulares durante los uacuteltimos tres antildeos (aunque auacuten se estaacute superando el rezago previo con respecto a algunos otros paiacuteses22 veacutease el cuadro ml) y en el servicio de internet se estaacute expeshyrimentando un cambio tecnoloacutegico muy importante

22 Este servicio se introdujo en Costa Rica antes que en otros paiacuteses a traveacutes de la concesioacuten de la Compantildeiacutea Radiofoacutenica Costarricense ( r a c s a ) a la empresa Millicom pero la asignacioacuten del


C u a d r o 1112 C osto de los servicios de te lecom un icaciones en C entroam eacuterica y o tros pa iacuteses seleccionados

(doacutelares estadunidenses)

Paiacutes 200minlocalfija Posicioacuten

60 min internacional

fija Posicioacuten

200min

telefoniacuteamoacutevil Posicioacuten

60 min telefoniacutea

moacutevil Posicioacuten

Chile 1586 20 27 30 2 2848 4 2278 6C osta R ica 380 4 6660 13 2681 3 1351 2El Salvador 1007 15 8280 15 2107 1 1765 4G uatem ala 600 8 12486 22 3819 7 2235 5H onduras 209 2 10200 19 7340 19 3680 19M eacutexico 1430 19 6570 12 5545 13 3152 14N icaragua 625 10 7950 14 7435 20 3625 18Panam aacute 750 11 10560 20 7500 21 4025 22

F u e n t e Alexis de Tocqueville Ins titu tion ldquoA Telecom Scorecard 1999-2000 C onsum er Costs for Basic Services in the Americasrdquo [en liacutenea] febrero de 2000 httpadtinettelecom telecom2000scorecardhtml

Precisamente el acceso a internet es mucho mayor en Costa Rica que en el resto de la regioacuten pero la calidad del servicio no ha sido adecuada En 2001 se introdujo un nuevo sistema conocido como Internet 2 que permishyte a los usuarios un servicio mucho maacutes raacutepido que el anterior y en 2002 se habiacutea planeado establecer maacutes de 100 000 conexiones nuevas de este tipo Este proyecto estaacute ligado a la instalacioacuten de fibra oacuteptica en todo el paiacutes Al mismo tiempo el servicio de internet tendraacute dos proveedores entre los cuashyles podraacute escoger el usuario r a c s a empresa que lo provee desde sus inishycios y el i c e que aporta Internet 223

EnergiacuteaComo se mencionoacute anteriormente el sector de telecomunicaciones y el de energiacutea pertenecen a un solo monopolio del sector puacuteblico el i c e N o obsshytante durante los uacuteltimos antildeos eacuteste ha ganado mayor independencia admi-

espectro y la conexioacuten con la red de teleacutefonos fijos se m anejaron deficientem ente y tras una serie de conflictos Millicom fue desplazado de esta actividad en 1995 (Raventos 1998)

23 httpwwwcomtelcahn


C u a d r o 1113 Tarifas de servicios puacuteblicos (2000)

Costa ElConcepto Rica Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute

Electricidad R esidencial 0053 _ _ 0069 0108 0119

(doacutelareskWh)a Comercial13 0084 mdash mdash 0107 0127 0116Industrial 0068 mdash mdash 0080 0101 0104

Cuota m ensual fija residencia] 4970 6030 variable 2030 6030

Cuota m ensual fija com ercial 6300 12060 variable 5410 16080

Teleacutefono(doacutelares)

Costo por

m inuto llamada

nacional13 0010 0020 0030 0020 0020Costo por m ishy

nuto llam ashyda a los E sshytados Unidosd 0550 0800 0600 1400 0900

Agua potable (doacutelaresm3)

Tarifa baacutesica residencial0 3510 2280 0710 0950 0270 mdash

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de cifras oficiales Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico y Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Censhytroamericana ( s i e c a ) Meacutexico sitio oficial httpwwwsiecaorgmx

a Precios promediob En el caso de Costa Rica se le denomina generalrdquo c En el caso de Guatemala es tarifa fija d Las tarifas residencial y comercial son las mismas

nistrativa y financiera Tradicionalmente el ic e debiacutea financiar una serie de aacutereas del sector puacuteblico que eran ajenas a sus actividades ahora ha logrado mecanismos de licitacioacuten maacutes expeditos e incluso estaacute exento de estos proshycesos en caso de que el monto de la compra sea pequentildeo ademaacutes de que maneja maacutes libremente sus ingresos con propoacutesito de inversiones En 2000 la cobertura del servicio eleacutectrico era de 97 del territorio nacional

A fin de complementar la generacioacuten de energiacutea eleacutectrica del ICE con geshyneracioacuten privada en 1990 se aproboacute una ley (nuacutem 7200) que permitiacutea que el sector privado generara hasta 15 del total de energiacutea eleacutectrica en el


paiacutes y en 1995 una nueva ley (nuacutem 7588) amplioacute la potencial participacioacuten del sector privado a 30 del total de generacioacuten La diferencia central entre ambas leyes es que en la primera las empresas privadas no teniacutean que comshypetir para poder venderle electricidad al ic e pero con la segunda las empreshysas deben someterse a licitacioacuten

El ic e sigue teniendo el monopolio de la transmisioacuten de energiacutea mienshytras que en la generacioacuten existe maacutes competencia Sin embargo el ICE ejershyce un fuerte poder de mercado por estar integrado verticalmente hacia atraacutes (transmisioacuten) y hacia delante (generacioacuten) Las ocho empresas distribuidoshyras de electricidad poseen una concesioacuten dentro de un aacuterea especiacutefica excepto el i c e que de acuerdo con el Decreto 449 tiene la potestad de disshytribuir electricidad en todo el paiacutes El ic e y la Comisioacuten Nacional de Fuerza y Luz ( c n f l ) son las dos empresas que dominan el mercado nacional al cubrir a 79 de los abonados en el paiacutes y ser responsables de 81 de las ventas totales de energiacutea Las cooperativas de electrificacioacuten rural y otras dos empresas venden el resto de la electricidad24

Por otra parte en materia de regulacioacuten tarifaria se han hecho progreshysos al simplificarla y crear tarifas donde eran requeridas como las de meshydia tensioacuten en las empresas maacutes grandes Tambieacuten se ha modernizado el sistema de determinacioacuten de tarifas en diversas aacutereas lo que contribuye a determinar en forma maacutes eficiente esas tarifas Asiacute recientemente se desshyarrolloacute un modelo que permite determinar las tasas de rentabilidad que se deben considerar en las diferentes fijaciones tarifarias que realiza la autorishydad reguladora

H idrocarburos y derivados de petroacuteleoEl paiacutes cuenta con una empresa estatal refinadora monopolista mdashRefinashydora Costarricense de Petroacuteleo (Recope)mdash que maneja iacutentegramente la refishynacioacuten el almacenamiento la importacioacuten y la distribucioacuten mayorista de derivados mientras que el sector privado participa exclusivamente en la disshytribucioacuten minorista Esta empresa permanecioacute cerrada a principio de la deacuteshycada actual para realizar una ampliacioacuten de su capacidad y se encargoacute dushyrante ese lapso de aumentar la importacioacuten de combustibles Los precios de los derivados del petroacuteleo son fijados por la Aresep en todas las etapas de la cadena productiva hasta llegar al consumidor final La gestioacuten de la Re-

24 La inform acioacuten sobre m ercados de electricidad en Costa Rica El Salvador G uatemala H onduras y Panam aacute fue e laborada p o r la U nidad de E nergiacutea de la Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico sobre la base de cifras oficiales


cope se efectuacutea en un marco institucional estrecho que incluye a la Aresep y otras instituciones puacuteblicas y ello hace lento e ineficiente el proceso de decisiones estrateacutegicas de la empresa lo que limita sus posibilidades de exshypansioacuten y de asociacioacuten con empresas estrateacutegicas del sector privado (Proshyyecto BID-Fomin-CEPAL 2001) Uno de los problemas maacutes grandes para poshyder abrir el mercado de la gasolina es que existe un precio uacutenico para este producto independientemente de la ubicacioacuten geograacutefica lo que hace poco rentable esta actividad

La participacioacuten del sector privado se limita a la distribucioacuten minorista de gasolina en estaciones de servicio y eacuteste es el uacutenico mercado en el que operan las empresas multinacionales del ramo (principalmente Shell Texashyco y Elf) junto con empresas nacionales Debido a que el precio de las gasoshylinas estaacute fijado por la Aresep la competencia entre empresas distribuidoras tiene que basarse en otros elementos En materia de gas licuado de la distrishybucioacuten minorista tambieacuten se encarga el sector privado a traveacutes de seis comshypantildeiacuteas La competencia estaacute limitada tanto porque el precio final es detershyminado por la Aresep como porque cada distribuidor opera con envases distintos que requieren vaacutelvulas diferentes para ser llenados lo que obliga a los clientes a permanecer ligados a un solo distribuidor

Costa Rica es el uacutenico paiacutes centroamericano que cuenta con un sistema de poliductos pertenecientes a la Recope que permite realizar la transporshytacioacuten mayorista de los derivados del petroacuteleo Debido a que este tipo de distribucioacuten es maacutes econoacutemico que el transporte en camiones las posibilishydades de abrir esta actividad a transportistas del sector privado son limitashydas salvo que eacutestos tengan acceso a los poliductos Ante su saturacioacuten acshytualmente se estudia la posibilidad de ampliar la red de poliductos

A pesar de su condicioacuten de monopolio la Recope presenta un menor margen conglobado25 de ganancia que aquel de paiacuteses como El Salvador y Nicaragua donde existe una mayor libertad de precios y varios operadores en el mercado

Leyes antidumping y otras medidas compensatorias

La apertura comercial comenzoacute en 1986 en Costa Rica coincidiendo con el ingreso del paiacutes al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (gatt) Se

25 El margen conglobado abarca el margen del im portador m ayorista y el margen detallista


redujeron simultaacuteneamente los aranceles y se elim inoacute la mayoriacutea de las barreras arancelarias

Las normas relativas a las praacutecticas de comercio desleal se han revisado para hacerlas congruentes con los acuerdos de la Ronda Uruguay y especiacuteshyficamente con el Acuerdo relacionado con la Aplicacioacuten del Artiacuteculo VI del g a t t de 1994 y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias Las medidas antidumping o de subsidios siguen estrictamente los lincashymientos de la o m c ya que la ley internacional tiene preeminencia sobre la nacional En su comercio regional el paiacutes suscribioacute el Reglamento Centroshyamericano sobre Praacutecticas de Comercio Desleales asiacute como el Reglamento Centroamericano sobre Medidas de Salvaguardia en 1996

En 1995 se creoacute una Oficina de Praacutecticas de Comercio Desleal y Medishydas de Salvaguardia con competencia en todos los procedimientos admishynistrativos que pudieran surgir en esta materia Esta oficina desaparecioacute en 2000 y sus funciones las asimiloacute la Unidad de Asuntos Juriacutedicos del m e ic la cual ahora se encarga de la aplicacioacuten de derechos antidumping derechos compensatorios o de medidas de salvaguardia

Costa Rica no ha aplicado derechos antidumping compensatorios o meshydidas de salvaguardia26 excepto algunas medidas de salvaguardia especiashyles basadas en el Acuerdo sobre Agricultura (que le permitioacute imponer preshycios de referencia) (Acuerdo sobre Agricultura artiacuteculo 5 de los Acuerdos de la Ronda Uruguay) Los productos afectados por estas medidas fueron el frijol negro y el arroz en granza descascarillado y semiblanqueado o pulido

Lo maacutes importante ocurrido en los uacuteltimos antildeos fue el intento de los Estados Unidos en 1995 por imponer una cuota a las exportaciones costashyrricenses de ropa interior de algodoacuten y de fibras sinteacuteticas o artificiales con el argumento de que su expansioacuten estaba causando graves perjuicios a su industria nacional de esos productos Sin embargo en 1996 el panel espeshycial de la OMC establecido para estudiar este caso lo resolvioacute en favor de Costa Rica

Por otra parte en el aacuterea centroamericana se iniciaron tres investigashyciones antidumping en contra de Costa Rica entre enero de 1995 y mediashydos de 2001 dos por parte de Nicaragua por las exportaciones de cemento

26 E n tre 1995 y 2000 se llevaron a cabo cuatro investigaciones p o r p arte de Costa Rica pero ninguna de ellas redundoacute en medidas comerciales Los casos fueron laacutem inas de polime- tacrila to dem etilo im portadas de Meacutexico cebolla seca de los E stados Unidos G uatem ala y Nicaragua refrigeradores dom eacutesticos de Meacutexico e inodoros y lavam anos de loza vitrificada de Venezuela (iniciados entre 1996 y 1998)


gris tipo Portland y varillas corrugadas de hierro o acero para la construcshycioacuten Ninguna de ellas condujo a medidas en contra de Costa Rica

E l Sa lvador

El Salvador impulsoacute durante la deacutecada de los noventa un proceso de proshyfundas reformas econoacutemicas precedido por una reforma agraria y la nashycionalizacioacuten del sistema financiero y del comercio exterior del cafeacute y del azuacutecar

Durante esa deacutecada el proceso de reforma econoacutemica se sustentoacute funshydamentalmente en los preceptos del Consenso de Washington27 En su prishymera fase se centroacute en medidas de privatizacioacuten luego en la desregulacioacuten que incluyoacute la liberalizacioacuten de precios y la reduccioacuten del papel intervenshycionista del Estado y por uacuteltimo en la disminucioacuten de las protecciones arancelarias o liberalizacioacuten comercial En algunos casos se obtuvo un reshylativo eacutexito otros fueron m enos exitosos y otros altamente cuestionados por la forma en que se implantaron Sin embargo es posible sostener que sobre la base de las caracteriacutesticas estructurales del nuevo modelo econoacuteshymico ( n m e ) se sentaron en El Salvador las bases de una econom iacutea maacutes abierta desregulada y privatizada y se lograron al mismo tiempo mayoshyres niveles de eficiencia productiva y mejores condiciones de competencia en algunos sectores los cuales estuvieron acompantildeados a su vez de efectos adversos sobre el bienestar y la equidad28

Buena parte de los efectos adversos del proceso de reforma econoacutemica se explican por el descuido mdasho quizaacutes indiferenciamdash por los procesos de consolidacioacutenrdquo de las reformas las cuales si bien siguen siendo muy debashytidas resulta claro que eran esenciales para paiacuteses como El Salvador donshyde era necesario emprender acciones tendientes a modernizar el Estado y la administracioacuten puacuteblica y en general a formar y capacitar recursos hushymanos y fortalecer todo el aparato institucional y de promocioacuten supervishysioacuten y vigilancia de estos nuevos procesos Sin duda alguna la reforma lashyboral y de las condiciones de competencia efectiva quedaron relegadas del debate y del posterior disentildeo de la poliacutetica puacuteblica

El Salvador ha reconocido la necesidad de contar con un marco intershynacional de reglas y normas de competencia que beneficien el comercio

27 W illiamson (1990 y 1993)28 Katz (2000a)


internacional y con una poliacutetica de competencia que incluya al menos tres aacutereas fundamentales la prohibicioacuten de acuerdos la prohibicioacuten del abuso de una posicioacuten dominante en el mercado y el control de las fusiones y adquisiciones En el paiacutes se han hecho esfuerzos por alcanzar estos objetishyvos y se han elaborado varios anteproyectos de ley de libre competencia lo que refleja el grado de relevancia que tienen una legislacioacuten y una poliacutetica de libre competencia para el desarrollo de accesos a mercados de incentishyvos para la inversioacuten nacional y extranjera de mejora del clima de negocios y de mayor eficiencia del aparato productivo en su conjunto

La experiencia de E l Sa lvador en po liacuteticas de com petencia

M arco in s titu c io n a l y legalEl Salvador cuenta con una ley de competencia desde diciembre de 2004 Si bien la discusioacuten de la ley de competencia se remonta a principios de los noventa no fue sino hasta el final de esa deacutecada cuando el debate resurgioacute con maacutes fuerza y se formoacute una Comisioacuten de Fomento de la Competencia dentro de la Asamblea Legislativa Se presentaron seis anteproyectos de ley de competencia a lo largo de los uacuteltimos 10 antildeos pero uno que presentoacute en julio de 2003 un diputado del partido poliacutetico Arena es el que finalmente logroacute la aprobacioacuten En teacuterminos maacutes puntuales existe un conjunto de norshymas vinculadas a la competencia econoacutemica que regulan la proteccioacuten y defensa del consumidor asiacute como de sectores como el de electricidad hishydrocarburos y telecomunicaciones en los cuales actuacutean sus respectivos enshytes de supervisioacuten y regulacioacuten

Por otra parte los artiacuteculos 101 102 y 110 de la Constitucioacuten Poliacutetica de El Salvador favorecen la libertad poliacutetica y establecen la prohibicioacuten de praacutecticas monopoliacutesticas Sin embargo no existiacutea ninguacuten cuerpo normativo-legal que hiciera efectiva esa disposicioacuten constitucional A pesar de que el Coacutedigo Penal en su artiacuteculo 232 preveacute sanciones sobre delitos relativos al mercado la libre competencia y la proteccioacuten al consumidor eacutestas no se habiacutean analizado A continuacioacuten se expone una siacutentesis de cada una de las propuestas de legislacioacuten sobre competencia presentadas ante la Asamblea Legislativa antes de la aprobacioacuten de la ley en 2004

Hasta mediados de 2002 se habiacutean presentado cinco anteproyectos de ley de libre competencia elaborados por distintas instituciones como el Mishynisterio de Economiacutea el Partido Frente Farabundo Martiacute para la Liberashy


cioacuten Nacional ( f m l n ) el Centro de Defensa del Consumidor ( c d c ) el Partishydo de Conciliacioacuten Nacional (p c n ) y algunos integrantes de la Comisioacuten de Fomento de la Libre Competencia

En general todos los anteproyectos que se elaboraron teniacutean rasgos similares en cuanto al objeto y alcance de la ley aunque diferiacutean en la comshyprensioacuten uso y alcance de aspectos como eficiencia mercado relevante y lo que constituye abuso de posicioacuten dominante de mercado concentraciones y fusiones y restricciones horizontales y verticales Existiacutean tambieacuten difeshyrencias notorias en los procedimientos que se debiacutean seguir en las sancioshynes aplicables y en el tipo de instituciones encargadas de velar por el cumshyplimiento de la ley La propuesta hecha por el Ministerio de Economiacutea se adaptoacute a partir del enfoque europeo en cuanto a la prohibicioacuten de praacutecticas restrictivas al comercio Asimismo surgioacute en el pasado la propuesta de creshyacioacuten del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y el Consumidor (Indecco) como entidad de derecho puacuteblico con personalidad juriacutedica y patrimonio propio Finalmente la institucioacuten que se haga cargo de la aplishycacioacuten de la Ley de competencia a partir de 2006 seraacute la Superintendencia de Competencia integrada por un superintendente y dos directores

R egulacioacuten y p riva tiza c ioacute nEl proceso de reforma econoacutem ica en El Salvador se inicioacute con el saneashymiento de algunos bancos y posteriormente con su venta Luego continuoacute con la venta de hoteles ingenios zonas francas y la empresa de cemento del paiacutes asiacute como con la liberalizacioacuten del comercio exterior del cafeacute y el azuacutecar En una segunda etapa del proceso se privatizoacute la mayoriacutea de los sershyvicios puacuteblicos incluyendo las empresas distribuidoras de energiacutea eleacutectrica y telecomunicaciones Un aspecto de esta misma etapa fue la transformashycioacuten del sistema de seguridad social en un sistema de pensiones basado en la capitalizacioacuten individual y en la gestioacuten privada

Por otra parte el proceso de reforma regulatoria29 adoptoacute la forma de desregulacioacuten y se tradujo en ldquola eliminacioacuten de unos 250 controles de preshycios y en el ajuste de las tarifas de agua potable energiacutea eleacutectrica y transshyporte puacuteblico de pasajeros En 1989 tambieacuten se liberalizoacute la tasa de intereacutes

29 La reform a regulatoria en este contexto se refiere a las form as m aacutes eficientes mejores y baratas de regular y ello im plica la sustitucioacuten de los sistemas de regulacioacuten de ldquonorm as y casshytigos en los que se especifica coacutemo una em presa debe cum plir con determ inada regulacioacuten El concepto abarca tam bieacuten el conjunto de incentivos basados en buena m edida en las fuerzas del mercado Las regulaciones incluyen las leyes reglam entos y norm as establecidos por los gobiernos y las reglas que em iten las instituciones no gubernam entales autoacutenom as o autorre-


y se establecioacute un sistema de tipo de cambio libre Posteriormenteante el riesgo de que el tipo de cambio se apreciara maacutes como consecuencia del flujo abundante de remesas familiares se tomoacute la decisioacuten de volver a un sistema de tipo de cambio fijo En el caso de algunos productos agriacutecoshylas de consumo baacutesico se introdujo un mecanismo de aranceles variables denominado de bandas de precios con el propoacutesito de proteger al consushymidor y al productor de la enorme inestabilidad que caracteriza a los preshycios de esos productos en los mercados internacionales pero posteriormenshyte fue eliminado ( p n u d 2001)

Luego y de forma gradual el proceso de reforma se extendioacute a la apershytura y liberalizacioacuten comercial que incluyoacute los mecanismos convencionashyles de reduccioacuten gradual y eliminacioacuten de aranceles a las importaciones y de las barreras no arancelarias en particular la eliminacioacuten del impuesto aplicado a la exportacioacuten del cafeacute En el Informe sobre Desarrollo Humano de El Salvador 2001 se destaca que el proceso de desgravacioacuten arancelaria fue el resultado de tres procesos a) la apertura unilateral iniciada en 1989 que consistioacute en el descenso del techo arancelario de 290 a 30 y en el aumento del piso de 0 a 5 en 1995 el arancel promedio no ponderado era de aproximadamente 10 b) la reactivacioacuten del Mercado Comuacuten Centroshyamericano ( m c c a ) y el acuerdo de 1993 de convergencia gradual hacia un arancel externo comuacuten y e ) las negociaciones bilaterales y multilaterales que condujeron a la adhesioacuten al gatt y posteriormente a la o m c asiacute como a la suscripcioacuten de acuerdos bilaterales con paiacuteses de la regioacuten

Actualmente el paiacutes cuenta con un grupo de organismos fiscalizadores encargados de realizar actividades de supervisioacuten y vigilancia en los difeshyrentes sectores de la economiacutea que influyen de manera decisiva en las conshydiciones de competencia del paiacutes Entre los maacutes importantes se cuentan las superintendencias del sistema financiero de valores de pensiones y de energiacutea y telecomunicaciones

Las po liacuteticas de com petencia y los sectores proveedores de servicios de u tilid a d puacuteb licaCon objeto de insertar a la economiacutea en los mercados globales y volverla maacutes competitiva se impulsoacute en El Salvador una serie de reformas econoacute-

guladas y que actuacutean con una delegacioacuten de poderes regulatorios De acuerdo con la o c d e las regulaciones econoacutemicas intervienen directam ente en las decisiones de m ercado (fijacioacuten de precios competencia entrada o salida del mercado) y buscan elevar la eficiencia econoacutemica y reducir las barreras a la competencia y la innovacioacuten


micas y de regulacioacuten que comprendieron los procesos de desmonopolizashycioacuten de servicios de utilidad puacuteblica producidos por empresas estatales esshypecialmente en los sectores de energiacutea y telecomunicaciones En general se sostiene que la reforma no estuvo acompantildeada de un proceso dinaacutemico y sistemaacutetico de creacioacuten y fortalecimiento de la institucionalidad encargada de su supervisioacuten y vigilancia ni de la formacioacuten de recursos humanos cashypacitados en el desempentildeo de estas actividades Por ello algunos de los secshytores privatizados no cuentan en la actualidad con suficiente competencia efectiva y sus respectivas instituciones de supervisioacuten y vigilancia se han debilitado con el tiempo o no han cumplido a cabalidad con la misioacuten encoshymendada A continuacioacuten se presenta un resumen de estos procesos en los principales sectores privatizados y desregulados

T elecom unicacionesLa reforma del sector se dio amparada por la Ley de Telecomunicaciones de noviembre de 1997 y la Ley de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (Siget) como entidad de regulacioacuten responsable del sector Con estos dos instrumentos se realizoacute el proceso de privatizacioacuten de la empresa estatal Administracioacuten Nacional de Telecomunicaciones (Antel) El objetivo entonces era crear un nuevo marco normativo para el sector y explotar el espectro radioeleacutectrico con precios y condiciones entre operadoshyres negociados libremente

En el mercado de la telefoniacutea celular se observan los logros maacutes notoshyrios del sector ya que la competencia en este segmento ha llevado a una raacutepida expansioacuten de cobertura y servicios y a una reduccioacuten de tarifas producto de la feacuterrea competencia de diversas empresas El operador inishycial del servicio era la empresa Telemoacutevil pero con la venta de 51 de las acciones de Internacional de Comunicaciones (Intel) a Telefoacutenica de Espashyntildea y el ingreso de CTE-Telecom se sentaron las bases de un mercado que continuacutea en expansioacuten y que ha traiacutedo la inclusioacuten de servicios de larga disshytancia e internet y la ampliacioacuten de la infraestructura y la red de la telefoshyniacutea moacutevil Esta competencia efectiva contrajo en 50 el precio por servicio e incrementoacute el nuacutemero de usuarios en 500 en dos antildeos

En el mercado de la telefoniacutea fija en cambio la situacioacuten de competenshycia ha generado un proceso de modernizacioacuten pero a un ritmo maacutes lento que en el de la telefoniacutea moacutevil La empresa estatal Antel se privatizoacute y se transformoacute en la empresa CTEAntel con un valor patrimonial de 527 milloshynes de doacutelares del cual se vendioacute 51 de las acciones En el proceso partishy


ciparon solamente Telmex de Meacutexico y France Telecom y fue esta uacuteltima la que logroacute la compra de la empresa Asiacute en noviembre de 1998 se inicioacute un proceso de reingenieriacutea y reestructuracioacuten nacional e internacional (Boletiacuten Latinoamericano de Competencia 1999) Si bien existen siete empresas opeshyrando maacutes de 90 del mercado de telefoniacutea fija pertenece a Telecom30 En el caso de las llamadas internacionales las tarifas salvadorentildeas se encuenshytran 18 por encima del promedio latinoamericano y maacutes de siete veces por encima de las aplicadas en los Estados Unidos31

En resumen tanto en El Salvador como en el resto de los paiacuteses centroshyamericanos (a excepcioacuten de Costa Rica) el sector de telecomunicaciones ha sido privatizado con una activa participacioacuten de las empresas aunque se adoptaron poliacuteticas concentradas en la venta de los operadores puacuteblicos de teleacutefonos A la fecha persisten problemas de competencia efectiva y muchas de las estructuras de mercado de la telefoniacutea moacutevil y celular estaacuten siendo adoptadas por las redes de liacuteneas fijas De acuerdo con cifras de la Unioacuten Inshyternacional de Telecomunicaciones (u it 2000) un poco maacutes de un tercio de los hogares de la regioacuten cuenta con teleacutefono en un contexto de ausencia de competencia bajas inversiones en el sector y tarifas todaviacutea altas en ciershytos segmentos del mercado

En consecuencia la privatizacioacuten del operador puacuteblico es una condishycioacuten necesaria aunque no suficiente para lograr una competencia efectiva y toda poliacutetica de competencia efectiva en el sector deberiacutea incluirla junto con la participacioacuten del sector privado y una regulacioacuten y supervisioacuten indeshypendiente y autoacutenoma32 Naturalmente el proceso de cambio es lento y los reguladores en la regioacuten tienen hoy el desafiacuteo de tratar los temas de la inshyterconexioacuten el servicio universal (tanto en disponibilidad como en infraesshytructura)33 y el reequilibrio de las tarifas asiacute como la enorme tarea de capacitar adecuadamente a sus recursos humanos

30 De acuerdo con estudios comparativos realizados en la regioacuten y seguacuten las tarifas vigentes de 1999 El Salvador resultoacute m uy competitivo en la telefoniacutea celular y se ubicoacute en prim er lugar en la categoriacutea de 200 m inutos y en cuarto en la de 60 m inutos En cambio en la categoriacutea de llam adas locales de 200 m inutos por telefoniacutea fija ocupoacute el decim oquinto lugar

31 Diversos estudios sobre el tem a sugieren que estas diferencias se explican por la notoria falta de com petencia efectiva y por los altos costos de interconexioacuten y operacioacuten

32 El sector de telecom unicaciones estaacute sujeto a externalidades de redes en el sentido de que una red es m aacutes atractiva cuando tiene un nuacutem ero m ayor de suscriptores En este sentido diversos autores se refieren al teacuterm ino economiacuteas de escala po r el lado de la dem andardquo

33 El servicio universal ha sido financiado tradicionalm ente m ediante subsidios cruzados y actualm ente se analizan nuevos mecanism os de subsidios mdashcuando eacutestos sean requeridosmdash


EnergiacuteaEn el sector energeacutetico destaca la situacioacuten de la distribucioacuten de energiacutea Actualmente existen cinco empresas que operan con mercados segmentashydos en los cuales la mayoriacutea de los usuarios individuales tienen pocas posishybilidades de seleccionar a un proveedor especiacutefico La tendencia actual revela la creacioacuten de concentraciones y fusiones para reducir costos de disshytribucioacuten y ampliar mercados

El mercado mayorista (m m ) es el principal instrumento de asignacioacuten de la produccioacuten de energiacutea entre los generadores y los consumidores de acuerdo con el modelo adoptado por El Salvador asiacute como por Guatemala y Panamaacute34 En un estudio de la c e p a l (2001c) se sentildeala que El Salvador es el uacutenico paiacutes que considera la competencia en el nivel minorista (retail) y solamente en Guatemala y El Salvador estaacute permitida la participacioacuten de los comercializadores y de los agentes intermediarios que compiten en el mercado de energiacutea que producen los generadores Todo esto determina que los distribuidores y grandes consumidores puedan comprar directashymente a los productores y a los comercializadores

Con la estructura actual de la industria la desintegracioacuten vertical es mandatoria en El Salvador Guatemala y Panamaacute y soacutelo una empresa estashytal guatemalteca permanece operando con dicha integracioacuten vertical

En el plano institucional la administracioacuten del mm en el paiacutes es responshysabilidad de la Unidad de Transacciones (ut) la cual como empresa privada opera el sistema de transmisioacuten mantiene su seguridad y garantiza la cashylidad miacutenima de los servicios y suministros El mm funciona con dos meshycanism os baacutesicos para la compraventa de electricidad i) el mercado de contratos (m c) el cual se desenvuelve de forma libre entre las partes particishypantes del mm y ii) el mercado regulador del sistema (m r s ) que salda las diferencias entre la realidad y los compromisos adquiridos como faltantes y sobrantes35

El mercado eleacutectrico salvadorentildeo estaacute compuesto por tres empresas generadoras la Compantildeiacutea Hidroeleacutectrica del Riacuteo Lempa ( c e l ) Nejapa Poshywer (subsidiaria de Coastal) y Duke Energy International que generan 93 de la produccioacuten nacional entre 5 y 6 se importa de Guatemala y el 1m ediante bases competitivas ofrecidas a las com pantildeiacuteas de telecomunicaciones G uatem ala se encuentra entre los paiacuteses que han adoptado este nuevo esquema

34 El modelo general consiste en la separacioacuten de la produccioacuten transporte y distribucioacuten de la energiacutea en la apertura de los sistem as de transm isioacuten y en la introduccioacuten de com petenshycia en los mercados de produccioacuten y gran consum o de electricidad

35 Ibidem


restante proviene de minicentrales hidroeleacutectricas El iacutendice Herfindahl- Hischman ( h h i ) encontrado en el mercado de la produccioacuten indica una alta concentracioacuten ya sea que se incluya o no la produccioacuten de Nejapa Power dentro de la oferta de la c e l La empresa Duke en cambio tuvo casi 13 de participacioacuten en 2000 y logroacute influir en el abastecimiento hidroeleacutectrico de las centrales de la c e l 36

El mercado mayorista en El Salvador es un mercado emergente de conshytratos que representoacute casi 88 del mercado en el antildeo 2000 Hasta 1999 la c e l se manteniacutea como el uacutenico productor local y con el ingreso de Duke se constituyoacute un duopolio con poder de incidencia en los precios del mercado regulador del sistema ( m r s ) o mercado de ocasioacuten De forma positiva han influido en este resultado los aportes hidraacuteulicos de antildeos anteriores y el menor nivel de precios de la energiacutea en el mercado spot de Guatemala En contraste fue afectado en forma negativa por el aumento en los precios de los combustibles37

Se concluye entonces que en el segmento de produccioacuten de electricishydad en El Salvador existe una condicioacuten de duopolio de poca competencia con una clara posicioacuten dominante de la c e l y de Duke a su vez en el segshymento de la demanda existen dos distribuidoras una de ellas con posicioacuten dominante Ello redunda en poca competencia efectiva que sumada al creshycimiento de la demanda implicaraacute nuevos esfuerzos de generacioacuten y de ampliacioacuten de esta capacidad

Derivados del petroacuteleoLa industria petrolera estaacute normada por el Ministerio de Economiacutea del paiacutes y el subsector de hidrocarburos por la Direccioacuten de Hidrocarburos y Minas (d h m ) La d h m funciona desde 1992 con el fin de realizar las funciones de regulacioacuten fiscalizacioacuten y control de las operaciones de descarga de petroacuteshyleo y derivados asiacute como la supervisioacuten de la cantidad y la calidad de eacutestos en toda la cadena de abastecimiento Asimismo calcula los precios de parishydad de importacioacuten y supervisa los precios al consumidor ademaacutes de que establece los precios maacuteximos de facturacioacuten de gas licuado de referencia para los combustibles

Como ente regulador la d h m fomenta la inversioacuten privada extranjera y nacional en el subsector de hidrocarburos y el sector minero del paiacutes al tiempo que regula y controla el adecuado y permanente abastecimiento de

36 Veacutease la no ta 2337 Ibidem


hidrocarburos en el mercado interno En cuanto a la oferta no se registran actividades de exploracioacuten en El Salvador y aun cuando hay intereacutes por exploraciones en localidades identificadas eacutestas no se han realizado por la ausencia de una legislacioacuten al respecto

Por el lado de la refinacioacuten existe la Refineriacutea Petrolera Acajutla S A ( r a s a ) cuya propiedad es compartida por Esso y Shell y tiene una capacishydad de proceso de crudo de 18 000 bpd38 Actualmente es la mayor imporshytadora de hidrocarburos y absorbe un poco maacutes de 65 del mercado en tanto que Texaco participa casi en 15 del mismo En la importacioacuten y refinacioacuten El Salvador registra el tercer iacutendice de concentracioacuten maacutes bajo En los hidrocarburos gaseosos la concentracioacuten es mayor ya que dos empresas tienen dominio casi total de mercado y alcanzan valores en el h h i superiores a los 4 600 Tambieacuten se destaca el reciente ingreso de nuevos agentes con lo cual se espera un mayor nivel de competencia en segmentos especiacuteficos En el plano de la competencia la uacutenica legislacioacuten vinculante era la Ley de Proteccioacuten al Consumidor vigente desde noviembre de 199639 y la Direccioacuten General de Proteccioacuten al Consumidor del Ministerio de Economiacutea se encarga de velar por su cumplimiento A partir de 2006 la ley y la Superintendencia de Competencia jugaraacuten un papel importante


El Acuerdo Antidumping de la o m c se convirtioacute en ley de la Repuacuteblica en 1995 a traveacutes del Decreto Ejecutivo nuacutem 167 y fue ratificado por la Asamshyblea Legislativa en ese mismo antildeo Asimismo El Salvador firmoacute tambieacuten ese antildeo la Resolucioacuten 12-95 del Consejo de Ministros Responsables de la Integracioacuten Econoacutemica y Desarrollo Regional mediante la cual se aprobashyban las regulaciones centroamericanas sobre praacutecticas de comercio desleal que son totalmente compatibles con los acuerdos de la OMC

El paiacutes cuenta desde 1996 con una guiacutea sobre coacutemo iniciar casos de inshyvestigacioacuten de dumping y se trabaja en otra relacionada con los casos de subsidios En el plano institucional la Direccioacuten de Poliacutetica Comercial del Ministerio de Economiacutea es la unidad responsable de conducir estas investishygaciones y determinar las posibles consecuencias de las praacutecticas de co-

38 CEPAL (2001b)39 El objeto de la ley es ldquosalvaguardar el intereacutes de los consum idores estableciendo norm as

que los protejan del fraude o abuso dentro del mercado


mercio desleal A la fecha de elaboracioacuten de este informe no fue posible enshycontrar evidencia de casos de investigacioacuten en proceso o terminados en este materia En cuanto al De M in im is P rovisioacuten de A n tid u m p in g medidas compensatorias maacutergenes de d u m p in g y tasas de subsidios el paiacutes no disshypone de provisiones especiacuteficas y aplica las reglas en funcioacuten de los acuershydos a n tid u m p in g y de medidas compensatorias de la OMC

G uatem ala

Guatemala emprendioacute su proceso de reforma econoacutemica maacutes lentamente que el resto de los paiacuteses centroamericanos Se partioacute de la premisa de que era necesario sentar las bases de una econom iacutea competitiva y moderna que contara entre otras cosas con los elementos baacutesicos de una poliacutetica de competencia Diversos estudios realizados en el paiacutes concluyeron que la estrategia de competitividad requerida deberiacutea concentrarse en la creacioacuten o desarrollo de un aparato productivo con posibilidades reales de insertarse eficientemente en mercados internacionales asiacute como de un conjunto de instituciones que apoyaran el proceso de atraccioacuten de inversiones y de adopshycioacuten y adaptacioacuten de nuevas tecnologiacuteas Por uacuteltimo se planteaba mejorar las condiciones de competencia a fin de elevar la eficiencia empresarial y el bienestar del consumidor Desde 1996 muchos de los esfuerzos nacionales se orientaron a alcanzar estos objetivos lo que se tradujo en la reduccioacuten de aranceles en claros esfuerzos de simplificacioacuten administrativa y de sushypresioacuten de restricciones a las importaciones e inversiones extranjeras y en la eliminacioacuten de monopolios en industrias estrateacutegicas del paiacutes

La experiencia de G uatem ala en p o liacuteticas de com petencia desde p rin c ip io s de los noven ta

M arco in s titu c io n a l y legalLa Constitucioacuten Poliacutetica guatemalteca favorece la libertad de comercio y obliga al Estado a impedir las praacutecticas excesivas que conlleven a una conshycentracioacuten de bienes Asimismo en el artiacuteculo 119 se refiere a la proteccioacuten del consumidor y maacutes adelante en el 130 prohiacutebe los monopolios y los prishyvilegios Adicionalmente se cuenta con un Coacutedigo de Comercio un Coacutedigo Penal y una Ley de Proteccioacuten al Consumidor La prohibicioacuten de monoposhy


lios carteles y otras formas de monopolio estaacute considerada en el Coacutedigo Penal y lo relacionado con fusiones prohibicioacuten de m onopolios y actos desleales estaacuten previstos en el Coacutedigo de Comercio En cambio no existe una legislacioacuten especiacutefica de competencia o antimonopolio aunque un proshyyecto de ley estaacute en discusioacuten y anaacutelisis en la Comisioacuten de Economiacutea y del Consumidor del Congreso El proyecto se ajusta a los modelos baacutesicos sushygeridos por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desshyarrollo ( un cta d )

El proyecto de ley de promocioacuten de la competencia presentado al Conshygreso en septiembre de 2000 tiene por objeto

preservar y prom over la libre competencia m ediante el control de los actos de concentracioacuten econoacutemica los acuerdos restrictivos o los arreglos entre em preshysas las fusiones o adquisiciones el abuso de la posicioacuten de mercado dominante que lim iten el acceso a los m ercados o que de cualquier form a restrinjan indeshybidam ente la com petencia afectando de form a adversa el com ercio nacional internacional o el desarrollo econoacutemico impidiendo el funcionam iento de praacutecshyticas excesivas que conduzcan a la concentracioacuten de bienes y m edios de p ro shyduccioacuten en detrim ento de la colectividad y prohibiendo las praacutecticas monopoacute- licas y privilegios40

En teacuterminos generales el proyecto busca elevar la eficiencia y por ende la competitividad El proyecto fue analizado en dos ocasiones por el gabineshyte econoacutemico y ha sido consensuado con los entes privados del paiacutes Actualshymente la discusioacuten es auacuten de tipo teacutecnico ya que no existen estudios sectoriashyles completos que permitan conocer con claridad queacute barreras de entrada y salida existen ni el tipo de colusiones y concentraciones o los acuerdos verticales y horizontales predominantes en los sectores estrateacutegicos

En el enfoque utilizado predomina el esquema europeo de competencia y la distincioacuten entre acuerdos restrictivos de comercio y abuso de posicioacuten dominante de mercado El proyecto de ley se compone de cinco tiacutetulos El primero se refiere a las disposiciones generales el segundo a los acuerdos y praacutecticas contrarios a la competencia mdashincluye los siguientes capiacutetulos acuerdos horizontales acuerdos verticales abuso de la posicioacuten de domishynio concentraciones y fusionesmdash el tercero a la Comisioacuten para la Promoshycioacuten de la Competencia con un capiacutetulo uacutenico de disposiciones generales

40 Borrador de Ley de Prom ocioacuten de la Competencia


el cuarto aborda los procedimientos administrativos y el uacuteltimo las disposhysiciones transitorias y reformas

Tras un extenso periodo de debate y discusioacuten se cuenta actualmente con proyectos de ley formulados para proteger al consumidor la competenshycia la propiedad intelectual y la calidad (en sus aacutereas de normalizacioacuten acreditacioacuten metrologiacutea e informacioacuten) En temas relacionados con la competencia existen leyes generales de electricidad y telecomunicaciones asiacute como leyes de comercializacioacuten de hidrocarburos propiedad intelecshytual inversioacuten extranjera y bancos las cuales seraacuten abordadas con maacutes detalle en una seccioacuten posterior

En el plano institucional sobresale el Programa Nacional de Competiti- vidad (Pronacom) instaurado en 1998 y coordinado por el Ministerio de Economiacutea El Pronacom nace del proyecto regional de competitividad bajo el cual se creoacute el Centro Latinoamericano para la Competitividad y Desshyarrollo Sostenible ( c l a c d s ) con un programa concentrado en tres aacutereas clusters mejoramiento del clima de negocios y divulgacioacuten del programa Adicionalmente el Ministerio de Economiacutea cuenta con un Viceministerio de Inversioacuten y Competencia en el que opera una direccioacuten de proteccioacuten al consumidor un sistema nacional de calidad una direccioacuten de competencia y una unidad de servicio al comercio y la inversioacuten

Ademaacutes del proyecto de ley de promocioacuten de la competencia el Pronashycom ha promovido estudios y evaluaciones en algunos sectores de la econoshymiacutea y ha concluido que es necesario definir una poliacutetica de competencia mucho maacutes amplia que conduzca a mejorar el acceso a mercados la efectishyvidad y la calidad de las regulaciones los incentivos para atraer nuevas inshyversiones y en general para mejorar el bienestar del consumidor Se sugieshyre impulsar un conjunto de reformas que modernicen y racionalicen los mecanismos de regulacioacuten de la actividad econoacutemica siguiendo criterios y principios de eficiencia bienestar de los consumidores y competitividad inshydustrial de modo que se incida en las relaciones de los agentes econoacutemicos puacuteblicos y privados que participan en los mercados con un criterio de imshypulsar la competencia en lugar de reprimir la actividad de los agentes prishyvados (Boletiacuten Latinoamericano de Competencia julio de 2001)

Algunos de los casos estudiados se relacionan con los costos generados por el Estado en los mercados en cuanto restringe la entrada o salida de un agente De esta manera se han analizado las condiciones de competencia en la distribucioacuten de cemento y en los sectores de seguros telecomunicashyciones hidrocarburos y azuacutecar asiacute como las restricciones no arancelarias y


las normas de calidad y certificacioacuten en el caso de productos alimenticios Asimismo la Direccioacuten de Competencia ha identificado mercados con caracteriacutesticas m onopoliacutesticas en la produccioacuten importacioacuten y distribushycioacuten de cerveza en la produccioacuten de cemento bebidas alcohoacutelicas azuacutecar arroz y trigo y en los supermercados

R egulacioacuten y p riva tiza c ioacute nEn 1991 se inicioacute un proceso poco exitoso de privatizacioacuten y reforma ecoshynoacutemica en Guatemala orientado a programas de desmonopolizacioacuten que pretendiacutean aportar maacutes eficiencia a los mercados atraer mayores flujos de inversioacuten extranjera y financiar inversiones sociales en los sectores de sashylud y educacioacuten En 1993 comenzoacute un proceso selectivo de venta de activos estatales de baja utilizacioacuten y rendimiento con objeto de financiar prograshymas de intereacutes social

De hecho el elemento maacutes distintivo de la reforma econoacutem ica en el periodo 1986-1996 fue la venta de activos estatales para financiar la brecha fiscal y obtener recursos frescos para actividades y programas de la agenda social Los objetivos de eficiencia econoacutemica no fueron planteados con igual firmeza y al final el proceso no contoacute con el respaldo poliacutetico necesashyrio ni con la credibilidad institucional para impulsar una reforma de esa profundidad y alcance En 1998 concluyoacute la parte maacutes importante del proshyceso con el programa de desincorporacioacuten de activos y la privatizacioacuten de la Empresa Eleacutectrica de Guatemala ( e e g s a ) y las empresas distribuidoras del Instituto Nacional de Electrificacioacuten (i n d e ) y Telecomunicaciones de Guatemala (Telgua) Asimismo se completoacute el contrato administrativo con la empresa de correos y el de usufructo con la de ferrocarriles

Las po liacuteticas de com petenc ia y los sectores proveedores de servicios de u tilid a d puacute b licaComo parte del programa de modernizacioacuten y en seguimiento de la poliacutetica de desincorporacioacuten desconcentracioacuten y desregulacioacuten se emprendieron las reformas de los servicios puacuteblicos de telecomunicaciones electricidad aeropuertos puertos y ferrocarriles y se implantaron cambios en el marco legal e institucional mediante la creacioacuten de entes reguladores y la desinshycorporacioacuten de activos a traveacutes de su venta o concesioacuten y contratos de uso y administrativos 41

4 i c i e n (1998)


T elecom unicacionesEn 1996 se inicioacute el proceso de reforma del sector con el fin de volverlo maacutes eficiente y elevar la calidad y cobertura de los servicios La reforma consisshytioacute en la promulgacioacuten de la Ley General de Telecomunicaciones como el instrumento juriacutedico por excelencia en la desincorporacioacuten de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (Guatel) en la instauracioacuten de la Superintendencia de Telecomunicaciones ( s it ) como el ente regulador y de supervisioacuten en la creacioacuten y desarrollo del Fondo para el Desarrollo de la Telefoniacutea (Fondetel) en el establecimiento de un nuevo esquema tarifario y en la adopcioacuten de mecanismos de mercado como las subastas de frecuenshycias del espectro radioeleacutectrico

El monopolio estatal de Guatel operoacute42 con bajos iacutendices de eficiencia y cobertura medidos en nuacutemero de liacuteneas por habitante o por tarifas de las llamadas internacionales Debido a esto el programa de gobierno 1996shy2000 conteniacutea objetivos de modernizacioacuten del aparato estatal y del sector de telecomunicaciones con miras a elevar la calidad y la cantidad de los sershyvicios Se sosteniacutea la necesidad de adecuar las tarifas a los costos y a los nishyveles de rentabilidad disminuir la intervencioacuten del Estado en las poliacuteticas financieras del sector establecer la ley que permita la participacioacuten del secshytor privado privatizar Guatel con una supervisioacuten eficiente concesionar a operadores privados la operacioacuten de segmentos del mercado de telefoniacutea garantizar la interconexioacuten a la red de distribucioacuten actual y fomentar la competencia entre los actores del sector Asimismo los Acuerdos de Paz contienen menciones especiacuteficas sobre los sectores de infraestructura inshycluyendo las telecom unicaciones dirigidos a continuar el programa de inversiones para el desarrollo rural

El artiacuteculo 1 de la Ley General de Telecomunicaciones establece que su objeto es ldquoapoyar y promover el desarrollo eficiente de las telecoshymunicaciones fomentar la competencia entre los distintos oferentes del servicio de telecomunicaciones estimular las inversiones en el sector proshyteger los derechos de los usuarios y de las empresas proveedoras de servishycios y apoyar el uso racional del espectro radioeleacutectrico []rdquo Asimismo se destaca que el elemento central de esta ley se asocia con la libertad de competencia y con la creacioacuten de la s i t Adicionalmente la ley incorpora enunciados sobre el libre establecim iento de los precios y el uso de las subastas para el espectro radioeleacutectrico Un elemento importante de la ley

42 Costa Rica y Chile son claras excepciones de este patroacuten de desem pentildeo en la regioacuten


es la creacioacuten del Fondetel para cubrir la demanda en sectores de bajos ingresos

La s i t por su parte es el oacutergano regulador encargado de la supervisioacuten del funcionamiento del sector y de su desempentildeo en el mercado en cuesshytioacuten Entre otras funciones supervisa la explotacioacuten del espectro eleacutectrico administra el registro de telecomunicaciones y el plan nacional de numerashycioacuten aplica las sanciones establecidas por la ley y en general vela por el cumplimiento de eacutesta

Por el lado de la inversioacuten privada hasta mediados de 1996 era muy esshycasa y solamente la empresa Comcel mediante una concesioacuten por 20 antildeos prestaba servicios de telefoniacutea celular Posteriormente se creoacute Telecomunishycaciones de Guatemala Sociedad Anoacutenima (Telgua S A) la cual ingresoacute a este mercado con servicios de telefoniacutea inalaacutembrica de p c s (Personal Comshymunication System) Guatel mientras tanto dejoacute de prestar el servicio de teshylefoniacutea y se concentroacute en la telefoniacutea rural en tanto que Telgua pasoacute a ser la prestadora del servicio local y de larga distancia Tiempo despueacutes 95 de las acciones fueron vendidas a la empresa Luca S A con Teleacutefonos de Meacutexico (Telmex) como operador internacional y poseedor de 45 de las acciones

En la actualidad el mercado de las telecomunicaciones se ha abierto en algunos segmentos y cuenta con 14 empresas privadas que operan en el mercado de interconexioacuten con Telgua asiacute como con la empresa espantildeola Telefoacutenica en el mercado de p c s En el cuadro m i se presenta la densidad telefoacutenica nacional Se observa coacutemo la densidad ha llegado casi a seis liacuteshyneas por 100 habitantes en 2000 (lo cual es una evidente duplicacioacuten en cinco antildeos) pero sigue siendo de las maacutes bajas de la regioacuten Los indicadoshyres de eficiencia han mejorado pese a que la densidad de teleacutefonos comunishytarios no ha aumentado significativamente

En el mercado de telefoniacutea internacional operan actualmente ocho emshypresas tres de las cuales concentran 85 del traacutefico telefoacutenico Telgua conshytrola 53 del traacutefico y el h h i es de 3420 En el mercado de telefoniacutea moacutevil se desempentildean actualmente cuatro empresas La Comcel la maacutes grande y antigua tiene a su cargo 41 de las liacuteneas moacuteviles y las dos empresas maacutes grandes abarcan 80 de las liacuteneas El p c s como empresa subsidiaria de Telgua posee 39 del mercado de telefoniacutea moacutevil El h h i es de 342043

En resumen con la venta de la empresa estatal de telecomunicaciones concluye con relativo eacutexito el proceso de reforma del sector si se considera

43 Veacutease la nota 24


la cantidad de obstaacuteculos legales y negociaciones poliacuteticas que debioacute enshyfrentar La reforma se realizoacute sobre la base de los siguientes principios i) el reconocimiento de que no existe poder monopoacutelico en las telecomunicacioshynes y que la regulacioacuten requerida es miacutenima de tal manera que la eficienshycia econoacutemica provendriacutea del movimiento libre de las fuerzas del mercado ii) el acceso desagregado a todas las redes lo cual minimiza o elimina el poder monopoacutelico iii) la negociacioacuten entre las partes como medio idoacuteneo de solucioacuten de conflictos iv) la creacioacuten de mecanismos de arbitraje y v) la inexistencia de subsidios cruzados entre los servicios (Boletiacuten Latinoamerishycano de Competencia mayo de 1999)

Cabe recalcar que el marco legal actual es moderno y se disentildeoacute con toshydos los elementos necesarios para abrir el sector a la competencia Sin emshybargo este objetivo no ha sido alcanzado plenamente y se requiere auacuten maacutes competencia efectiva en el mercado de la telefoniacutea local o fija Por el lado de la telefoniacutea moacutevil existe maacutes competencia entre Comcel y Telgua aunshyque limitada Se busca lograr en el futuro una convergencia entre las tarifas de la telefoniacutea fija y la inalaacutembrica La telefoniacutea inalaacutembrica al igual que en los otros paiacuteses centroamericanos crece a una tasa mayor que la telefoshyniacutea fija y eso la va constituyendo como un segmento cada vez maacutes imporshytante en el sector Esto ha llevado a elevar la inversioacuten privada y en la actualidad se contabilizan maacutes de 220 empresas registradas que prestan servicios directos al sector especialmente los vinculados a la telefoniacutea celushylar internet y transmisioacuten de datos

Por el lado de la supervisioacuten y vigilancia la s it debe ser fortalecida para mejorar su papel de ente regulador autoacutenomo e independiente Su inclushysioacuten dentro del Ministerio de Comunicaciones e Infraestructura impone liacutemites en la realizacioacuten de sus funciones de acuerdo con la ley a lo que se suma el hecho de que perdioacute capacidad de actuar judicialmente y por ende de sancionar cuando sea necesario

El Fondetel fue creado para llevar los servicios de telefoniacutea a las aacutereas rurales y empobrecidas del paiacutes Si bien su creacioacuten es encomiable y resshyponde a objetivos de equidad social los procedimientos de seleccioacuten de proyectos no estaacuten claramente delineados e impera la discrecionalidad en el momento de su seleccioacuten

Se recomienda finalmente mantener los objetivos iniciales del proceso de reforma en el sector en especial el aumento de la eficiencia econoacutemica en ese mercado sobre todo el fortalecimiento institucional de la s it para que ejerza sus funciones con absoluta autonomiacutea e independencia


b) EnergiacuteaDesde 1884 la produccioacuten y distribucioacuten de electricidad estuvo a cargo de la Empresa Eleacutectrica de Guatemala S A ( e e g s a ) A partir de 1959 se consshytituyoacute el Instituto Nacional de Electrificacioacuten ( i n d e ) como ente rector y responsable de la generacioacuten y transmisioacuten de energiacutea en el aacuterea rural Amshybos conformaban la red de infraestructura eleacutectrica con el nombre de Sisteshyma de Energiacutea Nacional ( s e n ) En el curso del tiempo estas instituciones realizaron funciones de generacioacuten transmisioacuten y distribucioacuten de energiacutea eleacutectrica en lo que revelaron ademaacutes de distorsiones en precios mdashreflejashydas principalmente en las tarifasmdash bajos niveles de inversioacuten y baja coshybertura eleacutectrica

La reforma del sector se inicioacute con objeto de superar la situacioacuten anteshyrior mediante la reduccioacuten de la intervencioacuten del Estado la supresioacuten del monopolio y la introduccioacuten de mayor competencia Asiacute en 1994 se elimishynoacute el in d e y luego se promulgoacute la Ley General de Electricidad se creoacute al ente regulador y se realizoacute la venta de los activos estatales

La Ley General de Electricidad de 1996 contiene los elementos baacutesicos para asegurar la libre generacioacuten transmisioacuten y distribucioacuten del fluido a la vez que crea la Comisioacuten Nacional de Energiacutea como el ente regulador Asishymismo se genera el Mercado Mayorista (m m ) y se establece que diferentes empresas se encarguen de la generacioacuten la transmisioacuten y la distribucioacuten Asiacute el marco institucional queda conformado por el Ministerio de Energiacutea y Minas por la Comisioacuten Nacional de Energiacutea Eleacutectrica ( c n e e ) y por el m m El Ministerio de Energiacutea y Minas desarrolla funciones normativas y de planeacioacuten en cambio la c n e e es la responsable de fiscalizar el marco regulatorio y al mismo tiempo de definir las normas teacutecnicas y establecer las tarifas

En Guatemala al igual que en El Salvador y Panamaacute el m m constituye el mecanismo baacutesico de asignacioacuten de la produccioacuten de energiacutea entre geneshyradores y consumidores La administracioacuten estaacute a cargo del Administrador del Mercado Mayorista (a m m ) que tambieacuten estaacute regulado por la Ley Geneshyral de Electricidad y por su propio reglamento En general se pueden idenshytificar cuatro mercados el de contratos a teacutermino el de oportunidad (spot) el de desviacuteos de potencia y el de distribucioacuten final

El a m m es un ente privado sin fines de lucro que funciona con el fin de coordinar la operacioacuten de centrales interconexiones y liacuteneas de transporte en condiciones de libre contratacioacuten de energiacutea eleacutectrica Ademaacutes establece precios de mercado de corto plazo para las transferencias de potencia y enershygiacutea garantiza la seguridad y el abastecimiento de energiacutea eleacutectrica y realishy


za el despacho o programacioacuten de la operacioacuten la coordinacioacuten de la opeshyracioacuten del Sistema Nacional Interconectado ( s n i ) y la administracioacuten de las transacciones comerciales del m m 44 El mm estaacute constituido por los agentes generadores con maacutes de 10 megavatios como el in d e y eacutestos son los geneshyradores privados (Tampa Enron Ingenios Guatemala Generating Group [ g g g ] Sidegua y Genor) por los distribuidores con maacutes de 20 000 usuarios ( e g a s las empresas de Occidente S A [Deocsa] y Oriente [Deorsa] del in d e ) las empresas eleacutectricas municipales ( e e m ) los agentes transportistas con maacutes de 10 megavatios y otros45 El mm opera con tres mecanismos baacutesicos para la compraventa de electricidad el mercado a teacutermino (m t) en el que se establecen contratos libremente pactados entre agentes o grandes usuashyrios el mercado de oportunidad (m o ) o mercado spot para las transaccioshynes de oportunidad de energiacutea con precios establecidos en forma horaria y el mercado de desviacuteos de potencia (m dp) para las transacciones de oporshytunidad de potencia con un precio establecido mensualmente por el am m

Con la estructura actual de la industria la desintegracioacuten vertical es mandatoria en El Salvador Guatemala y Panamaacute La participacioacuten del secshytor privado en la generacioacuten de energiacutea se inicioacute con la instalacioacuten de la geshyneradora Enron en 1993 Luego en 1997 se vendieron las dos plantas eleacutecshytricas de e e g s a y en 1998 se subastoacute 80 de las acciones de EGAS y el mismo porcentaje de las acciones de las dos empresas distribuidoras del Instituto Nacional de Electrificacioacuten

Por el lado de la demanda la mayor participacioacuten corresponde a los contratos de compraventa de energiacutea (ppa) con 478 y luego a la generashydora e g e e con 417 en 2000 En conjunto representan casi 90 de toda la oferta del paiacutes Entre los contratos ppa sobresale el de Puerto Quetzal geneshyradora de la empresa estadunidense Neroacuten con maacutes de 11 de participashycioacuten en el mercado Por el lado de la demanda empresas como Iberdrola y Unioacuten Fenosa junto con Deocsa y Deorsa representan maacutes de 93 de parshyticipacioacuten Ademaacutes existen alrededor de 13 pequentildeas distribuidoras y 16 grandes consumidores que absorben 3 de la demanda del mm En teacutermishynos relativos el iacutendice h h i para este sector es inferior al de los demaacutes paiacuteses de la regioacuten (2059 considerando a cada productor ppa como agente indivishydual y 3991 considerando el conjunto de productos ppa como un solo agenshyte)46 En resumen la reforma del sector con la Ley General de Electricidad

44 CEPAL (2001c)45 c i e n (1998)46 Veacutease la nota 23


establecioacute las condiciones para promover la inversioacuten privada la libre comshypetencia y la separacioacuten de las funciones de generacioacuten transmisioacuten y disshytribucioacuten En un plazo de cinco antildeos Guatemala aumentoacute su capacidad geshyneradora logroacute abatir los racionamientos y se convirtioacute en exportadora de electricidad a El Salvador

El proceso de reforma en Guatemala se dio mediante la venta de las plantas generadoras de la e e g s a y luego con la venta de Deocsa y Deorsa El proceso es calificado por la mayoriacutea de analistas como exitoso y poseedor de un procedimiento claro de subasta que permitioacute la transparencia y la desincorporacioacuten de los activos del Estado

Actualmente el mercado da claras muestras de eficiencia econoacutemica aplicacioacuten de la legislacioacuten consolidacioacuten del aparato institucional y prinshycipalmente crecimiento de las inversiones que han llegado a representar maacutes de 50 del mercado de generacioacuten y maacutes de 90 del de distribucioacuten

Guatemala al igual que El Salvador se beneficioacute de las aportaciones hiacutedricas de 1999 para la produccioacuten de energiacutea lo que generoacute un superaacutevit de produccioacuten hidroeleacutectrica en las centrales del i n d e Ello permitioacute a ambos paiacuteses soportar la escalada de precios de electricidad derivada del alza del barril de petroacuteleo Ademaacutes se realizaron exportaciones de energiacutea hacia El Salvador lo cual entre otras cosas elevoacute los precios del mercado spot guatemalteco

En general en todo el segmento de produccioacuten se observa la participashycioacuten de un nuacutemero importante de agentes lo cual en principio favorece la competencia sin embargo es relevante prestar atencioacuten a los p p a que no cuentan con las condiciones para participar en el m m por lo que se elevan los costos en el mercado regulado que se financian con mayores niveles de subsidios El asunto central entonces es el de los contratos ppa y los teacutermishynos bajo los cuales se negocian tema que requiere la intervencioacuten de las autoridades del paiacutes

En este contexto persiste el reto de la electrificacioacuten rural y la necesishydad de elevar la cobertura a 95 en 2004 con una combinacioacuten de mayor inversioacuten puacuteblica y privada en el proceso Asimismo se requiere modershynizar y fortalecer las empresas eleacutectricas municipales especialmente en cuanto a normas de calidad y servicio a clientes consolidar el marco legal existente y fortalecer los programas de mejora de competitividad del sector dentro de la estrategia nacional de desarrollo Surge asiacute el tema de la reinshytegracioacuten de la industria especialmente por parte de la distribuidora e g a s


c) Hidrocarburos y derivados de petroacuteleoEl M inisterio de Energiacutea y M inas es la institucioacuten norm ativa nacional del sector de energiacutea en general y del subsector de hidrocarburos en particular cuya supervisioacuten se realiza m ediante la Direccioacuten General de H idrocarbushyros incluida la exploracioacuten y explotacioacuten petroleras

En la actualidad Guatemala es el uacutenico paiacutes centroam ericano que reashyliza actividades de exploracioacuten explotacioacuten y produccioacuten de petroacuteleo (casi 26 000 barriles po r d iacutea de unas reservas de 526 m illones de barriles de acuerdo con cifras de 1998)47 Las actividades de refinacioacuten estaacuten a cargo de la em presa Texaco que opera la refineriacutea Texas Petroleum Com pany (Texpet)48 con una capacidad de 17 000 bpd y una cobertura de 33 de la dem anda de los derivados del paiacutes Texaco vende a otras em presas d istrishybu idoras y su in tegracioacuten vertical es de casi 90 La em presa Shell en cambio im porta todo lo que vende y la em presa Esso realiza com pras a la refineriacutea para cubrir su dem anda local

La refineriacutea Texpet ha venido perdiendo participacioacuten en el m ercado de h id rocarburos liacutequidos sin em bargo con tinuacutea dom inaacutendolo con la p ro shyduccioacuten de diesel y fuel oil y m antiene una participacioacuten de 30 Asiacute in shycluyendo el valor de las im portaciones de gasolina Texaco partic ipa con 40 del segmento Shell con 21 y Esso con poco m aacutes de 17 En conjunshyto las tres em presas m ultinacionales partic ipan con m aacutes de 78 de la im portacioacuten y refinacioacuten de hidrocarburos liacutequidos49

En el m ercado de gas licuado de petroacuteleo (lp) existe un amplio nuacutem ero de im portadores independientes e integrados verticalmente los cuales parshyticipan con m aacutes de 50 del segm ento Asimismo en el m ercado a granel del com ercio y la industria la em presa Texpet partic ipa con produccioacuten propia y m enores precios debido a las exenciones y ventajas arancelarias de las que goza En conclusioacuten si bien existe un nuacutem ero significativo de em shypresas participantes en el m ercado de hidrocarburos liacutequidos eacuteste se m anshytiene altam ente concentrado

En el plano de la regulacioacuten la ley de hidrocarburos y la de comercialishyzacioacuten de h idrocarburos y su respectivo reglam ento establecen sanciones

42 CEPAL (2001b)48 La refineriacutea goza de un tratamiento preferencial mediante la aplicacioacuten de un arancel

menor a la importacioacuten de crudos en relacioacuten con la importacioacuten de derivados lo cual se calishyfica como barrera de entrada para otras empresas Existen otras barreras de entrada en el mercado nacional y en el regional especialmente por el lado de la estructura de costos y de estrategias empresariales que aquiacute se omiten con fines de simplificacioacuten

49 Ibidem


para aquellas praacutecticas que atenten contra la libre competencia M ediante estas leyes se busca la eficiencia econoacutemica y la prom ocioacuten de la libre comshypetencia en el m ercado de petroacuteleo y sus derivados50 No obstante por las caracteriacutesticas propias de una alta concentracioacuten de los derivados del peshytroacute leo en un aacutem bito donde se prop ician los carteles y las colusiones es im perativo con tar con una ley de libre com petencia que prom ueva la efishyciencia econoacutem ica y el intereacutes de los consum idores de tal m anera que la estructura de la industria petro lera se acerque lo m aacutes posible a las condishyciones de un m ercado de com petencia efectiva Esto seraacute posible en la m eshydida en que dichos m ercados sean m aacutes grandes y se tenga acceso a tanques de alm acenam iento en form a voluntaria y negociada51

Lo m aacutes im portan te de la ley de com ercializacioacuten de h idrocarburos es que fija las condiciones y requisitos para obtener licencias de exportador e importador adem aacutes del control de operaciones de im portacioacuten y exportashycioacuten por parte de la Direccioacuten General de H idrocarburos (dgh) Actualmenshyte el proceso de liberalizacioacuten de los m ercados de productos liacutequidos ha avanzado m aacutes que en cualquier otro paiacutes centroam ericano debido al hecho de tener el m ercado m aacutes grande de la regioacuten y las m enores barreras de enshytrada lo cual ha posibilitado que varios im portadores independientes de las com pantildeiacuteas petroleras m ultinacionales organicen de una m ejor m anera la poliacutetica de precios en ese m ercado52 En resum en el m ercado de com shybustibles se ha abierto pero debe ser com plem entado con una legislacioacuten de libre competencia

Leyes antidum ping y otras medidas compensatorias

Guatem ala adoptoacute el Acuerdo de la Ronda Uruguay por Decreto Ejecutivo 37-95 en junio de 1995 y al hacerlo se constituyoacute en ley de la Repuacuteblica de acuerdo con su Constitucioacuten Asimismo es m iem bro signatario del Consejo de M inistros Responsables de la Integracioacuten Econoacutem ica y Desarrollo Reshygional sobre praacutecticas de com ercio desleal desde diciem bre de 1995 Este acuerdo es com patible con los acuerdos de la omc El organism o responsashyble de la aplicacioacuten de antidumping y m edidas com pensatorias es la Direc-

50 Se destaca que si bien el paiacutes cuenta con leyes de proteccioacuten al consumidor excluye de ellas las disposiciones descritas en la ley de comercializacioacuten de hidrocarburos

51 c e p a l ( 2 0 0 1 b )

52 Ibidem


cioacuten de In tegracioacuten Econoacutem ica del M inisterio de Econom iacutea en tidad que conduce las investigaciones concernientes a las praacutecticas de comercio desshyleal en G uatem ala Sin em bargo de form a oficial no se han creado lincashym ientos que describan los procedim ientos adm inistrativos o las m edidas correctivas que deben aplicarse en los casos de praacutecticas de comercio desleal

Honduras

Las reform as econoacutemicas em prendidas por H onduras a fines de la deacutecada de 1980 consistieron en desregular el tipo de cambio y las tasas de intereacutes liberar los precios de una serie de bienes usualm ente controlados ademaacutes de reducir aranceles y elim inar barreras no arancelarias al comercio entre otras m edidas La intencioacuten de estas reform as era transferir del Estado al m ercado la determ inacioacuten de una serie de variables econoacutemicas Ademaacutes tam bieacuten se procuroacute sanear las finanzas puacuteblicas m edian te el alza de los im puestos y las tarifas de los servicios puacuteblicos y por m edio de la Ley de O rdenam iento E structural de la Econom iacutea derogar una serie de exonerashyciones al arancel de importaciones asiacute como elevar el im puesto a la renta y a las ventas (Maacutettar 1997)

Si bien las m edidas sentildealadas dieron una serie de resultados econoacutem ishycos positivos el paiacutes sigue adoleciendo de fuertes problem as relacionados con las condiciones de com petencia inadecuadas H onduras tiene la califishycacioacuten m aacutes baja de la regioacuten en m ateria de apertura comercial en infraesshytructu ra y en calidad de las instituciones en el iacutendice de competitividad del Instituto Centroam ericano de Adm inistracioacuten de Em presas y ocupa el peshynuacuteltim o lugar en su evaluacioacuten general (Incae 1999)53 Tam bieacuten tiene el uacuteltim o lugar en cuanto a competitividad m icroeconoacutem ica en todas las cateshygoriacuteas de este iacutendice incluyendo aquella de ldquoindustrias afinesrdquo que mide la capacidad de las empresas de abastecerse localmente y la com petencia que deben hacer frente en el m ercado dom eacutestico (fias 2001)

53 La calificacioacuten sobre infraestructura mide la calidad del sistema de transporte las teleshycomunicaciones la electricidad las instalaciones portuarias etc La calidad de las institucioshynes se refiere a los servicios institucionales juriacutedicos y sociales el Estado de derecho los dereshychos de propiedad intelectual la corrupcioacuten y la tolerancia de la delincuencia


Experiencia de Honduras en poliacuteticas de competencia

Marco institucional y legalLas condiciones de com petencia en sentido amplio abarcan un rango variashydo de aspectos cuyo desarrollo ha sido heterogeacuteneo en H onduras H asta ahora ha sido el Coacutedigo de Comercio que data de 1950 el que ha regido los casos de praacutecticas m onopoliacutesticas entre empresas Las dem andas que surshygen en este aacutem bito son com petencia de los juzgados de lo civil o lo crim ishynal seguacuten sea el caso Se elaboroacute un anteproyecto de ley de prom ocioacuten de la com petencia que fue presentado al Congreso en 1996 y retirado posteshyriorm ente D urante 2005 sin embargo se ha avanzado raacutepidam ente en la redaccioacuten de u n a nueva p ropuesta de ley y a finales de ese antildeo la m ayor parte de sus artiacuteculos habiacutean sido aprobados en el Congreso

A pesar de que auacuten no existe una ley antim onopolio se ha avanzado considerablem ente en sen ta r las bases pa ra m ejo rar las condiciones de competencia Por ejemplo la Ley de Proteccioacuten al Consum idor de 1989 ha sido m uy im portante para poner fin a m uchos abusos sufridos por los conshysumidores en el m ercado y frente a los cuales teniacutean m uy pocas posibilidashydes de defenderse Esta ley estaacute siendo som etida a revisioacuten para m ejorarla y varias propuestas de anteproyecto in ten tan sustitu irla con el fin de adeshycuarla a las condiciones econoacutem icas actuales y definir m aacutes precisam ente algunas de las responsabilidades de los actores en el m ercado Uno de los cambios necesarios es adecuar la ley a la situacioacuten actual de desregulacioacuten en la que el Poder Ejecutivo en la praacutectica ya no ejerce controles de precios Asimismo un anteproyecto am pliacutea la parte de la ley que atantildee a los proveeshydores con objeto de especificar a los actores responsables ante los consum ishydores Finalm ente la ley se extiende a los servicios (excepto servicios de particulares) los cuales estaban originalm ente considerados en form a m uy marginal

Se ha avanzado tam bieacuten en la adm inistracioacuten de la justicia en m ateria de los derechos del consumidor Los delitos en esta aacuterea se dividen en penashyles y adm inistrativos Anteriormente los casos penales estaban a cargo de los jueces en los juzgados m ientras que ahora los atiende un fiscal especial De hecho con el fin de dar curso a estos procedim ientos penales se creoacute la Fiscaliacutea Especial del Consum idor en 1997 adscrita al M inisterio Puacuteblico Esta institucioacuten ha m ejorado m ucho la adm inistracioacuten de la justicia en este campo ya que alrededor de 99 de las citaciones son atendidas Asimismo los delitos adm inistrativos los m aneja la Direccioacuten General de Produccioacuten y


Consum o de la Secretariacutea de Industria y Comercio Desde la creacioacuten de este uacuteltim o organism o se han logrado alrededor de 800 conciliaciones

Otra aacuterea donde ha habido cambios en el funcionam iento de los m ercashydos ha sido aquella destinada a propiciar la m ayor participacioacuten del sector privado nacional y extranjero en la oferta de servicios puacuteblicos que trad ishycionalmente habiacutean sido exclusivos del Estado A principios del decenio de 1990 se hab iacutea acum ulado u n rezago tecnoloacutegico m uy significativo y una profunda ineficiencia distinguiacutea a esta aacuterea La Ley de Prom ocioacuten de Desshyarrollo de Infraestructura y Obras Puacuteblicas (conocida como ldquoley de conceshysionesrdquo) de 1998 define con claridad las condiciones para el otorgam iento de concesiones licencias y permisos para la construccioacuten m antenim iento de obras instalaciones y servicios puacuteblicos Esta ley se hizo indispensable desshypueacutes del huracaacuten Mitch cuando era necesaria una reconstruccioacuten raacutepida y generalizada de infraestructura dantildeada ya que el Estado no teniacutea la capashycidad suficiente para ejecutar grandes proyectos de infraestructura y se reshyqueriacutea del sector privado nacional y extranjero para llevar a cabo la tarea En este m arco se concesionaron los servicios aeroportuarios y se estaacuten otorgando contratos m unicipales para la prestacioacuten privada o m ixta indeshypendiente de servicios de agua potable y saneam iento La regulacioacuten de lo norm ado por esta ley es responsabilidad de la Superintendencia de Conceshysiones y Licencias reg lam entada po r la C ontraloriacutea de la Repuacuteblica a la que estaacute adscrita

Una serie de o tras leyes ha coadyuvado a m ejorar las condiciones de com petencia de los m ercados para los inversionistas extranjeros Entre eacutesshytas se cuentan la Ley de Inversiones de junio de 1992 (considerada una ley m odelo po r el fias por su ldquocontenido claridad y concisioacutenrdquo) y en 2000 se adecuoacute la Ley de Propiedad Intelectual a los Trade Related Aspects of Inteshyllectual Property Rights (trips) de la omc (nueva Ley de Derechos de Autor y nueva Ley de Derechos Industriales)

A lo an terior hay que agregar la Ley de Estiacutem ulo a la Produccioacuten a la Competitividad y Apoyo al Desarrollo Hum ano (nuacutem 131-98) de 1998 que entre otras cosas redujo significativam ente el im puesto sobre la ren ta y el activo neto La Ley de Reform a Tribuacutetaria de 1998 por su parte hizo desshycender la tasa de im puesto sobre la renta de 42 a 27 con lo cual quedoacute al m ismo nivel de las demaacutes naciones de la regioacuten ldquoOtros cambios favorables p a ra las em presas fue la elim inacioacuten gradual del im puesto sobre activos netos y las exportaciones y una m arcada reduccioacuten de aranceles sobre im shyportacioacuten de m aterias prim as y m aquinaria y equipos industrialesrdquo (fias


2001) Ademaacutes la Ley de Conciliacioacuten y Arbitraje que sustituyoacute el procedishym iento arbitral de 1906 abrioacute la posibilidad de que el Estado se som etiera a arbitraje con particulares Por uacuteltimo se prom ulgoacute la Ley de Simplificashycioacuten Administrativa (2002) cuyo propoacutesito es elim inar trabas burocraacuteticas del Coacutedigo de Comercio para crear empresas

Regulacioacuten y privatizacioacutenLa privatizacioacuten de infraestructura y servicios puacuteblicos fue un tem a de disshycusioacuten desde principios de los antildeos noventa en H onduras Precisam ente esas m edidas form aron parte de las reform as estructurales pactadas con el Fondo M onetario Internacional (fmi) y por lo tanto de las condicionalidades de sus preacutestam os El avance en este campo sin embargo ha sido lento Ello es a tribuible a la falta del m arco legal e institucional necesario para llevar a cabo estas privatizaciones asiacute como al choque de intereses de disshytin tos sectores de la sociedad Asimismo la privatizacioacuten de los servicios debiacutea ir acom pantildeada de una regulacioacuten adecuada para garantizar que los monopolios naturales transferidos al sector privado tuvieran un com portashym iento cercano al que se supone que hay en un m ercado competitivo En esta m ateria tam bieacuten ha habido un avance lento en el paiacutes

En general se han desarrollado d istin tas form as de regular servicios puacuteblicos desde entes teacutecnicos autoacutenom os hasta reguladores m uy lim itashydos por intereses poliacuteticos del Estado Auacuten falta do tar de autonom iacutea a los entes reguladores y eacutestos siguen m odificaacutendose Los avances y retrocesos en esta m ateria han creado una imagen de indecisioacuten (fias 2001)

La prim era iniciativa para in troducir una form a de regulacioacuten m odershyna fue la creacioacuten de la Com isioacuten Presidencial de la M odernizacioacuten del Estado en 1993 en la que estaban representados todos los sectores de la sociedad civil adem aacutes de los partidos poliacuteticos Esta m odernizacioacuten incluiacutea una innovacioacuten en el sistem a de regulacioacuten de los servicios puacuteblicos pero el esquema introducido en ese antildeo ha cam biado varias veces lo cual ha dishyficultado su funcionam iento Inicialm ente se crearon dos entes reguladores por parte de la Comisioacuten Presidencial la Comisioacuten de Energiacutea (adscrita a la Presidencia de la Repuacuteblica) y la Comisioacuten Nacional de Supervisioacuten de los Servicios Puacuteblicos (cnssp) Estas comisiones teniacutean que fijar tarifas y diseshyntilde ar las poliacuteticas de desarrollo de las em presas proveedoras de servicios entre otras funciones Este cambio significoacute un gran avance en la form a de regular especialm ente porque con anterioridad las tarifas de los servicios puacuteblicos las fijaba el Congreso lo que daba lugar a arbitrariedades y distorshy


siones Los resultados de la nueva regulacioacuten se percibieron pronto Asiacute el sector de energiacutea eleacutectrica que era responsable de una proporcioacuten im porshytante de la deuda externa del paiacutes (alrededor de un tercio a principio de los antildeos noventa) comenzoacute a atender sus propias obligaciones descargando al gobierno central de ese peso

Despueacutes de haberse concentrado la regulacioacuten en soacutelo dos entes en 1993 hubo un proceso de fragm entacioacuten de las funciones de regulacioacuten La Comisioacuten Nacional de Energiacutea Eleacutectrica se transform oacute en Comisioacuten Nacioshynal de E nergiacutea y am plioacute sus funciones originales Al m ism o tiem po en 1996 se creoacute la Comisioacuten Nacional de Telecomunicaciones (Conatel) oacutergashyno regulador de las telecomunicaciones de m anera que se separoacute esta funshycioacuten de la CNSSP La ley pa ra agua y saneam iento de 2003 creoacute un Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento

Las poliacuteticas de competencia y los sectores proveedores de servicios de utilidad puacuteblica

a) TelecomunicacionesLa com petencia ha entrado lentam ente en esta industria y ha empezado a hacerlo en los servicios de inform acioacuten y teleacutefonos celulares El servicio de telefoniacutea es m uy ineficiente en H onduras y tiene un bajo grado de peneshytracioacuten (33 liacuteneas po r cada 100 habitantes en 1995 veacutease el cuadro iiii) No obstante eacutesta es m ayor a la que se esperariacutea dado el bajo nivel de in shygresos de la poblacioacuten (Estache Foster y W ondon 2001) Adicionalmente a mediados de los antildeos noventa habiacutea largas listas de espera por un teleacutefoshyno y esta situacioacuten no h a variado m ayorm ente ya que siendo el servicio extrem adam ente barato instalar una liacutenea telefoacutenica se le hace incosteable o al m enos no rentable al gobierno

La legislacioacuten de privatizacioacuten de la telefoniacutea ha sido un proceso muy lento en parte debido a la fuerte oposicioacuten de los sindicatos (Raventos 1998) En 1995 se aproboacute una nueva Ley de Telecomunicaciones que pershymitioacute desregular esta actividad y sentoacute las bases para su posterior privatizashycioacuten Se establecioacute que el sector puacuteblico conservariacutea 51 de la propiedad de la em presa Sin embargo este proceso ha enfrentado m uchos escollos De hecho hasta ahora entre los in tentos de privatizacioacuten el de H ondutel ha sido el m aacutes poleacutem ico El in ten to de licitacioacuten m aacutes reciente ocurrioacute en octubre de 2000 Siete empresas extranjeras se interesaron originalm ente y


soacutelo una de ellas hizo una oferta concreta (Telmex) pero el m onto ofrecido por esta em presa fue inferior a lo esperado por el gobierno Las circunstanshycias para licitar H ondutel no eran favorables a raiacutez de los m uacuteltiples fracashysos sufridos por otras com pantildeiacuteas de teleacutefonos privatizadas en paiacuteses latinoshyam ericanos P ara h acer atractiva la licitacioacuten se abrioacute u n a banda de telefoniacutea moacutevil para que la m anejara el sector privado (Cetel) El m ercado pa ra telefoniacutea celu lar estaacute abierto pero no se ha licitado auacuten y los links siguen siendo m uy elevados para esa telefoniacutea

Por o tra parte auacuten existen subsidios cruzados pese a que las tarifas se com enzaron a reequ ilib rar en 1996 En la concesioacuten de H ondutel estaba considerada una tarifa para telefoniacutea moacutevil y para telefoniacutea fija que anualshym ente iba a cam biar a fin de irse equilibrando En este sentido el reequilishybrio de tarifas se regulariacutea por contrato De todas form as probablem ente deberaacute m antenerse alguacuten subsidio cruzado dadas las condiciones sociales muy atrasadas que prevalecen en Honduras

b) EnergiacuteaLa poliacutetica que ha adoptado el gobierno hacia este sector es m enos liberal que la desarrollada en El Salvador y Guatemala pero de m aacutes apertura que en el caso de Costa Rica El sector puacuteblico participa con 562 de la geneshyracioacuten de la energiacutea eleacutectrica y el resto lo provee el sector privado (los coge- neradores son m arginales) m ientras que el iacutendice de concentracioacuten de la industria es m uy alto (hhi) 54 El sector ha avanzado en el saneam iento de sus finanzas y en cierta m odernizacioacuten Asiacute un nuevo financiam iento (del Banco M undial) se destinaraacute a m ejorar la d istribucioacuten de electricidad en siete ciudades

El sistema de subsidios para el consumo eleacutectrico se ha dado en bloque en Honduras lo que ha resultado muy poco eficiente H asta el antildeo 2000 se subsidiaba la electricidad a todos los hogares que consum iacutean m enos de 300 kWh al mes con un costo de 17 millones de doacutelares para el gobierno pero 80 del subsidio era aprovechado por hogares no pobres porque estos grushypos consum en m ucho m enos de 300 kWh y muchos hogares pobres no esshytaacuten conectados a la red eleacutectrica De hecho esto uacuteltimo refleja que los niveles de pobreza pueden ser tan agudos que ni siquiera el subsidio a las tarifas hace maacutes accesible el servicio para ese estrato social (es el caso de H ondushyras y Guatemala) Sin embargo es necesario m encionar que los combusti-

54 3 6 74 con cada productor p p a como agente individual y 8 718 considerando el conjunto de productores p p a dentro de la e n e e Veacutease la nota 24


bles tradicionales (lentildea carboacuten etc) son m aacutes caros que la electricidad de form a que si estos hogares pudieran pagar la conexioacuten llegariacutean a ahorrar 19 de los gastos en energiacutea (Estache Foster y Wondon 2001)

c) Hidrocarburos y derivados del petroacuteleoHonduras no cuenta con una refineriacutea propia por lo cual debe im portar la to ta lidad de los derivados Texaco explotaba una refineriacutea pero debioacute ceshyrrarla debido a su baja rentabilidad Los im portadores del combustible son baacutesicam ente los m ism os que tienen su d istribucioacuten (Esso Texaco y Shell jun to con el grupo nacional Petro tela y Petrosur) en u n a operacioacuten que estaacute m enos concentrada que en otros paiacuteses centroam ericanos Los im porshytadores disponen de cadenas de distribucioacuten m inorista constituida por opeshyradores independientes de nacionalidad hondurentildea pero es un m ercado abierto al ingreso de nuevas gasolineras y los traacutem ites para instalarlas se han simplificado en antildeos recientes Esto se debe a que existen restricciones para la participacioacuten de m ayoristas m ultinacionales en la venta m inorista de combustibles La distribucioacuten de gas lp estaacute bastante m aacutes concentrada aunque los precios y los m aacutergenes de comercializacioacuten estaacuten regulados lo que impide la colusioacuten de las empresas gaseras

Los precios de los com bustibles liacutequidos estaacuten com pletam ente regulashydos en todas sus etapas de elaboracioacuten y la au toridad com petente fija los precios a los im portadores con base en una foacuterm ula de paridad de im portashycioacuten ldquoLa situacioacuten de este m ercado altam ente regulado podriacutea cam biar en Honduras si se aprueba la Ley de Comercializacioacuten de Hidrocarburos en la que se elim ina el control de precios y se establece un reacutegim en de libertad que generariacutea espacio para un m ercado competitivordquo (veacutease cepal 2001a) Dentro de esta m ism a ley se consideran m ecanism os antim onopoacutelicos ya que se adm ite la libertad de ejercer operaciones en la cadena de suministro Asimismo el artiacuteculo 10 obliga a los proveedores a ofrecer sus productos sin discrim inacioacuten y tam bieacuten prohiacutebe ldquolos carteles las praacutecticas m onopoliacutesticas o de oligopolios la concertacioacuten de precios el acaparam ien to y otras acciones que lim iten la com petencia en el m ercadordquo (m encionado en cepal 2001a) De todas form as se requeririacutea una partic ipacioacuten de un m ayor nuacutem ero de em presas en este m ercado para garantizar condiciones de com petencia al desregularse el precio Las posibilidades de ingreso de nuevos com petidores son prom isorias si se considera que existe una capashycidad excedente de alm acenam iento del combustible en el paiacutes

La forma en que estaacute organizada la distribucioacuten de combustibles obstacushy


liza su eficiencia y agrega costos a la industria de hidrocarburos El transshyporte soacutelo lo pueden realizar em presas nacionales y bajo tarifas determ ishynadas por el Estado en un nivel superior al que probablem ente predom inashyriacutea en ausencia de ese control De esta form a la industria podriacutea ser m aacutes eficiente si estuviera in tegrada verticalm ente en la e tapa del transporte y distribucioacuten


Honduras como m iem bro de la omc desde 1994 se ha adherido al acuerdo antidum ping y al acuerdo sobre subsidios y m edidas com pensatorias Asishymismo se rige por el Reglamento Centroamericano de Praacutecticas Desleales de Comercio (Resolucioacuten nuacutem 12-95 del Consejo de M inistros Responsables de la Integracioacuten Econoacutemica y Desarrollo Regional 1995) Sin embargo praacutecshyticamente no ha habido disputas Se registroacute un caso de conflicto con Nicarashygua sobre las im portaciones de confites que ganoacute Honduras El organismo encargado de llevar a cabo las investigaciones ante denuncias de competencia desleal o dumping es la Direccioacuten de Integracioacuten Econoacutemica del Ministerio de Economiacutea para los casos que puedan surgir en el comercio centroamericano es la Secretariacutea Perm anente del Tratado General de Integracioacuten Econoacutem ica Centroam ericana (sieca)

Nicaragua

Nicaragua em prendioacute su proceso de reform a econoacutemica tardiacuteam ente y con caracteriacutesticas m uy propias dado el contexto econoacutemico poliacutetico y social en el que se desarrolloacute Desde principios de la deacutecada de los noventa el obshyjetivo planteado fue el de im plantar una legislacioacuten de com petencia orienshytada a facilitar el acceso a los m ercados de los agentes econoacutemicos elevar la eficiencia econoacutem ica y la transparencia y reduc ir la tendencia hacia praacutecticas comerciales que lim itan la libre com petencia a la vez que dism ishynuyen el bienestar del consumidor

A partir de diversos estudios y reuniones organizadas por el Ministerio de Fomento Industria y Comercio (Mific) con el apoyo de la Sociedad Aleshym ana de Cooperacioacuten Teacutecnica (gtz) se em prendieron acciones de divulgashycioacuten y de anaacutelisis sobre derecho de com petencia y libre com petencia que culm inaron en el desarrollo de un anteproyecto de ley Hasta la fecha de la


elaboracioacuten de este informe los esfuerzos po r contar con una ley de libre com petencia en Nicaragua no han prosperado y para m uchos las perspecshytivas de que se apruebe en el corto plazo no son alentadoras p a rticu la rshym ente por la falta de acuerdos y consensos tanto de los agentes econoacutemicos com o de las estructu ras de decisioacuten poliacutetica En este inform e se sostiene que la legislacioacuten de com petencia es solam ente un instrum ento de la poliacutetishyca de com petencia que debe com plem entarse con un desarrollo institucioshynal y de recursos hum anos adem aacutes de compatibilizarse con la tendencia y orientacioacuten de la poliacutetica comercial

A diferencia de los otros paiacuteses la inform acioacuten recopilada para N icarashygua fue m uy lim itada y no fue posible conseguirla pa ra docum en tar los procesos de privatizacioacuten de las empresas estatales prestadoras de servicios puacuteblicos Sin embargo se hace una breve m encioacuten sobre eacutestas y se descrishyben algunos aspectos relacionados con la legislacioacuten de com petencia y el desarrollo institucional

La experiencia de Nicaragua en poliacuteticas de competencia desde principios de los noventa

Marco institucional y legalLos artiacuteculos 99 104 y 105 de la Constitucioacuten Poliacutetica se refieren a las praacutecshyticas anticom petitivas y sentildealan la necesidad de defender el concepto de eficiencia en la asignacioacuten de recursos dar m ayores beneficios al consum ishydor asiacute como garantizar la libertad de em presa y la igualdad de eacutesta ante la ley y las poliacuteticas econoacutem icas del Estado E n N icaragua existe u n a clara conciencia entre los agentes econoacutemicos y las autoridades nacionales sobre la im periosa necesidad de elevar su productiv idad y com petitividad sin embargo el papel de una ley y una poliacutetica de com petencia no siem pre reshysu lta tan evidente en especial cuando se p lan tea que las em presas y los productores no estaacuten continuam ente expuestos a una com petencia efectiva

N icaragua inicioacute en la deacutecada de los noventa un esfuerzo de m odernishyzacioacuten econoacutemica con el propoacutesito de profundizar la libertad econoacutemica y elevar la inversioacuten extranjera directa siguiendo la prem isa de prom ocioacuten de la com petencia como principio fundam ental del modelo econoacutemico En este sentido se concibioacute que una ley de prom ocioacuten de com petencia era el p rim er instrum ento pa ra ofrecer un m arco regulatorio estable y tran sp ashyrente que m inim izara o evitara las praacutecticas comerciales anticompetitivas


Nicaragua al igual que Guatem ala y H onduras carece de una legislashycioacuten de competencia aun asiacute cuenta con leyes sectoriales para los m ercashydos de energiacutea eleacutectrica telecomunicaciones hidrocarburos y m ercados fishynancieros Algunas de las leyes maacutes im portantes en esta m ateria son la ley de creacioacuten de la superintendencia de bancos y de otras instituciones finanshycieras (nuacutem 125 del 10 de abril de 1991) la ley general de telecom unicashyciones y servicios postales (nuacutem 200 del 18 de agosto de 1995) la ley de sum inistro de hidrocarburos y el capiacutetulo vi sobre prom ocioacuten de la compeshytencia (nuacutem 277 del 6 de febrero de 1998) la ley de la industria eleacutectrica (nuacutem 272 del 23 de abril de 1998) y la ley de reform a a la ley orgaacutenica del Instituto Nicaraguumlense de Energiacutea (i n e ) (nuacutem 271 del Io de abril de 1998)

Un anteproyecto de ley de prom ocioacuten de la com petencia con fecha 21 de noviembre de 2000 p lantea como objetivo central prom over la libertad econoacutemica la eficiencia econoacutemica y el bienestar del consumidor Asimisshymo establece la prohibicioacuten de praacutecticas anticom petitivas y propone m ecashynism os de desregulacioacuten y readecuacioacuten de los m arcos regulatorios asiacute como del comercio y la economiacutea Uno de los aspectos sobresalientes de este anteproyecto de ley es la definicioacuten especiacutefica que hace de conceptos como posicioacuten dom inante de m ercado m ercado relevante agentes econoacutemicos concentracioacuten y eficiencia econoacutemica El anteproyecto contiene ocho capiacuteshytulos El prim ero expone las disposiciones generales el objetivo las definishyciones y el aacutem bito de aplicacioacuten el segundo se refiere a las praacutecticas monopoliacutesticas el tercero al m ercado relevante el cuarto a las concentraciones el quinto a la au to ridad nacional de prom ocioacuten de la com petencia y a la propuesta de crear la Comisioacuten Nacional de Promocioacuten de la Competencia como organism o descentralizado del Poder Ejecutivo pero vinculado o rshygaacutenicam ente al Mific el sexto capiacutetulo especifica las sanciones y m edidas cautelares el seacuteptimo aspectos de procedim iento de las investigaciones el octavo contiene disposiciones finales y las uacuteltim as disposiciones transito shyrias En 2004 estuvo en proceso de elaboracioacuten una nueva propuesta de ley

En m ateria institucional se han logrado avances en los organism os de supervisioacuten y regulacioacuten de las em presas estatales privatizadas E n aspecshytos normativos m ediante la Ley nuacutem 290 y su reglam ento se creoacute el Io de septiem bre de 1998 la Direccioacuten General de Com petencia y Transparencia de Mercados con el objetivo de prom over la libre com petencia y la eficacia y defender los derechos del consum idor en todos los m ercados internos de bienes y servicios Adicionalmente cum ple funciones de organizacioacuten dishyreccioacuten y supervisioacuten de los sistemas nacionales de norm alizacioacuten y metro-


logia y se compone de cuatro direcciones i) la Direccioacuten de Promocioacuten de la Com petencia y Desregulacioacuten que desarro lla el m arco regulatorio y acciones puntuales de competencia ii) la Direccioacuten de Defensa del Consushymidor iii) la Direccioacuten de Tecnologiacutea Norm alizacioacuten y Metrologiacutea y iv) la Direccioacuten de la Propiedad Intelectual con actividades en m arcas patentes y derechos de autor

Si bien no se cuenta con una legislacioacuten en m ateria de competencia la D ireccioacuten General de C om petencia y T ransparencia de M ercados busca con todas las lim itaciones de presupuesto y de personal proteger al consushym idor dotaacutendolo de inform acioacuten que mejore sus decisiones de com pra y su bienestar Recientemente se han im pulsado im portantes esfuerzos para reshyducir traacutem ites innecesarios y prom over m ejores norm ativas gubernam enshytales con algunos esfuerzos notorios en m ateria de propiedad intelectual En este uacuteltimo aspecto en Nicaragua se encuentran protegidas maacutes de 70 000 m arcas y otros signos distintivos se han m ejorado los tiem pos de servicio en el Registro de la Propiedad Intelectual (rpi) y existe una legislacioacuten m oshyderna en la m ateria

Por lo que se refiere a norm alizacioacuten se registran esfuerzos conjuntos entre las universidades la em presa privada y el gobierno y se cuenta con la Comisioacuten Nacional de Norm alizacioacuten Teacutecnica y de Calidad y con la Comishysioacuten Nacional de Metrologiacutea En m etrologiacutea se ha iniciado el establecim ienshyto definitivo del sistem a internacional de unidades y ya funciona un laborashytorio nacional de metrologiacutea A su vez la Oficina Nacional de Acreditacioacuten (ona) desarrolla todas las tareas de reconocim iento form al a un organismo o persona para que desempentildee funciones de inspeccioacuten ensayos y calibrashyciones y certificacioacuten

En otros aspectos de avance institucional tendientes a m ejorar las conshydiciones de com petencia del paiacutes se aproboacute la ventanilla uacutenica para la inshydustria de la construccioacuten y un comiteacute de trabajo para la creacioacuten de la venshytanilla uacutenica de inversiones

F inalm ente en m ateria de defensa del consum idor (ley nuacutem 182) el Mific a traveacutes de la Direccioacuten de Defensa del Consumidor ha resuelto maacutes de 260 casos y desarrollado u n a labo r in tensa pa ra c rear y fom entar los derechos de los consumidores

Regulacioacuten y privatizacioacutenLos procesos de privatizacioacuten de las empresas estatales prestadoras de sershyvicios puacuteblicos (energiacutea hidrocarburos telecom unicaciones y acueductos y


alcantarillados) propicioacute la creacioacuten de un m arco regulatorio e institucioshynal propio con objeto de que las entidades privatizadas no pasaran a conshyvertirse de m onopolios estatales a m onopolios privados Las principales leyes que rigen este proceso se m encionaron en el apartado anterior

En el periodo 1990-1995 346 com pantildeiacuteas de los 351 adm inistradas por el holding estatal Cornap (Corporacioacuten Nacional del Sector Puacuteblico) fueron objeto de privatizacioacuten o liquidadas El proceso de privatizacioacuten en el que se registran atrasos auacuten no ha term inado Las dos em presas distribuidoras de la em presa eleacutectrica la Em presa N icaraguumlense de E lectricidad (Enel) fueron adquiridas por la com pantildeiacutea transnacional espantildeola Unioacuten Fenosa En cambio no se logroacute la venta de las em presas generadoras de energiacutea y el proceso de p rivatizacioacuten de la com pantildeiacutea telefoacutenica (Enitel) sufrioacute un nuevo contratiem po

En este contexto el avance de las reform as estructurales ha sido m aacutes lento y en el proceso de privatizacioacuten surgieron serias dificultades determ ishynadas por diferentes com plicaciones legales o adm inistrativas Un grupo sueco-hondurentildeo com proacute 40 de las acciones de la Em presa Nicaraguumlense de Telecom unicaciones (Enitel) y ha enfren tado conflictos legales En el caso de las unidades de generacioacuten de la Enel la privatizacioacuten no se pudo realizar por falta de ofertas debido al alto precio base y por la inseguridad juriacutedica y adm inistrativa de la operacioacuten de venta55

Panamaacute

Panam aacute no sufrioacute las m ism as presiones para realizar las reform as econoacuteshym icas que el resto de los paiacuteses centroam ericanos a raiacutez de la crisis de la deuda externa de m ediados de los antildeos ochenta G racias a su sistem a m onetario dolarizado y su especializacioacuten en el sector servicios m aacutes que en productos p rim arios de exportacioacuten sujetos a grandes variaciones en sus precios internacionales Panam aacute gozoacute de m aacutes holgura pa ra enfren tar aquella crisis econoacutemica Asiacute pese a que la deuda externa del paiacutes llegaba a a lrededor de 3 000 m illones de doacutelares en la p rim era m itad de los antildeos ochenta como porcentaje de las exportaciones esa deuda era la m aacutes baja de Centroameacuterica De esta forma Panam aacute introdujo algunas reform as ecoshynoacutem icas mdashcomo la apertu ra comercialmdash con cierto retraso respecto de la

55 CEPAL (2001c)


regioacuten aunque lo hizo con relativa celeridad Por efecto de estas transforshymaciones su situacioacuten se volvioacute equiparable a la de los demaacutes paiacuteses de la regioacuten en cuanto a apertura y desregulacioacuten hacia fines de la deacutecada de los noventa Asimismo Panam aacute ha desarrollado el p rogram a m aacutes extenso y acelerado de privatizaciones en Centroam eacuterica La m ayoriacutea de las em preshysas de utilidad puacuteblica se transfirieron al sector privado entre 1996 y 2000 y m uchas obras de infraestructura se concesionaron a ese sector

La experiencia de Panamaacute en poliacuteticas de competencia

Marco institucional y legalPanam aacute cuenta probablem ente con el m arco legal e institucional m aacutes soacutelishydo de la regioacuten en m ateria de competencia Existen disposiciones contra las praacutecticas m onopoliacutesticas en la Constitucioacuten pero las condiciones de com shypetencia son respaldadas m aacutes efectivam ente po r dos leyes prom ulgadas posteriorm ente La ley nuacutem 29 de Defensa a la Com petencia (de 1996)56 establecioacute las norm as sobre la defensa de la com petencia y creoacute la Comishysioacuten de Libre Com petencia y Asuntos del Consum idor (Clicac) en tanto que la ley nuacutem 26 dio nacim iento al Ente Regulador de los Servicios Puacuteblicos en ese mismo antildeo Finalmente el Decreto Ejecutivo nuacutem 31 (3 de septiem shybre de 1998) reglamentoacute el tiacutetulo I (del monopolio) y otras disposiciones de la ley nuacutem 29 La Clicac se concibioacute de form a que fuera independiente del sistem a poliacutetico objetivo m ateria lizado en los m ecanism os establecidos para el nom bram iento y rem ocioacuten de sus funcionarios

El propoacutesito de la ley nuacutem 29 es prom over la com petencia econoacutemica y la libre entrada de agentes econoacutemicos a los m ercados y elim inar las praacutecshyticas m onopoliacutesticas y o tras que restringen el libre funcionam iento del m ercado Maacutes especiacuteficam ente se prohiacuteben las praacutecticas m onopoliacutesticas absolutas en todas sus manifestaciones es decir m anipular y concertar enshytre agentes p a ra im poner un determ inado precio lim ita r la produccioacuten distribucioacuten o la oferta de bienes o servicios segm entar el m ercado con inshytencioacuten de controlarlo y establecer posiciones con otros agentes en re shylacioacuten con licitaciones in form acioacuten sobre precios concursos y subastas puacuteblicas (artiacuteculo 11) Las praacutecticas m onopoliacutesticas relativas se refieren a los actos que desplazan indebidam ente a otros agentes del m ercado impi-

56 ldquoNormas sobre la defensa de la competencia y se adoptan otras medidas publicada en la Gaceta Oficial nuacutem 22966 3 de febrero de 1996


den su acceso o establecen ventajas exclusivas a favor de una o varias pershysonas a traveacutes de diversos m ecanismos Las praacutecticas m onopoliacutesticas relatishyvas se consideran violatorias de la ley si el agente tiene poder sustancial sobre el m ercado pertinente y si esas praacutecticas ocurren en ese mercado

H asta el m om ento ha habido pocos casos de investigaciones por praacutecshyticas m onopoliacutesticas o de defensa de la libre com petencia Asiacute en 2000 se siguieron tres casos en m ateria de praacutecticas m onopoliacutesticas po r viacutea jud ishycial una de la in d u stria de h a rin a de trigo po r p raacutecticas m onopoliacutesticas absolutas (que fue el prim er caso de este tipo presentado en 1997) otro reshyferente al acuerdo de Coacutedigo Com partido entre Copa sam y Avianca por praacutecticas m onopoliacutesticas relativas y un tercero contra la Jun ta de Carnaval del D istrito de Penonom eacute por praacutecticas contra la libre com petencia en el m ercado local de cerveza Tam bieacuten se p lan tearon casos con tra praacutecticas monopoliacutesticas por la viacutea administrativa la licitacioacuten de oxiacutegeno meacutedico el sum inistro de combustible en el aeropuerto Marcos A Gelabert un caso reshylacionado con fletes aeacutereos otro referente a praacutecticas m onopoliacutesticas relashytivas que involucraban a varias em presas cerveceras uno con tra varias petroleras por praacutecticas m onopoliacutesticas absolutas etc Finalm ente en ese antildeo la Clicac tratoacute dos casos de concentracioacuten econoacutemica que im plicaron a Copa y Continental y por o tra parte a la Nestleacute y Borden

En su funcioacuten antim onopoacutelica la Clicac presenta varias lim itaciones prim ero la ley nuacutem 29 no se aplica a las actividades econoacutem icas que la C onstitucioacuten y o tras disposiciones juriacuted icas se reservan uacuten icam ente al Estado segundo las adquisiciones y fusiones no requieren que se les conshysulte con anticipacioacuten de form a que las concentraciones pueden ocurrir sin obstaacuteculo y la Clicac soacutelo puede ac tuar con posterioridad tercero reshycientem ente ha habido un cambio en el criterio legal por el cual las denunshycias de situaciones anticom petitivas pueden ser una guiacutea de los problem as que la Clicac puede investigar pero no se ve obligada a hacerlo y cuarto los casos de praacutecticas m onopoliacutesticas que sigue la Clicac en uacuteltim a instanshycia dependen de la justicia ordinaria (cuando proceden) y eacutesta es m uy lenshyta en resolver los juicios

En el aacutem bito de la defensa del consumidor la Clicac apoya la organishyzacioacuten de los consum idores por lo que en 2000 transfirioacute fondos a dos de tres organizaciones de este tipo para el desarrollo de sus cam pantildeas de dishyvulgacioacuten En ese m ism o antildeo dio asistencia y seguim iento de las consultas de 5 199 consumidores 167 maacutes que en el antildeo anterior Tambieacuten atendioacute 2 588 quejas en todo el paiacutes de las cuales resolvioacute 89 duran te el m ism o


antildeo Asimismo la institucioacuten hace una am plia labor de educacioacuten y divulshygacioacuten de inform acioacuten para los consumidores

Otras disposiciones legales que m ejoraron las condiciones de com peshytencia fueron la ley nuacutem 28 de Universalizacioacuten de Incentivos Tributarios (de 1995) que ayudoacute a elim inar restricciones de entrada a nuevas empresas y generalizoacute el beneficio de im portar libres de im puestos las m aterias p rishym as incorporadas a los productos de exportacioacuten asiacute com o el derecho a im portar los insum os y m aquinaria con una tarifa de soacutelo 3 ad valorem A dicionalm ente esta ley liberalizoacute las im portaciones al derogar algunas disposiciones del reacutegim en sanitario suprim ioacute una serie de incentivos fiscashyles y uniform oacute el pago de im puestos sobre la ren ta a 30 (M inisterio de Econom iacutea y Finanzas 1999) Esta ley tam bieacuten autoriza que todo im portashydor que cuente con un registro sanitario pueda adquirir productos en el exshytranjero (Boletiacuten Latinoamericano de Competencia septiembre de 1999)

Regulacioacuten y privatizacioacutenEn 1992 se hicieron varios intentos de privatizacioacuten o concesiones al sector privado de servicios de utilidad puacuteblica no todos exitosos recoleccioacuten de b asu ra en las ciudades de Panam aacute y Coloacuten y la liacutenea aeacuterea Air Panam aacute Tambieacuten se iniciaron conversaciones para privatizar el Institu to Nacional de Telecom unicaciones (Intel) Ahora bien la condicioacuten superavitaria de Intel era un apoyo central a las finanzas puacuteblicas sin el cual eacutestas no poshydriacutean sostenerse lo que era argum ento en contra de la privatizacioacuten Finalshymente en 1997 se vendioacute 49 de las acciones de la empresa Asimismo en 1996 se licitoacute y adjudicoacute la adm inistracioacuten de los puertos de Balboa y Coloacuten a la em presa H utchinson In ternacional y la operacioacuten del ferrocarril se traspasoacute a la em presa K ansas City Southern En 1997 se privatizaron los puertos del Atlaacutentico y del Paciacutefico las term inales de transporte terrestre y la planta potabilizadora de agua de Laguna Alta

Maacutes recientem ente en 1998 se adoptaron m edidas im portan tes para dar continuidad al proceso de privatizaciones entre las que se incluyeron la m odificacioacuten de la constitucioacuten ju riacuted ica del In stitu to de Recursos H ishydraacuteulicos y Electrificacioacuten (irhe) que se transform oacute en ocho em presas inshydependientes despueacutes de lo cual se procedioacute a su venta En ese m ism o antildeo se vendioacute 49 de las acciones de las empresas de generacioacuten hidroeleacutectrica y 51 de las acciones de las termoeleacutectricas Tambieacuten se vendioacute 51 de las acciones de las tres empresas de distribucioacuten de energiacutea y una de las conshydiciones del traspaso fue que las em presas com pradoras no elevaran sus


precios durante cinco antildeos En 2001 soacutelo una de las ocho em presas de elecshytricidad seguiacutea enteram ente en m anos del Estado la encargada de la transshym isioacuten La em presa de agua potable y alcantarillado (idaan) se vendioacute en 1999 y soacutelo queda el aeropuerto in ternacional de Tocum en com o im porshytante em presa por privatizar (cepal 2001c)

El proceso de privatizaciones se apoyoacute en el nuevo Ente Regulador mdashorshyganismo autoacutenom o del Estadomdash con el fin de asegurar un desem pentildeo adeshycuado de las em presas desincorporadas Cabe sentildealar que el Ente Regulashydor de Panam aacute es una de las instituciones m aacutes fuertes de esta naturaleza en Centroam eacuterica Su funcioacuten consiste en ejercer ldquoel poder de regular y conshytro la r la p restacioacuten de los servicios puacuteblicos de abastecim iento de agua potable alcantarillado sanitario telecom unicaciones y electricidad []rdquo (ley nuacutem 26 artiacuteculo 3) El Ente Regulador se encarga de o torgar las conshycesiones licencias y autorizaciones pa ra la prestacioacuten de servicios puacuteblishycos verificar el cum plim iento de los niveles de calidad de los servicios en los aspectos teacutecnicos com erciales legales y am bientales reg lam entar los principios la m etodologiacutea y las foacuterm ulas de caacutelculo de tarifas de los servishycios vigilar el cum plim iento de las m etas de am pliacioacuten y m ejoram iento de los servicios establecidos en las leyes sectoriales velar por el cum plim iento de la prestacioacuten de servicios de acuerdo con las norm as sentildealadas por las leyes sectoriales y e laborar el reglam ento sobre norm as y deberes de los usuarios Tambieacuten tiene la capacidad de sancionar a las em presas que no cum plan con sus obligaciones y compromisos Finalmente al Ente Regulashydor corresponde ldquoprom over la com petencia y eficiencia en las actividades de servicios puacuteblicos e investigar posibles conductas m onopoliacutesticas an tishycompetitivas o discrim inatorias en las empresas y entidades que operen en dichos servicios puacuteblicos cuando considere que pueden ir en contra del inshytereacutes puacuteblico (ley nuacutem 26 artiacuteculo 195)

Uno de los problem as enfrentados por la legislacioacuten de com petencia es que hay cierta superposicioacuten de papeles entre el Ente Regulador y la Clicac La ley que crea el Ente Regulador es bastante clara en cuanto a su funcioacuten de control y fiscalizacioacuten en m ateria de calidad precio con tinu idad del servicio estaacutendares teacutecnicos y defensa de los derechos del usuario de ese servicio pero tam bieacuten tiene funciones en el plano de la com petencia La Clicac por su parte tiene como funcioacuten principal velar por estas condicioshynes de competencia y la defensa de los consumidores Sin embargo cuando se presentan casos de concentraciones es el Ente Regulador el prim ero que los detecta en el aacutem bito sectorial y el papel que deben cum plir tal institushy


cioacuten y la Clicac en la praacutectica no es m uy claro Para evitar este tipo de proshyblemas algunos expertos sugieren abrir canales perm anentes de com unicashycioacuten y cooperacioacuten entre estas agencias57


TelecomunicacionesH asta m ediados de los antildeos noventa el sector de telecom unicaciones era estatal y existiacutea una tarifa local uacutenica m uy baja gracias a un subsidio proveshyniente de las llam adas de larga distancia que eran caras en com paracioacuten con los estaacutendares internacionales Debido a la falta de inversiones el sisteshym a telefoacutenico estaba saturado y era ineficiente De todas formas el grado de penetracioacuten de la telefoniacutea fija en Panam aacute ocupaba en 2000 el segundo lugar en Centroameacuterica despueacutes de Costa Rica (veacutease el cuadro mi)

El traspaso al secto r privado se hizo en varias fases En 1995 la ley nuacutem 5 convirtioacute al Instituto Nacional de Telecomunicaciones (Intel) en soshyciedad anoacutenim a y se dispuso la venta de 49 de las acciones de la em presa al sector privado por m edio de licitacioacuten puacuteblica internacional En 1996 se promulgoacute la ley nuacutem 31 que fijoacute las norm as para la regulacioacuten de las teleshycom unicaciones Esta ley regula las telecom unicaciones con el objeto de acelerar la m odernizacioacuten y el desarrollo del sector prom over la inversioacuten privada en el m ercado extender su acceso m ejorar la calidad de servicios provistos prom over tarifas bajas al usuario y la competencia leal en la proshyvisioacuten de los servicios de telecom unicaciones sujetos a esta Leyrdquo Finalm enshyte en 1997 la em presa b ritaacuten ica Cable and W ireless obtuvo la concesioacuten para adm inistrar la em presa por un periodo de 20 antildeos en los servicios de telecom unicacioacuten baacutesica residencial larga d istancia nacional e in te rn a shycional term inales puacuteblicas y alquiler y servicios de discado de voz Para la prestacioacuten de los servicios telefoacutenicos fijos se establecioacute un periodo de exshyclusividad de cinco antildeos conjuntam ente con algunas claacuteusulas pa ra el cum plim iento de m etas de expansioacuten y calidad de servicios y un nuevo sisshytem a tarifario (Ministerio de Econom iacutea y Finanzas 1999) En telefoniacutea ceshylular in troducida en el paiacutes a principios de los antildeos noventa existen dos

57 Documento presentado por Gustavo Paredes en la Conferencia sobre poliacuteticas de compeshytencia en servicios de infraestructura Banco Interamericano de Desarrollo ( b id ) Washington 23 y 24 de abril de 2001


empresas que proveen el servicio Cable and Wireless y Bell South de Panashymaacute En 2000 habiacutea 827 celulares por cada 100 habitantes en el paiacutes la seshygunda tasa m aacutes alta en la regioacuten (uit 2001)

b) Energiacutea eleacutectricaEl sector de electricidad era un monopolio estatal hasta 1998 Actualmente la m ayor parte de la industria ha sido privatizada P anam aacute presen ta un m ercado eleacutectrico m enos distorsionado que el resto de la regioacuten En el cuashydro ni3 se observa que las tarifas eleacutectricas para uso residencial y com ershycial son maacutes homogeacuteneas que en otros paiacuteses pero la tarifa aplicada a la inshydustria se encuentra subsidiada a diferencia de lo que ocurre en naciones como H onduras y Costa Rica donde el subsidio cruzado favorece m ayorshym ente a los hogares Con todo la tarifa eleacutectrica es m ayor en Panam aacute que en el resto de la regioacuten praacutecticamente en todos los rubros58 debido a que preshydom ina la energiacutea teacuterm ica m aacutes cara que la hidroeleacutectrica

La ley nuacutem 26 identifica una serie de acciones que son sancionables en el sector eleacutectrico en m ateria de competencia Ademaacutes en 1997 se prom ulshygoacute la ley nuacutem 6 que establecioacute el m arco regulatorio e institucional para la actividad eleacutectrica y determ inoacute las condiciones de com petencia del sector asiacute como la participacioacuten privada Entre sus regulaciones propias destacan i) ldquoAsegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente y sin abushyso de la posicioacuten dom inante que la entidad pueda tener frente al cliente o frente a tercerosrdquo ii) ldquoAbstenerse de praacutecticas m onopoliacutesticas o restriccioshynes de la competencia cuando exista la posibilidad de com petenciardquo La inshytencioacuten de esta ley es evitar praacutecticas monopoliacutesticas en el sector eleacutectrico prohibiendo la integracioacuten vertical (generacioacuten-distribucioacuten) y la horizonshytal asiacute como im pedir el abuso de la posicioacuten dom inante por parte de una em presa Tam bieacuten lim ita las concesiones cuando el so lic itan te ya cubre una parte significativa del m ercado (25 del m ercado de generacioacuten de energiacutea eleacutectrica y 50 del m ercado de distribucioacuten) El Ente Regulador es el encargado de velar por que se cum pla esta ley sectorial Finalm ente el decreto-ley nuacutem 10 de 1998 m odifica algunos artiacuteculos de la ley nuacutem 6 y define en form a m aacutes precisa las funciones del Ente Regulador en el sector de energiacutea eleacutectrica

En el aacutem bito institucional el Mercado M ayorista (mm) es adm inistrado por el Centro Nacional de Despacho (cnd) de Panamaacute el cual opera como de-

58 No se cuenta con informacioacuten de tarifas eleacutectricas en Guatemala y El Salvador


pendencia de la Em presa de Transm isioacuten Eleacutectrica S A (etesa) que a su vez atiende la dem anda instan taacutenea del Sistem a Nacional In terconectado (sni) Entre otras funciones realiza las interconexiones internacionales asiacute como la adm inistracioacuten del m ercado de contratos y el m ercado ocasional

En Panam aacute la etesa tuvo a su cargo las funciones de com prador prinshycipal du ran te un periodo inicial de cinco antildeos que finalizoacute en febrero de 2002 despueacutes de lo cual la com pra quedoacute liberada a los consum idores El esquem a general del proceso comercial del mm se lleva a cabo m ediante dos m ecanism os baacutesicos pa ra la com praventa de electricidad el m ercado de contratos (mc) de m ediano y largo plazos en el que se establecen acuerdos lib rem ente pactados en tre partic ipan tes del MM y el m ercado ocasional (mo) en el que se saldan las diferencias entre la realidad y los comprom isos contractuales (excedentes y faltantes)

En lo referente a los niveles de concentracioacuten del sector el iacutendice hhi p a ra el m ercado de generacioacuten panam entildeo en 1999 fue de 2419 el valor m aacutes bajo presentado en la regioacuten aunque todaviacutea representa el valor p ro shypio de un m ercado altam ente concentrado y dom inado por pocos actores Las empresas que ocupan los prim eros lugares son Hydro Quebec-Coastal propietaria de la em presa EGE-Fortuna (40) aes con sus em presas ege- Bayano y EGE-Chiriquiacute (30) y Enron con Bahiacutea Las Minas (18) La conshycentracioacuten en la produccioacuten nacional en estas tres empresas controladoras privadas alcanzoacute 88 Com plem entan la oferta panam entildea la com pantildeiacutea Pe- troeleacutectrica (5) que es el uacutenico ppa en operacioacuten suscrito antes de la aproshybacioacuten de la ley eleacutectrica las term oeleacutectricas Copesa (3) y Panam aacute (3) y dos pequentildeos productores (1) (cepal 2000) Por el lado de la dem anda el prim er lugar lo ocupa Unioacuten Fenosa con 56 de participacioacuten con sus dos subsidiarias Edem et y Edechi La em presa Constellation Power con su disshytribuidora Electra tiene una participacioacuten de 44 por ciento59

Con respecto a la in tegracioacuten vertical no hay pruebas claras de que exista ya que son diferentes las empresas generadoras y las de distribucioacuten

Hidrocarburos y derivados del petroacuteleoLa oferta de derivados del petroacuteleo en Panam aacute es m onopolio exclusivo de Refineriacutea Panam aacute S A perteneciente a la em presa m ultinacional Texaco La Refineriacutea Panam aacute ha sido protegida con un elevado arancel a la im porshytacioacuten de derivados del petroacuteleo (fijado en 20 en 1992 y que se iraacute redu shy



ciendo hasta llegar a 5 en 2007)60 lo que le ha perm itido a esa em presa m antener una gran concentracioacuten del mercado Eacuteste tam bieacuten es el caso del gas lp cuyo arancel de 20 no tenderaacute a bajar La excepcioacuten a lo anterior ha sido la exencioacuten del arancel para la im portacioacuten de combustible para las plantas generadoras de electricidad pero ello ha dado lugar a una im pugshynacioacuten por parte de la Refineriacutea Panamaacute Adicionalmente la refineriacutea conshytrola la m ayor parte de la capacidad de alm acenam iento de los com bustishybles con el a lm acenam iento del gas licuado com o uacuten ica excepcioacuten al participar la em presa Petroport con 56 de esa capacidad61 (cepal 2001a)

En el aacuterea de d istribucioacuten de com bustibles las condiciones de com peshytencia son mayores Esta funcioacuten la realizan varias em presas m ultinacionashyles mdashEsso Shell Texaco Deltamdash y una em presa nacional Petroacuteleos Nacioshynales ninguna de las cuales tiene una posicioacuten dom inante Panam aacute posee un m ercado de distribucioacuten m ucho m aacutes desconcentrado que otros paiacuteses de la regioacuten pero p resen ta condiciones favorables a la colusioacuten debido a que todos los d istribu idores dependen de un solo proveedor del com busshytible lo que favorece acuerdos sobre precios finales entre ellos De hecho el precio al consum idor final tiende a ser com pletam ente uniform e (aunque no hay prueba de que ello sea producto de una accioacuten concertada entre deshytallistas) En el m ercado de gas licuado soacutelo hay dos distribuidores (Tropi- gas con 55 del mercado y Panagas con 45) En este m ercado existe una lim itada com petencia no soacutelo porque p redom ina un duopolio sino tam shybieacuten por el hecho de que las em presas em plean distintos tipos de envases de gas no intercam biables Sin embargo como el precio del gas estaacute fijado por las autoridades para los envases de 25 libras de uso domeacutestico el m arshygen para realizar ganancias extraordinarias se lim ita al m ercado de instalashyciones fijas o envasados de otros tam antildeos (cepal 2001a)

Pese a la concentracioacuten de productos por parte de Texaco los m aacutergenes de ganancia se encuentran a un nivel sim ilar al de Guatemala donde exisshyten condiciones m uy competitivas en el m ercado Ello refleja que la in tershyvencioacuten del Ente Regulador en la distribucioacuten m ayorista ha im pedido que la em presa m onopoliacutestica ejerza su poder de mercado y que en la distribushycioacuten m inorista efectivamente exista competencia entre los agentes

M ejores condiciones de com petencia pa ra com bustibles liacutequidos se lograriacutean si se elim inara la proteccioacuten arancelaria con que cuenta la Refi-

60 La excepcioacuten es el buacutenker C cuya reduccioacuten seraacute hasta alcanzar 10 por ciento61 Existe una enorme capacidad de almacenamiento no controlada por la Refineriacutea Panashy

maacute en las zonas libres de petroacuteleo vinculadas con las operaciones del Canal de Panamaacute


nadora Panam aacute de form a que cualquier o tra em presa pud iera im porta r directam ente los com bustibles Sin em bargo ello requeririacutea superar una serie de trabas legales que existen actualm ente y tendriacutea que form ularse un nuevo contrato entre la em presa petrolera y el gobierno Asimismo un acshyceso m aacutes libre de las gasolineras independientes al abastecim iento de comshybustibles en la refineriacutea aum entariacutea la competitividad en el sector m inorisshyta En el m ercado de gas licuado al igual que en el resto de la regioacuten no existe suficiente com petencia y aunque el precio estaacute determ inado para una parte de los consumidores se podriacutea ganar en cuanto a calidad servishycio y precios en algunos m ercados en condiciones de m ayor competencia

Apertura comercial leyes antidum ping y otras medidas compensatorias

Las reform as com erciales y arancelarias se in trodu jeron tard iacuteam en te en Panam aacute y hasta an tes de que se o to rgara el p reacutestam o de recuperacioacuten econoacutemica (1992-1997) por el Banco M undial los aranceles fluctuaban enshytre 0 para bienes de capital y la m ayoriacutea de los bienes intermedios y 90 p ara los bienes m anufacturados finales Para los productos agriacutecolas los aranceles eran m ucho m aacutes elevados adem aacutes de que se aplicaban barreras no arancelarias

La liberalizacioacuten de las im portaciones se llevoacute a cabo en tres etapas La prim era en 1995 mdashen la que se redujeron los aranceles y se elim inaron toshydas las cuotas de im portacioacutenmdash se vincula a los preacutestam os de reform a ecoshynoacutem ica del Banco M undial La segunda etapa que fijoacute un arancel m aacuteximo de 40 se asocia a la negociacioacuten de adhesioacuten a la omc La tercera etapa fue una iniciativa unilateral que incluyoacute rebajas especiacuteficas y otras generashylizadas de aranceles despueacutes de lo cual quedaron cinco tram os arancelashyrios 0 para agroquiacutem icos y m aquinaria agriacutecola 3 para m aterias p rishym as y m aquinaria industrial 5 para artiacuteculos de consum o semidurables 10 para aceites comestibles m ateriales de construccioacuten y harinas y 15 p ara los dem aacutes productos de consum o Las excepciones son el arroz los automoacuteviles y los productos laacutecteos con aranceles m aacutes elevados

Las disposiciones antidumping se incluyen en la ley nuacutem 29 de com peshytencia de 1996 Las investigaciones sobre comercio desleal pueden ser inishyciadas por una em presa nacional o asociaciones de productores que se conshysideren perjudicadas por las im portaciones con precios de dumping o bien la Clicac puede llevar a cabo tal investigacioacuten Se considera la posibilidad


de realizar la indagacioacuten cuando los que la solicitan son los responsables de al m enos 25 de la fabricacioacuten de dicho bien en el paiacutes Hasta el m omento ha habido uacutenicam ente cinco casos de solicitud de m edidas de salvaguardia de las cuales soacutelo dos tuvieron eacutexito

Las PECULIARIDADES DE LAS POLIacuteTICAS Y CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL ISTMO CENTROAMERICANO

Las poliacuteticas de com petencia y de regulacioacuten en Centroam eacuterica aunque inshytroducidas con m ucho retraso respecto de otros paiacuteses latinoam ericanos en los antildeos noventa adquirieron una relevancia significativa en la form ushylacioacuten de la poliacutetica puacuteblica de estos paiacuteses La im portancia otorgada a las condiciones de com petencia se asocia a la reform a econoacutemica adoptada en cada caso la cual se sustentoacute en los preceptos del Consenso de W ashington y en el consiguiente proceso de privatizacioacuten-desregulacioacuten-apertura

En la regioacuten las condiciones de competencia efectiva eran m uy lim itashydas hasta los antildeos ochenta y soacutelo se comenzoacute a m ejorarlas a partir de la crishysis de la deuda externa a principios de esa deacutecada Desde entonces los paiacuteshyses realizaron diversos esfuerzos por introducir m ayor competencia en sus economiacuteas Las experiencias en los paiacuteses estudiados en la consecucioacuten de esta tarea han sido m uy diversas y su grado de avance m uy heterogeacuteneo Sin embargo todas ellas arrojan resultados interesantes que pueden inspishyra r poliacuteticas de com petencia m aacutes idoacuteneas para la regioacuten y ayudar a m ejorar las condiciones pa ra el en to rno em presarial y pa ra los consum idores al m ism o tiempo

Hasta cierto punto las condiciones de competencia deberiacutean reflejarse en los precios de m ercado de los bienes y servicios a la vez que reg istrarshyse alguna convergencia de estos precios en la regioacuten en la m edida en que se liberalicen y desregulen Sin embargo las distintas tarifas de servicios baacutesishycos donde predom inan los m onopolios naturales o de otro tipo presentan una gran disparidad entre siacute (veacutease el cuadro 1113) Las llam adas telefoacutenicas a los Estados Unidos cuestan en Costa Rica la m itad que en Honduras El Salvador es competitivo en la telefoniacutea inalaacutem brica y no asiacute en la telefoniacutea fija las tarifas eleacutectricas residenciales son m aacutes bajas que las comerciales y las industriales en Costa Rica y en Honduras y lo contrario sucede en Pashynamaacute y la tarifa de agua potable es cuatro veces m aacutes alta en Costa Rica que en Guatemala Algunas diferencias no obstante se basan en disparidades


tecnoloacutegicas como las tarifas de electricidad de Panam aacute que son m aacutes altas que en el resto de la regioacuten debido a que se abastece sobre todo de energiacutea teacuterm ica la cual como se dijo es m aacutes cara de generar que la hidroeleacutectrica p redom inante en Costa Rica Asimismo las diferencias de tarifas pueden atribu irse a la m ayor valoracioacuten de los costos am bientales del uso de los recursos como en el caso del agua en Costa Rica Las grandes diferencias en las tarifas de agua tam bieacuten reflejan la escasez de ese recurso Todo lo anterior tiene implicaciones trascendentales sobre la competitividad de los paiacuteses de la regioacuten

La gran diversidad de precios en los mercados de servicios de utilidad puacuteshyblica en Centroam eacuterica soacutelo se explica parcialm ente por los elementos m enshycionados Otras causas pueden ser las condiciones especiacuteficas de los m ercashydos propias de paiacuteses en desarrollo como una poliacutetica de subsidios cruzados m otivada por fines distributivos (que auacuten no se term inan de racionalizar o elim inar en la m ayoriacutea de los paiacuteses) fuertes ineficiencias y atraso tecnoloacuteshygico de los servicios puacuteblicos o bien po r el contrario costos tran sito ria shym ente maacutes altos para perm itir la capitalizacioacuten de las empresas que proveen estos servicios al ser traspasadas al sector privado (o incluso m antenieacutendoshyse en el sector puacuteblico) Por uacuteltimo se debe considerar el factor de abuso de la posicioacuten dom inante y praacutecticas m onopoliacutesticas de em presas privadas o estatales que distorsionariacutean los precios

Este uacuteltim o m otivo refleja en m uchos casos una gran lim itacioacuten en el m arco legal antim onopoacutelico y regulatorio o debilidad en su aplicacioacuten Ello implica una insuficiente proteccioacuten a los consumidores ya que se perm iten praacutecticas abusivas por parte del productor o com erciante y conductas de colusioacuten entre em presas grandes El m al sistem a de regulacioacuten posibilita que o bien las grandes empresas de utilidad puacuteblica ejerzan una influencia d isto rsionada sobre precios o po r el con trario que los servicios tengan tarifas que no garanticen su oferta sostenida y el financiam iento de invershysiones necesarias para am pliar y m odernizar el servicio

Al analizar las experiencias de los seis paiacuteses centroam ericanos estudiashydos se distinguen niveles de desarrollo diferentes en cuanto a condiciones de competencia Se ha avanzado m aacutes uniform em ente en el m arco legal insshytitucional de com petencia en relacioacuten con la defensa de los derechos del consumidor pese a que la poblacioacuten auacuten estaacute lejos de contar con una cultushyra y acceso suficientes de informacioacuten En cuanto a la defensa y prom ocioacuten de la com petencia en teacuterm inos maacutes amplios soacutelo Costa Rica y Panam aacute han llegado al punto de contar con un m arco legal e institucional m uy compleshy


to m ientras que El Salvador ha logrado recientem ente aprobar la ley y estaacute en el proceso de form acioacuten institucional Honduras se encuentra m uy cerca de la aprobacioacuten de la ley y Guatemala H onduras y Nicaragua se hallan to shydaviacutea en estadios bastante incipientes de desarrollo al respecto Sin em barshygo todos los paiacuteses han avanzado en establecer m ejores condiciones para el funcionam iento de sus mercados

Las comisiones de competencia de Costa Rica y Panam aacute con una expeshyriencia de 10 antildeos son bastante soacutelidas En am bos casos se prohiacuteben y sanshycionan praacutecticas m onopoliacutesticas horizontales y verticales (estas uacute ltim as con ciertas excepciones) algunas concentraciones y la com petencia desleal Ambas instituciones se ocupan de prom over la com petencia es decir tieshynen un papel de difusioacuten y educacioacuten para crear un com portam iento favoshyrable al buen funcionam iento de los m ercados que es m uy im portante en paiacuteses en los que esta conducta no ha form ado parte de la cultura general Pese a estos avances tanto Costa Rica como Panam aacute tuvieron problem as para conducir una poliacutetica antim onopoacutelica y de com petencia efectiva debishydo a lim itaciones en las leyes o en las instituciones ejecutoras N inguna de las dos leyes antim onopoacutelicas plantea la necesidad de autorizacioacuten oficial previa para llevar adelante una fusioacuten por lo que las au toridades difiacutecilshym ente pueden actuar con anterioridad respecto a una concentracioacuten signishyficativa Ademaacutes el aacutem bito de la aplicacioacuten de la ley es lim itado en ambos paiacuteses y quedan excluidos los m onopolios estatales o actividades reservashydas exclusivam ente al Estado De la m ism a m anera la Clicac y la cpc re shyquieren reforzarse maacutes son entes que deberiacutean gozar de total independenshycia de las autoridades poliacuteticas en tum o pero no logran escapar totalm ente de su influencia especialm ente en el caso de la CPC

Los m ecanism os creados para la defensa del consum idor mdashresponsabishylidad de la propia Clicac en Panam aacute y de la cpc en Costa Ricamdash han sido com parativam ente m aacutes exitosos que aquellos destinados a la poliacutetica an tishym onopoacutelica en am bos paiacuteses En los dos casos los organism os encargados son m uy fuertes pa ra resolver las dem andas y se han ido perfeccionando para llevar a cabo conciliaciones entre las partes en disputa y prom over el proceso adm inistrativo o judicial en caso de que no se logre la conciliacioacuten

Guatemala H onduras y N icaragua carecen de una legislacioacuten antim oshynopoacutelica o de competencia Existen empero anteproyectos de ley que estaacuten en proceso de consulta y anaacutelisis en el seno de sus respectivos parlam entos o asam bleas legislativas y el segundo paiacutes es el m aacutes cercano a la finalizashycioacuten de este proceso Entre las praacutecticas susceptibles de regulacioacuten previsshy


tas en algunas de las propuestas de ley analizadas se cuentan los acuerdos entre com petidores y no com petidores el abuso de posicioacuten dom inante y las concentraciones Todos los paiacuteses necesitan desarrollar m aacutes sus institushyciones las capacidades locales y una tradicioacuten em presarial m aacutes soacutelida

Por el lado de la defensa del consum idor en El Salvador Guatem ala Honduras y Nicaragua los avances son com parativam ente m ucho mayores que los alcanzados en sus esfuerzos antimonopoacutelicos En el caso de H ondushyras existe una ley de proteccioacuten al consumidor que actualm ente se revisa para m ejorarla y se creoacute una Fiscaliacutea Especial del Consum idor adscrita al M inisterio Puacuteblico En El Salvador G uatem ala y N icaragua hay leyes de proteccioacuten y defensa del consum idor e instituciones responsables de a tenshyder las dem andas y realizar las conciliaciones entre las partes En los cuashytro paiacuteses las agencias encargadas de proteger al consum idor actuacutean con eficiencia y diligencia y su trabajo es acogido positivam ente por la poblashycioacuten y los consum idores en general

Los entes reguladores por otra parte son de gran im portancia en Censhytroam eacuterica en v irtud del reducido tam antildeo de los paiacuteses y sus m ercados Aun cuando nuevas tecnologiacuteas han perm itido ab rir ciertos m ercados a una m ayor com petencia en los servicios de utilidad puacuteblica lo que todaviacutea predom ina en este aacutem bito son los m onopolios naturales En los entes regushyladores persiste la m eta de instrum entar cada vez m ejores m ecanism os de supervisioacuten y vigilancia pese a la escasez de sus recursos financieros y hu shymanos Alcanzar esta m eta requiere un cambio baacutesico en la form a tradicioshynal de ejercer tal regulacioacuten ya que norm alm ente eacutesta se ha hecho sin tener com o prio ridad la com petitividad de los servicios regulados ni la com peshytencia en esos mercados

Este proceso sin embargo ha sido particularm ente complicado en los paiacuteses centroam ericanos debido a los m uacuteltiples intereses y las presiones que eacutestos ejercen sobre las entidades reguladoras o por las lim itaciones de recursos y capacidad teacutecnica de estos entes para efectuar su tarea en form a profesional Al igual que en el caso de las condiciones de com petencia la regulacioacuten no es uniform e en la regioacuten Casi todos los paiacuteses cuentan con leyes especiacuteficas que definen el com portam iento de los sectores de telecoshym unicaciones electricidad y otros servicios puacuteblicos pero la regulacioacuten m uestra grados de eficiencia muy diferentes entre ellos adem aacutes de que se ejerce tam bieacuten en form a m aacutes o m enos centralizada En los casos de Cosshyta Rica y Panam aacute la regulacioacuten estaacute centralizada en la Aresep y en el ente regulador respectivam ente E n H onduras se ha pasado de la fase de conshy


centracioacuten a la de descentralizacioacuten y se estaacute en proceso de crear un ente regulador por servicio Tambieacuten en Guatem ala y El Salvador la regulacioacuten se realiza a traveacutes de un ente regulador sectorial Al igual que con la prom oshycioacuten de la com petencia en cuanto a la regulacioacuten Costa Rica y Panam aacute se encuentran maacutes avanzados que el resto

Ademaacutes de las leyes e instituciones antim onopoacutelicas y de defensa del consumidor p raacutecticam ente en todos los paiacuteses se han sancionado leyes y decretos de diversa iacutendole con el fin de m ejorar las condiciones en que opeshyran los agentes econoacutem icos en los m ercados instrum entos que van desde leyes de simplificacioacuten adm inistrativa o de simplificacioacuten de traacutem ites para establecer em presas hasta ventanillas uacutenicas de traacutem ites para inversiones de comercio exterior

Muchas de las em presas de la regioacuten no operan ya en el m ercado nacioshynal sino principalm ente en el internacional y alliacute pueden enfrentar podeshyres m onopoliacutesticos y de oligopolio que escapan de las legislaciones nacioshynales En este sentido los acuerdos in ternacionales pueden in flu ir para evitar distorsiones especialmente a traveacutes de la omc En general los paiacuteses han logrado avances m uy dispares en el proceso de incorporar los instru shym entos disponibles en los acuerdos internacionales En esta liacutenea de ideas las poliacuteticas antidumping han surgido como un m ecanism o para defender a los productores nacionales de la competencia desleal de ciertas im portacioshynes Este m ecanism o ha generado diversas controversias porque representa un instrum ento costoso econoacutem ica y poliacuteticam ente para los paiacuteses que lo aplican ademaacutes de que existen otras viacuteas como la de salvaguardias que se estim an superiores a las antidumping (Tavares M acario y Steinfatt 2001) Tambieacuten hay quienes consideran que las poliacuteticas antim onopoacutelicas debeshyriacutean sustituir a las antidumping (Ten Kate y Niels 1997)

De todas form as seguacuten la investigacioacuten realizada en la regioacuten centroshyam ericana ha habido contados casos de aplicacioacuten de mecanismos antidum shyping Ello se debe a que eacutesta es una nueva form a de enfrentar problem as de com petencia desleal pero tam bieacuten a que las em presas de los paiacuteses estushydiados generalm ente no cuentan con los recursos econoacutem icos el conocishym iento ni el apoyo profesional que requeririacutean pa ra llevar adelante estos procesos En ese sentido existe cierta asim etriacutea entre los paiacuteses analizados y los industrializados en su capacidad de usar los m ecanism os dispuestos por la OMC en m ateria de competencia Sin embargo los paiacuteses de la regioacuten praacutecticam ente han estado a salvo de m edidas antidumping o de salvaguarshydias por parte de los paiacuteses industrializados


A su vez el proceso de globalizacioacuten situacutea a las grandes empresas m ulshytinacionales o a las grandes em presas nacionales asociadas a las tran snashycionales en condiciones de aprovechar ciertas condiciones de competencia en el m ercado internacional a las que las m edianas y pequentildeas em presas no tienen acceso como la posibilidad de obtener financiam iento a tasas de intereacutes com parativam ente bajas o bien acceso a tecnologiacutea y conocim iento de no faacutecil disponibilidad en los paiacuteses Asiacute en los uacuteltimos antildeos en Ameacuterica Latina condiciones de com petencia y competitividad con poliacuteticas com ershyciales no han estado necesariam ente engranadas y en m uchos casos se han im plantado en sentidos contrarios

Algunas conclusiones y propuestas de poliacuteticas

En las econom iacuteas pequentildeas de C entroam eacuterica estudiadas a los retos de con tro lar el poder m onopoliacutestico y superar la regulacioacuten gubernam ental ineficiente se han sum ado las debilidades institucionales y la ausencia o escasa presencia de las condiciones que caracterizan a una econom iacutea de m ercado eficiente Esta situacioacuten conduce a utilizar conceptos de ldquocompeshytenciardquo en su acepcioacuten m aacutes amplia basaacutendose en enfoques de com petenshycia dinaacutem ica o com petencia por el mercado m aacutes que en una com petencia dentro del m ercado en una situacioacuten de laissez-faire En sum a los paiacuteses requieren prom over la com petencia pero con la m eta de alcanzar la eficienshycia econoacutemica elevar el bienestar del consum idor y beneficiarse de las bonshydades de los m ercados competitivos62 Con este enfoque la poliacutetica de com shypetencia y de reform a regu la to ria (a d iferencia de la desregulacioacuten) son indispensables para alcanzar objetivos de eficiencia y bienestar social en el periodo posterior a las reform as econoacutemicas

Desde esta perspectiva una de las conclusiones centrales es que existe la necesidad de defin ir e iden tificar una agenda p rop ia de com petencia teniendo en cuenta el proceso de apertura regional y bilateral asiacute como la asim etriacutea existente en sectores estrateacutegicos en el plano tecnoloacutegico y de inversiones En segundo lugar se requiere prestar atencioacuten especial al desshy

62 En una visioacuten maacutes estilizada del pensamiento de la c e p a l estos objetivos deberiacutean extenshyderse a fin de que la poliacutetica de competencia coadyuve tambieacuten al desarrollo econoacutemico y a elevar la competitividad medida en mayores tasas de productividad En este sentido se sugieshyre subrayar la eficiencia dinaacutemica y no la eficiencia estaacutetica como el principal objetivo de la poliacutetica de competencia


arrollo institucional de los entes reguladores y de las agencias de com peshytencia creados con instrum entos legales que en m uchos casos carecen de los mecanismos concretos de regulacioacuten intervencioacuten y sancioacuten o de rem ishysioacuten a las autoridades com petentes para que ejerzan la accioacuten judicial Los principales actores del proceso necesitan concebir la poliacutetica de com petenshycia como el m edio de propiciar m ayor com petitividad sistegravemica Para ello es necesario ad o p ta r una poliacutetica activa para prom over el esp iacuteritu de la com petencia ya que gran parte de la poblacioacuten no estaacute consciente de los m ecanism os que existen para defender sus intereses como consum idores m ientras que los productores y agentes de gobierno tam poco ven la im porshytancia del buen funcionam iento del m ercado para lograr m ayor eficiencia en el proceso productivo

Asimismo es esencial adop tar una perspectiva flexible y no lineal resshypecto de coacutemo aplicar una poliacutetica de competencia teniendo siem pre preshysente el contexto y las particularidades poliacuteticas y econoacutemicas de cada paiacutes En este sentido el presente estudio coincide con algunas de las conclusioshynes a las que llega Taimoon Stewart sobre la regioacuten del Caribe en el capiacutetushylo VI de este libro Uno entre m uchos ejemplos que se pueden m encionar de Centroam eacuterica es la disolucioacuten forzosa de la integracioacuten vertical de grandes empresas lo cual en algunos casos ha reducido la eficiencia de sus operashyciones como en la estructura actual de la industria eleacutectrica cuya desinteshygracioacuten vertical es m andato ria en El Salvador G uatem ala y Panam aacute En contraste la integracioacuten vertical estaacute presente en la industria de hidrocarshyburos y derivados del petroacuteleo

Existen al m enos tres razones que explican la situacioacuten regional de excepcioacuten en m ateria de condiciones de competencia por lo cual la incorshyporacioacuten de un sistem a de com petencia plena puede no ser raacutepida ni faacutecil Maacutes allaacute del grado de profesionalism o con que cuen ten las au toridades antim onopoacutelicas de defensa del consum idor y reguladoras hay una serie de elem entos objetivos po r los que eacutestas no pueden ac tuar estrictam ente com o estaacute prescrito E n o tras palabras es im posible con tar con precios equivalentes a los de un m ercado competitivo para todos los usuarios y en form a perm anente

Primero con el rezago tecnoloacutegico de las empresas proveedoras de sershyvicios puacuteblicos el precio de dichos servicios debe incluir un com ponente que cubra las inversiones necesarias para su m odernizacioacuten la renovacioacuten del equipo requerido para la sostenibilidad del servicio y la ampliacioacuten de su cobertura de acuerdo con la necesidad de la poblacioacuten El aum ento de preshy


cios de algunos servicios puacuteblicos privatizados o concesionados al sector privado han reflejado al m enos parcialm ente este fenoacutem eno Los precios del servicio puede ser particularm ente altos en un principio y luego acershycarse m aacutes a los niveles internacionales Tras ese periodo inicial se levantan las restricciones a la en trada de otros com petidores E sta situacioacuten es la que presenta Panam aacute en el aacuterea de telecomunicaciones que otorgoacute exclusishyvidad en telefoniacutea fija en la concesioacuten a Cable and Wireless durante cinco antildeos El resultado fue un increm ento de tarifas y una m ejora casi inm ediashyta en la calidad del servicio Esta situacioacuten influye negativam ente en el enshytorno em presarial en cuanto a tarifas y costos de produccioacuten pero alienta las expectativas de m ayor competitividad futura

Segundo la regulacioacuten debe tender a elim inar los subsidios cruzados que han distorsionado fuertem ente los precios de electricidad telecom unishycaciones y otros Sin embargo el reequilibrio de tarifas tam bieacuten puede teshyner un liacutem ite de acuerdo con criterios sociales asim ilados po r los propios entes reguladores La funcioacuten de eacutestos de hecho no soacutelo es hacer lo m aacutes eficientes posible los precios de las em presas reguladas sino tam bieacuten deshyfender la calidad de los servicios y los intereses de los usuarios En los paiacuteshyses con niveles elevados de pobreza el criterio de eficiencia y reequilibrio de tarifas puede dejar excluido a un amplio sector social lo que contradice los propoacutesitos de los entes reguladores Precisamente en la m ayoriacutea de los paiacuteses estudiados la poblacioacuten en pobreza extrema no puede pagar a precio de m ercado los servicios de agua alcantarillado luz y otros

Tercero al m enos parte de las actividades de las instituciones antim o- nopoacutelicas y de defensa del consum idor deben apoyarse en la justicia ordishynaria para llevar a cabo los juicios correspondientes Sin embargo la adm ishyn istrac ioacuten de ju stic ia en todos los paiacuteses estudiados adolece de m uchos problemas entre los que sobresale la lentitud Los procesos casi en su totalishydad son escritos y no orales lo cual los hace de acceso m aacutes costoso y de reshysolucioacuten com parativam ente m aacutes lenta Ademaacutes existe un desconocimiento por parte de los jueces de los tem as de antim onopolio y com petencia por ser eacutestos bastante nuevos en la legislacioacuten local De hecho se han propuesshyto tres tipos de reformas estructurales en los sistemas judiciales que podriacutean ayudar a a tender de form a m aacutes expedita tem as especiacuteficos como el de las condiciones de com petencia a) la creacioacuten de cortes especiales b) m ecashynism os alternativos de resolucioacuten de controversias y c) sim plificacioacuten de procedim ientos legales (particularm ente exitosos si se incorporan procedishym ientos de arbitraje y conciliacioacuten) (Banco Mundial 2002 capiacutetulo 6)


En teacuterm inos generales cabe concluir que po r sus caracteriacutesticas una poliacutetica de com petencia en los paiacuteses centroam ericanos estudiados necesita integrar un conjunto de poliacuteticas heterodoxas que generen condiciones de m ercado ldquorazonablem ente com petitivasrdquo y que m uestren caracteriacutesticas de competencia efectivardquo Esto significa que los m ercados deben caracterishyzarse por contar con un nivel m iacutenim o de desarrollo econoacutemico un espiacuteritu favorable a la calidad y la com petencia e instrum entos y procedim ientos de regulacioacuten que mejoren constantem ente teniendo en cuenta el mecanisshymo de competencia de la oferta y la dem anda Asimismo supone la presenshycia de m uacuteltiples agentes econoacutem icos o bien u n a situacioacuten sim ulada de competencia para la cual una buena regulacioacuten es indispensable en m ercashydos donde hay monopolios naturales Se necesita ademaacutes una supervisioacuten de las estructuras de los m ercados y de las praacutecticas anticom petitivas inshycluidos carteles acuerdos de convivencia exclusividades y abuso de posishyciones dom inantes transparencia y lealtad en las transacciones a fin de gashyran tiza r cierta fluidez libertad de en trada y salida de las m ercanciacuteas y neutralidad del Estado en sus relaciones con los agentes econoacutemicos Adeshymaacutes se requiere que los entes reguladores se vuelvan instituciones m odernas e independientes con personal calificado que sea capaz de hacer estudios teacutecnicos serios para efectuar el caacutelculo de la tarifa que pueda sim ular la de m ercado El ente regulador tam bieacuten debe d istinguir queacute segm entos de la produccioacuten-distribucioacuten del servicio pueden ser objeto de com petencia por parte de varios proveedores Por ejemplo la produccioacuten de electricidad y de gas es susceptible de abrirse a la competencia m ientras que la transm isioacuten de electricidad y la distribucioacuten de gas tienden a ser monopolios naturales

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IV C O N D IC IO N E S D E C O M P E TE N C IA E N E L C O N T E X T O IN TER N ACIO N AL C E M E N TO AZUacute CAR Y FER TILIZA N TES

E N CE N TR O A M Eacute R IC A

Claudia S chatan y Marcos Avalos

Las condiciones de com petencia de los m ercados centroam ericanos han sido objeto de consideracioacuten especialm ente desde que se aplicoacute una serie de reform as econoacutem icas a partir de m ediados de los antildeos ochenta y en el transcurso de los noventa La apertura de la economiacutea la desregulacioacuten y la privatizacioacuten de em presas se llevaron a cabo sin los cam bios legales e institucionales necesarios para prom over la com petencia y asiacute evitar el abushyso de poder de m ercado por parte de las grandes empresas adem aacutes de m uacutelshytiples formas de com petencia desleal

Gran parte de la atencioacuten en m ateria de com petencia se ha centrado en los sectores que por largo tiem po estuvieron protegidos donde unas pocas grandes empresas dom inaban el mercado eran poco competitivas a escala internacional y en m uchos casos perteneciacutean al Estado En general estos sectores son los que generan servicios de utilidad puacuteblica esenciales como telecomunicaciones y energiacutea eleacutectrica entre o tros1

En los casos m encionados se han im plantado nuevas regulaciones para inducir a las em presas ahora privadas a generar servicios com petitivos dar el m antenim iento necesario a sus p lantas y cobrar tarifas adecuadas En el plano del funcionam iento de m ercado todos los paiacuteses del aacuterea han avanzado en generar m arcos legales e institucionales para evitar distorsioshynes innecesarias Todos los paiacuteses cuen tan con u n a ley de pro teccioacuten al consum idor y tam bieacuten tienen un organism o que se encarga de su aplicashycioacuten En contraste soacutelo dos mdashCosta Rica y Panam aacutemdash han prom ulgado una ley antim onopoacutelica con todos los m ecanism os para su aplicacioacuten Los deshym aacutes paiacuteses tratados en este estudio mdashEl Salvador Guatemala H onduras y Nicaraguamdash han enfrentado considerables obstaacuteculos poliacuteticos para lograr la aprobacioacuten de una ley de este tipo pero en todos los casos existen p roshy

1 c e p a l ( 2 0 0 2 a )

152

CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 153

yectos en proceso de discusioacuten Hay que notar sin embargo que las leyes de com petencia de Costa Rica y Panam aacute no requieren que para las fusioshynes de em presas se solicite la aprobacioacuten de las respectivas comisiones de com petencia2 de form a que si eacutestas obstaculizan la com petencia en sus m ercados las autoridades soacutelo pueden actuar ex post3

Los m ercados centroam ericanos presentan grandes dificultades tanto para operar adecuadam ente como para convertirse en un vehiacuteculo de mejoshyra de las condiciones de vida de su poblacioacuten Estas dificultades provienen al menos de tres distintos oriacutegenes

El prim ero consiste en el reducido tam antildeo de sus m ercados caracteriacutesshytica que en algunos casos no perm ite la operacioacuten rentable de m aacutes de una em presa (monopolio natural) o de un nuacutem ero m uy pequentildeo de ellas (oligoshypolio) Asimismo influye la falta de un m arco institucional que prom ueva la com petencia en los m ercados en que eacutesta difiacutecilmente puede producirse espontaacuteneam ente Un factor atenuante de las caracteriacutesticas anteriores ha sido la d isponib ilidad de m ayores im portaciones a p a rtir de la apertu ra comercial las cuales han representado un factor disciplinario para los m ershycados con produccioacuten interna m uy concentrada Con todo este factor que puede sim ular condiciones de com petencia en los m ercados donde existen pocas em presas no puede operar en c ircunstancias en que el acceso al m ercado resulta im pedido por barreras naturales o comerciales

En segundo lugar los m ercados m uy concentrados en los paiacuteses centroshyam ericanos tradicionalm ente estuvieron fuertem ente regulados aunque de form a poco eficiente lo que no ha ayudado a sim ular condiciones de comshypetencia en dichos m ercados Durante m uchos antildeos la regulacioacuten no conshytrarrestoacute sino m aacutes bien reforzoacute los efectos de la proteccioacuten y los subsidios a estos sectores conduciendo a su rezago tecnoloacutegico progresivo A fines de los antildeos ochenta las em presas del sector puacuteblico a travesaron p o r serias dificultades cuando el Estado no pudo continuar subsidiaacutendolas al enfrenshyta r una fuerte deuda externa y grandes deacuteficit fiscales Esta situacioacuten dio lugar a la desregulacioacuten de la econom iacutea (liberalizacioacuten de precios facilitashycioacuten al ingreso de inversioacuten extranjera directa (ied) y flujos de capital en general de importaciones etc) asiacute como al traspaso de em presas puacuteblicas a capitales nacionales y extranjeros a traveacutes de un proceso de F y A Las poshysibilidades de estas em presas de ofrecer servicios o productos de calidad

2 Ellas son la Comisioacuten de Promocioacuten de la Competencia ( c p c ) en Costa Rica y la Comisioacuten de Libre Competencia del Consumidor (Clicac) en Panamaacute

3 c e p a l ( 2 0 0 2 a )

154 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL

com parable a la internacional y a precios competitivos a la poblacioacuten han sido limitadas y el esfuerzo que deben hacer para lograrlo es m uy grande En ciertos paiacuteses la regulacioacuten se ha m odern izado4 en algunos sectores pero auacuten dista m ucho de propiciar la competencia

Por uacuteltimo el proceso de privatizaciones y el de fusiones y adquisicioshynes en la regioacuten estudiada coincidioacute con un periodo de desregulacioacuten de los flujos internacionales de capitales y un proceso de restructuracioacuten de divershysos sectores en la econom iacutea m undial Como resultado de ello la p roducshycioacuten de ciertos bienes especialm ente de commodities se concentroacute en un m enor nuacutem ero de grandes em presas a escala internacional y ello tam bieacuten reforzoacute en algunos casos el proceso de restructuracioacuten de la industria en la regioacuten centroam ericana Asimismo los paiacuteses se vieron muy lim itados a actuar sobre este proceso al no contar con un m arco legal que les perm itieshyra dirim ir posibles problem as derivados de los procesos de concentracioacuten a escala internacional sobre sus propias economiacuteas

Asiacute en los m om entos en que los paiacuteses centroam ericanos se proponen contar con los m ecanism os legales e institucionales para proteger la com shypetencia de sus mercados o en los casos en que ya existiacutean pero se p lantean m ejorarlos conviene considerar todos los elem entos necesarios para diseshyntildear una poliacutetica de com petencia idoacutenea a esas situaciones

En este estudio se aborda el anaacutelisis de tres sectores productivos cuyos m ercados presentan evidentes distorsiones que tienen una fuerte incidenshycia praacutecticam ente en todos los consum idores de los paiacuteses del istm o y que por sus caracteriacutesticas significan un gran desafiacuteo para la poliacutetica de compeshytencia pues su regularizacioacuten escapa de las posibilidades que tendriacutea una com isioacuten de com petencia trad icional pa ra resolverlos Los tres sectores5 son el azuacutecar el cem ento y los fertilizantes estrecham ente vinculados con el m ercado internacional que influye en ellos de diversas m aneras

Los tres sectores tienen varias caracteriacutesticas com unes En prim er lu shygar se caracterizan com o commodities es decir son p roductos hom ogeacuteshyneos con norm as de calidad uniform e y u tilizan tecnologiacuteas es tandarishyzadas Este perfil facilita la com plicidad entre las em presas que producen estos bienes En segundo lugar los tres implican altos costos de transporte

4 Las nuevas regulaciones tienen como propoacutesitos inducir a las empresas a generar servishycios o bienes competitivos dar mantenimiento a las plantas cobrar tarifas adecuadas y racioshynar los subsidios cruzados entre otros

5 El estudio abarca seis paiacuteses de Centroameacuterica Costa Rica El Salvador Guatemala Honshyduras Nicaragua y Panamaacute Belice no se incluye debido a la escasa informacioacuten disponible


y almacenaje lo cual puede prestarse a que haya colusioacuten entre las em preshysas dentro de cada sector para repartirse los m ercados geograacuteficam ente Finalm ente estos sectores estaban o auacuten estaacuten fuertem ente regulados y tuvieron una am plia participacioacuten del Estado en la produccioacuten (en m enor m edida los fertilizantes) y recientem ente se han desregulado (se liberaron precios y se rebajaron aranceles excepto en el azuacutecar) y las em presas proshyductoras del sector puacuteblico se han privatizado salvo en Costa Rica

En el p rim er apartado se expone la evolucioacuten del am biente de com peshytencia a escala in ternacional du ran te los uacute ltim os antildeos En el segundo se exam inan en detalle las condiciones de com petencia del cemento el azuacutecar y los fertilizantes En el tercero se plantean algunas reflexiones finales y en el anexo de este capiacutetulo se resentildean algunas bases conceptuales necesarias para analizar el funcionam iento de los mercados

Condiciones de competencia en el marco internacional

Por varias razones el proceso de fusiones y adquisiciones6 y la carteliza- cioacuten7 de las grandes empresas en el plano internacional se han vuelto releshyvantes para la aplicacioacuten actual de la poliacutetica de com petencia de los paiacuteses Desde principios de los antildeos ochenta la participacioacuten en la produccioacuten y com ercio m undial de las em presas m ultinacionales ha crecido significatishyvam ente D urante los uacute ltim os 20 antildeos el p roducto asociado a em presas con actividades m ultinacionales ha aum entado m aacutes raacutepido que el producto interno bruto (pib) m undial Por o tra parte las ventas de las filiales de emshypresas transnacionales han crecido po r encim a del increm ento de las exshyportaciones De esta m anera las ventas de filiales extranjeras representan el doble del total de las exportaciones mundiales Hay otros datos que refleshyjan la im portancia de la inversioacuten transnacional El producto bruto generashydo por este tipo de inversiones representa 10 del pib del m undo Por o tra parte la participacioacuten de la inversioacuten extranjera directa (ied) en el pib gloshybal crecioacute de 5 a 16 entre 1980 y 20008

6 Las fusiones y adquisiciones concentran a maacutes de una empresa bajo la propiedad de una sola de ellas con lo cual tambieacuten esta uacuteltima reuacutene mayor poder Los procesos de F y A pueden ser de caraacutecter vertical horizontal o conglomerados (veacutease el anexo)

7 Los carteles se conforman como resultado de la colusioacuten expliacutecita entre empresas que operan en condiciones de oligopolio y que mediante un acuerdo mutuo pueden determinar precios distribuirse los mercados etc (veacutease el anexo)

8 Para mayor detalle veacutease u n c t a d (2002a pp 7-10)


E n 1999 la ied se elevoacute 16 respecto del antildeo an te rio r y alcanzoacute los 800 000 millones de doacutelares9 Un 75 de este m onto se dirigioacute a economiacuteas desarrolladas con los Estados Unidos y el Reino Unido como los mayores emisores y receptores de inversioacuten Los paiacuteses m iem bros de la Unioacuten Euroshypea (ue) desem bolsaron dos terceras partes de los recursos invertidos La participacioacuten de la ue en los flujos de inversioacuten seguram ente seguiraacute en ascenso en los proacutexim os antildeos pues aunque los paiacuteses m iem bros no han logrado acuerdos sustanciales en aspectos claves se preveacute que se im plantashyraacuten m edidas m aacutes profundas de desregulacioacuten y de apertura a la com petenshycia y la inversioacuten

Am eacuterica L atina no estaacute exenta del fenoacutem eno Asiacute la regioacuten recibioacute 80 000 m illones de doacutelares de inversioacuten en 2001 Los principales destinos fueron Meacutexico (24 730 millones) Brasil (22 636 millones) y Chile (4 602 m ishyllones) A su vez a C entroam eacuterica y el Caribe a rribaron en ese antildeo 4 008 millones de doacutelares10

El principal factor que explica el crecim iento de la inversioacuten extranjera directa es el aum ento en el nuacutem ero y valor de las fusiones internacionales Estas operaciones que en 1987 representaban m enos de 100 000 millones de doacutelares llegaron a alcanzar 720 000 m illones en 1999 que equivalen a 90 de la ied de ese antildeo 11 Es im portante destacar que de acuerdo con un estudio de kpmg Corporate Finance12 el tam antildeo prom edio de las fusiones y adquisiciones internacionales pasoacute en los uacuteltimos 10 antildeos de 29 millones a 157 millones de doacutelares o sea se tra ta cada vez m aacutes de operaciones efecshytuadas por grandes consorcios multinacionales

Pese a su im portancia la dim ensioacuten in ternacional de la po liacutetica de com petencia ha recibido una escasa a tencioacuten13 Asiacute como existen m uchas

9 Ibidem pp 14-1510 c e p a l ( 2 0 0 2 b ) 11 Ibidem p 2112 Citado por ABC News ldquoMerging Across Bordersrdquo 29 de febrero de 2000 paacutegina web

httpwwwabcnewsgocom13 Existe una reciente y poco numerosa bibliografiacutea formal sobre este aspecto de la poliacutetica

de competencia El trabajo pionero en el aacuterea es el de Barros y Cabral (1994) quienes adoptan la ldquocondicioacuten de extemalidadrdquo de Farell y Shapiro (1990) para el caso de una economiacutea abiershyta Tambieacuten puede consultarse a Head y Ries (1997) Kabiraj y Chaudhuri (1999) y Horn y Persson (2001) entre otros Existe tambieacuten una bibliografiacutea formal relacionada con la interacshycioacuten de la poliacutetica de competencia y la poliacutetica comercial Ejemplos de esto son Auquier y Caves (1979) quienes examinan el trade-off entre el bienestar de consumidor nacional y los beneficios de monopolio del extranjero Dixit (1984) y Brander y Spencer (1984) investigan coacutemo el bienestar interno depende del nuacutemero de empresas nacionales y extranjeras y de sub-


buenas razones econoacutemicas que justifican el proceso de F y A y la form acioacuten de carteles tam bieacuten existen problem as desde el punto de vista de la poliacutetishyca de competencia en particular cuando la operacioacuten trae consigo un increshym ento en el poder de mercado La situacioacuten es m aacutes compleja si se consideshyra que la justificacioacuten y natu ra leza de la dim ensioacuten in ternacional de poliacutetica de com petencia cam bia con el tiem po14

A tiacutetulo ilustrativo las fusiones internacionales pueden generar conflicshytos entre las autoridades de com petencia Asiacute en 1997 Boeing se propuso adquirir McDonnell Douglas operacioacuten que fue analizada de distin ta m ashynera por las autoridades de los Estados Unidos y de la ue Los Estados Unishydos la aprobaron al no detectar riesgos En la ue se la sometioacute a un detallashydo anaacutelisis an tes de que fuera ap robada con diversas condiciones entre eacutestas el comprom iso de parte de Boeing de suprim ir los acuerdos de sum ishynistro exclusivo y el liceacutenciamiento de algunas patentes a otros productores de aeronaves

En una operacioacuten mdashque produjo efectos en Meacutexicomdash Kimberly-Clark y Scott Paper se fusionaron en 199515 En la UE se consideroacute que los paiacuteses continentales constitu iacutean un solo m ercado debido al com ercio existente entre ellos Sin embargo se determ inoacute que Irlanda y el Reino Unido constishytu iacutean m ercados geograacuteficos separados en los que la em presa resu ltan te gozariacutea de una posicioacuten m onopolista Por esta razoacuten la Comisioacuten Europea condicionoacute la operacioacuten a la desincorporacioacuten de activos y m arcas en Irlanshyda y el Reino Unido

La regulacioacuten de las fusiones y carteles estaacute a cargo de autoridades nashycionales La m ayoriacutea de los gobiernos no han extendido su autoridad para

sidios a la exportacioacuten Rysman (2000) analiza la forma en que los paiacuteses utilizan la poliacutetica de competencia como una herramienta estrateacutegica de comercio Asimismo se encuentran algushynos trabajos de poliacutetica aplicada que expliacutecitamente analizan los viacutenculos entre la poliacutetica comercial y la poliacutetica de competencia Por ejemplo artiacuteculos como los de Lloyd y Sampson (1995) Trebilcock (1996) Hoekman (1997) Tharakan y Lloyd (1998) y Jacquemin et al (1998) Entre otros aspectos se analiza en ellos la internacionalizacioacuten de la poliacutetica de competencia Finalmente existe una bibliografiacutea relacionada con el tema de regulacioacuten internacional que investiga la viabilidad de crear una autoridad de competencia a escala mundial que cuente con facultades para investigar y legislar Este aspecto ha sido estudiado por Neven (1992) Scherer (1994) Bhagwati y Hudec (1996) y finalmente por Fox y Ordover (1997) Estos autores tratan de identificar las poliacuteticas que deberiacutean ser sujetas a debate y negociacioacuten con objeto de atacar los policy spillovers generados por la dimensioacuten internacional de la poliacutetica de competencia

14 Un tratamiento formal de efectos anticompetitivos derivados de fusiones internacionales se encuentra en Avalos y Ramiacuterez (2002)

15 Para mayor detalle sobre los efectos de la operacioacuten en Meacutexico puede verse Comisioacuten Federal de Competencia (1997)


excluir las operaciones entre empresas extranjeras o entre nacionales y exshytranjeras No obstante algunas leyes de com petencia reclam an jurisdiccioacuten sobre fusiones y carteles in te rnac ionales16 Este es el caso de los E stashydos Unidos cuyas autoridades pueden actuar para im pedir que dos em preshysas extranjeras fusionen sus operaciones en ese paiacutes De la m ism a m anera la UE puede reclam ar jurisdiccioacuten extraterritorial en casos en que las accioshynes efectuadas por em presas extranjeras puedan tener efectos negativos en los m ercados nacionales o en el m ercado comunitario

Hay distintos casos de operaciones internacionales que han generado conflictos entre las au to ridades de com petencia En 1991 dos em presas europeas una italiana llam ada Alenia e Selenia y la francesa Aerospatiale intentaron adquirir la divisioacuten De Havilland propiedad de Boeing en Canashydaacute La Oficina de Com petencia de Canadaacute (Canadian B ureau of Com petishytion) aproboacute la fusioacuten aunque la Comisioacuten Europea la objetoacute argum entanshydo que las em presas tendriacutean una participacioacuten de m ercado elevada en el m ercado de aeronaves de tu rbopropu lsioacuten pa ra uso regional A pesar de que las au toridades coincidieron en que el m ercado relevante era global discreparon en los probables efectos de la fusioacuten

En relacioacuten con los carteles la Com isioacuten de Com petencia de la ocde realizoacute un estudio sobre 119 casos que se hab iacutean juzgado en sus paiacuteses m iem bros en tre 1996 y 2000 Seguacuten este estudio el m onto de com ercio afectado por estos carteles representoacute m aacutes de 55 000 millones de doacutelares a escala mundial Se reportoacute que hay una varianza im portante en el aum ento de precios entre los diferentes carteles pero en algunos casos el increm enshyto puede ser enorm e de hasta 50 o m aacutes17 La ocde estim a que soacutelo uno de cada seis o siete carteles privados son descubiertos y sancionados En proshymedio los carteles privados cobran precios excesivos que ascienden a 10 del comercio de sus productos y causan un dantildeo total de 20 del comercio afectado

Seguacuten algunos au to res18 la liberalizacioacuten y desregulacioacuten de los m ershycados a escala internacional am pliacutean los incentivos empresariales de partishycipar en carteles m ediante el fomento de la com petencia en m ercados ante-

16 Por ejemplo Whish y Wood (1994) examinan nueve casos de fusiones internacionales donde maacutes de dos autoridades de competencia estaacuten involucradas en las investigaciones Asiacute la fusioacuten entre Gillette y Wilkinson fue revisada por 14 autoridades nacionales de comshypetencia

o c d e (2002 p 72)18 Evenett Levenstein y Suslow (2001)


noacuterm ente protegidos Esos carteles debilitan la integracioacuten internacional y dism inuyen el beneficio de la liberalizacioacuten p ara los consumidores

Un ejem plo que puede ayudar a en tender con m ayor claridad los po shysibles efectos de un com portam iento colusivo es el siguiente en 1992 la em presa Nestleacute hizo una oferta puacuteblica por Perrier S A que es la m ayor productora de agua m ineral en E uropa19 Antes de la fusioacuten las participashyciones de m ercado eran Perrier 359 b sn 23 Nestleacute 171 y otros competidores 24 La fusioacuten de Nestleacute con Perrier creariacutea la em presa liacuteder en el m ercado con 53 de participacioacuten m ientras que la segunda soacutelo tenshydriacutea 23 Ante esta situacioacuten la Com isioacuten E uropea rechazoacute tal fusioacuten basaacutendose principalm ente en la razoacuten de que se increm entariacutea la concenshytrac ioacuten de m ercado en una sola em presa E ntonces Nestleacute p ropuso a la Comisioacuten Europea que se aprobara la fusioacuten con la condicioacuten de transferir la em presa Volvic una de las plantas im portantes de produccioacuten de agua m ineral de Nestleacute-Perrier a su rival b sn Aun asiacute no estaacute claro que el resulshytado garantice com petencia entre las empresas ya que se puede argum enshyta r que la colusioacuten en tre N estleacute-Perrier y BSN (con Volvic) es ahora m aacutes faacutecil debido en gran parte a que son em presas ldquosim eacutetricasrdquo con cuotas de m ercado similares de 38 por ciento20

A causa de la globalizacioacuten econoacutemica la intem acionalizacioacuten de la poshyliacutetica de com petencia mdashparticularm ente fusiones y adquisiciones y la forshym acioacuten de cartelesmdash se ha convertido en un aspecto de preocupacioacuten m uy relevante Ademaacutes se percibe que es un fenoacutemeno recurrente de los paiacuteses avanzados aun cuando los paiacuteses en desarrollo no son ajenos a dicho fenoacuteshym eno y m ucho m enos a los posibles efectos anticom petitivos derivados de las F y A y de carteles internacionales21 En los paiacuteses centroam ericanos las condiciones de competencia de los m ercados son objeto de intereacutes y de preshyocupacioacuten desde que se abrieron a las im portaciones y se privatizoacute una serie de em presas puacuteblicas Estas reform as econoacutemicas se aplicaron desde m ediados de los antildeos ochenta y en el curso de los noventa Sin embargo se abordoacute con m ucho rezago una serie de cam bios legales e institucionales

19 Para un mayor anaacutelisis sobre este caso veacutease Cabral (2000a y 2000b)20 Teoacutericamente la colusioacuten es maacutes faacutecil cuando hay empresas simeacutetricas en el mercado

(Tiroacutele 1997)21 Tambieacuten la bibliografiacutea sobre la poliacutetica de competencia enfocada a paiacuteses en desarrollo

en general y en particular a Ameacuterica Latina y el Caribe es relativamente pequentildea Sobre el primer aspecto veacutease Singh y Dhumale (1999) y Singh (2002) Sobre el caso de Ameacuterica Latishyna se puede consultar los trabajos de Naim y Tulchin (1999) De Leoacuten y Valcarcel (1998) De Leoacuten (2000) Fuente (2001) y Tineo y Curiel (2001)


con el fin de crear las condiciones necesarias para prom over la com petenshycia es decir evitar que la apertu ra generara com petencia desleal y que la desregulacioacuten de los m ercados facilitara un abuso de poder de m ercado por parte de las grandes em presas en el m ercado local

Anaacutelisis regional

Estructura de cemento

Estructura de mercado y mercado relevante

Al analizar las condiciones de competencia del m ercado del cem ento en los paiacuteses de C entroam eacuterica se abordaraacute la produccioacuten y la d istribucioacuten del cem ento gris o cemento Portland que es un insum o de caracteriacutesticas m uy especiacuteficas que lo convierten en un producto difiacutecilmente sustituible Existe alguacuten m argen pa ra rem plazar diferentes tipos de cem ento p roductos de m ejor calidad (ciclo de vida m aacutes amplio) y m ayor precio pueden emplearse en lugar de otros de m enor calidad y m enor precio o viceversa La tendenshycia internacional y dentro de la regioacuten estudiada es de estandarizacioacuten de la tecnologiacutea de produccioacuten y de las norm as de calidad del producto El ceshym ento gris es una com binacioacuten de piedra caliza arcilla arena y yeso Los tres prim eros elem entos constituyen la base de produccioacuten del clinker que a su vez conform a 95 del cemento Portland Otros tipos de cemento pueshyden inco rporar algunos insum os adicionales asiacute el cem ento tipo 11-57 que es el ldquoPortland m odificadordquo utiliza dos elementos adicionales al clinker (puzolanas y calizas)

En cada categoriacutea de cemento pero especialmente en la categoriacutea Portshyland la calidad es sum am ente uniform e dentro de la regioacuten y en general cum ple con norm as internacionales com o las de la Am erican Society for Testing and M aterials (astm) Soacutelo en algunos casos existe un cemento muy sim ilar al Portland com o el Supernic de N icaragua que es un sustitu to m uy cercano de aqueacutel y un poco m aacutes barato (alrededor de 3)

El cem ento po r o tra parte es un producto costoso de transportar de pronta caducidad (soacutelo dura alrededor de un mes dependiendo de las conshydiciones climaacuteticas y hum edad del ambiente entre otros factores) y por lo tanto de difiacutecil alm acenam iento Su comercio internacional e incluso nashycional estaacute fuertem ente condicionado por tales caracteriacutesticas Estas cashy


racteriacutesticas a su vez pueden dar pie a que haya colusioacuten entre las em preshysas para d istribu irse geograacuteficam ente su com ercio En principio las em shypresas extranjeras tam bieacuten podriacutean operar en los m ercados de cada paiacutes con convenios de exclusividad

En Centroam eacuterica22 existen 12 em presas productoras de cem ento gris (ademaacutes de otros tipos de cemento y otros m ateriales de construccioacuten) con un total de 17 plantas y una capacidad anual de produccioacuten de m aacutes de ocho millones de toneladas de todo tipo de cem ento en 20 0023 La distribucioacuten del producto tam bieacuten estaacute concen trada y en m uchos casos se halla en m anos de las empresas productoras (veacutease el cuadro ivi)

La produccioacuten de cemento se expone en los cuadros IV2A y IV2B donde Guatemala aparece como el paiacutes que genera la m ayor cantidad con 19 m ishyllones de toneladas en 1999 Probablem ente le sigue Costa Rica pues aun shyque no se dispone de cifras (la capacidad de sus dos em presas cem enteras era en 2002 de 16 millones de toneladas aproxim adam ente (veacutease el cuashydro iv i) luego estaacuten H onduras El Salvador Panam aacute y N icaragua La in shydustria cem enteragrave de la regioacuten ha expandido raacutepidam ente su produccioacuten a m aacutes de 10 de prom edio anual entre 1992 y 1999 (como se deduce de los cuadros IV2A y iv2B) periodo en que tuvo lugar la m ayoriacutea de las privatizashyciones de las em presas de este sector y la adquisicioacuten de m uchas de ellas por parte de capital multinacional

Poder de mercado

Carteles internacionales inversiones e innovacioacuten tecnoloacutegica En antildeos recientes han fluido cuantiosos capitales al m ercado cem enterograve de C entroam eacuterica particu larm en te desde princip ios de los antildeos noventa cuando se in iciaron los procesos de privatizacioacuten y fusiones de em presas nacionales con multinacionales

Asimismo se ha in troducido una serie de innovaciones tecnoloacutegicas Se ha pasado en general de un proceso huacutem edo de produccioacuten a uno seco que es ahorrador de energiacutea y agua En Costa Rica por ejemplo tanto Ceshym entos incsa como Cemex han hecho fuertes inversiones para m odernizar sus p lantas Cem entos incsa in trodu jo el sistem a Foxboro tecnologiacutea de

22 No se incluye Belice23 Estimado a partir del cuadro ivl

Cuadro ivi Industria productora de cemento en el istmo centroamericano (2002)

Nuacutem Capacidad dede produccioacutenldquo

Paiacutes Nombre de la empresa plantas (toneladas) Propiedad

Costa Rica Industria Nacional de Capital HolcimCemento ( i n c s a ) 2 800000

Cementos del Paciacutefico S A Privatizada (1994)(de Cemex) 2 850000 La comproacute Cemex (1999)

Cemento El Salvador ( c e s s a ) c e s s a comproacute CementosEl Salvador Maya (1993)

Alianza estrateacutegica con5 234 000b Holcim (1998)deg

Cementos Progreso 1 3 000 000d Asociada con Holcim (2000)Guatemala Global Cementoe Nueva capital espantildeol y

1 na guatemaltecoIndustria Cementeragrave Privatizada (1991) Se asocioacute

Hondurentildea S A (Incehsa) con Lafrage de FranciaHonduras

Cementos del Norte S A1 712 000f (1998)

Privatizada (1992) Asociashy(Cenosa) 1 606 000f da con Holcim

Canal 1 255 0 0 0 b Cemex (2001)Nicaragua Cemenic (Holcim)

Cemento Panamaacute S A1 Pertenece a Holcim

Pertenece al Grupo i n s e m

1 920 000h adquirido por Holcim 2000Cemento Bayano Privatizada en 1994 y

adquirida por el GrupoPanamaacute

Cemento Blanco de1 600 000iexcl Cemex

Pertenece al GrupoPanamaacute S A 1 96 360k Empresas Maribel nacional

a Incluye toda la produccioacuten de las plantas es decir cemento gris maacutes concreto cemento blanco etc en caso de que la faacutebrica genere estos otros productos

b Capacidad total de la empresa (produce siete variedades de cemento) c Holderbank (ahora Holcim) comproacute 20 de las acciones de c e s s a en 1998 d Actualmente produce dos millones de toneladas al antildeo (el resto es capacidad productiva

ociosa)e En construccioacuten f Produccioacuten efectiva g Capacidad total de la empresah Este monto se produce utilizando 857 de la capacidad instalada de todo el grupo Soacutelo Cementos Panamaacute S A produce cemento grisi Este monto se produce utilizando 70 de la capacidad instalada de todo el grupo k Este monto se produce utilizando 65 de la capacidad instalada de todo el grupo F u e n t e s Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshy

macioacuten de las caacutemaras de la construccioacuten en los paiacuteses sitios oficiales de Holderbank y Cemex y dependencias de gobiernos como los ministerios de economiacutea


Cuadro iv2a Produccioacuten de cemento en el istmo centroamericano (1990-1995) (toneladas)

Paiacutes 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamaacute 233 000

693 230 874 323 693 047 246283 345 000

659171 1 012 592

760113 276 220 470000

659175 1 194489

933343 257659 620000

943718 1 240 860

999558 308 202 678 000

913710 1 233 725

995 053 339 854 658 500

F u e n t e s Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) con base en inforshymacioacuten de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroamericana ( s i e c a ) sitio oficial [en liacutenea] httpwwwsiecaorggt e informacioacuten propia

Cuadro iv2b Produccioacuten de cemento en el istmo centroamericano (1996-2001) (toneladas)

Paiacutes 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamaacute

938017 1 172113

948 388 353 521 638 200

1028 828 1427715 1067 855

360402 732 100

1078 288 1329 863 1 025 993

404 867 808 900

1028 928 1884 650 1210910

535 303 996 800

1060 8637

1254 0475

847300

1 1716406

1 3164375

F u e n t e s Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroamericana ( s i e c a ) sitio oficial [ e n

liacutenea] httpwwwsiecaorggt e informacioacuten propia

punta en control del proceso productivo (1992) instaloacute un SAP R3 que es un sistem a electroacutenico integrado de inform acioacuten con gran capacidad para el manejo de datos (1995) e hizo una am pliacioacuten general de las instalacioshynes (1996) Por otra parte las nuevas inversiones realizadas por Cemex en su em presa en Costa Rica dieron lugar a una reduccioacuten en el consum o de energeacuteticos y de su costo en m aterias prim as En enero de 2001 las operashyciones com enzaron a u tilizar coque de petroacuteleo como combustible de forshym a que se pudo abatir el costo de produccioacuten de cemento en 5024 sin em shybargo esto no se refleja en el precio nacional del producto

24 httpwwwcemexmexicocom


La industria cementeragrave en general tiene un comercio internacional lishym itado debido a una serie de restricciones naturales que im ponen las cashyracteriacutesticas del producto La actividad im portadora es m ucho m aacutes im porshytan te que la exportadora y es Costa Rica el uacutenico paiacutes que vende una cantidad im portante al exterior y que tiene una balanza com ercial positishyva en este rubro (veacuteanse los cuadros iv3 y iv4) Asiacute por ejemplo se estima que en el antildeo 2000 la im portacioacuten total de cemento que realizaba la regioacuten (excluyendo a Costa Rica y Belice sobre los cuales no se dispone de inforshym acioacuten de produccioacuten) no alcanzaba 10 de la produccioacuten de cemento de ese grupo de paiacuteses de la cual la m ayor parte era clinker (este caacutelculo se hizo considerando un precio de im portaciones de 45 doacutelares por tonelada pa ra una im portacioacuten de 5044245 toneladas y u n a produccioacuten estim ada de 5 2 2 2 2 5025 pa ra el antildeo 2000) De todas form as en apariencia este coshym ercio se estaacute d inam izando a lo que contribuyen los tra tados de libre com ercio con Meacutexico y entre los paiacuteses de la regioacuten y la Unioacuten Aduanera entre otros acuerdos regionales e internacionales

Por su parte en su prim er antildeo de operacioacuten en Nicaragua Cemex logroacute hacer descender el costo variable en 18 reco rta r gastos de adm in istrashycioacuten en 45 y aum en tar las ventas en 63 aun asiacute esto no se reflejoacute en una dism inucioacuten de precios al consumidor En este caso se registroacute princishypalm ente una optim izacioacuten del proceso productivo sin que hub iera una innovacioacuten tecnoloacutegica significativa26

Tambieacuten en Panam aacute Cemex ha m odernizado su planta cem enteragrave para operarla con una m ezcla de com bustibles m aacutes eficiente y de m enor costo sustituyendo com pletam ente el combustoacuteleo por coque de petroacuteleo lo que ha bajado el costo de produccioacuten Tras el cambio de propiedad las em preshysas cem enteras hicieron nuevas inversiones se cerraron algunas secciones y el clinker ahora se im porta27

CESSA uacutenica com pantildeiacutea cem enteragrave en El Salvador ha invertido para insshytalar plantas nuevas m uy m odernas (el hom o nuacutem 5 por ejemplo de 1997) Asimismo se han m odernizado sus laboratorios para controlar la calidad de los productos y se han realizado inversiones para la ampliacioacuten y rehabilitashycioacuten de otras plantas E n 2002 cessa pagoacute 135 m illones de doacutelares a la em presa de ingenieriacutea F L Sm ith AS para convertir la liacutenea de produccioacuten

25 Estimacioacuten hecha con base en cifras de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroshyamericana ( s i e c a ) httpwwwsiecaorggt

26 httpwwwcemexmexicocom27 Ibidem


de la p lan ta de M etapaacuten cerca de Ciudad de G uatem ala de form a que se pueda u tilizar coque en lugar de com bustoacuteleo pa ra reduc ir el costo de la energiacutea Esta planta com enzariacutea a operar en 2003 con el nuevo sistema28

La em presa con la m ayor capacidad de producir cem ento mdashCementos Progreso de Guatemalamdash tam bieacuten ha hecho algunas im portantes innovacioshynes Fue precursora en el uso de combustibles alternativos (petcoke y carboacuten m ineral po r ejemplo) y la p rim era en incinerar lubricantes y residuos de buques m arinos y centrales term oeleacutectricas asiacute como otros residuos (llanshytas plaacutesticos etc) Es muy probable que la construccioacuten de una nueva emshypresa (Cemento Global) presione a Cementos Progreso para hacer mayores innovaciones En Honduras tanto Holcim como Lafarge han adquirido una parte im portante de las acciones de Cenosa e Incehsa respectivamente En este uacuteltim o caso la em presa extranjera posee actualm ente 53 de las acshyciones y en el primero la proporcioacuten adquirida es un dato confidencial Este proceso ha ido acom pantildeado de fuertes inversiones nuevas Lafarge ha invershytido 51 millones de doacutelares entre 1998 y 2000 para capitalizar la em presa y Holcim tam bieacuten tiene un plan de inversiones que registroacute avances en 2002

Poder de mercadoEn los paiacuteses estudiados la produccioacuten de cem ento estaacute altam ente concenshytrad a y p redom inan los m onopolios com o en el caso de G uatem ala29 y El Salvador y los oligopolios en los restantes cuatro paiacuteses Dos de las cuashytro empresas m ultinacionales m aacutes grandes en el m undo se han posicionado en antildeos recientes en la regioacuten centroam ericana Cemex y H olcim (hasta 2001 llam ada Holderbank) (veacutease el cuadro ivs) Una tercera Lafarge tam shybieacuten entre las m aacutes grandes ha entrado recientem ente al m ercado de H onshyduras Holcim tiene presencia en todos los paiacuteses de la regioacuten y penetroacute el m ercado centroam ericano antes que Cemex Esta uacuteltim a com pantildeiacutea ha reashylizado inversiones en tres paiacuteses mdashCosta Rica N icaragua y Panam aacutemdash y ha optado por exportar su producto en fuertes cantidades al m ercado de Guashytem ala desde Meacutexico De hecho actualm ente hay un proyecto conjunto de Cementos Apasco de Meacutexico pero cuyo m ayor accionista es Holcim para constru ir m ayor in fraestruc tu ra po rtuaria en G uatem ala m uy probab leshym ente para increm entar la exportacioacuten de cemento a este uacuteltim o paiacutes30

28 h t t p v A v w c e m e n t a m e r i c a s c o m

29 Aunque en este caso se estaacute construyendo una nueva empresa que al entrar en operacioshynes quitaraacute el estatus de monopolio a Cementos Progreso

30 Apasco y Holcim crearon una nueva sociedad anoacutenima en 2000 llamada Holcemca 44

C u a d r o iv3 Importaciones de cemento del istm o centroamericano (2000)( m i l e s d e d oacute l a r e s )

Costa Rica Valor a

El Salvador Valor a

GuatemalaValor

H onduras Valor a

Nicaragua Valor a

Panam aacute Valor a

Total cemento 516 0009 7192 0190 16 206 0 332 7 549 0335 14 973 0870 7 549 0335

66121bClinkers de cemento 0 0000 48 0001 0 0000 4102 0182 6815 0396 4102 0182

66122Cemento Portland 481 0008 7055 0186 16176 0331 3 421 0152 8002 0465 3 421 0152

66123Cemento aluminaacuteceo (cim ent fondu) 2 0000 70 0002 2 0 000 1 0000 56 0003 1 0 000

66129Otros tipos de cemento hidraacuteulico 33 0001 19 0001 28 0001 25 0001 100 0006 25 0001

a Porcentaje del total de importaciones de bienes realizadas por el paiacutes b Nuacutemero de la Clasificacioacuten Internacional de Comercio ( s i t c )

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exterior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)

C u a d r o iv4 Exportaciones de cemento del istm o centroamericano (2000)( m i l e s d e d oacute l a r e s )

Costa Rica Valor a

El Salvador Valor a

G uatemala Valor a

H onduras Valor a

Nicaragua Valor ldquo

Panamaacute Valor a

Total cemento 11729 0214 3 337 0249 1436 0053 1 113 0203 0 0000 0 0000

66121Clinkers de cemento 1 117 0020 102 0008 2 0000 1085 0198 0 0000 0 0000


66123Cemento aluminaacuteceo (cim ent fondu) 45 0001 0 0 2 0000 0 0000 0 0000 0 0000


a Porcentaje del total de importaciones de bienes realizadas por el paiacutesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exteshy

rior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)


E n los paiacuteses donde coexisten las dos m ultinacionales eacutestas com piten entre siacute pero no a traveacutes de precios Su estrategia en algunos paiacuteses ha conshysistido en fusionarse con o tras em presas pa ra poder in tegrarse en form a vertical a fin de poder afianzarse en los m ercados po r ejemplo entre las em presas productoras de cemento y las que fabrican concreto En m uchos casos tam bieacuten ha habido una integracioacuten vertical de esos dos sectores con empresas que producen otros derivados del cemento e incluso con los disshytribuidores A traveacutes de la integracioacuten vertical las em presas pueden ofrecer a sus clientes un paquete de m ateriales de construccioacuten m ayor velocidad y capacidad de despacho si la d istribucioacuten estaacute in tegrada a la vez que la em presa ahorra costos de alm acenam iento La integracioacuten vertical con las canteras de clinker son fundam entales para que la em presa cuente con este insum o esencial del cemento

En el caso de Costa Rica por ejemplo incsa buscoacute afianzarse con una integracioacuten vertical de varios otros rubros al tem er una fuerte competencia de Cemex Cementos incsa nacioacute de dos empresas liacutederes del mercado incsa y Productos de Concreto y actualm ente form a parte a su vez de Holcim31 Cem entos incsa estaacute in tegrada verticalm ente con tres canteras con una planta generadora de energiacutea (Aguas Zarcas construida en 1996 en el norte del paiacutes con el fin de contar con suficiente energiacutea eleacutectrica en su planta de Agua Caliente) con la em presa Concreteragrave Nacional (de la cual posee 46 de las acciones) y con PC que es una constructora de fachadas para edifishycios La Corporacioacuten incsa tam bieacuten ha abierto un centro de distribucioacuten32

Un proceso com parable se ha dado en Panam aacute en cuanto a la integrashycioacuten vertical en los grupos corporativos de cemento y derivados que dom ishynan el m ercado El G rupo Incen po r ejemplo com prende una p lan ta ceshym enteragrave una de concreto dos em presas p roducto ras de m ateriales de construccioacuten y una de transporte33 El Grupo Cemex por su parte se ha inshy

perteneciente a Apasco y 56 a Holcim Con esta nueva asociacioacuten ahora disponen entre ambas de 24 de las acciones de Cementos del Norte 20 de Cemento de El Salvador 65 de i n c s a y 20 de Cementos Progreso Tambieacuten tienen participacioacuten en NicacemCemenic a trashyveacutes de la corporacioacuten i n c s a httpwwwapascocommxApacon2nsfContenidoB4-2-01- 03doc

31 Holcim es la empresa cementeragrave maacutes grande del mundo con sede en Suiza y con operashyciones en maacutes de 60 paiacuteses

32 Las empresas que componen la Corporacioacuten i n c s a son Cementos i n c s a Productos de Concreto Concreteragrave Quebradores Cerro Minas y Ochomogo Proyecto Hidroeleacutectrico Aguas Zarcas Concreteragrave Total Inpasa y Tecser

33 El Grupo Incen incluye Cemento Panamaacute S A Concreto S A Fibropan Inc y Techo- lit S A productoras de materiales de construccioacuten y Transcem S A que transporta cemento


tegrado verticalmente con la produccioacuten de concreto y avanza en el terreno de crear sus d istribu ido ras34 F inalm ente el G rupo E m presas M aribel consta de dos empresas principalm ente una de cemento gris y otra de m ashyteriales de construccioacuten35

En el caso de Panam aacute se debe m encionar que antes de la privatizacioacuten de Cemento Bayano habiacutea un reparto de m ercado entre esta em presa y Ceshym ento Panam aacute S A Ademaacutes habiacutea una distorsioacuten de m ercado que proveshyniacutea del subsidio que daba el Estado a Cementos Bayano A su vez Cemento Bayano le vendiacutea el clinker a Cementos Panam aacute a precios subsidiados

Tradicionalmente y debido a los m encionados costos de transporte alshym acenam iento y caducidad del producto en los paiacuteses en que existiacutean dos o m aacutes em presas cem enteras eacutestas se poniacutean de acuerdo para d istribuirse geograacuteficam ente el territo rio de form a que cada una abasteciacutea la regioacuten m aacutes cercana Esta situacioacuten ha cam biado en los paiacuteses en los que han enshytrado Cemex y Holcim Cemex ha creado varios centros de distribucioacuten en Costa Rica por lo que ahora es capaz de surtir a todo el territorio Holcim estaacute en viacuteas de hacer lo mismo Igualm ente Cemex N icaragua cuenta con tres nuevos centros de distribucioacuten y teniacutea planes de abrir dos maacutes durante 2002 lo que perm itiriacutea reducir los tiem pos de entrega ganar presencia en mercados y tener un m ayor seguim iento del proceso de venta Cemenic de Nicaragua construyoacute recientem ente una galera de m aterias prim as (ensacadora) para garantizar la disposicioacuten de un stock de m ateriales libres de hushym edad El objetivo de esta ensacadora es aum entar la capacidad de despashycho por lo que se dism inuiriacutea el tiempo de espera de los clientes potenciales El nuevo sistem a para ensacar el cemento significa un increm ento de 50 en velocidad y capacidad de despacho debido a que el procedim iento de coshylocacioacuten de cem ento en la p lataform a de los cam iones es com pletam ente autom atizado36 M ejorar la distribucioacuten del producto y extenderlo a todo el territo rio nacional po r parte de todas las em presas parece ser uno de los frentes m aacutes activos de competencia de las grandes em presas cementeras

En el rub ro de m ateriales de construccioacuten derivados del cem ento se cuenta un m ayor nuacutem ero de em presas de tam antildeo reducido que com piten entre siacute En Costa Rica por ejemplo adem aacutes de las dos grandes em presas

34 El Grupo Cemex consta sobre todo de dos grandes empresas Cemento Bayano S A y Concreto Bayano ademaacutes de cinco centros de distribucioacuten terrestre

35 Grupo Empresas Maribel incluye Cemento Blanco de Panamaacute S A y la productora de cemento gris El Canal

36 httpwwwlaprensacomnisupercomercialesarticulos-200021030-26html


descritas hay m uchas pequentildeas y m edianas em presas que fabrican p ro shyductos de concreto para la construccioacuten En cuanto a la distribucioacuten exisshyten alrededor de 70 m ayoristas de m ateriales de construccioacuten incluyendo transportistas depoacutesitos de m ateriales de construccioacuten y ferreteriacuteas Adishycionalm ente existen alrededor de 150 consum idores que com pran el ceshym ento directam ente de la faacutebrica (alrededor de 29 se vende de esta forshyma es decir no hay intermediarios)

En Guatemala se da una integracioacuten vertical entre la planta de cemento Cementos Progreso y la distribucioacuten que en 70 se realiza a traveacutes de la Coordinadora Nacional de Transporte Cabe m encionar que hay compantildeiacuteas de transporte independientes de las cem enteras que a su vez ejercen un fuerte poder de m ercado Un m unicipio en el norte de G uatem ala ju s ta shym ente en el aacuterea de produccioacuten del cemento ha emitido una ordenanza por la cual se establece la obligacioacuten de las em presas productoras de cemento de u tilizar dicho canal de d istribucioacuten y tran spo rte del cem ento pa ra al m enos 20 de su produccioacuten y de incurrir en incum plim iento se estableshycen sanciones Los productores de cemento por o tra parte sostienen que ese servicio les cuesta alrededor de 30 m aacutes que si lo realizaran con o tra com pantildeiacutea distribuidora37

Barreras de entrada a la industria y al mercado

Las barreras m aacutes fuertes a la en trada de la com petencia son de tipo na tu shyral La maacutes im portante es la geograacutefica pues el transporte de este producto de gran peso es m uy costoso Este aspecto redunda en una lim itada com ershycializacioacuten in ternacional y tam bieacuten genera un terreno feacutertil para la colushysioacuten entre em presas cem enteras para d istribu irse el m ercado de acuerdo con su ubicacioacuten territorial obstaculizando asiacute la incorporacioacuten de nuevos productores La dificultad de tener acceso a yacim ientos de clinker en un radio no muy lejano a la industria procesadora de cemento representa tam shybieacuten una barrera im portante para los potenciales nuevos com petidores en el mercado

El elevado costo hundido de crear una nueva em presa de cemento tam shybieacuten constituye un obstaacuteculo al ingreso de nuevos productores La invershysioacuten m iacutenim a rentable de una em presa y su difiacutecil conversioacuten a otro tipo de

37 Programa Nacional de Competitividad (2001)


actividad es el origen de esta dificultad Un estudio de la Asociacioacuten Nicashyraguumlense de Ingenieros y Arquitectos (ania) estim a que un nuevo com peshytidor necesitariacutea una inversioacuten de m aacutes de 20 millones de doacutelares para poshyder en trar al m ercado del cemento en dicho paiacutes Asiacute la em presa Cemenic entre m arzo de 1999 y julio de 2001 habiacutea invertido 20 millones de doacutelares en su p lan ta de Nagarote Se estim a asim ism o que para ingresar a la coshym ercializacioacuten de cem ento se requieren alrededor de 15 millones de doacutelashyres38 F inalm ente o tra b a rre ra al ingreso de nuevos com petidores es la relativa ventaja de las empresas establecidas que ya son conocidas por los consumidores

Respecto del acceso al m ercado existen barreras arancelarias para el ingreso del cemento al m ercado interno ya que el arancel maacuteximo cobrado al producto en aduanas es de 15 si proviene de paiacuteses que no sean de Cen- troam eacuterica o Meacutexico El com ercio de Centroam eacuterica estaacute libre de aranceshyles excepto en el caso de Costa Rica que cobra 1 de arancel a im portashyciones de la regioacuten De todas form as el arancel de 15 excede el arancel maacuteximo fijado por la omc de 10 que los paiacuteses tendraacuten que respetar

A pesar de las facilidades arancelarias en C entroam eacuterica el com ercio es lim itado y en su m ayoriacutea transfronterizo (cuadros iv5 y ivoacute) El uacutenico paiacutes que se exceptuacutea de esta situacioacuten es Meacutexico y quizaacute Costa Rica que entre 1994 y 2000 adquirioacute una posicioacuten relativam ente m aacutes fuerte exporshytando cemento a paiacuteses incluso no limiacutetrofes como El Salvador Se observa que sigue predom inando el com ercio a traveacutes de las fron teras en el antildeo 2000 Guatem ala im porta las m aacutes fuertes cantidades de cem ento de Meacutexishyco y en m ucho m enor m edida de El Salvador H onduras de El Salvador y Guatemala Nicaragua y Panamaacute de Costa Rica Estos m ovimientos m uesshytra n la m arcada incidencia de la b a rre ra n a tu ra l que im pone el costo de transporte del cemento

Precios

El precio del cem ento en G uatem ala paiacutes que reg istra el m enor de la reshygioacuten es de los m aacutes altos del m undo (veacutease el cuadro iv7) El precio del cem ento en los paiacuteses centroam ericanos po r o tra parte es sum am ente heterogeacuteneo al punto que la diferencia puede ser de hasta 33 entre el m aacutes

38 ANIA (2001)


Cuadro iv5 Comercio de Cemento Portland en el istmo centroamericano y Meacutexico (1994) (miles de doacutelares)

Exporta aa -raquoImporta de |

Paiacuteses Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute Meacutexico

Costa Rica 149(192)

El Salvador 91 928 81 375(32) (329) (29) (133)

Guatemala 481(889)

Honduras 548(817)

Nicaragua 36 54(46) (69)

Panamaacute 110 135(146) (179)

Meacutexico

a Seguacuten registros del paiacutes importador El porcentaje entre pareacutentesis indica la cantidad respecto al total de importaciones de Cemento Portland que realiza el paiacutes Las cifras de imshyportaciones de cemento de un paiacutes que aparecen en el c a n no coinciden necesariamente con las cifras de exportaciones del paiacutes de donde proviene ese producto de forma que se optoacute por tomar soacutelo el dato de importaciones

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de Competitive Analysis of Nations ( c a n )

bajo (Guatemala) y el m aacutes alto (Panamaacute) (veacutease la graacutefica ivi) Asiacute los preshycios del cem ento de Costa Rica y Panam aacute por ser m uy sim ilares a los de Meacutexico son por lo tanto de los maacutes altos del mundo

Existen algunos componentes de los costos del cemento que elevan sus precios por encim a de aquellos de otros paiacuteses Prim ero el hecho de que la autoconstruccioacuten sea un destino im portan te del cem ento (en Meacutexico esta dem anda constituye 50 del total)39 requiere que este m aterial se venda en sacos lo que encarece el producto De hecho la venta en sacos a traveacutes de distribuidores representa alrededor de 75 de la dem anda de cemento del sector privado en Meacutexico40 En los paiacuteses industrializados en cam bio el cemento se vende a granel (ya que las obras de construccioacuten en esos paiacuteses

39 httpwwwcemexcomespaglgl_mxasp40 Ibidem


Cuadro iv6 Comercio de cemento Portland en el istmo centroamericanoy Meacutexico (2000)

(miles de doacutelares)Exporta aa mdashImporta de i


Costa Rica 196(40)

5167 622 681 435(62)

El Salvador (732)37

(23)

(88) (97)15 785

Guatemala1354 874

(976)611

Honduras7 372

(396) (255)97

(12)

(179)298

(37)Nicaragua (921)Panamaacute 677

(42)200

(124)Meacutexico

a Seguacuten registros del paiacutes importador El porcentaje entre pareacutentesis indica la cantidad respecto del total de importaciones de Cemento Portland que realiza el paiacutes Las cifras de importaciones de cemento de un paiacutes que aparecen en el c a n no coinciden necesariamente con las cifras de exportaciones del paiacutes de donde proviene ese producto de forma que se optoacute por tomar soacutelo el dato de importaciones


son principalm ente de in fraestruc tu ra y proyectos puacuteblicos) El segundo elem ento que encarece relativam ente el cem ento de la regioacuten es su tran sshyporte en condiciones de infraestructura vial deficiente y una geografiacutea accishydentada41

Hasta principios de los antildeos noventa el precio del cem ento era controshylado por el Estado en la m ayoriacutea de los paiacuteses e incluso despueacutes de privatizarse las em presas puacuteblicas se siguioacute con la m ism a praacutectica En Costa Rica ello ocurrioacute hasta 1998 aunque la em presa Cem pasa se habiacutea privatizado en 1994 En Panam aacute el precio se liberoacute a partir de la desaparicioacuten de la ofi-

41 Ibidem


Cuadro iv7 Precios del cemento (2000)

Paiacutes Doacutelarest

Meacutexico 110Gran Bretantildea 86Guatemala3 77Estados Unidos 75Brasil 74Francia 70Alemania 67Grecia 62Espantildea 62Filipinas 53Egipto 51Italia 51Tailandia 50Malasia 46Indonesia 38Polonia 33

a Informacioacuten proveniente de Cementos Progreso de GuatemalaF u e n t e Deutsche Bank Latin America Building Materials septiembre de 2000

cintildea de control de precios en 1996 En Guatemala la liberalizacioacuten del preshycio ocurrioacute en 2000 cuando se derogoacute el Acuerdo Gubernativo nuacutem 517-90 que estableciacutea un precio de venta del cem ento Portland tipo I En H ondushyras el precio quedoacute libre a partir de 1982 La liberalizacioacuten de precios sin embargo no ha conducido a una m ayor competencia en los mismos

Auacuten maacutes a pesar de que se han introducido im portantes innovaciones tecnoloacutegicas en la industria cem enteragrave especialm ente en los casos en que la industria privada nacional se asocioacute o fue com prada por Cemex Holdershybank o Lafarge esto no se ha visto reflejado en los precios que por el conshytrario han tendido a aumentar La inform acioacuten sobre precios de cemento a partir de la privatizacioacuten de empresas y desregulacioacuten de precios es escasa pero para los paiacuteses sobre los que se dispone informacioacuten se observa que a partir de la desregulacioacuten los precios han tendido a elevarse


G r aacute f i c a iv i Precios del cemento gris (saco de 425 kg) (2001) a

6 I--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

5 ---------------------------------------------------------------------------------------- ----------------------------------

4 ---------------------------------------------------------------------------- ----------- ----------- -----

OQ

2 ----

1 ----

0 i i ^ i i i

Costa Rica El Salvador Guatem ala H onduras Panam aacute Meacutexico

a La cifra de Guatemala es de enero de 2002 y las de los demaacutes paiacuteses de noviembre de 2001 Precios con iv a y otros impuestos incluidos

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten de Cementos Progreso Guatemala

Controversias e investigaciones realizadas por las autoridades gubernamentales en materia de competencia

1) Investigacioacuten de la c l i c a c sobre cemento-concretoEl aum ento del precio del cemento y del concreto con im pacto en el costo de la construccioacuten en 1998 motivoacute una investigacioacuten por parte de la Clicac sobre la posibilidad de que hubiera colusioacuten entre las empresas que produshycen concreto42 Dicha investigacioacuten se centroacute en las tres em presas producshytoras de concreto m aacutes im portantes Concreto S A de Incem Concreto Ba- yano y Concreto y Construcciones S A del grupo Shahani

Aparentem ente llam aba la atencioacuten que existiendo distin tas tecnoloshygiacuteas dentro de cada categoriacutea del producto los precios fueran tan hom ogeacuteshyneos Tambieacuten daba una impresioacuten de colusioacuten el hecho de que el aum ento de precios del concreto ocurriera casi al m ism o tiempo en las tres principashyles empresas productoras de concreto Esto dio lugar a que la Clicac iniciashy

42 Concreto S A de Incem Concreto Bayano Concreto y Construcciones S A del grupo Shahani Premezclados Panamaacute y Concretos del Paciacutefico S A (Chorrera del grupo in e m )


ra una investigacioacuten sobre posibles praacutecticas concertadas para fijar precios en estos m ercados (cemento y concreto) que de todos modos no derivoacute en dem anda alguna ante los tribunales competentes

La Clicac hizo un estudio en 199843 en varias zonas (Panam aacute San Mi- guelito y el aacuterea oeste de la provincia de Panam aacute) con objeto de analizar lo ocurrido con los m ateriales de construccioacuten tras la apertura Se constatoacute que hubo beneficios pa ra los productos im portados o b ien aquellos que tienen un com ponente significativo de insum os im portados como m ateriashyles eleacutectricos productos de alum inio productos de hierro y algunos tipos de cemento

Medidas antidum ping de Guatemala a las importaciones provenientes de MeacutexicoCem entos Progreso S A solicitoacute la adopcioacuten de m edidas antidum ping contra las im portaciones de cemento Portland gris partida arancelaria sac nuacutem ero 25232900 provenientes de Meacutexico44 por lo cual en 1997 se im pushyso 89 de arancel al cemento pero en 2002 eacuteste habiacutea sido eliminado En 1998 Meacutexico p idioacute al G rupo Especial que recom endara que G uatem ala revocara la m edida antidum ping aplicada a las im portaciones de cemento Portland gris de Cruz Azul (m arca m exicana) y que reem bolsara los dereshychos antidumping ya percibidos Despueacutes del prim er fallo favorable a Guashytemala Meacutexico pidioacute reabrir el caso y un nuevo panel resolvioacute en contra de Guatemala La m edida antidumping sentildealada fue retirada por las autoridashydes En octubre de 2000 se resolvioacute dejar sin efecto el derecho antidumping definitivo que se im poniacutea a todas las im portaciones de cem ento Portland gris que ingresaran al territorio nacional provenientes de la em presa mexishycana Cooperativa Cruz Azul S C L45

Conclusiones

En el curso de los uacuteltim os 10 antildeos el sector del cem ento en Centroam eacuterica ha pasado de esta r constitu ido po r un conjunto de em presas nacionales estatales o privadas enfocadas al m ercado interno y con serios rezagos tecshy

43 Clicac (1999a)44 Medida antidumping definitiva aplicada al cemento Portland gris procedente de Meacutexico

w t d s 156r adoptada el 17 de noviembre de 2000 paacuterrafo 8 252 45 Reporte del Diario de Centroameacuterica octubre de 2000 httpwwwcienorggt


n o loacute g ic o s a p e r t e n e c e r a g r a n d e s c o n g lo m e r a d o s in t e r n a c io n a le s E n e ste

s e n t id o s u f u n c io n a m ie n t o n o r m a lm e n t e c o n d ic io n a d o p o r a s p e c t o s g e o shy

g r aacute f ic o s p a s oacute a s e r m a t e r ia d e e s tr a te g ia s d e c a r t e le s in t e r n a c io n a le s d o n d e

l a c o m p e t e n c ia p o r v iacutea s a lt e r n a s a lo s p r e c io s e n tre la s g r a n d e s e m p r e s a s

la s d is t r ib u c io n e s g e o g r aacute f ic a s l a c o lu s ioacute n e n m a t e r ia d e p r e c io s e tc a d shy

q u ie r e n u n a n u e v a d im e n s ioacute n

L o s e fe c to s q u e se p e r c ib e n d e e sto s c a m b io s s o n u n a e s t a n d a r iz a c ioacute n

d e e s c a la in t e r n a c io n a l e n la c a l id a d d e l c e m e n t o p r o d u c id o e n lo s p a iacutes e s

( c o n la c e r t if ic a c ioacute n c o r r e s p o n d ie n t e e n m u c h o s c a s o s ) u n a m a y o r v a r ie shy

d a d d e p r o d u c t o s f a b r ic a d o s u n a m a y o r in t e g r a c ioacute n v e r t ic a l d e la s d is t in shy

t a s e m p r e s a s q u e p r o d u c e n in s u m o s p a r a l a c o n s t r u c c ioacute n b a s a d o s e n

c e m e n t o u n a m e jo r d is t r ib u c ioacute n d e l p r o d u c t o a lo s u s u a r io s y u n m e jo r a shy

m ie n t o e n e l d e s e m p e ntilde o a m b ie n t a l d e la s e m p re s a s T a m b ieacute n y s im u lt aacute n e a shy

m e n t e se d e t e c t a u n a u m e n t o d e l p r e c io d e l p r o d u c t o e n r e la c ioacute n c o n u n

p e r io d o a n t e r io r a la a p e r t u r a l a p r iv a t iz a c ioacute n y d e s r e g u la c ioacute n d e l se c to r

T o d o s lo s b e n e f ic io s e n m a t e r ia d e p r o d u c t iv id a d y p o r lo ta n to lo s m e n o shy

r e s c o s to s d e r iv a d o s d e la in n o v a c ioacute n t e c n o loacute g ic a m e jo r a lm a c e n a m ie n t o y

t r a n s p o r t e a h o r r o d e e n e r g iacutea y a g u a e tc n o se h a n t r a d u c id o e n u n a b a r a shy

t a m ie n t o d e l c e m e n t o o d e lo s p r o d u c t o s d e r iv a d o s A s iacute e s to s a v a n c e s e n

m a t e r ia d e c o s t o s m u y p r o b a b le m e n t e h a n r e n d id o m a y o r e s m aacute r g e n e s d e

g a n a n c ia a lo s c a r t e le s in t e r n a c io n a le s y s u s s o c io s lo c a le s E l im p a c t o s o shy

b r e lo s c o n s u m id o r e s d e c e m e n t o e s d if e r e n t e s e g uacute n la s c a r a c t e r iacutes t ic a s d e

eacute sto s P a r a lo s c o n s t r u c t o r e s d e e d if ic io s y c a s a s d e a lt a c a l id a d la a p e r t u r a

c o m e r c ia l y e l in g r e s o d e lo s c o n g lo m e r a d o s in t e r n a c io n a le s a lo s m e r c a d o s

d e l a r e g ioacute n h a s ig n if ic a d o u n a d is p o n ib i l id a d d e u n a m a y o r v a r ie d a d d e

m a t e r ia le s d e c o n s t r u c c ioacute n u n a m e jo r c a l id a d d e e llo s y la s p o s ib il id a d e s

d e r e a l iz a r c o n s t r u c c io n e s m aacute s r e f in a d a s P a r a lo s s e c to r e s m e n o s p r oacute s p e shy

r o s se h a e n c a r e c id o la c o n s t r u c c ioacute n y h a n d e s a p a r e c id o d e l m e r c a d o a lg u shy

n a s c a lid a d e s d e c e m e n to m e n o s c o s to s o a d e m aacute s d e h a b e r s u b id o e l p r e c io

d e l c e m e n t o P o r t la n d

El mercado del azuacutecar


E l a z uacute c a r p o r s u h o m o g e n e id a d y la e s t a n d a r iz a c ioacute n d e l a t e c n o lo g iacutea

r e q u e r id a p a r a s u p r o d u c c ioacute n e s c o n s id e r a d o u n p r o d u c t o b aacute s ic o (commoshydity) L a u n if o r m id a d d e e ste p r o d u c t o es u n e le m e n t o q u e p u e d e f a c i l i t a r


la c o lu s ioacute n e n t r e lo s p r o d u c t o r e s y p o r e n d e h a y q u e c o n s id e r a r la e n u n

a n aacute l is is s o b r e la s c o n d ic io n e s d e c o m p e t e n c ia e n e l se cto r

E n e l c a s o d e l a z uacute c a r e x is t e n v a r io s m e r c a d o s e s t r e c h a m e n t e l ig a d o s

e n tre s iacute q u e es n e c e s a r io a b o r d a r p a r a lo g r a r u n a v is ioacute n d e c o n ju n t o s o b re

la s c o n d ic io n e s d e c o m p e t e n c ia q u e in c id e n e n e l p r e c io a l c u a l f in a lm e n t e

se le o fr e c e a la s e m p r e s a s q u e lo u s a n c o m o in s u m o y a l c o n s u m id o r n a shy

c io n a l 46 P o r c o n s ig u ie n t e e s n e c e s a r io t o m a r e n c u e n t a l a p r o d u c c ioacute n y

d is t r ib u c ioacute n d e l a c a ntilde a d e a z uacute c a r y d e l a z uacute c a r d e c a ntilde a ( r e f in a d a y s in r e f i-

n a r ) a s iacute c o m o s u d is t r ib u c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n T a m b ieacute n e l m e r c a d o d e

lo s s u s t it u t o s d e l a z uacute c a r e s p a r t e d e l m e r c a d o r e le v a n te y r e c ib ir aacute c ie r t o t r a shy

t a m ie n t o 47 B u e n a p a r t e d e e sto s s u s t it u t o s se d e r iv a n d e l m a iacutez

E s c o n v e n ie n t e c o m e n z a r e x a m in a n d o b r e v e m e n te e l m e r c a d o in t e r n a shy

c io n a l d e l a z uacute c a r d a d o s u im p a c t o s o b r e lo s m e r c a d o s c e n t r o a m e r ic a n o s

U n a d e la s c a r a c t e r iacutes t ic a s m aacute s im p o r t a n t e s d e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l d e l

a z uacute c a r e s la s o b r e p r o d u c c ioacute n lo c u a l p r e s io n a a la b a ja e l p r e c io e n e l m e r shy

c a d o in t e r n a c io n a l l ib r e (v eacute a s e la g r aacute f ic a iv 2)

L a s o b r e p r o d u c c ioacute n se d e b e a d o s f a c t o r e s p r in c ip a le s la c r e c ie n t e fa shy

b r ic a c ioacute n d e s u s t it u t o s y e l a u m e n t o d e s p r o p o r c io n a d o d e la p r o d u c c ioacute n d e

a z uacute c a r p o r p a r t e d e p a iacutes e s q u e p o r t r a d ic ioacute n h a b iacute a n s id o r e le v a n t e s i m shy

p o r t a d o r e s n e t o s d e e ste b ie n E n l a g r aacute f ic a iv 3 s e o b s e r v a e l c a m b io s ig shy

n i f ic a t iv o q u e h a t e n id o l a c o m p o s ic ioacute n d e im p o r t a c io n e s d e a z uacute c a r d e

lo s E s t a d o s U n id o s y s u s s u s t it u t o s e n lo s a ntilde o s n o v e n t a D e a h iacute se d e s shy

p r e n d e c la r a m e n t e q u e h a y u n r e m p la z o d e a z uacute c a r p o r o t r o s e d u l c o r a n shy

te s p e ro q u e e sto s uacute lt im o s n o c o m p e n s a n t o ta lm e n te la c a iacuted a e n e l v a lo r d e

la s im p o r t a c io n e s d e lo s a z uacute c a r e s t r a d ic io n a le s E n t r e lo s g r a n d e s im p o r shy

t a d o r e s q u e h a n r e d u c id o d r aacute s t ic a m e n t e s u d e m a n d a e n e l m e r c a d o i n shy

t e r n a c io n a l d e s t a c a n lo s p a iacutes e s d e l a U n ioacute n E u r o p e a 48 lo s E s t a d o s U n i shy

46 Cabe puntualizar que los paiacuteses estudiados no tienen mayor incidencia sobre el precio del azuacutecar en el mercado internacional libre

47 Entre estos uacuteltimos destaca la sacarina que fue descubierta en 1879 pero cuyo ingreso al mercado fue muy difiacutecil por consideraacutersela inicialmente una adulteracioacuten del azuacutecar auteacutentishyca y posteriormente en los antildeos setenta debido a que se la creiacutea una amenaza para la salud aunque las bases cientiacuteficas de ello han sido rebatidas A pesar de que la controversia sobre la sacarina no se ha superado completamente este producto se ha mantenido en el mercado desshyde hace deacutecadas Otro sustituto cercano es el aspartame aprobado en 1981 por la Food and Drug Administration ( f d a ) en los Estados Unidos el potasio acesulfame aprobado en 1988 la sucralosa aprobada en 1998 y la fructosa y la isoglucosa ambas obtenidas a partir de la hishydroacutelisis huacutemeda del maiacutez httpwwwfdagovfeatures1999699_sugarhtml

48 La Unioacuten Europea que originalmente era un gran importadora neta de azuacutecar en los uacutelshytimos antildeos se ha vuelto una exportadora neta de este bien En 2000-2001 se produjeron 1756


d o s 49 y C h i n a 50 e n tre o tro s T a m b ieacute n h a c o n t r ib u id o a la s o b r e o fe r ta m u n shy

d ia l d e a z uacute c a r la in c o r p o r a c ioacute n d e n u e v o s a c to r e s c o m o a lg u n o s p a iacutes e s d e

E u r o p a d e l E s t e ( U c r a n ia p o r e je m p lo )

A u n q u e la a p a r ic ioacute n d e o t r o s e d u lc o r a n t e s e n p r in c ip io d e b e r iacutea h a b e r

d e b i l i t a d o e l c o n c e n t r a d o p o d e r q u e t e n iacutea n lo s g r a n d e s c a r t e le s in t e r n a shy

c io n a le s d e l a z uacute c a r eacute s to s lo g r a r o n a f ia n z a r s e c o n u n a s e r ie d e m e d id a s d e

p r o t e c c ioacute n y a p o y o g u b e r n a m e n t a le s e n p a iacutes e s d e s a r r o l la d o s t a n t o a lo s

p r o d u c t o r e s d e c a ntilde a y d e r e m o la c h a c o m o a lo s r e f in a d o r e s d e a z uacute c a r A s iacute

lo g r a r o n m a n t e n e r m e r c a d o s e s tr a teacute g ic o s e in c lu s o e x p a n d ir c o m o se m e n shy

c io n a b a a n t e r io r m e n t e s u p r o d u c c ioacute n e n c a n t id a d e s c o n s id e r a b le s A u n

c u a n d o lo s E s t a d o s U n id o s y la U n ioacute n E u r o p e a s ig u e n im p o r t a n d o a z uacute c a r

d e lo s p a iacutes e s e n d e s a r r o llo m aacute s c e r c a n o s a s u s aacute r e a s d e in f lu e n c ia mdash A m eacute r i shy

c a L a t in a e n e l p r im e r c a s o y A f r ic a e n e l s e g u n d o mdash a p r e c io s m aacute s a lt o s q u e

lo s d e l m e r c a d o l ib r e in t e r n a c io n a l e llo e s e n f o r m a a c o t a d a p o r v iacutea d e la

a s ig n a c ioacute n d e t a r if a s -c u o t a s d e im p o r t a c ioacute n 51

S i b ie n h a h a b id o a lg u n a s m e d id a s p a r a r e d u c ir la s o b r e p r o d u c c ioacute n d e

a z uacute c a r e n lo s E s t a d o s U n id o s c o m o e n 2 0 0 0 c o n e l p r o g r a m a d e p a g o e n

e s p e c ie a lo s a g r ic u lt o r e s q u e c u lt iv a n e sto s p r o d u c t o s (beet and cantildee sugar Payment-In-Kind [p ik ]) e l im p a c t o d e t a l p r o g r a m a n o h a r e s u e lt o a uacute n e l

p r o b le m a d e s o b r e p r o d u c c ioacute n e n e se p a iacutes 52 E l r e s u lt a d o d e e ste m e c a n is shy

m o fu e u n a r e d u c c ioacute n d e c e r c a d e 9 1 0 0 0 h e c t aacute r e a s e n l a s ie m b r a p r i n c i shy

p a lm e n t e d e r e m o la c h a e n e l a ntilde o s ig u ie n t e S in e m b a r g o a lo a n t e r io r h a y

q u e a g re g a r q u e e n lo s E s t a d o s U n id o s se c o n s u m e n a lr e d e d o r d e 1 2 m i l lo shy

n e s d e t o n e la d a s d e e d u lc o r a n t e s d e r iv a d o s d e l m a iacutez a lim e n t o fu e r te m e n te

s u b s id ia d o y c o n p r e c io s a r t if ic ia lm e n t e b a jo s q u e t a m b ieacute n p r o v o c a n u n a

c o m p e t e n c ia d e s le a l e n e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l53

millones de toneladas de azuacutecar y se consumieron soacutelo 1432 millones de toneladas httpwwwdftmocgothengASEANwsugarphtm

49 El valor de la produccioacuten de azuacutecar crecioacute a una tasa de 4 promedio anualmente entre 1979 y 2000 ( u s d a - n a s s Agricultural Statistics Data Base)

50 China pasoacute de absorber 104 del total de importaciones mundiales de azuacutecar en 1995 a soacutelo 07 en 1998-1999 ( c e p a l 2000)

51 Las tarifas-cuotas son pactadas anualmente en el marco de la Organizacioacuten Internacioshynal del Azuacutecar donde estaacuten representados los principales paiacuteses importadores y los maacutes importantes exportadores de azuacutecar

52 El p ik ofrecioacute a los productores de cantildea o remolacha la posibilidad de dejar de cultivar parte de ellas a cambio de que se les asignara una porcioacuten de los inventarios que mantiene la Commodity Credit Corporation (ccc) del gobierno (que ascendiacutean a 174 000 toneladas de azuacuteshycar refinada) httpwwwsugarca22Aug00Prthtm

53 httpwwwagrodigitalcom

G r aacute f i c a iv 2 Precio internacional del azuacutecar (1972-2000)

H 1 H P rec io im p o rta c ioacute n U E P rec io im p o rta c ioacute n M und ia lE s tad o s U n idos

F u e n t e Fondo Monetario Internacional ( f m i ) ldquoInternational Financial Statisticsrsquorsquo (base de datos)

G r aacute f ic a iv3 Importaciones de los Estados Unidos de azuacutecar y sustitutos

1400000

uuml T o tal a z uacute c a r [ U T otal su s ti tu to s de a z uacute c a r

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exterior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)


E n C e n t r o a m eacute r ic a e l m e r c a d o r e le v a n t e d e l a z uacute c a r a b a r c a s o b r e to d o

e l a z uacute c a r d e c a ntilde a m ie n t r a s q u e e l c o n s u m o d e lo s s u s t it u t o s a uacute n n o o c u p a

u n a p a r t e s ig n if ic a t iv a E n lo g e o g r aacute f ic o e l p r o d u c t o n a c io n a l e s e l m aacute s

im p o r t a n t e p a r a lo s c o n s u m id o r e s p u e s c a s i n o se im p o r t a m ie n t r a s q u e

ta n t o e l n a c io n a l c o m o e l in t e r n a c io n a l c o n s t it u y e n e l m e r c a d o m aacute s im p o r shy

ta n te p a r a lo s p r o d u c t o r e s P a r a G u a t e m a la q u e e x p o r ta b a 6 2 d e s u p r o shy

d u c c ioacute n e n 2 0 0 1 e l m e r c a d o e x te rn o e s e s p e c ia lm e n t e r e le v a n te (v eacute a s e lo s

c u a d r o s iv 8 iv 9 y iv io ) L a p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r se h a m aacute s q u e d u p lic a d o

e n t r e 1 9 8 0 y 2 0 0 0 e n C e n t r o a m eacute r ic a ( u n c r e c im ie n t o m u c h o m aacute s r aacute p id o

q u e e l e x p e r im e n t a d o e n M eacute x ic o e l o tr o e x p o r t a d o r im p o r t a n t e a l m e r c a d o

d e lo s E s t a d o s U n id o s e n e l m is m o p e r io d o ) F in a lm e n t e h a y q u e a g r e g a r

q u e G u a t e m a l a t ie n e e l m a y o r r e n d im ie n t o d e p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r p o r

h e c t aacute r e a d e c a ntilde a c u lt iv a d a ( 8 2 7 t o n e la d a s ) e n c o n t r a s t e c o n 5 2 8 t o n e la shy

d a s e n P a n a m aacute y 6 5 9 e n E l S a lv a d o r q u e s o n lo s p a iacutes e s d e m e n o r r e n d i shy

m ie n t o e n la r e g ioacute n (v eacute a s e e l c u a d r o iv 9 )

E s e s e n c ia l a b o r d a r e l e s t u d io d e l m e r c a d o d e l a c a ntilde a d e a z uacute c a r p a r a

c o m p r e n d e r e l f u n c io n a m ie n t o d e l m e r c a d o d e l a z uacute c a r ( c u a d r o iv 9 ) A p e shy

s a r d e la s d if ic u l t a d e s q u e h a e n f r e n t a d o e ste p r o d u c t o e n lo s m e r c a d o s

in t e r n a c io n a le s la s u p e r f ic ie d e c a ntilde a c o s e c h a d a e n lo s uacute lt im o s 2 0 a ntilde o s se

h a e x te n d id o 7 0 e n la r e g ioacute n E s t e fe n oacute m e n o se h a p r o d u c id o e n g r a n p a r shy

te p o r q u e se c r e a r o n la s c o n d ic io n e s p a r a q u e e sta a c t iv id a d a uacute n s e a r e n t a shy

b le p e s e a l a a d v e r s id a d e n la s c o n d ic io n e s d e d e m a n d a in t e r n a c io n a l

E x is t e a d e m aacute s u n m o n o p s o n io p a r a la in d u s t r ia c a ntilde e r a y a q u e la c o m p r a

d e la c a ntilde a se h a c e c e n t r a l iz a d a m e n t e p o r p a r te d e lo s in g e n io s a z u c a r e r o s

P o r o t r a p a r te la p r o d u c c ioacute n c a ntilde e r a p e s e a la s d if ic u lt a d e s p o r la s q u e

a t r a v ie s a la in d u s t r ia a z u c a r e r a c o n t in uacute a c e n t r aacute n d o s e e n la p r o d u c c ioacute n d e

a z uacute c a r y n o h a lo g r a d o d iv e r s if ic a r s e s ig n if ic a t iv a m e n t e A s iacute a u n q u e h a

c r e c id o l a p r o d u c c ioacute n d e a lc o h o l y la g e n e r a c ioacute n d e e le c t r ic id a d a p a r t i r

d e l b a g a z o s u p r in c ip a l u s o s ig u e s ie n d o e n g r a n m e d id a l a p r o d u c c ioacute n d e

a z uacute c a r E s t o se ju s t i f i c a e n b u e n a p a r t e p o r q u e e l a lc o h o l q u e p o d r iacutea s e r

u n a a lt e r n a t iv a a t r a c t iv a n o se h a c o n s o lid a d o p u e s s u s c o s t o s d e p r o d u c shy

c ioacute n y p r e c io s o n p o c o c o m p e t it iv o s c o n r e s p e c to a ig u a l p r o d u c t o f a b r ic a shy

d o c o n o tr o s in s u m o s

E l m e r c a d o d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r y d e l a z uacute c a r r e f in a d o e n la r e g ioacute n c e n shy

t r o a m e r ic a n a e s taacute c o m p u e s t o p o r u n u n iv e r s o m u y g r a n d e d e p r o d u c t o r e s

d e c a ntilde a y u n a p r o d u c c ioacute n m u c h o m aacute s c o n c e n t r a d a d e a z uacute c a r s in r e f in a r y

r e f in a d o e n lo s in g e n io s r e s p e c t iv a m e n t e E n 2 0 0 2 h a b iacutea 6 1 in g e n io s e n lo s

s e is p a iacutes e s e s t u d ia d o s l a m a y o r iacutea c o n c e n t r a d o s e n G u a t e m a la ( 1 7 ) y C o s shy

ta R i c a ( 1 6 ) e n ta n t o q u e P a n a m aacute t e n iacutea e l m e n o r n uacute m e r o d e e llo s (c u a tr o )

E n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacutes e s e x iste a lg u n a in s t it u c ioacute n d e l s e c t o r p r iv a d o p o r

lo g e n e r a l a u t oacute n o m a q u e se e n c a r g a d e h a c e r u n n e x o e n tr e lo s p r o d u c t o shy

r e s d e c a ntilde a y lo s in g e n io s (v eacute a s e e l c u a d r o i v i l )

Poder de mercado

E x is t e c ie r t a p a r a d o ja c o n re s p e c to a l p o d e r e je r c id o p o r lo s p r o d u c t o r e s e n

lo s m e r c a d o s d e a z uacute c a r M ie n t r a s q u e a e s c a la in t e r n a c io n a l e l g r a d o d e

c o n c e n t r a c ioacute n d e la s e x p o r t a c io n e s h a d is m in u id o a l in c o r p o r a r s e u n m a shy

y o r n uacute m e r o d e p a iacutes e s c o m o o fe r e n te s d e e se b ie n l a c o n c e n t r a c ioacute n d e s u

p r o d u c c ioacute n e n e l p la n o n a c io n a l se h a m a n t e n id o o h a a u m e n t a d o ta n to e n

p a iacutes e s d e s a r r o lla d o s c o m o e n d e s a r r o llo D e h e c h o e l r e s p a ld o a lo s p r o d u c shy

to r e s a z u c a r e r o s e n lo s E s t a d o s U n id o s se r e d o b loacute a p r in c ip io s d e lo s a ntilde o s

o c h e n t a lo c u a l le s a y u d oacute a m a n t e n e r s u p o d e r s u s t a n c ia l d e m e r c a d o

L o s g o b ie r n o s d e lo s p a iacutes e s in d u s t r ia l iz a d o s h a n r e s p a ld a d o a s u s p r o shy

d u c t o r e s d e a z uacute c a r p o r t r a t a r s e d e u n s e c t o r e s t r a t eacute g ic o E n lo s E s t a shy

d o s U n id o s p o r e je m p lo e n 1 9 9 6 la c a ntilde a d e a z uacute c a r y la r e m o la c h a se p r o shy

d u c iacutea n e n 1 7 e s ta d o s L a p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r y d e s u s t it u t o s e n c o n ju n t o

g e n e r a b a 4 2 0 0 0 0 e m p le o s e n 4 2 e s t a d o s y c o n t r ib u iacutea c o n 2 7 0 0 0 m il lo n e s


C uadro iv8 Coeficiente del volumen de exportaciones de azuacutecarvolumen de produccioacuten total de azuacutecar en el istmo centroamericano (1990-2001)

(p o r c e n ta je s )

Paiacutes 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2 007laquo

T otal 36 6 1 4 9 8 5 4 0 5 8 4 8 1 2 6 1 6 9 4 8 7 2 5 5 2 3 55 5 5C o sta R ica 2 7 2 2 4 6 7 4 3 3 9 8 3 1 9 5 4 3 1 3 3 9 2 2 3 8 0 2 39 4 1E l S a lv a d o r 1641 2 9 5 0 2 4 4 8 3 6 8 0 53 51 3 4 9 0 52 11 6 1 2 5G u a tem a la 4 1 3 5 6 6 9 4 5 2 4 8 5 7 6 5 8 4 7 9 68 21 7 0 6 9 6 1 9 4H o n d u r a s 1 4 8 9 7 2 2 8 5 2 10 3 2 8 5 2 4 7 3 7 6 9 3 8 5 6N ic a ra g u a 5 3 0 3 3 2 0 2 3 6 9 3 5 9 1 0 3 5 1 5 3 1 9 0 5 1 9 3 6 4 8 7P a n a m aacute 6 7 3 6 3 6 4 8 3 4 1 3 3 8 9 5 3 7 8 8 19 04 4 4 2 5 2 1 4 6

a Cifras preliminaresF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de cifras de

la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroamericana ( s i e c a ) y caacutelculos propios

C u a d r o iv9 Superficie cosechada produccioacuten y rendimiento de cantildea de azuacutecar y produccioacuten de azuacutecar en el istmo centroamericano

y Meacutexico (1980-2000)

Paiacutes 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000a

Superficie cosechadab istmocentroamericano 256 272 306 362 406 439 437 440 438

Costa Ricac 34 37 30 43 43 43 44 46 46El Salvador1 27 39 43 49 63 83 16 77 77Guatemalad 70 72 123 150 175 180 182 182 182Hondurasldquo 40 45 41 42 43 44 45 46 47Nicaragua1 38 41 40 43 Al 51 53 54 51Panamaacuteds 49 38 31 35 35 37 36 34 34Meacutexicoh 546 488 571 571 622 615 631 643 634

Produccioacutenistmocentroamericano 16 823 18148 22197 26906 30359 34 803 33 864 31 811 32 667

Costa Rica 2 199 2449 2436 3 233 3439 3153 3 682 3 670 3 363El Salvador 1824 3 155 3 296 3 557 4 376 5495 5 263 5199 5 071Guatemala 5486 5 696 9935 13 033 14793 17 666 15 645 14339 15 056Honduras 2 865 2 989 2 892 3 059 3 580 3 637 4056 3 055 3 688Nicaragua 2 372 2240 2 348 2412 2412 2 869 3419 3 735 3 678Panamaacute 2077 1619 1290 1612 1760 1982 1799 1814 1812Meacutexico 36480 34 400 39 908 44 324 44295 44465 47130 42101 44302

Rendimiento)istmocentroamericano 651 652 687 683 697 716 738 690 708

Costa Rica 656 671 826 757 803 735 833 798 731El Salvador 686 816 774 726 695 660 690 675 659Guatemala 788 787 811 869 845 982 860 788 827Honduras 716 667 709 723 829 825 901 664 785Nicaragua 632 547 580 561 515 564 649 686 715Panamaacute 426 424 420 466 498 529 495 526 528Meacutexico

Produccioacuten de azuacutecar

669k

705 699 777 712 723 747 655 698

istmocentroamericano 1372 1687 1980 2499 2 929 3 352 3149 3231 3 444

Costa Rica 202 236 230 312 333 314 358 379 351El Salvador 179 268 273 310 399 473 456 434 493Guatemala 448 590 975 1295 1 517 1792 1 583 1655 1693Honduras 185 213 182 184 227 241 247 222 330Nicaragua 185 230 208 277 316 373 331 364 420Panamaacute 174 151 111 121 137 160 175 177 156Meacutexico 2 603 3228 3 174 4 278 4 378 4 544 5174 4 696 4918

ldquoCifras preliminares bMiles de hectaacutereas ldquoCorresponde al ciclo agriacutecola el antildeo calendashyrio indicado se refiere al segundo antildeo del ciclo dCorresponde al ciclo agriacutecola el antildeo calenshydario indicado se refiere al primer antildeo del ciclo ldquoCorresponde al antildeo calendario Se refiere a la superficie cultivada fSe refiere al antildeo calendario calculado sobre la base de 60 del ciclo agriacutecola del antildeo anterior y 40 del ciclo agriacutecola en estudio Se refiere a superficie sembrashyda bCorresponde al antildeo calendario Miles de toneladas iexclToneladas por hectaacuterea kIncluye azuacutecar cruda y refinada

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) Inform acioacuten baacutesica del sector agropecuario Subregioacuten N orte de Am eacuterica Latina y el Caribe ( l c m e x l 5 0 6 ) Sede Subregional de la CEPAL en Meacutexico Meacutexico diciembre 2001

C u a d r o iv io Exportaciones de azuacutecar del istmo centroamericano (2000)(m ile s d e d oacute la r e s )

Costa Rica Valor a

El Salvador Valor a

Guatemala Valor a

Honduras Valor a


Panamaacute Valor ldquo

T otal a zuacute ca r 2 9 7 8 5 0 5 4 43 9 3 4 3 2 8 1 9 6 0 3 1 7 2 6 14 3 9 8 1 09 3 6 1 3 6 5 74 19 9 3 6 2 5 8

0 6 1 1 1A zuacute ca r d e ca ntilde a s in r entilde n a r 28 605 0 5 2 3 9 9 7 2 2 9 8 190 781 7 0 7 10 5 9 0 0 8 0 9 6 2 3 153 1 9 8 8 7 2 5 8

0 6 1 1 2A zuacute ca r d e r em o la ch a s in r e fiacuten a r 0 0 0 0

0 6 1 2 1C on a d ic ioacute n d e su s ta n c ia s sa p o riacutefera s o c o lo r a n te s 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 9 001

0 6 1 2 9O tros 1 0 0 0 10 0 0 0 8 0 0 0 0 0 0 0 26 4 3 8 4 2 0 __ __

0 6 1 5 1M ela za d e c a ntilde a 1 157 0 0 2 3 9 5 2 0 2 9 5 1 8 3 0 1 9 3 8 0 8 0 2 9 75 0 01 __ __

0 6 1 5 9M ela za d e a zuacute ca r d e r em o la c h a y o tra s m e la z a s 22 0 0 0 59 0 0 0

a Porcentaje del total de exportaciones de bienes realizadas por el paiacutesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exteshy



d e d oacute la r e s a l p ib 54 E s t o s m o t iv o s p a r a r e g u la r y p r o t e g e r e l m e r c a d o d e l

a z uacute c a r e n lo s E s t a d o s U n id o s s o n lo s m is m o s p o r lo s c u a le s lo s g o b ie r n o s

d e lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s t a m b ieacute n lo h a n h e c h o d a d o q u e la p r o d u c shy

c ioacute n d e a z uacute c a r es e s t r a t eacute g ic a e n la g e n e r a c ioacute n d e e m p le o s r u r a le s e n e l PIB a g r iacutec o la y m a n u f a c t u r e r o y e n e l c o m e r c io in t e r n a c io n a l E n 2 0 0 0 l a p r o shy

d u c c i oacute n d e c a ntilde a d e a z uacute c a r r e p r e s e n t a b a e n t r e 3 y 8 d e l a p r o d u c c ioacute n

a g r o p e c u a r ia e n C e n t r o a m eacute r ic a 55 S i n e m b a r g o lo s in s t r u m e n t o s d e p r o shy

t e c c ioacute n e n u n o y o tr o g r u p o s d e p a iacutes e s s o n m u y d ife re n te s e n lo s p a iacutes e s in shy

d u s t r ia l iz a d o s s o n e n o r m e m e n t e m aacute s s oacute lid o s q u e e n lo s p a iacutes e s e n d e s a r r o shy

l lo d e b id o a s u m a y o r c a p a c id a d d e f in a n c ia m ie n t o E n e ste uacute lt im o c a s o n o

s oacute lo h a y fu e r te s b a r r e r a s a la e n t r a d a d e la s im p o r t a c io n e s s in o q u e a d e shy

m aacute s e x is te n e n o r m e s s u b s id io s a l s e c t o r a z u c a r e r o ( y t a m b ieacute n a lo s e d u lc o shy

r a n te s s u s t it u t o s b a s a d o s e n e l m a iacutez d a d o e l s u b s id io q u e r e c ib e s u c u lt iv o )

L a p r o t e c c ioacute n a lo s p r o d u c t o r e s d e a z uacute c a r e n lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s

uacute n ic a m e n t e d e s c a n s a s o b r e m e d id a s a r a n c e la r ia s ( c o n g r u e n t e s c o n la s

r e g la s d e la om c)L o s e f e c t o s d e la s d is t o r s io n e s e n e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l s e h a n

t r a n s f e r id o c o m p le t a m e n t e a lo s p r e c io s l ib r e s in t e r n a c io n a le s q u e e s t aacute n

p o r d e b a jo d e lo s c o s to s d e p r o d u c c ioacute n e n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacutes e s d e l m u n shy

d o y la s c o n s e c u e n c ia s la s h a n p a g a d o s o b r e to d o a q u e lla s e m p r e s a s q u e

n o t ie n e n m e r c a d o c a u t iv o y n o p u e d e n c o m p e t ir e n e l m e r c a d o l ib r e la s

c u a le s se e n c u e n t r a n p r in c ip a lm e n t e e n lo s p a iacutes e s e n d e s a r r o llo E n C e n t r o shy

a m eacute r ic a a lg u n o s in g e n io s c o m o se v e r aacute m aacute s a d e la n t e n o h a n p o d id o c o m shy

p e t ir e n e s ta s c ir c u n s t a n c ia s a r a iacutez d e s u r e tr a s o t e c n o loacute g ic o y lo s b a jo s p r e shy

c io s d e l m e r c a d o lib r e

E s c o m uacute n q u e e x is t a u n a in t e g r a c ioacute n v e r t ic a l e n tr e la s r e f in a d o r a s d e

a z uacute c a r y s u d is t r ib u c ioacute n a s iacute c o m o e n t r e la p r o d u c c ioacute n d e c a ntilde a la r e f in a shy

c ioacute n d e a z uacute c a r y s u d is t r ib u c ioacute n D e h e c h o a p e s a r d e l g r a n n uacute m e r o d e p r o shy

d u c t o r e s d e c a ntilde a q u e e x iste h a y u n m o n o p s o n io e n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacutes e s

d e m o d o q u e la c a ntilde a se a d q u ie r e d e m a n e r a c e n t r a l iz a d a L o s m e r c a d o s d e

l a c a ntilde a d e a z uacute c a r y d e l a z uacute c a r e s taacute n r e g u la d o s e n to d o s lo s p a iacutes e s e s t u d ia shy

d o s E s t aacute d e f in id o e l p r e c io a l q u e se p u e d e v e n d e r e l p r o d u c t o e n e l m e r c a shy

d o in t e r n o c u aacute n t a c a ntilde a d e a z uacute c a r y a z uacute c a r r e f in a d o p u e d e n p r o d u c ir s e

c a d a a ntilde o p a r a e l m e r c a d o in t e r n o y p a r a e l e x te r n o y e ste uacute lt im o se d e f in e

c o n b a s e e n la s c u o t a s a s ig n a d a s a n u a lm e n t e p o r lo s E s t a d o s U n id o s

54 Testimonio del representante de la industria azucarera de los Estados Unidos H ouse Agriculture Com mittee Hearing on State Trading Enterprises 12 de septiembre de 1996

55 c e p a l ( 2 0 0 1 )


C u a dr o iv i l Produccioacuten de cantildea de azuacutecar y azuacutecar en el istmo centroamericano

Paiacutes Produccioacutencantildea

ingenios2000

Nuacutem de ingenios

Asociaciones de azucareros

Distribuidores de azuacutecar

C o sta R ica n a a 16 L iga A g r iacuteco la e In d u str ia l d e la C antilde a d e A zuacute ca r ( l a i c a )

LAICA

E l S a lv a d o r 5 10 A so c ia c ioacute n A zu ca rera d e E l S a lv a d o r

D istr ib u id o r d e A zuacute ca r (D izu ca r)

G u a tem a la 40 17 A so c ia c ioacute n d eA zu ca rero s d e G u a te shym a la (A sa zg u a )

C o m etro y su b s id ia r ia (A lcaacutezar)

H o n d u r a s 60 7 A so c ia c ioacute n d e A zu ca rero s

L a d is tr ib u c ioacute n la h a c e n lo s p r o p io s in g e n io s a z u c a re ro s

N ic a ra g u a n a 7 C o m iteacute N a c io n a l d e P ro d u cto res d e A zuacute ca r ( c n p a )

E m p r e sa D isc o

P a n a m aacute 44 4 C o n se jo d e l A zuacute car

a La gran mayoriacutea son productores independientesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) Istm o Centroamerishy

cano fomento y m odernizacioacuten del sector agroexportador Los casos del azuacutecar el banano y el cafeacute ( l c m e x L 4 2 9 ) Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico Meacutexico y datos oficiales de los paiacuteses

H a s t a f in e s d e lo s a ntilde o s o c h e n t a e l E s t a d o d e s e m p e ntilde oacute u n p a p e l im p o r shy

ta n te e n t o d a s la s e ta p a s d e p r o d u c c ioacute n d e l a z uacute c a r e n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacute shy

se s (e x c e p to G u a t e m a la d o n d e la a c t iv id a d s ie m p r e h a e s ta d o e n m a n o s d e l

s e c to r p r iv a d o ) d e t e r m in a n d o p r e c io s y c a n t id a d e s E s t a s it u a c ioacute n h a c a m shy

b ia d o s oacute lo e n la m e d id a e n q u e lo s g o b ie r n o s h a n t r a s p a s a d o lo s in g e n io s

q u e e s t a b a n b a jo s u d o m in io a l s e c to r p r iv a d o y e n q u e la r e g u la c ioacute n m is shy

m a h a p a s a d o a m a n o s d e e ste s e c to r e n m u c h o s c a s o s D e h e c h o e n v a r io s

p a iacutes e s in c lu s o p o r le y se e s ta b le c e n d is p o s ic io n e s p a r a q u e lo s p r o d u c t o r e s

d e c a ntilde a e in g e n io s o p e r e n c o m o u n c a r t e l A u n q u e la e s t r u c t u r a d e s c r it a

p a r a la in d u s t r ia a z u c a r e r a y la s f o r m a s d e r e g u la c ioacute n m e n c io n a d a s p r e d o shy

m in a n la s it u a c ioacute n d e lo s d is t in t o s p a iacutes e s v a r iacutea


Costa RicaE l m e r c a d o d e l a c a ntilde a e l a z uacute c a r y s u d is t r ib u c ioacute n e s t aacute n c o m p le t a m e n t e

r e g u la d o s E x is t e u n a c o r p o r a c ioacute n n o e s ta ta l mdash la L ig a A g r iacutec o la e In d u s t r ia l

d e la C a ntilde a d e A z uacute c a r ( la ic a )mdash q u e m a n e ja la s r e la c io n e s e n tre lo s p r o d u c t o shy

r e s d e c a ntilde a y la in d u s t r ia r e f in a d o r a y e n tr e eacute s ta y la c o m e r c ia l iz a c ioacute n d e

a z uacute c a r L a L e y O r g aacute n ic a d e la A g r ic u lt u r a e I n d u s t r ia d e la C a ntilde a d e A z uacute c a r

n uacute m 7 8 1 8 (d e 1 9 9 8 ) d e t e r m in a la s f u n c io n e s d e la la ic a c u y a f in a l id a d es

m a n t e n e r u n r eacute g im e n e q u it a t iv o d e r e la c io n e s e n tr e lo s p r o d u c t o r e s d e la

c a ntilde a y lo s in g e n io s d e a z uacute c a r q u e g a r a n t ic e a c a d a s e c to r u n a p a r t ic ip a c ioacute n

r a c io n a l y ju s t a a s im is m o o r d e n a r p a r a e l d e s a r r o llo oacute p t im o y la e s t a b i l i shy

d a d d e la a g r o in d u s t r ia lo s fa c to r e s q u e in t e r v ie n e n ta n to e n la p r o d u c c ioacute n

d e l a c a ntilde a c o m o e n l a e la b o r a c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n d e s u s p r o d u c t o s rdquo A s i shy

m is m o se d e b e a g re g a r q u e la le y n uacute m 7 8 1 8 p re v a le c e s o b r e c u a lq u ie r o tra

d e ig u a l ra n g o d e f o r m a q u e c o n e llo se e l im in a la p o s ib il id a d d e q u e e l s e c shy

t o r a z u c a r e r o se v e a f o r z a d o a a c a t a r la le y d e c o m p e t e n c ia d e e se p a iacutes E l

r e g la m e n t o d e la le y n uacute m 7 8 1 8 e s ta b le c e la s n o r m a s t eacute c n ic a s d e la c a l id a d

d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r q u e d e b e n c u m p l ir lo s p r o d u c to r e s A s im is m o la la ic a

d e f in e la c u o t a n a c io n a l d e p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r a n t e s d e in ic ia r s e c a d a

z a f r a y la f o r m a e n q u e e sta c u o t a se d is t r ib u y e e n tre lo s d is t in t o s p r o d u c t o shy

re s P o r uacute lt im o la le y c o n s id e r a q u e lo s e x c e d e n te s d e c a ntilde a se p u e d a n d e d ic a r

a la p r o d u c c ioacute n d e a lc o h o l a u n q u e e sta a c t iv id a d n o h a s id o m u y r e n ta b le

L a la i c a e s ta b le c e l a m o d a lid a d y e l m o n t o m iacuten im o d e c a ntilde a q u e lo s i n shy

g e n io s d e b e n c o m p r a r a lo s p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s (d e lo s in g e n io s

a z u c a r e r o s ) 56 a u n d e t e r m in a d o p r e c io ( f ija d o p o r la m is m a c o r p o r a c ioacute n ) y

c o n s id e r a p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s a to d o s a q u e llo s q u e o b te n g a n h a s t a

5 0 0 0 t o n e la d a s d e c a ntilde a p o r z a f r a ( p r o d u c id a s e n u n o o m aacute s in g e n io s d e la

m is m a z o n a ) L a c a ntilde a q u e e x c e d a e s a c a n t id a d n o r e c ib e e l p r e c io f i ja d o

p o r la la i c a L o s p r o d u c t o r e s q u e g e n e r a n h a s t a 1 5 0 0 t o n e la d a s d e c a ntilde a

s o n p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s m e d ia n o s y p e q u e ntilde o s y g o z a n d e c o n shy

d ic io n e s m e jo r e s q u e lo s p r o d u c t o r e s g r a n d e s p u e s t ie n e n d e r e c h o a q u e

p r aacute c t ic a m e n t e t o d a s u p r o d u c c ioacute n s e a in c o r p o r a d a a la c u o t a m ie n t r a s

q u e lo s c a ntilde e r o s m aacute s g r a n d e s (e n tr e 1 5 0 0 y 5 0 0 0 to n e la d a s ) s oacute lo t ie n e n d e shy

r e c h o a c o lo c a r a lr e d e d o r d e 6 0 d e s u p r o d u c c ioacute n e n la c u o t a d e p r o d u c shy

c ioacute n n a c io n a l

56 Se entiende que quienes producen asociados al ingenio que son copropietarios de los inshygenios no pueden vender su producto a la l a i c a para que luego eacutesta se lo venda al ingenio En este caso hay un trato directo entre el productor de cantildea y el productor de azuacutecar y en algunas ocasiones eacuteste es el mismo


El SalvadorE x is t e n a lr e d e d o r d e 5 0 0 0 c a ntilde e r o s d e lo s c u a le s a p r o x im a d a m e n t e d o s te r shy

c e r a s p a r t e s e s t aacute n in t e g r a d o s e n a s o c ia c io n e s m ie n t r a s q u e lo s r e s t a n t e s

s o n p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s L a in t e g r a c ioacute n v e r t ic a l e n tr e lo s in g e n io s y la p r o d u c c ioacute n d e c a ntilde a e s l im it a d a A p a r t ir d e la r e f o r m a a g r a r ia d e p r in c i shy

p io s d e lo s a ntilde o s o c h e n t a c a m b ioacute la f o r m a d e t e n e n c ia d e la t ie r r a y a c t u a lshy

m e n t e s oacute lo a lr e d e d o r d e 5 d e la c a ntilde a e s c u lt iv a d a p o r lo s p r o p io s in g e shy

n io s m ie n t r a s q u e e l r e s t o q u e d oacute a c a r g o d e p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s

( 3 0 ) o d e c o o p e r a t iv a s d e a g r ic u lt o r e s ( 6 5 ) 57 L o s c a ntilde e r o s e s t aacute n a g r u p a shy

d o s e n tre s o r g a n iz a c io n e s ( P r o c a ntilde a A g r o c a ntilde a y aces)H a s t a 1 9 8 9 e l I n s t it u t o N a c io n a l d e l A z uacute c a r ( In a z uacute c a r ) p o s e iacutea la m a y o shy

r iacutea d e lo s in g e n io s t e n iacutea e l m o n o p o lio d e la c o m p r a d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r y

se e n c a r g a b a d e l a r e f in a c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n 58 D e s d e e n to n c e s e l s e c shy

t o r h a p a s a d o p o r u n p r o c e s o d e d e s r e g u la c ioacute n d e p r e c io s d e p r iv a t iz a c ioacute n

d e in g e n io s 59 y d e d e s a p a r ic ioacute n d e l m o n o p o lio q u e r e p r e s e n t a b a e l I n a shy

z uacute c a r 60 E n 2 0 0 2 o p e r a b a n 1 0 in g e n io s e n e l p a iacutes d e lo s c u a le s n u e v e e r a n

p r iv a d o s y u n o s o lo e s t a t a l a u n q u e t a m b ieacute n e s t a b a e n p r o c e s o d e p r iv a t i shy

z a c ioacute n ( J ib o a ) D e t o d a s f o r m a s e l E s t a d o e je r c e a m p l io c o n t r o l s o b r e e l

m e r c a d o d e a z uacute c a r y c a ntilde a S e g uacute n la le y d e 2 0 0 1 q u e r e g u la la a g ro in d u s t r ia

a z u c a r e r a lo s in g r e s o s d e l a z a f r a d e b e n d is t r ib u ir s e e n 5 4 5 p a r a lo s

c a ntilde e r o s y e n 4 5 5 p a r a lo s in g e n io s p r o d u c t o r e s

L o s m aacute r g e n e s d e g a n a n c ia s e n E l S a lv a d o r a lc a n z a n e n tre 2 0 y 2 2 d e l

p r e c io f in a l d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r d e 4 5 e n e l in g e n io a z u c a r e r o y d e 1 3

e n l a d is t r ib u c ioacute n e n 1 9 9 7 S i n e m b a r g o la s f a l la s e n in f r a e s t r u c t u r a e n

p u e r to s c a r r e t e r a s y t e le c o m u n ic a c io n e s h a c e n m e n o s r e n t a b le e s ta a c t iv i shy

d a d d e lo q u e s e r iacutea e n u n e n t o r n o m aacute s f a v o r a b le d e b id o a lo s c o s t o s d e

t r a n s a c c ioacute n q u e e llo s ig n if ic a p a r a e l e x p o r t a d o r y lo s d is t r ib u id o r e s 61

GuatemalaL a in d u s t r ia a z u c a r e r a e n G u a t e m a la s ie m p r e h a s id o d e p r o p ie d a d p r iv a shy

d a a d if e r e n c ia d e lo s u c e d id o e n o t r o s p a iacutes e s d e C e n t r o a m eacute r ic a y n o h a

57 Pratt y Peacuterez (1997)58 En la actualidad el mercado del azuacutecar es regulado por la Ley de la Produccioacuten Indusshy

trializacioacuten y Comercializacioacuten de la Agroindustria Azucarera de El Salvador Decreto nuacutem 490 Diario Oficial 17 de agosto de 2001

59 Soacutelo un ingenio Jiboa es auacuten del sector puacuteblico60 Figueroa y Brenes (1998)61 Ibidem


r e c ib id o m a y o r e s s u b s id io s d e l E s t a d o T o d o s lo s in g e n io s se a g r u p a n b a jo

la A s o c ia c ioacute n d e A z u c a r e r o s d e G u a t e m a la (A s a z g u a ) q u e es u n e n te a u t oacute shy

n o m o L a d is t r ib u c ioacute n in t e r n a d e l a z uacute c a r se r e a l iz a a t r a v eacute s d e e m p r e s a s

c o n s t it u id a s p o r lo s p r o p io s in g e n io s a z u c a r e r o s d e la s c u a le s la m aacute s i m shy

p o r t a n t e e s C o m e t r o y s u s u b s id ia r ia A lc aacute z a r q u e p o s e e la s uacute n ic a s c u a t r o

m a r c a s d e l m e r c a d o n a c io n a l d e a z uacute c a r E s p r aacute c t ic a m e n t e im p o s ib le q u e se

in t e g r e n n u e v a s d is t r ib u id o r a s c o n n u e v a s m a r c a s d a d o q u e lo s in g e n io s

t ie n e n u n c o m p r o m is o im p liacutec it o d e s oacute lo c o m e r c ia l iz a r e l p r o d u c t o a tr a v eacute s

d e s u s p r o p ia s d is t r ib u id o r a s 62

PanamaacuteL a p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r se e n c u e n t r a t a m b ieacute n m u y c o n c e n t r a d a H a c i a

f in e s d e lo s n o v e n t a lo s d o s in g e n io s p r iv a d o s p r o d u c iacutea n 8 7 y lo s o r ig i shy

n a lm e n t e e s ta ta le s 1 3 d e l to ta l d e l a z uacute c a r o f r e c id o e n e l m e r c a d o n a c io n a l

E s t a s p r o p o r c io n e s s o n e l r e s u lt a d o d e u n a d is t r ib u c ioacute n d e l m e r c a d o c o n

b a s e e n u n m e m o r a n d o d e e n t e n d im ie n t o f ir m a d o e n 1 9 8 3 e n tr e lo s in g e shy

n io s p r iv a d o s y p uacute b l ic o s E s t e m e m o r a n d o e s t a b a m o t iv a d o p o r l a r e d u c shy

c ioacute n d e la c u o t a d e e x p o r t a c io n e s d e a z uacute c a r a lo s E s t a d o s U n id o s p a r a c u shy

y o a b a s t e c im ie n t o se h a b iacutea n c r e a d o lo s in g e n io s e s ta ta le s o r ig in a lm e n t e y

p o r la b a ja d e p r e c io s d e l a z uacute c a r a e s c a la in t e r n a c io n a l s it u a c io n e s a m b a s

q u e in d u c iacutea n a e sto s in g e n io s a c o m p e t ir c o n lo s p r iv a d o s p o r e l m e r c a d o

n a c io n a l P o r o tr a p a r te a u n q u e n o se h a p o d id o d e m o s tra r h a y s o s p e c h a s

d e q u e lo s in g e n io s p r iv a d o s se h a b r iacutea n c o lu d id o p a r a la f i ja c ioacute n d e lo s p r e shy

c io s d e l a z uacute c a r A d ic io n a lm e n t e d e b id o a s u e le v a d a p r o t e c c ioacute n a d e m aacute s d e

a lg u n o s p r o b le m a s d e in e f ic ie n c ia ta n to e n la p r o d u c c ioacute n d e c a ntilde a c o m o e n

la r e f in a c ioacute n lo s p r e c io s e n e l m e r c a d o lo c a l s o n m u y s u p e r io r e s a a q u e llo s

d e lo s m e r c a d o s in t e r n o s d e lo s d e m aacute s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s C a b e a g r e shy

g a r a lo a n t e r io r q u e e n P a n a m aacute a l m e n o s h a s t a 1 9 9 7 n o e x is t iacutea u n a c o m shy

p e t e n c ia s ig n if ic a t iv a p o r p a r te d e lo s s u s t it u t o s d e l a z uacute c a r es d e c ir e l ja r a shy

b e d e m a iacute z d e a lt a f r u c t o s a p a r a u s o i n d u s t r ia l y l a s a c a r in a e n d iv e r s a s

p r e s e n t a c io n e s a uacute n n o o c u p a b a n u n p o r c e n t a je r e le v a n t e e n e l m e r c a d o

n a c io n a l a u n q u e n o h a y q u e d e s c a r t a r e n e l f u t u r o u n a m a y o r p r e s e n c ia d e

e sto s p r o d u c t o s e n e l m e r c a d o E l c aacute lc u lo d e la s g a n a n c ia s e x t r a o r d in a r ia s

o b t e n id a s p o r lo s p r o d u c t o r e s p a n a m e ntilde o s d e a z uacute c a r e r a d e 1 6 2 5 m il lo n e s

d e d oacute la r e s o 6 5 d oacute la r e s p o r h a b it a n t e 63

62 Pratt y Peacuterez (1997)63 Clicac (1997)


HondurasO p e r a n sie te e m p r e s a s p r o d u c t o r a s d e a z uacute c a r y u n g r a n n uacute m e r o d e p e q u e shy

ntilde o s p r o d u c t o r e s d e c a ntilde a in d e p e n d ie n t e s 64 L a in d u s t r ia a z u c a r e r a e s la se shy

g u n d a e n im p o r t a n c ia e n e ste p a iacutes L a m a y o r iacutea d e la s v e n t a s d e a z uacute c a r se

r e a l iz a e n e l m e r c a d o n a c io n a l a u n c u a n d o e x is t e u n a c o m e r c ia l iz a c ioacute n

m a r g in a l a l e x te r io r E n e l p e r io d o 1 9 8 6 - 1 9 9 0 la e x p o r t a c ioacute n d e l p r o d u c t o

re le v a n te e n t eacute r m in o s d e v a lo r r e p r e s e n toacute 8 0 0 0 d oacute la r e s c a n t id a d p o c o s ig shy

n if ic a t iv a e n la s e x p o r t a c io n e s to ta le s d e C e n t r o a m eacute r ic a

C a d a u n a d e e s a s e m p r e s a s l le v a a c a b o t a r e a s d e c o m e r c ia l iz a c ioacute n y

d is t r ib u c ioacute n p o r lo q u e n o h a y n in g uacute n t ip o d e in t e r m e d ia r io e n e l m e r c a d o

re le v a n te S u c e d e lo m is m o e n e l m e r c a d o d e in s u m o s d o n d e n o e x iste in s shy

t it u c ioacute n a lg u n a d e g o b ie r n o q u e r e g u le o f u n ja c o m o in t e r m e d ia r io c o m e r shy

c ia l e n tre lo s p r o d u c t o r e s d e c a ntilde a y lo s in g e n io s

P r aacute c t ic a m e n t e n o h a h a b id o u n a e x p e r ie n c ia e n c o m p e t e n c ia d e p r e shy

c io s a u n q u e eacute sto s n o e s t aacute n ldquor e g u la d o s rdquo o f ic ia lm e n t e p o r e l g o b ie r n o e n la

p r aacute c t ic a eacute ste m a n t ie n e u n a v ig i la n c ia c o n t in u a s o b r e e llo s m e d ia n t e la r e shy

c o m e n d a c ioacute n d e u n v a lo r m aacute x im o 65 D e h e c h o q u ie n t o m a la d e c is ioacute n d e l

p r e c io d e m e r c a d o d e l a z uacute c a r es la A s o c ia c ioacute n d e A z u c a r e r o s o r g a n is m o e m shy

p r e s a r ia l f o r m a d o p o r lo s s ie te in g e n io s p r iv a d o s q u e e x is te n e n H o n d u r a s

NicaraguaL o s in g e n io s h a n c a m b ia d o r e p e t id a s v e c e s d e f o r m a d e p r o p ie d a d P o r

e je m p lo e l in g e n io a z u c a r e r o M o n t e lim a r q u e f u e r a p a r t e d e lo s b ie n e s

c o n f is c a d o s p o r e l g o b ie r n o s a n d in is t a fu e p r iv a t iz a d o d u r a n t e e l g o b ie r n o

d e V io le t a C h a m o r r o I g u a lm e n t e o c u r r ioacute c o n e l in g e n io S a n A n t o n io q u e

fu e e x p r o p ia d o e n 1 9 8 8 y d e v u e lto a s u s d u e ntilde o s e n 1 9 9 2 E l in g e n io p e r te shy

n e c e a c t u a lm e n t e a N ic a r a g u a S u g a r S t a t e s L im it e d q u e h a e m p r e n d id o

u n p r o g r a m a d e in v e r s io n e s c o n e l o b je t iv o d e in c r e m e n t a r lo s n iv e le s d e

p r o d u c c ioacute n e f ic ie n c ia y r e n t a b il id a d A p a r t ir d e 1 9 9 9 se in s t a loacute e n e l in g e shy

n io u n a r e d d e f ib r a oacute p t ic a p a r a lo g r a r u n m a y o r c o n t r o l d e l a p r o d u c t iv i shy

d a d y t r a n s m it ir r aacute p id a m e n t e l a in f o r m a c ioacute n s o b r e to d o s lo s p r o c e s o s a la s

o f ic in a s c e n t r a le s E n 2 0 0 2 la e m p r e s a r e c ib ioacute p r eacute s t a m o s d e l B a n c o C e n t r o shy

a m e r ic a n o d e In t e g r a c ioacute n E c o n oacute m ic a (bcie) p a r a in n o v a c ioacute n t e c n o loacute g ic a y c a p a c it a c ioacute n d e p e r s o n a l E n c o n tr a s te lo s in g e n io s A g r o in s a y J a v ie r G u e shy

r r a t u v ie r o n q u e c e r r a r p o r q u e lo s b a jo s p r e c io s lo s d e ja r o n f u e r a d e l m e r shy

c a d o e n 2 0 0 2 E n c u a n t o a lo s m e c a n is m o s d e c o m e r c ia l iz a c ioacute n e n N ic a r a -

64 Todas las empresas son privadas65 Dicho precio maacuteximo es mayor al precio promedio internacional

g u a eacute sto s s o n m u y l im it a d o s y a q u e p r aacute c t ic a m e n t e e x iste u n s o lo d is t r ib u i shy

d o r la e m p r e s a D is c o


E l p a n o r a m a in t e r n a c io n a l d e l a z uacute c a r d e s c r it o y l a r e le v a n c ia d e l s e c to r e n

lo e c o n oacute m ic o y lo s o c ia l h a n c o n d u c id o a lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s a

a d o p t a r p r aacute c t ic a s p r o t e c c io n is t a s h a n a p l ic a d o e le v a d o s a r a n c e le s a s u s

im p o r t a c io n e s y lle g a d o a a rr e g lo s p r in c ip a lm e n t e c o n lo s E s t a d o s U n id o s

p a r a p o d e r e x p o r ta r le s a z uacute c a r a p r e c io s p o r e n c im a d e l in t e r n a c io n a l c o n e l

f in d e a s e g u r a r la r e n t a b i l id a d d e e s a a c t iv id a d e c o n oacute m ic a D e t o d a s f o r shy

m a s f r e c u e n te m e n te la p r o t e c c ioacute n a l a im p o r t a c ioacute n d e a z uacute c a r a p lic a d a p o r

lo s p a iacutes e s d e l a r e g ioacute n es m e n o r q u e la im p u e s t a p o r lo s p a iacutes e s d e s a r r o lla d o s

U n a s p e c t o q u e a g r a v a l a s i t u a c ioacute n d e C e n t r o a m eacute r ic a e s q u e M eacute x ic o

c o m p it e c o n eacute s ta p a r a in g r e s a r a l m e r c a d o d e lo s E s t a d o s U n id o s y la f ir shy

m a d e l T r a t a d o d e L ib r e C o m e r c io d e A m eacute r ic a d e l N o r t e ( t l c ) le p e r m it ioacute

a u m e n t a r c o n s id e r a b le m e n t e s u c u o t a a ese p a iacutes E l a z uacute c a r m e r e c ioacute u n t r a shy

to e s p e c ia l e n e l a c u e r d o y lo s E s t a d o s U n id o s se c o m p r o m e t ie r o n a c o m shy

p r a r a n u a lm e n t e u n a c a n t id a d d e t e r m in a d a d e e x c e d e n te s d e la p r o d u c c ioacute n

d e a z uacute c a r m e x ic a n o ( 1 3 0 0 0 0 t o n e la d a s ) D e e s t a f o r m a M eacute x ic o p a s oacute d e

e x p o r t a r 7 2 5 8 t o n e la d a s d e a z uacute c a r a n te s d e l TLC ( 1 9 9 4 ) a l i oacute 0 0 0 e n 2 0 0 1

L a s b a r r e r a s p a r a e l in g r e s o d e n u e v o s p r o d u c t o r e s e n l a in d u s t r ia d e la

r e f in a c ioacute n s o n c o n s id e r a b le s E s t a a c t iv id a d p r o d u c t iv a r e q u ie r e u n a in v e r shy

s ioacute n c u a n t io s a y a q u e e l t a m a ntilde o m iacuten im o r e n t a b le d e p la n t a e s m u y g r a n d e

O t r a b a r r e r a im p o r t a n t e a l in g r e s o d e n u e v o s p r o d u c t o r e s e s q u e e l m e r c a shy

d o d e l a z uacute c a r e s taacute fu e r te m e n te c o n t r o la d o p o r la s a s o c ia c io n e s d e e m p r e s a shy

r io s q u e t ie n e n u n a e le v a d a in c id e n c ia e n la d e t e r m in a c ioacute n d e l p r e c io a e s shy

c a la n a c io n a l a s iacute c o m o s o b r e la s c u o t a s d e p r o d u c c ioacute n q u e se a b r e n c a d a

a ntilde o p a r a l a c o lo c a c ioacute n d e l p r o d u c t o e n e l m e r c a d o in t e r n o y e n e l in t e r n a shy

c io n a l d e f o r m a q u e t a m b ieacute n d e b e n te n e r c ie r t o p o d e r p a r a a d m it ir u o b s shy

t a c u l iz a r e l in g r e s o d e n u e v o s c o m p e t id o r e s E n m a t e r ia d e d is t r ib u c ioacute n d e l

a z uacute c a r ig u a lm e n t e h a y b a r r e r a s a la e n t r a d a p o r q u e e sta la b o r la r e a l iz a n

e n g e n e r a l p o c a s e m p r e s a s a v e c e s a s o c ia d a s c o n lo s in g e n io s 66 E l l o d e b e

66 El transporte de la cantildea desde los campos de cultivo a los ingenios es probablemente la etapa maacutes costosa de la produccioacuten de azuacutecar dado el gran peso de la cantildea y su transporte en camiones grandes que usan gasolina En El Salvador por ejemplo se calcula que en 1996shy1997 se hicieron alrededor de 400000 viajes con ese propoacutesito con un costo de 300 millones



s u m a r s e a l l im it a d o n uacute m e r o d e m a r c a s d e a z uacute c a r q u e e x iste e n la m a y o r iacutea

d e lo s p a iacutes e s lo c u a l d if ic u lt a la a p a r ic ioacute n d e u n a n u e v a

U n a d e la s b a r r e r a s m aacute s im p o r t a n t e s a l in g r e s o d e n u e v o s c o m p e t id o shy

r e s e n la e s fe r a d e la p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r e s la im p o s ib il id a d d e a c c e d e r a l

m e r c a d o in t e r n a c io n a l c o n p r e c io s r e n t a b le s f u e r a d e la s c u o t a s a s ig n a d a s

p o r lo s E s t a d o s U n id o s a c a d a p a iacutes L o s p a iacutes e s e x p o r t a d o r e s d e a z uacute c a r d e shy

p e n d e n d e d o s c u o t a s t a r if a r ia s (tariff-rate quotas) a s ig n a d a s a n u a lm e n t e

p o r lo s E s t a d o s U n id o s p a r a to d a s la s f o r m a s d e a z uacute c a r ( a z uacute c a r s in r e fin a r

a z uacute c a r r e f in a d o m ie le s y a z uacute c a r e s e s p e c ia le s ) la s c u a le s e s taacute n d e s c r it a s e n

e l a p a r t a d o 1 7 d e l H a r m o n iz e d T a r if f S c h e d u le (hts) L a c u o t a se d is t r ib u y e

e n t r e 4 0 p a iacutes e s d e a c u e r d o c o n e l p e s o r e la t iv o d e s u s e x p o r t a c io n e s a lo s

E s t a d o s U n id o s e n 1 9 7 5 y 1 9 8 1 E l a z uacute c a r q u e e n t r a a ese p a iacutes b a jo u n o d e

lo s a c u e r d o s c o m e r c ia le s p r e f e r e n c ia le s c o m o e l TLC la I n i c i a t i v a d e la

C u e n c a d e l C a r ib e (iacutece) o e l S is t e m a G e n e r a liz a d o d e P r e f e r e n c ia s (sgp) d e

lo s E s t a d o s U n id o s n o t ie n e q u e p a g a r a r a n c e le s E l hts p e r m it e la im p o r shy

t a c ioacute n d e a z uacute c a r f u e r a d e la c u o t a t a r if a r ia p e r o c o n a r a n c e le s s ig n if ic a t i shy

v a m e n t e m aacute s a lt o s 67

D e n t r o d e lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s e x iste u n a f o r m a d e d is t r ib u c ioacute n

d e la s c u o t a s m e n c io n a d a s e n t r e lo s in g e n io s e s t a b le c id o s y e s d i f iacute c i l d e

s u b d iv id ir e n tr e u n m a y o r n uacute m e r o d e b e n e f ic ia r io s p u e s l a a d ju d ic a c ioacute n

d e u n a c u o t a a l n u e v o p r o d u c t o r fo r z o s a m e n t e d e b e r e d u c ir l a p r o p o r c ioacute n

a s ig n a d a a lo s in g e n io s y a e x is te n te s M aacute s a uacute n c o m o se o b s e r v a e n e l c u a shy

d r o iv 12 la c u o t a a s ig n a d a a c a d a p a iacutes d e l a r e g ioacute n se c o n t r a jo s ig n if ic a t i shy

v a m e n t e e n t r e 1 9 9 7 y 1 9 9 9 lo q u e d i f ic u l t a l a s i t u a c ioacute n d e la s e m p r e s a s

e s t a b le c id a s p e r o m aacute s la d e a q u e lla s q u e a s p ir e n a e s ta b le c e r s e p o r p r im e r a

v e z e n d ic h o m e r c a d o

A d e m aacute s d e la s l im it a c io n e s s e ntilde a la d a s p a r a q u e n u e v a s e m p r e s a s p u e shy

d a n p a r t ic ip a r e n e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l a p r e c io s r a z o n a b le s e x iste u n a

fu e rte l im it a c ioacute n p a r a e l c o m e r c io d e e ste p r o d u c t o a e s c a la r e g io n a l A u n shy

q u e e l a r a n c e l e s m u y b a jo o n u lo d e n tr o d e C e n t r o a m eacute r ic a p a r a e l c o m e r shy

c io in t r a r r e g io n a l e x iste u n a c u e r d o t aacute c it o e n tre lo s p a iacutes e s q u e lo s c o m p r o shy

m e te a n o c o m e r c ia r a z uacute c a r e n tr e s iacute R e s p e c t o d e l a c c e s o a l m e r c a d o

in t e r n o p o r p a r te d e p r o d u c t o r e s d e a z uacute c a r e x t r a r r e g io n a le s e ste p r o d u c t o

de colones A esto hay que agregar los cerca de 50 000 viajes al puerto de Acajutla y bodegas de distribucioacuten (Pratt y Peacuterez 1997) Asimismo el transporte se realiza en condiciones precarias es peligroso y el nuacutemero de accidentes es elevado de forma que su costo es auacuten mayor de lo que podriacutea pensarse soacutelo basados en el nuacutemero de viajes

67 httpwwwffasusdagovinfofactsheetssugarhtml


C u a d r o iv12 Cuota de importaciones de los Estados Unidos de azuacutecar crudo proveniente de Centroameacuterica

(t o n e la d a s )

Paiacutes 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003

C o sta R ica 2 1 9 4 7 16 2 4 9 15 7 9 7 15 796 15 7 9 6 15 7 9 6E l S a lv a d o r 39 6 3 4 28 165 2 7 381 27 3 7 9 2 7 3 7 9 2 7 3 7 9G u a tem a la 73 186 5 1 9 9 7 5 0 5 4 9 50 548 50 548 5 0 5 4 6H o n d u r a s 15 2 4 7 1 0 8 8 3 1 0 5 3 1 10 530 1 0 5 3 0 10 5 3 0N ic a ra g u a 3 2 0 1 9 2 2 7 4 9 22 115 22 114 22 114 2 2 114P a n a m aacute 4 4 2 1 7 3 1 4 1 5 3 0 5 4 0 3 0 538 3 0 538 30 538

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir del represhysentante de Comercio de los Estados Unidos ( u s t r ) sitio oficial [en liacutenea] httpwwwustrgov

e s taacute a lt a m e n t e p r o te g id o e n lo s p a iacutes e s d e la r e g ioacute n c o m o p u e d e o b s e r v a r s e

e n lo s e le v a d o s a r a n c e le s q u e se p r e s e n t a n e n e l c u a d r o i v 13 E s t o s a r a n c e shy

le s s in e m b a r g o s o n u n c o n t r a p e s o a lo s p r e c io s d e dumping q u e p r e d o m ishy

n a n e n e l m e r c a d o l ib r e d e l a z uacute c a r e n e l p la n o in t e r n a c io n a l y to d o s e s taacute n

d e n tr o d e lo s l iacutem it e s a d m it id o s p o r la OMCF in a lm e n t e e l a z uacute c a r c u e n t a c o n c o n t r o l d e im p o r t a c io n e s a lo s s e is

p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s d e a c u e r d o c o n e l A n e x o R e s o lu c ioacute n n uacute m 4 4 -9 9

d e l C o n s e jo d e M in is t r o s d e In t e g r a c ioacute n E c o n oacute m ic a ( C o m ie c o x n ) A r t iacutec u lo

iv d e l R eacute g im e n C o m uacute n y d e b e c u m p l ir c o n la s n o r m a s t eacute c n ic a s q u e r e q u ie shy

r e n s u e n r iq u e c im ie n t o c o n v it a m in a A E s t a in ic ia t iv a t ie n e c o m o p r o p oacute s ito

f o r t a le c e r l a s a lu d d e l a p o b la c ioacute n in f a n t i l d e la r e g ioacute n s in e m b a r g o e s shy

t r ic t a m e n t e c o m o m e d id a c o m e r c ia l r e s tr in g e e l in g r e s o a l m e r c a d o r e g io shy

n a l d e e ste p r o d u c t o

Precios

A p e s a r d e la s o b r e p r o d u c c ioacute n m u n d ia l d e a z uacute c a r se a p r e c ia e n la g r aacute f ic a

iv 2 q u e d e s p u eacute s d e la c a iacuted a m u y s ig n if ic a t iv a d e s u s p r e c io s e n 1 9 7 2 eacute sto s

h a n m o s t r a d o u n a t e n d e n c ia a la r e c u p e r a c ioacute n s i s u d e s t in o es e l m e r c a d o

d e lo s E s t a d o s U n id o s o la U n ioacute n E u r o p e a A u n a s iacute la s e x p o r t a c io n e s q u e

n o e n t r a n e n la c u o t a d e im p o r t a c io n e s d e e sto s p a iacutes e s t ie n e n u n p r e c io s ig shy

n if ic a t iv a m e n t e m e n o r y m aacute s in e s t a b le E n la p r aacute c t ic a lo s p r e c io s m u n d ia shy

le s l ib r e s d e l a z uacute c a r h a n f lu c t u a d o e n tre 4 y 1 1 5 c e n ta v o s d e d oacute la r l a l ib r a

C u a d r o iv13 Aranceles al azuacutecar de cantildea o de remolacha y sacarosa quiacutemicamente pura (2000)(porcentajes)

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute

170111 7 0 1 1 1 0 01 7 0 1 1 2 0 0 1 7 0 1 91 7 0 1 9 1 0 0

1 7 0 1 9 9 0 01702

A zuacute car e n b ru to s in a d ic ioacute n d e a r o m a tiz a n te n i co lo ra n te

170211 7 0 2 1 1 0 0

1 7 0 2 1 9 0 01 7 0 2 2 0 0 0 1 7 02 3

D e ca ntilde a D e r em o la ch a L os d e m aacute s C on a d ic ioacute n de

a r o m a tiz a n te o co lo r a n te

L os d e m aacute sL o s d e m aacute s a z uacute c a r e s in c lu id o s

la la c to s a m a lto sa g lu c o sa y fr u c to s a ( le v u lo s a ) q u iacutem ic a shym e n te p u ra s e n e s ta d o soacute lido ja r a b e d e a z uacute c a r s in a d ic ioacute n d e a r o m a tiz a n te n i co lo r a n te su c e d aacute n e o s d e la m ie l in c lu so m e z c la d o s c o n m ie l n a tu ra l azuacute ca r y m e la za cara m eliza d o s

L a c to sa y ja ra b e d e la cto sa C on u n c o n te n id o d e la c to s a

su p e r io r o ig u a l a 99 e n p e shyso e x p r esa d o e n la c to s a a n h ishydra c a lc u la d o so b r e p r o d u cto seco

L os d e m aacute sA zuacute car y ja ra b e d e a rce (ldquom a p le rdquo) G lu c o s a y ja r a b e d e g lu c o sa

s in fr u c to sa o c o n u n c o n te n ishyd o d e fr u c to s a c a lc u la d o s o shybre p r o d u c to s e c o in fe r io r a 20 e n p e so

4747

4747

00

10

4 04 0

4 04 0

00

4 0

2020

2020

00

10

4 015

1515

00

10

5555

5555

15130

15151

1 7 0 2 3 0 11 7 0 2 3 0 1 11 7 0 2 3 0 1 2 1 7 0 2 3 0 2 0

1 7 0 2 4 0 0 0

1 7 0 2 5 0 0 01 7 0 2 6 0 0 0

1 7 0 2 9

1 7 0 2 9 0 1 01 7 0 2 9 0 2 0

1 7 0 2 9 0 9 0

S in fr u c to saG lu co sa q u iacutem ic a m e n te p u raJarab e d e g lu c o saC o n u n c o n te n id o d e fr u c to s a

c a lc u la d o so b r e p r o d u c to s e shyco in fe r io r a 20 e n p e so

G lu c o s a y ja r a b e d e g lu c o s a c o n u n c o n te n id o d e fr u c to sa c a lc u la d o so b r e p r o d u c to s e shyco su p erio r o ig u a l a 20 p ero in fe r io r a 50 e n p e so e x c e p shyto e l a z uacute c a r in v ertid o

F ru cto sa q u iacutem ic a m e n te p u ra L as d e m aacute s fr u c to sa s y ja ra b e de

fr u c to s a c o n u n c o n te n id o d e fr u c to s a c a lc u la d o so b r e p r o d u cto se c o su p e r io r a 50 e n p e so e x c e p to e l azuacutecar

L o s d e m aacute s in c lu id o e l a z uacute c a r in v e r t id o y d e m aacute s a z uacute c a r e s y ja ra b es d e azuacutecar c o n u n c o n shyte n id o d e fr u c to s a c a lc u la d o so b r e p r o d u c to s e c o d e 50 e n p e so

M a lto sa q u iacutem ic a m e n te p u ra O tros a z uacute c a re s y ja ra b es e x c e p shy

to lo s ja ra b es d e sa c a r o sa y lo s c a ra m e liz a d o sO tros

0 0 0 0 00 0 5 0 5

10 4 0 10 10 10

10 4 0 10 10 100 4 0 0 0 0

10 4 0 10 10 5

0 4 0 0 0 0

0 4 0 0 0 015 4 0 15 15 15

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacuteshymica Centroamericana ( s i e c a ) sitio oficial [en liacutenea] httpwwwsiecaorggt


desde 1970 con p ocas excep cion es (llegoacute hasta 30 centavos en 1974-1975 y 1981-1982) S eguacute n la u n c ta d lo s p rec ios m u n d ia les del azuacute car a u m en ta shyriacutean 46 si se su p rim ieran to ta lm en te las p o liacutet ica s p ro tecc io n ista s y de su b sid ios68 E sta dualidad de precios en el m ercado internacional se debe a que existe un nuacute m ero relativam ente pequentildeo de com pradores de azuacutecar y la oferta de ese p ro d u cto tam b ieacuten estaacute m u y con cen trad a es decir es un m ercado delgadordquo y por lo tanto los agentes econ oacute m ico s que actuacutean denshytro de eacutel pueden tener una fuerte in cidencia sobre el precio

H asta p r in c ip io s de lo s a ntilde o s n o v en ta en m u ch o s p a iacutese s de la reg ioacuten generalm ente a traveacutes de los m in isterios de econ om iacutea se fijaban los precios del azuacutecar en el m ercado nacional Asiacute en Costa R ica hasta 1994 el M inisteshyrio de E co n o m iacutea e s ta b lec iacutea lo s p rec io s del azuacute car al con su m id or pero a partir de en to n ces se e lim in oacute d ich o con tro l La la i c a estaacute en cargad a de regular los precios del azuacutecar y para ello se debe basar en los costos de proshyduccioacuten De todas form as el M inisterio de E conom iacutea lleva un registro de los precios del azuacutecar con el fin de evitar que se salgan de liacutem ites razonables a causa de que eacutestos form an parte de los precios de la canasta b aacutesica 69

E n El Salvador el gobierno no interviene directam ente sino que la Ley de la Produccioacuten Industria lizacioacuten y C om ercializacioacuten de la Agroindustria A zucarera70 que regula lo relativo al sector creoacute el C onsejo Salvadorentildeo de la A groindustria A zucarera (C onsaa) org a n ism o e sta ta l co n a u to n o m iacutea adm inistrativa y p ersonalidad juriacuted ica propia co m o la m aacutexim a autoridad para aplicar la ley E ste C onsejo estaacute form ado por los m in istros de E co n o shym iacutea y Agricultura y por representantes de los productores de cantildea y de los ingenios71 entre sus fu n cion es se cuenta la de recom endar a los m in istros de E conom iacutea y Agricultura los precios m aacutexim os del azuacutecar y la m iel para el m ercado interno72

Tam bieacuten en H onduras a pesar de que el precio no estaacute rsquorsquoregu ladordquo o fishyc ia lm en te en la p raacutectica el gob iern o m a n tien e u n a v ig ila n c ia co n tin u a sobre los precios de este producto m ed iante la recom en d acioacuten de un nivel m aacutexim o (acordado de m anera inform al con la A sociacioacuten de A zucareros)73 E n N icaragua si b ien n o ex iste con tro l de p rec ios de este p rod u cto s iacute lo

68 httpwwweurosurorgEFTAc8htm69 httpwwwcintelorgco70 Decreto nuacutem 490 Diario Oficial 17 de agosto de 200171 Seguacuten el artiacuteculo 7 de dicha Ley el Consejo estaraacute constituido por tres representantes de

los productores y tres de los ingenios72 Artiacuteculo 11 de dicha ley73 Dicho precio maacuteximo es mayor al precio promedio internacional


C uadro iv14 Precios azuacutecar blanco al consumidor en el istmo centroamericano (noviembre de 2002)

(doacutelareskg)


P rec io 0 6 3 0 6 3 0 5 0 mdash 059 0 6 8

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten del Consejo Regional de Cooperacioacuten Agriacutecola para Centroameacuterica Meacutexico y la Repuacuteshyblica Dominicana (Coreca) [en liacutenea] httpwwwcorecaorgsistema_informacionprecios y de la Comisioacuten de Libre Competencia y de Asuntos del Consumidor (Clicac) para el caso de Panamaacute

hay sobre lo s m aacutergenes de venta (al igual que para las beb idas producidas n acion a lm en te y los cigarrillos n ac ion a les)74 E n el cuadro iv14 se observa que el precio del azuacutecar en G uatem ala es el m aacutes bajo de los se is paiacuteses de la regioacuten sobre lo s cuales se d ispone de in form acioacuten

Disputas comerciales

A ctualm ente ex isten a lgu n os casos en litig io en la reg ioacuten co n cern ien tes a la s p o ca s c o n d ic io n e s de co m p eten c ia en el m ercad o Asiacute en C osta R ica estaacute en p roceso una accioacuten de incon stitu cion alid ad en la Sala Cuarta C onsshytitucional presentada por un grupo de grandes cantildeeros De acuerdo con su d en u n cia se e staacute v io la n d o la C o n stitu c ioacute n al dar u n trato d esig u a l a los ca ntilde ero s gran d es en com p a ra c ioacute n co n cantilde eros m ed ia n o s y p eq u entilde o s (arshytiacutecu lo 54 de la ley nuacutem 7818) Los prim eros consideran que reciben un trashyto desigual por parte de la la i c a al incorporar soacute lo 60 de su produccioacuten a la cuota nacional y estim an que tod os los agricultores in dependientes que p ro d u zca n m en o s de 5 000 to n e la d a s de cantilde a d eb eriacutean ser co n sid era d o s co m o iguales C om o parte de su argum entacioacuten en contra de la d istin cioacuten sentildealada m an ifiestan que la d iferen ciacioacuten en tam antilde o de cantildeeros se h izo co n el p ro p oacute sito de p rom over la in co rp o ra c ioacute n de un m ayor n uacute m ero de cantildeeros de m enor tam antilde o a este tip o de produccioacuten pero en realidad d esshyde que se h izo efectiva la ley nuacutem 7818 la prod u ccioacuten se ha reducido Un

74 httpwwwcintelorgco


agravante de estas d isp o sic io n es es que m u ch os grandes cantilde eros parecen haber subdivid ido sus tierras y las h an puesto a nom bre de otras personas para poder gozar de los privilegios de incorporar el total de su p roduccioacuten a la cuota nacional

Un segundo caso tam b ieacuten en Costa R ica surgioacute a raiacutez de las d ificu ltashydes que se le presentaron a u n im portador para desem balar 250 toneladas de azuacutecar de rem olacha im portada La denuncia fue h ech a ante la cpc con shytra la laica p or p raacute ctica s m o n o p o lis ta s d esp u eacutes de que el M in ister io de A gricultura y G anaderiacutea (mag) autorizoacute el d esem balaje de azuacutecar resp on shyd iendo a un p roced im iento adm inistrativo in iciad o en esa dependencia y la laica in terpuso u n recu rso de recon sid eracioacuten contra la d ec is ioacute n del mag Finalm ente la C om isioacuten de Prom ocioacuten de la C om petencia (C oprocom ) mdash sin p oseer facu ltades para d ecid ir sobre las p osib ilid ad es de la laica de hacer g estio n es a n te el magmdash rech a zoacute la d en u n cia p or en con trarse fu era de su aacutem bito de autoridad D e todas form as la C oprocom m anifestoacute que veiacutea con preocupacioacuten el t iem p o que la A d m in istracioacuten P uacute b lica le p u ed a tom ar reso lver la p ro ced en c ia o im p ro ced en c ia del d esem b ala je de azuacute car de rem olacha p u esto que se estaacute retrasando la en trada de un p o sib le agente econ oacutem ico en el m ercadordquo75

E n el m ercad o internacional co m o se ha visto existen grandes d istorshys io n e s y la s p raacutecticas co m erc ia les d o m in a n tes so n de dumping Por otra parte el azuacutecar es un producto que ha quedado fuera de casi tod os los t lc y con serva a lto s a ran ce les La ex cep c ioacute n es el t lc C anadaacute-C osta R ica p or m ed io del cual se h a abierto un n ich o para exportar

E n P anam aacute la em p resa A zucarera N acion a l S A in terp u so en 1998 una dem anda contra la em presa Productos A lim enticios Pascual S A por im portar azuacutecar b lanco de cantildea con la partida arancelaria de azuacutecar crudo d e cantildea La C licac o p in oacute sob re este ca so que la d em a n d a mdash que h u b iera p od id o dar lugar a m edidas antidumpingmdash no se so sten iacutea pues n o pareciacutea h ab er p ro v o ca d o d a ntilde o s a la in d u str ia azu carera n a c io n a l Auacuten m aacutes las m ed id as antidumping n o so n ap lica b les a la em p resa im p ortad ora de un p rod u cto (en este caso la E m p resa P ascual S A) s in o a la em p resa ex shytranjera que exporta al paiacutes afectado (Panam aacute) de form a que esta dem anda tam bieacuten era im procedente desde este punto de vista

La em presa P roductos P ascual S A por su parte so lic itoacute en ju lio de 1998 la ap licacioacuten de m edidas de salvaguardia a fin de proteger la industria

75 Coprocom (2002) p 1


de galletas y caram elos S in em bargo ante la negativa de la Clicac a recoshym en d ar al C onsejo de G ab in ete u n a m ed id a d e sa lvaguard ia en 1999 se d esistioacute de continuar con su pretensioacuten original

Conclusiones

Todos los p a iacuteses consideran este sector co m o estrateacuteg ico deb ido a su p eso en el em pleo y en la p roduccioacuten agriacutecola y m anufacturera asiacute com o por la re levan cia que rep resen ta el p ro d u cto en la d ie ta de su s h a b ita n tes Las n a c io n es p rod u ctoras de azuacute car se en cu en tra n en un c iacutercu lo v ic io so del cual no se ve claram ente la salida la p roteccioacuten de los fabricantes de azuacute shycar en p a iacuteses industrializados y en desarrollo ha generado u na gran sobreshyp rod u ccioacuten y u na fuerte p resioacuten a la baja en el precio in tern acion a l libre Frente a esta situacioacuten los gobiernos de los paiacuteses respaldan a los productoshyres n a c io n a les con barreras arancelarias y n o arancelarias y en lo s E sta shydos U nidos y la U nioacuten Europea adem aacutes con recursos financieros frescos y su b sid ios de d iverso tipo

E n C entroam eacuterica m u ch o s in g en io s azu careros p erten ec iacutean al secto r p uacute b lico y posteriorm ente fueron privatizados De esta form a las em presas grandes fueron en a lgunos casos creadas por el propio E stado y reguladas d esd e el in ic io Aun asiacute esta reg u la c ioacute n n o ha ap u n tad o a h acer m aacutes e fishyc ien te el p ro ceso p rod u ctivo y m aacutes co m p etitiv a a la in d u str ia azucarera sin o que m aacutes b ien ha ten id o co m o p rop oacutesito la su p erv iven cia de lo s p ro shyd u ctos L uego en lu gar de ayudar a sim u lar co n d ic io n es de u n m ercad o sano la regulacioacuten ha lim itado la com p eten cia y ha perm itido el fu n cion ashym ien to de carteles en form a p erm an en te p ro teg ieacuten d o los de tod a p resioacuten com p etitiva lo cual p or lo d em aacutes es u n a p raacutectica gen era lizad a a esca la m u n d ial Por su parte e l m ercad o de la cantilde a de azuacutecar en el cual podriacutea p rop ic iarse m ayor co m p eten c ia al p od erse p rod u cir a cu a lq u ier esca la y donde la am enaza de im portacioacuten no existe p raacutecticam ente76 tam p oco estaacute exento de la regu lacioacuten defensiva y de u n m o n o p so n io u o lig o p so n io esta shyb lecido por ley en la m ayoriacutea de los paiacuteses Se han h ech o a lgunos esfuerzos en los p a iacuteses para im pulsar la com p eten cia entre productores de cantildea con el fin de dar ciertas facilidades a los p eq u entilde os y m ed ian os p roductores de cantildea y protegerlos de ser absorbidos por los grandes y de alguna form a gashy

76 El peso y la perecibilidad del producto lo hace poco comerciable intemacionalmente

2 0 0 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL

rantizar que los in gen ios no d iscrim inen a las pequentildeas y m edianas em preshysas (Pym es) cantildeeras pero el precio que se les paga estaacute totalm ente regulado

La proteccioacuten al sector y su total regulacioacuten ha causado en algunos in shygenios retraso tecnoloacutegico y una falta de esfuerzo por m antener una com petitividad en el m ercado E ste elem ento junto con la caiacuteda de los precios in shyternacionales y la reduccioacuten de la cuota de exportacioacuten a los E stados Unidos entre otros aspectos ha llevado en casos extrem os a la quiebra de ingenios

E n los paiacuteses desarrollados donde existe un m arco legal e institucional antim on op oacutelico m u y desarrollado el sector azucarero actualm ente escapa de la ap licacioacuten de estas poliacuteticas Asiacute m ientras la concentracioacuten de la proshyd uccioacuten y com ercia lizacioacuten del azuacutecar en un paiacutes com o los E stados U nidos habiacutea sido un b lan co de la ap licacioacuten de la ley an tim on op o lio a princip ios del sig lo pasado actualm ente no soacute lo n o se aplica tal m edida a los grandes productores s in o que adem aacutes se les respalda y se les da creacutedito y subsid ios

Dadas las con d ic ion es anticom petitivas m undia les para este sector surshyge la pregunta de si las p o liacuteticas de com p eten cia en este caso de Centroa- m eacuterica deberiacutean deslindarse com pletam ente de sus responsabilidades para este m ercado El h ech o de que haya un con su m o generalizado de azuacutecar en la pob lacioacuten y que constituya un in su m o esencial para una parte im portanshyte de la in d u stria a lim en taria requiere u n a reflex ioacuten seria sobre el tem a Asiacute una op cioacuten seriacutea u na apertura gradual acom pantildeada de una desregulashyc ioacuten que pu d iera ayudar a ra cion a lizar la in d u stria le d iera u n im p u lso para m od ern izarse y volverse m aacutes com p etitiva a la vez que favoreceriacutea a los consum idores y las em presas que usan el azuacutecar com o insum o

El mercado de fertilizantes


E l m ercado relevante de lo s fertilizan tes abarca b aacutesicam en te aq u ellos in shytensivos en nitroacutegeno en potasio o en fosfa tos77 La su stitu cioacuten entre ellos es lim itad a y en la m ed id a en que su ap lica c ioacute n se h ace m aacutes e fic ien te su

77 Las materias primas baacutesicas de los fertilizantes nitrogenados son la urea y el amoniaco (la urea se convierte en amoniaco) El amoniaco se usa como solucioacuten de gas o liacutequida o se transforma en sales sulfato de amonio nitrato de amonio o fosfato de amonio Se requiere gas natural para la fabricacioacuten del amoniaco Los fertilizantes fosfatados por su parte son inshytensivos en P2Os y los de potasio en KzO


u so n eces ita ser m aacutes e sp ec iacutef ico y p rec iso y en igu a l sen tid o ta m b ieacuten su m utua su stitu cioacuten es m en os factib le Los tres fertilizantes b aacutesicos se m ezshyc lan en d istin ta s p ro p o rc io n es para o b ten er foacuterm u las ad ecu ad as a cad a tipo de cultivo y suelo

El m ercado geograacutefico relevante en C entroam eacuterica incluye el nacional y el in ternacional para lo s usuarios de estos productos (los agricultores que usan agroquiacutem icos com o in su m os de su produccioacuten) De hecho la m ayoriacutea de lo s fertiliza n tes que se u tiliza n en la reg ioacute n so n im p ortad os Para los p roductores de fertilizantes loca les el m ercad o relevante es sobre tod o el n a cio n a l p u es en gen era l exportan can tid ad es m u y m arg in a les (excep to Costa Rica) La d istribucioacuten y la com ercia lizacioacuten de fertilizantes con stitu shyyen m ercados im portantes de analizar pues in cid en fu ertem ente sobre las co n d ic io n es en que lo s u su a r io s fin a les recib en el p rod u cto (p recio ca lishydad etceacutetera)

Los precios de los fertilizantes n itrogenados que son los de m ayor uso d ep en d en en gran m ed id a d e cu atro c o m p o n en tes de costos el co sto del am oniaco el co sto de convertir el am o n ia co en p rod u ctos term inados el co sto de transportar el producto a su d estin o final y lo s co sto s am b ien tashyles de salud y de seguridad de las em presas El precio de los dem aacutes fertilishyzantes responde a elem en tos sim ilares

E l m ercad o n a c io n a l de fer tiliza n tes y d e a g ro q u iacutem ico s en la reg ioacuten cen tro a m erica n a en gen eral se n utre en gran m ed id a de lo s p rod u ctos im portados de form a que las caracteriacutesticas del m ercado in ternacional in shyfluyen en form a determ inante sobre el nacional Por este m otivo conviene hacer un anaacutelisis in icia l sobre los m ercados m undiales de los fertilizantes

Mercado internacionalLos cam b ios en la co m p osic ioacuten de la dem anda m undial de a lim en tos tam shyb ieacuten han generado una transform acioacuten en la com p osic ioacuten de los fertilizanshytes u tilizad os (veacutease el cuadro iv 15) E sta tendencia ha aum entado la n eceshysidad de fertilizantes n itrogenados en contraste co n los otros d os tip os de fertilizantes

H istoacutericam ente han existido carteles de agroquiacutem icos (frecuentem ente vinculados a la industria qu iacutem ica o com o parte de eacutesta) en los paiacuteses in d u sshytrializados La concentracioacuten de la produccioacuten y la com ercia lizacioacuten de los productos en m an os de p ocas em presas se debe en gran parte a la n e c e s ishydad de producir estos in su m os en gran escala y con u na fuerte inversioacuten en m aquinaria y equipo para poder operar com petitivam ente La industria de


C u a d r o iv15 Composicioacuten del consumo mundial de fertilizantes (1960-2001)(porcentajes)

Fosfato Nitroacutegeno Potasio Total

196 0 -1 9 6 1 3 5 7 361 2 8 2 100

1 9 7 0 -1 9 7 1 3 0 5 4 5 9 2 3 6 100

198 0 -1 9 8 1 2 7 3 5 1 9 2 0 8 100

1 9 9 0 -1 9 9 1 26 1 561 178 100

2 0 0 0 -2 0 0 1 2 4 0 5 9 7 16 4 100

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de la Internacional Fertilizer Industry Association [en liacutenea] httpwwwfertilizerorg ifastatisticsindicatorstablenasp

a g roq u iacutem icos e sp ec ia lm en te la de fertiliza n tes n itro g en a d o s de E u rop a occidental se v io fu ertem ente am enazada cu an d o se incorporaron lo s p a iacuteshyses de E uropa del E ste al m ercado m undial tras la apertura p o liacutetica y eco shyn oacutem ica acaecida en 1989 Un com ponente m uy im portante para la fabricashyc ioacute n del am on iaco es el gas natural cu yo p recio variacutea con sid erab lem en te de un paiacutes a otro E n este sen tid o la Federacioacuten de R usia tien e u na situ ashyc ioacute n privilegiada en el p lan o m undial ya que cuenta con grandes cantidashydes de d icho elem en to y ello la co loca con ventajas respecto de Europa Trashydicionalm ente el gas natural ruso habiacutea sido surtido a precios iacuten fim os a los productores de am on iaco y aunque desde 1993 tam b ieacuten en esa regioacuten c o shym en zoacute a subir su precio sigu ioacute hab iendo u n im portante d iferencial con los costos en los p a iacuteses europeos de O ccidente y los E stados U nidos

A lo anterior cabe antildeadir que la Federacioacuten de R usia u n o de los m ayoshyres productores de fertilizantes del m undo particularm ente de los n itrogeshynados sufrioacute u n a caiacuteda de 90 en el u so de fertilizantes a fines de los antildeos och en ta d e form a que su ca p acid ad de o ferta en el m ercad o m u n d ia l se elevoacute fu ertem en te E n el ca so del n itrato de a m on io p or ejem plo las im shyportaciones de E uropa occidenta l se quintuplicaron entre 1992 y 20 00 78 La fuerte crisis d e la industria de agroquiacutem icos descrita llevoacute al cierre de alreshydedor de 60 p lantas productoras de fertilizantes en esa regioacuten lo que redushyjo a la m itad el em pleo en tal actividad e indujo a la industria a em prender u n a fuerte restru ctu racioacuten que logroacute u n s ig n ifica tiv o a u m en to de la pro-

78 Faostat


ductividad79 El resultado de este proceso fue u na m ayor concentracioacuten de la s em p resas en grandes carte les in tern a c io n a les pero su s p o sib ilid a d es de ob stacu lizar la ca iacuteda de p recios fue m uy d eacuteb il pues la p articip acioacuten de nuevos p a iacuteses en el m ercado m undial m antuvo la com p eten cia en el m ercashyd o 80 Se presentaron varios casos de dem andas de dumping por parte de los p aiacuteses europeos occidenta les contra los paiacuteses de E uropa del Este y duranshyte la deacutecada de los noventa hubo se is casos ex itosos de este tipo de d em an shyda que involucraban exportaciones de urea y nitrato de am on io ruso hacia E uropa occid en ta l81

E stados U nidos por otra parte productor de fertilizantes m uy fuerte y con m enores costos de in su m os que Europa logroacute sortear m ejor el em bate de las exportaciones de fertilizantes de la Federacioacuten de R usia y E uropa del E ste tanto por la d istancia com o por sus costos relativam ente m enores Un in d ic io de e llo es que en ese lap so m ientras E uropa occ id en ta l pasab a de ser un exportador n eto a im portador neto a partir de 1989 los E stados U nishyd os m antuvieron su p o sic ioacute n de exportador n eto A m ed iad os de los antilde os noventa la rentab ilidad de d icha industria era m ayor en lo s E stad os U nishyd os que en E uropa p r in c ip a lm en te d eb id o al c o sto de la en erg iacutea 82 A deshym aacutes los E stados U nidos llegaron a un acuerdo con la F ederacioacuten de R usia para lim itar las exportaciones de nitrato de am onio y a los fertilizantes de varios p a iacuteses de E uropa del E ste les im p u so u n elevado arancel antidumshyping A p esa r de to d a s esta s m ed id a s la in d u str ia de fer tiliza n tes d e lo s E stad os U n id os se en cu en tra actu a lm en te en u na grave cr isis d eb id o a la caiacuteda de los precios in ternacionales del am on iaco y de la urea E n 2001 los precios de estos dos productos cayeron 50 en los E stad os U nidos m ien shytras que el gas natural aum entaba de p recio 83

Al observar el com portam iento en el con su m o de lo s fertilizantes entre paiacuteses desarrollados y en desarrollo se aprecia u na clara diferencia M ienshytras que lo s p rim eros in crem en taron su co n su m o h asta fin es de lo s antilde os och en ta a partir de la sig u ien te d eacutecad a eacuteste cayoacute d raacutesticam en te E n co n shytraste en lo s p a iacuteses en desarrollo hay u na esca lad a in cesan te en el u so de eso s productos a lo largo de las uacute ltim as cuatro deacutecadas La prim era situ a shycioacuten responde a las ex igencias de los consum idores y al avance cien tiacutefico en

79 httpwwwefmaorgtradesection04asp80 httpwwwefmaorgtradesection02asp81 Ibidem82 Ibidem83 Chemical Market Reporter Nueva York 15 de abril de 2002


G r aacute f ic a iv4 Consumo total de fertilizantes de los paiacuteses desarrollados en desarrollo y Ameacuterica Latina (1960-2000)

1960shy1961

1975shy1976

1978shy1979

1981shy1982

1990shy1991

1993shy1994

A m eacuterica L a tin a D esa rro llad o s

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten de la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacioacuten ( f a o ) bases de datos estadiacutesticos de la f a o (Faostat) [en liacutenea] httpfaostatfaoorgdefault jsplanguaje=ES

m ateria de agroquiacutem icos lo que ha conducido a un u so m aacutes racional y tecshyn o loacuteg icam en te m aacutes so fisticad o lim itaacuten d ose a las n ecesid ad es estrictas de cad a cu ltivo para lo cual lo s agricu ltores cu en tan con serv ic ios de apoyo de los propios productores de in su m os para el agro

E n los p a iacuteses en desarrollo en cam bio la presioacuten de los consum idores es relativam ente m enor excepto en los m ercados de exportacioacuten debido al p o co con o cim ien to de lo s h ab itantes sobre el im p acto en la sa lud y el m eshydio am biente de estos in su m os y su p oca in flu en cia sobre las autoridades para que eacutestas ap liquen las norm as Auacuten m aacutes para lo s grandes productores de agroquiacutem icos de los paiacuteses industrializados el m ercado de los paiacuteses en desarrollo se ha vuelto cada vez m aacutes im portante para m antener la d in aacutem ishyca de su produccioacuten

E n la graacutefica iv5 se m u estra que C entroam eacuterica a d iferen cia de Sud- am eacuterica m a n tien e m aacutes o m en o s co n sta n te e l co n su m o to ta l de fertilishyzan tes pero h ay que con sid erar que el co n su m o p or h ab itan te es m u ch o m ayor en la p rim era reg ioacute n que en la seg u n d a 84 La m en o r d in aacute m ica de

84 Faostat


G r aacute f ic a iv5 Estados Unidos la Unioacuten Europea Sudameacuterica y Centroameacuterica consumo total de fertilizantes (1980-2000)

1 E s ta d o s U n id o s H 1 H U n ioacute n E u ro p e a S u d a m eacute ric a C e n tro a m eacute ric a


expansioacuten en estos in su m os se debe en gran parte a la caiacuteda de los precios de algunos productos agriacutecolas lo cual ha sign ificado un m enor cu idado de sus cultivos (cafeacute) o in clu so su desaparicioacuten (algodoacuten)

Mercados nacionalesE n la reg ioacute n cen tro a m erica n a el m ercad o relevan te de lo s fertiliza n tes incluye la produccioacuten com ercia lizacioacuten y d istribucioacuten de estos productos S oacute lo C osta R ica E l Salvador y G uatem ala h an ten id o cap acid ad aunque lim itada de sin tetizar productos agroquiacutem icos pero esta actividad ha ten shyd id o a d ism inu ir en lo s uacute ltim os antildeos (veacutease lo s cuadros IV 1 6 A y i v ioacute b ) E n to d o s los p a iacuteses hay cap acid ad de m ezclar su stan cias b aacute sicas para lograr fertilizan tes m u ltin u trien tes E sta activ idad se puede llevar a cabo en p e shyquentildea o gran m agn itu d y no observa los req u erim ien tos de eco n o m iacutea s de escala que tien en las em presas de fertilizantes en las que se producen todos lo s e lem entos Con todo los agroquiacutem icos que se m ezclan son im portados al igual que bu en a parte de los fertilizantes en su form a term inada para su u so directo

Las form as m aacutes com u n es de com ercia lizacioacuten en el m ercado relevante


C u a d ro iv ioacutea Produccioacuten total de fertilizantes en Centroameacuterica (1980-1994)a(toneladas)

Paiacutes 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994

Centroameacuterica 997587 1 623 000 1 797 679 2 005 395 1795415 1 633 100 1 681 700Costa Rica 40000 30 500 30200 39400 39 900 49000 40 600El Salvador 11279 9 295 16515

Guatemala 17100 20000 14000 15 000 10400

a Incluye a MeacutexicoF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshy

macioacuten de la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacioacuten ( f a o ) Bases de datos estadiacutesticos de la f a o (Faostat) [en liacutenea] httpfaostatfaoorg defaultjsplanguage=ES

C u a d ro ivioacuteb Produccioacuten total de fertilizantes en Centroameacuterica (1995-2000)a(toneladas)

Paiacutes 1995 1996 199 7 1998 1999 200 0

Centroameacuterica 1 781000 1977400 1794 700 1 701600 1201700 1 154 800Costa Rica 44 000 56000 41000 32 000 35 000 19 900El Salvador Guatemala



so n la venta d irecta a lo s clientes la venta a traveacutes de in term ediarios u b icashydos en los E stados U nidos u otro paiacutes industrializado y la venta con distrishybu id ores rep resen tan tes lo c a le s 85 P ese a que C entroam eacuterica tra d ic io n a lshym en te ha im portado u n a parte sign ifica tiva de los fertilizantes que u tiliza (graacutefica iv 6) el m ercad o in terno tien e sus p rop ios filtros y caracteriacutesticas

85 Veacutease E stu dios de m ercados documento elaborado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia Observatorio Agrocadenas Colombia

G r aacute f ic a iv6 Centroameacuterica importaciones de fertilizantes (1980-2000)


H 1 ^ F e r tiliz a n te s F e r ti l iz a n te s F e r tiliz a n te sn itro g e n a d o s fo sfa tad o s p o taacute s ico s

F u e n t e Faostat

que le dan un sello esp ecia l al m ercado dom inante las cu ales estaacuten in flu ishydas por el perfil de lo s d istribuidores y com ercializad oras asiacute com o p or la calidad de lo s productos im portados

F ertilizantes de C entroam eacuterica (Fertica) es la principal com p antilde iacutea proshyductora y distribuidora de agroquiacutem icos en la regioacuten Su p resencia es com shyparativam ente m ayor en C osta R ica paiacutes que cu en ta con el m ercado m aacutes im p ortan te de a g ro q u iacutem ico s (a lred ed or de 200 m illo n es de d oacute lares al antilde o)86 E ste uacute ltim o se d istribuye en p rop orcion es sim ilares entre p lagu ic ishydas y fertilizan tes F ertica de C osta R ica produce fertilizan tes q u iacutem icos y m ezclas fiacutesicas con insum os entre ellos am oniaco foacutesforo p otasio y m agshyn esio y cuenta con laboratorios m odernos De su prod u ccioacuten total de agro- q u iacutem icos ese p a iacutes exporta 10 al resto de la regioacuten In ic ia lm en te Fertica era u n a em p resa co n ca p ita l m ayoritar io de M eacutexico p ero a fin es de lo s antildeos setenta entroacute en crisis debido a su rezago tecn o loacuteg ico baja com petitividad etc En 1979 fue com prada por el E stado para evitar su quiebra y su cierre S in em bargo en m an os del sector p uacute b lico esta com p antilde iacutea deb ioacute ser subsid iada porque n o lograba producir com petitivam ente y a precios equ ishy

86 Ademaacutes de Fertica existen otras 13 empresas maacutes pequentildeas en el ramo en Costa Rica


parables con los in ternacionales Asiacute se tuvieron que cerrar las p lantas p roshyductoras de sulfato de am onio e im portar este insum o de los E stados Unidos E n 1995 la em presa se privatizoacute E nergiacutea y S ervicios a la M ineriacutea (E naex) de Chile adquirioacute u na parte im portante de F ertica de C osta R ica pero en 1999 vendioacute sus acciones

En E l Salvador Fertica tien e el m o n o p o lio de agroq u iacutem icos E sta em shypresa existe desde 1963 cuando entroacute en funciones la p lanta de Fertilizanshytes Com plejos con capacidad aproxim ada de 250 tdiacutea de nitroacutegeno foacutesforo y potasio Tam bieacuten se instaloacute en 1970 u n a planta productora de aacutecido su lfuacute shyrico con capitales del m ism o origen que la prim era planta E n 1993 se im shypulsoacute un program a de m ejoram iento am biental en el aacuterea industrial de Aca- ju tla que in c lu iacutea la a d q u isic ioacuten de tecn o lo g iacutea de n u evos equ ipos E n antildeos recientes se estaacute fortaleciendo su actividad de im portacioacuten y d istribucioacuten de estos insum os pero tam bieacuten de equipo para fertilizacioacuten y fu m igacioacuten 87

E n H on d u ras ex isten tres em p resas que d o m in a n la p ro d u cc ioacute n c o shym erc ia lizacioacuten y d istr ib u cioacuten en el m ercado relevante F enorsa F ertica y Transagro88 Las dos prim eras son form uladoras (h acen m ezclas) y d istrishyb u id oras y la uacute ltim a soacute lo com ercia liza d o ra A d ic io n a lm en te se p u ed en encontrar pequentildeos estab lecim ientos regionales que im portan para satisfashycer una parte de la d em anda a esca la regional El 90 del ab astecim ien to de agroq u iacutem icos en el m ercad o in terno proviene del m ercado in tern acio shynal H ay a lrededor de 360 agroservicios registrados que se encargan de la com ercia lizacioacuten de los fertilizantes aun asiacute los canales de d istribucioacuten en H onduras son lim itad os y existen pocas cadenas especializadas Tegucigalshypa y San Pedro Sula so n praacutecticam ente los uacute n ico s centros de d istribucioacuten para productos im portados

La produccioacuten de agroquiacutem icos en G uatem ala asc ien d e a alrededor de 250 m illones de doacutelares anuales de los cuales se exportan entre 30 y 40 m ishyllones E xisten aproxim adam ente unas 80 em presas form uladoras 600 em shypresas im portadoras y a lrededor de 1 000 em presas d istribuidoras o agroservicios (veacutease el cuadro iv17)

El uacute n ico esfu erzo de producir agroq u iacutem icos en N icaragu a se ha dado en el cam p o de lo s q u iacutem ico s n atu ra les Con b a se en in fo rm a cioacute n d e la

87 En 1999 inicioacute la distribucioacuten de productos fitosanitarios de alta calidad (Sygenta) a trashyveacutes de una nueva marca mdashProagromdash que distribuye equipos de pulverizacioacuten para la agriculshytura salud puacuteblica jardineriacutea forestal etceacutetera

88 Fenorsa y Fertica son empresas privadas nacionales mientras que Transagro es hondurentildeo-panamentildea


C ua dr o i v n Produccioacuten y distribucioacuten de fertilizantes en el istmocentroamericano

Paiacutes Empresas productoras Empresas distribuidoras

C o sta R ic a F ertica A b o n o s d e l P a c iacutef ico S A G ran n uacute m e r o d eA c ce so M arino S A In d agro S A C om I n te m Im p er io S A M ez c la s O rg aacute n ica s H y R L tda Serv Tec E n te r p r ic e S A A g r o q u iacutem ic a In d R im a c S A In qu isa E n sa fer S A M arev P u n ta ren a s S A V igor Orshyg aacute n ic o A te n ie n se S A

d istr ib u id o ra s

E l S a lv a d o r F ertica D istr ib u c ioacute n a tra v eacutes d e a g r o se rv ic io s A d em aacute s e s taacute U n ifer sa ( fo rm a d a p o r v a r ia s e m p r esa s en tr e o tra s A lia n za y S er tesa )

G u a tem a la 8 0 e m p r e sa s fo r m u la d o r a s 1 0 0 0 e m p r e sa sa p r o x im a d a m e n te (p e q u e ntilde a s e n d istr ib u id o ra s a p r o shyg en era l) x im a d a m e n te

H o n d u r a s F en orsa F ertica 3 6 2 d istr ib u id o ra s (T ransagro la m a y o r )

N ic a ra g u a P r o d u c c ioacute n e n b a ja e sc a la d e a g r o q u iacutem ic o s o r g aacute n ic o s

n a

P a n a m aacute F er tica y A gropro 4 0 0 e m p r esa s d istr ib u id o ra s a p r o x im a d a m e n te

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de entrevistas personales y datos de ministerios y secretariacuteas de agricultura de cada paiacutes y de la Caja Costarricense de Seguro Social para Costa Rica

U n ioacuten N icaraguuml en se de A gricu ltores (u n ag)89 p eq u entilde os y m ed ia n o s p roshyductores privados estaacuten in cu rsion an d o en productos orgaacuten icos los cuales son m enos costosos de obtener debido a que u tilizan m enos insum os

En Panam aacute soacutelo existen dos em presas productoras de fertilizantes mdash Fer- tica y A gropromdash las cu a les so n form uladoras D e esta form a la im p ortashy

89 httpwwwunagorgni


c ioacuten de agroquiacutem icos es decisiva para surtir el m ercado interno E n el paiacutes fu n cion an ap rox im ad am en te 400 em p resas d istr ib u id oras de agroq u iacutem ishycos pero aunque cuentan con un gran nuacutem ero de proveedores existen d isshytorsiones en el m ercado de estos insum os

Las im portaciones de abon os y fertilizantes que realizan los p a iacuteses de la reg ioacuten se ob servan en e l cu ad ro iv 18 (soacute lo se m u estran lo s tres p a iacuteses de origen de m ayor relevancia en 2001) Los seis p a iacuteses centroam ericanos tie shyn en siem pre a lo s E stados U nidos com o una de las tres fuentes m aacutes im porshytantes de im portaciones aunque este paiacutes tendioacute a d ism inu ir sign ificativashym ente com o proveedor de C osta Rica El Salvador G uatem ala y N icaragua Al m ism o tiem p o la F ed eracioacuten de R u sia p en etroacute m u y fu ertem en te en el m ercad o g u a tem a lteco y a lgo sim ila r ocu rrioacute co n la s ex p o rta c io n es de U crania al m ercado n icaraguumlense90 E llo refleja el m ism o fen oacutem en o d etecshytad o a esca la g lo b a l y d escr ito an ter iorm en te resp ecto de lo s p a iacuteses de E uropa del Este Por otra parte los p a iacuteses cercanos eran proveedores releshyvantes de abon os y fertilizantes para c in co de las se is n acion es estudiadas C osta R ica su rtiacutea en form a im portante a N icaragu a y Panam aacute C olom bia proveiacutea de estos in su m o s a Costa R ica y Panam aacute V enezuela a El Salvador y El Salvador a H onduras De todas form as el com ercio de ab on os y fertilishyzantes p u ed e ser m u y erraacutetico asiacute a v eces a p arecen p roveed ores im p orshytan tes en un antildeo aislado d esp u eacutes de lo cual ya no se m antiene la relacioacuten com ercial

Poder de mercado

N o se ha percib ido en este m ercado com o en el caso del cem ento un flujo de cap ita les extranjeros d estin ad o a la com pra o in sta la c ioacute n de em presas productoras T am poco se h an experim entado fu sio n es entre em presas n ashyc ion ales y extranjeras La actividad productiva de alguna form a se ha m an shyten id o en a lg u n o s p a iacuteses pero siem p re en form a m arginal ex cep to en el caso de Costa R ica donde la fabricacioacuten de estos in su m os se ha reducido co m o ya se m en c io n oacute E l fu n c io n a m ien to del m ercad o in tern o de fertilishyzantes por lo tanto depende m u ch o de su d istribucioacuten y com ercializacioacuten E n princip io ex isten con d ic ion es en el m ercado de fertilizantes en los paiacuteshyses estu d ia d o s que d eb eriacutean facilitar la co m p eten cia E n general hay un

90 En este uacuteltimo caso no puede saberse auacuten si se trata de un fenoacutemeno pasajero

C u a d r o iv i s Principales importacionesa de abonos y fertilizantesb del istmo centroamericano (1994-2001)(m ile s d e d oacute la r e s )

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor

Costa Rica EUA 9077 720 7481 474 5441 554 4 048 262 8 640 539 7 528 470 10089 662 1 740 243Canadaacute 0 00 0 00 0 00 0 00 126 08 1250 78 0 00 1378 193Colombia 0 00 22 01 801 82 1585 102 434 27 606 38 360 24 822 115

El Salvador EUA 1666 246 2 954 553 8 900 648 5 446 383 974 118 1847 217 358 44 557 94Canadaacute 647 95 330 62 0 00 712 50 1901 230 878 103 872 108 876 148Venezuela 0 00 0 00 2211 161 2427 171 1 596 193 1984 233 3 768 468 3 074 518

Guatemala EUA 7 828 349 11099 352 14 021 546 6 877 251 5057 227 5 566 228 2417 127 2248 81Noruega 6 552 292 3 982 126 4 567 178 5183 189 3115 140 4931 202 2 099 110 2 920 105Rusia 1773 79 4494 142 0 00 0 00 29 01 4442 182 6176 323 10 646 383

Honduras Canadaacute 2519 208 0 00 2101 164 2009 90 0 00 35 02 1317 82 604 36El Salvador 0 00 50 05 10 01 26 01 42 02 74 05 923 57 1064 64EUA 5 266 435 5106 488 5 285 412 13 036 583 13 704 762 7496 459 9 554 593 11226 674

Nicaragua Costa Rica 14 15 25 07 61 19 243 61 146 34 158 29 819 180 1002 414EUA 566 594 153 45 507 161 639 160 544 127 74 13 43 09 102 42Ucrania 0 00 0 00 0 00 0 00 0 00 0 00 0 00 677 280

Panamaacute Colombia 1325 146 4233 473 2 562 325 944 121 239 52 1017 192 805 189Costa Rica 3 063 339 162 18 2285 290 3 830 490 2 899 630 2 661 502 1486 350EUA 4161 460 4153 464 1 130 143 888 114 651 141 1 181 223 1 183 278

a Se presentan las importaciones de abonos y fertilizantes de los tres paiacuteses de origen maacutes importantes en 2001 Los porcentajes muesshytran el peso de las importaciones provenientes de cada uno de los paiacuteses de origen en el total de importaciones de abonos y fertilizantes

b Se tomaron las partidas 2721 abonos animales o vegetales esteacuten o no esteacuten mezclados o quiacutemicamente tratados abonos producidos por mezcla o tratamiento quiacutemico de produccioacuten de origen animal o vegetal 56219 otros abonos nitrogenados (incluso mezclas nep) 56229 abonos minerales o quiacutemicos fosfatados nep 56239 abonos minerales o quiacutemicos potaacutesicos nep 56291 abonos nep que contengan los tres elementos fertilizantes (nitroacutegeno foacutesforo y potasio) 56292 abonos minerales o quiacutemicos con los dos elementos fertilishyzantes (nitroacutegeno y foacutesforo) y 56295 fertilizantes nep que contengan dos elementos fertilizantes (nitroacutegeno y foacutesforo de la cuci rev3)

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exteshyrior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)


nuacute m ero con sid erab le de d istribu idores de fertilizan tes en cada paiacutes en el caso de Costa R ica in clu so hay productores N o debe descartarse sin em shybargo que una em presa com o Fertica mdash integrada verticalm ente en cuanto a produccioacuten im portaciones acceso a infraestructura portuaria y d istribushycioacuten y con presencia en cuatro de los paiacuteses de la regioacutenmdash pueda ejercer alshyguacuten poder de m ercado

A pesar de lo s nu m erosos actores en el m ercado de im portaciones d isshytribucioacuten y com ercia lizacioacuten de fertilizantes estos m ercados tien en fuertes distorsiones n o tanto por un control m on op olista u o ligop olista de las em shypresas operantes sino m aacutes b ien debido a la calidad y la especificacioacuten de los p rod u ctos que lleg a n al u su a rio final E stas d isto rs io n es se derivan de la fa lta de in fraestructura y p erson al cap acitad o para d eterm in ar la ca lidad del p rod u cto im portado D e esta form a hay p rod u ctos que se in trod u cen en el m ercado y que no cum plen con las norm as de calidad estab lecidas por cada p a iacutes y e sp ec ifica d a s en lo s reg istros de im p ortac ioacuten Asiacute ex iste u na com p eten cia d eslea l entre productos de alta ca lidad y otros de calidad in shyferior que participan con los prim eros en igualdad de con d ic ion es E s p o s ishyb le que en el m ism o m ercado esteacuten com p itien d o co n precios a lgo d iferenshytes y los productos ldquogen eacutericosrdquo sean m aacutes baratos pero el agricultor no estaacute con scien te de las d iferencias de calidad entre u n os y otros Con la apertura com ercial y la d esregu laciacuteoacuten esta ten d en cia se ha acentuado E n Panam aacute por ejem plo co m o resu ltado de la apertura del registro cualqu ier persona puede im portar productos agroquiacutem icos m ediante un traacutem ite que tarda 60 diacuteas Por otra parte Costa R ica es el paiacutes que tiene m aacutes recursos y preparashycioacuten para garantizar la calidad de los fertilizantes que se com ercian Los proshyductos agroquiacutem icos que ingresan al paiacutes deben cum plir con las norm as de la epa (E nvironm ent Protection Agency) y la fd a (F ood and Drug A dm inisshytration) asiacute com o las de la c e e

En la m ayoriacutea de los paiacuteses el cuerpo legislativo para regular la calidad de estos insum os agriacutecolas se ha creado apenas a fin es de los antilde os noventa o p rin cip ios de 2000 H onduras y P anam aacute so n lo s que m aacutes recien tem en te han estab lecid o estas d isp o sic io n es legales (veacutease el cuadro iv 19) Con ex shycep c ioacute n de C osta R ica y E l Salvador los d em aacutes p a iacuteses n o con tab an hasta hace poco tiem p o con laboratorios propios para analizar la co m p o sic ioacute n y efectividad de los agroquiacutem icos im portados o producidos en el paiacutes G uateshym ala tiene un laboratorio nacional pero su capacidad es lim itada y deben enviarse m uestras a u n laboratorio en E l Salvador para analizarlas Panashym aacute auacuten estaacute m on tan d o su p rim er laboratorio H on d u ras soacute lo d esd e 2002

C u a d r o iv19 Regulacioacuten de comercio y uso de productos agroquiacutemicos

Registro de agroquiacutem icos im portados

Regulacioacuten de uso de fertilizantes y plaguicidas Laboratorios

Costa Rica Direccioacuten de Proteccioacuten Agropecuaria m a g

Ministerio de Salud

Siacute

El Salvador Divisioacuten de Registro y Fiscalizacioacuten

Direccioacuten General de Sanidad Vegetal y Animal

Ministerio de Agricultura

Ley sobre el Control de PesticidasFertilizantes y Productos de Uso Agropecuario 1973a Reglamento (1980) Ley de Sanidad Vegetal y Animal de diciembre de 1995 Normas Salvadorentildeas n s o

65080050396 al n s o 65080051096

Laboratorio del sector puacuteblico

Guatemala Oficina Nacional de Registros


Decreto nuacutem 36-98Ley de Sanidad Vegetal y Animal Decreto nuacutem 43-74 Ley Reguladora de Pesticidas Acuerdo Gubernativo nuacutem 746-93 Acuerdo Ministerial nuacutem 631

Laboratorio del Ministerio de Salud ademaacutes se enviacutean muestras a laboratorio de El Salvador

Honduras Secretariacutea de Agricultura

Ley Fitozoosanitaria1997 se aplica desde 2002

Fundacioacuten Hondurentildea de Investigacioacuten Agriacutecola ( f h i a ) (indepenshydiente)

Nicaragua Ministerio de Agricultura y Ganaderiacuteab

Ley Baacutesica para la Regulacioacuten y Control de Plaguicidas Sustancias Toacutexicas Peligrosas y Otras Similares y su Reglamento (nuacutem 274) 1998

No tiene

Panamaacute Direccioacuten General de Sanidad Vegetal del Ministerio de DesarrolloAgropecuario (Mida)

Manual de Procedimientos para el Registro de Aditivos Fertilizantes Materias Teacutecnicas y Plaguicidas para uso en la Agricultura Mida febrero de 2001

No tiene (en proceso de crear uno)

a Ha sido reformada cinco veces desde 1973b Para obtener el registro se requiere un dictamen teacutecnico emitido por los ministerios de

Salud y de Ambiente y Recursos NaturalesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de

leyes de los paiacuteses y entrevistas personales con funcionarios de las dependencias gubernashymentales vinculadas con el mercado de fertilizantes


tiene un conven io con u n laboratorio privado n acion al para realizar dichas pruebas pero su capacidad es lim itada En N icaragua por uacute ltim o existe la leg islacioacuten sobre norm as de registro y uso de fertilizantes pero n o se cu en shyta con los laboratorios requeridos para los anaacutelisis C om o se advierte a p eshysar de los avances la m ayoriacutea de lo s p a iacuteses n o tien en capacidad su ficien te d e laboratorio n i de personal ca lificad o para recoger y analizar las m u esshytras de fertilizantes y de productos agriacutecolas cu ltivados con eso s insum os

En el m ercado de fertilizantes existe una cierta in tegracioacuten vertical entre las em presas productoras y distribuidoras ya sea porque las prim eras tienen su propia red de d istribucioacuten o porque proveen de creacutedito a las distribuidoras y aseguran asiacute ciertos canales de distribucioacuten S in em bargo el hecho de que la m ayor parte del producto provenga del exterior genera com p eten cia para las em presas locales aun cuando esteacuten integradas verticalm ente Una integrashycioacuten vertical m uy com uacute n hasta hace poco y que generaba poder de m ercado era aquella entre proveedores extranjeros y d istribuidores n acion ales m eshydiante contratos de exclusividad En la m ayoriacutea de los paiacuteses excepto H ondushyras estos arreglos ya no son legales y se ha abierto el m ercado a todo im porshytador y distribuidor que cum pla con los requisitos para importar Actualm ente ex iste un b uen n uacute m ero de im portadores d e form a que en la m ayor parte del istm o centroam ericano n o parece ejercerse un p od er de m ercado

De todas form as hay in d ic ios de cierto abuso de poder de m ercado por parte de a lgunos in term ediarios de fertilizantes ya que por ejem plo no han trasladado a lo s agricultores las ventajas de los m enores precios a lo s cuales lo s prim eros h an p od id o com prar estos in su m os en lo s uacute ltim os antildeos en el m ercado in ternacional E ste poder de m ercado probablem ente lo han p od ishydo ejercer debido a cierta segm en tacioacuten y d ispersioacuten del m ercado agriacutecola S in em bargo n o hay p ru eb as de que este fen oacute m en o sea frecu en te en la regioacuten En un estudio teacutecn ico realizado por la Clicac91 en el cual se com para el com portam iento de precios de estos in su m os entre 1997 y 1998 mdashperiodo en el cual se e lim in aron aranceles y se v ieron resu ltad os in m ed ia tosmdash se constata que los precios a distribuidores cayeron considerab lem ente en ese breve lapso pero no asiacute el precio al cual com praron estos in su m os los p roshyductores agriacutecolas

9 Clicac (1999b)

CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 2 1 5


U na de las barreras im portantes a la entrada de nuevas p lantas a la producshyc ioacute n es el a lto co sto h u n d id o que requ iere la in sta la c ioacute n de u n a em p resa sin tetizad ora d e fertiliza n tes de ca lid ad in tern acion a l A e llo suacute m ese que una planta de este tipo debe contar co n m ercados que vayan m aacutes allaacute d e las fronteras de u n p a iacutes cen tro a m erica n o p u es u n a p ro d u cc ioacute n e fic ien te en este rubro su p o n e elevad as eco n o m iacutea s de esca la Asiacute ex iste u n a barrera geograacutefica en el sen tid o de que lo s p a iacuteses de la reg ioacuten tien en un m ercado d em asiad o p eq u entilde o para albergar varias em p resas productoras de fertilishyzantes (considerando un proceso de produccioacuten com pleto y no soacute lo la m ezshycla de elem entos)

Otro obstaacutecu lo al ingreso de nuevos productores es que el transporte de fertilizantes es co sto so y requiere puertos y carreteras co n capacidad su fishyciente que no existen en la regioacuten Los paiacuteses m aacutes equipados son Panam aacute con un sistem a de puertos m odernos y de gran capacidad y Costa Rica con una term inal m ariacutetim a esp eciacutefica para Fertica (pero que de todas m aneras carece auacuten de cierta infraestructura) E n El Salvador Fertica tien e acceso al puerto de Acajutla que n o es m oderno pero p o see in sta lac ion es para el tran sp orte d el p rod u cto L os d em aacutes p a iacutese s t ie n e n serias lim ita c io n e s en m ateria de infraestructura portuaria

El proceso de registro ha sido un requisito en todos los paiacuteses para gashyrantizar la eficacia del insum o asiacute com o su seguridad pero en realidad no siem pre ha cu m p lid o este papel En princip io tod os los in su m os agroquiacute- m ico s a justados a las norm as deberiacutean tener a cceso ilim itad o al m ercado nacional pero el p roceso ha sido en general p o co transparente y durante m u ch o s a ntilde os h u b o u n a barrera im portante a la entrada de p rod u ctos geshyn u in am en te com petitivos E ste p roced im iento ha cam biado recien tem ente en a lgu n os p aiacuteses aunque se presen tan nuevos problem as E n efecto han aparecido elem en tos d istorsionadores en los m ercados de fertilizantes que junto con la falta de norm as y controles de calidad de los productos im porshytados (o su deacutebil ap licacioacuten ) han desvirtuado el im p acto b en eacutefico que las m edidas de apertura podriacutean haber ten ido en este sector

E n cu an to a las barreras a la en trada de fertilizan tes im p ortad os los aran celes so n p raacutecticam en te n u lo s en la reg ioacuten con ex cep c ioacute n de E l S a lshyvador donde tien en soacute lo 5 de arancel de form a que d esd e este pu n to de vista no hay m ayor o b staacute cu lo al in greso de esto s b ien es a lo s p a iacuteses de la regioacuten

Precios

La ten d en cia de los p recios in tern acion ales p resen toacute u n a draacutestica caiacuteda a partir de 1989 lo cual se advierte con claridad en las graacuteficas IV7 y iv 8 so shybre el m ercado de la urea en Alem ania y Japoacuten respectivam ente E n los E sshytados Unidos por el contrario donde se establecieron cuotas de im portacioacuten lo s precios no bajaron en form a tan pronunciada (veacutease la graacutefica iv 9 )

A unque n o se d isp o n e de in form acioacuten sobre to d o s lo s p a iacuteses cen troashym ericanos los precios de la urea y el su lfato de am on io en los paiacuteses sobre lo s cuales hay datos tom aron un curso d iferente al prevaleciente en los E sshytados U nidos y a lgu n os presentaron sign ificativas red u ccion es a partir de en ton ces Los E stados U nidos com o se veraacute m aacutes adelante han sid o tradishyc io n a lm en te un su rtid or im p ortan te de e so s p ro d u cto s para la reg ioacute n de Centroam eacuterica pero su p eso ha d ism inu ido casi en tod os esos m ercados en antildeos recientes de donde fue desp lazado por otros paiacuteses

H ay algunos factores adicionales en la regioacuten que explican la caiacuteda de los precios nacionales de lo s fertilizantes Asiacute ocurre con las d on acion es de fershytilizan tes recib idas por a lgunos de estos paiacuteses co m o en el caso de G uateshym ala y N icaragua E n estos p a iacuteses su ele hacerse la d istrib u cioacuten y venta de ab on o a p eq u entilde os y m ed ia n o s agricu ltores a p rec io s m en ores que lo s del m ercado Por ejem plo en 2000 en G uatem ala se d istribuyoacute u n tota l de un m illoacuten y m ed io de quintales de fertilizantes 40 de eacuteste donado por el goshybierno japoneacutes y 60 com prado por el gob iern o 92 T am bieacuten en N icaragua u n a p equentildea parte de las im p ortac ion es so n ldquod o n a c io n esrdquo rea lizad as por Japoacuten a traveacutes del precio Asiacute el precio de la urea que era de alrededor de 11 doacutelares en el m ercado internacional se vendioacute a u n precio de soacute lo nueve doacutelares en ese p a iacutes 93

F in alm en te o tro e lem en to que in flu ye en lo s p rec io s n a c io n a les es el contrabando de agroquiacutem icos por ejem plo desde N icaragua y H onduras a El Salvador aunque este factor no aparece recientem ente s in o que es erraacuteshytico y ha estado presente a lo largo de m u ch os antildeos de form a que su p o sishyb le in fluencia en los m enores precios en antildeos recien tes no es clara


92 El Diario de Hoy Guatemala 7 de marzo de 200293 Informacioacuten proporcionada por funcionarios de la Unioacuten Nicaraguumlense de Agricultores

(Unag)

G r aacute f i c a iv7 Precios de la urea en Alemania


G r aacute f ic a iv8 Precios de la urea en Japoacuten


Casos de controversia en el mercado internacional

H an existido a lgu n os casos de d en u n cias de dantildeo a la industria loca l atribuible a las im portaciones Eacute sta fue la situ acioacuten de Fertica en El Salvador d on d e d ich a em p resa h izo u n a p e tic ioacute n al M in ister io d e E co n o m iacutea para que se im p u siera u n a m ed id a de salvaguardia a la im p ortac ioacuten de fertilishyzantes con el fin de proteger a la produccioacuten nacional lo que habriacutea sign ifishycado increm entar el arancel a esos in su m os de 5 a 15 Un antildeo despueacutes de haber in iciado la in vestigacioacuten del caso el M inisterio de E con om iacutea con clu shyyoacute que no habiacutea bases para la denuncia Su investigacioacuten se fundam entoacute en el R eglam ento C entroam ericano sobre M edidas de Salvaguardia y el Acuershydo sobre Salvaguardias de la o m c 94

Conclusiones

El m ercado in ternacional de fertilizantes del cual depende estrecham ente la agricu ltura de C entroam eacuterica se en cu en tra en p len o p er io d o de ca m shybios in iciado a partir de la apertura de las econ om iacuteas de E uropa del E ste y la desregu lacioacuten de m ercados La gran com p eten cia que sign ificoacute a escala m undial la m ayor d isp on ib ilid ad de este producto ha provocado u na gran restructuracioacuten de la industria y a la vez una serie de conflictos com erciashyles De alguna m anera es com parable con a lgu n os asp ectos del sector del azuacutecar pues existe tam bieacuten u na sobreproduccioacuten y los gobiernos de E uroshypa pero sobre tod o el de lo s E stad os U nidos h an tratado de m an ten er el n ich o de p ro d u cc ioacute n de la s em p resas m ed ia n te m ed id a s co m erc ia les anshytidumping Los E stados U nidos han introducido u n sistem a de cuotas para la im portacioacuten de ciertos fertilizantes al igual que para el azuacutecar S in em shybargo estas m ed id as n o han sid o tan ex ito sas co m o en el ca so del azuacutecar para segm entar el m ercado y los precios de form a que las em presas siguen expuestas a la com p eten cia internacional

En los p a iacuteses de la regioacuten estudiada el m ercado de fertilizantes es m uy com p lejo E x isten c o n d ic io n e s p ro p ic ia s para que haya co m p eten c ia en este m ercado debido a los m uacuteltip les agentes en la im portacioacuten d istribucioacuten y com ercializacioacuten Los precios n acionales de los fertilizantes sobre los que se d ispon iacutea de in form acioacuten (urea y su lfato de am on io) cayeron en la regioacuten


94 El Diario de Hoy El Salvador Io de noviembre de 2001


G raacutefica iv9 Precios de la urea en Centroameacuterica y los Estados Unidos

1 1 1 C osta R ica W E l S a lv ad o r H o n d u ra s fmdash mdash H P a n a m aacute K 1 EUA


s igu ien d o de a lgu n a m anera el patroacuten in tern acion a l aunque n o del todo d ado que su principal proveedor extranjero los E stados U nidos m antuvo niveles de precios superiores a los de otros exportadores Por fin alrededor de 1993 lo s p recios se desligaron de la ten d en cia de lo s E stad os U n id os y bajaron proporcionalm ente m aacutes que allaacute en la m edida en que ese paiacutes pershydiacutea terreno frente a otros com p etid ores en el m ercado cen troam erican o a fines de los antildeos noventa

Por otra parte s i la m ayor co m p eten cia en lo s m ercad os in tern os d eshyb iera b en efic iar en prim era in sta n cia al co n su m id or final en este caso el agricultor pero en segunda in stancia al consum idor final de a lim en tos d en shytro y fuera de la regioacuten los efectos de la apertura y la desregu lacioacuten se deshyben ver con una oacuteptica m aacutes fina

Asiacute aun cuando los productores agriacutecolas efectivam ente cuentan con inshysu m os m aacutes baratos eacutestos n o son n ecesariam en te de la m ism a calidad que los fertilizantes que adquiriacutean a traveacutes de contratos exclusivos con proveedoshyres in ternacionales y cuando n o existiacutean los productos ldquogen eacutericosrdquo Actualshym en te la d iv ersifica c ioacute n de proveed ores lo s p rod u ctos ldquog e n eacuter ico srdquo y las


lim itac ion es para com probar la ca lidad de los in su m o s im portados por la falta de laboratorios personal capacitado norm as precisas etc han geneshyrado una com p eten cia d eslea l entre agroquiacutem icos de m en or y m ayor ca lishydad que al fin a l de cu en ta s perju d ica a lo s co n su m id o res de p rod u ctos agriacutecolas es decir a toda la pob lacioacuten de los p a iacuteses estud iados m aacutes aqueshyllos que con su m en productos im portados de Centroam eacuterica

En los uacute ltim os antildeos s in em bargo ha m ejorado el m arco legal e in stitu shycional que regula el u so y las caracteriacutesticas que deben tener los agroquiacutem ishycos lo cual ayudaraacute a lograr un com ercio y un m anejo m aacutes seguro de estos in sum os S in em bargo la apertura y ciertos aspectos de la desregu lacioacuten se llevaron a cabo m u ch o antes de que se hub ieran a fian zad o estas m ed id as para garantizar la segu rid ad en el m anejo de esto s p rod u ctos su e fectiv ishydad y seguridad en el con su m o de b ien es agriacutecolas Por con sigu ien te hubo un desfase entre las m ed idas im plantadas para que aum entaran las con d ishyc io n es de co m p eten cia en el m ercado antes de que ex istiera la regu lacioacuten para garantizar el tip o de p rod u ctos que d eb iacutean com petir D e h ech o este d esfase tardaraacute u n tiem p o con sid erab le en superarse dado que lo s p a iacuteses carecen de recursos financieros y h u m an os capacitados para llevar a cabo todas las accion es que se n ecesitan para un u so racional de los agroquiacutem ishycos com parable con el que se le da en lo s p a iacuteses desarrollados

La situacioacuten descrita es especia lm ente delicada si se considera que ex isshyte la costum bre en varios de lo s p a iacuteses an alizad os de u tilizar u n a excesiva cantidad de fertilizan tes con e fectos negativos sobre la sa lud de la p ob la shycioacuten Aunque probablem ente se em pleen m en os los agroquiacutem icos m aacutes toacutex ishycos actualm ente las praacutecticas de u so in tensivo de p lagu icid as y fertilizanshytes n o ha variado m ayorm en te Auacuten m aacutes al volverse m aacutes eco n oacute m ico este tipo de in su m os agriacutecolas es m uy probable que haya u n a in ten sificacioacuten en su uso con el agravante de que u n a parte del in su m o utilizado es de m enor ca lid ad y p ro b a b lem en te m aacutes toacute x ico que lo s q u e tra d ic io n a lm en te se im portaban en el periodo anterior a la apertura y la desregulacioacuten

C o n sid e r a c io n e s fin a le s

L os p a iacuteses cen troam erican os p resentan co n d ic io n es que en form a natural p ueden inhibir la com p eten cia en sus m ercados en virtud de su tam antildeo p eshyquentildeo El p redom in io de em presas m on op olistas u o ligop olistas en algunos rubros pone en prim er p lano la necesidad de p oliacuteticas de com p eten cia y de


regulacioacuten m odernas que puedan sim ular con d ic ion es de m ercado e in d u shycir una m ayor efic ien cia de las em presas

A sim ism o en econ om iacuteas pequentildeas las con d ic ion es de com p eten cia in shytern acion a les p u ed en in flu ir m u ch o en lo s m ercad os n a c io n a les u na vez que eacutestos han sido abiertos y desregulados lo cual requiere un esfuerzo e s shyp ecial de cooperacioacuten entre los paiacuteses y las contrapartes com erciales yo de in version es en los sectores p roductivos para evitar praacutecticas a n tico m p etishytivas La au sen cia de m eca n ism o s de este tip o p on e de m an ifiesto la fuershyte asim etriacutea entre los p a iacuteses en desarrollo y lo s industria lizados cuando se trata de s itu a c io n es de ab u so de p od er de m ercad o p or parte de las e m shypresas dom inantes A tiacutetu lo ilustrativo el ingreso de las m ism as dos em preshysas m u ltin a c io n a le s mdash C em ex y H o lc im mdash en la m ayoriacutea d e lo s p a iacutese s de C en troam eacuterica p u d o hab erse fren ad o y a siacute q u izaacute se h abriacutea d ad o o p o rtu shyn id ad a u n m ayor n uacute m ero de em p resas en la reg ioacuten si el m ercad o de cem en to relevante en lo geograacutefico hubiera sido el centroam ericano com o un todo

En sectores com o el del azuacutecar una regulacioacuten proactiva que estim ule a las em p resas a innovar tecn o loacute g ica m en te su s p lantas en lugar de velar soacute lo por su supervivencia p u ed e ayudarles a prepararse para u n a p osib le m ayor apertura al m en os a escala regional De hecho una paulatina liberaliza c ioacute n com ercia l y d esregu lac ioacuten en el istm o p odriacutea m ejorar con sid era shyb lem en te las con d ic ion es de com p eten cia de este m ercado

En los foros in ternacionales en los que se ha d iscutido el tem a de co m shyp eten cia en el p lano m ultilateral (D eclaracioacuten de D oha Foro G lobal de la C om petencia de la o c d e y la R ed Internacional de la C om petencia) la a sisshytencia teacutecn ica ofrecida a los paiacuteses en desarrollo debe considerar las esp ecishyf ic id a d es de e s to s p a iacuteses e sp ec ia lm en te lo s p eq u entilde o s de m an era que se form ulen los in stru m en tos m aacutes id oacute n eo s para m ejorar el papel de los m ershycados en su proceso de desarrollo (u n c ta d 2002a) Los m ecan ism os de co o shyperacioacuten internacional bilateral con los paiacuteses con los que se hayan suscrito acuerdos de libre com ercio tam bieacuten son un punto im portante para desarroshyllar e sto s m eca n ism o s Eacute ste es el ca so del t l c del T riaacutengulo del N orte y M eacutexico entre otros E n el p lano m ultilateral el A cuerdo de Libre C om ercio d e las A m eacutericas ( a l c a ) ta m b ieacuten es u n e sp a c io relevan te para d iscu tir el tem a de com p eten cia en los p a iacuteses d e la regioacuten

Por uacute ltim o una clara lecc ioacuten aprendida del periodo de reform as eco n oacute shym icas fue la necesidad de una m u ch o m ayor coord inacioacuten entre la poliacutetica econ oacutem ica el m arco regu latorio y la p o liacutetica de com p eten cia E l caso del


mercado de fertilizantes es muy ilustrativo en este sentido ya que la apershytura y la desregulacioacuten de los controles de importacioacuten realizadas antes de contar con las leyes normas de calidad del producto y los mecanismos de su implantacioacuten han tenido consecuencias muy adversas para el bienestar de usuarios de insumos y consumidores de productos agriacutecolas

ANEXO

Aspectos conceptuales

E l p r o c e s o d e d e s r e g u la c ioacute n a e s c a la in te r n a c io n a l la r e v o lu c ioacute n t e c n o loacute g ic a e n

te le c o m u n ic a c io n e s a s iacute c o m o la m a y o r in te g r a c ioacute n d e la s e c o n o m iacutea s n a c io n a le s y

r eg io n a le s h a n a y u d a d o a la m a y o r c o n c e n tr a c ioacute n in te r n a c io n a l d e lo s m e r c a d o s (a

tra v eacutes d e la m a y o r lib er ta d p a ra lo s flu jo s d e c a p ita le s lo s m e n o r e s r e q u is ito s pa ra

la in v e r s ioacute n e x tra n je r a d ir e c ta e tc ) Tal fe n oacute m e n o se h a tr a d u c id o e n u n a m a y o r

c o n c e n tr a c ioacute n e c o n oacute m ic a y d e p o d e r d e m e r c a d o y n o n e c e s a r ia m e n t e e n u n a

m a y o r e f ic ie n c ia e c o n oacute m ic a e n lo s m e r c a d o s m u n d ia le s

C o m o p r u e b a se p u e d e n m e n c io n a r lo s c a s o s d e la s in d u str ia s d e c e m e n to y d e

fa r m a c eacute u tic o s la s c u a le s h a n e x p e r im e n ta d o u n a se r ie d e fu s io n e s in te r n a c io n a le s

q u e d ie r o n lu g a r a u n n uacute m e r o r e d u c id o d e e m p r e sa s y p o r e n d e a u n a m a y o r c o n shy

c e n tr a c ioacute n d e eacute sta s

A ra iacutez d e e s te fe n oacute m e n o lo s g o b ie r n o s n a c io n a le s y lo s o r g a n ism o s in te r n a c io shy

n a le s h a n c o m e n z a d o a p o n e r a te n c ioacute n a la d im e n s ioacute n in te r n a c io n a l d e la p o liacutet ic a

d e c o m p e te n c ia D ic h o a s p e c to h a p r o p ic ia d o u n fu e r te d e b a te so b r e s u s p o s ib le s

im p lic a c io n e s e c o n oacute m ic a s y so c ia le s e n lo s p a iacutes e s 95 A lg u n a s a u to r id a d e s n a c io n a shy

le s d e c o m p e te n c ia s e h a n d a d o a la ta rea d e e x a m in a r la c o n d u c ta d e lo s p r o d u c to shy

res ex tra n jero s L a O M C h a p u e s to a te n c ioacute n a lo s e fe c to s d e la d im e n s ioacute n in te r n a c io shy

n a l d e la p o liacutet ic a d e c o m p e te n c ia E n la r e u n ioacute n m in is te r ia l d e la o m c o r g a n iza d a en

95 El intereacutes no es nuevo La dimensioacuten internacional de la poliacutetica de competencia ha sido tema de discusioacuten por varios antildeos leyes y poliacuteticas de competencia estuvieron en la agenda de negociaciones para el establecimiento de una Organizacioacuten Internacional de Comercio ( i t o por sus siglas en ingleacutes) despueacutes de la segunda Guerra Mundial Veacutease Davidow (1980) para un amplio anaacutelisis de los desarrollos en los antildeos sesenta y setenta Adicionalmente veacutease Hoekman (1997) para un anaacutelisis acerca de varias opciones para crear un acuerdo multilateral sobre poliacutetica de competencia Bliss (1996) y Levinsohn (1996) proveen una introduccioacuten a los aspectos de poliacutetica puacuteblica de competencia


S in g a p u r e n d ic ie m b r e d e 1 9 9 6 lo s p a iacutes e s m ie m b r o s d e c id ie r o n e s ta b le c e r u n g r u shy

p o d e trab ajo c o n o b je to d e e s tu d ia r la in te r a c c ioacute n e n la p o liacutet ic a c o m e r c ia l y la p o l iacute shy

t ic a d e c o m p e te n c ia 96

E n p a r ticu la r d o s a sp e c to s e s e n c ia le s h a n lla m a d o la a te n c ioacute n e n c u a n to a la

d im e n s ioacute n in te r n a c io n a l d e la p o liacutet ic a d e c o m p e te n c ia fu s io n e s y a lia n z a s in te r n a shy

c io n a le s y p o liacutet ic a s d e c a r te le s E n lo q u e s ig u e s e e x p o n d raacute u n a v is ioacute n g e n e ra l d e la

im p o r ta n c ia d e la s fu s io n e s y lo s c a r te le s S e h a raacute u n a b rev e e x p o s ic ioacute n d e a lg u n o s

d e su s e fe c to s q u e la b ib lio g r a f iacutea e c o n oacute m ic a r e c o n o c e 97 M aacutes a d e la n te ta m b ieacute n se

a r g u m e n ta raacute q u e la d im e n s ioacute n in te r n a c io n a l d e ta le s f e n oacute m e n o s h a s id o p o c o e s tu shy

d ia d a a p e sa r d e su im p o r ta n c ia E sp e c iacutef ic a m e n te se su b ra y a raacute la im p o r ta n c ia q u e

t ie n e p a ra la r e g ioacute n d e C en tr o a m eacuter ica c o n s id e r a r d ic h o a sp ec to

Apuntes generales sobre fusiones

L as fu s io n e s y a lia n z a s in te r n a c io n a le s so n o p e r a c io n e s c o n o c id a s c o m o fu s io n e s y

a d q u is ic io n e s c o n s is t e n e n la c o m p r a d e a c c io n e s a c t iv o s p a r te s s o c ia le s o c u a lshy

q u ier o tro m e c a n is m o q u e p e r m ite a u n a e m p r e sa a d q u ir ir e l c o n tr o l d e o tra c o n la

p e c u lia r id a d d e q u e a l m e n o s u n a d e la s p a r te s o p e r a e n d o s o m aacute s p a iacutese s D ic h a s

fu s io n e s p u e d e n c la s if ic a r se d e a c u e r d o c o n la a f in id a d d e la s a c t iv id a d e s q u e d e s shy

a rro lla n la s p a r te s D e e s ta fo r m a e x is te n c o n c e n tr a c io n e s h o r iz o n ta le s v e r t ica le s y

d e c o n g lo m e r a d o

L a s f u s io n e s h o r iz o n t a le s s o n a q u e lla s e n q u e la s e m p r e s a s p a r t ic ip a n e n e l

m is m o m e r c a d o y s o n c o m p e t id o r a s E l d a ntilde o p o t e n c ia l a la c o m p e te n c ia q u e se

d er iv a d e e lla s p r o v ien e d e l h e c h o d e q u e e s te t ip o d e o p e r a c io n e s r ed u c e e l n uacute m e r o

d e c o m p e t id o r e s e n u n m e r c a d o N o o b s ta n te a d if e r e n c ia d e lo s a c u e r d o s c o -

lu s iv o s la s c o n c e n t r a c io n e s h o r iz o n ta le s b a jo c ie r ta s c o n d ic io n e s p u e d e n d a r

lu g a r a m e jo r a s e n e l b ie n e s ta r d e r iv a d a s d e u n in c r e m e n to e n la e f ic ie n c ia e c o shy

n oacute m ic a

L as fu s io n e s v e r t ic a le s o c u r re n en tr e a g e n te s e c o n oacute m ic o s q u e e fe c tuacute a n d is t in shy

ta s e ta p a s d e l p r o c e s o p r o d u c t iv o e n u n a m is m a in d u s tr ia E s ta s o p e r a c io n e s n o

96 previo a este grupo de trabajo en 1992 fue establecido el Grupo de Trabajo Internacional sobre el Coacutedigo Antimonopolio compuesto principalmente por un grupo de alemanes expershytos en poliacutetica de competencia Dicho grupo produjo un borrador titulado International Antishytrust Code el cual fue planteado al pleno del g a t t en el verano de 1 9 9 3 Aunque dicho docushymento fue ampliamente criticado tuvo eacutexito en llamar la atencioacuten sobre la dimensioacuten internacional de la poliacutetica de competencia (Trebiacutelcock 1996)

97 La exposicioacuten se basa en Avalos y Melgoza (2002) Avalos (2002) Avalos y Ramiacuterez (2002) y Evenett Levenstein y Suslow (2001)


a fe c ta n la c o n c e n tr a c ioacute n d e m e rc a d o a u n q u e p u e d e n fa v o r ec er la s p r aacute c tic a s m o n o -

p oacute lic a s re la tiv a s 98

L as fu s io n e s d e c o n g lo m e r a d o so n d e tres tip o s E n la s d e n o m in a d a s d e e x te n shy

s ioacute n d e p r o d u c to se in v o lu c r a n e m p r e sa s q u e e la b o r a n d is t in to s b ie n e s p e r o u t i l i shy

z a n c a n a le s d e d is tr ib u c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n o a p lic a n p r o c e s o s p r o d u ctiv o s s im ishy

la res E l se g u n d o t ip o e s taacute c o n s t itu id o p o r o p e r a c io n e s d e e x te n s ioacute n d e m e r c a d o e n

la s q u e la s e m p r e sa s e la b o r a n e l m ism o p r o d u cto p ero p a r tic ip a n e n m e r c a d o s g e o shy

g r aacute fic o s d is t in to s F in a lm e n te la s c o n c e n tr a c io n e s d e c o n g lo m e r a d o d e t ip o ldquopuro

o c u r re n en tre e m p r e sa s q u e n o t ie n e n n in g u n a r e la c ioacute n en tr e siacute

L a s fu s io n e s h o r iz o n ta le s g e n e r a n u n e fe c to n e g a t iv o p a r a la c o m p e te n c ia al

r ed u c ir e l n uacute m e r o d e c o m p e tid o r e s e n e l m e r c a d o N o o b s ta n te e n o c a s io n e s p u e shy

d e n te n e r u n e fe c to fa v o r a b le so b r e la e f ic ie n c ia e c o n oacute m ic a e n p a r t ic u la r c u a n d o

c o n d u c e n a u n a r e d u c c ioacute n e n e l c o s to m a r g in a l99

E l m o d e lo b aacute s ic o p a ra m e d ir e l e fe c to d e u n a fu s ioacute n h o r iz o n ta l so b r e la e f ic ie n shy

c ia su p o n e q u e u n a e m p r e sa t ie n e u n c o s to p r o m e d io CMe0 c o n s ta n te L a e m p r e sa

o p e r a e n u n m e r c a d o c o m p e tit iv o e n e l q u e e l p r e c io e s ig u a l a l c o s to m e d io PQ =

CMe0 (en e s te c a so ig u a l a l c o s to m a r g in a l) 100

P o ste r io r m e n te s e p r o d u c e u n a fu s ioacute n q u e r ed u c e e l c o s to m e d io a CMev S i se

m a n tie n e la c o m p e te n c ia e n e l m e rc a d o e s c la ro q u e el b ie n e s ta r so c ia l a u m en ta raacute

p o r q u e la e m p r e sa p o d raacute in c r e m e n ta r su o fe r ta y red u c ir e l p r e c io lo q u e m e jo r a el

e x c e d e n te d e lo s c o n su m id o r e s S in e m b a rg o si la fu s ioacute n p r o d u c e u n a s itu a c ioacute n d e

m o n o p o lio e n to n c e s y a n o se c u m p le q u e e l p r e c io s e a ig u a l a l c o s to m e d io E n e s te

c a so la e m p r e sa m a x im iz a r aacute su s b e n e f ic io s e le v a n d o el p r e c io d e P0 a Pl y r e d u shy

c ie n d o la o ferta d e Q 0 a Q j

E l m o n o p o l io p r o d u c e u n a p eacute r d id a p a r a la s o c ie d a d d e n o m in a d a d e p e s o

m u e r to q u e e n n u e s tr o e jem p lo (g raacute fica i v a i ) e s taacute r ep r e se n ta d a p o r e l tr iaacute n g u lo A

E sta p eacuterd id a s ig n if ic a la r e d u c c ioacute n e n e l b ie n e s ta r d e la so c ie d a d q u e r e su lta d e l h e shy

c h o d e q u e e l m o n o p o lio p r o d u c e m e n o s S in e m b a r g o e n e l e je m p lo o c u r r ioacute u n a

m e jo r a e n la e f ic ie n c ia P ara la e m p r e sa e s to s ig n if ic a q u e le c u e s ta m e n o s p r o d u c ir

98 En este anexo no se abordaraacute el tema de fusiones verticales pero para mayor informashycioacuten veacutease Avalos y Melgoza (2002)

99 La eficiencia econoacutemica se identifica con la eficiencia de Pareto Es decir una situacioacuten eficiente es aquella en la que ninguacuten agente puede mejorar su situacioacuten sin afectar negativashymente la de otro Por lo tanto para que una fusioacuten genere un incremento en la eficiencia ecoshynoacutemica la reduccioacuten de costos de la empresa no es condicioacuten suficiente Por lo menos es necesario que aumente el excedente social entendido como la suma de los excedentes de los diversos grupos Una amplia exposicioacuten sobre el tema se encuentra en Roacuteller Stennek y Vershyboven (1999)

100 Una exposicioacuten maacutes detallada se encuentra en Viscusi Vemon y Harrington (2000)


c a d a u n id a d d e p r o d u c to E l b e n e f ic io q u e la e m p r e s a o b t ie n e p o r e s te c o n c e p to

e s taacute r ep re se n ta d o p o r e l r ec taacute n g u lo B

E n la s i t u a c ioacute n d e s c r ita h a y v a r io s e fe c to s i) la e m p r e s a o b t ie n e u n a r e n ta

c o m o r e su lta d o d e la s itu a c ioacute n d e m o n o p o lio D ic h a ren ta e s taacute r ep r e se n ta d a p o r la

d ife r e n c ia en tre su s in g r e s o s y su s c o s to s e s to e s la su m a d e lo s r e c taacute n g u lo s B y C

ii) lo s c o n s u m id o r e s v e n d ism in u id o su e x c e d e n te p o r d o s e fe c to s P r im ero p o r la

p eacuterd id a d e p e so m u erto se g u n d o p o r q u e u n a p a r te d e su e x c e d e n te a h o r a p e r te n e shy

c e a l m o n o p o l is ta (aacute r e a C) iii) n o o b s ta n te q u e lo s c o n s u m id o r e s e m p e o r a n e l

b ie n e s ta r s o c ia l c o n s id e r a d o c o m o la su m a d e lo s e x c e d e n te s d e la e m p r e sa y lo s

c o n s u m id o r e s e s m a yor d e b id o a q u e la p eacute r d id a d e p e s o m u e r to (tr iaacute n g u lo A ) e s

m e n o r q u e la r e d u c c ioacute n e n c o s to s (r ec taacute n g u lo B )

E sto uacute lt im o s ig n if ic a q u e e n s itu a c io n e s e n q u e se p r o d u ce u n a m o n o p o liz a c ioacute n

d e l m e r c a d o d e p e n d ie n d o d e l v a lo r q u e to m e la e la s t ic id a d d e la d e m a n d a u n a

p e q u e ntilde a m e jo r a e n la e f ic ie n c ia p u e d e c o m p e n sa r u n in c r e m e n to r e la t iv a m e n te a lto

d e p r e c io s

El a r g u m e n to a n te r io r h a s id o e s g r im id o c o n fr e c u e n c ia c o m o d e fe n s a d e la s

e m p r e sa s q u e p u e d e n a d q u ir ir p o d er d e m e r c a d o E n particu lar e s u n a r g u m e n to al

q u e a p e la n e m p r e sa s q u e e n fr e n ta n la c o m p e te n c ia in te r n a c io n a l E s ta s e m p r e sa s

s o s t ie n e n q u e se le s d e b e p e r m itir crecer a p e sa r d e q u e e llo r e p r e se n te u n p r o b le shy

m a p a ra e l m e rc a d o n a c io n a l p o r q u e d e e s a m a n e r a p u e d e n m ejo ra r su e f ic ie n c ia y

c o n ta r c o n u n a m a y o r fo r ta le z a p a r a c o m p e t ir c o n la p r o d u c c ioacute n d e l e x tra n je r o

E sta s r a z o n e s so n c u e s t io n a b le s p u e s s ig n if ic a n q u e lo s c o n s u m id o r e s n a c io n a le s

d e b e n su b s id ia r la c o m p e tit iv id a d in te r n a c io n a l d e la e m p r e sa 101

C ab e a c la ra r q u e p a ra la s a u to r id a d e s d e c o m p e te n c ia r e su lta d if iacutec il ev a lu a r d e

m a n e r a p r e c isa lo s e fe c to s s e ntilde a la d o s y a q u e c u a n d o la s e m p r e sa s a le g a n q u e u n a

c o n c e n tr a c ioacute n p r o d u c ir aacute b e n e f ic io s so b r e la e f ic ie n c ia t ie n e n in c e n t iv o s p a r a e x a shy

g e ra r e l a h o r r o e n lo s c o s to s d e p r o d u c c ioacute n A d em aacute s ta m b ieacute n a n u n c ia n la o b te n shy

c ioacute n d e d iv e r s o s a h o r r o s m u c h o s d e lo s c u a le s se lo g r a r iacutea n s im p le m e n te c o n u n a

m e jo r o r g a n iz a c ioacute n d e su s a c tiv id a d es

Al e v a lu a r u n a f u s ioacute n la s a u to r id a d e s d e c o m p e te n c ia d e d iv e r s o s p a iacutes e s n o

c o n s id e r a n v aacute lid o s c ie r to s a h o rro s s i s e o b t ie n e n p o r m e d io s d is t in to s d e la fu s ioacute n

E sta s itu a c ioacute n p u e d e e je m p lif ic a r se c o n la g r aacute fic a iv A 2

S u p oacute n g a se u n a e m p r e sa q u e a c tuacute a e n u n m e r c a d o e n el q u e h a y c o m p e te n c ia

101 Al respecto las autoridades de competencia de algunos paiacuteses entre ellos los Estashydos Unidos consideran que la obtencioacuten de mejoras en la eficiencia de la empresa no es un argumento para la defensa de concentraciones en las que se dantildee al consumidor del mercado relevante aun cuando la empresa pudiera mejorar su posicioacuten competitiva en otros mercados incluyendo el internacional

G raacutefica ivai


Precio-costo

L a e m p r e sa t ie n e u n c o s to m e d io c o n s ta n te CMeQ y v e n d e a u n p r e c io PQ q u e ig u a la

a d ic h o c o s to L a e m p r e sa q u ier e fu s io n a r se p ero la o p e r a c ioacute n la c o n d u c ir aacute a te n e r

p o d e r m o n o p o lis ta S i la s a u to r id a d e s p r o h iacuteb e n la fu s ioacute n la e m p r e sa p u e d e o p ta r

p o r m ejo ra r su e f ic ie n c ia p o r la v iacutea d e u n a e x p a n s ioacute n in te rn a y a s iacute r ed u c ir su c o s to

m e d io a CMe2 y to d a v e z q u e la fu s ioacute n n o se a u to r izoacute se m a n tie n e la c o m p e te n c ia

e n e l m e rc a d o E n e s te c a so la o fe r ta d e la e m p r e sa a u m e n ta d e Q 0 a Q2 y e l p r e c io

d ism in u y e d e PQ a P2 P o r c o n s ig u ie n te e l b ie n e s ta r d e lo s c o n s u m id o r e s se e lev a

E n la g raacute fica d ic h a m ejo r a e s taacute r ep re se n ta d a p o r la su m a d e la s aacute rea s A B y EV eacute a se a h o r a q u eacute o c u r r e s i se a u to r iz a la f u s ioacute n y s e p r o d u c e u n a s i tu a c ioacute n

m o n o p o lis ta E n e s t e c a s o la e m p r e s a p u e d e a lc a n z a r u n a r e d u c c ioacute n e n c o s t o s

m a y o r q u e la q u e se o b t ie n e en e l e jem p lo e n e l q u e la a u to r id a d p r o h iacuteb e la c o n c e n shy

tr a c ioacute n D e e s ta m a n era e l c o s to m e d io d ism in u y e h a s ta CMev S in em b a rg o e l p r e shy

c io a u m e n ta d e b id o a l p o d e r m o n o p o lis ta d e P0 a Px E n e s ta s itu a c ioacute n la g a n a n shy

c ia e n e f ic ie n c ia p a r a la e m p r e sa e s la su m a d e la s aacute r ea s E y D C on to d o h a y u n a

p eacute r d id a d e p e s o m u e r to r e s p e c to d e la s i tu a c ioacute n in ic ia l r e p r e se n ta d a p o r C P ero

a d e m aacute s h a y u n a n u e v a p eacute r d id a r e p r e se n ta d a p o r la s aacute r ea s A y B q u e s im b o liz a la

p eacute r d id a d e la e f ic ie n c ia q u e se h a b r iacutea g e n e ra d o e n c o m p e te n c ia si la e m p r e sa h u b ie shy

ra o p ta d o p o r u n a e x p a n s ioacute n in te r n a L u e g o p a r a e v a lu a r e l e f e c t o d e la f u s ioacute n

so b re la e f ic ie n c ia se d e b e r es ta r d e l aacute rea D la p eacute r d id a d e p e s o m u e r to q u e se ten -

G raacutefica ivA2


Precio-costo

d riacutea si n o se p e r m itier a la fu s ioacute n y la e m p r e sa se e x p a n d ier a in te r n a m e n te e s to es

la s aacute rea s A B y CL o a n te r io r s ig n if ic a q u e n o e s o b v io q u e u n a fu s ioacute n h o r iz o n ta l q u e g e n e r a u n a

m ejo r a e n la e f ic ie n c ia o p e r a tiv a d e la s e m p r e sa s p u e d a p r o d u c ir u n m a y o r b ie n e s shy

tar E l r e su lta d o d e p e n d er aacute d e la e la s t ic id a d d e la d e m a n d a y d e la m a g n itu d d e la s

e f ic ie n c ia s q u e se o b te n d r iacutea n c o n la fu s ioacute n y s in e lla La c o n c lu s ioacute n q u e se d er iv a e s

q u e c u a n d o u n a e m p r e s a p u e d e m e jo r a r su e f ic ie n c ia s in r e c u r r ir a u n a f u s ioacute n

r e s u lta m aacute s d if iacutec i l p a r a la s a u to r id a d e s d e c o m p e te n c ia a p r o b a r la tr a n s a c c ioacute n

so b r e to d o to m a n d o e n c u e n ta q u e la c o n c e n tr a c ioacute n p u e d e p r o d u c ir o tr o s e fe c to s

e n e l m e rc a d o e n p a r ticu la r so b re e l c o m p o r ta m ie n to d e lo s c o m p e tid o r e s 102

Carteles

E x is te n m u c h a s fo r m a s d e c o lu s ioacute n e n tr e e m p r e sa s c o m p e tid o r a s y h a y u n a p r e o shy

c u p a c ioacute n p e r m a n e n te d e q u e se p r o d u z c a n c o n c e n tr a c io n e s d e m e r c a d o m e d ia n te

la c o lu s ioacute n E n e fe c to la te n d e n c ia g e n e ra l e n m e r c a d o s n a c io n a le s e in te m a c io n a -

102 Una de las conclusiones maacutes importantes de diversos autores es que cuando la fusioacuten no produce eficiencias significativas los rivales no muestran gran oposicioacuten a la transaccioacuten


le s e s d e c o n c e n tr a c ioacute n P o r v a r ia s r a z o n e s la o l ig o p o liz a c ioacute n n o e s a n tic o m p e tit iv a

per se a u n c u a n d o e s o b v io q u e e l n uacute m e r o d e p a r tic ip a n te s e n u n m e r c a d o d e te r m ishy

n a la p r o b a b ilid a d d e c o lu s ioacute n P o r e so la d is t in c ioacute n en tr e la c o o p e r a c ioacute n a n tiacutec o m -

p e tit iv a y n o a n t ic o m p e t it iv a e s d if iacutec il d e d eterm in ar

E n teacute r m in o s g e n e r a le s la b ib lio g r a fiacutea d is t in g u e e n tr e colusioacuten expliacutecita y taacutecishyta103 La c o lu s ioacute n e x p liacutec ita e s s in oacute n im o d e lo q u e se c o n o c e m aacute s g e n e r a lm e n te c o m o

la c a r te liz a c ioacute n U n ca rte l e s u n a c u e rd o fo rm a l en tre e m p r e sa s e n u n a in d u str ia o l i shy

g o p o l is ta M ie m b r o s d e l c a r te l p u e d e n fija r lo s p r e c io s la c a n t id a d d e la p r o d u c shy

c ioacute n la s c u o ta s d e m e r c a d o la a s ig n a c ioacute n d e c lie n te s y te r r ito r io s o la d iv is ioacute n d e

g a n a n c ia E l c o m p o r ta m ie n to d e u n c a rte l c laacute s ic o im ita la b uacute sq u e d a d e r en ta s m o shy

n o p o lis ta s m e d ia n te la r e s tr ic c ioacute n d e la p r o d u c c ioacute n y e l a u m e n to o la f ija c ioacute n d e lo s

p r e c io s pa ra o b te n e r g a n a n c ia s m a y o r es

E n lo s c a s o s d e carteles puacuteblicos c o m o lo s c a r te le s e x p o r ta d o r e s (q u e n o r m a lshy

m e n te e s taacute n e x e n to s d e la s le y e s d e c o m p e te n c ia n a c io n a le s ) lo s c a r te le s d e d e p r e shy

s ioacute n (q u e p e r m ite n la r a c io n a liz a c ioacute n d e u n a in d u str ia ) o lo s a c u e rd o s in te r n a c io n a shy

le s so b re p r o d u c to s b aacute s ic o s (q u e fija n lo s p r e c io s e n lo s m e r c a d o s m u n d ia le s c o m o

e n el c a so del p e tr oacute le o y d e l a zuacute ca r) so n lo s g o b ie r n o s lo s q u e a b ie r ta m e n te e s ta b le shy

c e n y c o n tr o la n e l c u m p lim ie n to d e la s r eg la s q u e c o n c ie r n e n a lo s p r e c io s la p r o shy

d u c c ioacute n y o tr o s a su n to s r e la c io n a d o s S in e m b a rg o lo s ca r te le s p r iv a d o s se b a sa n e n

a cu erd o s secre to s y m u tu a m en te b e n e fic io so s q u e g o b iern a n la s c o n d ic io n e s d e l cartel

P a ra te n e r eacute x ito u n ca r te l r eq u ier e c o n c u r re n c ia rdquo co o rd in a c ioacute n y cu m p lishy

m ie n t o rdquo p o r p a r te d e s u s m ie m b r o s E s to s ig n i f ic a q u e lo s m ie m b r o s d e b e n se r

c a p a c e s d e d e te c ta r v io la c io n e s d e l a c u e rd o y c o n tr o la r su c u m p lim ie n to p o r m e d io

d e s a n c io n e s c o n tr a lo s v io la d o r e s E s ta s c o n d ic io n e s n o s e a lc a n z a n faacute c ilm e n te y

e s o a m e n u d o e x p lic a p o r q u eacute a lg u n o s c a r te le s t ie n e n u n a te n d e n c ia a d iso lv e rse e n

e l c u r so d e l t ie m p o 104

E n la b ib lio g r a f iacutea e c o n oacute m ic a d e p o l iacute t ic a d e r e g u la c ioacute n y c o m p e te n c ia g e n e shy

r a lm e n te se c o n s id e r a q u e la c r e a c ioacute n d e u n ca rte l e s e l c o m p o r ta m ie n to e s tr a teacute g ic o

q u iz aacute c o n m a y o r e s e fe c to s a n t ic o m p e t it iv o s so b re e l b ie n e s ta r d e l c o n su m id o r 105 E l

d a ntilde o e c o n oacute m ic o e s d o b le lo s c a r te le s r e d u c e n la p r o d u c c ioacute n y a u m e n ta n lo s p r e shy

c io s y d e e s a m a n e r a m e r m a n la c a p a c id a d d e c o m p r a d e lo s c o n s u m id o r e s E n

c o n se c u e n c ia se p r o d u c e u n a c a n tid a d m e n o r d e su b ie n o se r v ic io lo q u e fu e r za a l

pues el poder de mercado que resultariacutea es una oportunidad para que todos los participantes en el mercado eleven sus precios

103 Veacutease Willig (1991) p 292 y Evenett Levenstein y Suslow (2001)104 o c d e (1990)105 Para un anaacutelisis al respecto se puede consultar a Hay y Werden (1993) De acuerdo con

estos autores los carteles no ofrecen ldquoninguacuten beneficio legiacutetimo econoacutemico o socialrdquo que justishyfique las peacuterdidas que generan


c o n s u m id o r a s u s t itu ir lo p o r u n p r o d u c to m e n o s d e se a b le O b v ia m e n te e l p r e c io

d e r iv a d o p o r e l ca r te l e n s iacute m is m o y la tr a n s fe r e n c ia d e b ie n e s ta r d e sd e lo s c o n s u shy

m id o r e s h a c ia lo s p r o d u c to r e s e s o tr o d a ntilde o e c o n oacute m ic o pa ra lo s c o n su m id o r e s

L a c o lu s ioacute n taacute c ita p o r e l c o n tr a r io n o n e c e s it a u n a c u e r d o e x p l iacutec i t o n i u n a

c o m u n ic a c ioacute n en tr e la s e m p r esa s L a in te r d e p e n d e n c ia e s tr a teacute g ic a e n c u a n to a p r e shy

c io y p r o d u c c ioacute n e n u n a in d u s tr ia o l ig o p o lis ta g e n e r a in c e n t iv o s e n tr e lo s p a r t ic ishy

p a n te s p a r a c o o r d in a r s u s d e c is io n e s e n u n a p e r s p e c t iv a d e c a r te l p e r o s in u n

a c u e rd o e x p liacutec ito 106 D e a h iacute q u e la c o lu s ioacute n taacute c ita s e a m u y d if iacutec il d e com p rob ar

V arios fa c to res p u e d e n fa c ilita r la f ija c ioacute n d e p r e c io s 107 e n tr e lo s c u a le s d e s ta shy

c a n lo s s ig u ie n te s

a) La capacidad de subir y mantener los precios de la industria S i la s b arrera s d e

e n tr a d a a l m e r c a d o so n b a ja s o si e x is te n p r o d u c to s su s t itu to s la c o lu s ioacute n n o seraacute

e s ta b le y la s e m p r e s a s n o te n d r aacute n in c e n t iv o s p a r a e m p e z a r a p a r t ic ip a r o s e g u ir

p a r tic ip a n d o e n la f ija c ioacute n d e p r e c io s

b) Las empresas no esperan que la colusioacuten sea faacutecilmente descubierta o severashymente sancionada E n e s te c a so la g a n a n c ia d e la c o lu s ioacute n p o d r iacutea se r s ig n if ic a t iv a shy

m e n te m aacute s a lta q u e lo s c o s to s d e m u lta s y la p eacute r d id a d e r e p u ta c ioacute n e m p resa r ia l

c) Los costos de organizacioacuten son bajos S i la s n e g o c ia c io n e s en tr e la s e m p r e sa s

s o n d if iacutec i le s y lo s c o s to s d e la su p e r v is ioacute n y e l m o n ito r e o d e m a s ia d o a lto s n o se r aacute

se n c illo forjar u n a c o n sp ir a c ioacute n

d) Los productos involucrados son homogeacuteneos o muy parecidos L o s a c u e r d o s

so b re p r e c io s u n ifo r m e s n o se lo g ra n faacute c ilm e n te s i lo s p r o d u c to s so n m u y d is t in to s

en su s a tr ib u to s d e ca lid a d y d u ra b ilid a d E n e s ta s c ir cu n sta n c ia s se h a c e d ifiacutec il p ara

la s e m p r esa s sa b er s i la s v a r ia c io n e s e n v e n ta s se d e b e n a u n c a m b io d e p re fer en c ia s

del c o n su m id o r o a q u e u n o d e lo s m ie m b r o s e s taacute h a c ie n d o reb ajas secre ta s

e) La industria estaacute altamente concentrada o pocas empresas grandes entregan gran parte del producto S i h a y p o c a s em p r esa s e l c o s to d e o r g a n iz a c ioacute n c o lu s iv a e s

b a jo L a p r o b a b ilid a d d e d e sc u b r ir e m p r e sa s q u e n o r e sp e ta n lo s p r e c io s f ijo s se r aacute

c o r r e s p o n d ie n te m e n te m aacute s a lta

f) La existencia de una asociacioacuten de industria o de comercio L as a s o c ia c io n e s

p u e d e n se r u n a b a s e d e c o o r d in a c ioacute n d e a c t iv id a d e s e c o n oacute m ic a s y d e in te r c a m b io

d e in fo r m a c ioacute n q u e fa c ilita r iacutea la c o lu s ioacute n T a m b ieacuten sir v en p a ra r ed u c ir lo s c o s to s d e

o r g a n iz a c ioacute n y m o n ito r e o

C abe m e n c io n a r q u e la p r e se n c ia d e e s to s fa c to r e s n o d e te rm in a n e c e sa r ia m e n te

la ex is ten c ia d e c o lu sioacute n A s im ism o h a y a lg u n o s fa c to res q u e lim ita n la p o s ib ilid a d de

106 Sin embargo una cierta uniformidad de precios puede ser un resultado normal de un comshyportamiento econoacutemico racional en un mercado de pocos vendedores y productos homogeacuteneos

107 o c d e (1990)


c o lu s ioacute n h e te r o g e n e id a d d e p r o d u c to s d ife r e n c ia e n la e s tru c tu ra d e c o s to s d e la s

e m p r e s a s c o n d ic io n e s c iacutec l ic a s d e n e g o c io c l ie n t e la m u y e s p e c ia l iz a d a c a m b io

t e c n o loacute g ic o c o m p r a s in fr e c u e n te s d e lo s p r o d u c to s y e x p e c ta t iv a s e m p r e sa r ia le s

d is t in ta s 108

B iblio g rafiacutea

A m e r ic a n B a r A s so c ia t io n A n titru st S e c t io n (1 9 9 1 ) Report o f the Special Committee on International Antitrust W a sh in g to n

a n i a (A so c ia c ioacute n N ic a r a g uuml e n se d e In g en ie r o s y A rq u itec to s) (2 0 0 1 ) Revista oficial de la a n ia n uacute m 5 5 ju lio

A u qu ier A A y R E C aves (1 9 7 9 ) ldquoM o n o p o lis t ic E x p o r t In d u str ie s T rade T axes

a n d O p tim a l C o m p e tit io n P o lic y rdquo Economic Journal n u m 89

A v a los B M S (2 0 0 2 ) Essays on Merger Policy t e s is d e d o c to r a d o U n iv e r s ity o f

E ssex C o lch ester

y N J M e lg o z a (2 0 0 2 ) C o n c e n tr a c io n e s in t e r n a c io n a le s y a p l ic a c ioacute n d e

le y e s d e c o m p e te n c ia rdquo Gaceta de Competencia Econoacutemica a ntilde o 5 C o m is ioacute n

F ed era l d e C o m p e te n c ia ( c f c ) M eacutex ico

J C R a m iacuter e z (2 0 0 2 ) ldquoM erg er P o lic y in a n In te r n a tio n a l S e t t in g rdquo WorkingPapers Series D e p a r ta m en to d e E c o n o m iacutea In st itu to T e c n o loacute g ic o y d e E s tu d io s

S u p e r io r es d e M o n terrey ( i t e s m ) M onterrey

B aker D y W R o w le y (1 9 9 5 ) International Mergers The Antitrust Process S w e e t

a n d M a x w ell L o n d res

B aker J B (1 9 9 7 ) ldquoU n ila te r a l C o m p e tit iv e E ffec ts T h e o r ie s in M erg er A n a ly s isrdquo

Antitrust Bulletin n uacute m 11

B a rro s P P y L M B C abral (1 9 9 4 ) ldquoM erger P o licy in O p e n E c o n o m ies Europeshyan Economic Review n uacute m 38

B h a g w a ti J y R E H u d e c (1 9 9 6 ) Fair Trade and Harmonization Prerequisites for Free Trade Economic Analysis v o l 1 T h e MIT P r e ss C a m b r id g e M a s s a c h u shy

se tts

B ia n L y D G M cF etr id g e (2 0 0 0 ) ldquoT h e E ff ie n c ie s D e fe n c e in M erger C ases Im p lishy

c a t io n s o f A ltern a tiv e S ta n d a r d srdquo Canadian Journal o f EconomicsB ish o p M (1 9 9 3 ) E u ro p ea n o r N a tio n a l T h e C o m m u n ity rsquos N e w M erg er R e g u la shy

t io n rdquo e n M B ish o p y J Kay European Mergers and Merger Policy O x fo rd U n ishy

v ers ity P ress N u e v a York

108 Esta estructura inherente de incentivos en modelos colusivos es una razoacuten importante para su inestabilidad a lo largo del tiempo Veacutease Hay y Werden (1993)


B ish o p M y J K ay (1 9 9 3 ) European Mergers and Merger Policy O x fo rd U n iv ersity

P ress N u e v a York

B lis s C (1 9 9 6 ) ldquoTrade a n d C o m p etit io n C o n tro lrdquo e n J B h a g w a ti y R H u d ec (ed s )

Fair Trade and Harmonization Prerequisites for Free Trade v o l 1 T h e m i t

P ress C a m b rid g e M a ssa c h u se tts

B o e in g C o m p a n y (1 9 9 7 ) Current Market Outlook 97 C h ica g o

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P o lic y R e se a rc h ( c e p r ) L o n d res

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L o n d res

C ab ra l L M B (2 0 0 0 a ) Readings in Industrial Organization B la c k w e ll M a ld en

M a ssa c h u se tts

(2 0 0 0 b ) Introduction to Industrial Organization m it C a m b rid g e M a ssa c h u shy

se tts

C a m p b ell A N y M J T reb ilco ck (1 9 9 3 ) ldquoIn ter n a tio n a l M erg er R ev iew P ro b le m s

o f M u lt i-J u r isd ic t io n a l C o n f lic trdquo e n E K a n tz e n b a c h H E S c h a r r er y L W a-

v e rm a n Competition Policy in an Interdependent World Economy N o m o s V ershy

la g sg e se llsc h a ft B a d e n -B a d en

y (1 9 9 7 ) ldquoI n te r ju r is d ic t io n a l C o n f lic t in M er g er R e v ie w rdquo e n L

W a v e rm a n W S C o m a n o r y A G o to Competition Policy in Global Econoshymy Modalities for Cooperation R o u tle d g e L o n d res

C a v es R E (1 9 8 2 ) Multinational Enterprise and Economic Analysis C a m b r id g e

U n iv ersity P ress

c e p a l (C o m is ioacute n E c o n oacute m ic a p a ra A m eacuterica L a tin a y el C aribe) ( 2 0 0 0 ) Istmo centroshyamericano fomento y modernizacioacuten del sector agroexportador Los casos del azuacutecar el banano y el cafeacute ( l c m e x L 4 2 9 ) se d e su b r eg io n a l d e la c e p a l e n M eacutex ishy

co M eacutex ico

(2 0 0 1 ) Informacioacuten baacutesica del sector agropecuario subregioacuten norte de Ameacuterishyca Latina y el Caribe ( l c m e x L 5 0 6 ) s e d e su b r e g io n a l d e la c e p a l e n M eacute x ic o

M eacutex ico

(2002a) Proceso de consolidacioacuten de los mercados m ayoristas de electricidad


en los paiacuteses centroamericanos ( l c m e x L 5 4 7 ) s e d e s u b r e g i o n a l d e l a c e p a l e n

M eacutex ico M eacutex ico

c e p a l (2 0 0 2 b ) La inversioacuten extranjera en Ameacuterica Latina y el Caribe Informe 2001 ( l c G 2 1 7 8 - p e ) S a n t ia g o d e C h ile p u b l ic a c ioacute n d e la s N a c io n e s U n id a s n uacute m

d e venta S 0211G 4 7

CFC (C o m is ioacute n F ed er a l d e C o m p e te n c ia ) (1 9 9 7 ) Informe anual de competencia ecoshynoacutemica 1995-1996 M eacutex ico

C h urch J R y R W are (2 0 0 0 ) Industrial Organization A Strategic Approach Irw in

M cG raw -H ill N u e v a York

C lica c (C o m is ioacute n d e L ibre C o m p ete n c ia y d e A su n to s d e l C o n su m id o r ) (1 9 9 7 ) Los

p o s ib le s e fe c to s d e la p r iv a tiz a c ioacute n d e lo s in g e n io s d e a z uacute c a r so b re e l b ie n e sta r

d e l c o n su m id o r rdquo P a n a m aacute o c tu b re in eacute d ito

(1 9 9 8 ) R e sp u e s ta a la c o n s u lta d e la in d u s tr ia a z u c a r e r a n a c io n a l so b r e

la p o s ib i l id a d d e u n in c r e m e n t o a r a n c e la r io a l a z uacute c a r rdquo P a n a m aacute m a r z o

in eacute d ito

(1 9 9 9 a ) Estudio sectorial produccioacuten precios y mercado del cemento y delconcreto P a n a m aacute o c tu b re

(1 9 9 9 b ) A naacutelisis d e lo s p r e c io s d e lo s in su m o s a g r iacutec o la srdquo in eacute d ito

(2 0 0 1 ) Informe anual 2000 P a n a m aacute

C om an or W S (1 9 9 0 ) Competition Policy in Europe and North America Economic Issues and Institutions H a rw o o d A ca d em ic

C o n y o n M J (1 9 9 7 ) ldquoC o rp o ra te G o v er n a n ce a n d E x e c u tiv e C o m p en sa tio n Intershynational Journal of Industrial Organization

C o p ro c o m (C o m is ioacute n p a r a p r o m o v e r la c o m p e te n c ia ) (2 0 0 2 ) Boletiacuten de Competenshycia n uacute m 46

D a v id ow J (1 9 8 0 ) ldquoM u ltin a tio n a ls H o st G o v er n m e n ts a n d R e g u la tio n o f R e str ic t ishy

v e B u s in e s s P r a c tic e srdquo Columbia Journal of World Business n uacute m 15

D e L e oacute n I (2 0 0 0 ) The R o le o f C o m p e t it io n P o lic y in th e P r o m o t io n o f C o m shy

p e t i t iv e n e s s a n d D e v e lo p m e n t in L a tin A m e r ic a rdquo Boletiacuten Latinoamericano de Competencia

e I V a lca rce l (1 9 9 8 ) iquestEs c o n v e n ie n te a p lica r lo s p r in c ip io s d e la p o liacutet ic a d e

a n t im o n o p o lio s a la r e g u la c ioacute n d e lo s f lu jo s d e in versioacuten Boletiacuten Latinoameshyricano de Competencia

D ix it A K (1 9 8 4 ) In tern a tio n a l Trade P o lic y fo r O lig o p o lis t ic In d u str ie srdquo Econoshymic Journal n uacute m 94

E v e n e tt S J M C L e v en ste in y V Y S u s lo w (2 0 0 1 ) In tern a tio n a l C artel E n fo r c e shy

m en t L e s so n s fr o m th e 1 9 9 0 srdquo Working Papers Series F a c u lty R e se a r c h U n ishy

v ers ity o f M ic h ig a n B u s in e s s S c h o o l


F alvey R E (1 9 9 8 ) ldquoM er g er s in O p e n E c o n o m ic s rdquo The World Economy v o l 2 1

n uacute m 8

FAO (O r g a n iz a c ioacute n d e la s N a c io n e s U n id a s p a r a la A g r ic u ltu r a y la A lim e n ta c ioacute n )

( s f ) B ases d e d a to s e s ta d iacutes t ic o s d e la f a o rdquo (F a o sta t) [e n l iacuten e a ] h ttp fa o s ta t

f a o o r g d e fa u lt j sp la n g u a g e = E S

F arell J y C S h a p ir o (1 9 9 0 ) ldquoF lo r izo n ta l M ergers a n E q u ilib r iu m A n a ly s isrdquo Ameshyrican Economic Review n u m 80

F ig u ero a L y E B r en es (1 9 9 8 ) Anaacutelisis de la competitividad del sistema agroindusshytrial del azuacutecar en El Salvador n uacute m c e n - 5 2 0 I n s t i tu to C e n tr o a m e r ic a n o d e

A d m in is tra c ioacute n d e E m p r e sa s (In ca e )

F o x E M (1 9 9 7 ) H a r m o n iza tio n o f L a w a n d P ro c ed u r es in a G lo b a liz ed W orld rdquo

Antitrust Law Journal n uacute m 60

y J A O rd over (1 9 9 7 ) The H a r m o n iz a tio n o f C o m p e tit io n a n d T rade L a w rdquo

e n L W averm an W C o m a n o r y A G o to Competition Policy in the Global Ecoshynomy Modalities for Cooperation Studies in the Modem World Economy R o u -

t led g e L o n d res y N u ev a York

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N u ev a York

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m ic s rdquo American Economic ReviewH ea d K y J R ie s (1 9 9 7 ) In tern ation a l M erg ers a n d W elfare u n d e r D e ce n tr a liz e d

C o m p e tit io n P o lic y rdquo Canadian Journal of Economics n uacute m 30

H er n aacute n d e z R y C S c h a ta n (2 0 0 2 ) P o liacutetica s d e c o m p e te n c ia y r e g u la c ioacute n e n e l is t shy

m o c e n tr o a m e r ic a n o rdquo se r ie E s tu d io s y P e r sp e c tiv a s n uacute m 11 ( l c m e x L 5 4 4 e )

se d e su b r eg io n a l d e la c e p a l e n M eacutex ico M eacutex ico

H o e k m a n B (1 9 9 7 ) C o m p e t it io n P o lic y a n d th e G lo b a l T ra d in g S y s t e m rdquo The World Economy n uacute m 20

H o rn H y J L e v in so h n (2 0 0 1 ) ldquoM erg er P o lic ie s a n d Trade L ib e ra liza t io n rdquo Econoshymic Journal n uacute m 111

y L P e r sso n (2 0 0 1 ) The E q u ilib r iu m O w n e r sh ip o f a n In ter n a tio n a l O lig o shy

p o ly rdquo Journal of International Economics n uacute m 53

In te r n a tio n a l A n titru st C o d e W o rk in g G ro u p (1 9 9 3 ) D raft In te r n a tio n a l A n titru st


C o d e a s a G A T T -M T O -P lu r ila te ra l T rade A g r e e m e n trdquo b n a Antitrust and Trade Regulation Report O rg a n iz a c ioacute n p a ra la C o o p er a c ioacute n y e l D e sa r ro llo E c o n oacute m ishy

c o s ( o c d e ) W a s h i n g t o n

J a c q u e m in A (1 9 9 3 ) T he In te r n a t io n a l D im e n s io n o f E u r o p e a n C o m p e t it io n

P o lic y rdquo Journal of Common Market Studies n uacute m 31

et al (1 9 9 8 ) C o m p etitio n P o lic y in a n In ter n a tio n a l S ettin g T h e W ay A h eshy

ad World EconomyK abiraj T y M C h a u d h u r i (1 9 9 9 ) ldquoO n th e W elfare A n a ly s is o f a C ro ss-B o rd er M ershy

gerrdquo The Journal of International Trade amp Economic Development n uacute m 8

L e v in so h n J (1 9 9 6 ) ldquoC o m p e t it io n P o lic y a n d I n te r n a t io n a l T ra d erdquo e n J B h a g -

w a ti y R E H u d e c Fair Trade and Harmonization Prerequisites for Free Trade Economic Analysis vo l 1 T h e m it P ress C a m b rid g e M a ssa c h u se tts

L lo y d P J y G S a m p s o n (1 9 9 5 ) C o m p e titio n a n d T rade P o licy Id e n t ify in g th e

I s su e s a fter th e U ru g u a y R ou nd World Economy n uacute m 18

y K V a u tie r (2 0 0 1 ) ldquoR e g io n a l A p p r o a c h e s to C r o ss -B o r d e r C o m p e t it io n

P o lic ie srdquo e n S L ah ir i Regionalism and Globalization Theory and Practice R o u -

tled g e L o n d res

M cA fe e R P y M W ill ia m s (1 9 9 2 ) ldquoH o r iz o n ta l M e r g e r s a n d A n titr uacute s t P o lic y rdquo

Journal o f Industrial EconomicsM e F etr id g e D G (1 9 9 8 ) ldquoM er g er E n fo r c e m e n t u n d e r th e C o m p e t it io n A ct a fter

T en Y earsrdquo Review o f Industrial OrganizationM eik le jo h n R (1 9 9 9 ) An In te r n a tio n a l C o m p e t it io n P o licy D o W e N e e d It Is It

F ea s ib le rdquo World Economy n uacute m 22

M in is te r io d e E c o n o m iacutea y F in a n z a s (2 0 0 0 ) ldquoR e g is tr o d e a c t iv id a d e s d e p r iv a t iz a shy

c ioacute n U n id a d c o o r d in a d o r a pa ra el p r o c e so d e p r iv a t iz a c ioacute n rdquo P a n a m aacute [e n liacuten ea ]

h ttp w w w m e f g o b p a p rop ri v a t

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h ttp w w w o ec d o rg p d fM 0 0 0 0 7 0 0 0 M 0 0 0 0 7 6 5 1 pdf

(2 0 0 2 ) Fighting Hard-Core Cartels mdash Harm Effective Sanctions and Leniency


Programmes P ariacutes [e n liacuten e a ] h ttp w w w o e c d o r g p d fM 0 0 0 3 6 0 0 0 M 0 0 0 3 6 5 6 2

pd f

O rdover J A y R W illig (1 9 8 6 ) ldquoP er sp ec tiv e s o n M erg ers a n d W orld C o m p e tit io n rdquo

e n R G r ie so n Antitrust and Regulation L e x in g to n B o o k s L e x in g to n M a ssa shy

c h u se tts

G S a lo n e r y S C S a lo p (1 9 9 0 ) ldquoE q u ilib r iu m V ertica l F o r e c lo su r e rdquo Amerishycan Economic Review n uacute m 80

P eacuterez J M y L P ratt (1 9 9 7 ) Industria azucarera en Guatemala anaacutelisis de sostenibilidad n uacute m c e n 7 2 0 In st itu to C e n tr o a m er ica n o d e A d m in is tr a c ioacute n d e E m p r e shy

sa s (In ca e ) in eacute d ito

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in a G lo b a l E c o n o m y rdquo Georgetown Law Review n uacute m 75

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C o m m iss io n ( f t c ) W a sh in g to n

(1 9 9 9 ) ldquoC o m p e tit io n P o lic y in a G lo b a l E c o n o m y mdash T od ay a n d T o m o r ro w rdquo

Journal o f International Economic LawP ratt L y J M P eacuterez (1 9 9 7 ) Industria azucarera en El Salvador anaacutelisis de sosteni-

bilidad n uacute m c e n 7 3 1 In st itu to C e n tr o a m er ica n o d e A d m in is tr a c ioacute n d e E m p r e shy

sa s (In ca e ) S a n Salvad or se p tie m b r e in eacute d ito

P r o g r a m a N a c io n a l d e C o m p e t it iv id a d (2 0 0 1 ) M ejo r a m ien to d e l c lim a d e n e g o shy

c ios r e c o m e n d a c io n e s p a ra e l d e sa r r o llo d e u n a p o liacutet ic a L ey d e C o m p e te n c ia rdquo

G u a tem a la in eacute d ito

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U n iversity B o sto n

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t io n rdquo e n L W a v erm a n W S C o m a n o r y A G o to Competition Policy in Global Economy Modalities for Cooperation R o u tle d g e L o n d res

S c h e r er F M (1 9 9 4 ) Competition Policy for an Integrated World Economy T h e

B r o o k in g s In st itu te s W a sh in g to n

S c h m a le n s e e (1 9 7 9 ) ldquoO n th e U se o f E c o n o m ic M o d e ls in A n titru st T h e R e le m o n

C a serdquo Law Review U n iv ers ity o f P en n sy lv a n ia F ila d e lh a

S h e lto n J R (1 9 9 9 ) ldquoD e r e g u la t io n D e m o n o p o liz a t io n a n d P riv a tiza tio n H o w to

E n s u r e C o n s is te n c y w ith C o m p e t it io n rdquo e n The Role of Competition Policy for Development in Globalizing World Markets C o n fer en c ia d e la s N a c io n e s U n id a s

so b re C o m e rc io y D e sa rro llo ( u n c t a d ) G in eb ra

S in g h A (2 0 0 2 ) C o m p etitio n a n d C o m p e tit io n P o lic y in E m e r g in g M arkets In ter shy


n a t io n a l a n d D e v e lo p m e n ta l D im e n s io n s G -2 4 rdquo Discussion Paper n uacute m 18

o c d e P ariacutes

S in g h A y R D h u m a le (1 9 9 9 ) C o m p etitio n P olicy D e v e lo p m e n t a n d D e v e lo p in g

C o u n tr ie srdquo Development and Equity ( t r a d e ) Working Papers n uacute m 7 n o shy

v iem b re

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m ic P o lic y R e se a r c h ( c e p r ) L o n d res

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T h a ra k a n P y P J L lo y d (1 9 9 8 ) ldquoA n O v er v iew o f C o m p e t it io n P o lic y in a C h a n shy

g in g E c o n o m ic E n v ir o n m e n trdquo World Economy n uacute m 2 1

The Economist (1 9 9 7 ) ldquoB o e in g vs A irb u srdquo n uacute m s 7 9 -8 1 L o n d res

T in eo L y C C u rie l (2 0 0 1 ) iquestM ejora u n p a iacutes su m a r c o in s t itu c io n a l c o n p o liacutet ic a s

d e c o m p e te n c ia E l c a so d e G u a te m a la rdquo Boletiacuten Latinoamericano de Competenshycia ju lio

T iroacute le J (1 9 9 7 ) The Theory o f Industrial Organization 9 a e d T h e m i t P re ss L o n shy

d res y C a m b rid g e M a ssa c h u se tts

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O xford

u n c t a d (C o n fer en c ia d e la s N a c io n e s U n id a s so b re C o m e rc io y D e sa r ro llo ) (2 0 0 2 a )

Experiencia adquirida hasta la fecha en materia de cooperacioacuten internacional soshybre cuestiones de poliacutetica de competencia y los mecanismos utilizados ( t d b c o m 2

CLP21Revl) E s to c o lm o

(2 0 0 2 b ) U na c o o p e r a c ioacute n m u lt ila te ra l m aacute s e s tr e c h a e n m a te r ia d e p o liacutet ic a

de c o m p e te n c ia la d im e n s ioacute n d e l d esa r r o llo In fo rm e c o n so lid a d o d e lo s s e m ishy

n a r io s r e g io n a le s p o s t D o h a rdquo E s to c o lm o 15 d e m a y o in eacute d ito

V iscu s i W K J M V ern o n y J E H a rr in g to n (2 0 0 0 ) Economics of Regulation and Antitrust T h e m i t P ress C a m b rid g e M a ssa c h u se tts

W erd en G y L F ro e b (1 9 9 4 ) The E ffe c ts o f M erg ers in D if fe r e n t ia te d P ro d u c ts

In d u str ie s L o g it D e m a n d a n d M erg er P o lic y rdquo Journal o f Law Economics and Organization n uacute m 10

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P aris


W illia m so n O E (1 9 6 8 ) ldquoE c o n o m ie s a s a n A n titru st D e fen se T h e W elfare T radeshy

offs American Economic ReviewW illig R D (1 9 9 1 ) ldquoM erg er A n a ly s is In d u str ia l O r g a n iz a t io n T h eory a n d M erg e

G u id e lin e srdquo Brookings Papers on Economic Activity Microeconomics

V REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN CENTROAMEacuteRICA

UN ANAacuteLISIS COMPARATIVO

E u g e n io R ivera

D iv e r s o s procesos estaacuten transform ando radicalm ente el escenario trad icioshynal de las com u n icac ion es dando paso a la estructuracioacuten en lo s diversos p a iacutese s de n u evas te le c o m u n ic a c io n e s que m o d ifica n p ro fu n d a m en te las form as de producir de gestionar el E stado y de organizar la sociedad civil D inaacutem icos p rocesos de innovacioacuten tecn o loacuteg ica en el cam po de la in form aacutetishyca y las te lecom u n icacion es han generado la convergencia entre las d iferenshytes redes de com u n icac ioacuten conform ando u n a infraestructura d igita lizada e lectroacuten ica que perm ite la tran sm isioacuten in d iferen ciad a de voz im aacutegen es y datos m ediante la u tilizacioacuten de redes orig inalm ente diversas (las redes teshyle foacute n ica s trad ic ion a les las redes de fibra oacuteptica de te lev is ioacute n p or cable y la s redes inalaacutem bricas entre las que d estacan las de te le fo n iacutea m oacutevil) Del m ism o m odo las nuevas com u n icacion es electroacutenicas se sirven de gran d ishyversid ad de term in a les que s in em bargo con vergen en la cap acid ad de prestar al u su ario m uacute ltip les servicios E l an tigu o aparato de com p u tacioacuten p erson al m an tien e ciertas caracteriacutesticas orig in a les y de m anera s im u ltaacute shynea cum ple u na serie de funciones de los tradicionales aparatos telefoacuten icos y de la propia telev isioacuten a la vez que se con stitu ye en una m odalidad preshyponderante de con ex ioacuten con internet y m ediante la incorporacioacuten de divershysas ap licacion es in terviene centralm ente en los p rocesos de p rod u ccioacuten y ad m in istra c ioacute n tan to en la em p resa co m o en las in stitu c io n es p uacute b licas A la term inal de la te lefon iacutea m oacutevil auacuten es utilizada prim ordialm ente para la tran sm isioacuten de voz pero es tam b ieacuten u na relevante m odalidad de a cceso a in ternet y de m anera crecien te estaacute p erm itien d o la tran sm isioacuten de im aacute g eshynes Los d iversos tip o s de agen d a e lectroacuten ica presen tan cada vez m aacutes ca shyracteriacutesticas hasta hace p o co asociadas exclusivam ente a las com putadoras y estaacuten incorporando capacidades propias de la te lefon iacutea m oacutevil que p osib ishylitan la con ex ioacuten con internet

Al m ism o tiem p o ha ocurrido un im p resion an te p roceso de transforshy

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REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES 239

m acioacuten de la organizacioacuten industrial del sector que hasta hace poco era un aacutembito propio de la prestacioacuten monopolista de los servicios y hoy se ha conshyvertido en un cam po de intensa com petencia Operadores antes especialishyzados en segmentos especiacuteficos de las com unicaciones se fortalecen en su segmento original e incursionan en los restantes A segmentos de maacutes corta historia como la telefoniacutea moacutevil acuden operadores de diferentes oriacutegenes La propia telefoniacutea local aun cuando se m antiene en la m ayoriacutea de los paiacuteshyses bajo el control m onopolista se ve atacada por la telefoniacutea moacutevil por los operadores de televisioacuten (tv) por cable e incluso m aacutes recientemente por las empresas de distribucioacuten eleacutectrica que estaacuten empezando a explorar la posishybilidad de utilizar sus redes para las comunicaciones Se vive asiacute un proceso acelerado de transicioacuten desde el m onopolio tradicional a la com petencia

Estos procesos han tenido un correlato en la regulacioacuten La m ayoriacutea de los paiacuteses en el m undo han introducido reform as esenciales de sus m arcos regulatorios En m uchas partes se ha procedido a separar las actividades productivas de las regulatorias y estas uacuteltim as se han confiado a en tidashydes dedicadas exclusivamente a regular el sector Asimismo se ha liberalishyzado el sector privatizado los operadores puacuteblicos y promovido la entrada de nuevos operadores

Con excepcioacuten de Costa Rica los demaacutes paiacuteses centroam ericanos han im pulsado desde 1995 p ro fundas refo rm as de los m arcos regu la to rios han separado las funciones productivas de las reguladoras han privatizado las empresas estatales y se encuentran en estos m om entos en diversas fases de un esfuerzo com uacuten por introducir la competencia El nuevo vigor que ha adquirido el proceso de integracioacuten centroam ericano asiacute como la particishypacioacuten conjunta en diversas negociaciones de libre comercio hace necesashyrio revisar la m archa de las telecom unicaciones en la regioacuten De hecho el P lan Puebla-Panam aacute se ha propuesto desarro llar u n esfuerzo de arm on ishyzacioacuten de los m arcos regulatorios en la regioacuten

En este contexto el objetivo del presente trabajo es exponer un panorashym a global de la situacioacuten de las telecom unicaciones en Centroam eacuterica com parando los m arcos regulatorios de los distintos paiacuteses del istm o censhytroam ericano Asiacute en el p rim er apartado se caracterizan brevem ente las transform aciones de las telecom unicaciones En el segundo se revisan los procesos de privatizacioacuten y liberalizacioacuten de las telecom unicaciones en Centroameacuterica se describe el m apa de operadores en la regioacuten y se presenshyta una visioacuten sinoacuteptica del estado actual de las telecom unicaciones En el tercer apartado se com paran las principales norm as vigentes en el istm o

240 REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES

centroam ericano buscando identificar sus aspectos comunes y sus diferenshycias m aacutes significativas con objeto de sentildealar los principales cam pos sobre los cuales seriacutea necesario traba ja r pa ra avanzar en el proceso de arm onishyzacioacuten Finalmente el docum ento identifica las liacuteneas futuras de investigashycioacuten y algunas conclusiones preliminares

De la telefoniacutea tradicional a las comunicaciones modernas

La red puacuteblica telefoacutenica tradicional estaacute constituida baacutesicam ente por los conm utadores y la transm isioacuten Los prim eros son esenciales para determ ishynar la ru ta que debe seguir la voz a traveacutes de la red para llegar a su destino La transm isioacuten se realiza m ediante el pa r de cobre que liga al usuario con una term inal rem ota donde se ubica el conmutador En tal sentido como se observa en el diagram a vi un suscriptor inicia una comunicacioacuten se la enshyviacutea por la term inal rem ota al aparato de destino o si corresponde a la cen-

Diagrama v a La industria de telecomunicaciones tradicional

ld la rg a d is ta n c ia t r te rm in a l r e m o taF u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (cep a l) elaboracioacuten propia


tral local que la reenviacutea a o tra central que a su vez hace llegar el mensaje al aparato destinatario ubicado dentro de su sector Sin embargo esta com ushynicacioacuten puede estar dirigida fuera del aacuterea local por lo que debe ser derishyvada a una red de larga distancia que la transporte a su destino Con este fin en algunas centrales las redes locales se interconectan con las de larga disshytancia Estas uacuteltimas tom an la comunicacioacuten en la central indicada y la transshyportan a la central correspondiente a la ciudad o localidad de que se trate y finalmente la rem iten a traveacutes de la term inal rem ota al teleacutefono de destino

La red puacuteblica telefoacutenica ha presentado histoacutericam ente caracteriacutesticas de monopolio natural A raiacutez de la existencia de fuertes economiacuteas de escashyla (costos medios decrecientes) resultaba m aacutes econoacutemico que una sola emshypresa p restara los servicios El nudo baacutesico del m onopolio natu ra l radica en la ldquouacuteltim a millardquo es decir el par de cobre dedicado exclusivamente a un suscrip tor que lo conecta con la central rem ota y el resto de la red Como efecto del caraacutecter m onopolista del servicio el Estado se atribuye la faculshytad de fijar las tarifas al puacuteblico a fin de asegurar que la em presa no abuse de esa situacioacuten La tarifa estaacute constituida norm alm ente por un cargo fijo destinado a financiar las inversiones y gastos incurridos independientes del traacutefico y un cargo variable cuyo m onto depende del grado de utilizacioacuten del servicio Por su parte el transporte de las com unicaciones de larga disshytancia incluye dos cargos principales a saber el cargo por el transporte de la comunicacioacuten entre las dos centrales locales y los cargos de acceso (de enshytrada y salida) que debe pagar la em presa de larga distancia por la utilizashycioacuten de la red local

Procediendo a un enfoque m aacutes analiacutetico cabe advertir que en las teleshycom unicaciones la provisioacuten de los distintos servicios requiere una red de acceso al usuario final y al hallarse eacutesta concen trada en m anos de una em presa el resto de los operadores tiene que hacer uso de d icha red para realizar sus operaciones Ademaacutes al estar presente la em presa local en los otros segmentos de telecom unicaciones se generan incentivos para asum ir com portam ientos anticom petitivos entre los cuales destacan las acciones encam inadas a m antener su poder de m ercado en la red de acceso al usuashyrio final m axim izar utilidades usando su condicioacuten dom inante y generar barreras a la entrada de nuevos operadores (San M artiacuten y Fuentes 2000)

En los uacuteltim os antildeos el sector ha experim entado im portantes cam bios tecnoloacutegicos El desarrollo de la fibra oacuteptica trajo consigo prim ero una caiacuteda muy significativa de los costos de las com unicaciones de larga distanshycia (ld) que luego se extendioacute a las com unicaciones locales al construirse


redes del m ism o m aterial en las ciudades El desarrollo de las nuevas tecshynologiacuteas de inform acioacuten y com unicacioacuten perm itioacute tam bieacuten pronunciados descensos de precios en los sistem as de conm utacioacuten y en general de conshytro l de las redes a las que crecientem ente se les incorporoacute inteligencia Estos avances tecnoloacutegicos praacutecticam ente han term inado con las econoshymiacuteas de escala prevalecientes tradicionalm ente y han dado paso a la compeshytencia prim ero en ld y luego en telefoniacutea local La aparicioacuten de nuevos sershyvicios ha fortalecido estas tendencias Al mismo tiempo ello ha repercutido en un intenso desarrollo de las redes inalaacutem bricas que ha hecho posible la telefoniacutea moacutevil y nuevas modalidades de prestacioacuten del servicio de internet

En este contexto en el m undo de las telecom unicaciones la convergenshycia digital adquiere una im portancia cada vez mayor La Unioacuten Internacioshynal de Telecom unicaciones (uit) ha venido dedicando buena parte de su atencioacuten a esta m ateria Al respecto cabe preguntar queacute ha de entenderse por convergencia La uit subraya que existen m uchas definiciones lo cual refleja probablem ente que vivimos una fase de transicioacuten hacia la era de la informacioacuten o bien la dificultad objetiva de precisar el significado de un proceso tan dinaacutem ico o la presencia de diversas fuerzas que buscan ganar el control de la convergencia

En ese sentido la convergencia puede ser definida como la provisioacuten de servicios de com unicaciones digitales mdashincluyendo texto datos imaacutegenes y videomdash sobre la infraestructura existente o como el desarrollo de nuevos tipos de in fraestructu ra de com unicacioacuten capaces de m anejar la transm ishysioacuten de multim edia o la am pliacioacuten de los servicios y tecnologiacuteas de telecoshym unicacioacuten pa ra sum in istrar nuevas capacidades o finalm ente como la integracioacuten de estructuras industriales previam ente separadas por razones tecnoloacutegicas de m ercados o de poliacuteticas regulatorias Para com plicar las cosas m uchos de estos servicios que eran tradicionalm ente controlados loshycalmente son provistos ahora sobre bases globales lo que otorga a la conshyvergencia un com ponente internacional Para la uit el m om ento clave de la convergencia ha sido el del advenim iento del predom inio de un estaacutendar de comunicacioacuten de datos digital el tcpip que reuacutene las capacidades de m ulshytim edia en un solo protocolo


El proceso de privatizacioacuten el desarrolloY EL MERCADO DE LAS TELECOMUNICACIONES

EN EL ISTMO CENTROAMERICANO

El proceso de privatizacioacuten

D urante la deacutecada de los noventa se generalizoacute el proceso de liberalizacioacuten y privatizacioacuten de las empresas de telecomunicaciones Este proceso formoacute parte de estrategias orientadas a que el Estado abandonara su papel como productor asum iera tareas de tipo regulatorio y en general traspasara al m ecanism o de m ercado un papel m aacutes decisivo en la regulacioacuten y la asigshynacioacuten de los recursos C entroam eacuterica no constituyoacute u n a excepcioacuten resshypecto de estas tendencias Como se observa en el cuadro vl con excepcioacuten de Costa Rica todos los paiacuteses de la regioacuten ap robaron en tre 1995 y 1997 reform as legales orientadas a ab rir el sector a la com petencia y a privatizar las em presas puacuteblicas que operaban las telecom unicaciones No obsshytante las razones el recorrido y la suerte de los procesos privatizadores han sido variados

En el caso de Nicaragua la decisioacuten inicial de privatizar el Instituto Nishycaraguumlense de Telecomunicaciones y Correos (Telcor) fue tom ada en 1992 Originalmente los recursos que se obtendriacutean de la venta estaban destinashydos a integrarse en un fondo para pagar compensaciones a los propietarios de bienes y em presas expropiadas por el gobierno sandinista que por razoshynes de diverso orden no pudiesen devolverse En este contexto se separashyron las funciones reguladoras del Telcor de sus funciones productivas y en 1994 se transfirie ron sus activos a una nueva em presa denom inada E m shypresa N icaraguumlense de Telecom unicaciones (Enitel) Al m ism o tiem po la Asamblea Nacional discutioacute y aproboacute una ley que estableciacutea como requisito la aprobacioacuten de o tra ley especial para proceder a la privatizacioacuten de algushyna empresa y en el caso de telecom unicaciones la aprobacioacuten de una agenshycia reguladora Dicha ley fue sancionada en 1995 Seguacuten eacutesta la em presa privatizada tendriacutea un periodo de exclusividad de cuatro antildeos para telefoshyniacutea local y de larga distancia nacional e internacional sujeto al cum plim ienshyto de una serie de obligaciones en m ateria de expansioacuten de la red calidad de servicio y com prom isos laborales adem aacutes de que se le concediacutea la posishybilidad de optar por una licencia para telefoniacutea moacutevil Asimismo se detershym inoacute que se venderiacutea 40 de las acciones con un poder de voto equivalente

Cuadro v i Trayectoria de la liberalizacioacuten y la privatizacioacuten de las telecomunicacionesen el istmo centroamericano

Costa Ricaldquo El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute

Reforma del marcoregulatorio 1997 1996 1995 reformada

en 19971995-2001 1996

Fecha de 1998 Licitacioacuten Venta de 95 Intento de venta 2001-2002 En 1995 el Institutoprivatizacioacuten de monopolio de las de Hondutel en Licitacioacuten Nacional de Telecoshyla empresa de Antel que pasoacute acciones el antildeo 2000 puacuteblica de municaciones (Intel)telefoniacutea fija a llamarse llegoacute soacutelo una 40 de las se transforma eny modalidades CTE-Antel oferta (Telmex)

pero con un precio inferior al esperado por el gobierno

acciones de la Empresa Nicaraguumlense de Telecomushynicaciones (Enitel)

sociedad anoacutenima y

se dispone la venta de 49 de las acciones En 1997 se entregan en concesioacuten por 20 antildeos la telefoniacutea local la l d n y ld i y las terminales puacuteblicasb El 1deg de enero de 2003 terminoacute el derecho exclusivo

Empresa que France Telecom Empresa Luca Consorcio Empresa britaacutenicaadquiere operador S A y Telmex Telia Swedtel Cable and Wirelessexistente (45 acciones) Megateo-EMCE

(Honduras)

Fecha de Operador inicial A principios de Telcel S A La telefoniacutea moacutevilprivatizacioacuten de Telemoacutevil se los noventa se fue vendida se introdujola empresa de vendioacute 51 de entregoacute concesioacuten al Consorcio a principios de lostelefoniacutea moacutevil Internacional de por 20 antildeos a la Telia Swedtel noventa Existen dosy modalidades Comunicaciones empresa Comcel Megateo-EMCE operadores Cable and

(Intel) a Telefoacutenica Posteriormente se en abril de Wireless y BellSouthPosteriormente creoacute Telgua S A 2003se autorizoacute el que ingresoacute coningreso de sistema pcs

CTE-Telecom Posteriormente se incorporoacute Telefoacutenica de Espantildea

a Un proyecto que impulsaba una profunda reforma del sector fue presentado a la Asamblea Nacional en 2000 Fuertes manifestaciones populares obligaron a su retiro

b El contrato de concesioacuten nuacutem 134 del 29 de mayo de 1997 le otorgoacute a Intel S A ahora Cable and Wireless Panamaacute S A el derecho de operar administrar instalar prestar y explotar por su cuenta y riesgo dentro de todo el territorio nacional los servicios de telecomunishycacioacuten baacutesica local nacional internacional de terminales puacuteblicas y semipuacuteblicas y el servicio de alquiler de circuitos dedicados de voz Este derecho se le otorgoacute en reacutegimen de exclusividad temporal y finalizoacute el 1deg de enero de 2003 Treinta y nueve empresas han cumplido con los requisitos exigidos por el Ente Regulador de los Servicios Puacuteblicos para prestar servicios de telecomunicaciones cuando se proshyduzca la apertura del mercado de las telecomunicaciones

F u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (cep a l) elaboracioacuten propia sobre la base de informacioacuten oficial


a 57 (Raventoacutes 1998) D iferentes d ificu ltades1 fueron postergando su realizacioacuten hasta el 12 de diciembre de 2001 cuando luego de un proceso de licitacioacuten puacuteblica se entregoacute la em presa al Consorcio Telia Swedtel Ab- emce por un periodo de 20 antildeos

En el caso de Honduras en 1995 se aproboacute la ley que liberalizaba p a rshycialmente el sector y autorizaba la privatizacioacuten de la Em presa H ondurentildea de Telecom unicaciones (Hondutel) La idea baacutesica era lic ita r un paquete accionario equivalente a 47 de las acciones entregar 2 a los trabajadoshyres y que el gobierno m antuviera el 51 restante Se preveiacutea que la em preshysa disfrutariacutea de un periodo de exclusividad de ocho antildeos en telefoniacutea local y ld nacional e internacional Al igual que en Nicaragua la concesioacuten estashyba vinculada con objetivos en m ateria de penetracioacuten (12 por cada 100 hashybitantes hacia 2004) No obstante dificultades de variada naturaleza fueshyron re trasando el proceso de privatizacioacuten (Raventoacutes 1998) En 2000 se realizoacute un proceso de licitacioacuten y pese a existir seis interesados a su convoshycatoria llegoacute solam ente una oferta de la em presa de origen m exicano Tel- mex que se rechazoacute por ser inferior al m iacutenimo exigido por el gobierno

El 6 de enero de 1994 se otorgoacute la concesioacuten de explotacioacuten de Servicios de Telefoniacutea Moacutevil Celular en la Repuacuteblica de H onduras a las com pantildeiacuteas Motorola Inc Millicom International Cellular S A (mic) y Proempres S A rep resen tadas p o r la sociedad Telefoacutenica Celular S A (Celtel) Dicho convenio fue suscrito por am bas partes con fecha 7 de agosto de 1995 La

1 Se habiacutea programado privatizar Enitel en 1999 y ello constituiacutea el segundo esfuerzo de privatizacioacuten (el primero habiacutea sido detenido en medio de turbulencias poliacuteticas en 1996) La Asamblea Legislativa nicaraguumlense aproboacute la venta de Enitel en junio de 1998 El plan preveiacutea una venta inicial de 40 de la empresa al sector privado mientras que el gobierno mantendriacutea 49 y los trabajadores el otro 11 El ganador tendriacutea un periodo de exclusividad de tres antildeos El gobierno deberiacutea vender el porcentaje indicado de 49 en los tres antildeos siguientes en el mercado nicaraguumlense e internacional de valores Lamentablemente Telmex y Telefoacutenica las uacutenicas compantildeiacuteas que habiacutean expresado intereacutes se retiraron de la subasta en mayo de 1999 forzando asiacute al gobierno a declarar desierta la licitacioacuten En diciembre del mismo antildeo el gobierno intentoacute nuevamente la venta de los activos de la empresa esta vez atrayendo el inteshyreacutes de un consorcio integrado por MCI WorldCom Telmex y France Telecom Por segunda vez la subasta falloacute La telefoniacutea moacutevil fue introducida primero en abril de 1993 BellSouth ha dominado el mercado inalaacutembrico desde que empezoacute sus operaciones Sin embargo el gobiershyno subastoacute recientemente una tercera licencia de pcs al holding mexicano Compantildeiacutea Azteca que seraacute la primera empresa en poseer una licencia nacional BellSouth se restringe a la costa oeste mientras que Teleglobo empresa de propiedad local opera en la costa este La densidad moacutevil se mantiene muy baja (a 23 a junio de 2001) El Yankee Group proyecta que la base de suscriptores del paiacutes llegaraacute a 400 000 en 2004 (traduccioacuten del autor) Consuacuteltese httpnfo- Serv2itadocgovotmktctrynsf504ca249c786e20f85256284006da7abb98c5fe8a2ac65cl 8525 659c0076b8d8OpenDocument


concesioacuten otorgoacute a la em presa Celtel el derecho para explotar los servicios de telefoniacutea moacutevil dentro del territorio hondurentildeo utilizando la banda de frecuencia ldquoArdquo a p a rtir del m es de jun io de 1996 La em presa inicioacute sus operaciones oficialm ente el 15 de septiem bre de 1996 Actualm ente Celtel ofrece sus servicios en 13 departam entos y en las 10 principales poblacioshynes del paiacutes En 2002 la Comisioacuten Nacional de Telecomunicaciones (Cona- tel) com enzoacute el proceso de licitacioacuten in ternacional de la em presa Telcel que tiene la banda de frecuencia Brdquo al cual respondieron 18 empresas En abril de 2003 fueron precalificadas tres com pantildeiacuteas Em presa Nacional de Telecom unicaciones (Entel) de Chile BellSouth H onduras y el consorcio local M egatel-Em ce que se hab iacutea adjudicado con jun tam ente con Telia Swedtel la em presa nicaraguumlense Enitel No obstante las dos prim eras se retiraron del proceso por lo que la em presa se adjudicoacute al consorcio Telia Swedtel-Megatel emce por un precio de 71 millones de doacutelares2

Panam aacute por su parte enajenoacute 49 de las acciones de Intel a la em preshysa del Reino Unido Cable and Wireless y le adjudicoacute ademaacutes una concesioacuten p ara telefoniacutea local y larga distancia nacional e internacional por 20 antildeos de los cuales cinco correspondiacutean a una concesioacuten exclusiva En telefoniacutea moacutevil se otorgaron licencias para dos operadores una para el m ism o opeshyrador de telefoniacutea fija y la o tra a la em presa estadunidense BellSouth

El Salvador aproboacute la Ley General de Telecomunicaciones en 1996 que se caracterizoacute por un espiacuteritu m uy favorable a la competencia A su vez el proceso de privatizacioacuten im pulsado por el presidente Calderoacuten Sol form oacute parte de un am plio program a de m odernizacioacuten que incluiacutea iniciativas en m ateria de descentralizacioacuten reduccioacuten del nuacutem ero de m inisterios y desshyregulacioacuten y privatizacioacuten de varios sectores entre eacutestos un sistem a privashydo de pensiones El proceso p rivatizador se hizo en condiciones fiscales favorables por lo que fue posible priorizar los aspectos de eficiencia de la iniciativa (Raventoacutes 1998) Se evaluaron diversas alternativas de privatizashycioacuten Una m odalidad explorada al principio fue la de separar la em presa en dos operadores integrados verticalm ente que pud ieran p resta r el servicio en todo el paiacutes Esta posibilidad se valoroacute como muy positiva pues evitariacutea pasar por una fase de m onopolio privado No obstante la alternativa fue desechada y se optoacute por la licitacioacuten de la em presa como un todo De esa forma la em presa puacuteblica Antel fue privatizada en 1998 por m edio de una licitacioacuten adjudicada a France Telecom En efecto en septiem bre de 1999

2 Inmediatamente surgieron personeros que sentildealaron que el proceso debe anularse pues participoacute un solo oferente veacutease Honduras Revista Internacional


Estel un consorcio encabezado por France Telecom adquirioacute 51 de las acciones de la em presa p o r un m onto total de 275 m illones de doacutelares lo que incluiacutea los activos de la red local asiacute como una concesioacuten por 20 antildeos para la operacioacuten de telefoniacutea moacutevil La adquisicioacuten de la em presa denoshym inada a p a rtir de entonces Telecom El Salvador y Personal su divisioacuten moacutevil im plicaba planes p a ra invertir 400 m illones de doacutelares en los sishyguientes cinco antildeos con el objetivo de duplicar el nuacutem ero de liacuteneas fijas Al 31 de diciembre de 2002 la empresa teniacutea 618 000 suscriptores fijos 151 000 suscriptores moacuteviles y 38 000 suscriptores de internet3 Del m ism o modo la em presa Internacional de Telecomunicaciones (Intel) operadora de la teleshyfoniacutea moacutevil fue vendida a Telefoacutenica

En G uatem ala la Ley General de Telecom unicaciones se aproboacute en 1996 El Io de octubre de 1998 culm inoacute el proceso de venta de 95 de las acciones de la em presa de telefoniacutea fija Telgua a la em presa Luca S A por un valor total de 700 millones de doacutelares El proceso de venta se consideroacute como muy poco transparente y lesivo para el paiacutes4 Esto sum ado a las proshytestas de los usuarios po r los aum entos de tarifas y m ala calidad de servishycio llevoacute a que se transform ara en un im portante tem a electoral De hecho analistas consideraron que la derro ta electoral del partido gobernante se debioacute en buena m edida a este proceso de privatizacioacuten En un principio Telmex participoacute soacutelo como socio operador pero luego se in iciaron negoshyciaciones para ingresar en la propiedad de la compantildeiacutea En m arzo de 2000 culm inaron las negociaciones entre la em presa Luca S A y Telmex m eshydiante las cuales esta uacute ltim a em presa aseguroacute el control de Telgua5

3 De acuerdo con informaciones de la empresa httpwwwfrancetelecomcom enworldwi- d el americassalvador

4 Seguacuten el informe de una comisioacuten encargada de la investigacioacuten el Estado habriacutea perdishydo hasta el antildeo 2000 alrededor de 81 millones de doacutelares Esto constituyoacute la lesividad del proshyceso Al 31 de marzo de 1997 el patrimonio de Telgua alcanzoacute 3 3813 millones de quetzales que ajustado por el pasivo se tradujo en 2 880 millones de quetzales (480 millones de doacutelares) El derecho de llave muy conservadoramentersquo se podriacutea estimar en 1997 en 276 millones de doacutelares La venta de las acciones al contado seguacuten el informe debioacute de haber sido de 756 millones de doacutelares Telgua se vendioacute en 7002 millones de doacutelares Seguacuten la comisioacuten el Estashydo perdioacute 81 millones de doacutelares entre el precio base miacutenimo y el precio de venta al valor estishymado en el documento hasta mayo de 2000 El Centro de Investigaciones Econoacutemicas Nacioshynales (c ie n ) por su parte consideroacute que la investigacioacuten efectuada sobre la privatizacioacuten de Telgua no demostroacute que el proceso fuera inconstitucional ni mucho menos lesivo para los intereses del paiacutes

5 El camino de Telmex para lograr el control de Telgua no fue faacutecil En 1997 habiacutea sido rechazada una oferta de compra Por otra parte el contrato de venta de la empresa prohibiacutea a Luca S A traspasar las acciones a terceros Este problema se resolvioacute al comprar Telmex un


En junio de 2000 el recieacuten electo presidente Alfonso Portillo que habiacutea acentuado m arcadam ente el tem a en su cam pantildea declaroacute que la venta de la em presa habiacutea sido lesiva para los intereses del paiacutes y abrioacute un proceso judicial En octubre de 2001 el presidente declaroacute que renunciariacutea al proceshyso por lesividad si se concediacutean ciertos beneficios y se realizaba el pago pendiente Este cam bio de posicioacuten provocoacute tam bieacuten algunos cuestiona- mientos El 31 de octubre el consorcio realizoacute el pago final por 4518 milloshynes de doacutelares En abril de 2002 el gobierno se desistioacute de la dem anda de nulidad del proceso

A principios de los antildeos noventa se habiacutea entregado una concesioacuten a la em presa Comcel con una vigencia de 20 antildeos pa ra desarro llar la teleshyfoniacutea moacutevil Posteriorm ente se asignoacute una nueva concesioacuten a Telgua y lueshygo se incorporoacute Telefoacutenica de E spantildea como tercer operador en telefoniacutea moacutevil

Costa Rica es el uacutenico paiacutes que no ha aprobado una ley que liberalice las telecom unicaciones D istintas iniciativas han chocado con u n a recia oposicioacuten poliacutetica Particularm ente intensa fue la oposicioacuten con motivo de la presentacioacuten de un proyecto de ley en el antildeo 2000 ya que se movilizaron amplias capas de la poblacioacuten lo que llevoacute al gobierno a re tirar la iniciatishyva iquestCoacutemo se explica esta situacioacuten que parece contradecir las tendencias en esta m ateria en paiacuteses con gobiernos de los m aacutes variados signos ideoloacuteshygicos Un elem ento decisivo es que el Institu to Costarricense de E lectricishydad (ice) la em presa puacuteblica a cargo de la energiacutea eleacutectrica y las telecom ushynicaciones se habiacutea caracterizado por una gran eficiencia relativa frente al resto de los paiacuteses de la regioacuten6 En telecomunicaciones a principios de los

paquete controlador de Luca S A Finalmente la compra de esta empresa por parte de Tel- mex debioacute ser autorizada por la f c c luego de que cinco empresas estadunidenses argumentashyron que con la compra Telmex se aseguraba una posicioacuten dominante en las comunicaciones entre Guatemala y los Estados Unidos

6 El caso del ic e contrasta con el anaacutelisis de las causas de la reforma neoliberal que sintetishyza Noli (2000) La era de la reforma neoliberal tuvo dos causas fundamentales La primera se relacionaba poco con las telecomunicaciones y mucho con las crisis econoacutemicas que afectaron a paiacuteses en desarrollo en los decenios de 1970 y 1980 La segunda es el pobre desempentildeo del secshytor de telecomunicaciones independiente de las condiciones econoacutemicas generales de los paiacuteshyses en desarrollo Naturalmente estos dos factores no son todo lo que importa Algunas de las compantildeiacuteas telefoacutenicas con peor desempentildeo estaacuten en naciones que no muestran sentildeales de reshyforma Asiacute parte del iacutempetu para la reforma neoliberal de las telecomunicaciones y otras inshydustrias de infraestructura no tienen nada que ver con su desempentildeo sino con la posibilidad de usar su reforma como medio para aliviar el dolo de la reforma neoliberal mayor Sin emshybargo el comienzo de la reforma neoliberal tambieacuten refleja el hecho de que la experiencia con entidades nacionalizadas no ha sido feliz En cualquier paiacutes en el que la estructura poliacutetica


antildeos noventa presentaba una tasa de penetracioacuten superior a 10 cifra que incluso superaba a la gran m ayoriacutea de los paiacuteses m aacutes avanzados de Ameacuterishyca del Sur7 A ello se debe agregar la existencia en la poblacioacuten de sospeshychas fundadas o infundadas de que la liberalizacioacuten del sector y la posible privatizacioacuten de la em presa rep resen taban una ldquooperacioacutenrdquo o rien tada a entregar su propiedad a sectores que la adquiririacutean a un precio vil Un eleshym ento adicional estaacute relacionado con la relativa celeridad con que se preshyparoacute el proyecto de m odificacioacuten de la legislacioacuten sin consulta con los actores poliacuteticos ni sociales interesados todo lo cual acentuoacute las sospechas existentes

Desde el pun to de vista de la eficiencia del servicio la telefoniacutea local m antiene su posicioacuten preponderante en la regioacuten Un caso distinto es el de la telefoniacutea celular rubro en el que Costa Rica se ha ido quedando rezagado y sobrepasado po r algunos paiacuteses del istmo En 1998 el gobierno inicioacute la discusioacuten sobre una iniciativa tendiente a m odernizar el ice La iniciativa consideraba ademaacutes una propuesta de reform a de la Constitucioacuten para pershym itir la participacioacuten del sector privado en electricidad y telecom unicacioshynes un proyecto de nueva ley eleacutectrica y de telecom unicaciones En el aacutem bito de las telecom unicaciones estableciacutea un proceso de cinco etapas para la apertura de las telecom unicaciones que culm inariacutea el Io de enero de

obliga al gobierno a estar atento a los intereses de los ciudadanos parte de la motivacioacuten para la poliacutetica de reforma es simplemente el mal desempentildeo La fuerte diferencia entre las expecshytativas idealistas antes de la nacionalizacioacuten y la dura realidad una o dos deacutecadas despueacutes plausiblemente ha podido llevar al maacutes dedicado proponente del socialismo y del desarrollo guiado por el Estado a aprender algo durante este infeliz interregno (traduccioacuten del autor)

7 ldquoTras 53 antildeos de arduo trabajo se observa con satisfaccioacuten coacutemo la electrificacioacuten del paiacutes abarca el 97 de nuestro territorio En el aacutembito latinoamericano soacutelo Costa Rica y Urushyguay han alcanzado tan alto nivel Nuestra tasa de cobertura duplica el promedio de la regioacuten centroamericana que ronda el 50 gracias a una acertada y solidaria estrategia de expanshysioacuten la cual ha permitido llevar la electricidad a todos los rincones del paiacutes En ese empentildeo nada ha sido maacutes importante que el legiacutetimo derecho de cualquier ciudadano de contar con acceso a los servicios puacuteblicos para mejorar su calidad de vida En lo que al sector de telecoshymunicaciones se refiere la expansioacuten de la telefoniacutea tambieacuten ha sido una historia de eacutexitos Hoy diacutea se cuenta con teleacutefonos en todo el territorio nacional desde Pentildeas Blancas hasta Paso Canoas y desde Limoacuten hasta Puntarenas Los principios de universalidad y solidaridad tamshybieacuten han estado presentes a la hora de planificar los servicios de telefoniacutea en el paiacutes A la fecha despueacutes de la histoacuterica decisioacuten de encargar al ic e el desarrollo de las telecomunicacioshynes nuestra nacioacuten cuenta con maacutes de un milloacuten de teleacutefonos fijos casi 20 000 teleacutefonos puacuteblishycos y maacutes de 300 000 teleacutefonos celulares ademaacutes comunicacioacuten internacional cables submashyrinos de fibra oacuteptica para interconectarse con el mundo y la posibilidad real de ir maacutes allaacute de la era de los sateacutelites para incursionar en la de la fibra oacuteptica y la de anchos de banda veloces de mayor eficiencia y costos reducidosrdquo (ice 2002)


2002 la creacioacuten del Instituto Regulador de las Telecomunicaciones (Iretel) como entidad descentralizada del Estado que determ inariacutea queacute servicios estariacutean en reacutegim en de competencia y la posibilidad de dar concesiones de uso de frecuencia en el espectro rad ioeleacutectrico de uso regulado p o r un periodo de 15 antildeos el cual se podriacutea prorrogar una sola vez por un plazo igual En relacioacuten con el ice la institucioacuten se transform ariacutea en una em preshysa puacuteblica de capital social perteneciente en su totalidad al Estado y en adeshylante se llam ariacutea ldquoEm presa icerdquo con plena independencia adm inistrativa teacutecnica y financiera El Consejo de Gobierno velariacutea po r el cum plim iento del plan de desem pentildeo y a la Contraloriacutea de la Repuacuteblica corresponderiacutea verificar sus presupuestos Se creariacutean adem aacutes dos em presas subsidiarias del ice con personalidad juriacuted ica y patrim onios propios La prim era seriacutea Icelec que operariacutea en el sector de electricidad y la segunda Icetel en el de telecom unicaciones

D urante 1999 la iniciativa fue am pliam ente discutida en la Asamblea Legislativa Luego de un arduo trabajo y difiacuteciles negociaciones los g rushypos parlam entarios de las dos principales fuerzas poliacuteticas concordaron en un proyecto de ley en la segunda quincena de diciem bre del antildeo indicado El proyecto consensuado creaba Aretel organism o encargado de regular y n o rm ar la operacioacuten com ercializacioacuten y prestacioacuten de los servicios de telecom unicaciones asiacute com o de regular y concesionar las bandas y freshycuencias Ademaacutes se le encom endaba la aprobacioacuten de las tarifas de los servicios puacuteblicos de telecom unicaciones El plazo para su constitucioacuten se estableciacutea en 12 m eses a p a rtir de la publicacioacuten de la ley El ice m an shytendriacutea su condicioacuten de institucioacuten estatal autoacutenom a Las aacutereas de electrishycidad y telecom unicaciones se convertiriacutean en dos empresas Icelec e Icetel respectivamente Eacutestas no se podriacutean traspasar vender ni gravar La ley las facultaba a suscrib ir contratos y alianzas estrateacutegicas con em presas p rishyvadas pa ra desarro llar obras en las que el ice m antendriacutea 51 de las acshyciones Una vez constitu ida la Aretel quedariacutean en libre com petencia los servicios de radiolocalizadores internet televisioacuten por cable y rad iodifushysioacuten Evaluada esa etapa se procederiacutea al otorgam iento de las concesiones de la telefoniacutea moacutevil (celulares y bandas celulares de segunda generacioacuten o pcs) En el caso de las bandas de segunda generacioacuten se som eteriacutean a conshycurso cuatro de esas bandas en el que podriacutean p a rtic ip a r em presas p r ishyvadas Cum plida la e tapa del o torgam iento de las concesiones de telefoshyn iacutea moacutevil (celulares y pcs) 30 meses despueacutes podriacutean operar em presas de telefoniacutea privada en el paiacutes Eacutestas deberiacutean ob tener u n a concesioacuten de la


Aretel las tarifas seriacutean reguladas y estariacutean conectadas a la red telefoacutenica nacional

Si bien surgieron algunas diferencias entre los grupos parlam entarios en tom o a tem as puntuales8 las principales dificultades para lograr la aproshybacioacuten del proyecto se generaron por la feacuterrea movilizacioacuten popular en conshytra de la iniciativa En efecto m ientras que la Asamblea Legislativa iniciaba la discusioacuten en detalle del proyecto de ley los empleados del ice iniciaron el 17 de m arzo una huelga y en colaboracioacuten con la Asociacioacuten Nacional de Empleados Fiscales y los organismos estudiantiles convocaron a m anifestashyciones callejeras El 20 de m arzo la Asamblea Legislativa aproboacute en un prishym er debate el proyecto po r 45 votos contra 10 El 21 de m arzo tuvieron lushygar m u ltitud inarias m anifestaciones que dejaron un elevado nuacutem ero de heridos huelgas de ham bre masivas y en general un clima de alta agitacioacuten social Las entidades que dirigiacutean las protestas convocaron a un paro nacioshynal de 48 horas para aprem iar a que se anulara la decisioacuten La movilizacioacuten social fue creciendo en participacioacuten y fuerza hasta que el gobierno accedioacute prim ero a postergar la discusioacuten de la iniciativa por 60 diacuteas y luego a abanshydonarla definitivamente

Recientemente se ha dado a conocer un nuevo proyecto de ley elaborashydo por la propia adm inistracioacuten de la em presa La exposicioacuten de motivos resentildea los eacutexitos que histoacutericam ente alcanzoacute eacutesta y argum enta baacutesicam enshyte que la autonom iacutea con que fue inicialm ente concebida se fue perdiendo con el tiempo al ser som etida a una serie de norm as legales y adm inistratishyvas que coartaron su libertad de operacioacuten y la obligaron a con tribu ir al financiam iento fiscal po r lo que no pudo realizar las inversiones necesashyrias para m antener el ritm o requerido de la expansioacuten de la infraestructura eleacutectrica y de telecom unicaciones Para term inar con esta situacioacuten la inishyciativa legal buscaba recrear la institucionalidad de la em presa con el objeshytivo de asegurar su plena autonom iacutea e independencia adm inistrativa teacutecnishyca y financiera y contar con plena capacidad y personalidad juriacutedica para actuar en el territorio nacional y fuera de eacutel Con tal fin todos los prograshym as que la institucioacuten em prendiera seriacutean exclusivamente producto de los estudios teacutecnicos financieros y am bientales realizados en concordancia con las poliacuteticas del Plan de Desarrollo Nacional y corresponderiacutea al Conshysejo Directivo tom ar las decisiones pertinentes conform e a su criterio y con apego a las leyes y reglamentos aplicables seguacuten fuera el caso Los res-

8 De hecho a principios de febrero de 2000 la prensa informoacute que se habiacutea logrado un conshysenso en tomo a un nuevo texto y que se esperaba tenerlo aprobado antes del 30 de abril


pectivos consejos seriacutean responsables de su gestioacuten en form a total e inelushydible El Institu to se encargariacutea de sum in istrar servicios de electricidad y telecom unicaciones en el territorio nacional

La conduccioacuten estrateacutegica del ice corresponderiacutea a un Consejo Directishyvo integrado po r siete m iem bros propietarios nom brados de la siguiente forma cuatro directores por el Poder Ejecutivo uno de ellos seriacutea designashydo presidente ejecutivo y dos como m iacutenimo seriacutean mujeres dos directoshyres seriacutean elegidos por los trabajadores del ice en votacioacuten directa y univershysal y de ellos al menos uno seriacutea mujer una en representacioacuten del sector de telecom unicaciones y o tra del sector de electricidad un director seriacutea elegishydo por la sociedad civil escogido m ediante un proceso adm inistrativo orgashynizado por la Defensoriacutea de los Habitantes Ciento por ciento de las utilidashydes netas o excedentes se reinvertiriacutea en la prestacioacuten y expansioacuten de los servicios de electricidad y telecomunicaciones Dichos recursos no podriacutean ser desviados hacia otros fines El Estado no tendriacutea posibilidades de estashyblecer lim itaciones a la inversioacuten endeudam iento u obligar a m antener deshypoacutesitos en cuenta corriente ni en tiacutetulos del gobierno Asimismo careceriacutea de facultades para im poner restriccioacuten de caraacutecter m acroeconoacutem ico al ICE o a las em presas bajo su direccioacuten cnfl racsa y cricsa El Instituto adm ishynistrariacutea su patrim onio en form a independiente del gobierno de la Repuacuteblishyca pero estariacutea obligado a inform ar anualm ente de sus actividades al Poder Ejecutivo la Asamblea Legislativa la Contraloriacutea General y la Defensoriacutea de los Habitantes El ICE estariacutea exento del pago de impuestos nacionales y m unicipales y gozariacutea de franquicia postal y telegraacutefica La Autoridad Reshyguladora de los Servicios Puacuteblicos (Aresep) fijariacutea las tarifas de energiacutea eleacutectrica y telecom unicaciones de los servicios que p restara el ice Dichas tarifas deberiacutean reconocer los costos de inversioacuten y operacioacuten del ice neceshysarios para el cum plim iento de sus fines La Aresep no podriacutea aprobar tarishyfas ni precios distintos a las finalidades del ice el cual realizariacutea un pago anual dividido como reconocim iento al Estado de los respectivos caacutenones p o r el uso del espectro radioeleacutectrico y las concesiones de agua bajo la explotacioacuten de la institucioacuten Dicho pago corresponderiacutea a 25 de los in shygresos corrientes del ice Todas estas disposiciones estaacuten contenidas en dishycho proyecto uno de cuyos aspectos originales es su intereacutes de operar fuera de Costa Rica Eso im plica el reconocim iento del caraacutecter global de estas industrias en particular la de telecomunicaciones

No queda claro cuaacutel seraacute la recepcioacuten de la iniciativa en la Asamblea Leshygislativa de Costa Rica ni la suerte final del proyecto pero siacute que el proyecshy


to de ley rep resen ta un in ten to de con tinuar en el fu tu ro la positiva tra shyyectoria h istoacuterica de la institucioacuten En ese contexto se busca resolver los problem as de financiam iento que caracterizaron a la em presa puacuteblica en Ameacuterica Latina proponiendo que con excepcioacuten de un canon de 25 la em presa pueda destinar todas sus utilidades a la reinversioacuten Por lo que se refiere al sector eleacutectrico la iniciativa se puede ver apoyada por un pequeshyntildeo giro en la a tm oacutesfera in telectual generada p o r los problem as que los m odelos de privatizacioacuten del sector han experim entado en algunos paiacuteses (en particular el caso del sector eleacutectrico de California en los Estados Unishydos) Desde el p un to de vista m aacutes general la in iciativa rep resen ta una apuesta a favor del sector puacuteblico en una eacutepoca en que el modelo de privashytizacioacuten empieza a presentar problem as en algunas partes del m undo (con casos como los de Enron y World Communications Worldcom) y donde la reduccioacuten de precios que supuestam ente traeriacutea consigo dicho modelo no siem pre se ha convertido en realidad Por o tra parte la propuesta incluye aspectos com o el de su au tonom iacutea respecto de los poderes E jecutivo y Legislativo y la liberalizacioacuten de impuestos que sugieren la posibilidad de que la em presa puacuteblica opere en funcioacuten de sus m iem bros y no necesariashym ente del b ienestar general Con todo la iniciativa form a parte de tiacutem idos in tentos po r revitalizar una apuesta a favor de la em presa puacuteblica que se observa en el caso de Codelco la em presa de cobre en Chile y en m enor m edida en lo que al esfuerzo m odernizador se refiere en la Comisioacuten Fedeshyral de Electricidad de Meacutexico y Pemex el gigante petrolero del m ism o paiacutes

El estado de las telecomunicaciones en Centroameacuterica

Una apreciacioacuten general respecto de la situacioacuten econoacutemico-social del istmo centroamericano indica la existencia de condiciones extremadamente disiacutemishyles Luego de Guatemala con un pib de 23 000 millones de doacutelares y la m ashyyor poblacioacuten de la regioacuten figura Costa Rica como la segunda m ayor ecoshynomiacutea a pesar de ser el paiacutes con m enor poblacioacuten si se exceptuacutea a Panam aacute (veacutease el cuadro v2) Las d iferencias son especialm ente significativas en m ateria de PIB por habitante M ientras que en Costa Rica es de 4 2238 doacutelashyres en Nicaragua todaviacutea no supera los 500 doacutelares Entre ambos extremos se cuentan Panam aacute con 3 436 El Salvador con 2 1961 y Guatem ala con 1 936 doacutelares Por uacuteltimo sobresale el caso de Honduras que aun cuando casi dushyplica el pib por habitante de Nicaragua no alcanza todaviacutea los 1 000 doacutelares

C u a d r o v 2 Indicadores de desempentildeo de los servicios de telecomunicaciones en el istm o centroamericano (2001)


Poblacioacuten (2002) (miles)3 3 999 6 509 11986 7 042 5 344 2 943pib (2002) (millones de doacutelares)3 16 886 14296 23 205 6 577 2571 10114pib por habitante (2002) (doacutelares)3 42238 21961 19360 934 481 3 436Total de suscriptores telefoacutenicos (miles) 12563 1 3980 1 8900 5473 2488 1030Total de suscriptores telefoacutenicos100 habitantes 3054 2184 1617 833 49 3553Liacuteneas telefoacutenica principales (miles) 945 598 756 3097 1586 430Tasa de penetracioacuten telefoniacutea fija () 2297 934 647 471 312 1483Valor conexioacuten (2000) (doacutelares)b 54 331 354 24 192 40

54 331 354 57 292 40Abono mensual (2000) (doacutelares)b 36 71 20 73 30

62 121 51 54 195 120Llamada local (2000) (doacutelares) 002 006 009 006 009 006Nuacutemero de usuarios telefoniacutea moacutevil (miles) 3113 8000 1 1340 2376 1560 6000Tasa de penetracioacuten telefoniacutea moacutevil 757 125 97 361 299 207Host10 000 habitantes 2079 080 567 049 42 2699Usuarios de internet 384000 50 000 c 200000 40000e 50000 e 90000eUsuarios de intemet100 habitantes 933 080 c 171 062 e 099 e 317eNuacutemero de computadoras 700000 140000 150000 80000 50000 110000Computadoras100 habitantes 1702 219 128 122 096 379

a u it ( 2 0 0 2 a ) u it ( 2 0 0 2 b )

b Los valores de la primera fila corresponden a los costos residenciales y los de la segunda a los costos de conexiones comerciales c La informacioacuten corresponde al antildeo 2000F u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l) ldquoIstmo Centroamericano evolucioacuten econoacutemica durante 2 0 0 2 rdquo

[en liacutenea] httpwwweclaccl 2003

2 5 6 REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES

Si se concentra la a tencioacuten en el sector de telecom unicaciones cabe rem arcar que Panam aacute ostenta la tasa de penetracioacuten m aacutes alta de la regioacuten (3553 suscriptores telefoacutenicos por cada 100 habitantes) seguido po r Cosshyta Rica (3054) Al final de este ind icador se cuen tan H onduras (833) y Nicaragua (49) Desagregando estas cifras y poniendo atencioacuten en el grado de penetracioacuten de la telefoniacutea fija po r una parte y de la telefoniacutea moacutevil por otra queda en evidencia un ordenam iento esencialm ente distinto En efecto pese a su m enor poblacioacuten Costa Rica presenta una cifra de 945 000 liacuteneas fijas para superar con creces a los otros paiacuteses de la regioacuten y a conshytinuacioacuten figuran G uatem ala y El Salvador Al observar la fila siguiente liacuteneas fijas por cada 100 habitantes sobresale auacuten m aacutes la situacioacuten de Cosshyta Rica cuya tasa de penetraciones es de 2297 m uy p o r encim a de Panashym aacute (1483) y El Salvador (934) M ucho m aacutes atraacutes se ubican los otros tres paiacuteses con N icaragua en el uacuteltim o lugar con una tasa de penetrac ioacuten de 312 El anaacutelisis de las cifras de cobertura de la telefoniacutea moacutevil tam bieacuten es diferente Tres paiacuteses superan en cifras absolutas el nuacutem ero de usuarios moacuteviles en Costa Rica M ientras que Guatem ala reporta m aacutes de un milloacuten de usuarios El Salvador se acerca a esa cifra al tener 800 000 suscriptores en 2001 O bservando las cifras de suscrip tores p o r cada 100 habitan tes destacan los 207 de Panam aacute seguido por El Salvador con 125 A contrario sensu destaca la baja penetracioacuten en telefoniacutea moacutevil de Costa Rica (757) por debajo de Guatem ala y superando soacutelo a H onduras y Nicaragua

Estas cifras reflejan en prim er lugar el excelente desem pentildeo histoacuterico del ice en Costa Rica Como se sentildealoacute supra a principios de la deacutecada de los noventa Costa Rica apareciacutea con una tasa de penetracioacuten superior a la de los paiacuteses m aacutes adelan tados de Ameacuterica del Sur En 2001 m anten iacutea n ishyveles similares a los paiacuteses del Cono Sur Sin embargo m ientras que Chile y Argentina alcanzaban tasas de penetracioacuten en telefoniacutea moacutevil de 3402 y 1861 en dicho antildeo Costa Rica apenas cubriacutea 757 iquestCoacutemo explicar esta situacioacuten El ice sostiene que en la uacuteltim a deacutecada la em presa se vio obligashyda a transferir recursos al fisco para solventar los problem as financieros del Estado afectando asiacute el program a de inversiones A lternativam ente se podriacutea p lan tear la hipoacutetesis de que el rezago de la telefoniacutea moacutevil en Cosshyta Rica es resultado de la inexistencia de com petencia en dicho segmento y de las dificultades para una em presa nacional de m antener el ritm o innovashydor de empresas internacionales en m arcos competitivos

En el conjunto de las comunicaciones electroacutenicas Costa Rica m uestra una am plia ventaja De hecho si bien es superada por Panam aacute en nuacutem ero


de host por cada 10 000 habitantes rebasa a todos los paiacuteses de la regioacuten en nuacutem ero absoluto y relativo de usuarios de internet asiacute como en la disponishybilidad absoluta y relativa de com putadoras9 No obstante la apreciacioacuten anterior se puede debilitar una vez que se tenga la inform acioacuten corresponshydiente al antildeo 2001 pa ra el conjunto de los paiacuteses Asiacute G uatem ala (uacutenico paiacutes ademaacutes de Costa Rica para el cual estaacuten disponibles las cifras de 2001) presenta un notorio increm ento de los usuarios de internet superando con creces la tasa de crecim iento de Costa Rica (veacutease los cuadros v3 y v4) Si se analiza de nuevo al cuadro v2 llam a la atencioacuten el hecho de que N icarashygua se ubique por encim a de El Salvador y Honduras en usuarios de intershynet por cada 100 habitantes No es eacutese el caso sin embargo en el nuacutem ero de com putadoras por cada 100 habitantes donde N icaragua ocupa el uacute ltishymo lugar

Al revisar la situacioacuten de las tarifas particularm ente los costos de coneshyxioacuten es significativo el contraste de los valores de las empresas puacuteblicas de Costa Rica y Honduras con el caso de Panam aacute en que la operadora de la teshylefoniacutea fija es de propiedad puacuteblica en 51 y estaba sujeta a un contrato de concesioacuten exclusiva hasta el 31 de diciem bre de 2002 Dichas tarifas flucshytuacute an entre 24 doacutelares pa ra las liacuteneas residenciales en N icaragua y 54 doacuteshylares en Costa Rica en tan to que los costos de conexioacuten en las em presas privatizadas en El Salvador y Guatem ala son de 331 y 354 doacutelares respectishyvamente M ientras que en el caso de los tres prim eros los valores indicados son similares a los de un buen nuacutem ero de paiacuteses como Alemania (41 doacutelashyres) B arbados (49) C anadaacute (66) Chipre (35) los E stados Unidos (72) y Chile (43) en el caso de El Salvador y Guatem ala sus cargos se encuentran entre los m aacutes altos en el m undo y son equiparables a los de paiacuteses como Liacuteshybano (283) y Paraguay (502 doacutelares)

En el cuadro v5 se m uestran las tarifas baacutesicas en los seis paiacuteses de la regioacuten en 1995 y 2000 Como pun to de referencia siguiendo a Raventoacutes (1998) se ha tom ado el prom edio de 13 paiacuteses de diverso tam antildeo Al com shyparar 1995 con 2000 el prom edio internacional evidencia un pronunciado descenso en los costos de instalacioacuten y en los de la llam ada local y una lishygera alza en el costo m ensual En el caso de Costa Rica los precios entre los dos antildeos p resen tan una evolucioacuten sim ilar al prom edio in ternacional No obstante Costa Rica registra tarifas m enores a dicho prom edio en los dos antildeos considerados En el caso de El Salvador los costos de instalacioacuten se

9 Queda abierta la pregunta sobre si esta ventaja refleja simplemente el mayor nivel de ingreso por habitante del paiacutes o un buen desempentildeo sectorial


Cuadro v3 Evolucioacuten del nuacutemero de usuarios de internet (1995-2001)(m iles)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Total 20 48 115 243 340 538 584Costa Rica 15 30 60 100 150 228 384El Salvador 3 10 30 40 50Guatemala 2 10 50 65 80 200Honduras 2 3 10 18 20 40Nicaragua 1 4 10 15 20 50Panamaacute 2 6 15 30 45 90

F u en t e uit (2002b)

Cuadro v4 Variacioacuten anual del nuacutemero de usuarios de internet (1996-2001)(porcentajes)

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Total 14000 13960 11130 3992 5824 855Costa Rica 10000 10000 6667 5000 5200 6842El Salvador mdash 23330 20000 3333 2500Guatemala mdash 40000 40000 3000 2308 15000Honduras 5000 23330 8000 1111 10000Nicaragua 30000 15000 5000 3333 15000Panamaacute 20000 15000 10000 5000 10000

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) elaboracioacuten propia a partir de informacioacuten oficial

ubican en am bos periodos m uy por encim a del prom edio in ternacional sobre todo en el antildeo 2000 cuando dichos costos cuadruplican el promedio internacional Esta situacioacuten se m odifica relativam ente por los costos m ushycho m enores de la m ensualidad (71 doacutelares) y de la llam ada local por m ishynuto El caso de Guatem ala se asemeja al de El Salvador con la diferencia de que en el periodo los costos de instalacioacuten han aum entado en claro conshytraste con la evolucioacuten del prom edio internacional H onduras aparece con las tarifas m enores en la regioacuten lo que refleja probablem ente que el ajuste de las tarifas a los costos estaacute por hacerse


C u a d r o v5 Precios de telefoniacutea baacutesica residencial (1995-2000)( d oacute l a r e s )

Promediointernacionala Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute

1995 2000 1995 2000 1995 2000 1995 2000 1995 2000 1995 2000 2000Instalacioacuten 2427 8161 191 54 343 331 258 334 30 24 33 192 40Mensualidad 92 1139 48 36 34 71 07 51 21 20 66 73 30Llamada local 27 008 233 002 067 006 10 009 20 006 133 009 006

a El promedio internacional incluye a los siguientes paiacuteses Argentina Australia Bolivia Canadaacute Chile Meacutexico Nueva Zelandia Singapur Repuacuteblica Sudafricana Espantildea Reino Unido los Estados Unidos y Venezuela Cabe sentildealar que en 1995 un gran nuacutemero de paiacuteses distinguiacutea entre tarifas residenciales y comerciales lo que ha disminuido significativamente en la actualidad En el caso de Costa Rica en 1995 se cobraban tarifas distintas para el coshymercio (instalacioacuten 287 doacutelares mensualidad ocho doacutelares) en el antildeo 2000 soacutelo se estableshycen diferencias para mensualidad (62) En Honduras por su parte se cobraban 61 doacutelares por la instalacioacuten y 41 doacutelares por la mensualidad Tales diferencias se mantienen en 2000 (veacutease el cuadro v3) En el caso de El Salvador se estableciacutea una diferencia soacutelo para la menshysualidad lo cual se mantiene todaviacutea el antildeo 2000 Nicaragua que no presentaba diferencias en 1995 las introdujo posteriormente como se observa en el cuadro v2

F u e n t e la informacioacuten correspondiente al antildeo 1995 proviene de Raventoacutes (1998) Eacuteste no inshycluye informacioacuten sobre Panamaacute La informacioacuten respecto del antildeo 2000 proviene de la un (2002b)

El mercado de las telecomunicaciones en Centroameacuterica y la inversioacuten extranjera en el sector

En el apartado anterior se ha expuesto un cuadro sinoacuteptico de la situacioacuten de las telecom unicaciones en el istm o cen troam ericano Es perceptib le que de m anera gradual pero sostenida la regioacuten se estaacute incorporando al m oshyderno m undo de las telecomunicaciones Sin embargo los indicadores preshysentados no permiten dar cuenta de las transformaciones que estaacute experimenshytando el sector y que auguran su crecim iento acelerado En el cuadro vi se constata que todos los paiacuteses hab iacutean transform ado en esencia sus marcos regulatorios abriendo el sector a la com petencia (aun cuando por m odashylidades diversas) y hab iacutean procedido a la privatizacioacuten de los operadores puacuteblicos10 Al mismo tiempo el anaacutelisis del cuadro vi permite afirm ar que la

10 Esta evolucioacuten refleja con gran fidelidad lo que estaacute ocurriendo a escala mundial En efecshyto como informa la u i t a principios de 2 0 0 2 maacutes de la mitad de los paiacuteses habiacutean privatizado parcial o totalmente sus operadores de telecomunicaciones No obstante el papel del sector


privatizacioacuten ha tenido como clara consecuencia el control del sector por parte de los grandes operadores internacionales Precisamente en El Salvashydor CTE-Antel fue adquirida por France Telecom en Guatem ala Telgua es controlada por Telmex la Enitel nicaraguumlense por el Consorcio Telia Swed- tel-AB-EMCE e Intel de Panam aacute por la em presa britaacutenica Cable and Wireles

El com entario del cuadro v6 aporta una radiografiacutea m aacutes precisa de la organizacioacuten industrial actual del sector en cada uno de los paiacuteses El caso de Costa Rica representa cabalm ente el modelo tradicional Existe un opeshyrador puacuteblico con caracteriacutesticas de operador universal mdashesto es con preshysencia en la telefoniacutea fija en la telefoniacutea de larga distancia nacional e in tershynacional y en la telefoniacutea moacutevilmdash y por ende con un control total de todos los segmentos Existen finalmente restricciones para el ingreso de capitashyles privados tanto nacionales como extranjeros

El caraacutecter plenam ente nacional de la em presa soacutelo resulta m enguado en el rubro de los equipos donde la em presa francesa Alcatel aparece con un claro predom inio11 La experiencia positiva de la em presa puacuteblica de las telecomunicaciones y de electricidad en Costa Rica parece estar llevando a este paiacutes a realizar una nueva apuesta en esta direccioacuten a pesar de las ten shydencias internacionales El caso de H onduras es sim ilar al de Costa Rica aun cuando las uacute ltim as adm in istraciones han in ten tado reiteradam ente im pulsar la privatizacioacuten de Hondutel

En contraste con el caso de Costa Rica se cuentan los de El Salvador y Guatem ala En estos paiacuteses no existen restricciones para la participacioacuten de em presas privadas en el sector ni pa ra los inversionistas extranjeros Como se expone m aacutes adelante con m ayor detalle en estos paiacuteses se acepta y se prom ueve la operacioacuten de operadores universales Precisam ente en El Salvador tan to el operador dom inante en telefoniacutea fija (cte Telecom)

privado es auacuten mayor por efecto de la concesioacuten de licencias para la telefoniacutea moacutevil De este modo los paiacuteses que cuentan con un operador privado establecido constituyen 85 del mershycado mundial desde el punto de vista de los ingresos mientras que aquellos en que los operashydores moacuteviles y de liacutenea fija siguen siendo estatales representan soacutelo 2 El caso de China en que aparecen varios operadores moacuteviles privados confirma la apreciacioacuten de que esta tendenshycia va maacutes allaacute de las posiciones ideoloacutegicas ( u i t 2002a)

11 Recientemente se anuncioacute la firma de un importante contrato entre el ICE y Alcatel por un monto de 109 millones de doacutelares por medio del cual la empresa francesa proveeraacute al i c e sistemas de conmutacioacuten destinados a modernizar la red fija para entregar servicios avanzashydos de voz y datos Esta red que operaraacute a partir de diciembre de 2003 permitiraacute dar cuenta de la demanda creciente de nuevas liacuteneas telefoacutenicas y servicios de internet asiacute como tambieacuten mejorar el manejo del creciente traacutefico moacutevil La operacioacuten consolida la posicioacuten de Alcatel que presenta una participacioacuten de 70 en la provisioacuten de sistema de conmutacioacuten

REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES 2 6 1

como las empresas entrantes participan en telefoniacutea fija en larga distancia y en telefoniacutea moacutevil Se tra ta en consecuencia de un m odelo competitivo en que las em presas operan en todos los segm entos ofreciendo al usuario paquetes integrados de servicios Sin embargo no es posible evaluar con la inform acioacuten disponible las caracteriacutesticas com petitivas efectivas de la in shydustria en particular la existencia de com portam ientos anticom petitivos de em presa dom inante en la telefoniacutea local El caso de Guatem ala es sim ishylar Las principales em presas estaacuten presentes en todos los m ercados que aparecen en el cuadro v6 No obstante Telgua ostenta una clara posicioacuten dom inante en telefoniacutea fija (95) y tiene una participacioacuten en el m ercado de larga distancia superior a 50 por ciento

Un tercer modelo de liberalizacioacuten es el protagonizado tanto por Panashym aacute como por Nicaragua En el caso del prim er paiacutes paralelo a la venta de 49 de las acciones se entregoacute a Intel ahora Cable and W ireless Panam aacute una concesioacuten por 20 antildeos con un derecho a exclusividad que term inoacute el Io de enero de 2003 Desde 2001 se inicioacute un proceso destinado a sum inistrar licencias a todos los in teresados en operar en los segm entos de telefoniacutea fija y larga distancia de m anera que estuviesen en condiciones de hacerlo a p a rtir de la fecha de teacuterm ino del con tra to de exclusividad Diversas em shypresas han obtenido las concesiones para esos servicios por lo que a partir de 2005 el sector deberiacutea de evolucionar en una direccioacuten sim ilar a la de El Salvador y Guatemala En el caso de telefoniacutea moacutevil en cambio parecieshyra que existe la intencioacuten de no au torizar operadores adicionales a los acshytuales (el operador dom inante en telefoniacutea fija es la em presa BellSouth) N icaragua por su parte asignoacute una concesioacuten a Enitel con una duracioacuten de 21 antildeos y con un reacutegim en de exclusividad para telefoniacutea fija y de larga distancia de tres antildeos que vencioacute en 2004

En funcioacuten de lo expuesto es evidente que el proceso de privatizacioacuten en la regioacuten ha implicado que los operadores fueran adquiridos por em preshysas transnacionales De esa form a las operaciones nacionales se integran dentro de estrategias cuya loacutegica estaacute determ inada por la com petencia que se desarro lla entre los grandes operadores en el plano in ternacional En consecuencia es im portante caracterizar brevem ente a las em presas intershynacionales que estaacuten operando en C entroam eacuterica y que de te rm inaraacuten el desarrollo futuro del sector Se debe tener en cuenta que el m ercado m unshydial de las telecom unicaciones p resen ta caracteriacutesticas m uy dinaacutem icas Constantem ente los operadores internacionales estaacuten creando o adquirienshydo empresas en algunos paiacuteses y retirando inversiones de otros Del m ismo

C u a d r o v6 El mercado de las telecomunicaciones en el istm o centroamericano

Costa Rica El Salvadorldquo Guatemalab Honduras Nicaragua Panamaacute

Segmentacioacuten ICE Operadores Operadores Empresa Se otorgandel mercado empresa universales universales puacuteblica concesiones

puacuteblica separadasoperador para telefoniacuteauniversal local l d y

telefoniacutea celulai

Restricciones Monopolio Ninguna Ninguna Existe contratopara operadores puacuteblico de exclusividaduniversales en la con Enitel en

prestacioacuten telefoniacutea fija y l d cde servicios

Operadores ICE (100) CTE Telecom Telgua (95 Empresa Hondurentildea Empresaen telefoniacutea Telefoacutenica11 en el antildeo de Telecomunica- Nicaraguumlensefija y particishy El Salvador 2000) El caciones (Hondutel) de Telecomushypacioacuten en Telefix resto del nicacioneseste mercado (servicio de mercado se (Enitel)

telefoniacutea fija distribuye (concesioacuteninalaacutembrica entre 10 otorgadade Telemoacutevil) operadores el 12 de dishySalnet Saltel ciembre de(con base en 2001 y vence elredes de fibra 4 de diciembreoacuteptica) de 2022laquo=

Operadores de ICE (100) Telefoacutenica Telgua Hondutel Enitellarga distancia El Salvador (5273) (Estatal) (Concesioacuteny participacioacuten Telemoacutevil Telefoacutenica otorgadaen este mercado Internacional (2114) el 12 de diciem-

Se otorgan concesiones separadas para telefoniacutea baacutesica l d nacional e internacional y telefoniacutea moacutevil

A partir del Io de enero de 2003 existe facilidad para prestar todos los servicios con excepcioacuten de la telefoniacutea moacutevil que mantiene dos concesiones

Un operador dominante Cable and Wireless y 12 en empresas entrantes

17 operadores l d nacional y 37 operadores l d

internacional

Operadores en telefoniacutea moacutevil y participacioacuten en este mercado

ic e a t r a v eacute s

d e RACSA

( 100)

SalnetTelecamSaltel

Telemoacutevil El Salvador S de Millicom International Cellular (m ic ) comenzoacute operaciones en 1993 c t e Telecom Telefoacutenica Movistar

Concert(1116)Comcel(75)Americatel(4)

Comee] TelefoacutenicaA (412) celular

Telefoacutenica CA (Celtel) Gua(132) (Estatal) servicios de coshymunicaciones personales inalaacutembricas (387)BellSouth Gua (69)

bre de 2001 y vence el 4 de diciembre de 2012)e

EniteF (concesioacuten12 de diciemshybre de 2001 a 4 de diciembre de 2012)Telefoniacutea Celular de Nicaragua S A ( t c n BellSouth) Concesioacuten 12 de abril de 1992 a 12 de marzo de 2012Empresa Servicios de Comunicaciones de Nicaraguareg

Existen dos operadores Cable and Wireless y BellSouth

a En El Salvador el 1deg de enero de 2003 se habilitoacute el sistema c p p para las llamadas de telefoniacutea fija a moacutevil b Fuente httpwwwsitgobgt Las cifras de participacioacuten corresponden al antildeo 2000 c El reacutegimen de exclusividad tendraacute una vigencia de tres antildeosd Utiliza el sistema Expressa liacutenea fija prepago no necesita de cableado soacutelo una conexioacuten eleacutectrica e Contratos otorgados en reacutegimen de exclusividadf El concesionario estaacute autorizado para prestar el servicio de telefoniacutea celular en todo el territorio nacional en la banda B de frecuencias

adjudicadas a este servicio mediante separacioacuten contable del servicio a traveacutes de un sistema de contabilidad de costos donde se verifique que no existen subsidios cruzados o bien mediante una empresa filial o subsidiaria de acuerdo con el contrato de licencia El operador debiacutea iniciar la operacioacuten en un plazo de 12 meses luego de que entrara en vigencia la concesioacuten

s La licencia otorgada a esta empresa habiacutea sido ganada por Azteca Holding S A de C V Por incumplimiento de contrato Telcor decidioacute cancelar la licencia en marzo de 2002 La empresa presentoacute un recurso de amparo ante la Corte Suprema de Justicia pero fue reshychazado Sobre esta base se otorgoacute la licencia a la Empresa de Servicios de Comunicaciones de Nicaragua por haber ocupado el segundo lugar en la licitacioacuten La empresa invertiraacute 42 millones de doacutelares entre 2003 y 2005



m od o las em p resas estaacuten en p ro ceso s c o n tin u o s de reorg a n iza c ioacute n para m axim izar el va lor accion ario Un ca so in teresan te es el de T elefoacuten ica de Espantildea que ha separado sus em presas de acuerdo con sus liacuteneas de n eg o shycio Asiacute junto con Telefoacutenica de E spantildea que controla las operaciones fijas ha creado Terra com o el principal prestador de servicios de internet Telefoacuteshyn ica M oacuteviles que agrupa tod as las op era c io n es m oacutev iles tan to en A m eacuterica Latina com o en Europa y las em presas Atento que m anejan los m odernos call centers C entroam eacuterica tam p oco con stitu ye en este aacutem b ito u n a excep shycioacuten y en co n secu en cia grandes operadores in ternacionales se encuentran en la reg ioacuten E n C en troam eacuterica co n flu y en op erad ores que p restan serv ishycio s en todos lo s segm en tos de las nuevas telecom u n icacion es operadores especia lizados en segm en tos particulares y operadores de origen estad u n ishydense europeo y m exicano

La corporacioacuten B ellS ou th es una com p antilde iacutea de serv icios de co m u n ica shycioacuten con operaciones de voz tanto en telefon iacutea loca l com o en larga d istanshycia y de datos Tiene m aacutes de 44 m illones de clientes en los E stados U nidos y otros 14 p a iacuteses La com p antilde iacutea provee paquetes de servicios de voz datos en banda ancha y so lu cion es de com ercio electroacuten ico para usuarios corposhyrativos en el m ercado residencial ofrece dsl (D igital Suscriber Line) y sershyv ic io s de voz avanzados P o see 40 de las a cc io n es de C ingular W ireless una com pantildeiacutea de telefon iacutea m oacutevil que provee servicios de voz y datos D esde fin es de la deacutecada de lo s och en ta la em presa in ic ioacute operaciones en telefon iacutea celu lar en varios p a iacuteses de Am eacuterica Latina con destacada in flu en cia en Arshygentina Brasil y V enezuela E n Panam aacute com en zoacute su s activ idades en junio de 1996 luego de haber ganado a traveacutes de licitacioacuten puacuteblica la con cesioacuten de la banda A de te lefon iacutea celu lar y de firm ar un contrato de con cesioacuten con la nacioacuten a principios de ese antildeo E n 2001 contaba con 230 000 usuarios En ocshytubre de 1999 un con sorcio encabezado por B ellSouth obtuvo una licen cia en G u atem ala ju n to co n su so c io lo ca l M ulti H o ld in g C orporation que cu en ta con m iem b ro s g u a tem a lteco s para brindar serv ic io s de te le fo n iacutea celu lar en todo el paiacutes y en octubre de 2000 em p ezoacute a prestar servicio c o shym ercia l12 H asta fines de 2002 B ellSouth era la uacute n ica com pantildeiacutea de telefon iacutea in a laacutem b rica que op erab a en N icaragu a Su lic e n c ia cubre la reg ioacuten del P aciacutefico de N icaragua la cual cuenta con 29 m illon es de habitantes inclu shy

12 BellSouth ofreciacutea telefoniacutea celular moacutevil y fija Esta uacuteltima es altamente novedosa ya que funciona de una manera similar a una liacutenea convencional una ventaja relevante princishypalmente en las aacutereas que no cuentan con la telefoniacutea tradicional La contratacioacuten de ambos servicios puede realizarse mediante el sistema de prepago o de facturacioacuten mensual


yen d o la cap ita l M anagua y la costa occid en ta l B e llS ou th llegoacute a atender casi 6 0 0 0 0 c lien tes 13

T elefoacutenica de E spantildea tiene m aacutes de 89 m illon es de clientes estaacute presenshyte en 16 paiacuteses de form a intensiva y realiza alguacuten tipo de operaciones en alshyrededor de otros 50 paiacuteses Las d im en sion es de la com p antilde iacutea se reflejan en el nuacutem ero de em pleados que en diciem bre de 2002 ascendiacutea a 157 000 de los cuales la m itad se encuentra en Am eacuterica Telefoacutenica ofrece servicios de teleshyfon iacutea m oacutevil en El Salvador y G uatem ala con la m arca T elefoacutenica M oviStar Las o p era c io n es en E l S alvador se d esarro llan a traveacutes de T elefoacuten ica de El Salvador (Tesal) (9030 ) y las de G uatem ala m ediante T elefoacutenica Cen- troam eacuterica G u atem ala (100 de a cc io n es) Las d os op erad oras fu eron transferidas por T elefoacutenica Internacional a Telefoacutenica M oacuteviles en 2000 y en am bos casos se traspasaron iacutentegram ente es decir con tod os sus negocios tan to de te le fo n iacutea fija co m o m oacutevil T elefoacuten ica presta ad em aacutes serv ic io s de larga d istancia en El Salvador y G uatem ala Las dos operadoras en conjunshyto term inaron en 2001 con 395 397 clientes

Telm ex es la principal com pantildeiacutea de te lecom u n icacion es en M eacutexico con m aacutes de 14 158 000 liacuteneas en operacioacuten Am eacuterica Moacutevil S A de C V con los m ism o s p ro p ieta r io s co n tro la d o res que T elm ex ten iacutea u n to ta l de 28 9 m illon es de suscriptores en A m eacuterica Latina al 30 de jun io de 2002 Cuenta co n em p resas su b sid ia r ia s y a filiad as en M eacutexico C olom b ia lo s E sta shydos U nidos G uatem ala Ecuador B rasil y Argentina A m eacuterica M oacutevil es una socied ad an oacuten im a de capital variable organizada bajo las leyes de M eacutexico Se con stitu yoacute en sep tiem b re de 2000 m ed ian te la e sc is ioacute n de Telm ex Las accion es de A m eacuterica M oacutevil fueron distribuidas a lo s accion istas de Telm ex el 7 de febrero de 2001 T elecom unicaciones de G uatem ala S A es un op eshyrador de liacuten ea fija en G uatem ala A traveacutes de ciertas asociadas Telgua proshyvee tam bieacuten servicios de telefon iacutea celular internet te lev isioacuten por cable rashyd io lo ca liza c ioacute n tra n sm isioacute n de d a tos y o tros E l n e g o c io de te le fo n iacutea celular de Telgua corre a cargo de su asociada Servicios de C om unicaciones Personales Inalaacutem bricas S A (Sercom ) con u na red digital celu lar cdma14

Cable and W ireless em presa de origen britaacutenico opera a traveacutes de dos

13 En marzo de 2004 se anuncioacute la venta por parte de BellSouth a Telefoacutenica Moacutevil de todas las operaciones que teniacutea la empresa estadunidense en Ameacuterica Latina incluidas las compashyntildeiacuteas de Guatemala Nicaragua y Panamaacute

14 En septiembre de 2003 Ameacuterica Moacutevil adquirioacute la empresa Compantildeiacutea de Telecomunicashyciones de El Salvador que tiene operaciones fijas y moacuteviles Asimismo en junio de 2004 Ameacuteshyrica Moacutevil adquirioacute la empresa Entel que brinda operaciones fijas y moacuteviles en Nicaragua y Honduras


div ision es Cable and W ireless G lobal y Cable and W ireless R eg ion al La prim era aporta so lu c io n es integradas de co m u n icac ion es y com ercio e lecshytroacuten ico para c lien tes corporativos en esp ecia l em p resas m u ltin acion a les O frece serv ic io s a van zad os de v o z y d atos p r in c ip a lm en te en m ercad os co m o lo s E stad os U n id os E uropa y Japoacuten Se trata en co n secu en c ia de u na em presa de te lecom u n icac ion es no tradicional E n cam bio Cable and W ireless R egional provee u n am plio espectro de serv icio de te lecom u n ica shycion es tanto para clien tes residencia les com o com ercia les en 33 paiacuteses en shytre ellos los del Caribe Panam aacute M acao y algunos del este y sudeste asiaacutetico pero las dos prim eras so n sus principales operaciones Cable and W ireless Jam aica es en este paiacutes operador n acion al e in ternacional to ta lm ente d ig ishyta lizado desde 1991 E sta em presa es tam b ieacuten u n im portante operador de te lefon iacutea m oacutevil o frece u n a am plia gam a de servicios ip y de datos y es se shyguacuten sus in form aciones el principal prestador de servicios de internet en el paiacutes T elecom m unications Services o f Trinidad and Tobago L im ited (tstt) de propiedad conjunta entre Cable and W ireless y el gobierno de Trinidad y Tabago es el proveedor m o n o p o lista del serv icio loca l y de las co m u n ica shyc io n es de larga d istan cia A ctualm ente tien e u na cap acid ad de 349 000 liacuteshyneas fijas de las cuales 297 658 estaban en fu n cionam iento a fines de enero de 2001 La em p resa presta adem aacutes serv ic ios m oacutev iles y de a cceso a in tershynet Cable and W ireless Panam aacute es una em presa panam entildea de capital m ixshyto asociada con el E stado y lo s em pleados de la com pantildeiacutea 49 de las acshyc io n es pertenece a Cable and W ireless otro 49 al E stado pan am entilde o y el restante 2 a los em pleados de esta corporacioacuten asociada

France Telecom la tradicional em presa puacuteblica a finales de 2002 reushyn iacutea cerca de 49 880 000 suscriptores m oacuteviles 49 467 000 suscriptores fijos y m aacutes de 10 m illon es de u su arios de internet M ientras que lo s suscrip tores fijos en Francia (34 m illon es) superan con creces a los suscriptores fuera de Francia (14 m illones) lo s suscriptores m oacuteviles en Francia (19 m illones) son am pliam ente sobrepasados por los externos (31 m illones) Si b ien la em preshysa obtuvo in gresos por cerca de 50 000 m illon es de doacutelares en 2002 carga con una pesada deuda producto en buena m edida de las inversiones realishyzadas para acceder a las licen cias de telefon iacutea m oacutevil de tercera generacioacuten en Argentina controla conjuntam ente con T elecom Italia tan to la em presa T elecom Argentina mdash que al 31 de d iciem bre de 2003 ten iacutea 3 295 000 u su ashyrios de te lefon iacutea fija y 176 000 de in ternetmdash co m o la em p resa P ersonal de telefon iacutea m oacutevil con 2 177 000 suscriptores En la R epuacuteblica D om in icana p o shysee 86 de las acciones de Orange D om inicana em presa de te lefon iacutea m oacutevil


con 433 000 su scrip tores a d ic iem b re de 2002 T om ando esto en c o n s id e shyracioacuten es evidente que la operacioacuten en El Salvador es la de m ayor im p orshytancia en A m eacuterica Latina despueacutes de Argentina

Telia Sw edtel em presa de origen sueco desarrollada en el interior de la em p resa Telia u n o d e lo s p r in c ip a les op erad ores g lo b a les d el n orte de E uropa tien e su m ayor exp erien cia en la p u esta en o p eracioacuten de co m p a shyntildeiacuteas te lefoacuten icas fijas y m oacuteviles Es asiacute com o desde 1997 S w edtel ha estado asociada con C olom bia Telecom en la creacioacuten desarrollo y puesta en m arshycha de Capitel Telecom (Capitel) operador local en B ogotaacute D el m ism o m o shydo en enero de 1995 se firm oacute un acuerdo operacional con los propietarios de O tecel segunda licen c ia de te lefon iacutea m oacutevil de Ecuador para in iciar las operacion es E n 1999 O tecel fue vend ida a B ellS ou th U na exp erien cia s ishym ilar tuvo lugar en B rasil donde en m arzo de 1998 Telia obtuvo u n a licen shycia de te lefon iacutea m oacutevil para operar en Sao Paulo E n d iciem bre de ese antildeo la em presa denom inada tess com en zoacute a operar y a finales de 2000 ya to ta shylizaba 940 000 suscriptores En 2001 tess fue vendida a T elecom Am ericas E sta em presa en asoc iac ioacuten con M egatel emce de so c io s estad u n id en ses y hondurentildeos (el m ayor de estos uacute ltim os el em presario Fredy N asser) se adshyjudicaron la lic itacioacuten de E nitel y recientem ente com o se dijo m aacutes arriba la em presa de telefon iacutea m oacutevil Telcel de H onduras

M illicom International C ellular es u na so c ied a d an oacuten im a con sede en L uxem burgo form ada en 1990 p or Industriforvaltn ings AB K innevik (K inshynevik) y M illicom In corp orated (M illicom ) H asta el 31 de d ic iem b re de 1993 la com p antilde iacutea estab a a filiad a a M illicom que ten iacutea u n a p artic ip acioacuten de 49 de las accion es En esa fecha M illicom se fu sion oacute con mic-usa Inc u na em presa de propiedad total de mic y la com pantildeiacutea com en zoacute a ser transhysada en el N asdaq N ational M arket de los E stados U nidos y en la B olsa de Luxem burgo M illicom International Cellular S A (mic) es un operador in shyternacional de te lefon iacutea m oacutevil esp ecia lm en te en m ercados em ergentes Los activos de la em presa incluyen 17 operaciones de te lefon iacutea m oacutevil en 16 p a iacuteshyses de A m eacuterica Latina Asia y Africa A dem aacutes mic tiene cuatro operaciones de servicios de datos inalaacutem bricos en A m eacuterica Latina y dos m aacutes en Aacutefrica y Asia Provee servicios de banda ancha en och o paiacuteses y p osee u na participashycioacuten de 127 en Tele2 ab una com pantildeiacutea paneuropea de te lecom u n icac io shynes alternativa que ofrece te lefon iacutea fija y m oacutevil red de datos y servicios de internet a 15 m illon es de personas en 21 paiacuteses E n C entroam eacuterica a fines de d ic iem b re de 2001 operaba en E l S a lvador a traveacutes d e T elem oacutevil con 70 de la propiedad y 374 585 suscriptores en G uatem ala a traveacutes de Corshy


cel (55 de las acciones) con 358 281 suscriptores y en H onduras con 50 de Celtel y 237 629 suscriptores

El cafta y las telecomunicaciones en Centroameacuterica

A fines de enero de 2004 concluyeron las negociaciones tendientes a aprobar el Tratado de Libre C om ercio entre la R epuacuteblica D om in icana C entroam eacuteshyrica y los E stados U nidos (cafta por sus siglas en ingleacutes) El acuerdo inclu shyye 22 cap iacutetu los y su s resp ectivos anexos en los que se estip u lan co n d ic io shynes en cuanto a trato nacional y acceso de m ercanciacuteas al m ercado reglas de origen y p roced im ien tos de origen ad m in istracioacuten aduanera m ed idas sa shyn itarias y fitosan itarias o b staacute cu lo s teacutecn ico s al com ercio d efen sa com ershycial contratacioacuten puacuteblica inversioacuten com ercio transfronterizo de servicios servicios financieros te lecom u n icacion es com ercio electroacutenico derechos de propiedad intelectual situ acioacuten laboral am biente transparencia adm ishyn istracioacuten del tratado so lu cioacuten de controversias excepciones y d isp osic io shynes finales (M inisterio de C om ercio Exterior 2004)

En el capiacutetu lo de te lecom u n icacion es se sin tetiza el esfuerzo de liberalizacioacuten total del sector en la regioacuten E n tal sentido se garantiza a las em preshysas de las otras partes i) la p osib ilid ad de com prar o arrendar y con ectar u na term inal u otro equipo que haga interfaz con u na red puacuteblica de te leco shym u n icacion es ii) su m in istrar serv ic io s a u su a rio s fin a les in d iv id u a les o m uacuteltip les por m ed io de cualquier circuito propio o arrendado iii) conectar circu itos propios o arrendados con redes y servicios p uacute b licos de te lecom u shyn icacion es en el territorio o m ed iante las fronteras de esa parte o con cirshycu itos arrendados o prop ios de otra persona iv) realizar fu n cion es de con shym utacioacuten sentilde alizacioacuten procesam iento y conversioacuten de funciones y v) usar p rotoco los de op eracioacuten a su e leccioacuten E n m ateria de in tercon ex ion es los paiacuteses se com prom eten a que los proveedores de servicios puacute b licos de te le shyc o m u n ica c io n es en su territorio su m in istren d irecta o in d irecta m en te in tercon ex ioacuten a p roveed ores de serv icios p uacute b lico s de te leco m u n ica c io n es de la otra parte y a que los proveedores de servicios puacute b licos de te lecom u shyn ic a c io n e s n o im p o n g a n c o n d ic io n e s o lim ita c io n e s d iscr im in a to r ia s o injustificadas a la reventa de servicios puacuteb licos de telecom u n icacion es In shycluso el acuerdo garantiza que los proveedores de servicios puacuteb licos de te shylecom u n ica c io n es en su territorio prop orcion en portab ilidad del nuacutem ero en la m ed ida teacutecn ica m en te factib le de m anera oportuna y en teacuterm in os y


con d ic ion es razonables E n m ateria de com p eten cia se asegura que los proshyveedores d om in an tes en su territorio o torgu en a lo s proveedores de servishyc ios puacuteblicos de te lecom u n icacion es de la otra parte un trato no m en os fashyvorable que el que con ced en a sus subsid iarios a sus afiliados o a cualquier proveedor de servicios no afiliado E speciacuteficam ente se com prom eten a preshyvenir la ap licacioacuten de su b sid ios cruzados anticom petitivos y el u so de inforshym acioacuten ob ten id a de los com p etid ores con resu ltados an ticom p etitivos asiacute com o a poner a d isp osic ioacuten de los proveedores de servicios puacuteb licos de te le shycom u n icac ion es en form a oportuna la in form acioacuten teacutecn ica sobre las in sshyta lacion es esen cia les y la in form acioacuten com ercia lm ente relevante que n eceshysiten para sum inistrar los servicios M aacutes auacuten el acuerdo faculta al organism o regulatorio de te lecom u n icacion es a exigir que los proveedores dom inantes en su territorio ofrezcan acceso a los elem en tos de red de m anera desagreshygada bajo teacuterm in o s c o n d ic io n e s y tarifas b asa d a s en el co sto que sean razon ab les n o d iscr im in atorias y transparentes y determ in ar cu aacute les e le shym en tos de red deberaacuten estar d ispon ib les en su territorio y queacute proveedores pu ed en ob ten er ta les e lem en tos de conform idad con la ley y regu lacion es n acionales F inalm ente las partes se com prom eten a que su organism o reshygu latorio de te leco m u n ica c io n es esteacute separado de cualqu ier p roveedor de servicios p uacuteb licos de telecom u n icacion es y no sea responsable ante eacutel Con este fin cada parte avalaraacute que su organism o regulatorio de te lecom u n ica shyc io n e s n o ten ga in tereacutes fin a n c iero o m an ten g a u n p ap el d e op erad or en dicho proveedor

Aun cuando a lgunos de los paiacuteses firm antes salvo Costa R ica deberaacuten introducir m od ificacion es a sus ord en am ien tos juriacuted icos para n in gu n o de e llo s e l acu erd o en m ateria de te leco m u n ica c io n es representa u n quiebre con la norm ativa in tern a ex isten te Para C osta R ica por el contrario d ishych os cam b ios sign ificab an q u izaacute el principal ob staacutecu lo para la acep tacioacuten del tratado Por este m otivo el acuerdo incluye u n anexo que precisa el alshycance de las ob ligacion es que asu m e el m en cion ad o paiacutes E n efecto el co m shyp ro m iso de C osta R ica sobre el tem a de te leco m u n ica c io n es se d iv id e en cuatro partes i) en el preaacutem bulo se estab lece que la apertura seraacute gradual se lectiv a y regu lad a con form e a la C o n stitu c ioacuten y en estr ic to a p ego a lo s princip ios de solidaridad y universalidad en el sum in istro de las te lecom u shyn icacion es ii) se d isp on e la m od ern izac ioacuten del In stitu to C ostarricense de E lectricid ad (ice) con el co m p rom iso de C osta R ica de prom ulgar a m aacutes tardar el 31 de d iciem bre de 2004 un nuevo m arco juriacuted ico para fortalecershylo iii) se fijan com prom isos selectivos y graduales de apertura del m ercado


de m od o que C osta R ica co n so lid a el n ivel de apertura del secto r al 27 de enero de 2003 se perm itiraacute la com p eten cia en serv icios de redes privadas e internet a m aacutes tardar el Io de enero del 2006 y en servicios inalaacutem bricos m oacuteviles a m aacutes tardar el Io de en ero de 2007 y iv) en cu an to al m arco regulatorio se garantiza que en los servicios de te lecom u n icacion es en vigor a partir del Io de en ero d e 2006 se cu m p la co n p r in c ip io s co m o serv ic io universal in d ep en d en cia de la autoridad reguladora transparencia in tershycon ex ioacuten regulada acceso a redes u so de las m ism as y com petencia entre otros

C om o se observa n o se incluye m edida alguna en m ateria de privatizashyc ioacute n del ice ni de lib era liza c ioacute n de la te le fo n iacutea fija d ado que se lim ita la liberalizacioacuten de la com p eten cia a los servicios de redes privadas in ternet y te lefon iacutea m oacutevil esta uacute ltim a a partir de 2007 N o obstante los com prom isos adquiridos han generado u na fuerte o p osic ioacuten que puede derivar en que la asam blea legislativa costarricense n o apruebe el tratado

L os MARCOS REGULATORIOS Y DE COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ISTMO CENTROAMERICANO UN ANAacuteLISIS COMPARATIVO

Marco institucional de la regulacioacuten de las telecomunicaciones

E n el anaacutelisis in stitucional de las entidades reguladoras se debe abordar en p rim er teacuterm in o el p ro b lem a d e su in d ep en d en c ia resp ecto del gob iern o central y los operadores La ju stificacioacuten in icia l de la p reocupacioacuten en relashyc ioacute n con el p rim ero rad ica en que la fijac ioacuten de tarifas p u d ie se quedar expuesta a las n ecesid ad es poliacuteticas del gobierno en turno E n m u ch os p a iacuteshyses de A m eacuterica L atina ese co m p o rta m ien to ca u soacute graves p rob lem as a la p rov isioacuten de serv ic io s y en d efin itiva fu eron lo s u su a rio s lo s p r in cip a les perjudicados al estar sujetos a largas esperas para acceder a los servicios de te lefon iacutea local E sta preocu p acioacuten ha perdido relevancia deb ido a la inter- n acion a lizacioacuten d e la econ om iacutea las ob ligacion es que p lantea la ad h esioacuten a la OMC y las con d ic ion es que estab lecen los m arcos regulatorios de la indusshytria o los con tratos de co n ces ioacute n tod o lo cual h ace m u y d ifiacutec il la fijacioacuten p o liacutetica de tarifas P ese a la co n so lid a c ioacute n de un m arco razonab le para la fijacioacuten tarifaria la in d ep en d en cia de las en tidades reguladoras m antiene su im portancia

U na excesiva d ep en d en cia respecto de la autoridad p o liacutetica puede lie-


var en a lgu n os casos a u n a ldquofijacioacuten p o p u lis ta rdquo de tarifas o a a ltas tarifas por e fecto de la ldquocapturardquo de la autoridad p o liacutetica por parte de las em preshysas C om o contrapartida una independencia ldquoexcesivardquo de la autoridad reshyguladora podriacutea generar una suerte de ldquoirresponsab ilidad p o liacutetica rdquo p or lo que seriacutea adecuado que esteacuten sujetos a alguna supervisioacuten del poder ejecushytivo pero al m ism o tiem po es necesario que existan norm as claras respecto de la duracioacuten en el cargo y las cau sales de rem ocioacuten para tam b ieacuten evitar que la entidad regulatoria pueda ser objeto de presiones poliacuteticas por parte del p od er ejecutivo U na alternativa es que la autoridad reguladora rinda cuentas al Congreso N o obstante esta alternativa puede estar rentildeida con el sistem a presidencialista que predom ina en los p a iacuteses latinoam ericanos

En C entroam eacuterica acontece un am plio espectro de situ acion es (veacutease el cuadro v7) Asiacute en Panam aacute la autoridad reguladora es tota lm ente in d ep en shydiente su nom bram iento requiere la ratificacioacuten de la A sam blea N acional y dura un p eriod o d efin id o en el cargo Algo sim ilar ocurre en el caso de la Autoridad R eguladora de Servicios P uacuteblicos (Aresep) de Costa R ica Un ca shyso p articu lar de am p lia in d ep en d en cia lo co n stitu y e la S u p er in ten d en cia General de E lectricidad y T elecom unicaciones (S iget) de El Salvador cuya Junta de D irectores estaacute integrada por tres m iem bros designados por siete antildeos S oacute lo u n o de e llo s es se lecc io n a d o por el p resid en te de la R epuacuteblica u no por el Poder Judicial y el tercero por las asociacion es grem iales del secshytor privado E n lo s o tros tres casos las autoridades reguladoras son n o m shybradas ya sea por el presidente de la R epuacuteblica o el m inistro com petente en la m ateria E n G uatem ala y N icaragua la ley no p recisa un periodo detershym inado de perm anencia en el cargo lo que sugiere que pu ed en ser rem ovishydos con relativa facilidad

E n dos p a iacuteses n o existen causales expliacutecitas de rem ocioacuten y en un terceshyro no estaacuten detalladas por lo que es probable que las autoridades reguladoshyras p u ed an ser rem ovidas sin exp resioacuten de cau sa (cuadro v7) Por el co n shytrario en los otros tres casos la ley deta lla las cau sa les y en P anam aacute se le asign a ad em aacutes a la Sala Tercera de lo C on ten cioso A dm in istrativo de la Corte Suprem a de Justic ia la atribucioacuten de cesar en el cargo a qu ien haya incurrido en las causales que preveacute la ley

Otro aspecto que ha sido d iscutido am pliam ente en el p lano internacioshynal se re lacion a con el caraacutecter sectoria l o m u ltisectoria l de las en tidades reguladoras A lgunos analistas h an defen d id o las organ izacion es sectoria shyles con el argum ento de que sus fu n cion es teacutecn icas son altam ente esp ecia lishyzadas E n sentido contrario se aduce que la regulacioacuten de las industrias de

C u a d r o v7 M arco in stitu cion a l de la regulacioacuten de las telecom unicaciones en el is tm o centroam ericano


Existe autoridad Autoridad Reguladora Superintendencia Superintendencia Comisioacuten Instituto Ente Regulador dereguladora de los Servicios General de de Telecomunishy Nacional de Nicaraguumlense los Servicios(ar) separada Puacuteblicos Electricidad y Teshy caciones (sit) Telecomunishy de Telecomushy Puacuteblicosde los (Aresep) lecomunicaciones caciones nicacionesoperadores (siget) (Conatel) y Correos

(Telcor)

Relacioacuten de la Personeriacutea juriacutedica Personalidad Organismo Desconcenshy Organismoentidad y patrimonio propio juriacutedica y eminentemente trada de la autoacutenomoreguladora asiacute como autonomiacutea patrimonio teacutecnico del Secretariacutea de del Estadocon el Poder teacutecnica y adminisshy propios Ministerio de Estado en el con personalidadEjecutivo trativa No sujeta se relaciona con Comunicaciones Despacho de juriacutedica y

a los lineamientos otros oacuterganos Transportes Finanzas patrimoniodel Poder del Estado y Obras Puacuteblicas Opera con propioEjecutivo en el por medio del independencia independencia independientecumplimiento de Ministerio de funcional para teacutecnica adshy del gobierno centrallas atribuciones Economiacutea el ejercicio de ministrativa y en el ejercicioque se le otorgan las atribuciones presupuestaria de sus funcionesen la ley y funciones que sujeto a la

le asigne la ley fiscalizacioacutenSus disposiciones de la Contraloriacuteainternas deben General de laser refrenshy Repuacuteblicadadas por elministerio

Autoridad individual o colectiva

Causales para cese de funciones

Junta Directiva integrada por cinco miembros quienes duraraacuten en sus cargos todo el periodo de la administracioacuten que los nombroacute y podraacuten ser reelegidosUno de ellos seraacute el regulador general y presidiraacute la junta Nombrados por el Consejo de Gobierno siempre y cuando no exista objecioacuten de la Asamblea Legislativa

Pueden ser removidos por el Poder Ejecutivo soacutelo por las causales que

Junta de tres directores uno designado por el presidente el cual la preside y ejerce las funciones de superintendente un director electo por las asociashyciones gremiales del sector privado y un director nombrado por la Corte Suprema de Justicia Designados de forma escalonada Los directores duraraacuten siete antildeos en sus funciones y podraacuten ser reconfirmados o

reelectos en sus cargos

Causales precisadas por la ley

Unipersonal superintendente nombrado por el Ministro de Comunicaciones Transportes y Obras Puacuteblicas

Consejo Directorde tres generalmiembrosnombradospor el presidente dela Repuacuteblicapermanecencuatro antildeosen funcionespueden serdesignadospor periodosadicionales

Junta directiva de tres miembros nombrados por el oacutergano ejecutivo y ratificado por la Asamblea Legisshylativa por cinco antildeos Los miemshybros eligen el presidente por un periodo de dos antildeos hay reeleccioacuten

Pueden ser Podraacuten serremovidos de removidossus cargos por previa decisioacuten deel presidente la Sala Tercera de(ldquocuando ello lo Contencioso

Cuadro v7 Marco institucional de la regulacioacuten de las telecomunicaciones (continuacioacuten)


detalla la ley y con un debido proceso

sea procedente de conforshymidad con esta Ley bajo condiciones que no son detalladas)

Administrativo de la Corte Suprema de Justicia basada en las causales de remocioacuten que sentildeala la ley

Autoridad sectorial o multisectorial

Multisectorial Multisectorial (electricidad y telecomunishycaciones)

Unisectorial Unisectorial Unisectorial Multisectorial

Modalidad de financiamiento

Caacutenones aplicados a los diversos servicios puacuteblicos regulados los cuales deberaacuten ser aprobados por la Contraloriacutea Presupuesto puacuteblico

Presupuesto puacuteblico e ingreso por cargos caacutenones y derechos obtenidos por el ejercicio de sus actividades

Ingresos por multas donaciones y presupuesto puacuteblico

Presupuestopuacuteblico

Ingresos que perciba por concepto de derechos y tasas multas y uso del espectro eleacutectrico y presupuesto puacuteblico

Tasa por los servicios de conshytrol vigilancia y fiscalizacioacuten a cargo de las empresas prestadoras y presupuesto puacuteblico

Autoridadcompetente

Ley especiacutefica (3226) confiere concesioacuten

SIGET SIT Conatel Telcor Consejo de Gabinete

p a r a l a i n d e f i n i d a a l i c e

c o n c e s i oacute n d e

l i c e n c i a s y a d shy

m i n i s t r a c i oacute n

d e e s p e c t r o

e l eacute c t r i c o

Papel de la a r en la regulacioacuten de interconexiones

Resolver los conflictos en materia de interconexioacuten que se susciten entre los operadores

concesiones tipo A (reacutegimen de exclusividad temporal o a un nuacutemero limitado de concesionarios) previo informe favorable del Ente Regulador y al Ente Regulador otorgar las concesiones tipo B

Dirimir las Resolver los En caso de Arbitrar conflictoscontroversias conflictos en que no exista entre las empresasentre los materia de acuerdo prestadorasoperadores interconexioacuten Telcor de los serviciossurgidas por que se decidiraacute losel acceso susciten teacuterminos dela recursos entre los contrato deesenciales operadores interconexioacuten

con tarifas competitivas y ordenaraacute la interconexioacuten so pena de imponer las sanciones del caso

C u a d r o v7 Marco institucional de la regulacioacuten de las telecomunicaciones (conclusioacuten)


Papel de la Informar a la Promover la En los casos Promover laAR respecto de autoridad competencia en que se competencia y lala competencia respectiva de en la prestacioacuten descubran eficiencia en las

la existencia de los servicios praacutecticas actividades de losde praacutecticas de telecomushy restrictivas servicios puacuteblicos eque atenten nicaciones del reacutegimen investigar posiblescontra la asegurar igualshy de libre conductaslibre dad de acceso competencia monopoliacutesticascompetencia Telcor podraacute

exigir la informacioacuten necesaria y adoptar las medidas coshyrrectivas pershytinentes de cumplimiento obligatorio para los titushylares de las concesiones o licencias

anticompetitivas o discriminatorias cuando considere que pueden ir en contra del intereacutes puacuteblico

Principalesfunciones

Fija precios y tarifas vela por el

Aprobar tarifas Administrar Emitir Emitir normas Verificar el cum-dictar normas el registro de regulaciones teacutecnicas fijar plimiento de losy estaacutendares telecomuni- con respecto y autorizar niveles de calidad

cumplimiento teacutecnicos caciones a las tarifas tarifas asiacute de los serviciosde las normas dirimir que podraacuten como las reglamentar lade calidad conflictos cobrar los opeshy normas la aplicacioacuten decantidad entre radores de sershy regulacioacuten la principios generashyconfiabilidad operadores vicios de telecoshy planificacioacuten les metodologiacuteas ycontinuidad municaciones teacutecnica la foacutermulas de caacutelculooportunidad cuando no sean supervisioacuten de tarifasy prestacioacuten brindados en la aplicacioacutenoacuteptima condiciones y el control

competitivas del cumplishyemitir las miento de lasregulaciones leyes quey normas de rigen la instashyiacutendole teacutecnica lacioacuten intershypromover la conexioacuteninversioacuten operacioacuten yprivada prestacioacuten deClasificar los los serviciosservicios de de telecomushytelecomunicashy nicaciones yciones detershy serviciosminar si los postalesservicios de telecomunicashyciones se prestan en condiciones de competencia

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) elaboracioacuten propia a partir de la normativa de cada paiacutes


infraestructura puacuteb lica requiere principalm ente con ocim ien tos en el cam shypo de la regulacioacuten econ oacutem ica com u n es en con secu en cia a tod os los secto shyres Luego al existir u na debilidad congegraven ita en el E stado para estructurar equipos capacitados y m antenerlos resulta m aacutes razonable reunir los pocos recursos hum anos en u na entidad m ultisectorial De esta form a seriacutea p o sishyb le co n stitu ir eq u ip os cap aces de enfrentar lo s d esa fiacuteo s de la regu lacioacuten E sta p rop osicioacuten facilita adem aacutes la necesaria h om ogen eid ad intersectorial en la ap licacioacuten de las p oliacuteticas reguladoras

E n el is tm o cen tro a m erica n o ex isten o rg a n ism o s sec to r ia les en tres p aiacuteses (G uatem ala H onduras y N icaragua) En El Salvador la Superintenshydencia General de E lectricidad y T elecom unicaciones (siget) es com petente en los cam pos de la electricidad y las te lecom u n icacion es E n el caso de las entidades m u ltisectoria les se observan dos m od alid ad es d istin tas El Are- se p 15 de Costa R ica tien e facultades en m ateria tarifaria respecto de praacutectishycam ente todos los servicios cuyos precios son fijados por la autoridad En cuanto al E nte R egulador de Servicios P uacuteblicos de Panam aacute estaacute concentrashydo en cuatro servicios y tiene com p eten cia en todas las m aterias

Otro asp ecto relevante del a n aacute lisis de la in stitu c io n a lid a d regu latoria en la regioacuten revela dos m odalidades de finan ciam ien to de su operacioacuten el presupuesto p uacute b lico y el financiam iento por parte de las propias em presas reguladas sobre la base de caacutenones derechos tasas y m ultas D esde el punshyto de vista de los p rin cip ios fisca les se critica esta uacute ltim a m odalidad pues se aparta del precepto de que no resulta conven iente que los ingresos puacuteblishycos tengan fin es esp ec iacutefico s A lgunos tem en adem aacutes que ese m eca n ism o extrem e el celo fiscalizador de las autoridades reguladoras

Cabe analizar tam bieacuten el papel de la autoridad reguladora en las con ceshysiones S in duda es singular el caso de Costa R ica que carece de un m ecashyn ism o de otorgam iento de con cesion es para la operacioacuten de servicios de te shyleco m u n ica c io n es y para el acceso al u so del esp ectro rad ioeleacutectrico E llo estaacute a so c ia d o a la ex isten c ia de la ley 3226 que co n fiere u n a c o n c e s ioacute n indefin ida al Institu to C ostarricense de E lectricidad (ice) E n el resto de los paiacuteses las entidades reguladoras tienen bajo su responsab ilidad esta m ateshyria con la uacute n ica ex cep c ioacute n de Panam aacute don d e corresp on d e al C onsejo de G abinete otorgar con cesion es de tipo A esto es con cesion es otorgadas bajo el reacutegim en de exclu siv id ad 16

15 Este caso plantea la duda respecto de la existencia de una suerte de dispersioacuten del foco de atencioacuten de la organizacioacuten al deber regular un nuacutemero tan alto de servicios

16 Sobre este aspecto se abunda maacutes adelante


El anaacutelisis de la organ izacioacuten y las com p eten cias de las in stitu cion es reshygu lad oras p erm ite observar n o soacute lo su s p rop ias caracteriacutesticas s in o que adem aacutes aporta ind icaciones im portantes respecto de las caracteriacutesticas de la o p eracioacuten de lo s m ercad os Asiacute co n la so la ex cep cioacute n de C osta R ica que por las razones sentildealadas carece de leg islac ioacuten al respecto lo s en tes regulashydores asu m en un papel relevante en la reso lu cioacuten de los con flictos generashydos por la in terconexioacuten de las redes de telecom u n icacion es E l m ecan ism o predom inante en la regioacuten se caracteriza por confiar prim ero en la capacishydad de lo s p rop ios operadores para resolver e sto s con flic tos E n teacuterm in os generales eacuteste puede ser un sistem a efic ien te cuando las em presas en cu esshytioacuten son de un tam antildeo relativam ente similar N o obstante cuando los op eshyradores p resen tan d iferen cias su sta n cia les de tam antilde o y p od er relativo el m ecan ism o de autorregulacioacuten puede favorecer com portam ientos an ticom shypetitivos E n tal sentido u na acc ioacuten con m ayor in iciativa de la entidad reshyguladora seriacutea b eneacutefica para el desarrollo com petitivo del sector

El sector de te lecom u n icacion es otrora u n a industria con caracteriacutestishycas de m on o p o lio natural estaacute transitando aceleradam ente hacia un esceshynario com petitivo E s por e llo que lo s requerim ientos regulatorios que to shydaviacutea p lantea el sector por la p resencia generalizada de em presas con gran poder de m ercado convergen con la n ecesid ad de supervisar el desenvolvishym ien to de la co m p eten c ia en la m ed id a en que n u evas em p resas o frecen sus servicios Por esta razoacuten cuatro de las entidades reguladoras de las te le shyc o m u n ic a c io n e s co m o se ob serva en el cu ad ro v i t ien en fa cu lta d es en m ateria de com petencia En el caso de El Salvador las ex igencias se lim itan a inform ar a la autoridad respectiva sobre la ex isten c ia de p raacutecticas a n tishycom p etitivas L am en tab lem en te tod av iacutea n o ha sid o p o sib le aprobar u na ley de com p eten cia que cree un organ ism o esp ecia lizad o p or lo que el reshyq uerim iento no resu lta faacutecil de llevarse a cabo E n G uatem ala la Superin shyten d en c ia de T e leco m u n ica c io n es (sit) d eb e p rom over la co m p eten c ia y asegurar la igualdad de acceso En N icaragua y particu larm ente en P anashym aacute la ley asigna con m ayor fuerza a la entidad reguladora la tarea de proshym over la com petencia y vigilar y sancionar las conductas anticom petitivas de los operadores

La globalizacioacuten en que se desenvuelven las econom iacuteas de la regioacuten mdash coshym o resu ltado de los p rocesos de apertura a los flujos com erc ia les y fin an shycieros in ternacionales de los p rocesos de in tegracioacuten econ oacutem ica del esta shyb lec im ien to de tra tad os de libre co m erc io y de la m ayor re levan cia de la OMCmdash ha traiacutedo con sigo en Costa R ica y Panam aacute la p rom ulgacioacuten de leyes


de com p eten cia y la creacioacuten de entidades especializadas E n los otros p a iacuteshyses de la reg ioacuten ex isten varias in ic ia tivas leg a les que b u sca n a lcan zar un objetivo similar E n Costa R ica la norm a ha exclu ido a la C om isioacuten de Proshym o cioacute n de la C om petencia de responsabilidades en el cam po de las te lecoshym un icacion es deb ido a la ex isten cia de norm as que asignan al ice am plias facu ltades en este cam po E n P anam aacute las responsab ilidades en m ateria de co m p eten c ia rad ican exc lu siv a m en te en el E n te R egulador s in perju ic io de las facultades g lobales en la m ateria que com p eten a la C om isioacuten de Lishybre C om petencia y A suntos de C onsum idor (C licac) La pregunta que p lanshytean algunos analistas es si n o resultariacutea adecuado traspasar estas facu ltashydes a la Clicac por su esp ecia lizacioacuten en poliacutetica de com petencia

E ste uacute ltim o n o es u n asu n to de faacute c il reso lu c ioacute n E n lo s p a iacuteses en que coexisten am bas in stitu cion es se generan conflictos cuando surgen probleshym as entre los op erad ores17 A nalistas sostien en que la responsabilidad resshyp ecto de la p o liacutetica de com p eten cia debe radicar en la entidad reguladora pues los com p ortam ien tos anticom petitivos se generan en to m o a cu estio shyn es de gran com p lejid ad teacutecn ica co m o las in tercon ex ion es lo s su b sid io s cruzados entre servicios y las p o liacuteticas tarifarias E n contra se argum enta que los p rob lem as del sector de te leco m u n ica c io n es so n progresivam ente lo s p rop ios de lo s m ercad os com p etitivos y que en co n secu en cia las resshyp o n sa b ilid a d es d eb en ser tran sferid as a lo s o rg a n ism o s de d efen sa de la com petencia Q uizaacute la experiencia m aacutes radical en este tem a sea la de N ueva Zelandia donde la ley d esign oacute a la C om isioacuten de C om petencia com o la uacute n ishyca responsable de los tem as de com p eten cia en u n contexto de p lena desreshygu lacioacuten de los m ercados N o obstante las d ificu ltades para resolver oporshytu n am en te lo s p rob lem as entre lo s op eradores d e te leco m u n ica c io n es en particular los referidos a los tem as de interconexioacuten llevoacute a que en la reforshym a de la ley de telecom u n icacion es de 2001 se creara la figura del co m isio shyn a d o de te le c o m u n ic a c io n e s en el sen o de la C o m isioacute n de C om p eten cia co n las s igu ien tes funciones i) resolver las con troversias sobre a cceso s y

17 Algo interesante sucedioacute en Chile En el caso de los beauty contest desarrollados por la Subsecretariacutea de Telecomunicaciones para asignar el espectro radioeleacutectrico los organismos antimonopoacutelicos han considerado anticompetitivas las bases del concurso y ordenado su modificacioacuten Esta intervencioacuten fue juzgada por la Subsecretariacutea como una intromisioacuten indeshybida ya que consideraba que el nuacutemero de licencias y el tamantildeo del espectro de banda que seriacutea asignado a cada adjudicatario constituiacutea un problema teacutecnico sobre el cual la ley le adjushydicaba competencias exclusivas Por el contrario los organismos antimonopoacutelicos sostuvieron que las bases afectaban el futuro de la competencia en el sector y en tal medida sobre la base de sus atribuciones generales podiacutean y debiacutean intervenir en la materia


ii) hacer recom en d acion es al m in istro de C om unicaciones para nuevas deshysign acion es o especificacion es entre o tras18 El com ision ad o de te lecom u shynicaciones es un especialista que d ispone de un equipo altam ente capacitado Al tom ar d ecision es respecto de los servicios designados o de la asignacioacuten de los costos del servicio universal asiacute com o al preparar proposiciones al m ishyn istro sobre m o d ifica c ioacute n de la lista de serv ic io s d esig n a d o s y o e sp e c ifishycados el com ision ad o de telecom u n icacion es debe estar auxiliado por otros dos com ision ad os que aporten sus puntos de vista En relacioacuten con este uacute ltishym o aspecto el m inistro soacute lo puede aceptar o rechazar la lista propuesta Conshytra las decisiones de la com isioacuten se puede apelar ante la Alta Corte de Justicia pero soacutelo en m aterias legales y no en aspectos faacutecticos (Geradin y Kerf 2003)

En el R eino U nido se estu d ioacute la p osib ilid ad de que la Oftel organism o regulador de las te lecom u n icacion es se fusionara con la entidad de com p eshyten c ia E n gen eral la ex p er ien c ia in tern a c io n a l p erm ite ob servar que al m en os en el m ed iano p lazo el cam in o neozelan d eacutes presenta riesgos elevashydos com o m uestra la propia m archa atraacutes que en este cam po experim enta d icho paiacutes E n efecto el periodo de traacutensito desde el m on op olio regulado al escenario com petitivo es m aacutes com plejo y prolongado de lo que parecioacute in ishycia lm ente Por con sigu ien te la regulacioacuten del sector auacuten seraacute necesaria por m u ch o tiem po S in em bargo esto no sign ifica que sea conven iente que las entidades de prom ocioacuten de la com p eten cia sean exclu idas de responsab ilishyd ades Por el contrario ex isten a sp ecto s en que su in terv en cioacute n es in d is shypensable De lo que se trata es de defin ir con p recisioacuten las respectivas aacutereas de responsabilidad com partir y coordinarse en aquellas aacutereas grises y b u sshycar colaborar evitando que las operadoras u tilicen las leg iacutetim as d iferencias entre esta s in stitu c io n e s para o b ten er eacutex ito s en su s c o n flic to s co n o tros op erad ores19

18 Por servicios especificados (spec if ied Services) se debe entender que sus proveedores deberaacuten mantener una serie de condiciones teacutecnicas para asegurar acceso oportuno y sin disshycriminacioacuten Por su parte el concepto de servicios designados obliga a sus proveedores a manshytener reglas de tarificacioacuten clara al prestar servicios de acceso Entre estos servicios se cuenshytan i) interconexioacuten con la red fija de Telecom (empresa dominante) i i) interconexioacuten con las redes fijas de otros operadores iii) reventa de servicios al detalle iv) portabilidad del nuacutemero y v) preseleccioacuten de los operadores moacuteviles en la red fija de Telecom (Geradin y Kerf 2003)

19 En un informe reciente de la o c d e se sostiene En todos los paiacuteses de la o c d e la ley geneacuterica de competencia se aplica totalmente al sector de telecomunicaciones Como resultashydo la mayoriacutea de las autoridades reguladoras nacionales comparten su jurisdiccioacuten con las autoridades de competencia planteando la necesidad de coordinacioacuten y a menudo cooperashycioacuten expliacutecita Los casos de competencia en las telecomunicaciones son muy comunes espeshycialmente diferentes formas de abuso de posicioacuten dominante tales como denegacioacuten de acce-


El sistem a de concesiones y la clasificacioacuten de los servicios en las telecomunicaciones del istm o centroamericano

a la luz de la experiencia internacional

E n el terreno de las con cesion es es donde plantea m ayores com plejidades y d esa fiacuteo s la tra n sic ioacute n d esd e la p restacioacuten m o n o p o lista de lo s serv ic ios de te lecom u n icacion es al escenario com petitivo El propio con cep to de co n ceshys ioacute n resu lta extrem adam ente com plejo P recisam ente en su origen el teacutershym in o de c o n c e s ioacute n deriva de co n sid era r esta in d u str ia ad em aacute s d e otros sec to res (el e leacutec tr ico y el d e agu a p otab le) co m o serv ic io s e sen c ia le s de titularidad estatal y en tal sentido asim ilab les al con cep to de servicio puacuteblishyco 20 E ste enfoque estaacute estrecham ente v inculado con la provisioacuten m on op oshylista de esto s serv ic ios Por co n sig u ien te la pregu n ta central que se debe dilucidar es en queacute sen tid o el con cep to de co n cesioacute n m an tien e su relevanshyc ia cu an d o el E stad o op ta p or un m od elo de p rov isioacuten com p etitiva de los serv ic io s y a sign a al m ercad o la p o testad de d efin ir las co n d ic io n es de su prestacioacuten

E n el cuadro v8 se m u estra en deta lle coacute m o lo s d istin to s p a iacuteses de la regioacuten con cib en y tratan las con cesion es En teacuterm inos generales el con cep shyto de con cesioacuten se u tiliza para designar la autorizacioacuten a fin de operar sershyv ic io s de te leco m u n ica c io n es N o ob stan te su sig n ifica d o variacutea entre los paiacuteses En El Salvador la concesioacuten perm ite la explotacioacuten de los servicios de

so a instalaciones esenciales predacioacuten ventas atadas y empaquetamiento Ninguacuten paiacutes ha reportado exencioacuten o excepcioacuten alguna en la aplicacioacuten de la ley de competencia en el sector Australia tiene una norma especial en la ley de competencia que refuerza su aplicacioacuten en el sector aun cuando estas normas no han sido muy usadas y existen proposiciones que recoshymiendan su remocioacuten En casi todos los paiacuteses de la OCDE tanto la agencia reguladora como la autoridad de competencia tienen alguna responsabilidad en el control de los comportamienshytos anticompetitivos en la industria de telecomunicaciones La jurisdiccioacuten compartida planshytea la necesidad de coordinacioacuten La Repuacuteblica de Corea los Paiacuteses Bajos la Repuacuteblica Checa y Noruega mencionan expliacutecitamente acuerdos de cooperacioacuten y coordinacioacuten Meacutexico tamshybieacuten ha considerado la importancia de ampliar la cooperacioacuten y coordinacioacuten entre ambas autoridades En los Paiacuteses Bajos y otros paiacuteses ambas autoridades han producido publicacioshynes conjuntas y han establecido equipos conjuntos para el monitoreo de la industriardquo (traducshycioacuten del autor) ( o c d e 2 0 0 2 )

20 En el caso de Espantildea se ha transitado desde un esquema en que la ley consideraba las telecomunicaciones como ldquoservicios esenciales de titularidad estatal y que por tanto requeriacutean de una concesioacuten entendida como teacutecnica especiacutefica de habilitacioacuten de actividades privadas de corte maacutes contractual a uno donde se califica a las telecomunicaciones de ldquoservicios de inteshyreacutes general que requieren simplemente de autorizaciones generales y licencias individuales (Sanz 1999)


te lefon iacutea en teacuterm inos geneacutericos Al m ism o tiem po se u tiliza el con cep to de autorizacioacuten para designar el u so del espectro radioeleacutectrico

En Panam aacute el con cep to de con cesioacuten designa el ldquod ocu m en tordquo que asigshyna el derecho a operar o explotar los servicios de te lecom u n icacion es y u tishylizar frecuencias asignadas a los operadores E n este caso se d istingue entre c o n ces io n es de tip o A esto es las otorgadas bajo el reacuteg im en de exc lu siv ishydad y sujetas a com prom isos esp eciacuteficos de la em presa en m ateria de invershysioacuten y cobertura Es esta acep cioacuten la que se asem eja al con cep to tradicional de con cesioacuten Las con cesion es tipo B son las que se otorgan a todos los so lishycitantes que reuacutenan los requisitos en reacutegim en de com petencia

En G uatem ala se u tiliza el teacuterm ino con cesion es para designar la p o tesshytad de prestar servicios p uacute b licos Se d iferen cia entre las co n cesio n es para servicios b aacutesicos finales y para servicios de portadores (ld) Sobre esta uacute ltishym a d istin cioacuten se am pliacutean con sid eracion es m aacutes abajo El con cep to de autoshyrizacioacuten por su parte se refiere a la provisioacuten de tiacutetu los que representan el derecho de usufructo de las frecuencias radioeleacutectricas

E n H onduras la co n cesioacute n perm ite la operacioacuten de lo s serv icios de te shylecom u n icacion es y la licen cia el u so del espectro radioeleacutectrico N icaragua u tiliza el con cep to de con cesioacuten para la explotacioacuten de los servicios de te leshycom u n icacion es y el de ldquoperm isordquo para in sta laciones que requieren la asig shynacioacuten de frecuencias E n el caso de Costa R ica n o se cuenta con u na norshym ativa en esta m ateria

M aacutes allaacute del teacuterm in o u tilizad o el an aacute lisis com parado del tra tam ien to de las ldquoa u to r iz a c io n e srdquo21 arroja d iferen cia s resp ecto de su co n ten id o El Salvador representa el enfoque m aacutes liberal en la m ateria La norm a con shysidera la con cesioacuten com o un b ien privado E n con secu en cia tanto las proshyp ias frecu en c ia s co m o su a s ig n a c ioacute n g eograacutefica so n tran sfer ib les y frag- m en ta b les en el t iem p o Se trata p or tan to de u n en fo q u e que si b ien m a n tien e el teacuterm in o trad ic ion a l estaacute d esig n a n d o un tip o de in stru m en to juriacuted ico m u y d istin to E sta p erspectiva es congruente co n la ex isten cia de u n a con cesioacuten geneacuterica cuyo objetivo es que las em presas presten tod os los serv ic ios de te leco m u n ica c io n es que estim en con ven ien te E n cam b io en H onduras se prohiacutebe la transferencia de co n cesion es perm isos o licencias sin la au torizacioacuten previa de la Conatel M aacutes auacuten la leg islac ioacuten determ ina q ue el d erech o a u tiliza r u n a frecu en c ia quedaraacute a fectad o al serv ic io de te le c o m u n ic a c io n e s para el cu a l se con ced a y se p roh iacuteb e u tiliza r lo para

21 Se utiliza el teacutermino de manera geneacuterica en el sentido de autorizacioacuten para explotar sershyvicios de telecomunicaciones y el usufructo del espectro radioeleacutectrico

C u a d r o v8 Sistema de concesiones en las telecomunicaciones en el istm o centroamericano

Concepto de concesioacuten y plazos de otorgamiento

CostaRica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute

Concesioacuten para la explotacioacuten del servicio de telefoniacutea otorgado por un plazo de 30 antildeosrenovable Concesiones y autorizaciones para laexplotacioacuten del espectro seraacuten otorgadas por un plazo de 20 antildeos

Acto juriacutedico- administrativo mediante el cual el Estado a traveacutes de Conatel cede a una persona natural o juriacutedica la potestad de prestar los servicios puacuteblicos de telecomunicaciones que han sido clasificados como servicios portadores y como servicios finales baacutesicos Licencia acto juriacutedico- administrativo mediante el cual Conatel autoriza el uso de frecuencias radioeleacutectricas para la explotacioacuten de diferentes servicios de telecomunica-

La prestacioacuten de servicios de telecomunicaciones requiereconcesioacuten licencia permiso o registro otorgado por ConatelSin perjuicio de lo anterior los servicios que necesiten para su prestacioacuten del uso del espectro radioeleacutectrico requeriraacuten ademaacutes licencia otorgada por ConatelLas concesiones no podraacuten exceder de 25 antildeos los permisos de 15 antildeos y los registros de cinco antildeos Estos plazos sin embargo

La concesioacuten es un contrato mediante el cual Telcor otorga a una persona natural o juriacutedica el derecho a explotar un servicio de telecomunicaciones previamente calificado como servicio puacuteblicoSe requeriraacute un permiso de Telcor para elestablecimiento de instalaciones que necesiten la asignacioacuten de frecuencias radioeleacutectricas y que no hayan sido especiacuteficamente autorizadas en las concesiones y licencias asiacute como las de los

Documento mediante el cual el Estado otorga a una persona natural o juriacutedica el derecho a utilizar o explotar servicios de telecomunicacionesi) para el uso de las frecuencias asignadas a las telecomunicaciones otorgadas por 20 antildeos renovables por periodos similaresii) para la operacioacuten y explotacioacuten de servicios de telecomunicaciones

El aprovechamiento de las bandas de freshycuencias reguladas seraacute asignado mediante tiacutetulos que representan el dereshycho de usufructo podraacute ser arrendado yo enajenado total o parcialmente Su transferencia se efectuaraacute mediante endoso e inscripcioacuten correspondiente en el Registro de Teleshycomunicaciones ( r t ) Seraacuten otorgashydos por un plazo de 15 antildeos prorroga- bles por periodos iguales

Regulaciones del espectro radioeleacutectrico

La s i g e t deberaacute Se establece el r t

elaborar y administrado por laactualizar el s i t L o s operadores

podraacuten renovarse antes de su vencishymiento3

operadores de redes privadasLa operacioacuten de los servicios de intereacutes general y de intereacutes especial requiere una licencia otorgada por TelcorbEl otorgamiento de una concesioacuten o licencia incluiraacute la asignacioacuten de frecuencias radioeleacutectricas que sean necesarias para la prestacioacuten del servicioEl operador podraacute solicitar de manera justificada otras frecuencias que requiera para la instalacioacuten de equipo para el desarrollo de su red y para la expansioacuten de los servicios

La atribucioacuten de El espectro El Ente Reguladorfrecuencias estaacute radioeleacutectrico es un estableceraacute elcontenida en el Plan bien del dominio

C u a d r o v8 Sistema de concesiones en las telecomunicaciones (continuacioacuten)


Cuadro de redes Nacional de puacuteblico sujeto al Plan Nacional deNacional de comerciales de Atribucioacuten de control del Estado Atribucioacuten deAtribucioacuten0 de telecomunicaciones Frecuencias Este La administracioacuten y Frecuencias delFrecuencias titulares de documento es de regulacioacuten del Espectro Radio-( c n a f ) que derechos de caraacutecter normativo espectro radioeleacutectrico separandocontendraacute la usufructo del teacutecnico y contiene eleacutectrico las frecuenciasatribucioacuten y espectro radio- los cuadros de corresponde a destinadas a losadjudicacioacuten de eleacutectrico usuarios atribucioacuten de Telcor servicios delas diferentes de bandas de frecuencias a los En consecuencia telecomunicacionesbandas del reserva estatal y diferentes servicios tendraacute a su cargo la de las destinadas aespectro radioaficionados de telecomunicacioshy asignacioacuten de otros servicios noradioeleacutectrico deberaacuten inscribirse nes asiacute como las frecuencias reglamentados en lapara los en eacuteste antes de normas teacutecnicas radioeleacutectricas y el leydiferentes iniciar operaciones generales para su otorgamiento deservicios asiacute o ejercer sus uso Incluiraacute la licencias para lacomo las respectivos indicacioacuten de la instalacioacuten ynormas y derechos clase y categoriacutea de operacioacuten decondiciones los servicios de estacionespara su telecomunicaciones transmisoras yutilizacioacuten sin para cada una de las transceptoras que lodeterminar el bandas de utilicentipo de frecuenciadt e c n o l o g iacute a q u e

s e u t i l i z a r aacute El c n a f d e b e r aacute

r e s p e t a r l a s

Restricciones en el otorgashymiento de concesiones

n o r m a s y r e c o shy

m e n d a c i o n e s

p e r t i n e n t e s

e m i t i d a s p o r

l a UIT s i n i m p e shy

d i r e l u s o a l t e r shy

n a t i v o d e l

e s p e c t r o p o r

d i f e r e n t e s t e c shy

n o l o g iacute a s

El derecho de explotacioacuten derivado de las concesiones otorgadas por la s i g e t para el uso del espectro es un bien privado puede ser transferible y ademaacutes fragmentable en el tiempo tanto en las frecuencias como en el espaciogeograacutefico Los derechos de

Ninguna las condishyciones contractuashyles asiacute como los precios para la presshytacioacuten de toda clase de servicios comershyciales de telecomushynicaciones seraacuten libremente estipulashydos entre las partes y no estaraacuten sujetos a regulacioacuten ni aprobacioacuten por autoridad estatal excepto por lo que se relaciona con el acceso a recursos esenciales lo cual queda sujeto a lo prescrito en esta ley

terceros

El derecho a utilizar una frecuencia quedaraacute afectado al servicio de telecomunicacioacuten para el cual se conceda y no se podraacute utilizar para fines distintos de los expresamente autorizados6 Las concesiones permisos o licencias no podraacuten ser transferidos a terceras personas sin la previa autorizacioacuten escrita de la ConatelLos gobiernos extranjeros no

Las licencias soacutelo se otorgaraacuten a personas naturales o juriacutedicasnicaraguumlenses En el caso de sociedades anoacutenimas de capital social eacutestas deberaacuten estar constituidas por lo menos con 51 de nacionales nicaraguumlenses Este capital social y sus reformas deberaacuten ser reportados a Telcor En ninguacuten caso se podraacute vender ceder hipotecar o en manera alguna grashyvar o transferir la

El derecho a utilizar una frecuencia o bandas defrecuencias quedaraacute afecto al servicio de telecomunicaciones para el cual se conceda Los concesionarios de servicios de telecomunicaciones no podraacuten utilizar las frecuencias asignadas para fines distintos de aquellos autorizados en las correspondientes concesiones Se autoriza la participacioacuten mayoritaria privada

C uadro v8 Sistem a de concesiones en las telecom unicaciones (continuacioacuten)

CostaRica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

d e r iv a d o s d e p o d raacute n p a r t ic ip a r c o n c e s ioacute n lic e n c ia a c to s e n fo rm a d i r e c ta e n p e rm iso s yc e le b ra d o s co n la p r e s ta c ioacute n de a u to r iz a c io n e s y loslo s c o n c e s io n a shy se rv ic io s d e d e re c h o s e n e llosr io s se te le c o m u n ic a c io n e s c o n fe r id o s e x tin g u e n ac o n se c u e n c ia dela te rm in a c ioacute nd e la co n ces ioacute n

E l d e se rv ic io F re n te a u n a E l o to rg a m ie n to d e L a te le fo n iacutea c e lu la rde te le fo n iacutea se so lic itu d si n o u n a c o n c e s ioacute n se e s u n se rv ic io deo to rg a a u to m aacute shy e x is te n p ro b le m a s h a r aacute m e d ia n te el in te r eacute s g en e ra l sutic a m e n te co n teacute c n ic o s n i o tro s p ro c e d im ie n to de lic e n c ia se o to rg a raacuteel so lo in te re sa d o s la sit l ic i ta c ioacute n p uacute b lic a a tra v eacute s d e u nc u m p lim ie n to o to rg a raacute p ro c e so de l ic ita c ioacute nde lo s d ire c ta m e n te el p uacute b lic a re q u is i to s de d e re c h o dein sc rip c ioacute n u s u f ru c to d e lae s ta b le c id o s en b a n d a so lic ita d a el re g la m e n to o rd e n a n d o suL as c o n ces io n es in sc r ip c ioacute n e n e l rt se o to rg a raacute n E n c a so d e e x is tirs in lim ita c ioacute n o tro s in te re sa d o s a lg u n a en se re a l iz a r aacute u n a

Panamaacute

Mecanismos de asignacioacuten de conceshysiones

extranjera en el capital de las empresas pero no si tiene dominio control o participashycioacuten mayoritaria un gobierno extranjero

Las concesiones tipo A se otorgaraacuten mediante licitacioacuten puacuteblica a la empresa que presente la oferta maacutes alta por el derecho a la concesioacuten siempre que haya aceptado el contrato de concesioacuten y el pliego de cargosLas concesiones tipo B se otorgaraacuten sin la formalidad de

c u a n to a c a n t i shyd a d y ub icac ioacute n y p o d raacute e x is tir m aacute s de u n a co n shyc e s ioacute n e n la m ism a aacute re a geo shyg raacute fica C u a lshyq u ie r p e r s o n a q u e desee exp lo shyta r u n a p a r te d e l e s p e c tro de u s o re g u la d o d e b e raacute so lic ita r a la s i g e t la re sp e c tiv a c o n c e s ioacute n L as co n c e s io n e s p a r a e l u so del e sp e c tro se raacute n v e n d id a s a l in shyte re sa d o a l p r e shyc io q u e se d e te rm in e c o n shyfo rm e a l re g la shym e n to e n la m e d id a q u e e x is ta in fo rm e teacute c n ic o fa v o ra shyb le y q u e n o h a y a o tro s in te shyresad o s E n caso d e e x is tir o tro s

su b a s ta p uacute b lic a y se p o d raacute f ra c c io n a r la b a n d a so lic itad a s ie m p re q u e se c o n s id e re q u e e s to e s n e c e s a r io p a r a p ro m o v e r la c o m p e te n c ia e n el m e rc a d o d e te le c o shym u n ic a c io n e s Se a d ju d ic a raacute s ie m p re a la p e r s o n a q u e h a y a o fre c id o el m e jo r p rec io

l ic ita c ioacute n p uacute b l ic a a to d o el q u e r e uacute n a lo s re q u is i to s e s ta b le c id o s e n la s n o rm a s v ig e n te s en m a te r ia de te le c o m u n ic a c io n e s

Cuadro v8 Sistema de concesiones en las telecomunicaciones (conclusioacuten)


interesados se realizaraacute una subasta puacuteblica y se adjudicaraacute a la mejor oferta econoacutemica

a Las concesiones y licencias se otorgaraacuten como regla general sin derecho de exclusividad Se excluyen los casos en que por razones econoacutemicas o teacutecnicas se justifique que sean otorgadas en exclusividad temporal a un nuacutemero limitado de operadores

b Se entiende por servicios puacuteblicos aquellos que son esenciales de utilidad e importancia para la generalidad de los habitantes del paiacutes Los servicios puacuteblicos deben ofrecerse bajo condiciones especiacuteficas de operacioacuten y esquema tarifario aprobado por Telcor sobre una base regular continua en condiciones de igualdad y a un precio justo Servicios de intereacutes general son aquellos que sin ser servicios puacuteblicos esenciales se ofrecen al puacuteblico bajo un esquema tarifario aprobado por Telcor o se les puede permitir libertad en la contratacioacuten con usuarios En cualquier caso deben ser ofrecidos en condiciones de igualdad regularidad y continuidad En esta categoriacutea se incluyen los servicios de telefoniacutea celular la radio la televisioacuten abierta y la televisioacuten por suscripcioacuten Tambieacuten se considera dentro de esta categoriacutea la transmisioacuten de datos y la conmutacioacuten de paquetes con independencia del servicio de valor agregado a que se destinen Servicios de inteshyreacutes especial son aquellos que pueden ser ofrecidos por un operador a un nuacutemero determinado de usuarios de conformidad con las normas juriacutedicas aplicables Podraacuten conectarse con la red telefoacutenica puacuteblica previo acuerdo con su operador En esta categoriacutea se encuentran la radiolocalizacioacuten moacutevil de personas los servicios de enlaces troncalizados la radiodeterminacioacuten y las estaciones terrenas o telepuertos para comunicaciones por sateacutelite

c Se entenderaacute por atribucioacuten de una banda de frecuencia la inscripcioacuten de dicha banda en el CNAF para que sea utilizada por uno o varios servicios de radiocomunicacioacuten o por el servicio de radioastronomiacutea en condiciones especiacuteficas Para los mismos efectos se entenshyderaacute como adjudicacioacuten de una banda de frecuencias o de un canal radioeleacutectrico la inscripcioacuten de un canal determinado en un plan de utilizacioacuten de frecuencias adoptado por la s i g e t para ser utilizado para un servicio de radiocomunicacioacuten seguacuten condiciones especiacuteficas

d Presidente de la Repuacuteblica de Honduras (2002) c La ley clasifica los servicios de telecomunicacionesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) elaboracioacuten propia sobre la base de la normativa de cada paiacutes


fin es d istin tos de los expresam ente autorizados E n este contexto H on d u shyras clasifica los servicios de te lecom u n icacion es en i) servicios portadores ii) serv ic io s fin a les que co m p ren d en lo s serv ic io s b aacute sico s y lo s serv ic io s com plem entarios iii) servicios de valor agregado y iv) serv icios de rad ioshycom u n icac ion es y d ifu sioacuten 22 E n con secu en cia para la prestacioacuten de cada servicio se requieren con cesion es especiacuteficas

El contraste entre estos dos p a iacuteses p lantea la pregunta de coacutem o tratar lo s serv ic io s de te le c o m u n ic a c io n e s E l a n aacute lis is de lo s ca so s de lo s E sta shydos U nidos y la U nioacuten E uropea sirve para aclarar las op c ion es que enfrenshytan los paiacuteses de la regioacuten en esta m ateria El contraste entre estas dos aacutereas tam bieacuten p lan tea la pregunta de coacute m o tratar lo s serv ic ios de te leco m u n ica shyc io n es La ex isten cia en los E stados U nidos hasta 1984 de u na em presa la atampt cuya op eracioacuten resu ltaba p raacutecticam en te u n s in oacuten im o del s istem a de te lecom u n icacion es de ese paiacutes determ inaba que las d istin cion es entre te le fo n iacutea lo ca l y larga d ista n c ia rem itieran b aacute sica m en te a d iferen cias ta shyrifarias23 y a las d istin tas con d ic ion es tecn o loacuteg icas de las redes24 N o o b sshytante la separacioacuten entre lo s serv icios de te lefon iacutea loca l y de larga d istan shycia se h izo m aacutes precisa y relevante cuando el ju ez H arold G reene aproboacute el arreglo a lca n za d o p or el D ep artam en to de J u stic ia y d ich a em p resa que con d u jo a la d esestru ctu ra c ioacute n d el m o n o p o lio n a c io n a l de las te le c o m u shyn ica c io n es25

22 Servicios portadores son aquellos que tienen capacidad uacutenicamente para el transporte de sentildeales entre dos o maacutes puntos definidos de la red de telecomunicaciones y que permiten la prestacioacuten de servicios finales de difusioacuten y de valor agregado Tienen tal caraacutecter los servishycios de larga distancia nacional e internacional y los locales Servicios finales son los que hacen posible una completa comunicacioacuten entre los usuarios Forman parte de los mismos los servicios baacutesicos de telefoniacutea teacutelex teleacutegrafos teleacutefonos puacuteblicos y telefoniacutea moacutevil celular y los servicios complementarios de transmisioacuten y conmutacioacuten de datos troncalizado y ldquobusca personas Servicios de valor agregado son los que utilizando como soporte servicios portadoshyres finales o de difusioacuten o cualquier combinacioacuten de eacutestos sin emplear infraestructura proshypia de transmisioacuten antildeaden alguna caracteriacutestica o facilidad al servicio que les sirve de base para satisfacer nuevas necesidades especiacuteficas Forman parte de este grupo los facsiacutemiles el teletexto el videotexto las videoconferencias el acceso a base de datos los telemandos la teleaccioacuten y los demaacutes que determine la Conatel

23 La visioacuten de que eran los sectores maacutes acomodados los que haciacutean uso con mayor freshycuencia de los servicios de telefoniacutea de larga distancia nacional e internacional llevoacute a fijar altas tarifas para dichos servicios para subsidiar el servicio telefoacutenico local y en particular el servicio universal objetivo central de las telecomunicaciones en los Estados Unidos

24 Estas diferencias se profundizan con la aparicioacuten de los sistemas de microondas redes satelitales y maacutes recientemente redes de fibra oacuteptica utilizadas para las comunicaciones de larga distancia

25 La decisioacuten se conocioacute como la Modification of Final Judgement


Por efecto de d ich os acuerdos la em presa se d ivid ioacute en u n a operadora prestadora de servicios de larga d istancia y de valor agregado que m antieshyn e la d en o m in a c ioacute n de atampt y que d esd e en to n ces n o p u ed e operar en la te lefon iacutea local y en m on op o lio s regionales (las llam adas baby bells) que se h acen cargo de la te lefon iacutea local a las cu ales se les proh iacutebe expresam ente incursionar en la te lefon iacutea de larga d istancia y en la prestacioacuten de servicios de valor agregado Al institucionalizarse la d istin cioacuten entre estos dos servishycios se optoacute por m antener la con cesioacuten exclusiva en telefon iacutea local pero la larga d istancia se abrioacute a la com petencia La sep aracioacuten entre los segm en shytos refleja la presencia desde la deacutecada de los sesenta de em presas de larga distancia que operan con costos com petitivos respecto de la atampt26 Si b ien lo s ca m b ios te c n o loacute g ic o s abren p o sib ilid a d es las d is t in c io n es rem iten a d ecision es regulatorias y de com petencia

Si los cam b ios tecn o loacute g ico s de lo s antilde os seten ta y och en ta perm itieron la in troduccioacuten de la d istin cioacuten reguladora entre servicios loca les y de larga distancia lo s cam b ios d e la d eacutecad a d e los noven ta h an ob ligad o a rep lanshytearse el problem a En los Estados U nidos em pezoacute a resultar a todas luces in shyconveniente restringir el acceso a em presas tan im portantes com o las baby bells a los servicios de ld y a los nuevos servicios de valor agregado Del m isshym o m odo las em presas que veiacutean b loqueada su operacioacuten en la LD en con shytraban d ificu ltades para la prestacioacuten de sus servicios de valor agregado al no tener un a cceso d irecto a los usuarios Pero m aacutes im portante auacuten el proshyceso de co n vergen cia en tre las d istin ta s redes y serv ic io s p rod u cto de la d igita lizacioacuten y el desarrollo de la inform aacutetica h izo m aacutes efic ien te y b en efishyc io so para los usuarios la configuracioacuten de operadores universales E n ese sen tid o la reform a de la T elecom m u n ica tion s Act de 1996 rep resen ta un giro en relacioacuten co n el escen ario com p etitivo reflejado en la M od ification o f Final Judgem ent de 1982 que se con su m oacute en enero de 1984 La reform a legal abrioacute la posib ilidad de que los m on op olios regionales p u d iesen operar en otros segm en tos de las te lecom u n icacion es con la con d ic ioacuten de que d eshym ostraran que existiacutea com p eten cia en sus zonas de co n cesioacute n 27

26 En el mismo sentido en el caso de Chile paiacutes pionero en Ameacuterica Latina en la introducshycioacuten de competencia en larga distancia la ley distingue las empresas de servicio puacuteblico teleshyfoacutenico de aquellas de servicios intermedios de telecomunicaciones que pueden operar como portadores o empresas de l d La distincioacuten refleja la evolucioacuten histoacuterica ya que tradicionalshymente habiacutean existido dos empresas monopolistas una en telefoniacutea local y otra en l d y maacutes importante todaviacutea la decisioacuten reflejada en la reforma legal de 1994 de operar la larga distanshycia de forma competitiva manteniendo la regulacioacuten de la telefoniacutea local fija

27 Sobre este aspecto se ampliaraacute en el siguiente apartado


En el caso de Europa la decisioacuten de introducir de m anera generalizada la com petencia en el sector de las te lecom u n icacion es ob ligoacute a em prender una profunda reform a en la legislacioacuten E n ese sentido la directiva 2002 21ce sig n ificoacute la creacioacuten de un nuevo escen ario generado por la con vergen cia tecnoloacutegica que haciacutea necesaria la aprobacioacuten de u na norm ativa h orizon shytal para el conjunto de las infraestructuras esto es que n o se lim itara a las redes y los servicios de te lecom u n icacion es sino que se refiriera al conjunshyto de las redes y servicios de com u n icacion es electroacutenicas De esa form a se incluyeron entre otras las redes de telecom u n icacion es fijas y m oacuteviles las redes de telev isioacuten por cable o por sateacutelite y las redes eleacutectricas en la m ed ishyda en que se u tilizan para prestar servicios de com u n icacion es electroacutenicas Se exc lu yeron de esta n orm ativa gen era l lo s co n ten id o s de lo s serv ic io s prestados a traveacutes de las redes de com u n icacion es electroacutenicas lo m ism o se ap licoacute en los equ ipos term inales de te lecom u n icac ion es La d irectiva d efishyn ioacute de u na m anera geneacuterica una serie de teacuterm inos relativos a las com u n icashyc io n es e lec troacute n ica s E ntre d ich o s c o n cep to s g en eacuter ico s figuran la red de com u n icacion es electroacutenicas es decir los sistem as de transm isioacuten que pershym iten el transporte de sentilde a les m ed ian te cab les on d as hertzianas m ed ios oacutep ticos u otros m ed ios e lectrom agn eacuteticos incluyendo las redes de sateacutelites redes terrestres fijas y m oacuteviles redes u tilizadas para la rad iod ifusioacuten so n o shyra y televisiva y redes de telev isioacuten por cable lo que en con secu en cia e lim ishyna la d istin cioacuten tradicional entre d iferentes redes D el m ism o m odo se d eshyfin ioacute el serv icio de co m u n ica c io n es e lectroacuten icas co m o aquel que se presta por lo general a cam bio de u na rem uneracioacuten y que con siste en el transporshyte de sentildeales por m ed io de redes de com u n icacion es electroacuten icas28 Un tershycer con cep to geneacuterico es el de lo s recursos asociad os aq u ellos v incu lados con una red o un servicio de com u n icacion es e lectroacuten icas que perm iten el su m in istro de servicios a traveacutes de d icha red o servicio in clu yen lo s s iste shym as de a cceso co n d ic io n a l mdash m ed id a teacutecn ica que su p ed ita el a cceso a un servicio protegido de radio o te lev isioacuten al ab on o u otra form a de autorizashyc ioacuten previamdash y las guiacuteas electroacutenicas de program as

Por su parte las d isp osic ion es de la d irectiva 200220ce consideran la autorizacioacuten de todos los servicios y redes de com u n icacion es electroacutenicas se su m in istren o no al p uacute b lico Por el contrario soacute lo se ap lican al o torgashym ien to d e d erech o s de u so de ra d io frecu en c ia s cu a n d o esto im p lica el

28 Se excluyen igualmente los servicios que suministren contenidos transmitidos mediante redes y servicios de comunicaciones electroacutenicas o ejerzan control editorial sobre ellos


sum inistro a cam b io de u na rem uneracioacuten de una red o de un servicio de com u n icacion es electroacutenicas

El objetivo de estas dos directivas es instaurar un m ercado arm onizado de redes y servicios de com u n icacion es electroacutenicas lim itando la reglam enshytacioacuten al m iacuten im o estrictam en te necesario La principal in n ovacioacuten de esta norm ativa es la su stitu cioacuten de las licen cias individuales por autorizaciones generales al lado de las cu ales subsiste un reacutegim en esp eciacutefico para la atrishyb u cioacuten de las frecuencias y los nuacutem eros Seguacuten este princip io el su m in isshytro de redes o serv ic ios de com u n ica c io n es e lectroacuten icas soacute lo podraacute so m e shyterse a u n a a u to r iza c ioacute n gen eral E n otras palabras se p od raacute ex ig ir a la em p resa a fectad a que p resen te u n a n o tifica c ioacute n pero no ex ig ir la o b ten shyc ioacute n de u n a d ec is ioacute n exp liacutec ita u otro acto ad m in istrativo de la autoridad n a cion a l de reg lam en tacioacuten (anr) antes de ejercer lo s d erech os derivados de la autorizacioacuten Se estab lece una d istincioacuten tajante entre las con d icion es aplicables en virtud de la autorizacioacuten general y las vinculadas con los dereshych o s de u so de rad io frecu en cias y n uacute m eros E n virtud de la au tor izac ioacuten general las em presas estaacuten facultadas para sum inistrar redes y servicios de c o m u n ic a c io n e s e lec troacute n ica s y para n eg o c ia r la in terco n ex ioacute n co n otros proveedores en cualquier lugar de la U nioacuten Europea Cuando estas em preshysas ofrezcan redes o serv icios de co m u n icac ion es e lectroacuten icas d isp on ib les al puacuteblico en virtud de la autorizacioacuten general podraacute asignaacuterseles determ ishyn ad as m is io n es de serv ic io u n iversa l (P arlam en to E u rop eo 2002) E n el con texto de la con stru cc ioacuten de un m ercado uacute n ico de las te leco m u n ica c io shynes esta norm ativa da un paso defin itivo para prom over la com p eten cia en la regioacuten estructurando el m ercado de telecom u n icacion es sobre la base de operadores un iversa les que com p iten en la p rovisioacuten de tod os los p rod u cshytos de este d in aacutem ico m ercado Al m ism o tiem p o la C om isioacuten E uropea de C om petencia vela para elim inar los com p ortam ien tos an ticom p etitivos en la industria

Las experiencias de los E stados U nidos y la U nioacuten E uropea evidencian que el p roceso de con vergen cia entre redes y serv ic io s estaacute gen eran d o un nuevo escenario que ob liga a crear las con d icion es norm ativas para un trashytam iento h om ogeacuten eo de las d istin tas redes en la m edida en que la digitali- zacioacuten y la in form atizacioacuten h acen p osib le su u so para la p restacioacuten de los d istin tos servicios E n efecto se observa que redes especia lizad as com o la red telefoacuten ica las redes de tv por cable las redes de fibra oacuteptica estaacuten en co n d ic io n es de prestar serv icios de telefon iacutea de co m u n ica c ioacute n de datos y de im aacutegen es p ierd e en c o n secu en c ia sen tid o y p u ed e generar a la larga


sign ificativas d istorsion es el m an ten im ien to artificial de d iferencias entre las redes Al m ism o tiem po am bas experiencias perm iten conclu ir que este esfu erzo de g en era c ioacute n de un m arco n orm ativo h o m o g eacuten eo h ace d o b le shym en te n ecesar io tom ar las m ed id as para preservar y p rom over la co m p eshytencia E ste punto se retom a en el proacutexim o apartado

En este contexto el istm o cen troam erican o tien e la p osib ilid ad de reshysolver sim ultaacuteneam ente la arm onizacioacuten de las norm as de cada paiacutes con la creacioacuten de u n m arco norm ativo de uacute ltim a generacioacuten E n un m ercado tan red u cid o co m o el cen tro a m erica n o es p o sib le gan ar im p o rta n tes e c o n o shym iacuteas de esca la con la op eracioacuten conjunta de lo s m ercados n ac ion a les y al m ism o tiem p o d isp on er de un nuacute m ero de operadores que garanticen una operacioacuten com petitiva Con ese propoacutesito s im p lificar los sistem as de co n shyces ioacute n y lic en c ia s en la d irecc ioacute n de u n a a u to r iza c ioacute n uacute n ica para que los op erad ores p resten to d o s lo s serv ic io s que co n sid eren p ertin en tes p u ed e d in am izar el m ercado Cabraacute s in em bargo m an ten er lo s req u erim ien tos para la asign acioacuten de las frecuencias del espectro radioeleacutectrico

Con excep cioacuten de Costa R ica los m arcos regulatorios de los d iferentes paiacuteses definen un esquem a de adm in istracioacuten del espectro donde los entes reguladores asum en un papel central Aun asiacute en relacioacuten con el m argen de libertad en el m anejo de las frecuencias asignadas las norm as difieren su sshytancialm ente Si se observa el caso de H onduras el Plan N acional de Atribushyc ioacute n de F recu en cias co n tien e la a tr ib u cioacuten de frecu en cia s a lo s d istin to s servicios y las norm as teacutecn icas de su uso Incluye adem aacutes in d icacion es resshyp ecto de la c la se y ca tegoriacutea de lo s serv ic io s d e te le co m u n ica c io n es para cada u na de las bandas de frecuencia Por otra parte se d isp o n e tam b ieacuten que el derecho de u tilizacioacuten quedaraacute afectado al servicio de te lecom u n ica shyc io n es para el cu a l se con ced a D e form a sim ila r se aborda el tem a en la norm ativa panam entildea E n el contexto de la convergencia este en foque trashyd icional presenta a lgunos problem as entre los que destacan los siguientes i) e l d esarro llo de n u evas tecn o lo g iacutea s y n u ev o s serv ic io s para u n a m ejor ex p lo ta c ioacute n d el esp ectro rad ioe leacutectr ico soacute lo seraacute p o sib le en la m ed id a en que al operador le sean entregadas nuevas frecuencias y ii) un u so m aacutes efishyc ien te de la frecuencia asignada que libere partes de la banda u tilizad a no im p lica que las partes lib erad as p u ed a n ser reorien tad as h a c ia la p resshytacioacuten de nuevos servicios E n cam bio en el caso de El Salvador si b ien se sostien e que el Cuadro N acional de A signacioacuten de Frecuencias contendraacute la d istr ib u cioacuten y ad ju d icacioacuten de las d iferen tes bandas del esp ectro para los d istin tos servicios asiacute co m o las n orm as y con d ic ion es para su u tilizacioacuten

se subraya el hecho de que no se determ inaraacute el tipo de tecnologiacutea que se deberaacute utilizar

Regulacioacuten de praacutecticas restrictivas a la competencia y de las interconexiones

Las telecom unicaciones en el m undo se encuentran transitando desde una estructura m onopolista y puacuteblica de la prestacioacuten de servicios hacia una orshyganizacioacuten com petitiva de la industria El desarrollo competitivo no es un proceso irreversible sino que estaacute lleno de dificultades Esto ha obligado a las autoridades de telecomunicaciones y de competencia a prestar gran atenshycioacuten a com batir los com portam ientos anticompetitivos en particular de las antiguas empresas estatales ahora privatizadas que presentan un gran poder de m ercado en el m om ento en que la industria se abre a la com petencia29

Los esfuerzos por crear escenarios competitivos caracterizan parte im shyportante de la actividad de los reguladores en los paiacuteses donde las telecoshym unicaciones estaacuten m aacutes avanzadas30 Como se expuso m aacutes arriba la sepashyracioacuten de atamp t en una em presa de telefoniacutea de larga distancia que m antuvo ese nom bre y seis em presas regionales de telefoniacutea local conocidas como baby bells abrioacute el campo para la introduccioacuten de la com petencia en la teshylefoniacutea de larga distancia en los Estados Unidos La nueva ley de telecom ushynicaciones la Telecommunications Act aprobada en 1996 se planteariacutea un objetivo auacuten m aacutes am bicioso al im pulsar la com petencia en todos los segshy

29 En efecto el documento muestra que la competencia no es auacuten grande en el sector de telecomunicaciones de Ameacuterica Latina Maacutes auacuten mostramos que mucha de la regulacioacuten reshyquerida en particular en el aacuterea de normas interconexiones todaviacutea tiene que ser introducida en los segmentos no competitivos del negocio si el sector de telecomunicaciones quiere ser suficientemente competitivo La competencia efectiva y la regulacioacuten son particularmente imshyportantes si las reformas de las telecomunicaciones van a permitir a la nueva economiacutea proshyducir ganancias para todosrdquo (Estache Manacorda y Valleti 2002) (Traduccioacuten del autor)

30 La o c d e en un informe sobre el desarrollo de la competencia en el sector de telecomunishycaciones en los paiacuteses asociados sentildeala ldquoReclamos de comportamientos anticompetitivos en el sector de las telecomunicaciones han sido comunes Todas las formas de abuso anticompeshytitivo de posicioacuten dominante (denegacioacuten de acceso a facilidades esenciales predacioacuten ventas atadas y empaquetamiento entre otras) pueden ser halladas en el sector de telecomunicacioshynes La mayoriacutea de los casos de abusos estaacuten relacionados con el acceso a las instalaciones esenciales esto es i) si un servicio particular debe o no debe ser ofrecido a un rival ii) el plashyzo y la calidad con que el servicio debe ser ofrecido particularmente en comparacioacuten con el precio oportunidad y calidad con que el operador dominante se lo ofrece a siacute mismo o a sus empresas afiliadas ( o c d e 2002) (Traduccioacuten del autor)



m entos de la industria Elementos decisivos de la nueva norm ativa eran la autorizacioacuten que se daba a los Incum bent Local Exchange Carriers (il e c ) o baby bells de incursionar en campos distintos de la telefoniacutea fija en partishycular la l d en la m edida en que dem ostraran que habiacutean em prendido los pasos requeridos para perm itir la entrada de competidores en sus aacutereas de concesioacuten de telefoniacutea fija y que facilitaran la interconexioacuten de las nuevas empresas de telecom unicaciones denom inadas Competitive Local Exchanshyge Carriers asiacute como su ingreso al aacuterea de concesioacuten m ediante el arriendo desagregado de las facilidades de red para prestar sus servicios a los usuashyrios (Alden 2002 p 5)31

La nueva norm a introdujo en la ley la poliacutetica de la regulacioacuten asim eacutetrishyca que constituiacutea la base de las resoluciones sobre la desestructuracioacuten de la atamp t De esa forma se le daba caraacutecter de ley a la decisioacuten de im poner sobre las em presas locales dom inantes un m ayor escrutinio y fuertes resshytricciones que evitaran ex ante posibles abusos de posicioacuten dom inante Esta actitud derivaba de la im portancia asignada al control por parte de las ilec de la ldquouacute ltim a m illardquo que posibilitaba el acceso al usuario final La in tro shyduccioacuten de la com petencia en telefoniacutea local era decisiva para avanzar en la construccioacuten de telecom unicaciones com petitivas globalm ente y para ello el instrum ento fundam ental pasoacute a ser la desagregacioacuten de redes deshyfinido por la seccioacuten 251 de la ley De acuerdo con esta norm a las em preshysas involucradas debiacutean facilitar el acceso a sus redes a las em presas enshytrantes las cuales podriacutean ofrecer servicios sobre la base del arrendam iento al costo y desagregado de las diferentes facilidades Las regulaciones que determ inaban un tra tam ien to diferenciado de los d istintos segm entos de la industria profundizaron esas diferencias com o efecto de la regulacioacuten asim eacutetrica que resultaba de la com binacioacuten de dos factores i) el intereacutes de liberar de la regulacioacuten el crecim iento de tecnologiacuteas como internet y ii) el criterio de que el desarrollo com petitivo de las telecom unicaciones deshypendiacutea del control del poder de m ercado de los participantes (Alden 2002 p 17)33

31 En relativo contraste con el caso de los Estados Unidos en Chile las autoridades y buena parte de la industria se han mostrado renuentes a abordar la modernizacioacuten del marco regulatorio pues se teme que una reforma termine con la regulacioacuten asimeacutetrica que se ha aplicado a la empresa dominante en telefoniacutea local y que algunos analistas consideran esencial para explicar el dinaacutemico desarrollo alcanzado por las telecomunicaciones en ese paiacutes en los uacuteltishymos ocho antildeos

32 Los efectos de este modelo competitivo son objeto de dura poleacutemica en los Estados Unishydos Algunos sostienen que la Telecommunications Act de 1996 al poner el acento en la remo-


La reform a legal representoacute un paso adelante en la profundizacioacuten de la com petencia con un m odelo organizado sobre la base de operadores universales y en consecuencia capaces de operar en am bos segmentos de la industria El desafiacuteo planteado a las autoridades en m ateria de com petenshycia era mayor ya que no se estableciacutea una restriccioacuten estructural mdashla exisshytencia de una ldquom uralla chinardquo entre segmentos de las telecomunicacionesmdash sino que debiacutea apoyarse en un estricto control de las conductas de los difeshyrentes operadores La nueva situacioacuten exigiacutea un desarrollo m aacutes fino de las norm as de defensa de la competencia y una colaboracioacuten maacutes estrecha enshytre la Federal Com m unications Commission la Federal Trade Commission y el Departam ento de Justicia

La Unioacuten E uropea im pulsoacute tam bieacuten un am plio proceso de liberalizacioacuten y de introduccioacuten de la competencia en las telecomunicaciones El obshyjetivo ya habiacutea sido planteado en un ldquoGreen Paperrdquo de la Comisioacuten Europea en 1987 El 28 de junio de 1990 se em itioacute la directiva 90 388 e e c sobre la apertu ra a la com petencia en los m ercados de servicios de telecom unicashyciones En 1993 la Unioacuten Europea y sus Estados m iem bros se com prom eshytieron a liberalizar los servicios de telecom unicaciones a p a rtir del Io de enero de 1998 Esta liberalizacioacuten anticipoacute los acuerdos del General Agreeshym ent on Trade in Services para abrir estos m ercados a escala m undial33

En el cuadro v9 se analiza y com para coacutemo los m arcos regulatorios de los paiacuteses del istm o centroam ericano abordan las praacutecticas anticom petitishyvas y las interconexiones Con excepcioacuten de Costa Rica todos los paiacutesescioacuten de las barreras locales y estatales a la entrada generoacute un amplio ingreso de nuevos opeshyradores en el mercado de telecomunicaciones y un paradigma regulatorio disfuncional al busshycar simular los resultados del mercado competitivo mediante la fijacioacuten gubernamental de un amplio espectro de tarifas El resultado habriacutea sido la distorsioacuten de los incentivos financieros que minoacute no soacutelo la fortaleza financiera de los participantes sino paradoacutejicamente tambieacuten de los entrantes El problema habriacutea radicado en que en esencia la reforma de las telecomunicashyciones de 1996 buscoacute hacer posible la prestacioacuten de servicios de telecomunicaciones sin que fueshyra necesario asumir obligaciones de inversioacuten de largo plazo en la construccioacuten de la corresponshydiente infraestructura fiacutesica Es lo que se habriacutea dado en llamar el paradigma de la desagregacioacuten o de comparticioacuten de infraestructura de redes (ldquounbundling or ldquonetwork sharingrdquoparadigm) que fuerza a los participantes a poner sus redes a disposicioacuten de las empresas entrantes para que pueshydan ofrecer servicios utilizando los sistema existentes (Hazlett 2002)

33 Esta directiva fue modificada por las siguientes decisiones de la Comisioacuten Commission Directive 9446ec del 13 de octubre de 1994 Commission Directive 9551ec del 18 de octubre de 1995 Commission Directive 96 2 ec del 16 de enero de 1996 Commission Directive 96 19 ec del 13 de marzo de 1996 y Commission Directive 199964ec del 23 de junio de 1999 Para un anaacutelisis de estas directivas veacutease httpeuropaeuintscadpluslegenlvb124119bhtm Para un anaacutelisis detallado del proceso previo a la liberalizacioacuten plena iniciada en 1998 veacutease tamshybieacuten Jeroacutenimo (s f)


han optado en su ordenam iento legal por un m ecanism o competitivo en la prestacioacuten de servicios no obstante presentan diferencias sustanciales en su concrecioacuten En los casos de Honduras Nicaragua y Panamaacute las leyes resshypectivas abren la posibilidad de una concesioacuten exclusiva por un periodo de tiem po lim itado En Panam aacute como ya se dijo se distinguen concesiones de tipo A y tipo B seguacuten sean otorgadas bajo exclusividad o sin ella En cambio los m arcos regulatorios de El Salvador y Guatemala no incluyen la posibilidad de concesiones exclusivas

En relacioacuten con la poliacutetica de com petencia en G uatem ala si b ien se opta por un reacutegim en de competencia no se definen prohibiciones claras de com portam ientos anticom petitivos pa ra los operadores Es im portan te subrayar esta carencia pues como se sabe G uatem ala no cuenta con una legislacioacuten especiacutefica en m ateria de competencia En el caso de El Salvador la legislacioacuten prohiacutebe cualquier tipo de acuerdo entre los operadores ten shydiente a afectar los precios de los servicios y a distribuirse el mercado p roshyhiacutebe igualm ente los subsidios cruzados entre los servicios M ientras no exista un organism o especializado de defensa de la competencia la ley fashyculta a la sig et a aplicar sanciones y en el caso de que se constate la existenshycia de subsidios cruzados a exigir a los operadores llevar contabilidad seshypa rada en tre los servicios34 La ley determ ina tam bieacuten que las em presas con m aacutes de 50 000 usuarios no podraacuten fusionarse sin la autorizacioacuten previa de la s ig e t En Honduras se prohiacuteben los acuerdos entre los operadores en m ateria de precios y distribucioacuten del m ercado y se subraya la interdiccioacuten de p raacutecticas que lim iten el acceso Un aspecto in teresan te de la legislacioacuten hondurentildea es que considera p raacutec tica restrictiva de la com petencia los acuerdos que sean susceptiblesrdquo de producir los efectos sentildealados En este contexto la ley le asigna a la Conatel la obligacioacuten de prom over la com peshytencia de identificar y prohibir praacutecticas anticompetitivas pero no expliacutecishyta los m ecanism os de sancioacuten en estos casos En Nicaragua las disposicioshynes son geneacutericas (ldquoninguacuten operador de servicios [] puede aprovechar su situacioacuten ventajosa para in troducir praacutecticas que im pidan la libre compe-

34 La aplicacioacuten de esta restriccioacuten a todos los operadores resulta discutible y no coherente con una regulacioacuten asimeacutetrica que pone el acento en la existencia de operadores con gran poder de mercado Por otra parte en un modelo competitivo basado en operadores universashyles este mecanismo puede no resultar coherente con un escenario en que se espera que los operadores puedan desarrollar sus productos para maximizar ventajas competitivas basadas en el empaquetamiento de los diferentes servicios El propio concepto de subsidios cruzados en un contexto en que muchos de los servicios son prestados sobre la base de las mismas instalashyciones y redes resulta soacutelo difiacutecilmente operacionalizable

C u a d r o v9 R egu lacioacuten de p raacute c tic a s re s tr ic tiv a s a la c o m p e te n c ia y de las in terco n ex io n es


La estructura de la indusshytria que defishyne el ordenashymiento legal

Empresa puacuteblica uacutenishyca operador universalEl i c e debe procurar el establecishymiento mejoshyramiento extensioacuten y operacioacuten de los servicios de comunicashyciones telefoacuteshynicas telegraacuteshyficasradiotelegraacute- ficas y radioshytelefoacutenicas para lo cual tendraacute pleno derecho a la concesioacuten corresponshydiente por tiempo indefinido

Competencia reacutegimen de operador universal


Los servicios de difusioacuten se prestaraacuten en reacutegimen de libre competencia y queda prohibida cualquier forma de exclusividad monopolio o acaparashymiento Sin perjuicio de lo anterior los sershyvicios que necesiten para su prestacioacuten del uso del espectro radioeleacutectrico requeriraacuten ademaacutes licencia otorgada por la Cona- tel Las concesiones y licencias se otorgaraacuten como regla general sin derecho de exclusivishydad Se excluyen los casos que por razones econoacutemicas o teacutecnicas se justifique sean otorgadas en exclusishyvidad temporal a un nuacutemero limitado de operadores

Los servicios de telecomunicaciones seraacuten prestados en reacutegimen de libre competencia Tambieacuten podraacuten ser prestados en reacutegimen de exclusividad o para un nuacutemero limitado de operadores y por un plazo previamente establecido cuando por razones tecnoloacutegicas o vistas las condiciones de mercado la ley asiacute lo decida

Tipo A y tipo Ba Las concesiones se otorgashyraacuten como regla general en reacutegimen de compeshytencia con excepcioacuten de aquellas que se confieshyran con un periodo de exclusividad temporal para la prestacioacuten de servicios de telecomushynicaciones cuando por razones econoacutemicas o teacutecnicas se justifique que sean adjudicadas en exclusividad o a un nuacutemero limitado de concesionariosb Las concesiones para la prestacioacuten del servicio de telefoniacutea moacutevil celular se declaran concesiones tipo ALas empresas que presten servicios de telecomunicaciones requeriraacuten licencia tipo A

Poliacutetica de competencia

Se prohiacutebe que losoperadores de telecomunicashyciones celebren cualquier tipo de acuerdos para fijar elevar concertar o manipular el precio de venta o alquiler de sus servicios a terceros o a usuarios finales asiacute comoacuerdos de distribucioacuten de mercados Asimismo se prohiacuteben los subsidios cruzados en aquellos servicios de telecomunicashyciones que se presten en

Se prohiacuteben praacutecticas que limiten o distorsionen la competencia esto es acuerdos entre empresas dedicadas a la prestacioacuten de servicios de telecomushynicaciones que tengan como finalidad distribuirse el mercado fijar precios o tarifas iguales o semejantes en condiciones disiacutemiles de costo o limitar el acceso a la actividad a posibles competidoshyres Para que la praacutectica restrictiva de la competencia tenga tal caraacutecter bastaraacute con que los acuerdos sean susceptibles de producir los sentildealados efectos o que confieran a la contraparte una preferencia discriminatoria frente a sus competidores o que implique abuso

Ninguacuten operador de servicios de telecomunicaciones puede aprovechar su situacioacuten ventajosa frente a otros para introducir praacutecticas que impidan la libre competencia o den lugar a actos de competencia desleal

Se consideraraacuten ilegales las conductas de los concesionarios dirigidas a restringir disminuir dantildear impedir o de cualquier otro modo vulnerar la libre competencia

C uadro v9 Regulacioacuten de praacutecticas restrictivas a la competencia (continuacioacuten)


competencia con otros operadores excepto en las situaciones transitorias expresamente contempladas en esta ley

de su posicioacuten domishynante para lograr una ventaja en el mercado

Papel del Mientras no Promover la compeshy En los casos en que El Ente ReguladorEnte exista un tencia en la prestacioacuten se descubran podraacute dictar normas yRegulador organismo de los servicios de praacutecticas reglas generales y espeshyrespecto de gubernamenshy telecomunicaciones restrictivas del ciales para proteger yla poliacutetica de tal que regule Identificar y prohibir reacutegimen de libre promover la competenshycompetencia el ejercicio de

las praacutecticas restrictivas a la competenshycia la SIGET estaraacute encarshygada de velar por el cumplishymiento del inciso anterior facultada

praacutecticas anticompetishytivas Asegurarse de que los operadores de redes de telecomunicaciones den acceso en igualdad de condicioshynes a otros operadoshyres y usuarios que se encuentren en las mismas o anaacutelogas circunstancias

competenciaTelcor podraacute exigir la informacioacuten necesaria y adoptar las medidas correctivas pertinentes de cumplimiento obligatorio para los titulares de las concesiones o licencias

cia en el sector de teleshycomunicaciones para evitar o poner fin a actos contrarios a la competencia y para prevenir los subsidios cruzados entre los sershyvicios prestados en reacutegimen de exclusividad temporal o limitacioacuten numeacuterica y aquellos prestados en

para aplicar las sanciones corresponshydientes a las infracciones graves la primera y segunda veces que demuestre la existencia de dichas praacutecticas y las sanciones corresponshydientes a infracciones muy graves para la tercera vez o maacutes Con el fin de evitar los subsidios cruzados entre los servicios de telecomunicashyciones prestashydos por los operadores y que atenten contra la libre

reacutegimen de competenshycia asiacute como establecer reglasespeciales para concesionarios que tengan o ejerzan posicioacuten dominante


Costa Rica El Salvador Guatem ala Honduras Nicaragua Panamaacute

Obligaciones

competencia la siget podraacute exigir a los operadores del sector la obligacioacuten de llevar contashybilidades separadas para sus diferentes servicios

Las empresas El contrato de Abstenerse de realizarde los conceshy de servicio de concesioacuten con directa o indirectamenshysionarios acceso Enitel le plantea a te actos querespecto resultantes de la empresa constituyan abuso dede la la restructushy exigencias posicioacuten dominante ocompetencia racioacuten de especiacuteficas no praacutecticas contrarias a

Antel no aprovechar la leal competenciapodraacuten cualquier tipo de Prestar el servicio afusionarse situacioacuten ventajosa toda persona natural odurante el frente a otros juriacutedica que lo soliciteperiodo de operadores para y cumpla con las condishytransicioacuten y introducir ciones establecidasmientras no praacutecticas que para cada servicio y deexista impidan la libre acuerdo con el respec-

Intercoshynexiones

o r g a n i s m o

g u b e r n a m e n shy

t a l q u e r e g u l e

e l e j e r c i c i o d e

p r aacute c t i c a s

r e s t r i c t i v a s a

l a c o m p e t e n shy

c i a lo s

o p e r a d o r e s d e

s e r v i c i o s d e

a c c e s o c o n

m aacute s d e 50 000 u s u a r i o s s oacute lo

p o d r aacute n f u s i o shy

n a r s e c o n l a

p r e v i a a p r o shy

b a c i oacute n d e l a

s i g e t p a r a lo

c u a l lo s

i n t e r e s a d o s

d e b e r aacute n

c o m p r o b a r

q u e l a f u s i oacute n

n o l i m i t a l a

c o m p e t e n c i a

Todo operashydor de redes comerciales de telecomushynicaciones deberaacute

Los operadoshyres de una red puacuteblica que tengan poder dominante en el mercado

La interconexioacuten entre las redes puacuteblicas seraacute obligatoria siempre que sean teacutecnica y funcionalmente

competencia o den lugar a actos de competencia deslealEl concesionario se compromete a no realizar subsidios cruzados entre los diferentes servicios de telecomunicashyciones que preste particularmente en favor de los servicios sujetos a un reacutegimen de competencia

Los operadores de telefoniacutea baacutesica estaacuten obligados a dar acceso satisfactorio y con tarifas competitivas

tivo contrato de conceshysioacuten de manera igualitaria sin discriminar entre usuashyrios que se encuentren en posiciones similares0

La interconexioacuten de las redes de los servicios de telecomunicaciones de uso puacuteblico es obligatoria y por lo tanto una condicioacuten

C u a d r o v9 R egu lacioacuten de p raacute c tic a s re s tr ic tiv a s a la co m p e te n c ia (co n tin u a c ioacute n )

Costa Rica El Salvador Guatem ala H onduras Nicaragua Panamaacute

proporcionar estaraacuten compatibles a la red telefoacutenica a esencial de la conceshyacceso a obligados a Los operadores de los prestadores de sioacuten El Ente Regulashyrecursos esenshy ofrecer redes puacuteblicas servicio cuyas dor propiciaraacute que lasciales a cualshy condiciones negociaraacuten entre siacute las licencias hayan interconexiones de lasquier operashy teacutecnicas y condiciones teacutecnicas y sido autorizadas redes dedor que lo financieras de econoacutemicas en que por Telcor Esta telecomunicaciones sesolicite interconexioacuten interconectaraacuten sus exigencia se lleven a cabo en formamediante el que no redes para lo cual reproduce en el equitativa a solicitudpago corresshy discriminen actuaraacuten de acuerdo contrato de de parte dictaraacutepondiente y entre los con lo que prescriban concesioacuten con mandatos desin discrimishy operadores los reglamentos que Enitel interconexioacuten los quenacioacuten algushy interconecta- para el efecto emita la podraacuten incluir lasna El acceso dos Los Conatel tarifas cargos y otrosdeberaacute ser acuerdos de Si las partes no se teacuterminos y condicionesotorgado con interconeshy ponen de acuerdo sus de interconexioacuten enla calidad y xioacuten ademaacutes diferencias seraacuten concordancia con losen los nodos deberaacuten resueltas por la principios de igualdadde conmutashy asegurar la Conatel de acceso y trato nocioacuten solicitashy igualdad de discriminatorio parados siempre acceso de lo cual todoy cuando sea otros concesionario deberaacuteteacutecnicamente operadores y ofrecer las mismasfactible Cada la neutralidad condiciones teacutecnicas yoperador al respecto de econoacutemicasmomento que las operacioshysolicite el nes delacceso a un operador que

recurso esenshycial tendraacute derecho a gozar de teacuterminos contractuales similares a los que el operashydor que otorshygue dicho recurso haya contratado con otros opeshyradores El acceso no deberaacute ser otorgado cuando los equipos que se pretende interconectar puedan producir mal funcionashymiento o dantildeo a los equipos que se encuentren en uso Los precios y condiciones teacutecnicas para

se encuentre en una situacioacuten dominante y las de sus competidores Todo operador deberaacute proporcionar acceso a recursos esenciales a cualquier operador mediante el pago corresshypondiente El acceso deberaacute otorgarse con la calidad y en los nodos solicitados siempre y cuando sea teacutecnicamente factibleLos operadoshyres tendraacuten derecho a las mismas condiciones

C u a d r o v9 R egu lacioacuten de p raacute c tic a s re s tr ic tiv a s a la c o m p e te n c ia (co n c lu sioacute n )


Sanciones

el acceso a los contractuales recursos vigentes con esenciales otros seraacuten negoacute- operadores en ciados entre similares las partes circunsshy

tanciasLa s i g e t poshy Todos los

por comporshy draacute limitar la concesionarios quetamientos participacioacuten incurran en praacutecticasanticompetishy de determinashy restrictivas a lativos das personas competencia seraacuten

naturales o sancionados por eljuriacutedicas en Ente Regulador el cuallos procesos adicionalmente podraacutepara el otorshy establecer regiacutemenesgamiento de de tarifas o imponerconcesiones medidas correctivasde explotacioacuten que eliminen estasdel espectro praacutecticas restrictivasradioeleacutectrico La aplicacioacuten de estao limitar la claacuteusula estaraacute sujeta atransferencia las normas especialesdel derecho de del reacutegimen deexplotacioacuten exclusividad temporalde dichas conshy y al esquema decesiones si eliminacioacuten de

demuestra que dicha particishypacioacuten o transferencia puede limitar significativashymente el nivel de competenshycia deseable en el mercado o que dicha participacioacuten o transferenshycia tiene el propoacutesito de crear obsshytaacuteculos a la entrada de competidores

a Las tipo A son las que por razones teacutecnicas o econoacutemicas deben otorgarse en reacutegimen de exclusividad temporal o a un nuacutemero limishytado de concesionarios Estas concesiones incluiraacuten metas de servicio calidad medidas de proteccioacuten a los usuarios y disposiciones que garanticen que se competiraacute lealmente con los restantes concesionarios entre otros elementos Por su parte las tipo B son las que se requieren para prestar los demaacutes servicios de telecomunicaciones

b Durante el periodo de exclusividad temporal otorgado a Intel todo traacutefico de telefoniacutea baacutesica local nacional o internacional que proshyvenga o se dirija a una red de telecomunicaciones localizada dentro del territorio de la Repuacuteblica de Panamaacute deberaacute ser enviado a traveacutes de la red de Intel No obstante los concesionarios de telefoniacutea moacutevil celular de las bandas A y B podraacuten utilizar sus propias redes para brindar servicio de larga distancia nacional entre teleacutefonos moacuteviles de sus clientes respectivos y entre los teleacutefonos moacuteviles de sus clientes y los teleacutefonos de la red puacuteblica fija con arreglo a un acuerdo de interconexioacuten que se ajuste a lo establecido en el reglamento

c Del mismo modo la ley obliga a establecer los precios de sus servicios de telecomunicaciones sin incluir el precio de los equipos tershyminales necesarios o uacutetiles para recibirlos no imponer como condicioacuten de la prestacioacuten de los servicios de telecomunicaciones la compra alquiler o uso de equipos terminales suministrados por ellos mismos o por un proveedor determinado proporcionar a cualquier concesioshynario que lo solicite acceso eficaz y puntual a la informacioacuten teacutecnica necesaria para permitir o facilitar el acceso la conexioacuten o la intercoshynexioacuten con su red no acordar entre siacute los precios maacuteximos o miacutenimos de los servicios que ofrecen y no ofrecer servicios por un precio inferior a su costo razonable con motivos o efectos anticompetitivos salvo por los servicios tipo A

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) elaboracioacuten propia sobre la base de informacioacuten oficial

subsidios cruzados adoptado en la concesioacuten de Intel


tenciardquo) y se lim itan las facultades de Telcor a exigir inform acioacuten y adoptar medidas correctivas que no se especifican

En Panam aacute se consideran ilegales las conductas de los concesionarios dirigidas a restringir dism inuir dantildear im pedir o de cualquier otro modo vulnerar la libre com petencia Se tra ta de un enfoque general que dota de una am plia flexibilidad al Ente Regulador para identificar praacutecticas an tishycompetitivas en una industria como la de las telecom unicaciones que por su alta complejidad teacutecnica es muy ldquoinnovadorardquo en praacutecticas anticom petishytivas En este m ism o sentido la legislacioacuten panam entildea autoriza al Ente Reshygulador de los Servicios Puacuteblicos a dictar norm as generales para proteger y promover la com petencia y reglas especiales dirigidas a concesionarios que tengan o ejerzan una posicioacuten dominante Este es un aspecto especialmente im portante en el contexto de la regulacioacuten asim eacutetrica pues de lo contrario la em presa dom inante podriacutea alegar tratam iento discrim inatorio cuando se le aplican restricciones por disponer de un poder de m ercado especial En relacioacuten con las obligaciones de los concesionarios la norm a detalla las prohibiciones de actos contrarios a la com petencia y de conductas discrishym inatorias Se sentildeala que los precios de los servicios no deben incluir los precios de los term inales ni im poner como condicioacuten para la prestacioacuten de los servicios la com pra de equipos determ inados se expliacutecita tam bieacuten la obligacioacuten de in tercam bio de inform acioacuten teacutecnica entre los operadores aspecto muy relevante para la operacioacuten competitiva del mercado

Como efecto de las extem alidades de redes la in fraestructura de teleshycomunicaciones debe interconectarse Al mismo tiempo a raiacutez de que esta industria se carac teriza po r la presencia de altos costos fijos en algunos segm entos persisten caracteriacutesticas p ropias del m onopolio natu ra l F reshycuentem ente estos segmentos estaacuten en m anos de un operador Por su im shyportancia se han denom inado facilidades esenciales pues deben poder acshyceder a ellas las otras empresas para poder competir La poliacutetica puacuteblica es esencial para asegurar que las em presas entrantes puedan acceder a estas instalaciones a precios razonables

Asiacute con excepcioacuten de Costa Rica todos los ordenam ientos legales oblishygan a los operadores a p roporc ionar acceso a los recursos esenciales y a precios no discrim inatorios En los casos de El Salvador y G uatem ala se subraya que la interconexioacuten se debe o torgar en la calidad y en los nodos que sean solicitados En los cinco casos los propios operadores se encarshygan de acordar los precios y las condiciones teacutecnicas de las interconexioshynes No obstante como se puede observar en el cuadro v7 corresponde a


los reguladores in tervenir en caso de que los operadores no puedan conshycluir un acuerdo E n Panam aacute la legislacioacuten obliga adem aacutes al Ente Regulashydor a ldquop rop ic iarrdquo que las interconexiones entre redes se lleven a cabo en form a equitativa e incluso a solicitud de parte eacuteste deberaacute dictar m andashytos de interconexioacuten que pueden incluir tarifas y otros teacuterm inos y condicioshynes especiacuteficas de interconexioacuten

La regulacioacuten tarifaria y la competencia en Centroameacuterica

La privatizacioacuten de las em presas puacuteblicas de telecom unicaciones en Censhytroam eacuterica replanteoacute el tem a de la fijacioacuten tarifaria Aun cuando teoacutericashym ente el asunto abarca problem as complicados en el contexto de la em preshysa puacuteblica el desafiacuteo tarifario era menor La provisioacuten de recursos para el desarrollo de la em presa podiacutea orig inarse en los ingresos tarifario s o en otras fuentes puacuteblicas lo cual repercutiacutea m aacutes que en dificultades teacutecnicas en dilemas poliacuteticos respecto de la asignacioacuten de los recursos del Estado35 La enajenacioacuten de las em presas m odifica esta situacioacuten Resulta indispenshysable desarrollar m etodologiacuteas de fijacioacuten tarifaria que aseguren como lo hace la com petencia en los sectores que no p resen tan carac teriacutesticas de m onopolio natural que la em presa reciba los ingresos requeridos para fishynanciar el desarrollo de las inversiones y sim ultaacuteneam ente niveles adecuashydos de rentabilidad y que los usuarios se beneficien con productos de alta calidad y del aum ento de la productividad

Uno de los modelos de regulacioacuten tarifaria tradicionales ha sido el deshynom inado regulacioacuten por tasa de rendim ientordquo Esta m odalidad regulatoria consiste baacutesicam ente en fijar precios que garanticen a la em presa ingresos suficientes pa ra cubrir los costos de operacioacuten observados y la depreciashycioacuten y adem aacutes obtener un rendim iento sobre sus inversiones La tasa de rendim iento se fija a un nivel ldquorazonablerdquo tom ando en cuenta el costo del capital Para establecer los precios se calculan prim ero los ingresos necesashyrios para cubrir los costos a su vez sobre la base de inform acioacuten histoacuterica en un periodo determ inado En la praacutectica este proceso se realiza m ediante discusiones entre el regulador y la em presa respecto de los costos efectivos asiacute como de la form a de m edir el acervo de capital que seraacute la base sobre la

35 Naturalmente estos dilemas eran resueltos a menudo en favor de las necesidades de maacutes corto plazo y en funcioacuten de los intereses poliacuteticos de los diferentes gobiernos lo que afectaba seriamente los procesos de inversioacuten


cual se calcularaacute el rendim iento Asiacute se estipula el nivel de los precios que asegura los ingresos necesarios para obtener la tasa de rendim iento definida y los precios de los distintos servicios regulados (Bustos y Galetovic 2002)

Al iniciarse el proceso de privatizacioacuten en el Reino Unido se descartoacute esta m odalidad con apoyo en dos argum entos baacutesicos p lan teados po r el principal regulador Littlechild Eacuteste form uloacute criacuteticas fundam entales al esshyquem a regulatorio En principio su operacioacuten resultaba engorrosa y costoshysa pues requeriacutea una detallada revisioacuten de procesos y costos Luego m aacutes im portante auacuten el m odelo de regulacioacuten po r tasa de rendim iento reduciacutea los incentivos para una operacioacuten eficiente e innovadora adem aacutes de distorshysionar el patroacuten de inversioacuten En efecto no era congruente desde el punto de vista de la em presa racionalizar sus costos y optim izar sus procesos ya que esto se revertiriacutea en un m enor reconocim iento de costos y en conseshycuencia un m enor nivel de ingresos pa ra a lcanzar la tasa ldquorazonable de rendim ientordquo Por uacuteltimo desde el punto de vista operativo el m odelo conshysideraba todo el negocio sin enfocarse expliacutecitamente en los servicios donshyde se concen tra el poder m onopolista y la preocupacioacuten puacuteblica (Armshystrong Cowan y Vickers 1994)

En este sentido el modelo de fijacioacuten tarifaria por tasa de rendim iento no resolviacutea el desafiacuteo baacutesico de la au to ridad reguladora El desafiacuteo en el contexto m onopolista trad icional es sim ilar al que enfren ta un gobierno cuando desea encargar un proyecto a una empresa El costo del proyecto es incierto y susceptible de ser afectado po r el esfuerzo que realice aqueacutella Por ello se plantea una doble opcioacuten i) puede ofrecer un precio fijo lo cual puede ser aceptado o rechazado por la empresa o bien ii) ofrecer pagar un precio que depende del costo final del proyecto En el p rim er caso el goshybierno no corre riesgo alguno en relacioacuten con el precio que va a pagar pero es posible que el precio pagado sea m uy superior al costo efectivo del proshyyecto En el segundo caso el gobierno queda bajo la incertidum bre resshypecto de cuaacutel va a ser el precio final ademaacutes el precio se alinea con los cosshytos pero no existen incentivos para que la em presa tom e ninguna m edida de reduccioacuten de costos (Armstrong Cowan y Vickers 1994)

Sobre esta base se desarrolloacute en el Reino Unido el m odelo conocido como price-cap36 Este esquem a regulatorio se estructura a partir de la idea baacutesica de que las tarifas enfren tan un techo m aacutexim o que se a justa en el tiempo en funcioacuten de la evolucioacuten de un iacutendice de precios Littlechild defishy

36 En lo que sigue la exposicioacuten se basa en Armstrong Cowan y Vickers 1994


nioacute el sistem a como el que lim ita la tasa prom edio de crecim iento de los precios regulados a la tasa de crecim iento del iacutendice de precios m inoristas -X La diferencia fundam ental con la regulacioacuten por tasa de rendim iento rad ica en que la au to ridad regulatoria se despreocupa de la ren tab ilidad que alcanzan las empresas concesionarias Al finalizar el periodo fijado para cada price-cap el regulador analiza los beneficios de las empresas para detershym inar el descuento con respecto a la inflacioacuten que se estim a para el periodo siguiente En tal sentido el m ecanism o estriba en esencia en considerar la tasa de rendim iento actual y estim ada para el futuro de la em presa regulashyda con el fin de determ inar las reglas que se aplicaraacuten de ahiacute en adelante

Las ventajas que Littlechild aduciacutea en este m ecanism o se enum eran a continuacioacuten

i) Protegeriacutea frente al m onopolio al focalizar su atencioacuten en los servishycios prestados en condiciones monopolistas

ii) Al basarse en los techos de precios y no en las utilidades significashyriacutea un claro incentivo a la em presa para elevar la eficiencia y prom overiacutea la innovacioacuten ya que todas las reducciones de costos se m antendriacutean en la empresa

iii) El costo de la regulacioacuten seriacutea bajo al requerir soacutelo el caacutelculo de simples iacutendices de precios ya que no seraacute necesario m edir la base de actishyvos o la tasa de rendim iento ni tam poco la asignacioacuten de costos entre las partes competitivas y monopolistas de la empresa Tampoco seraacute necesario pronosticar los m ovimientos futuros de los costos y de la demanda

iv) Por la sim plicidad del m ecanism o regulatorio existiriacutea menos pelishygro de captura regulatoria

v) Desde el punto de vista de la competencia el m ecanism o presentaba la ventaja de que dism inuiriacutea los incentivos para la en trada a la telefoniacutea local pero no afectariacutea la entrada a la l d donde era m aacutes probable la particishypacioacuten de competidores

Una a lternativa u tilizada p o r la Oftel es fijar la variacioacuten de m anera global con pocas restricciones sobre las tarifas individuales

Sus principales caracteriacutesticas se com entan en lo que siguei) Lo esencial es que la em presa sujeta a esta m odalidad de regulacioacuten

debe asegurar que el prom edio ponderado de increm entos de precios en un antildeo no exceda el aum ento del iacutendice de precios m inoristas -X (ipc-X ) Coshyrresponde al regulador decidir el grado de libertad adjudicable al regulado sobre sus precios relativos Conceder cierta libertad perm ite a la em presa elevar sus utilidades y si el price-cap estaacute bien disentildeado de m anera que el


agregado de consum idores no quede peor se increm enta el bienestar social Littlechild sosteniacutea que la regulacioacuten de una canasta de servicios perm itiacutea la introduccioacuten de nuevas tarifas sin hacer necesaria la revisioacuten de la licencia

ii) El factor X puede variar cada antildeo pero es exoacutegeno para la em presa entre los periodos de revisioacuten de precio

iii) Se prefiere el iacutendice de precios y cotizaciones ( ip c ) a un iacutendice de costos especiacuteficos para la industria pues eacuteste no puede ser m anipulado por la em presa regulada y enviacutea al consum idor sentildeales claras y previsibles resshypecto de los precios

iv) En caso de que la em presa venda varios servicios el price-cap se aplica a un prom edio de precios y aqueacutella puede a lterar con alguna libershytad los precios en el m arco de la restriccioacuten general

v) Algunos costos pueden ser traspasados a los consumidores El grado en que esto se autoriza debe depender del grado de aversioacuten al riesgo de la em presa y de la m agnitud de los costos de la incertidum bre37

vi) La empresa puede sujetarse a una vigilancia de sus inversiones y de sus compras de insum os asiacute como a la regulacioacuten de sus estaacutendares de calidad

Pese a las ventajas que plantea este modelo a partir de la experiencia se han configurado algunos problem as Una prim era dificultad tiene que ver con que el price-cap crea incentivos para que las em presas reduzcan costos m ediante la degradacioacuten de la calidad del servicio E sta d ificu ltad se ha enfrentado parcialm ente incluyendo en los contratos sanciones para la caiacuteshyda de la calidad de los servicios Una segunda dificultad es que los niveles de precios pueden resultar no apropiados a causa de cambios en la dem anda y en los costos reales A su vez esta dificultad se ha intentado contrarrestar acortando los periodos de revisioacuten y aplicacioacuten del price-cap (Rohlfs 1996) Ademaacutes cabe aco ta r que el m odelo no ha resu ltado tan engorroso como esperaban sus autores En efecto la determ inacioacuten del punto de partida hashyce ineludible si no se quiere aceptar niveles de costos ineficientes un estushydio acabado de la empresa de sus estructuras productivas y organizativas y de sus costos El desarrollo tecnoloacutegico acelerado que vive el sector hace perm anente esta dificultad

Un tercer modelo tarifario es el de la em presa eficiente Se im plantoacute en Chile y se ha ido extendiendo a otros paiacuteses incluidos algunos centroam erishycanos Se define una em presa eficiente como aquella que opera con los cos-

37 La regulacioacuten por price-cap pura se caracteriza por no permitir traspaso alguno de los costos en contraposicioacuten la regulacioacuten por tasa de retorno permite un traspaso total de dichos costos


tos indispensables para proveer los servicios sujetos a regulacioacuten tarifaria en form a eficiente de acuerdo con la tecnologiacutea disponible y m anteniendo la calidad establecida para dichos servicios En este sentido las tarifas se estim an basaacutendose en una em presa eficiente con rentabilidad norm al sobre activos y que recoge el riesgo del negocio a traveacutes de la tasa de costo de cashypital utilizada Para calcular las tarifas eficientes se debe establecer la conshydicioacuten inicial de la em presa regulada en m ateria de activos costos ventas y otras variables fundam entales Esto perm itiraacute de term inar el proyecto de expansioacuten es decir los costos e inversiones increm eacutentales necesarios para satisfacer la dem anda en el periodo siguiente D eterm inada la dem anda se especifica el proyecto de expansioacuten considerando los requerim ien tos de inversioacuten anuales y los increm entos en m ateria de gastos operacionales que perm iten satisfacer la dem anda estimada Sobre esta base se calcula el cosshyto increm ental de desarrollo que representa la recaudacioacuten anual com patishyble con un valor actualizado neto igual a cero del proyecto de expansioacuten coshyrrespondiente Definidos los costos increm eacutentales de desarrollo es posible calcular las tarifas eficientes que perm iten cubrir el costo increm ental de desarrollo para el periodo de fijacioacuten tarifaria dado el volumen de prestashycioacuten de servicio estim ado Debido a la existencia de econom iacuteas de escala las tarifas eficientes no estaacuten en condicioacuten de asegurar el au to financ ia shym iento de la empresa en consecuencia el modelo define el concepto de ta shyrifas definitivas que perm iten dicho autofinanciam iento Para calcular las tarifas definitivas es necesario determ inar el costo to tal de largo plazo38 que perm ite cubrir los costos de explotacioacuten y capital asociados a la reposishycioacuten de los activos de la em presa eficiente Sobre esta base se determ inan las tarifas definitivas que perm iten generar una recaudacioacuten equivalente al costo total de largo plazo (San M artiacuten y Fuentes 2000)

El problem a tarifario de por siacute resulta com plicado teacutecnicam ente y las dificultades aum entan al ganar en im portancia la com petencia En el nueshyvo escenario a la regulacioacuten tarifaria se agrega la regulacioacuten de la com peshytencia para asegurar que la em presa dom inante en telefoniacutea local no utilice su poder de m ercado para afectar la com petencia en los segmentos corresshypondientes Con ello se fortalece la presencia en la regulacioacuten del sector de las entidades de proteccioacuten de la competencia

En el cuadro vio se especifica coacutemo los m arcos regulatorios de las teleshycomunicaciones de los distintos paiacuteses centroam ericanos abordan los pro-

38 El costo total de largo plazo corresponde al ingreso equivalente anual compatible con un valor actualizado neto igual a cero del proyecto de reposicioacuten

C u a d r o v io R egu lacioacuten tarifaria

Reacutegimen general de fijacioacuten tarifaria

Costa Rica E l Salvador Guatemala H onduras Nicaragua Panamaacute

Los servishy Los precios de Las condiciones El reacutegimen de libertad Los servicios Los precios de loscios de teleshy las tarifas al contractuales asiacute tarifaria es el reacutegimen puacuteblicos de servicios decomunicashy puacuteblico seraacuten como los precios general aplicable a las telecomunicaciones telecomunicacionesciones se determinados para la telecomunicaciones y telefoniacutea celular ofrecidos en reacutegimenprestaraacuten por la siget prestacioacuten de Se definioacute un periodo estaraacuten sujetos a de competencia seraacutencomo servishy Los precios y toda clase de reequilibrio un control tarifario fijados por loscio puacuteblico condiciones de de servicios tarifarioreg que termina autorizado por concesionariosal costo los servicios de comerciales de el 31 de diciembre de Telcor Los

telecomunicashy telecomunicashy 2005 cuyo objetivo es operadores deciones entre ciones seraacuten llevar los precios servicios de intereacutesoperadores libremente hacia los costos general estableceraacutenseraacuten negociashy estipulados entre marginales de largo precios justosdos libremente las partes y no plazo razonables y noexcepto en lo estaraacuten sujetos a discriminatoriosque respecta al regulacioacuten ni por la prestacioacutenacceso a los aprobacioacuten por de los serviciosrecursos la autoridad atendiendo lasesenciales estatal condiciones del

mercado y tomando en cuenta las recoshymendaciones de las organizaciones internacionales

Casos en que el Ente

Fijacioacuten Recursosde cargos de esencialesacceso a

Cuando los servicios En algunos casos Cuando exista un solono se presten en Telcor puede fijar concesionario para lacondiciones criterios para la prestacioacuten de un

Regulador fija tarifas

recursosesenciales

Norma que regula la fijacioacuten de tarifas y principios generales

Ley 3226 El precio se estableceraacute de forma que el ingreso anual pershymita cubrir a) los gasshytos de ope-

Ley General de Telecomunicashyciones Los cargos de accesomaacuteximos seraacuten los que aplicaban los operadores el diacutea previo a la entrada en

competitivas cuando los operadores no logren un acuerdo para la fijacioacuten de los cargos de acceso cuando los cargos de acceso entre operadores se aparten sustancialmente de los costos marginales a largo plazo cuando existan condiciones discriminatorias en la aplicacioacuten tarifaria por la prestacioacuten de los servicios o cuando se determine que un servicio se presta por debajo de su costo

determinacioacuten de las tarifas En el caso de Enitel sus servicios estaraacuten sujetos a fijacioacuten tarifaria mientras que Telcor considere que no existe competencia suficiente (contrato de concesioacuten)

El reglamento de tarifas y costos de servicios de telecomushynicaciones sentildeala los precios que se cobren por la prestacioacuten de servicios puacuteblicos y de telefoniacutea celular

En los contratos de concesioacuten se estableceraacuten los meacutetodos para la determinacioacuten de los precios que se cobren por la prestacioacuten de servicios puacuteblicos y de telefoniacutea celular

determinado servicio a escala nacional o en un aacuterea geograacutefica determinada cuando uno o maacutes servicios se encuentren subsidiados con las ganancias de uno u otro servicio cuando el Ente Regulador determine que existen praacutecticas restrictivas a la competencia en cuyo caso podraacute ademaacutes de fijar las tarifas o en lugar de eacutestas tomar las medidas necesarias para corregir las praacutecticas restrictivas a la competencia

Las tarifas seraacuten fijadas en el contrato de concesioacuten no obstante seraacuten iguales en cuanto al meacutetodo condiciones y requerimientos aplicables a los concesionarios autorizados a proveer la misma clase de

C u a d r o v io R eg u la cioacute n tarifaria (co n tin u a c ioacute n )


racioacuten y vigencia de lamanteni- ley de teleco-miento municacionesb) una remunerashycioacuten adicioshynal que fijaraacute el Servicio Nacional de Electricidad sobre el activo fijo netoc) una cuota prudencial de depreshyciacioacuten de equipos instalacioshynes edifishycios y otros bienesd) impuesshytos y tasas legalmente

servicio Seraacuten equitativas homogeacuteshyneas y no discriminatoshyrias entre clientes para la misma clase de servishycio procuraraacuten la elishyminacioacuten de los subsishydios cruzados

Metodoloshygiacutea de caacutelculo tarifario y de los cargos de acceso

establecishydos y

e) costo de la funcioacuten reguladora

Hasta 2002 inclusive los cargos de acceso y los servicios adicionales de telefoniacutea local y

l d n y LDI

deberaacuten ser reajustados anualmente por la s i g e t en el mismo porcenshytaje que el ip c

A partir de 2003 la s i g e t

deberaacute reajustar las tarifas maacuteximas de telefoniacutea con base en un iacutendicec o m p u e s t o e n

50 p o r e l ip c y

e n 50 p o r l a

Tope tarifario definido para una cashynasta de servicios o canastab La fijacioacuten de las tarifas procuraraacute que los servicios se presten a sus costos marginales a largo plazoc Los costos marginales deberaacuten ser comparashybles a los de una empresa eficiente de tal forma que las tarifas reguladas sean competitivas internacionalmente Las tarifas de un mismo servicio deberaacuten ser las misshymas en todo el territorio nacionalNo obstante se podraacute ofrecer descuentos especiales en zonas teniendo en cuenta las

La estructura tarifaria buscaraacute propiciar una expansioacuten eficiente de las redes de servicios puacuteblicos al permitir la recuperacioacuten de las inversiones y costos y proveer las bases para una sana competencia en la prestacioacuten de serviciosd Las tari - fas de los servicios de telefoniacutea baacutesishyca de Enitel se deshyterminaraacuten con el meacutetodo de precios tope a tres canastas de servicios Las tarifas se modificashyraacuten perioacutedicamente aplicando un factor Xrdquo de ajuste por productividad que

En reacutegimen de competencia los precios se podraacuten fijar libremente siempre que no excedan el tope de precios establecido para un determinado servicio o grupo de serviciosLos concesionarios cuyas redes se interconecten se pagaraacuten entre siacute los cargos de acceso que acuerden en sus respectivos contratos Los cargos de acceso deberaacuten reflejar descuentos por volumen en los precios minoristas

C u a d r o v io R egu lacioacuten tarifaria (co n tin u a c ioacute n )


tasa de devaluashycioacuten de la moshyneda nacional respecto al doacutelar de los Estados Unidos

condiciones de su desshyarrollo

reduciraacute en teacutermishynos reales el precio

Principios La interconeshy La interconexioacuten Los cargos costos Los cargos de Los cargos depara la xioacuten de redes seraacute libremente teacuterminos y interconexioacuten entre interconexioacuten5 que elfijacioacuten de seraacute libremente negociada entre condiciones bajo los operadores concesionario podraacutelos cargos negociada las partes Si no cuales se interconec- deberaacuten ser cobrar a losde intercoshy excepto en lo existe acuerdo se tan las redes puacuteblicas reciacuteprocos siempre interesados se fijaraacutennexioacuten referente al nombraraacute un de telecomunicacioshy que se trate de tomando en cuenta los

acceso a perito que calcushy nes seraacuten provisioacuten de efectos econoacutemicos yrecursos laraacute los cargos determinados por servicios similares teacutecnicos sobre losesenciales con base en los negociaciones con los entre sus serviciosCada operador en el momento que solicite el acceso a un recursoesencial tendraacute derecho a gozar de teacuterminos contractuales similares a los que el operador

siguientes criteshyrios a) los costos de inversioacuten que una empresa efishyciente requiere en un mercado de caracteriacutesticas comparables al guatemalteco bj la tecnologiacutea de los interesados

operadores de las redes interconectan- tes Si los operadores no llegaran a un acuerdo la Conatel podraacute exigir que se sometan a un arbitraje obligatorio o podraacute deconformidad con lo dispuesto en los

respectivas redes interconectados y su expansioacuten asiacute como sobre los servicios concedidos al concesionario Todos los costos directos asociados con la interconexioacuten deben estar reflejados en los cargos por estos

Metodoloshygiacutea de caacutelculo de cargos de intershyconexioacuten

que otorgue dicho recurso haya contratashydo con otros operadoresEl acceso no deberaacute ser otorgado cuando los equipos que se pretenden interconectar puedan producir mal funcionamiento o dantildeo a los equipos que se encuentren en uso

A partir de la entrada en vigencia de la ley los cargos de acceso fueshyron fijados con una vigencia hasta octubre de 1998 Los

que demanden acceso c) la estructura de cosshytos maacutergenes utilidad razonashyble y precios preshyvalecientes en el mercado d) los impuestos tasas arbitrios contrishybuciones a la seguridad social y demaacutes aspectos anaacutelogos que puedan incidir en el objeto de la negociacioacuten y e) la oferta y deshymanda potenciashyles para los servishycios o actividades en cuestioacuten

artiacuteculos 53 y 54 establecer mediante resolucioacuten fundada los cargos de acceso los plazos de vigencia y las foacutermulas de reajuste para las partes

servicios Por ejemplo el precio de la conmutacioacuten o de circuitos o canales utilizados para enlazar dos redes dedicadas o conmutadas no debe ser superior al cargo minorista vigente por funciones equivalentes incluidas en las claacuteusulas de cargos de los acuerdos de servicio Los cargos de interconexioacuten y acceso deben reflejar como miacutenimo los costos incremeacutentales a largo plazo

Los cargos de acceso estaraacuten basados en costos marginales a largo plazo para cada servicio en particular En el caso de las redes fijas el cargo de acceso local no podraacute ser superior a la

El caacutelculo de los costos incremeacutentales promedio de largo plazo incluye los costos de un concesionario eficiente que opere en las condiciones sociales econoacutemicas y de mercado existentes

Cuadro v io Regulacioacuten tarifaria (conclusioacuten)


cargos de mitad de la tarifa al en el paiacutes se calcularaacuteninterconexioacuten a puacuteblico de una con base en la arquishylos que se llamada local de tectura de red del conshyrefiere este extremo a extremo cesionario la tecnologiacuteaartiacuteculo seraacuten cuando eacutesta se maacutes econoacutemica y efishyajustados por encuentre sin ciente disponible unun iacutendice subsidio El cargo de nuacutemero de trabajadorescompuesto en acceso interurbano no acorde con un conceshy50 por el ipc podraacute ser superior a sionario eficiente toshypublicado por la mitad de la tarifa al mando en cuenta losel Ministerio de puacuteblico para una costos de restructurashyEconomiacutea y llamada interurbana cioacuten del concesionario50 por la deshy de extremo a extremo en el paiacutes cuando ellovaluacioacuten de la El cargo de acceso sea aplicable el costomoneda en curshy nacional no podraacute ser de equipo y gastos deso legal en El mayor a la suma personal a nivel deSalvador en reshy ponderada en funcioacuten mercado considerandolacioacuten con la del traacutefico de los los costos de restructushymoneda en curshy cargos de acceso local racioacuten el costo delso legal en los e interurbano Para dinero reflejando elEstados Unidos las redes moacuteviles el costo real del financia-La indexacioacuten cargo de acceso miento de un negociose realizaraacute trishy nacional no deberaacute de telecomunicacionesmestralmente ser superior a la tarifa incluyendo el costo dela partir del prishy del tiempo de aire capital social y del enshymer diacutea haacutebil El cargo por acceso deudamiento tipo ajusshyde los meses de internacional no tado para tener en

enero abril podraacute ser superior a cuenta la inflacioacuten eljulio y octubre la diferencia entre la costo de los impuestos

tarifa internacional al tasas derechos ypuacuteblico caacutenones en que incurrecorrespondiente y el el concesionario la deshycargo de acceso preciacioacuten econoacutemicainterurbano de los activos fijos la

capitalizacioacuten de los costos cuyos beneficios se recibiraacuten por un periodo a un antildeo tales como costos de captashycioacuten de clientela los gastos generales y de administracioacuten debidashymente prorrateados y una tasa de rendimienshyto razonable para los activos fijos netos dedicados a la interconexioacuten

a Requilibrio tarifario mecanismo de adecuacioacuten al costo de la tarifa al puacuteblico por concepto de servicios de instalacioacuten de derecho mensual por conexioacuten de una liacutenea telefoacutenica a la red fija de traacutefico local de traacutefico de larga distancia nacional y de traacutefico de larga disshytancia internacional seguacuten lo dispuesto en el reglamento

b Conjunto de servicios regidos por un mismo tope tarifario para el cual los operadores ofrecen una tarifa distinta seguacuten una segmentashycioacuten establecida por eacutesta y en el cual las unidades de cada servicio estaacuten medidas en forma homogeacutenea

c Costo marginal a largo plazo la suma de todos los costos en que un operador de un servicio de telecomunicaciones tiene que incurrir para proveer una unidad de capacidad adicional del servicio correspondiente

d Siendo funcioacuten del Estado apoyar el fortalecimiento e integracioacuten de un sistema nacional de informacioacuten cientiacutefico-tecnoloacutegica y facishylitar su interrelacioacuten y de las redes nacionales con sistemas y redes internacionales Telcor deberaacute fijar tarifas preferenciales en beneficio de las instituciones de educacioacuten y de investigacioacuten

e Cada uno de los concesionarios de cada servicio cuyas redes se interconectan realizaraacute a su propio costo las modificaciones y ampliashyciones de su propia red que sean necesarias en sus instalaciones para llevar a cabo la interconexioacuten para mantener yo mejorar la calidad de servicio asiacute como para atender los aumentos de traacutefico generados por la interconexioacuten



blem as tarifarios El caso de Costa Rica m uestra coacutem o se acom etioacute tra shydicionalm ente la fijacioacuten de tarifas La definicioacuten fundam ental en que los servicios se p resta raacuten al costo y su precio debe asegurar que los ingresos generados perm itan el financiam iento de i) los gastos de operacioacuten y m anshytenimientos ii) una rem uneracioacuten adicional que fijaraacute el Servicio Nacional de Electricidad sobre el activo fijo neto iii) una cuota prudencial de depreshyciacioacuten de equipos instalaciones edificios y otros bienes iv) im puestos y tasas legalmente establecidos y v) costo de la funcioacuten reguladora Se trata en consecuencia de una foacuterm ula sim ple que carece de m etodologiacuteas ten shydientes a generar incentivos pa ra que el operador reduzca costos que se puedan reflejar en los precios lo que a su vez perm itiraacute tran sm itir a los usuarios las ganancias de productividad

En contraste G uatem ala ha asum ido un enfoque m uy liberal De heshycho la norm ativa es taxativa en cuanto a determ inar que las condiciones contractuales asiacute como los precios para la prestacioacuten de toda clase de servishycios comerciales de telecom unicaciones seraacuten librem ente estipulados entre las partes y no esta raacuten sujetos a regulacioacuten ni aprobacioacuten po r au to ridad estatal El enfoque supone que en la m edida en que los servicios se presten en form a competitiva no existen fundam entos para que el Estado deba inshytervenir en la m ateria En el caso de las interconexiones la ley sentildeala que las condiciones y los costos tam bieacuten seraacuten establecidos librem ente por las parshytes Soacutelo en caso de que no sea posible alcanzar un acuerdo el organism o regulador designaraacute un perito que calcularaacute los cargos Incluso en este caso no corresponde al organism o regulador ninguna decisioacuten sino que es la ley la que define los criterios que deberaacute aplicar el perito (veacutease el cuadro vio)

En el resto de los casos la norm ativa asigna a los organismos reguladoshyres funciones en m ateria de regulacioacuten tarifaria En Nicaragua la norm a es clara en afirm ar que los servicios puacuteblicos de telecom unicaciones estaraacuten sujetos a un control tarifario po r parte de Telcor Se preveacute sin em bargo que pueda llegar a existir suficiente com petencia en la prestacioacuten del servishycio y en consecuencia se faculta a Telcor a term inar con la fijacioacuten tarifaria Desde el pun to de vista m etodoloacutegico determ ina la aplicacioacuten de una m odalidad de price-cap39 aun cuando no se detalla al respecto

39 En una evaluacioacuten sobre los sistemas tarifarios en Ameacuterica Latina (Estache Manacorda y Valleti 2002) se sostiene con agudeza ldquoMientras que baacutesicamente todos los paiacuteses han introshyducido una legislacioacuten apropiada y mientras la mayoriacutea de los reguladores han definido los principios reguladores baacutesicos que ellos procuran seguir el anaacutelisis de base sigue faltando Toacutemese por ejemplo el caso del reacutegimen regulador La mayoriacutea de los paiacuteses latinoamerica-


En El Salvador el enfoque adoptado es simple Hasta el ano 2002 las tashyrifas al puacuteblico en telefoniacutea local y larga distancia como los cargos de acceshyso se reajustaban de acuerdo con el ip c A partir de 2003 se modificoacute el crishyterio en el sentido de que el reajuste considere en 50 la evolucioacuten del ipc y en el o tro 50 la devaluacioacuten de la m oneda nacional Si b ien el sistem a resulta praacutectico por lo simple se le pueden aplicar las criacuteticas que se haciacutean al m ecanism o de tarificacioacuten por tasa de rendim iento

E n H onduras se ha adoptado una m odalidad de price-cap buscando asegurar que los servicios se presten a los costos m arginales de largo plazo La norm ativa agrega una condicioacuten interesante que las tarifas resultantes deben ser competitivas intem acionalm ente Aunque el concepto no resulta del todo claro en particu lar en los servicios locales puede ser in terp re tashydo como la decisioacuten de realizar investigaciones de m ercado internacionales como un m ecanism o praacutectico para alcanzar precios eficientes En el caso de los cargos de acceso se adopta tam bieacuten un criterio ecleacutectico al sentildealar por una parte que eacutestos deben corresponder a los costos m arginales de larshygo plazo y al m ism o tiem po que el cargo de acceso local no deberaacute superar la m itad de la tarifa de la llam ada local

Finalmente en el caso de Panam aacute el reacutegim en general de fijacioacuten de ta shyrifas de term ina que eacutestas seraacuten estipuladas p o r los concesionarios en la m edida en que existan condiciones de com petencia De no existir el reacutegishym en tarifario se determ ina en el contrato de concesioacuten En lo que se refiere a los cargos de conexioacuten se define una metodologiacutea precisa que aparece en el cuadro v lo

C o n c l u sio n e s fin a l e s y lIn e a s d e in v e st ig a c ioacute n fu tu r a s

El anaacutelisis realizado evidencia que los paiacuteses centroam ericanos han avanshyzado de m anera im portan te en la reform a del sector de telecom unicacioshynes Desde hace algunos antildeos ya disponen de un nuevo m arco juriacutedico que ha hecho posible la privatizacioacuten del sector y la in troduccioacuten de algunas norm as en m ateria de competencia y ello ha generado la esperanza de que

nos han decidido basarse en el price-cap que implica que el regulador tiene que tener alguna idea de las ganancias de productividad realizados por los operadores ya que dichas ganancias deberiacutean ser finalmente compartidas por los usuarios Ninguacuten paiacutes ha definido la metodologiacutea que debe ser seguida para determinar esas ganancias dejando la decisioacuten regulatoria abierta a la negociacioacuten (traduccioacuten del autor)


la industria de las telecom unicaciones salga de la situacioacuten de postracioacuten en la que se encontraba Con todo auacuten es prem aturo realizar una evaluashycioacuten de la suerte de este proceso aunque existen indicios de que la cobertushyra en telefoniacutea fija estaacute em pezando a crecer que la telefoniacutea moacutevil ya es accesible pa ra grupos m aacutes am plios de la poblacioacuten y que con creciente velocidad se estaacute introduciendo internet

Dos m odalidades de privatizacioacuten y de introduccioacuten de la competencia se distinguen en la regioacuten M ientras que N icaragua y Panam aacute han optado por la privatizacioacuten basada en la entrega de concesiones exclusivas en teleshyfoniacutea fija en El Salvador y G uatem ala se ha propiciado la p lena apertura del sector a la com petencia No obstante en estos uacuteltim os casos hay que co rroborar todaviacutea si el sistem a operaraacute con la am plitud que anuncia el m arco legal o si po r el contrario los involucrados tendraacuten com portam ienshytos anticompetitivos que dificulten la operacioacuten a los nuevos entrantes La inexistencia de organism os de proteccioacuten de la com petencia aum enta los tem ores al respecto

Los casos de Costa Rica y H onduras representan situaciones distintas En el prim ero no ha sido posible generar un consenso en torno a la reform a del sector Maacutes auacuten pareciera que existen m aacutes posibilidades de que se im shyponga un modelo que m antenga la propiedad estatal del sector que no acepshyte la participacioacuten del sector privado con excepcioacuten de la venta de equipos y que busque proyectar al futuro los eacutexitos histoacutericos de las telecom unicacioshynes en el paiacutes En Honduras por su parte aun cuando se cuenta con una leshygislacioacuten orientada hacia la operacioacuten privada del sector y pese a diversos esfuerzos no se ha podido llevar adelante el proceso de privatizacioacuten

Los avances en m ateria de integracioacuten econoacutem ica p lan tean la necesishydad de abordar las posibilidades y los m ecanism os para avanzar tam bieacuten en la integracioacuten del sector La evaluacioacuten de los m arcos reguladores de los distintos paiacuteses deja en evidencia que si bien existen diferencias ellas son en general m anejables Probablem ente los principales problem as surgen cuando se han otorgado concesiones exclusivas No obstante Panam aacute estaacute entrando en una fase plenam ente competitiva El caso de Nicaragua es maacutes complejo En Costa Rica la integracioacuten de este sector no resulta posible en la actualidad Sin embargo la apertura del m ercado a la competencia en un contexto de integracioacuten centroam ericano podriacutea quizaacute hacer compatible la existencia de u n a fuerte em presa puacuteblica con el desarrollo com petitivo sobre la base de la incursioacuten de las em presas concesionarias de los distinshytos paiacuteses en el resto de la regioacuten



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VI EVALU ACIOacute N D E LA RELEVAN CIA D E LAS L E Y E S D E C O M P E TE N C IA E N PAIacuteSES PEQ U ENtilde O S

E L CASO D E L C A R IC O M 1

Taim o o n S tewart

E n e l debate internacional sobre poliacuteticas de competencia se ha expresado preocupacioacuten acerca de la relevancia de las leyes respectivas en las pequeshyntildeas economiacuteas abiertas Algunos paiacuteses asiaacuteticos como Singapur y la proshyvincia china de Hong Kong han argumentado que en la medida en que se tenga una poliacutetica de libre competencia abierta los paiacuteses no necesitan leyes de competencia (antitrust)2 El presente estudio examina la relevancia^ de las leyes en la materia en las economiacuteas pequentildeas por medio de una exploracioacuten empiacuterica de los renglones de competencia en algunos paiacuteses de la Comunidad del Caribe (Caricom)3

La nocioacuten de pequentildeas economiacuteas es imprecisa ya que paiacuteses como Australia Canadaacute e Israel reclaman ese estatus Esto es preocupante para las economiacuteas indiscutiblemente pequentildeas porque en las negociaciones coshymerciales el teacutermino es invocado por paiacuteses que tienen una desventaja debishydo a su tamantildeo para obtener un trato especial y diferenciado La elasticidad del teacutermino resulta por tanto dantildeina para las economiacuteas pequentildeas En el presente capiacutetulo se intenta definir con precisioacuten las condiciones y caracteshyriacutesticas de las economiacuteas del Caricom para distinguirlas de otras maacutes granshydes y desarrolladas que incorrectamente reclaman el mismo estatus

Las cuestiones principales son las siguientes

1 Este capiacutetulo se basa en un estudio maacutes extenso realizado por la autora C om petition Issues in Selected Caricom Countries An E m pirical E xam ination Salises uwi St Augustine marzo de 2004

2 Propuestas al Grupo de Trabajo sobre Comercio y Poliacutetica de Competencia de la Organishyzacioacuten Mundial d e l Comercio ( o m c )

3 El Caricom estaacute integrado por Antigua y Barbuda las Bahamas Barbados Belice Domishynica Granada Guyana Haitiacute Jamaica Montserrat (colonia del Reino Unido) San Cristoacutebal y Nieves Santa Luciacutea San Vicente y las Granadinas Suriname y Trinidad y Tabago Dentro del Caricom hay una subdivisioacuten regional la Organizacioacuten de Estados Caribentildeos del Este ( o e c s )

formada por siete estados Antigua y Barbuda Dominica Granada Montserrat San Cristoacutebal y Nieves Santa Luciacutea y San Vicente y las Granadinas

331

332 EVALUACIOacuteN DE LA RELEVANCIA DE LAS LEYES

i) iquestSon relevantes las leyes de competencia para el desarrollo de las economiacuteas pequentildeas

ii) iquestSu tamantildeo da a las economiacuteas pequentildeas caracteriacutesticas peculiares que pueden influir en la dinaacutemica de la competencia

iii) iquestEn queacute medida son aplicables a las economiacuteas pequentildeas las bases teoacutericas de las leyes y poliacuteticas de competencia

iv) iquestCoacutemo deberiacutea conformarse el reacutegimen de competencia para satisshyfacer las necesidades de las economiacuteas pequentildeas

En este estudio se eligieron seis paiacuteses representativos de las economiacuteas de la regioacuten Belice (paiacutes continental baacutesicamente agriacutecola) las Bahamas (turismo y servicios financieros off shore) Jamaica (que cuenta con ley de competencia e institucioacuten respectiva) Santa Luciacutea junto con San Vicente y las Granadinas (microeconomiacuteas altamente dependientes de la produccioacuten de banano) y Trinidad y Tabago (la economiacutea maacutes compleja y desarrollashyda de la regioacuten) El meacutetodo de investigacioacuten requirioacute desarrollar perfiles de las economiacuteas establecer cuaacuten abiertos y disputables son sus mercados e identificar los sectores no comercializables y otras aacutereas donde podiacutea haber problemas de competencia Luego se escogieron sectores especiacuteficos para ser analizados con mayor profundidad y se realizaron entrevistas en cada paiacutes a funcionarios puacuteblicos liacutederes empresariales consumidores y organishyzaciones no gubernamentales

Los hallazgos obtenidos constatan la relevancia de las leyes de compeshytencia para estas economiacuteas incluyendo las maacutes pequentildeas debido a los efectos nocivos de las conductas anticompetitivas sobre el desarrollo parshyticularmente en el sector de bienes y servicios no comercializables Sin emshybargo su tamantildeo pequentildeo las estructuras de mercado heredadas del pasashydo colonial y las fuertes tradiciones culturales influyen en las condiciones de competencia lo que restringe la validez de algunas bases teoacutericas de las leyes respectivas Los resultados de la investigacioacuten sugieren la necesidad de flexibilizar las leyes y su aplicacioacuten y permiten presentar algunas proshypuestas sobre coacutemo hacerlo

En el debate internacional particularmente en las discusiones del Grushypo de Trabajo sobre Poliacutetica de Competencia de la OMC se asumioacute que la provisioacuten maacutes importante para las economiacuteas pequentildeas era la prohibicioacuten de carteles y que la prohibicioacuten del abuso de la posicioacuten dominante en el mercado y la regulacioacuten de las fusiones podiacutean ser introducidas posteriorshymente Sin embargo los hallazgos de este estudio destacan el predominio de las concentraciones y la urgente necesidad de establecer claacuteusulas que

EVALUACIOacuteN DE LA RELEVANCIA DE LAS LEYES 333

prohiacuteban el abuso de poder de mercado En efecto se comproboacute que la acshytividad de los carteles es limitada debido al pequentildeo tamantildeo de las econoshymiacuteas Tambieacuten se concluyoacute que el control de las fusiones debe aplicarse en estos paiacuteses pero en forma restringida

En el segundo apartado de este trabajo se revisa la bibliografiacutea sobre el tema y se examinan sus postulados teoacutericos El tercero resume las caracteshyriacutesticas de estas economiacuteas y los rasgos distintivos que resultan de su insershycioacuten en la economiacutea global El cuarto presenta los datos empiacutericos de los estudios por sectores e identifica los problemas que podriacutean ser enfrenshytados mediante leyes de competencia seguacuten las peculiaridades de la comshypetencia real En el quinto apartado analiza la utilidad de las leyes y la pershytinencia de sus bases teoacutericas y se critica el pensamiento generalmente aceptado El uacuteltimo apartado presenta las propuestas de adecuacioacuten de las leyes a las necesidades de las economiacuteas pequentildeas

E l p e n sa m ie n t o u su a l m e n t e aceptado

Es comuacuten que los teacuterminos ldquopoliacutetica de competenciardquo y ldquoley de competenshyciardquo se usen como sinoacutenimos incluso por expertos en la materia Esto conshyduce a una gran confusioacuten y a debates desorientadores Es importante por tanto que estos conceptos sean definidos con claridad Seguacuten Vantier y Lloyd (1997 p 3) la poliacutetica de competencia comprende las poliacuteticas de gobierno que tienen el ldquopropoacutesito directo de promover la competencia entre los productores por lo menos en un grado significativordquo Esta definishycioacuten se apoya en un documento baacutesico del Grupo de Trabajo sobre Comershycio y Poliacutetica de Competencia de la o m c el cual sostiene que los instrumenshytos de la poliacutetica de competencia ldquopueden aplicarse tanto a las praacutecticas anticompetitivas privadas como a las medidas o instrumentos gubernashymentales que afecten el estado de la competencia en los mercadosrdquo (o m c 2003 p 13) Asiacute la poliacutetica de competencia incluye leyes de competencia pero tambieacuten poliacuteticas de inversioacuten extranjera directa privatizacioacuten y desshyregulacioacuten poliacutetica comercial poliacutetica cambiariacutea y otras de liberacioacuten de mercados y promocioacuten de la competencia

La ley de competencia en cambio soacutelo atantildee a la conducta de las emshypresas competidoras limitando el alcance de sus estrategias de competenshycia (Audretsch et al 2001 citado en ibidem p 14) Las leyes de competencia normalmente prohiacuteben los acuerdos anticompetitivos y el abuso de las poshy


siciones dominantes de mercado a la vez que contienen disposiciones para controlar las fusiones y evitar asiacute la concentracioacuten econoacutem ica excesiva La ley de competencia es por tanto una parte de la poliacutetica de competenshycia un instrumento que el gobierno utiliza para proteger y promover el funcionamiento del mercado Este estudio se concentra en la ley de compeshytencia aunque tambieacuten aborda aspectos maacutes amplios de poliacutetica de comshypetencia debido a que surgieron insistentemente en las entrevistas

La adopcioacuten de leyes de competencia se basa en la premisa de que la economiacutea impulsada por el mercado es la maacutes eficiente y ofrece el maacuteximo bienestar Por tanto una economiacutea de mercado exitosa requiere soacutelidas leshyyes de competencia que preserven el proceso competitivo Se argumenta que ldquola toma descentralizada de decisiones por las empresas promueve la distribucioacuten eficiente de los recursos escasos aumenta el bienestar del conshysumidor y da lugar a la eficiencia dinaacutemica en la forma de innovacioacuten cambio tecnoloacutegico y progreso en la economiacutea como un todordquo (Banco Munshydial y o c d e 1999 p 1) De aquiacute que si las empresas enfrentan la presioacuten de la competencia se veraacuten forzadas a producir a los menores costos y vender a los menores precios posibles En el proceso haraacuten el uso maacutes eficiente posible de sus recursos e innovaraacuten a fin de tener ventaja sobre sus competidores Las empresas incapaces de mejorar su eficiencia resultaraacuten eliminadas Se reconoce que en los ambientes competitivos hay ganadores y perdedores pero la sabiduriacutea convencional asume que el impacto social no es materia de las leyes de competencia sino de poliacuteticas puacuteblicas de bienestar capacitashycioacuten de la fuerza de trabajo e incentivos para la reasignacioacuten de los recursos

Al tiempo que se reconoce que las empresas pueden volverse maacutes efishycientes y ofrecer mayor variedad de productos y servicios a menores precios tambieacuten se admite que pueden responder al incentivo de aumentar sus gashynancias mediante la colusioacuten y el abuso de su poder de mercado provocanshydo una falla del mercado Por ejemplo las empresas pueden cabildear para obtener proteccioacuten legal como es el caso de los productores agriacutecolas de la Unioacuten Europea Los carteles pueden manipular los precios o reducir la proshyduccioacuten para aumentarlos una empresa dominante puede incurrir en conshyductas depredadoras impedir la participacioacuten de nuevos actores o cancelar su acceso al mercado mediante alianzas con los distribuidores El resultado es que el consumidor paga precios maacutes altos queda expuesto a recibir proshyductos de menor calidad y tiene menos opciones de compra Las leyes de competencia protegen el proceso competitivo y aseguran que las empresas no causen fallas de mercado por medio de praacutecticas anticompetitivas son


por ende instrumentos complementarios de la liberalizacioacuten comercial que establecen normas baacutesicas que los actores deben observar La poliacutetica inshydustrial podriacutea de todas formas ser utilizada para apoyar industrias nuevas y no deberiacutea eliminarse la posibilidad de aplicar algunas exclusiones y exenshyciones a la ley de competencia para incentivar determinadas actividades

El hecho de que las pequentildeas economiacuteas abiertas puedan obtener todos los beneficios teoacutericamente esperados de las leyes de competencia es discushytible Por ejemplo iquestpueden eacutestas generar eficiencia dinaacutemica en economiacuteas pequentildeas iquestTienen tales economiacuteas la misma capacidad que los paiacuteses desshyarrollados para enfrentar el problema de los perdedores iquestHasta queacute punto estaacuten dominadas por intereses extranjeros y en tal caso coacutemo podriacutean sus regiacutemenes de competencia enfrentar adecuadamente las praacutecticas anticomshypetitivas de tales intereses

Muy poco se ha escrito sobre poliacuteticas de competencia en los paiacuteses en desarrollo y menos en las economiacuteas pequentildeas Existen dos estudios imshyportantes que vale la pena considerar El primero encargado por el Comiteacute de Comercio e Inversioacuten de la Comisioacuten de Cooperacioacuten Econoacutemica Asia- Paciacutefico (a p e c ) a PriceWaterhouseCoopers (p w h c 1999) examina la releshyvancia de las leyes y las poliacuteticas de competencia de la Repuacuteblica de Corea Meacutexico Malasia y Filipinas el otro es el trabajo seminal de Michal Gal (2001)4 sobre poliacutetica de competencia en economiacuteas pequentildeas en el que se hicieron estudios de caso sobre Canadaacute Australia e Israel

El estudio de p w h c sostiene que una poliacutetica de apertura comercial no puede sustituir adecuadamente una ley de competencia nacional porque una parte importante de los bienes y servicios no son comercializables y las empresas que los producen pueden imponer barreras al ingreso y al creshycimiento de las importaciones Michal Gal comparte la opinioacuten de que los paiacuteses pequentildeos requieren una ley de competencia pero considera que eacutesta debe disentildearse de acuerdo con las caracteriacutesticas de cada economiacutea El p w h c en cambio recomienda no limitar el alcance de la ley pues lo contrashyrio provocariacutea incertidumbre Gal define las economiacuteas pequentildeas como economiacuteas independientes soberanas que soacutelo pueden alojar un nuacutemero pequentildeo de competidores en la mayoriacutea de las industrias cuando eacutestas son soacutelo proveedoras de demanda internardquo y se caracterizan generalmente por tener estructuras monopolistas u oligopolistas en la mayoriacutea de sus indusshytrias (Gal 2001 p 6)

4 Tal trabajo es parte de un estudio maacutes amplio veacutease Gal 2003


Ambos estudios abordan la cuestioacuten de si las leyes de competencia ponen en peligro la capacidad de las empresas para crecer y alcanzar economiacuteas de escala ya que hipoteacuteticamente obstruiriacutean los beneficios en materia de competitividad que podriacutean derivarse de la coordinacioacuten de las estrategias y poliacuteticas de negocios de las empresas con respecto a sus competidores inshyternacionales Despueacutes de examinar la bibliografiacutea empiacuterica p w h c conclushyye que la preocupacioacuten de que las leyes de competencia perjudiquen la comshypetitividad es exagerada En su visioacuten en economiacuteas pequentildeas las economiacuteas de escala pueden alcanzarse por medio de las exportaciones

Gal acepta que las exportaciones pueden aumentar las economiacuteas de escala pero con mayor cautela propone regular las fusiones porque a las economiacuteas pequentildeas se les dificulta alcanzar la eficiencia miacutenima de escala (em e) (cf Robinson [1960]) Gal sostiene que la necesidad de alcanzar la em e

conduce a la concentracioacuten lo cual crea barreras de entrada El tamantildeo de las empresas limita su capacidad de avance tecnoloacutegico pues ellas requieshyren una produccioacuten miacutenima para recuperar los costos de adquirir tecnoloshygiacutea Por ser pequentildeas y adversas al riesgo las empresas tienen que importar tecnologiacutea de modo que invierten poco o nada en investigacioacuten y desarrollo El costo de producir insumos para la produccioacuten es alto por el reducido tashymantildeo del mercado y las dificultades de alcanzar la em e lo cual induce a las empresas a depender de la importacioacuten de insumos intermedios Estas ecoshynomiacuteas por tanto difiacutecilmente pueden generar una eficiencia dinaacutemica

La incapacidad de alcanzar una EME impide la integracioacuten de estas ecoshynomiacuteas lo que a su vez las priva de los beneficios de la interdependencia industrial y los niveles de produccioacuten necesarios para la plena explotacioacuten de economiacuteas de escala (produccioacuten de equipo servicios bienes intermeshydios y finales) En suma hay niveles de produccioacuten no oacuteptimos debido a que una gran parte de la produccioacuten es generada en voluacutemenes pequentildeos por plantas de tamantildeo suboacuteptimo y ello provoca la ineficiencia y la falta de competitividad internacional de las empresas El resultado de esta situashycioacuten es una produccioacuten poco especializada que se realiza con equipo no avanzado con altos costos de instalacioacuten y diversas ineficiencias El aprenshydizaje que se puede obtener en el proceso de produccioacuten es por tanto tamshybieacuten limitado

Otro obstaacuteculo para que la competencia ingrese a estas economiacuteas es su magra oferta de factores de produccioacuten Debido al pequentildeo tamantildeo de su poshyblacioacuten tienen personal capacitado escaso y recursos naturales limitados Maacutes auacuten para entrar a mercados verticalmente integrados (cuando los


hay) se requiere que el nuevo competidor entre simultaacuteneamente en varios segmentos lo que representa una barrera de mercado adicional Por ende las economiacuteas pequentildeas tienen elevados niveles de concentracioacuten indusshytrial altas barreras de entrada erigidas principalmente por la necesidad de producir a la escala miacutenima de eficiencia a fin de reducir costos y niveles de produccioacuten no oacuteptimos debido al tamantildeo pequentildeo del mercado

Despueacutes de estudiar las caracteriacutesticas de las economiacuteas pequentildeas Gal evaluacutea los efectos del tamantildeo del mercado sobre la poliacutetica de competencia y recomienda a las pequentildeas economiacuteas ldquoesforzarse en servir soacutelo a un amo la eficiencia econoacutemica porque no tienen la misma capacidad que los mercashydos maacutes grandes de sostener una poliacutetica de competencia que sacrifique la eficiencia econoacutemica para lograr objetivos maacutes ampliosrdquo (Gal 2001 p 1451 cursivas nuestras) La dispersioacuten de riqueza y la creacioacuten de empresas peshyquentildeas son inconvenientes porque su ineficiencia se transmitiraacute al mercashydo protegerlas dantildeariacutea al consumidor

En las economiacuteas grandes afirma Gal aun cuando la poliacutetica de comshypetencia haga concesiones a las metas sociales ldquolas pocas islas de mercado imperfecto en un inmenso mar competitivo no tienen probabilidad de ejershycer un impacto negativo apreciable en la distribucioacuten del ingreso y la supershyvivencia de las empresas pequentildeas dispersasrdquo En las economiacuteas pequentildeas en cambio el imperativo de eficiencia demanda crear empresas grandes que pueden desplazar a las pequentildeas Ademaacutes la tendencia de las empresas a actuar de manera concertada aumenta la probabilidad de las conductas rentistas y cabilderas ldquoPor consiguiente en las economiacuteas pequentildeas los obshyjetivos sociales deberiacutean tener muy poco o ninguacuten peso en la formulacioacuten de poliacuteticas de competenciardquo (Gal 2001 p 1452) Gal concibe que los obshyjetivos inmediatos de la eficiencia econoacutemica incluyen la eficiencia distrishybutiva productiva y dinaacutemica

p w h c acepta que en ambientes competitivos hay ganadores y perdedoshyres y preveacute que surgiraacuten considerables problemas sociales en la transicioacuten debido a la peacuterdida de empleos por lo cual es importante que los gobiernos introduzcan medidas sociales como capacitacioacuten y otras para apoyar la movilidad de la fuerza de trabajo Seraacute necesaria la coordinacioacuten entre los competidores y las poliacuteticas industriales para evitar barreras a la creacioacuten de nuevas empresas

Gal argumenta que los acuerdos cooperativos pueden ser la uacutenica mashynera en que los participantes en el mercado alcancen la e m e y reduzcan costos a niveles que ninguna empresa por siacute sola podriacutea lograr en la estrucshy


tura de mercado existente Aconseja a las economiacuteas pequentildeas rechazar la actitud que ve como ilegales per se las poliacuteticas con potencial de incremenshytar la eficiencia productiva o dinaacutemica Aduce el ejemplo de Australia y Nueva Zelanda que no consideran ilegal la fijacioacuten de precios por actividashydes de compraventa conjunta si el precio se correlaciona con el de los bieshynes y servicios adquiridos o con el precio anunciado de los bienes y servishycios asiacute adquiridos

Tambieacuten advierte contra el transplante de reglas simples de umbrales de mercado y premisas legales de mercados maduros porque estaacuten basadas en condiciones de mercado diferentes Por ejemplo en las economiacuteas peshyquentildeas deben aceptarse umbrales maacutes bajos de participacioacuten de mercado para ubicar una posicioacuten dominante en eacuteste debido a la existencia de meshynores economiacuteas de escala interdependencia oligopolista y altas barreras de entrada Asiacute en una economiacutea pequentildea una porcioacuten de mercado detershyminada significaraacute relativamente maacutes poder de mercado que en las econoshymiacuteas grandes En estas circunstancias las empresas se inclinan a seguir el liderazgo de precios de la empresa dominante o a actuar de manera inter- dependiente con ella ldquoEn el caso de la regulacioacuten de fusiones en cambio es aconsejable buscar un umbral maacutes alto que el permitido en las econoshymiacuteas grandes porque en las economiacuteas pequentildeas las empresas frecuenteshymente no alcanzan el tamantildeo que asegura un miacutenimo de eficiencia de escashylardquo Prohibir tales umbrales de fusioacuten impediriacutea a las empresas alcanzar economiacuteas de escala

Gal propone fomentar los rembolsos y descuentos por lealtad del conshysumidor porque en los mercados oligopolistas de las economiacuteas pequentildeas el discriminar precios suele ser favorable para el consumidor al permitir sashycudir estructuras riacutegidas de precios oligopolistas en beneficio del puacuteblico Prohibir estas praacutecticas podriacutea reducir la eficiencia e inhibir respuestas adecuadas al comportamiento cambiante del mercado Sin embargo se reshycomienda cautela para asegurar que la discriminacioacuten de precios no sea usada para disciplinar a los competidores o bien para mantener o elevar un determinado nivel de precios En consecuencia el efecto real de los preshycios discriminatorios en el mercado de las pequentildeas economiacuteas merece un anaacutelisis profundo Los signos que alertan a actuar con cautela son la natushyraleza oligopolista del mercado la tendencia de los rivales a adoptar poliacutetishycas de precios paralelas y la naturaleza secreta de las discriminaciones

Gal advierte contra el uso demasiado liberal de remedios estructurales porque pueden reducir la escala miacutenima de eficiencia de produccioacuten y caushy


sar la salida del mercado de alguacuten participante dominante de modo que la competencia podriacutea reducirse sustantivamente sobre todo si el nuevo parshyticipante no remplaza a la empresa desplazada Advierte tambieacuten que proshyhibir todas las fusiones que incrementan la concentracioacuten por encima de umbrales maacutes o menos bajos seriacutea econoacutemicamente dantildeino y que por tanshyto las economiacuteas pequentildeas deberiacutean adoptar una poliacutetica de fusiones maacutes propicia a la eficiencia y que dependa menos de variables o premisas esshytructurales riacutegidas y limitantes Maacutes auacuten deberiacutea aplicarse un anaacutelisis caso por caso sobre la ineficiencia potencial en cada mercado No obstante aconseja vigilar la formacioacuten de Holdings cruzados y joint ventures que pueshyden disminuir la competencia entre conglomerados dominantes y proscrishybir tales procesos en los mercados afectados por ellos

Al tiempo que propone una poliacutetica tolerante de las fusiones y del crecishymiento interno de las empresas Gal aconseja por otra parte adoptar una estricta poliacutetica contra la conducta de colusioacuten y de exclusioacuten de aqueacutellas Su argumento consiste en que la pequentildeez de las empresas influye en su conducta Debido a que la elite de los negocios es pequentildea sus miembros son muy cuidadosos de no interferir en el terreno del otro De ahiacute que haya un alto nivel de interdependencia entre las empresas en mercados concenshytrados Gal define la ldquoconducta interdependienterdquo como la aceptacioacuten expliacuteshycita o impliacutecita de las empresas para ejercer su poder de mercado y limitar la competencia (Gal 2001)

Tal conducta puede tener efectos adversos sobre la productividad la distribucioacuten de recursos y los precios los cuales tenderaacuten a estar por encishyma de los costos La cobertura de los precios fijos puede ser tan amplia como para permitir el ingreso de empresas ineficientes al mercado causanshydo que la capacidad de produccioacuten se expanda en direccioacuten incorrecta o mediante incrementos muy pequentildeos Maacutes auacuten la concentracioacuten excesiva tiene costos de distribucioacuten desigual del ingreso y de impacto poliacutetico y social adverso

Seguacuten Gal deberiacutea aplicarse una estricta poliacutetica contra la colusioacuten taacutecita Asiacute se ayudariacutea a disolver la coordinacioacuten entre oligopolios y se les induciriacutea a operar con mayores niveles de produccioacuten y menores precios Es decir los carteles la creacioacuten y mantenimiento de barreras artificiales y los precios depredadores deberiacutean ser estrictamente prohibidos

Ademaacutes de proponer leyes adecuadas para las econom iacuteas pequentildeas Gal sostiene que la teoriacutea econoacutemica y las doctrinas baacutesicas que fundamenshytan la competencia en las economiacuteas grandes pueden aplicarse igualmente


a las pequentildeas debido a que la colusioacuten y el abuso de posiciones de mercashydo ocurren en ambas independientemente de su tamantildeo Maacutes auacuten afirma que la colusioacuten y el abuso de las posiciones dominantes son generalmente mayores en las economiacuteas pequentildeas debido a los altos niveles de concenshytracioacuten industrial y a las barreras de entrada pero que los remedios debeshyriacutean ser inductivos en vez de estructurales

Varias dudas surgen sobre el enfoque de Gal al aplicarlo a las econoshymiacuteas del Caricom Ciertamente la mayoriacutea de las caracteriacutesticas que Gal identifica existen en estos paiacuteses pero algunas no y hay otras que su estudio omite Por ejemplo no hay empresas con capacidad para competir en los mercados mundiales y mucho menos controlarlos La presuncioacuten de que el tamantildeo de los mercados internos no limita la escala y amplitud de la proshyduccioacuten no se aplica a los paiacuteses del Caricom principalmente por su falta de capacidad para incursionar en los mercados de exportacioacuten y para trasshyponer las barreras no arancelarias de los mercados industrializados

Si bien es cierto que los mercados pequentildeos en las economiacuteas grandes comparten algunas caracteriacutesticas con las economiacuteas pequentildeas no tienen resultados iguales debido a la proteccioacuten que el Estado provee y a que las oportunidades que existen en las primeras estaacuten ausentes en las uacuteltimas Por tanto no es correcto agrupar a las economiacuteas del Caricom con Canadaacute Australia e Israel

Aplicar la recomendacioacuten de Gal de que la eficiencia econoacutemica debeshyriacutea ser el uacutenico objetivo de la poliacutetica de competencia y de que la proteccioacuten de empresas pequentildeas podriacutea dantildear a los consumidores es altamente cuesshytionable en el contexto de las economiacuteas del Caricom Las empresas maacutes grandes en estos paiacuteses son pequentildeas minuacutesculas incluso en comparacioacuten con las grandes multinacionales y debido a la apertura comercial de estas economiacuteas en muchos casos tales empresas deben enfrentar la competenshycia internacional El anaacutelisis de Gal omite la naturaleza de la insercioacuten de las economiacuteas pequentildeas en la economiacutea global y el comercio internacional ambos dominados por corporaciones multinacionales que operan en un sistema econoacutemico y de comercio global inequitativo La proteccioacuten de secshytores estrateacutegicos es decisiva para garantizar el empleo y la provisioacuten de alishymentos en las economiacuteas del Caricom Este asunto es examinado en la parshyte empiacuterica del presente estudio

Gal tampoco reconoce que el desplazamiento de empresas pequentildeas por otras maacutes grandes justificada por razones de eficiencia significariacutea en la mayoriacutea de los casos el desplazamiento de empresas nacionales por


otras extranjeras o importaciones con una consiguiente peacuterdida de bienesshytar en la economiacutea Gal guarda silencio sobre si el bienestar podriacutea crecer cuando las empresas pequentildeas son desplazadas El anaacutelisis empiacuterico realishyzado en este estudio cuestiona y criacutetica la recomendacioacuten de Gal de que los objetivos sociales deberiacutean tener poco o ninguacuten peso en la formulacioacuten de la poliacutetica

P e r fil d e las ec o n o m iacutea s p e q u e ntilde a s v u l n e r a b l e s d e l Caricom

Ademaacutes de los tres Estados continentales de Suriname Guyana y Belice el Caricom estaacute formado por pequentildeos Estados islentildeos situados a la sombra geopoliacutetica de los Estados Unidos con pequentildeas poblaciones que van desde 100 000 habitantes en algunos Estados hasta los 26 millones de Jamaica Con recursos naturales limitados a playas arrecifes coralinos y pesqueshyriacuteas las economiacuteas de esta regioacuten dependen del turismo para la generacioacuten de nuevas actividades econoacutemicas La produccioacuten de banano azuacutecar y ciacuteshytricos para exportacioacuten domina en algunas de eacutestas aunque las dos primeshyras actividades mencionadas estaacuten en franca declinacioacuten Las excepciones son Trinidad y Tabago que tiene un sector petrolero e industria petroquiacuteshymica ademaacutes de reservas de petroacuteleo crudo y muchas maacutes de gas natural Jamaica con reservas de yeso y piedra caliza y Guyana con reservas de bauxita y oro Jamaica cuenta tambieacuten con apreciables recursos marinos que le permiten tener un importante sector turiacutestico El cuadro vi i muesshytra algunas estadiacutesticas relevantes de los seis paiacuteses seleccionados para este estudio

La economiacutea maacutes grande Trinidad y Tabago obtiene un pib de 8 900 mishyllones de doacutelares (a precios de mercado de 2001) seguida por Jamaica con 6 900 millones y las Bahamas con 5 200 millones El resto de los paiacuteses en esshytudio registran un PIB menor a los 1 000 millones de doacutelares y las islas maacutes pequentildeas no alcanzan los 500 millones El alto pib generado por las Bahashymas no soacutelo se explica por el gran dinamismo de su sector turiacutestico sino tambieacuten por su desarrollado y experimentado sector bancario off-shore que por su poliacutetica de exencioacuten de impuestos es muy atractivo para los bancos extranjeros El bajo porcentaje de sus importaciones en relacioacuten con el pib (378) no refleja una alta produccioacuten de bienes en Bahamas ya que la mayoriacutea de los bienes de consumo son importados maacutes bien indica que el pib estaacute compuesto sobre todo de servicios (especialmente turiacutesticos)

C u a d r o v i i Perfiles de los p a iacutese s (2001)

Baham as Belice JamaicaSantaLuciacutea

San Vicente y las Granadinas

Trinidad y Tabago

Extensioacuten (km2) 13 864 22 965 10991 616 3893 5128

Poblacioacuten 296 000 265 200 2 600000 163 300 111 900 1 300000

Recursos Marinos Terresshytres y marinos

Minerales y marinos

Marinos Marinos Minerales y marinos

Sectoresprincipales

Finanzas turismo y pesca

Agriculshytura y turismo

Distribushycioacuten mineshyral turismo textil maquila

Turismoagriculshytura

Turismodistrishybucioacutenagriculshytura

Petroacuteleo disshytribucioacuten fishynanzas bienes raiacuteces manushyfactura

p ib (millones de doacutelares) 5170 8351 6 890 6616 34826 8 900

Importaciones (porcentaje del p i b ) 378 628 4628 612 6047 415

Balanza comercial (millones de doacutelares) -1522 -2137 -1 810 -2115 -1234 +4304

Deuda externa (millones de doacutelares o porcentaje del p i b )

Desempleo ()

3454

69

5686

95

7510

15

332 del p ib

25-30

463 del pib 2078

1 6376

11

Inflacioacuten () 20 23 69 31 09 58

F u e n t e Comisioacuten Econogravemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de Taimoon Stewart Competition Issues in Selected Caricom Countries An Empirical Examination Sir Arthur Lewis Institute of Social and Economic Studies ( s a l i s e s ) Publications St Augustine marzo de 2004


El territorio de la mayoriacutea de los Estados que conforman la regioacuten del Caricom es muy pequentildeo Entre los paiacuteses que son islas va de 3893 km2 en San Vicente y las Granadinas a los 10 991 km2 de Jamaica la isla maacutes granshyde Los Estados continentales son mucho maacutes extensos Belice tiene 22 965 km2 pero tal ventaja se ve contrarrestada por su poca poblacioacuten que apeshynas suma 256 200 habitantes y por un pib de tan soacutelo 8351 m illones de doacutelares (en 2001) Ademaacutes esta escasa poblacioacuten se encuentra dispersa en pueblos y villas de reducido tamantildeo dentro de un territorio extenso por lo que los mercados pequentildeos constituyen una caracteriacutestica distintiva de estas economiacuteas

Las bases econoacutemicas de estos paiacuteses son afines a la apertura comercial y fueron cimentadas desde la eacutepoca de la Colonia con objeto de producir para exportar y hacer frente a las necesidades de consum o interno por medio de la importacioacuten La produccioacuten de cantildea de azuacutecar y banano da forma al paisaje la cultura y los aspectos socioeconoacutem icos de los territoshyrios En el caso de Belice la explotacioacuten maderera fue la uacutenica actividad econoacutemica hasta mediados del siglo xix cuando grupos de indiacutegenas inmishygrantes iniciaron la produccioacuten agriacutecola En Trinidad y Tabago se extrae el petroacuteleo desde principios del siglo xx mientras que en Jamaica y Guyana la actividad principal fue la extraccioacuten de bauxita La especializacioacuten para la exportacioacuten en los eslabones iniciales de la cadena productiva sigue siendo la caracteriacutestica distintiva de estas economiacuteas

Las plantaciones de banano fueron introducidas en la deacutecada de 1940 en las Islas Windward por el gobierno britaacutenico con la idea de obtener el producto sin necesidad de pagarlo en moneda extranjera escasa entonces a causa de la segunda Guerra Mundial Asiacute para obtener ingresos divisas y empleo las islas Santa Luciacutea San Vicente y las Granadinas Dominica y en menor grado Granada dependieron casi exclusivamente de la actividad bananera El eacutexito reciente de los Estados Unidos en desafiar el mercado preferencial de banano de la Unioacuten Europea ha provocado la caiacuteda de esta actividad con serias consecuencias socioeconoacutemicas Alrededor de 40 del empleo y 14 del pib de Santa Luciacutea es atribuible a la produccioacuten y exporshytacioacuten del banano La cifra no oficial de desempleo en Santa Luciacutea se ubica entre 25 y 30 y se estima que podriacutea ser mayor mientras que la tasa de desempleo en San Vicente es de alrededor de 2078 Los ingresos de Sanshyta Luciacutea por concepto de exportacioacuten cayeron de 2548 millones de doacutelares caribentildeos en 1994 a 1209 millones en 2001 como resultado de la reduccioacuten en las exportaciones de manufacturas y banano


Rasgo importante de la produccioacuten bananera de estos paiacuteses es el mishynifundio de propiedad y explotacioacuten familiar (con promedio de dos hecshytaacutereas) donde se emplea la mayoriacutea de la poblacioacuten en cultivo cosecha transporte y empaque del fruto Esto es diametralmente diferente de las granshydes plantaciones de Centroameacuterica y Sudameacuterica propiedad de las grandes multinacionales de los Estados Unidos que utilizan sistemas de producshycioacuten y transporte altamente mecanizados y mano de obra barata En las Islas Windward en contraste el sistema de transporte consiste en pequeshyntildeos vehiacuteculos tirados por animales en las laderas montantildeosas La industria ha sido castigada por huracanes sequiacuteas y plagas y empieza a recuperarse despueacutes de caer a sus niveles maacutes bajos en 20015 Como el banano el azuacuteshycar es un producto de exportacioacuten muy importante para muchos paiacuteses del Caricom (Trinidad y Tabago Jamaica Belice San Cristoacutebal y Nieves Barshybados Guyana y Suriname) por su generacioacuten de empleo y su alto contenishydo de insumos locales lo cual incrementa la red de ganancias en moneda extranjera La industria azucarera tiene tambieacuten sus raiacuteces en el sistema de plantacioacuten colonial que modificoacute totalmente las caracteriacutesticas sociocultu- rales del Caribe a raiacutez del comercio de esclavos de Aacutefrica el sistema de enshyganche de personas de la India y la importacioacuten de trabajadores chinos y blancos La poblacioacuten aborigen fue diezmada durante la primera ola de expansioacuten europea Igual que el banano la exportacioacuten azucarera estaacute ahoshyra amenazada por litigios presentados ante la om c y por la liberalizacioacuten de importaciones que ha erosionado las tarifas preferentes

La mayoriacutea de las exportaciones de estos paiacuteses estaacute atada a los precios fijados intemacionalmente Eacuteste es el caso de casi todos los productos agriacutecoshylas la bauxita el petroacuteleo y sus derivados Los productos agriacutecolas son exshyportados a mercados preferentes de Europa en el marco de los acuerdos de LOMECotonou y la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ice) Tambieacuten el Acuershydo Caribe-Canadaacute (Caribean) garantiza arreglos especiales con los Estados Unidos y Canadaacute Los paiacuteses del Caricom nunca han competido abiertashymente en el mercado internacional pues pasaron del sistema colonial a los acuerdos preferenciales La ola de liberalizacioacuten comercial mundial ha eroshysionado los mercados preferentes y mermado las economiacuteas del Caricom Una caracteriacutestica distintiva de las economiacuteas pequentildeas es que un cambio negativo de un acuerdo comercial puede provocar la caiacuteda de un sector liacuteder y derrumbar inmediatamente toda la economiacutea En 2001 los paiacuteses

5 The Economist Intelligence Unit (2002) p 47


miembros de la Organizacioacuten de Estados del Caribe Oriental ( o e c o ) tuvieshyron un crecimiento negativo de 2 a nivel agregado reflejando la contracshycioacuten de los sectores maacutes importantes es decir el banano y el turismo (c e p a l 2 0 0 2 a)

La especializacioacuten en la produccioacuten de commodities ha provocado rigishydez estructural en estas economiacuteas dado que se registran pocos eslabones hacia atraacutes y hacia delante en sus sistemas de produccioacuten asiacute como poco valor agregado al final de la cadena El sector manufacturero de estas ecoshynomiacuteas con excepcioacuten de Trinidad y Tabago ademaacutes de ser muy baacutesico y peshyquentildeo depende altamente del ensamblaje final En la misma Trinidad y Tashybago a pesar de la larga historia de su industria petrolera no ha podido ascender en la escala productiva hasta llegar a producir bienes como plaacutesshyticos que generan un alto valor agregado Los negocios de la regioacuten tieshynen gran aversioacuten al riesgo y su inversioacuten en investigacioacuten y desarrollo es miacutenima o inexistente en la mayoriacutea de los casos La actividad econoacutemica maacutes bien se concentra en el comercio ya que la mayoriacutea de los artiacuteculos de consumo se importan al igual que los bienes de capital y los insumos de produccioacuten

La inversioacuten extranjera que no ha ido al sector minero aprovechando el acceso preferente creado por la ice se ha dirigido al sector de confeccioacuten y al ensamble de productos electroacutenicos para exportacioacuten Sin embargo a raiacutez del Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte ( t l c a n ) estas inshyversiones han emigrado a Meacutexico provocando caiacutedas importantes de divishysas en Jamaica y Santa Luciacutea Asiacute las exportaciones de ropa de Jamaica se desplomaron durante la segunda mitad de los noventa despueacutes de haber crecido de 388 millones de doacutelares en 1993 a 537 millones en 1995 declinashyron a 268 millones en 20006 De hecho la industria de la confeccioacuten de Jashymaica en las zonas de procesamiento de exportaciones sucumbioacute ante el t l c a n En Santa Luciacutea por ejemplo soacutelo queda un nuacutemero reducido de empresas que producen componentes eleacutectricos para exportacioacuten a los Esshytados Unidos y el Reino Unido

Hay una dependencia cada vez mayor de estas economiacuteas respecto de la industria del turismo para compensar el declive de la produccioacuten del banano y el azuacutecar El turismo sin embargo tambieacuten es vulnerable ya que su desempentildeo depende del crecimiento de Europa y Norteameacuterica de donshyde proceden los turistas La desaceleracioacuten de estas economiacuteas en 2001 deshy

6 c e p a l (2003) p 339


terioroacute las condiciones m acroeconoacutem icas de las Bahamas y otros destishynos del Caribe situacioacuten que se agravoacute por los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 contra los Estados Unidos En las Bahamas por ejemshyplo maacutes de 40 de los empleados del sector se quedaron sin empleo la semana posterior al 11 de septiembre7 Las visitas turiacutesticas cayeron 04 en el uacuteltimo trimestre de ese antildeo despueacutes de haberse expandido 155 el antildeo precedente

Los servicios financieros off-shore de las Bahamas han tenido mucho eacutexito desde principios de la deacutecada de 1960 de modo que otros paiacuteses del Caricom han tratado de imitar el modelo Sin embargo la campantildea ldquoComshypetencia fiscal dantildeinardquo por parte de la o c d e contra los paraiacutesos fiscales y su lista negra de la mayoriacutea de los paiacuteses del Caricom han debilitado esta alternativa Los requisitos de la o c d e y maacutes recientemente los de la Ley Patrioacutetica de los Estados Unidos han hecho maacutes costosa esta viacutea debido a la cantidad de medidas de seguridad que hay que introducir

La alta dependencia del comercio exterior significa dependencia de dishyvisas generadas por las exportaciones para garantizar el abasto de artiacuteculos de consumo importados lo cual crea una vulnerabilidad extrema en mateshyria de seguridad alimentaria Las divisas provienen baacutesicamente de com shymodities cuyo precio es fijado externamente en un mercado declinante e inestable o del turismo igualmente inestable como lo muestra el cuadro vii El deterioro de los teacuterminos del intercambio y el deacuteficit en la balanza de pagos son una constante en la mayoriacutea de las economiacuteas pequentildeas de la regioacuten (veacutease el cuadro vii) La excepcioacuten es Trinidad y Tabago que se ha beneficiado del aumento del precio del petroacuteleo crudo resultante de la inesshytabilidad poliacutetica en Medio Oriente La alta dependencia de recursos extershynos para financiar necesidades de desarrollo se traduce en una elevada deushyda externa que en Belice por ejemplo equivale a 655 del pib

La estrecha base tributaria producto de la limitada actividad econoacutemica ha obligado a casi todos los gobiernos del Caricom a depender cada vez maacutes de los ingresos por concepto de aranceles Pero estos ingresos se han visto fuertemente mermados por la liberalizacioacuten del comercio el efecto desestishymulante de las importaciones y la entrada en vigor del arancel externo comuacuten dentro del Mercado Comuacuten Asiacute en Belice 37 del ingreso gubershynamental provino de aranceles en 20028 y en las Bahamas 434 mostranshydo de todas formas una contraccioacuten significativa respecto del antildeo anterior

7 Central Bank of the Bahamas (2001 pp 6-7)8 Banco Central de Belice (s f)


Otra caracteriacutestica esencial de las economiacuteas del Caricom es el pequentildeo tamantildeo de las empresas por lo que su impacto en el comercio internacioshynal es praacutecticamente nulo El liacutemite de los mercados impone liacutemites al creshycimiento de las firmas Para comprender este aspecto consideacuterese por ejemshyplo el caso de la avicultura que es la segunda agroindustria maacutes importante del Caricom Si toda la produccioacuten de la regioacuten se concentrara en una sola empresa su produccioacuten equivaldriacutea a la de soacutelo una de las grandes empreshysas aviacutecolas de los Estados Unidos Tysonrsquos Food la mayor empresa esshytadunidense en el Aacuterea de Libre Comercio de las Ameacutericas ( a l c a ) y en el mundo que al menos opera en cinco estados del a lc a es 50 veces mayor que la empresa maacutes grande del Caricom9

La falta de refinamiento de los consumidores y su limitado poder de compra desalientan la innovacioacuten y la mejoriacutea tanto de la calidad como de la variedad de bienes y servicios Los estratos sociales maacutes altos con mayor informacioacuten y poder de compra prefieren adquirir productos maacutes exclusishyvos en el extranjero El tamantildeo del mercado restringe el nuacutemero de empreshysas que pueden acomodarse y competir Precisamente los bancos en el Cashyricom encuentran un liacutemite por el reducido nuacutemero de clientes y la falta de tecnologiacutea de vanguardia en los servicios Los usuarios bancarios de Santa Luciacutea y San Vicente y las Granadinas rehuacutesan usar cajeros automaacuteticos y prefieren ir a la ventanilla No existe costumbre de usar tarjetas de creacutedito Estos obstaacuteculos inhiben la introduccioacuten de nuevos servicios bancarios

La econom iacutea interna sigue operando bajo un esquema de capitales arraigado desde la eacutepoca colonial Los sectores de importacioacuten y distribushycioacuten continuacutean en manos de unas cuantas familias que histoacutericamente han predominado en la economiacutea local Con excepcioacuten de San Vicente y las Grashynadinas en todos los paiacuteses de la regioacuten la riqueza se concentra en los desshycendientes de la clase terrateniente en las Bahamas en los Bay Street Boys En Santa Luciacutea por ejemplo un solo miembro de la ldquovieja aristocraciardquo controla los supermercados el comercio mariacutetimo (con socios en Puerto Rico) y la navegacioacuten turiacutestica tiene acciones en agencias de viajes y ahora posee un club de venta al mayoreo10 Este tipo de estructura empresarial es comuacuten en la regioacuten

En las Bahamas las familias blancas han controlado histoacutericamente la economiacutea con una poliacutetica de discriminacioacuten racial parecida a la del sur de los Estados Unidos en la deacutecada de 1960 La raza negra privada de sus dere-

9 Robert Best director ejecutivo de la Asociacioacuten Agriacutecola Caribentildea (entrevista)10 Informacioacuten obtenida por entrevistas en Santa Luciacutea


chos y del acceso a la educacioacuten ha sido marginada en todos los sentidos Esta estructura empresarial es auacuten evidente con un pequentildeo nuacutemero de fashymilias que poseen los negocios claves de la economiacutea Es importante resaltar que estas sociedades se encuentran divididas por la situacioacuten racial siendo la raza negra la poblacioacuten de mayor pobreza mientras que la raza blanca o casi blanca constituye la poblacioacuten de mayores privilegios Mientras que en Trinidad y Tabago ha habido cierta redistribucioacuten de riqueza los grandes beneficiados son algunas familias sirio-libanesas e indias La masa pobre sigue estando formada por africanos e indocaribentildeos

Las empresas del Caricom son en su mayoriacutea de propiedad familiar tecnoloacutegicam ente atrasadas ineficientes e inflexibles y enfrentan flujos asimeacutetricos de informacioacuten Pese a los inminentes cambios anunciados por el Acuerdo de Libre Comercio de las Ameacutericas ( a l c a ) y nuevas medidas de liberalizacioacuten comercial de la o c d e la mayoriacutea de las empresas han adoptashydo la visioacuten paternalista confiadas en que sus gobiernos las protegeraacuten Tal visioacuten miope emana de la estructura familiar y de la renuencia a cambiar intercambiar informacioacuten y contratar personal extranjero para modernizar los negocios y mejorar la calidad de sus productos y servicios Los recursos humanos calificados son escasos principalmente por la fuga de cerebros hacia los Estados Unidos La capacidad en tecnologiacutea de la informacioacuten es baja y los sistemas burocraacuteticos arcaicos

El bajo nivel de ahorro se explica en parte por el bajo ingreso y la fuga de capitales ante la inestabilidad de los tipos de cambio depreciacioacuten de la moneda y convertibilidad limitada Trinidad y Tabago Jamaica Guyana y Suriname tienen tipo de cambio flotante pero otros lo tienen fijo La invershysioacuten extranjera es fomentada con incentivos generosos en materia de imshypuestos exenciones aduaneras y provisioacuten de infraestructura entre otros El turismo estaacute dominado por capital extranjero excepto en Jamaica y San Vicente y las Granadinas En el primero de estos paiacuteses han surgido emshypresarios locales exitosos mientras que en el segundo la actividad es auacuten incipiente

Salvo estos dos paiacuteses en los demaacutes el capital extranjero domina los principales sectores de la economiacutea En Belice capitales extranjeros controshylan la piscicultura la agricultura de exportacioacuten y el turismo en Santa Lushyciacutea poseen alrededor de dos terceras partes de los cuartos de hotel y domishynan este sector a pesar de que soacutelo 12 de los 100 hoteles de la isla estaacuten en sus manos En Trinidad y Tabago controlan los sectores petrolero y petroquiacute- mico aunque la refineriacutea es propiedad del Estado desde 1986 cuando a


raiacutez de la caiacuteda del precio del petroacuteleo y el desaliento de la propietaria Texashyco el gobierno absorbioacute esta empresa

La rigidez estructural de las economiacuteas hace costoso el ajuste Simpleshymente no hay flexibilidad para cambiar de un modo de produccioacuten a otro por la escasez de recursos humanos calificados la informacioacuten asimeacutetrica y la falta de conocim iento tecnoloacutegico y de capital Debido a su estrecha base fiscal los gobiernos no pueden asumir el costo social del ajuste La poshybreza la delincuencia y la drogadiccioacuten son notorias en estos paiacuteses Las economiacuteas desarrolladas financian los programas de ajuste a traveacutes de proshygramas de apoyo social capacitacioacuten y preacutestamos con tasas de intereacutes subshysidiadas para inversioacuten en nuevas aacutereas La regioacuten del Caricom ha sido utishylizada por el narcotraacutefico como punto de transbordo lo cual ha servido de amortiguamiento de los problemas econoacutemicos pero ha provocado destrucshycioacuten humana crimen violencia e inestabilidad social Asimismo la desinshytegracioacuten social conduce a la inestabilidad poliacutetica de los gobiernos

La fragilidad econoacutemica de los paiacuteses aumenta debido a que la regioacuten del Caricom estaacute expuesta continuamente a desastres naturales como cicloshynes y actividad volcaacutenica Aunque no forma parte de este estudio vale la pena mencionar el caso de Montserrat donde la infraestructura y la econoshymiacutea han sido destruidas varias veces por erupciones volcaacutenicas y casi todas las islas han sido devastadas por ciclones Belice fue azotado por el hurashycaacuten Iris en octubre de 2001 que dantildeoacute los proacutesperos cultivos de ciacutetricos e hizo disminuir la produccioacuten de 7 millones de cajas en 2000-2001 a 53 mishyllones en 2001-2002 Seguacuten la Asociacioacuten de Citricultores la recuperacioacuten tomariacutea dos antildeos La industria del banano se paralizoacute de octubre de 2001 a abril de 200211 Los ingresos por exportaciones cayeron de 295 millones de doacutelares en 2000 a 275 millones en 200112

En septiembre de 2002 Santa Luciacutea y San Vicente y las Granadinas fueron azotadas por la tormenta Lili que causoacute una draacutestica caiacuteda de la exportacioacuten de banano Entre 30 y 40 de las plantas en San Vicente fueshyron destruidas mientras que entre 40 y 80 desaparecieron en Santa Lushyciacutea La resultante disminucioacuten de las exportaciones disparoacute los costos incluyendo fletes contratados y no usados y afectoacute negativamente la competitividad y las ganancias13 La infraestructura turiacutestica de las islas resulta dantildeada cada antildeo provocando la contraccioacuten del flujo turiacutestico y de la eco-

11 The Economist Intelligence Unit (2002) p 3612 Banco Central de Belice (s f)13 The Economist Intelligence Unit (2002) pp 46-48


nomiacutea en general Reparar los dantildeos causados por el huracaacuten Floyd a la infraestructura de las Bahamas en 1999 costoacute al gobierno 855 millones de doacutelares14 La vulnerabilidad a los desastres naturales perjudica tambieacuten el financiamiento de los negocios agriacutecolas pues los bancos imponen tasas de intereacutes y de reaseguro muy elevadas por el alto riesgo que representan lo cual tambieacuten perjudica la competitividad de este sector

La peculiaridad de las economiacuteas del Caricom proviene de una combishynacioacuten de factores y de la falta de un ambiente de apoyo que amortiguumle su fragilidad En los Estados Unidos cuando alguacuten estado es devastado por un fenoacutemeno natural el gobierno federal interviene en la reconstruccioacuten y apoya a los afectados hasta que la normalidad regresa Si alguna fuente de trabajo importante resulta afectada el gobierno provee un seguro de desshyempleo a los afectados y posteriormente los reubica en otros sectores Los paiacuteses del Caricom carecen de estos mecanismos y dependen de la ayuda internacional Cuando un sector econoacutemico se derrumba la gente se queda a la deriva y se hunde en una pobreza mayor de ahiacute la necesidad de geneshyrar proteccioacuten especial a los sectores que dan empleo y contribuyen a la seshyguridad alimentaria

Un buen ejemplo es Belice paiacutes relativamente autosuficiente en alishymentos produce fruta verduras maiacutez arroz frijol carne de res y de puershyco pollo huevo leche pescado y mariscos suficientes para su poblacioacuten Si las fronteras se abrieran a la importacioacuten de productos subsidiados de la Unioacuten Europea y los Estados Unidos la produccioacuten agropecuaria del paiacutes se derrumbariacutea Alrededor de 50 de la poblacioacuten vive en el campo y deshypende de la agricultura La apertura provocariacutea desempleo masivo migrashycioacuten a las ciudades mdashdonde no hay puestos de trabajomdash maacutes pobreza y delincuencia formacioacuten de cinturones de miseria y finalmente hambruna pues no habriacutea suficientes divisas para pagar alimentos importados Ante este panorama la exigencia de Gal de que los objetivos sociales no deben influir en la formulacioacuten de las poliacuteticas de competencia resulta totalmente inaceptable para las economiacuteas del Caricom El ejemplo de Belice muestra claramente que las imperfecciones del mercado internacional deben ser consideradas en la formulacioacuten de la poliacutetica de competencia en las econoshymiacuteas pequentildeas abiertas

El rasgo fundamental de las economiacuteas pequentildeas y vulnerables es que la caiacuteda del precio de un solo producto un desastre natural la competencia

14 Cifra obtenida de la Insurance Supervisor Office of the Bahamas No incluye los costos de reparacioacuten de propiedades privadas

EVALUACIOacute N D E LA RELEV A N C IA D E LAS L E Y E S 351

excesiva de las im p o rtac io n es y la in cap ac id ad p a ra re sa rc ir d antildeos tien en efecto in m ed ia to y d u ra d e ro en el co n ju n to de la econom iacutea y la sociedad

Gal ad u ce que C an ad aacute y A u stra lia c u e n ta n con p eq u entilde o s nuacute cleo s de pob lacioacuten d ispersos en g randes aacute reas geograacuteficas pero reu n id o s en varios cen tros u rb an o s con u n a in d u stria ca rac te rizad a p o r es tru c tu ras de m ercashydo co n cen trad as Tales a rg u m en to s d iluyen el sign ificado de ldquoeconom iacuteas p eq u entilde asrdquo y to rn a n in uacute til el concep to p a ra las negociaciones com erciales in ternacionales de los paiacuteses del C aricom y algunas islas del Paciacutefico El cuashydro vi2 p re sen ta algunas estad iacutesticas de las econom iacuteas de C anadaacute Israel y S in g ap u r p a ra co m p ararlas con las del cu ad ro v ii Las d ife ren c ias de ta shym antildeo p ro d u cc ioacute n y flexibilidad son p a ten tes La in d u s tr ia de Israel es de a lta tecnologiacutea tam bieacuten las de C anadaacute y A ustralia aunque en m en o r grado Sus respectivos p ib tam antilde o de poblacioacuten recu rsos n a tu ra les y elastic idad de exportaciones son tan superiores a los de las econom iacuteas del C aricom que la fu tilidad de la com paracioacuten re su lta evidente Desde cualqu ier paraacutem etro las econom iacuteas del C aricom son pequentildeas y vulnerables p o r lo que m erecen tra tam ien to especial p a ra p ropoacutesito s de desarro llo incluyendo la g a ran tiacutea de supervivencia de sus poblaciones

Q ueda claro que los paiacuteses del C aricom son fraacutegiles y vu lnerab les ecoshynoacutem ica social y poliacuteticam ente y que esto es resu ltado d irecto del tam antilde o y la n a tu ra leza de la in tegracioacuten de sus econom iacuteas al m ercado m undial Son econom iacuteas p ro d u c to ras de m aterias p rim as que o peran en u n m ercado cashyd a vez m aacutes deprim ido sujetas a p recios fijados en el m ercado in ternacional y p roveedoras de servicios (tu riacutesticos y b an ca off-shore) que son igualm ente fraacutegiles y sensibles a choques externos E l ingreso lim itado de sus pequentildeas pob laciones crea u n a escasez lim itada lo cual d e te rm in a m ercados y em shypresas pequentildeos y altos costos D ependientes casi to ta lm en te del com ercio ex terio r p a ra cu b rir sus necesidades de consum o in terno estas econom iacuteas so n m a ltra ta d a s p o r las m aacutes leves o sc ilac io n es de la eco n o m iacutea m u n d ia l Sus escasos recursos n a tu ra les y h um anos ofrecen pocas opciones de d ivershysificacioacuten lo cual se vuelve m aacutes p rob lem aacutetico p o r la rigidez estruc tu ral Su exp o sic ioacute n a d esa s tre s n a tu ra le s a u m e n ta su v u ln e ra b ilid ad p o r la re c u shyrre n te d es tru c c ioacute n de cu ltivos e in fra e s tru c tu ra que p rovocan cau san d o severas contracciones econoacutem icas La au tosuficiencia a lim en taria en la re shyg ioacuten estaacute en riesgo p rin c ip a lm en te p o r los desastres n a tu ra les y la re s tr ic shycioacuten del tipo de cam bio p a ra a d q u irir b ienes en el m ercado in ternacional Sus fraacutegiles ecosistem as estaacuten ah o ra am enazados p o r el au m en to del nivel del mar Es indudab le que estas econom iacuteas son de hecho u n m icrocosm os

C u a d r o v i 2 Perfiles de Canadaacute Israel y Singapur

Canadaacute Israel Singapur

S u p e r fic ie (k m 2) 9 2 2 0 2 7 0 2 0 3 3 0 6 8 2 7

P o b la c ioacute n 3 1 9 0 2 2 6 8 6 0 2 9 529 4 4 5 2 732

R e cu rso s

p r in c ip a le s M in era l n a tu ra l M in era l n a tu ra l M a rin o s p u er to s

p r o fu n d o s

S e c to r e s

p r in c ip a le s

E q u ip o d e tra n sp o rte

in d u str ia q u iacutem ic a

m in e ro -m e ta luacute rg ic a

a lim e n ta r ia m a d erera

y p a p e l

In d u str ia d e a lta

te c n o lo g iacutea m a d erera

y p a p e l p o ta sa y

fo s fa to s

In d u str ia

e le c tr oacute n ic a

q u iacutem ic a eq u ip o

d e p e r fo r a c ioacute n y

r e f in a c ioacute n

p etro lera

se r v ic io s

f in a n c ie r o s

PIB

(m illo n e s de

d oacute la res)

9 2 3 0 0 0 122 0 0 0 106 3 0 0

Im p o r ta c io n e s

( p ib )

2 5 2 4 3 1091

B a la n z a

c o m e r c ia l

+31 5 0 0 m illo n e s - 2 8 0 0 m illo n e s +6 0 0 0 m illo n e s

D e u d a ex tern a 1 9 0 0

(m illo n e s d e d oacute la res)

42 8 0 0 8 3 0 0

D e se m p le o () 7 6 10 4 4 7

F u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (c e p a l) sobre la base de inshyformacioacuten de la Agencia Central de Inteligencia The World Faciacute Book 2002

EVALUACIOacute N D E LA R ELEV A N C IA D E LAS L E Y E S 353

de todos los p rob lem as de los paiacuteses en desarrollo y regiones aisladas de los paiacuteses desarro llados A d iferenc ia de o tras econom iacuteas que en fren tan a lgushynos de estos problem as las del C aricom los p adecen de m an era co n cen tra shyd a con p o cas p o sib ilid ad es de su p e ra rlo s p o r el ta m a ntilde o lim itad o de sus m ercados y la fa lta de recursos

Las eco n o m iacuteas p eq u entilde as a b ie r ta s en d esa rro llo p u ed e n se r d efin idas com o aquellas con recursos hum anos financieros y na tu ra les escasos con m ercad o s p eq u entilde o s que re s tr in g e n la c a n tid a d de negocios la esca la de p roduccioacuten y las opciones de desarrollo y en las que la re tencioacuten de cap ita l estaacute obstacu lizada p o r su insercioacuten en la econom iacutea m und ial en u n bajo n ishyvel en la cadena de valor global lo que las coloca en situacioacuten de vu lnerab ishylidad extrem a

Apertura y co m p e titiv id a d de los m ercados

Barreras a las im portaciones

Las B aham as Jam aica y Trinidad y Tabago son econom iacuteas m uy abiertas con pocas b arre ras a la im portacioacuten los uacute ltim os dos paiacuteses y n inguacuten tipo de b a shyrre ra s el p rim ero salvo aranceles aduaneros Todos los paiacuteses del C aricom h an ad o p tad o el esquem a de a ran ce l co m uacute n ex terno con u n a ta sa de 20 de derechos aduaneros con exenciones cuando se consideran necesarias

T rinidad y Tabago y Jam aica e lim inaron sus b arre ras al com ercio bajo el P ro g ram a de Ajuste E s tru c tu ra l del F ondo M onetario In te rn ac io n a l y el Banco M undial Asiacute se derogaron la lista de im portaciones negativas el tim shyb re adu an ero y los regiacutem enes de contro l de cam bios p a ra estab lecer en su lugar leyes a n tid u m p in g y m edidas com pensatorias S in em bargo T rinidad y Tabago re tuvo restricc io n es a las im p o rtac io n es de p ro d u c to s aviacutecolas y azuacutecar m ediante la aplicacioacuten de aranceles altos Las B aham as no tienen resshytricciones a las im portaciones salvo en el caso de bienes puacuteblicos (por ejem shyplo a rm am en to m ilita r p a ra la seguridad nacional)

La situ ac ioacute n en Belice S an ta L uciacutea y S an V icente y las G ran ad in as es diferente A p esa r de que estos paiacuteses ap lican los postu lados del arance l coshym uacute n externo para le lam en te ca rgan o tro tipo de restricciones a las im p o rta shyciones Belice estab lece cu o tas de im p o rtac ioacute n (incluyendo licencias a 27 artiacutecu los) y aranceles con objeto de p ro teger los b ienes y servicios n ac io n ashyles y fo m en ta r el p ro ceso de su s titu c ioacute n de im p o rtac io n es Seis a rtiacutecu lo s proven ien tes de la p ro p ia reg ioacuten del C aricom req u ie ren licencia de im p o rshy

354 EV A LU A C IOacute N D E LA RELEV A N C IA D E LAS L E Y E S

tac ioacute n previa Se o to rg an perm isos de im p o rtac ioacute n p a ra p ro d u c to s agriacutecoshylas com o arroz fru ta verdu ras y frijol en caso de que no exista p roduccioacuten local o haya insuficien te oferta La p roduccioacuten de m uchos de estos p ro d u cshytos p a rtic u la rm en te fru ta s y v erdu ras es estac ional O tros p ro d u c to s su shyjetos a licencia com piten d irec tam en te con los p ro d u c to s locales o b ien son sustitu tos E n general las licencias a la im p o rtac ioacute n se ap lican con m ayor rigu rosidad cuando estaacute en juego la subsistencia de los p roduc to res nac io shynales y en m en o r g rado cu an d o la p ro d u cc ioacute n local g enera u n valo r ag reshygado m arginal com o el papel san itario Los b ienes de cap ita l p ag an u n a ta shysa m aacutexim a de 5 o b ien estaacuten exentos A lim entos p rocesados y leche p a ra infan tes p ro d u c to s farm aceacuteu ticos estufas y refrigerados p agan tasas m uy bajas E n cam bio a rtiacutecu lo s de lujo y licores p ag an h a s ta 50 de arance l P or o tra parte respecto de harin a pastas galletas cigarrillos agua em boshyte llad a llan ta s y a r tiacutec u lo s p a ra el h o g a r com o el c lo ro si b ien ex iste u n esquem a im positivo eacuteste no se aplica

De acuerdo con el artiacutecu lo 56 del T ratado del C aricom (tra tam ien to esshyp ec ia l a los p a iacuteses m iem b ro s m en o s d esa rro llad o s) S an ta L uciacutea S an Vishycente y las G ranad inas y Belice im ponen cuo tas a la im p o rtac ioacute n de d e te rshym in ad o s p ro d u c to s de o tro s pa iacuteses socios A dem aacutes del a ran ce l co m uacute n externo los dos p rim ero s co b ran 4 p o r servicios aduaneros S an ta Luciacutea ap lica u n im puesto am bien ta l de 15 sobre el valor declarado en el puerto de destino (p recio c i f ) de to d as las im p o rtac io n es ad em aacutes de cu o tas a la carne de cerdo y p roduc tos aviacutecolas y requisitos san ita rio s y fitosan itarios a p roduc tos anim ales vegetales y pesticidas S an V icente y las G ranad inas cobra u n im puesto al consum o y exige licencia a p roduc tos agriacutecolas y m a shyn u fac tu rad o s p roven ien tes de paiacuteses no m iem bros requ ie re p erm iso p a ra im p o rta r an im ales vivos p lan tas sem illas com erciales pestic idas faacute rm ashycos arm as m uniciones y explosivos p roh iacutebe las m otos y los esquiacutees acu aacuteshyticos p o r razones am bientales La legislacioacuten antidum ping de am bos paiacuteses (1964) es an ticu ad a y requ iere actualizacioacuten

Belice y S an V icente y las G ranad inas e jercen con tro l de precios sobre 19 p roductos baacutesicos p a ra p ro teccioacuten del consum idor p erm iten siem pre la recu p erac ioacute n de costos de m odo que el con tro l se ap lica sob re el m argen de g an an cia B elice elevoacute en 2001 el p rec io del a z uacute c a r p a ra ap o y a r a los p roductores del endulzante

F u era de estas restricc io n es las econom iacuteas son m uy ab iertas La p ro shyporcioacuten de com ercio ex terior respecto del pib es de 75 en S an ta Luciacutea 58 en San Vicente y m aacutes de 90 en Belice S in em bargo todas las econom iacuteas


tien en u n sec to r no com ercializab le m uy grande D ada su dependencia de los artiacutecu lo s de consum o foraacuteneos la m ay o r p a r te del com ercio local g ira en to rn o a im p o rtac io n es d is tr ib u c ioacute n y m en u d eo Los negocios locales su fren p o r las com pras d irec tas de los co nsum idores en el ex tran jero Los consum idores de las B aham as acu d en a F lorida a co m p ra r y h ace r u so de servicios m eacutedicos los de Belice a M eacutexico y G uatem ala p o r m otivos sim ilashyres au n q u e no ta n to com o los de las B aham as E l re s to de los p a iacuteses del C aricom en fren ta el m ism o p ro b lem a au n q u e en g rado m enor deb ido al consum o fo raacuteneo de las perso n as afluentes G ran variedad de artiacutecu los in shyg resa viacutea im p o rtac io n es p a ra le la s (co n trab an d o ) p o r enviacuteos de p a rie n te s inm igran tes desde los E stados U nidos y C anadaacute y u n a p arte va al com ercio inform al

Barreras a la inversioacuten extranjera directa

La inversioacuten ex tran jera d irec ta ( ie d ) es bienvenida en general en todos los paiacuteses del C aricom excepto en algunos sectores estrateacutegicos Las restriccio shynes en las deacutecadas de los antildeos se ten ta y o ch en ta h an sido e lim in ad as casi p o r com ple to H oy d iacutea el c rec im ien to y el em pleo de la re g ioacute n d ep en d en fuertem ente de la ie d debido a la insuficiencia de ah o rro in terno Las es tra shytegias de desarro llo estaacuten basad as en el tu rism o la m in eriacutea y los energeacutetishycos cuya in fraestru c tu ra y operacioacuten son m uy costosas p a ra los inversionisshytas locales P ara a tra e r al cap ita l ex tran jero se ofrecen generosos incentivos de in fraestru c tu ra y fiscales en tre otros

Asiacute los inversion istas ex tran jeros co n tro lan los ho teles m aacutes g randes y la m ayoriacutea de las explotaciones m ineras petro leras y petroqu iacutem icas E n las B aham as el crecim ien to de la activ idad econoacutem ica depende sobre todo de la ie d y al no h ab e r b a rre ra s sign ificativas a eacutes ta los p rin c ip a le s sec to res de la econom iacutea tu rism o y servicios financieros se en c u en tran d om inados p o r inversionistas extranjeros Jam aica es u n a excepcioacuten pues la poblacioacuten nacional h a logrado m an ten e r su p redom in io en g ran p arte del sec to r tu riacutes shytico y tam bieacuten h a pod ido invertir in trarreg ionalm ente

Las cu a tro econom iacuteas m aacutes pequentildeas reservan p a ra los p roduc to res n a shycionales los siguientes sectores com ercio al m ayoreo y m enudeo ad m in isshytrac ioacute n de b ienes raiacuteces d iarios y revistas pub licidad y re laciones puacuteblicas clubes no ctu rn o s y re s tau ran tes (excepto re s tau ran tes gourmet y eacutetn icos asiacute com o los de ho te les y com plejos tu riacutes tic o s) em p re sas de c o n s tru c c ioacute n

356 EVALUACIOacute N D E LA R ELEV A N C IA D E LAS L E Y E S

(excepto cuando se requ iere experiencia in ternacional) tran sp o rte puacuteblico y tu riacutestico pequentildeas casas de hospedaje operacioacuten de servicios tu riacutes ticos y p re s tac ioacute n de servicios perso n ales (ta lleres m ecaacuten icos p e lu q u eriacuteas servishycios de ja rd in e riacutea y lavanderiacutea y otros)

E xisten c iertas d iferencias Asiacute los servicios de seguridad de las B ahashym as estaacuten asignados exclusivam ente a los nacionales no asiacute en T rin idad y Tabago Belice se reserva el cultivo de la cantilde a de azuacutecar m a n u fa c tu ra de souvenirs ap icu ltu ra y contabilidad S an ta Luciacutea lo hace con la p roduccioacuten agriacuteco la a rte san iacutea s fab ricac ioacute n de m ueb les b eb id as re fre scan te s p a n y pastas No obstan te la inversioacuten ex tran jera dom in a estos m ercados porque co n tro la los sec to res p rin c ip a le s de la econom iacutea C om o se m en c io n oacute con an te r io rid a d a lre d e d o r de 70 del pib de las B ah am as es g en e rad o p o r inversioacuten ex tran jera E n S an ta Luciacutea la ie d equivalioacute a u n terc io de los flushyjos financieros y a a lrededor de 49 del pib en 2001

E n Belice el flujo an u a l de la ie d osciloacute en tre 12 y 20 m illones de doacute lashyres en el lapso de 1990 a 1998 E n tre 1999 y 2001 la ie d se elevoacute a tra iacuted a p o r la p rivatizacioacuten de las em presas de electricidad y agua Pero los sectores en los que h a conflu ido m ayor can tidad de ie d desde 1990 h an sido el agriacutecola (ciacutetricos b an an o y papaya p rincipalm ente) cam aro n icu ltu ra y tu rism o La p en e trac ioacute n de la IED en T rin idad y Tabago h a sido significativa H ay 152 em p resas ex tran je ras 42 en el sec to r en e rg eacute tico y el re s to en servicios m an u fa c tu ras d is tr ib u c ioacute n y com ercio al m en u d eo La m ay o riacutea de estas em presas tienen u n a posicioacuten dom inan te en el m ercado donde operan Tal es el caso de la m antequ illa m argarina leche chocolate teacute cafeacute p a s ta de d ientes p roductos farm aceacuteuticos detergentes y sim ilares Tam bieacuten hay p eshyn e trac ioacute n p ro fu n d a de u n as 60 em presas ex tran jeras en servicios puacuteblicos tran sp o rte servicios financieros m ensajeriacutea servicios p rofesionales co n shytro l de plagas seguridad y com ida raacutep ida

Los arreglos inequitativos a favor de los inversion istas ex tran jeros es u n a sp ec to c o n s tan te en la reg ioacuten El caso m aacutes ex trem o h a sido el A cuerdo H aw ksbill C reek m ed ian te el que se estab lecioacute F reep o rt en las B aham as p raacutecticam en te com o feudo A hora hay en F reeport m onopolios legales cuyo esta tu to no p o d raacute ser cam biado sino h as ta 2054 salvo que dos terceras p a rshytes de los concesionarios acuerden o tra cosa

Los gobiernos de los paiacuteses del C aricom h an ab an d o n ad o la m ayoriacutea de sus ac tiv id ad es p ro d u c tiv a s d esde la d eacutecad a de los o c h e n ta d eb id o a los p ro g ram as de ajuste e s tru c tu ra l convenidos con las in stituciones financieshyras in ternacionales p a ra o b ten er d inero y a ten d e r la d eu d a externa La p r ishy


vatizacioacuten h a sign ificado en la m ay o riacutea de los casos tran sfe ren c ia de p ro shypiedades a inversion istas ex tran jeros a ra iacutez de que las necesidades de cap ishyta l exceden las posib ilidades de los inversion istas locales (que es la razoacute n p o r la que los g o b ie rn o s in v irtie ro n o rig in a lm en te ) La p riv a tiz a c ioacute n h a sido con trovertida po rque algunas em presas fueron vendidas pese a ser re shyd ituab les y generadoras de divisas o debido a las consecuencias socioecoshynoacutem icas de venderlas Un caso no to rio es el de las p lan tas de u rea y m etano en T rin idad y Tabago que eran a ltam en te eficientes y ren tab les

Las econom iacuteas del C aricom son en efecto pequentildeas econom iacuteas ab ie rshytas a ltam en te dependien tes del com ercio in ternacional el tu rism o y los sershyvicios financieros off-shore cuyos ingresos se d estin an a ad q u irir artiacutecu los de consum o en el m ercado in ternacional incluyendo a lim entos b ienes de capital y bienes interm edios Las excepciones son Trinidad y Tabago y Belice que reservan p a ra los nacionales la p roduccioacuten de algunos b ienes agriacutecolas (azuacutecar y av icu ltu ra el p rim ero y casi todo el sec to r el segundo) y m an u facshytu ras ligeras Existe tam b ieacuten u n sec to r no com ercializable p rincipa lm en te el de los serv ic ios locales d is tr ib u c ioacute n y m en u d eo t ra n sp o r te p uacute b lico y o tros servicios (agencias m ariacutetim as y de viajes) p ro d u c to s aviacutecolas y h a r ishyna E stos sectores es taacuten al m arg en de la com petencia ex tran jera b ien p o r m edidas p ro teccion istas o po rque no in teresan a los inversionistas

T em a s d e co m peten cia e n lo s pa iacuteses d e l Caricom

Los re su ltad o s de la p re sen te in v estig ac ioacute n su g ie ren que en estas eco n o shym iacuteas a p esa r de su ap e rtu ra y pequentildeez prevalecen conductas an ticom peshytitivas Existe p o r tan to la necesidad de leyes de com petencia E n la m ed ishyda en que las em presas b uscan la eficiencia m iacuten im a de escala se p roducen fuertes concen trac io n es deb ido al p equentildeo tam antilde o de los m ercados a u n shyque en es ta concen trac ioacute n tam b ieacuten pesa el con tro l que auacute n ejerce sobre la m ayoriacutea de los recu rso s la riq u eza h is toacute ricam en te co n cen trad a Com o las econom iacuteas son a ltam en te depend ien tes de las im portaciones y la p ro d u c shycioacuten estaacute o rien tad a a la exportacioacuten las aacutereas de concen trac ioacuten principales son las de im portacioacuten d istribucioacuten y com ercio al m enudeo Los consum idoshyres desean m aacutes com petencia en estos sectores no asiacute en o tros en que los p ro shyd u cto s locales son de m ay o r ca lid ad que los im p o rtad o s (com o los av iacutecoshylas) generan u n alto nuacutem ero de em pleos o son im portan tes p a ra la seguridad a lim en ta ria (Belice) Las em presas ex tran jeras do m in an las exportaciones


Evidencia de cartelizacioacuten

Se en co n traro n indicios de actividades de cartelizacioacuten en las asociaciones com erciales p rin c ip a lm en te en T rin idad y Tabago d o n d e la eco n o m iacutea es m aacutes g rande y com pleja Se detec toacute m an ip u lac ioacute n de p recios de p ro d u c to s con larga h istoria de cartelizacioacuten La m anipulacioacuten del precio de ciertas clashyses de p an p o r la A sociacioacuten de P anaderos fue dada a conocer p o r los d ia shyrios U na g ran em p resa p a n a d e ra h a m an ten id o a rtific ia lm en te b a jos los precios (depredacioacuten) p a ra ev itar que los d istribu ido res al m enudeo los au shym enten La A sociacioacuten de Navieros elevoacute las tarifas de m an iob ras pese a las pro testas de sus clientes Las em presas no tienen la conciencia de esta r h a shyciendo algo incorrecto po rque no hay u n a ley que p ro h iacuteb a la co lusioacuten y p o rshyque h an ac tuado asiacute desde siem pre

Los cinco p rin c ip a le s p ro d u c to re s av iacuteco las de T rin id ad y T abago a u shym en ta ro n 85 sus precios de enero a agosto de 2003 El gobierno tuvo que am enazarlos con a b rir el sec to r p a ra que reg resaran los precios al nivel ju s shyto Un exam en m aacutes deten ido reveloacute que m aacutes que m an ipu lac ioacuten de precios hubo conducta d ep red ad o ra de u n ac to r d om inan te responsab le de la salishyda de dos em presas del m ercado y de la inestab ilidad de los precios E n eneshyro de 2004 los tres p rincipa les im portadores de arroz incluyendo la em preshysa estata l N ational F lour Mills aco rd aro n elevar el precio del producto que se h ab iacutea estancado d u ran te ocho antildeos m ien tras que los costos h ab iacutean escashylado E n este caso hu b o tran sp a ren c ia to ta l y la m ed ida fue ju stificada p o r la falta de trad ic ioacute n de com petencia en estas econom iacuteas

De m an era in teresan te en S an ta Luciacutea S an V icente y las G ranad inas y las B aham as se consta toacute la firm e conviccioacuten de los entrev istados de que las em presas locales no se co luden p a ra au m en ta r precios La costum bre es seshygu ir al liacuteder Parece h ab e r en las em presas fam iliares u n esp iacuteritu de defensa feroz de su independencia Existe la idea de que ldquoasoc ia rse es com o ab o rshyd a r u n barco agu jereadordquo

Los negocian tes locales abo rrecen tam bieacuten la com petencia cerrada La com petencia de perro que com e p e rro rdquo (Dog eat dog) no es su estilo dicen E n su lugar afirm an los com petidores cultivan la am istad La poblacioacuten en genera l y los em p resa rio s son g rupos ta n p eq u entilde o s que los co m erc ian tes son am igos que h an crecido jun tos estaacuten em paren tados y desarro llan re la shyciones sociales en tre ellos La trad ic ioacuten de la com petencia es d iferen te a la de las econom iacuteas grandes Incluso en T rin idad y Tabago y Jam aica donde las re lac io n es soc ia les so n m aacutes im p erso n a le s los h o m b res de negocios

L a p r o te c c ioacute n le g a l d e la c o m p e te n c ia e n lo s p a iacutes e s d e l C a r ic o m e s r e c ie n te

J a m a ic a sa n c io n oacute u n a le y d e c o m p e te n c ia e n 199 3 y B a r b a d o s la p r o m u lg oacute e n

e n e r o d e 2 0 0 3 S a n V ic en te y la s G ra n a d in a s t ie n e n u n a p e r o n o h a n c r e a d o la

in s t itu c ioacute n en c a rg a d a d e su im p la n ta c ioacute n

E l c a p iacutetu lo v iii d e l T ratado d e C h a g u a ra m a s R e v isa d o q u e c re a e l m e r c a d o

c o m uacute n d e l C a r ico m (C a r ico m S in g le M ark et a n d E c o n o m y o c s m e ) d e te r m in a

la o b lig a c ioacute n d e p r o m u lg a r le y e s q u e p r o h iacuteb a n la s a lia n z a s a n t ic o m p e t it iv a s y el

a b u so d e la s p o s ic io n e s d o m in a n te s d e m e r c a d o a d e m aacute s d e e s ta b le c e r la s in s shy

t i t u c io n e s p a r a p o n e r la s e n m a r c h a E l tr a ta d o n o p r e v eacute la r e g u la c ioacute n d e la s

fu s io n e s

E n fe b r e r o d e 2 0 0 4 lo s p a iacutes e s d e la O r g a n iz a c ioacute n d e E s ta d o s d e l C a r ib e

O rien ta l (o e c o ) e m p e z a r o n a d e lib e r a r so b re u n p r o y e c to d e le y e n la m a ter ia

E n T rin id ad y T abago h a y u n p r o y e c to q u e e n b rev e se r aacute so m e tid o a l P a r la m en shy

to B e lic e G u y a n a y S u r in a m e e s taacute n e n e l p r o c e s o d e e la b o r a c ioacute n d e lo s su y o s

P ara la s B a h a m a s e s te p a so e s o p ta tiv o p o r q u e n o e s m ie m b r o d e l c s m e

E l T ratado d e C h a g u a ra m a s R e v isa d o ntilde ja ta m b ieacute n la o b lig a c ioacute n d e p r o m u lshy

g a r le y e s d e d e fe n s a d e l c o n s u m id o r y c re a r la s in s t i t u c io n e s n e c e s a r ia s p a ra

a p lic a r la ley L a C o m is ioacute n d e C o m e r c io J u s to (Fair Trading Commission) d e

B a r b a d o s h a c e n tr a liz a d o e n u n a so la in s t itu c ioacute n la r e g u la c ioacute n d e la s e m p r e sa s

d e se r v ic io s p uacute b lic o s la d e fe n sa d e l c o n su m id o r y la p r o te c c ioacute n d e la c o m p e te n shy

c ia La L ey d e C o m e rc io J u sto d e J a m a ic a in c lu y e v a r io s a sp e c to s d e d e fe n sa del

c o n su m id o r L a m a y o r iacutea d e lo s c a s o s r e c ib id o s p o r la c o m is ioacute n h a n s id o q u eja s

d e c o n su m id o r e s O tros s ie te E s ta d o s m ie m b r o s t ie n e n le y e s d e d e fe n sa d e l c o n shy

su m id o r c o n su s r e s p e c t iv o s m in is te r io s L as o r g a n iz a c io n e s d e c o n su m id o r e s

s in em b a rg o n o e x is te n o so n m u y d eacute b iles

E n r ec o n o c im ie n to d e q u e se req u iere u n a su p e rv is ioacute n m aacute s e str ic ta d e la s e m shy

p r e sa s d e se r v ic io s d e u tilid a d p uacute b lica to d o s lo s p a iacutese s a n a liza d o s e n e s te e s tu d io

h a n c re a d o la s c o m is io n e s resp ectiv a s S u c o m e tid o e s a seg u ra r q u e lo s se r v ic io s

p r e sta d o s p o r e s ta s e m p r e sa s (e le c tr ic id a d a g u a d ren a je y te le c o m u n ic a c io n e s )

se a n sa t is fa c to r io s y la s ta r ifa s ju s ta s L a C o m is ioacute n d e T e le c o m u n ic a c io n e s d e l

C a r ib e O r ie n ta l r e g u la la s t e le c o m u n ic a c io n e s d e D o m in ic a G ra n a d a S a n ta

L u c iacutea S a n V ic en te y la s G ra n a d in a s y S a n C r istoacute b a l y N ie v e s c o n s u b c o m is io shy

n e s e n c a d a p a iacutes E sta s so n r e c ie n te s y t ie n e n q u e reco rrer la curva de aprendizashyje p o r q u e lo s c a m b io s t e c n o loacute g ic o s la s su p era n La v in c u la c ioacute n d e v a r io s p a iacutese s

b a jo u n a so la c o m is ioacute n la s a y u d a a re so lv e r su s r e s tr ic c io n e s d e ca p a c id a d

R e c u a d r o v i i Estructura legal e institucional de la competenciaen el Caricom

360 EVALUACIOacute N D E LA RELEV A N C IA D E LAS L E Y E S

m an tien en re laciones de cooperac ioacuten p o r m edio de ju n ta s de a d m in is tra shycioacuten p a ra conservar el con tro l de la econom iacutea

Ante esta re a lid ad su rge la cu estioacute n de coacutem o p u ed e u n a au to rid a d de com petencia p ro b a r la colusioacuten cuando los ac tos que la tip ifican son p raacute c tishyca co m uacute n en estas sociedades Salvo que h u b ie ra ev idencia esc rita se riacutea casi im posible p robarla Es dudoso que u n p ro g ram a de len idad com o el de los E stados U nidos funcione en estas econom iacuteas p o r dos razones E n p r ishym er lugar las em presas d en u n c ia riacutean u n cartel en el que ellas m ism as estu shyv ieran invo lucradas soacutelo si tem ieran rea lm en te a la au to rid a d y al castigo de m ultas im portan tes Es m uy rem oto que las recien tem en te creadas au to shyrid ad es de co m p e ten c ia del C aricom in sp iren ta les tem o res S egundo la cu ltu ra basada en estrechas relaciones personales no se p re s ta faacutecilm ente a la d en u n c ia de socios y am igos Un em presario que v io lara este coacutedigo in shyform al seriacutea condenado al o strac ism o social p o r sus colegas P eor auacuten en so c ied ad es c rec ien te m e n te p e n e tra d a s p o r el n a rc o traacute f ic o y el lavado de d in e ro p o r m ed io de los negocios u n a d e n u n c ia p o d riacutea c o s ta r la v ida al denuncian te

La investigacioacuten detectoacute tam bieacuten la existencia de carteles en tre los n u e shyvos inm igrantes chinos taiw aneses e indios Es p raacutec tica com uacuten de los coshym erc ian tes ag ru p arse p a ra o rd en a r im portac iones y asiacute re d u c ir costos Es p robab le tam b ieacuten que se co ludan p a ra a rreg lar los precios pero com o eacutestos son m enores que los de sus com petidores el consu m id o r re su lta beneficiashydo Asiacute ocurre en S an V icente y las G ranadinas que recibe com pradores de B arbados en b u sca de m ejores precios

El fenoacutem eno no es nuevo O currioacute a fines del siglo xix y p rincip ios del xx cuando los co m erc ian tes ch inos y sirios d esp legaron estra teg ias sem eshyjan tes Los ch inos se asoc iaban p a ra im p o rta r y se d ividiacutean geograacuteficam enshyte el m ercado p a ra d is tr ib u ir sus p roductos que llevaban h a s ta los co n su shym idores m aacutes rem otos La A sociacioacuten C hina fue el in s tru m en to p rincipa l de este com ercio que superoacute al de los com ercian tes b lancos tam b ieacuten carteli- zados de T rinidad y Tabago G uyana y Jam aica (Ryan y S tew art 1994)

Los inm ig ran tes sirios o p erab an de m an era sim ila r y asiacute log raron desshyp la z a r a las em p re sas e s tab lec id as p a ra c o n tro la r el m ercad o de te las al m enudeo casi ta n to com o lo hacen ah o ra en to d a la reg ioacuten desde su base h is toacute rica en T rin idad y Tabago O rd en an sus im p o rtac io n es en co n ju n to y luego las van descargando isla p o r isla Com o co n tro lan el m ercado no estaacute claro si sus precios benefician al consum idor No obstan te la percepcioacuten es que sus p rec io s so n m ejo res que los de p ro d u c to s s im ila res en los E s ta shy

EVALUACIOacute N D E LA RELEV A N CIA D E LAS L E Y E S 361

dos U nidos Los s irio s h a n esca lad o la p iraacutem id e socia l h a s ta los e s tra to s m estizos y b lancos y d o m in an el com ercio de tex tiles en P u e rto E spantildea cap ita l de T rinidad y Tabago

Puede conclu irse en tonces que en las p equentildeas econom iacuteas la co laborashycioacuten en tre pequentildeos negocios facilita el ingreso al m ercado h as ta desafiar el dom in io de las em presas establecidas Com o estos in tereses derivan de la riqueza hered ad a del sistem a de p lan tac ioacuten su desp lazam ien to p o r nuevos actores contribuye a c rear sociedades m aacutes igualitarias E sto es m ucho m aacutes im p o rtan te cuando las divisiones sociales es taacuten co lo readas p o r la div isioacuten racial

Los ca rte les de ex p o rtac ioacute n tam b ieacuten son com unes en las p eq u entilde as isshylas donde la p roduccioacuten de c o m m o d itie s p ara exportacioacuten p o r p arte de p eshyq u entilde o s ag ricu lto res soacutelo p u ed e se r re n ta b le si eacutesto s se ag ru p a n p a ra exshyp o rta r y o rgan izar la cosecha seleccioacuten em paque y em barque del p roducto Es el caso del b an an o de las Islas W indw ard y de las especias de G ranada

iquestC artelizacioacuten del sec tor bancario

E stru c tu ra del sector y alcance de la com petenciaNo hay b a rre ra s al ingreso de bancos ex tran jeros en el C aricom salvo el re shygistro legal (R egistro Legal de E m presas) y los requisitos norm ales exigidos a todas las em presas financieras E n la reg ioacuten o peran tam b ieacuten los b an q u eshyros de portafolio que no necesitan establecerse fiacutesicam ente Los m aacutes activos son los de B ear S tem an d M organ (S tanley an d Co) qu ienes sim plem ente ing resan a la regioacuten h acen sus negocios y se regresan ad m in is tran d o sus operaciones al m argen de la ley de instituciones financieras y las reglas del B anco C entral lo cual es m uy p reocupan te R ealizan g randes operaciones de fin an c iam ien to y seguros en el sec to r p e tro le ro y p e tro q u iacutem ico y o tras industrias grandes com o la explotacioacuten de bauxita La base de capita l de los b an co s n ac io n a les es m u y p eq u entilde a p a ra fin a n c ia r negocios ta n g randes Todos los b an co s h a n ten id o que to m a r m ed id as de tra n s p a re n c ia p a ra cu m p lir los requ isitos de la o c d e co n tra el lavado de d inero y la ley an tite shyrro ris ta de los E stados Unidos

Casi todos los paiacuteses tienen en tre seis y ocho bancos la m ayoriacutea ex tran shyjeros El cu ad ro vi3 p re sen ta u n a lista de los que o p eran en los seis paiacuteses en estudio

El cam bio recien te m aacutes im p o rtan te en el sec to r ban cario h a sido la fu-

C u a d r o v i 3 Bancos comerciales residentes

Bahamas Belice Jamaica Santa LuciacuteaSan Vicente y

las GranadinasTrinidad y

Tabago

R o y a l B a n k o f C an a d a 3

B e lic e B a n k L td 3

N a tio n a lC o m m erc ia lB a n k 3-13

B a n k o fS a n taL u c ia b

N a c io n a l C o m m e r shyc ia l Bank3

R ep u b lic B a n k o f Tamp Tb

S c o t ia B a n kB a h a m a sL td 3

B a n k o f N o v a S c o t ia 3

F irst G lob al B a n k b


F ir st St

V in cen t B a n k b

FCBb

B a n k o f th e

B a h a m a s3A tla n ticB a n k 3-3

S t V in cen t

C o o p era tiv eB a n k b

B a n k o f

N o v aS c o t ia 3

FCIBa FCIB3 B a n k o f

N o v a S c o t ia 3B a n k o f N o v a S c o t ia 3

FCIB3 CIBC3

C o m m o n shy

w e a lthB a n k b

A llia n ce B a n k o f

B e lic e b

RBTTC RBTT L td c B a n k o fN o v a

S c o t ia 3

In te r c o m shym e r c ia l3

C ity B a n k 3 FCIB3 FCIB R e p u b lic B a n k o f T rin id ad amp T o b a g o c

RBTT L td b

B r itishA m erica nB a n k ab

C itib a n k 3 S a n ta L u cia C o o p era tiv e B a n k b

C ity B a n k 3

F in a n c e C o rp o ra tio n

o f th eB a h a m a s3-13

a Extranjero b Local c CaricomF u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (c e p a l) elaboracioacuten propia

EVALUACIOacuteN D E LA R ELEV A N C IA D E LA S L E Y E S 363

sioacute n in te rn a c io n a l en tre B arc lays B ank y el C an ad ian Im p e ria l B an k of C om m erce (cibc) p ara fo rm ar el F irst C aribbean In te rn a tio n a l B ank (fcib) en 2002 E sta fusioacuten es p arte de la tendencia b an caria global y u n paso an tishycipado a la firm a del alca El cuadro vi3 m uestra que el fcib estaacute p resen te en todos los paiacuteses estudiados salvo en Trinidad y Tabago donde Barclays Bank fue nacionalizado en la deacutecada de 1970 bajo el nom bre de R epublic Bank y ah o ra fo rm a a lian za con el cibc El B ank of N ova S co tia e s taacute p re sen te en los seis paiacuteses m ien tras el R epublic B ank of T rinidad and Tabago (rbtt) incu rsiona en el m ercado regional

Ante la perspectiva del alca desde 2003 m aacutes o m enos se h an reg istrado acciones h ac ia u n a m ay o r com petencia en el sec to r b an cario en la regioacuten lo que h a prop iciado la consolidacioacuten la actualizacioacuten tecnoloacutegica y cierta d isp u ta p o r el con tro l del m ercado aunque m arg ina l debido a su pequentildeo tam antilde o 15 La fo rm acioacuten del fcib y la expansioacuten del rb tt reflejan estos cam shybios E l ncb y el S an ta Lucia D evelopm ent B ank se conso lidaron despueacutes de e s tu d ia r la nueva rea lid ad a fin de volverse m aacutes eficientes y com petitivos

A unque los b an q u e ro s locales e s taacute n p reo cu p ad o s p o r esto s cam bios acep tan que las fusiones p u ed en g en e ra r m aacutes com petencia ya que los b an shycos p o d raacute n a te n d e r a c lien tes co rp o ra tiv o s m aacutes g ran d es y o frece r in s tru shym entos y p ro d u c to s p a ra crecer en los aacutem bitos local y regional E n efecto la m ayoriacutea de los b an q u ero s p ien sa que en el sec to r hay u n exceso de b a n shycos y que los de o rig en n ac io n a l n eces itan socios ex tran jero s au n q u e les p reo cu p a que eacutestos escojan los m ejores negocios locales y dejen a la deriva los dem aacutes bancos nacionales

El nivel de avance de los b ancos de la reg ioacuten es heterogeacuteneo Los m aacutes desarro llados son los de las B aham as y T rin idad y Tabago en v irtu d de las com plejas m edidas que h an debido desarro lla r al tra ta r con el lavado de d ishynero E n S an ta Luciacutea en cam bio no hay secreto b an cario aso c iac ioacute n de b an q u ero s n i tran sacc io n es in ternacionales Tam poco hay en la reg ioacuten coshym ercio electroacutenico a causa de la fa lta de especializacioacuten de la clientela

Los avances tecnoloacutegicos en el sec to r b an c a rio e s taacuten g en e ran d o cam shyb ios en la m a n e ra de o frece r los servicios p e ro los b an co s b a ta lla n p a ra a tra e r a los co n su m id o res p rin c ip a lm en te p o r su ren u en c ia a u sa r in s tru shym en to s m aacutes avanzados E n S an ta L uciacutea la m ay o riacutea de los co n su m id o res son cu ltivadores de b an a n o reacios a u s a r ta r je ta de creacuted ito ac u d en a los bancos soacutelo p a ra dep o sita r y retirar y aco stu m b ran el tra to personal E n tre

15 En Santa Luciacutea por ejemplo incluso los negocios corporativos son pequentildeos Los maacutes grandes tienen valor de 500 y 125 millones de doacutelares


60 y 70 del ah o rro es de depoacutesitos de negocios Los su p erm ercad o s de S an V icente y las G ran ad in as o frecen d escu en to s a qu ienes co m p ren con ta rje ta de creacutedito pero la gente prefiere p ag ar en efectivo De hecho p ara in shyducirla a em plear su ta rje ta de creacutedito los bancos de S an Vicente y las G rashynad inas cargan u n a com isioacuten de 65 doacutelares caribentildeos a qu ien no la utiliza

Los b an co s locales e s taacute n rezag ad o s en tecn o lo g iacutea P o r ejem plo los clientes del B anco de S an ta Luciacutea no pueden u sa r los cajeros au tom aacuteticos del Scotia B ank po rq u e el p rim ero no ofrece ta rje ta de creacuted ito in te rn ac io shynal pero el segundo siacute de m odo que sus clien tes p u ed en u s a r los cajeros au tom aacuteticos del p rim ero E n S an ta L uciacutea se fo rm oacute la A sociacioacuten de Tarjeshytas de Creacutedito del Caribe que p rincipa lm en te incluye a bancos nacionales y al r b t t de T rinidad y Tabago El FCIB ofrece ta rje ta de creacuted ito in ternacional

Si b ien en el sec to r b a n c a rio n o existe u n a co m p e ten c ia in ten sa los bancos han em pezado a com petir con cierto iacutem petu en determ inados m ershycados en los uacute ltim o s dos antildeos E n S an ta Luciacutea S an V icente y las G ran a shyd inas y Belice h a h ab ido fuerte com petencia en el m ercado de creacuted ito h ip o shyteca rio E l n c b b an c o g u b e rn am en ta l de S an V icente y las G ran ad in as ab rioacute p reacutestam os h ipo tecario s a ta sa de 775 a los em pleados puacuteblicos lo que forzoacute a la com petencia a ofrecer tasas de 75 a 8 a todo tipo de clienshytes El B anco de S an ta L uciacutea cobra u n a ta sa de 875 a clientes nuevos soshyb re creacuted itos de h as ta 150 000 doacutelares p a ra p ropoacutesito s de desarro llo y creashycioacuten de em pleos Los clientes responsables an tiguos ac red itan en el tiem po u n a rebaja de la ta sa h ipo tecaria Los o tros bancos tuv ieron que ofrecer ta shysas de 875 sin tope de refinanciam iento Aunque esto provocoacute u n a restrucshytu rac ioacute n en el financ iam ien to no se g en eraro n negocios nuevos Los b a n shycos de Belice estaacuten reduciendo la ta sa de in tereacutes a niveles com parables a los de la C orporacioacuten F in an c ie ra p a ra el D esarrollo in s titu c ioacute n del gob ierno que h ab iacutea ofrecido u n re fin an ciam ien to p a ra creacuted ito h ipo tecario que conshysistiacutea en d ism in u ir la ta sa de in tereacutes a 12 anual co n tra 16 de los bancos com erciales

O tro signo de increm ento en la com petencia es la tendencia a b o rra r la liacutenea div isoria en tre servicios b an cario s y servicios financieros en general El r b t t ofrece servicios de b an ca com ercial seguros y leasing Las com pashyntilde iacuteas de seguros G uard ian Life y Clico inv ierten en construcc ioacuten de casas e industria y la U nit T rust C orporation de T rinidad y Tabago p lan ea a b rir u n banco Los com ercian tes al m enudeo com o las C ourts y A m erican S tores ofrecen ventas a p lazos y coacutem odos p lanes de financiam ien to p a ra gente de bajos ingresos Las un iones de creacuted ito estaacuten creciendo h as ta a lcan zar ac tishy


vos su p erio res a los 1 000 m illones de d oacute lares en T rin id ad y Tabago U na u n ioacute n de creacuted ito de Belice ofrece servicios b an cario s a sus m iem bros Los b an co s m a n ifie s tan p re o cu p ac ioacute n p o r la fa lta de reg u lac ioacute n b a n c a r ia de estas ac tiv idades Las u n io n es de creacuted ito p o r su p arte so s tien en que no estaacuten invad iendo la esfera de los b an co s p o rq u e soacutelo o to rg a c reacuted ito a sus m iem bros

E n general la com petencia estaacute surg iendo en el aacute rea de tasas h ipo tecashyrias y los clien tes corpo rativos p u ed en neg o c ia r ta sas a la b a ja en p reacute s ta shym os p a ra negocios S in em bargo los g ran d es b an co s g en e ra lm en te los extranjeros abso rben a los clientes corporativos m aacutes grandes y el gobierno es el g ran d eu d o r en la m ay o riacutea de los paiacuteses Con todo la co n so lid ac ioacute n del secto r ban cario avanza

iquestColusioacuten o precio monopolistaLos consum idores y em presas p erciben que los bancos se coluden Pero los expertos financieros sostienen que el p recio dom inan te se explica p o r la falshyta de com petencia en tre los bancos Seguacuten u n consu lto r financiero el m ershycado es m uy pequentildeo de m odo que los bancos existentes lo dom inan Los bancos g randes conocen el nivel de to lerancia al riesgo en cad a m ercado y no estaacuten dispuestos a expandirse en fo rm a im pruden te El banco d o m in an shyte ac to r fija el p recio del d inero de acuerdo con este liacutem ite m ien tras que los o tros no tien en incentivos p a ra lib ra r u n a g u erra de precios con u n banco que no m u es tra in tenciones de segu ir expandieacutendose P or ejem plo el f c ib no se a rr ie sg a r iacutea a c o n tro la r u n a p o rc ioacute n de m ercad o m ay o r de 40 El funcionario en trev istado p a ra esta investigacioacuten afirm oacute que los bancos gushyb e rn am en ta le s no p u ed en g en e ra r u n a co m p eten c ia so sten id a p o rq u e no dirigen el m ercado y no a traen ahorro Los bancos gubernam entales hacen los p reacutestam os m aacutes grandes pero son los m aacutes expuestos al riesgo Las econoshym iacuteas grandes son m aacutes diversificadas y ofrecen m aacutes o portun idades de com shypetencia que las pequentildeas

Los voceros de los bancos sostienen que los uacutenicos acuerdos en tre ellos se e fec tuacute an p a ra d esp e ja r los m ercad o s (clearing) y fijar la ta sa de in tereacutes preferencial m edian te consultas en tre la A sociacioacuten de B ancos de C om penshysacioacuten y el gobern ad o r del B anco Central Los bancos acep tan que a m en u shydo se d an in ten tos de com petencia sobre tasas de in tereacutes y com isiones pero en genera l los b an co s verifican los n iveles p erm isib les p a ra el m ercad o y tra ta n de m an ten e r tasas congruentes

Es in te re sa n te que b an co s g ran d es y p eq u entilde o s ap liq u en com isiones


iguales au n cu a n d o sus costos d iverjan p o r las eco n o m iacuteas de escala Los bancos pequentildeos necesitan u n m argen de ganancia m ayor que los grandes Al parecer el s p r e a d fijado p o r el ban co d o m in an te g a ran tiza la operativ i- d ad de los pequentildeos en cuan to a las com isiones E sta p raacutec tica fue la explishycacioacuten p rincipa l de todos los en trevistados E n las p equentildeas econom iacuteas es inev itab le que los b an q u e ro s es teacuten en co n tac to fo rm a l e in fo rm a l d ia r ia shym ente E n condiciones que facilitan el p recio d o m in an te (p r ic e le a d e r s h ip ) es m uy difiacutecil estab lecer con certeza la existencia de colusioacuten

Los en trev istados en to d o s los paiacuteses se q u e ja ro n de las a ltas tasas de in tereacutes y los am plios m aacutergenes de s p r e a d (descritos com o extorsioacuten) en tre depoacutesitos y ta sa de p reacutestam os E sto fue sobresalien te en Jam aica donde el sec to r p riv ad o se q u e ja del elevado costo del d in ero lo que a fec ta a las m an u fac tu ras y a los negocios en general ya que no tienen la capacidad de p ed ir p reacutestam os p a ra invertir en m ejoras p a ra su em p resa 16 Fue necesario h ace r u n a co m p arac ioacute n superfic ia l de los s p r e a d s del C aricom con los de o tro s paiacuteses p a ra co rro b o ra r si los p rim ero s son dem asiado g randes Aunshyque las tasas de p reacutestam o s y depoacutesito fuera del C aricom son variables sus s p r e a d s delinean u n contexto en el que los s p r e a d s del C aricom p o d riacutean ser calibrados

E n efecto los sp r e a d s son m aacutes bajos en los paiacuteses de la o c d e de 16 en C anadaacute a 49 en A ustralia el m aacutes a lto es el de A lem ania 71 E l de los p a iacuteses en d esa rro llo es m u ch o m ayor 159 en N ica rag u a 15 en Cosshyta Rica 13 en K enya y 11 en M auricio Los de los paiacuteses de Asia son sishym ilares a los de la OCDE 17 Los de los paiacuteses del C aricom son los siguientes Belice 78 Jam aica 114 Trinidad y Tabago 873 las B aham as 72 S an ta L uciacutea 87 y S an V icente y las G ran ad in as 72 C abe o b se rv a r que los b an co s ex tran je ro s tien en u n s p r e a d m ay o r que los locales f c ib 1128 b n s 9 y bb 849 El nuevo banco local a lb tiene u n desconcershytan te sp r e a d de 389 lo que ba ja considerab lem ente el p rom edio

De esta co m p arac ioacute n no se puede d ed u c ir que los bancos del C aricom ap lican s p r e a d s oligopolistas o si eacutestos sim plem ente reflejan riesgos m ayoshyres au sen c ia de eco n o m iacuteas de escala o ad m in is tra c ioacute n in efic ien te p e ro

16 Se quejan tambieacuten de que el gobierno se lleva la mayor parte del dinero disponible alreshydedor de 60 y deja sin preacutestamos al sector privado y los consumidores Se requiere maacutes liquidez para bajar las tasas Tambieacuten los banqueros tienen que protegerse de la inflacioacuten debido a que la depreciacioacuten de las monedas impone una carga sobre los costos Ademaacutes hay una poliacutetica gubernamental para reducir las fugas de capital ofreciendo como base 10 de inshytereacutes sobre los depoacutesitos

7 fm i (2003)


pueden hacerse algunas observaciones Los spreads de los paiacuteses en estudio son al m enos dos veces m ayores que los de los E stados U nidos y C anadaacute Los paiacuteses de la o e c o que tienen u n B anco C entral p a ra todos ellos tienen los spreads m aacutes bajos del C aricom m ien tras que los paiacuteses con tipo de cam shybio flexible com o Jam aica tienen los m aacutes altos lo que sugiere que el reacuteg ishym en de tipo de cam bio p o d riacutea in flu ir en los costos y los riesgos

P or consiguiente en las econom iacuteas que requ ie ren u n a reserva de liqu ishydez m ayor y tienen tipo de cam bio flexible (Trinidad y Tabago y Jam aica) o seria escasez de reservas (Belice) el spread es m ucho m aacutes am plio que en las eco n o m iacuteas con tip o de cam b io fijo y reg u lac ioacute n del co n tro l de cam bios (S an ta Luciacutea S an Vicente y las G ranad inas y las B aham as) P odriacutea estab leshycerse u n v iacutenculo en tre es tab ilid ad del tipo de cam bio y acceso a m onedas fuertes p o r u n a parte con el m argen de spread que los bancos consideran ad ecu ad o p a ra c u b r ir costos (d ad o que los re q u e rim ie n to s de re se rv as liacutequidas estaacuten vinculados con la co b ertu ra del riesgo y con la defensa de las reservas extranjeras)

A parte de ten e r que defen d er sus reservas los bancos de las pequentildeas econom iacuteas p ad ecen d eseco n o m iacuteas de escala o p o rtu n id ad e s de inversioacuten lim itadas (obstaculizadas auacute n m aacutes p o r el con tro l de cam bios que obstruye el acceso a los m ercados foraacuteneos) necesidad de fondear deudas m alas deshyb ido a la v u ln erab ilid ad de las econom iacuteas in es tab ilid ad de los ingresos y riesgo m o ra l de los clientes La n a tu ra leza p e rso n a liz ad a de las p raacutec ticas b ancarias au m en ta la d iscrim inacioacuten en las re laciones b a n c ad as que privishylegian a am igos y parientes

Los banqueros d ieron varias explicaciones de las a ltas tasas de intereacutes co m isio n es y spreads U n fa c to r im p o rta n te es el a lto n ivel de riesg o del m ercado E n las B aham as 19 000 cuen tas deb iacutean 91 m illones de doacutelares en m ayo de 2001 E n S an ta Luciacutea adem aacutes de la a lta ta sa de incum plim ien to los bancos en fren tan obstaacuteculos p a ra la raacutep id a recuperacioacuten de sus p reacute s ta shym os de cinco a seis antildeos p o r proced im ien tos del coacutedigo civil lo que in creshym en ta los requisitos p a ra p resta r18

Los altos requisitos de reservas exigidos p o r ley tam b ieacuten se trad u cen en costos p a ra los bancos debido a que los depoacutesitos no generan in tereses o los

8 El juicio para recuperar un preacutestamo tarda dos antildeos la solicitud de subasta de los bienes tarda un antildeo maacutes Para rematar hay que depositar 20 del valor de los bienes Si el demandashydo rehuacutesa cooperar el banco tiene mayores problemas y se pone en riesgo toda la inversioacuten Otros paiacuteses establecen derecho hipotecario de venta lo que faculta a los bancos a vender los bienes embargados a precio de mercado


generan m aacutes bajos que los que p o d riacutean devengar com o p reacutestam os E n Trishyn id ad y Tabago el requ isito de reservas e ra de 24 y fue bajado a 18 a m eshyd iados de 2003 m ien tra s que en Jam aica es de 9 Los b an co s ju s tif ic an sus altas tasas de in tereacutes p o r estos costos19

E n los p a iacuteses co n spreads m aacutes a lto s mdashT rin id ad y Tabago Jam a ic a y Belicemdash existe la p reocupac ioacuten de m an eja r m uy cu idadosam en te las resershyvas in te rn a c io n a le s E n los dos p rim ero s no h ay co n tro l de cam b io s y el tip o de cam bio es flexible p e ro en Jam aic a eacuteste h a sido p a r tic u la rm e n te inestable E n Belice la escasez de divisas es tan seria que los bancos com pishyten p o r a tra e r clientes que tien en ingresos en m oneda ex tranjera Las B ahashym as S an ta L uciacutea y S an V icente y las G ran ad in as tien en tip o s de cam bio fijos contro l de cam bios y m enos requisitos de depoacutesitos bancarios

Las m edidas de seguridad que los bancos h an ten ido que in tro d u c ir p o r las leyes c o n tra el lavado de d in e ro y te rro rism o de la o c d e y los E s ta shydos U nidos tam b ieacuten h an increm en tad o los costos E stas m edidas son oblishygatorias y p o r ellas se rech aza a m uchos clientes potenciales El paiacutes que no siga las d irec trices p u ed e se r p u es to en la lis ta n eg ra y castig ad o p o r los E stados U nidos o la o c d e

O tra cau sa de los g ran d es spreads p u ed e se r la m a la ad m in is tra c ioacute n especialm ente en lo que concierne al contro l de costos N atu ra lm ente n in shyguno de los bancos com entoacute sobre este aspecto Al ind ag ar p o r queacute el spread es ta n g rande en Jam aica el B anco de Jam aica lo a trib u y oacute a los elevados costos operativos in d ican d o c laram en te que el co n tro l de eacutestos p o d riacutea re shyd u c ir el spread Los b an q u e ro s de las B aham as creen necesario re d u c ir la fuerza de trabajo pero ven difiacutecil hacerlo debido a las consecuencias socioshyeconoacutem icas que traeriacutea

Un banquero de T rinidad y Tabago fue franco el alto spread es u n a poliacuteshytica financiera d isentildeada p a ra au m en ta r el m argen de ganancias y los b a n shycos pueden hacerlo p o rque dom inan el m ercado financiero No existen insshytituc iones e in s tru m en to s (com o los bonos) capaces de com petir con ellos P o r el lado de la dem anda los clientes prefieren fin an c ia r sus deudas y m ashy

19 El Republic Bank of Trinidad amp Tabago argumenta que si se calculara el intereacutes neto del spread de Barbados Granada y otros paiacuteses de la o e c o se veriacutea que los bancos de esos paiacuteses obtienen maacutes ganancias debido a que las reservas que se les exigen son maacutes bajas (6) Las alshytas reservas requeridas por los bancos centrales en el resto de los paiacuteses tienen el propoacutesito de influir sobre la liquidez la tasa de intereacutes y en consecuencia el creacutedito domeacutestico a fin de evishytar que una liquidez excesiva eleve la demanda de los consumidores y presione la tasa de camshybio En las economiacuteas grandes el incremento de la demanda generalmente estimula la proshyduccioacuten en las economiacuteas pequentildeas aumenta las importaciones


n ejar g randes sobregiros La cu ltu ra de los inversionistas es poco refinada carecen de in fo rm acioacuten suficiente sobre in strum en tos alternativos y no tieshyn en confianza en la bo lsa de valores E sto fortalece a los b ancos en el m ershycado financiero Por el lado de la oferta el financiam iento de las acciones reshyquiere in fo rm acioacuten m aacutes estricta y debido a que la m ayoriacutea de los negocios son fam iliares hay re sis ten c ia a e n tra r en eacutel p o r la ex igencia de in fo rm ashycioacuten que supone E n sum a los clientes en tienden el financiam ien to de deu shydas no as iacute el m ercado de acciones y bonos E n el C aricom no hay m aacutes de 10 com pantildeiacuteas que usen bonos E n opin ioacuten de este banquero p a ra que haya m aacutes co m p e ten c ia f in a n c ie ra debe d e sa rro lla rse el m erc ad o de cap ita les in tro d u c ir nuevos in stru m en to s de inversioacuten y ed u car a los inversion istas

P ara co rro b o ra r si los excesivos spreads p o d riacutean asociarse con ad m in isshytrac ioacute n ineficien te o con ganancias m onopolistas se com paroacute el desem peshyntildeo financiero de los bancos de la reg ioacuten con los de algunos paiacuteses d esa rro shyllados y en desarro llo Los costos de o p erac ioacute n re su lta ro n m ayores en los dos bancos m aacutes pequentildeos de Belice S an ta L uciacutea y San Vicente y las G ranashyd inas ra tific an d o que niveles ba jos de econom iacuteas de esca la tien en costos m aacutes altos La ca lidad de los activos tam b ieacuten re su ltoacute m aacutes b a ja y la exposishycioacuten a los p reacutestam os m alos m aacutes a lta que en los paiacuteses desarro llados Las ta shysas de S an ta Luciacutea y S an Vicente y las G ranad inas fueron las m aacutes criacuteticas y se su b ray oacute en el p rim er caso el a lto costo de re cu p erac ioacute n de p reacute stam o s Ambos paiacuteses tienen tam b ieacuten la ren tab ilid ad m aacutes baja m ed ida p o r el ren d ishym ien to de los activos au n q u e se co m p ara razo n ab lem en te b ien con la de los paiacuteses desarrollados

Es evidente sin em bargo que los altos costos de operacioacuten y las ca rte shyra s de d eu d as in co b rab les h a n co n trib u id o a re d u c ir los beneficios de los am plios spreads a m aacutergenes cercanos a los de m ercados m aacutes grandes o m aacutes com petitivos Los tres bancos m aacutes grandes de Belice m u estran ca rac te riacutes tishycas diferentes pues tienen costos eficientes con u n a calidad de activos cershycana a la de los E stados Unidos Sus grandes spreads h an facilitado la re n shytab ilidad al m enos dos veces m ay o r que la de los paiacuteses desarro llados El nuevo com petidor Alliance Bank con u n spread de 389 es red ituab le y ello ind ica que hay m argen p a ra red u c ir el spread s in d antilde a r la v iab ilidad de los bancos Los bancos de las B aham as con beneficios de 255 sobre ac tishyvos siguen siendo red ituables La m ayoriacutea de los paiacuteses fu e ra del C aricom tien en g an an cias sobre activos m enores a 2 Surge en tonces la cuestioacuten de si los bancos del C aricom necesitan m ayores m aacutergenes de beneficio p a ra com pensar el riesgo y h acer que sus ganancias declinen significativam ente


co n la in e s tab ilid ad de la econom iacutea iquestEs esto u n a co n d ic ioacute n eco n oacute m ica racional o los bancos sim plem ente estaacuten esqu ilm ando a sus clientes B eneshyficios tan altos p o d riacutean ju stifica rse com o am o rtig u ad o res en tiem pos m ashylos dad a la vu lnerab ilidad de las economiacuteas y el a lto riesgo de inestab ilidad financiera S in em bargo hay espacio p a ra red u c ir costos y d a r a los clienshytes (incluyendo a los p roducto res) u n tra to m aacutes justo d ad a la im p o rtan c ia de acceder al cap ita l a tasas econoacutem icam ente viables

Los hallazgos de este estu d io son sim ilares a los de o tro que exam inoacute los altos spreads en A m eacuterica L atina y enco n troacute las sigu ien tes causas altos costos de o p erac ioacute n a lto s n iveles de p reacute s tam o s no recu p erab les fa lta de p ru d en c ia al p re s ta r en algunos casos altos requ isito s de reservas incerti- d u m b re b a n c a r ia del am b ien te m acro eco n oacute m ico y co m p en sac ioacute n de la inflacioacuten (B rock y R ojas-Juaacuterez 2000 p 34)

iquestColusioacuten con bufetes de abogadosLos clien tes de la m ay o riacutea de los paiacuteses es tu d iad o s se q u e ja ro n de que en los p leitos legales con los b an co s eacutestos les d esig n an abogados s in co n su lshytarlos Los b an q u ero s resp o n d ie ro n que al t ra ta r con bufe tes de abogados exigen requisitos de seguro de indem nizacioacuten y b u en a rep u tac ioacute n profesioshynal p a ra cu m p lir con su trab a jo en tiem p o y form a Ju s tif ican esto con la necesidad de que la docum en tac ioacuten sea investigada correc tam ente lo cual d ism inuye el riesgo de los bancos

Inc luso en los casos de b an co s que no im p o n en su p ro p io b u fe te y el clien te elige lib rem en te al suyo el b anco exige que su bu fe te certifique la docum entacioacuten con u n alto costo p a ra el cliente Seguacuten ciertos banqueros esto no es colusioacuten sino asu n to de confianza en u n a activ idad profesional b asad a en el conocim iento

N uestros hallazgos ap u n tan hac ia el tipo de conducta in terdepend ien te id en tificad a p o r Gal q u ien a rg u m en ta que deb ido a que la elite de negoshycios es pequentildea las em presas se cu id an de no co m p etir en tre ellas y opeshyra n bajo u n en ten d im ien to expliacutecito o im pliacutecito de e jercer co n ju n tam en te su p oder de m ercado o lim ita r la com petencia O tro fac to r es el tam antilde o lishym itado del m ercado en el que p o r ejem plo u n universo de 100 000 clientes se divide en tre ocho b an co s (las B aham as) E l espacio de co m p eten cia es m uy lim itado y la tran sp a ren c ia del m ercado facilita la co n d u c ta colusiva

El hallazgo de Gal de que el p recio tope es tan alto que p erm ite el ingreshyso de em presas m uy pequentildeas e ineficientes al m ercado se co rro b o ra en el sec to r bancario A unque la m ayoriacutea de los bancos son extranjeros tam bieacuten

EVALUACIOacuteN D E LA R ELEV A N C IA D E LAS L E Y E S 371

hay bancos locales pequentildeos y el hecho de que sobrevivan ten iendo costos in d irec to s m u ch o m aacutes a ltos ap u n ta h ac ia los excesivos spreads y a ltas g a shynancias cosechadas p o r los bancos grandes

Concentraciones

E n todas las econom iacuteas se en co n tra ro n niveles im p o rtan tes de co n cen tra shycioacuten p a rtic u la rm en te en la cad en a im p o rtac io n es-d is trib u c ioacute n -m en u d eo La escala m iacuten im a de eficiencia (e m e ) es p arte de la explicacioacuten p ero ta m shyb ieacuten es cierto que los duentildeos de las em presas dom inan tes descienden de la clase te rra ten ien te y la d is trib u c ioacute n de la riq u eza refleja en g ran m ed id a la h is to ria inequitativa y de explotacioacuten de estos paiacuteses La em e puede explishyc a r p a rc ia lm e n te que en las B ah am as y S an ta L u ciacutea dos su p e rm e rca d o s con tro len la im portacioacuten y las ventas al m enudeo de alim entos Pero el h e shycho de que estos su p erm ercad o s sean p ro p ied ad de la elite b lanca cuyas fam ilias dom in an la econom iacutea desde el periodo colonial no puede explicarshyse p o r el concepto de la em e El p redom in io de determ inados grupos opone b arre ras a nuevos com petidores E sta riqueza a trin ch e rad a se h a ram ificashydo hac ia nuevas aacutereas ligadas al tu rism o p o r ejem plo o perado ras de viajes y agencias de ad m in is trac ioacute n de destinos P o r es ta razoacuten la co lab o rac ioacute n de pequentildeos em presarios p a ra im p o rta r y d is trib u ir estaacute generando com peshytencia al desafiar los in tereses locales arraigados E sto no seriacutea posib le sin la cooperacioacuten

E n las econom iacuteas pequentildeas el contro l de la cadena com ercial es la n o rshym a p a ra a lcan za r econom iacuteas de escala M aacutes auacuten los exportado res de p ro shyductos de m arca se n iegan a tra ta r con m aacutes de u n im p o rtad o r p a ra no divishyd ir sus em barques lo cual no seriacutea econoacutem icam ente racional p a ra am bos E n los antildeos rec ien tes los co m erc ian tes al m en u d eo h a n log rado lib era rse del im p o rtad o r uacutenico adqu iriendo sus p ro d u c to s d irec tam en te de grandes alm acenes de M iam i S in em bargo los consum idores no h an visto reflejado d ich o fen oacute m en o en su b ien esta r ya sea p o rq u e los im p o rtad o re s e s taacuten ten iendo m ayores ganancias o po rque el costo del em barque es m ayor d a shyd a la fa lta de escala equivalente a la del im p o rtad o r uacutenico M aacutes auacuten hay la p reocupacioacuten de que la ca lidad de los artiacutecu los sea m en o r debido a que los expo rtad o res de M iam i p u ed en env iar a rtiacutecu lo s d esechados p o r los fa b rishycan tes p o r defectos no faacutecilm en te d istingu ib les E n T rin idad y Tabago h a hab ido m uchas quejas al respecto

Seguacuten un estudio del Programa Caribentildeo para la Competitividad Econoacutemica el costo de la electricidad es prohibitivo para las pequentildeas comunidades de Granashyda Dominica Santa Luciacutea y San Vicente y las Granadinas debido a la topograshyfiacutea de las islas Para las Bahamas lo es todaviacutea mayor por los espacios oceaacutenicos que median entre las islas y por el reducido tamantildeo de sus poblaciones El tashymantildeo pequentildeo y su alta intensidad de capital hacen de la industria eleacutectrica un monopolio natural

Los funcionarios de la empresa gubernamental Bahamas Electrical Corposhyration ( b e c ) defendieron resueltamente la idea de que la privatizacioacuten no debeshyriacutea hacerse con el mismo criterio de los paiacuteses en desarrollo donde funcionan las economiacuteas de escala El costo del abastecimiento a las Family Islands debiacutea subsidiarse porque resultaba antieconoacutemico La privatizacioacuten debiacutea evitarse o aplicarse tarifas enormemente altas e insostenibles La b e c estaacute en proceso de reestructuracioacuten para volverse maacutes eficiente

En la compantildeiacutea eleacutectrica de Belice el accionista mayor es una empresa cashynadiense La venta de las acciones estatales ocurrioacute en 1992 y 1999 Las tarifas son ahiacute maacutes altas que en la mayoriacutea de los paiacuteses de Centroameacuterica donde por lo general estaacuten subsidiadas (veacutease el capiacutetulo ni de este libro) Pero en Belice durante los antildeos noventa la compantildeiacutea de electricidad tambieacuten aplicoacute una tarishyfa subsidiada para los hogares de bajos ingresos y otra para las industrias en horarios de baja demanda La ausencia de economiacuteas de escala es por tanto un factor determinante Por ejemplo mientras Puerto Rico usa una turbina de gas de 250 MWh Belice usa una de 25 MWh por el pequentildeo tamantildeo de su poshyblacioacuten

La Jamaica Public Service Company Ltd es privada desde que el gobierno vendioacute la mayoriacutea de sus acciones a la estadunidense Mirant Corporation La Oficina Reguladora de Empresas de Servicios Puacuteblicos no regula las tarifas de electricidad aunque se propone hacerlo Hasta ahora se ha concentrado en seshyparar la generacioacuten de la distribucioacuten proceso que termina en 2004

La compantildeiacutea de electricidad de Santa Luciacutea (Lucelec) es propiedad puacuteblica Su principal accionista es la Commonwealth Development Corporation ( c d c )

del Reino Unido con 49 de las acciones El gobierno posee 45 a traveacutes del City Council y la National Insurance Corporation El 6 restante son acciones en poder del puacuteblico desde principios de los antildeos noventa La c d c tambieacuten tiene intereses en San Vicente y las Granadinas La Lucelec tiene garantizada una tasa de utilidades mediante un acuerdo de 1994 que expiraraacute en 2049 La nueva planta es confiable y no ha tenido problemas de suministro La Lucelec firmoacute

R e c u a d r o v i 2 Electricidad

un acuerdo con el gobierno para abastecer las zonas rurales y el alumbrado puacuteblico pero hay gran inconformidad por las elevadas tarifas

En Trinidad y Tabago la generacioacuten y la distribucioacuten estaacuten separadas La generacioacuten corresponde a Powergen e Incogen y la distribucioacuten a la Trinidad y Tobago Electricity Corporation las cuales no compiten entre ellas por acuerdo y seguacuten la Regulated Industries Commision las cosas seguiraacuten asiacute 10 antildeos maacutes

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l) elaboracioacuten propia

D ebido al tam antilde o pequentildeo del m ercado y las deseconom iacuteas de escala hay m onopolios nacionales n a tu ra les en electricidad ab asto de agua p ro shyduccioacuten de h a rin a y cem ento In icialm ente la in d u stria del cem ento no era u n m onopolio pero se concentroacute p o r la necesidad de lograr la eficiencia m iacuteshyn im a de escala fren te a la com petencia del cem ento im portado Las p lan tas de B arbados y Jam aica en fren tab an graves p ro b lem as financieros cuando fueron ad q u irid as p o r la T rin idad C em ent L im ited La ven ta de las em p reshysas de servicios puacuteblicos significoacute la transferencia del m onopolio puacuteblico al sec to r privado E n algunos casos hay razones fuertes co n tra su venta com o el de la B aham as E lectric ity C orporation debido al in tereacutes puacuteblico de ab asshytecer a las Family Islands a precios subsid iados d ad a su escasa pob lacioacuten y dispersioacuten lo que le im pide ser ren tab le a u n m onopolio privado

Como la ie d d om ina estas econom iacuteas y la dependencia de las im p o rta shyciones va aco m p antilde ad a de escaso p o d er de co m p ra debido a las deseconoshym iacuteas de escala los actores econoacutem icos son proclives a los tra to s exclusivos las conexiones personales y la negativa a negociar ab iertam ente La m ayoshyr iacutea de los c o n tra to s de licen c ia s e n tre n ac io n a les y ex tran je ro s inc lu y en com prom isos en tre las em presas lo cual se acep ta com o norm al E jem plos de con tra tos de esta iacutendole son el porcen taje de u tilidades g aran tizado a la com pantilde iacutea ex tran jera de electricidad de S an ta Luciacutea y las condiciones leonishynas im p u estas p o r campw d u ra n te los antildeos o ch en ta en la regioacuten La fa lta de conocim iento local sobre las tendencias del sec to r de te lecom unicaciones y la lim itada experiencia p a ra negociar ayudan a explicar la firm a de co n tra shytos ta n desfavorables

La im p o rtan c ia de p ro h ib ir el abuso de la posicioacuten d om inan te de agenshytes econoacutem icos en los m ercad o s de estas eco n o m iacuteas es evidente y q u izaacute m aacutes im p o rtan te que p ro h ib ir los carteles sobre todo po rq u e la desigualdad en la d istribucioacuten de la riqueza tiene raiacuteces h istoacute ricas y todaviacutea refleja divishysioacuten racial Las oportun idades p a ra partic ipan tes po tencia les son lim itadas

Una sola empresa la Trinidad Cement Ltd ( t c l ) controla la produccioacuten y disshytribucioacuten del cemento en el Caricom La casa matriz estaacute asentada en Trinidad y Tabago y es un jo in t venture nacional y extranjera Una empresa multinacional mexicana Sierra Trading (Cemex S A de C V) posee 20 de sus acciones ciudadanos de Trinidad y Tabago 1875 mientras que el 6125 restante pertenece a otras instituciones del paiacutes La t c l adquirioacute la Caribbean Cement Company Ltd de Jamaica y la Arawak Cement Company Ltd de Barbados en la deacutecada pasada y en 1996 comproacute la mayoriacutea de las acciones de Ready Mix Ltd ( r m l de Indias Occidentales) que fabrica y distribuye concreto premezclado En 2002 r m l obtuvo a su vez 60 de las acciones de Pre-mix y Pre-cast Concrete Inc de Barbados Desde 1997 el grupo incluye a la comercializadora de cemenshyto y productos relacionados TLC Trading Ltd de Anguila

La t l c produce 15 millones de toneladas al antildeo vende 90 de su producshycioacuten en los paiacuteses caribentildeos de habla inglesa y exporta a Haitiacute Repuacuteblica Doshyminicana y Cuba Aunque controla el mercado regional del Caricom la c l es un actor secundario considerando que Venezuela produce ocho millones de toneshyladas y Colombia de nueve a 10 millones de toneladas de cemento por antildeo

La r m l tiene seis plantas en Trinidad y Tabago que despachan concreto preshymezclado en vez de las plantas hormigoneras sencillas de las otras empresas A pesar de que la r m l es subsidiaria de la t l c eacutesta se cuida de darle subsidios cruzados y asegura que ofrece los mismos precios y plazos de creacutedito a todos los actores del mercado Se justifica el dominio de la r m l por la alta calidad de sus productos y sus procesos de control de calidad Es la primera compantildeiacutea de Trishynidad y Tabago en obtener el certificado iso-2000

En 2002 Cemex tratoacute de comprar la empresa sin eacutexito con dos intentos por modificar el estatuto de la empresa para obtener maacutes de 20 de las acciones Cemex fue muy agresiva en su intento de fusioacuten hostil e insistioacute desde enero hasta agosto pero los accionistas votaron en contra de eliminar las claacuteusulas de sus estatutos que restringiacutean la adquisicioacuten de acciones

El mercado del cemento en la regioacuten es abierto pero ha habido dos casos antidum ping exitosos en Trinidad y Tabago y Jamaica contra exportadores de Tailandia e Indonesia Trinidad y Tabago logroacute imponer una multa de 1528 al exportador tailandeacutes y Jamaica una de 89 al indonesio Las multas fueron alshytas porque se trataba del cargamento de un bien de raacutepida obsolescencia que fue vendido a un importador local a 1936 doacutelares la tonelada c i f cuando el preshycio debiacutea oscilar entre 48 y 54 doacutelares

R e c u a d r o v i 3 Cemento

F u e n t e C o m is ioacute n E c o n oacute m ic a p a r a A m eacute r ic a L a t in a y e l C a r ib e ( c e p a l ) e la b o r a c ioacute np ro p ia

Cable and Wireless Ltd (campw) del Reino Unido ha dominado los servicios de teshylecomunicaciones en los paiacuteses del Caricom desde los antildeos ochenta excepto en Antigua y Barbuda Belice las Bahamas y Suriname Las compantildeiacuteas de Antigua y Barbuda y de las Bahamas son de propiedad estatal La de Belice fue vendida en 1987 a Carlisle Holdings En Suriname el uacutenico proveedor es la empresa hoshylandesa Talasur

El monopolio de campw ha sido muy controvertido debido a los contratos leoshyninos que negocioacute aseguraacutendose el mercado por deacutecadas no soacutelo en los productos existentes sino tambieacuten en los futuros Tarifas muy elevadas lenta introduccioacuten de nuevas tecnologiacuteas y medidas muy duras para extraer dinero a los usuarios han estado a la orden del diacutea Por ejemplo debido a la falta de divisas en Jamaishyca campw no podiacutea surtir los sistemas p b x a los usuarios Estos pudieron adquishyrirlos por 5 000 doacutelares en Miami pero al ingresarlos a Jamaica debiacutean venshyderlos a C amp w por u n doacutelar y luego alquilarlos de la misma empresa

Los gobiernos de la o e c o y el de Jamaica han impugnado exitosamente el monopolio de campw en los uacuteltimos antildeos ayudados en buena medida por la negoshyciacioacuten para la liberalizacioacuten del sector en la o m c La Comisioacuten de Comercio Justo de Jamaica desempentildeoacute un importante papel en debilitar el monopolio de campw al hacer posible que los usuarios pudieran elegir la adquisicioacuten de sus apashyratos y prohibir a la empresa cobrar un cargo extra a los productores de intershynet Tambieacuten la obligoacute a efectuar cambios en sus servicios de correo de voz y de informacioacuten para que no estuvieran disponibles automaacuteticamente dejando la opcioacuten de contratar el servicio al usuario

Los paiacuteses de la o e c o con excepcioacuten de Montserrat y Antigua y Barbuda crearon una estructura reguladora comuacuten la Comisioacuten de Telecomunicaciones del Caribe Oriental ( c t c o ) y subcomisiones en cada paiacutes para asegurar la comshypetencia y dar ntilden al monopolio antes existente Esta medida ayudoacute a solventar la escasez de recursos humanos calificados La c t c o se encarga de regular los aspectos teacutecnicos y recomienda las licencias las cuales deben ser aprobadas por los ministerios respectivos del paiacutes de que se trate Las agencias nacionales reshygulan las Class Licences

En la mayoriacutea de los paiacuteses del Caricom hay buen nivel de competencia en servicios inalaacutembricos Digicel ofrece servicios en todos los paiacuteses regulados por la c t c o en Jamaica y muy pronto en Trinidad y Tabago mientras que a t amp t sigue a Digicel muy cerca Hay buena competencia en servicios de internet Sin emshybargo campw auacuten controla la red de fibra oacuteptica y provee un servicio de banda ancha ocho veces maacutes caro que en Asia

R e c u a d r o v i 4 Telecomunicaciones



Tal p ro b lem a no debe se r ana lizado al m argen de la h is to ria y el contex to social ya que las consideraciones p u ram en te econoacutem icas no com prenden las cuestiones de desarro llo involucradas

Es p recisam ente este p rob lem a el que explica la sensib ilidad poliacutetica en S an ta Luciacutea y las B aham as sobre el servicio de taxis p a ra tu ristas los cuales son operados p o r pequentildeos em presario s negros El servicio es c la ram en te ineficiente pero el gobierno de S an ta Luciacutea no desea re fo rm arlo porque eso significariacutea p eacute rd id a de em pleos con tro l del servicio p o r em presas grandes (de las elites blancas) y peacuterd ida de votos E n las B aham as en cam bio se abrioacute el servicio y los cap ita les b lan co s h a n en trad o a eacutel (P lay Tours y M ajestic Tours) m ien tras que en S an ta L uciacutea u n a ley p ro h iacuteb e abrirlo Desde luego la inefic iencia no es b u en a y a lguna so lucioacuten d eb e raacute en co n tra rse p a ra re shym ediarla pero u tilizar la ley de com petencia p a ra desin tegrar el dom inio de la Asociacioacuten de Taxis no es po liacutetica puacuteb lica socioeconoacutem icam ente viable

La recom endacioacuten de Gal de que el uacuten ico objetivo de la po liacutetica y la ley de com petencia debe se r la eficiencia si se ap lica ra ind iscrim inadam en te provocariacutea explosiones sociales D esam parar a los taxistas negros ab rir iacutea la p u erta del negocio a los ricos em presarios b lancos y dejariacutea en la calle a u n g rupo social con pocas opciones de em pleo Debe en co n trarse u n a solucioacuten poliacuteticam ente viable M aacutes auacuten debe h ab e r u n a po liacutetica de ap e rtu ra selectishyva en la que los sectores sensibles al desem pleo y la in seguridad a lim en ta shyria sean protegidos de las im portaciones subsid iadas

Las concen traciones y los cerrados grupos de negocios se reflejan en la om nipresencia de las ju n tas directivas com unes en la regioacuten E ste fenoacutem eno p o d riacutea justificarse acaso en econom iacuteas tan pequentildeas com o la de S an Vicenshyte y las G ranad inas que tien en m uy poca gente calificada no asiacute en Trinishyd ad y Tabago o Jam aica d o n d e el fenoacutem eno tam b ieacute n es ev idente Es n e shycesario p ro h ib ir que las ju n ta s directivas de d is tin tas em presas incluyan a los m ism os m iem bros en los paiacuteses del C aricom p o rq u e eacutesta es u n a de las m an e ra s en que los p o seed o res de ca p ita l d o m in an te m a n tie n e n co n tro l sobre la econom iacutea

Los v iacutenculos en tre las elites econoacutem icas y p o liacuteticas fac ilitad o s p o r la pequentildeez de las sociedades y la fam ilia rid ad de las re laciones personales c rean o p o rtu n id ad e s p a ra d e te rm in ad o s em p resario s en p e rju ic io de sus rivales E n todos los paiacuteses donde se efectuaron en trev istas tra ta r este uacute ltishym o prob lem a fue considerado m aacutes decisivo que las m edidas antitrust p a ra log rar u n a com petencia ju sta y a la vez los tem as de gobernab ilidad fueron considerados inseparab les de los de com petencia

En Belice la Comisioacuten de Agua y Alcantarillado fue privatizada en marzo de 2001 Ahora se llama Belize Water Supply Ltd ( b w s l ) y 82 de sus acciones son propiedad de la empresa europea Cascal B V Los directivos de b w s l entrevistashydos informaron sobre la restructuracioacuten que han hecho desde que compraron la empresa Afirman haber encontrado mucho derroche de recursos noacutemina exceshysiva materiales de mala calidad procedimientos de control laxos indisciplina y problemas contables Fuera de la ciudad de Belice la contabilidad se haciacutea mashynualmente y habiacutea muchos errores de facturacioacuten La contabilidad se hace ahoshyra en computadora y pronto se introduciraacute un sistema automatizado de facturashycioacuten centralizado Muchos empleados han sido remplazados y el personal se ha reducido de 300 a 200 trabajadores Los nuevos duentildeos heredaron una deuda de 52 millones de doacutelares y una infraestructura obsoleta que la empresa anterior habiacutea empezado a remplazar tarea que la actual continuacutea Otro problema que los nuevos duentildeos enfrentan es la falta de economiacuteas de escala pues Belice es un paiacutes del tamantildeo de Gales con una poblacioacuten comparable a la de un pequentildeo poblado de Gales Esto incrementa el costo de la infraestructura y el servicio La dificultad de acceso a divisas extranjeras pone trabas al progreso en la restrucshyturacioacuten y actualizacioacuten del equipo

La Compantildeiacutea de Agua y Alcantarillado ( c a a ) de Santa Luciacutea es propiedad del gobierno y opera con peacuterdidas Los subsidios gubernamentales se usan para pagar salarios y ofrecer preacutestamos con fuerte merma del tesoro Se construyoacute una presa con 131 millones de doacutelares prestados por Kuwait pero se descuidoacute la distribucioacuten del liacutequido Ahora se requiere aumentar las tarifas para pagar el costo del agua pero poliacuteticamente es una medida difiacutecil de tomar Existen opinioshynes en el sentido de que la compantildeiacutea carece de credibilidad en el mercado de dineshyro y que no hay compradores interesados El Banco Mundial y el Banco de Desshyarrollo del Caribe financiaron un proyecto para desarrollar la regulacioacuten y reformar la ley de abasto de agua para mejorar la eficiencia y la infraestructura El primer ministro firmoacute un memorando de entendimiento con una empresa del Reino Unido pero la c a a lo rechazoacute El abasto de agua en Santa Luciacutea es un asunto altamente politizado

La situacioacuten en San Vicente es notoriamente distinta La compantildeiacutea de agua es propiedad del gobierno pero opera sobre bases comerciales y sin interferenshycia poliacutetica Durante los uacuteltimos 15 antildeos ha funcionado con nuacutemeros negros sin necesidad de subsidio De hecho es la compantildeiacutea la que subsidia al gobierno porque aplica una tarifa especial a las oficinas gubernamentales Las tarifas se mantuvieron en el mismo nivel durante 17 antildeos En 2003 fueron incrementadas

R e c u a d r o v i5 Agua

378 EV A LU A CIOacute N D E LA RELEV A N C IA D E LAS L E Y E S

en 10 Aparentemente la poliacutetica de cobro de tarifas es eficaz y quien no paga se queda sin el servicio incluso las oficinas del gobierno Eacuteste tiene que pagar tambieacuten el aspecto social del servicio como los depoacutesitos de agua

F u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l) elaboracioacuten propia

Se co n sid e ra p re o cu p an te tam b ieacuten el im p ac to del co m erc io in fo rm al sobre la com petencia Los altos niveles de activ idad delictiva v incu lada con la co rru p c ioacute n de fun c io n ario s ad u an ero s y de o tro s d ep a rtam en to s se t r a shyd u cen en en o rm es ca rg as de co n tra b a n d o en Belice Jam aica T rin id ad y Tabago y S an V icente y las G ranad inas E l com ercio fo rm al es incapaz de com petir con los precios de estos co n trab an d is tas y m uchos estab lecim ienshyto s h a n ten id o que cerrar E n Jam a ic a la v iab ilid ad de m u ch o s negocios form ales estaacute am enazada Los negocios p adecen altos costos de seguridad p o r los elevados iacutendices delictivos en Jam aica y T rin idad y Tabago El n a r shyco traacutefico y el lavado de d inero a traveacutes de negocios de m enudeo son activ ishydades m uy d ifund idas en m uchos paiacuteses

Regulacioacuten y control d e fusiones ( r c f )

La reg u lac ioacute n y co n tro l de fu siones no se co n s id e ran re lev an tes p a ra las econom iacuteas del C aricom Los niveles de concen trac ioacuten re su ltad o p arc ia l de los esfuerzos p o r a lcan zar la efic iencia m iacuten im a de escala p a recen validar este argum ento Incluso en los casos de p ro d u c to s s in com petencia de im shyp o rtac io n es hay u n a rg u m en to a favor de la efic iencia m iacuten im a de escala P o r extensioacuten el fenoacutem eno crea b a rre ra s de e n tra d a po rq u e los m ercados soacutelo p u ed e n a lo ja r a u n n uacute m ero lim itad o de ac to res P a ra q u ien es d e sa shyfiacutean a los com erc ian tes establecidos el costo de in g resa r es a lto (de aq u iacute la v iab ilid ad de los ca rte les de im p o rtad o re s que a b a s te cen a los p eq u entilde o s actores)

A p esa r del a rg u m en to de la eficiencia m iacuten im a de escala hay sectores en los que se ju stifica la com petencia de varias em presas p a ra benefic iar a los consum idores Un ejem plo de u n m ercado donde esto seriacutea necesario es el de la C om pantilde iacutea de A utobuses Novelo Eacute s ta co m p roacute to d as las liacuteneas de au tobuses foraacuteneos de Belice e in cu rrioacute no soacutelo en p raacutec ticas d ep redadoras p ara expulsar a sus com petidores del m ercado y co m p rar sus liacuteneas sino que


les p roh ib ioacute com o p a r te del co n tra to de com praven ta so lic ita r nuevas lishycencias de operacioacuten d u ran te 15 antildeos iquestPodriacutea u n reacuteg im en de regu lacioacuten y con tro l de fusiones im p ed ir esta concen tracioacuten E n este caso hubo p ro b leshym as de go b ern ab ilid ad involucrados O tro caso digno de n o ta es la fusioacuten de algunas em presas lecheras en B arbados justo an tes de la prom ulgacioacuten de la ley de com petencia p a ra no se r investigadas Las p ro testas de los agricu lshyto res p roduc to res de leche reflejaron el im pacto negativo de la fusioacuten en el m ercado P or uacuteltim o la co m p ra de S tag B eer p o r Caribe B eer Ltd en Trinishyd ad y Tabago a fines de los antildeos o ch e n ta im plicoacute que se m o n o p o liz a ra la p roduccioacuten de cerveza con m uy poca com petencia fo raacuten ea p o r las b a rre ra s im puestas en tonces p o r el gobierno

P arece que la regu lacioacuten y el con tro l de fusiones puede se r im p o rtan te p a ra las pequentildeas econom iacuteas S in em bargo cada caso debe ana lizarse con m ucho cuidado Los criterios de las grandes econom iacuteas no pueden ap lica rshyse irreflexivam ente en las pequentildeas S eriacutea necesario fo rm u lar criterios adeshycuados p a ra su escala en lu g ar de sim plem ente p ro h ib ir las fusiones cu an shydo reducen de m an era im p o rtan te la com petencia

La recom endacioacuten de Gal sobre el u m b ra l de las fusiones es razonab le pero insuficiente Asiacute en el sec to r b an cario se requ iere m aacutes concen trac ioacuten p a ra e lim in a r a los pequentildeos bancos y p e rm itir que unos cu an to s grandes com pitan sobre bases de precios E sto p o d riacutea red u c ir las tasas de in tereacutes y el spread de los p reacutestam os Debe no tarse sin em bargo que las v iacutectim as seshyr iacutean los bancos locales M aacutes auacuten en los paiacuteses pequentildeos dom in an las g ran shydes em presas y si el u m b ra l de fusiones fuera calculado sobre el porcen ta je que eacutestas re p re se n ta n en el co n ju n to de la eco n o m iacutea la m ay o riacutea de las em presas pequentildeas re su lta riacutean excluidas El anaacutelisis de Gal no considera la a lta p resencia de la i e d en las econom iacuteas po rque no es u n aspecto significashytivo en los casos que exam inoacute

Q uizaacute la so lucioacuten sea fijar el u m b ra l en u n nivel bajo p a ra p e rm itir la partic ipacioacuten de los m ayores ac to res locales y ap lica r u n crite rio p a ra equ ishyl ib ra r la d ism in u c ioacute n de los com petido res y la n ecesid ad de la co n c en tra shyc ioacute n p a ra a u m e n ta r la efic iencia E n la U nioacuten E u ro p ea p o r ejem plo la cuestioacuten que se p lan tea es si las fusiones estaacuten creando excesiva co n cen trashycioacuten E sto puede ser m aacutes relevante p a ra las econom iacuteas pequentildeas T am bieacuten deben en co n tra rse m edios p a ra lim ita r el n uacute m ero de fusiones que pu ed en se r investigadas debido a los recursos lim itados de los gobiernos y la com shyplejidad del anaacutelisis

La c c j se creoacute en 1993 para implantar la Ley de Competencia Justa Estaacute forshymada por un director ejecutivo y cuatro comisionados designados por el Minisshyterio de Comercio Ciencia y Tecnologiacutea Su presupuesto depende completashymente del gobierno El director ejecutivo es responsable de la operacioacuten diaria de la comisioacuten

La funcioacuten principal de la c c j es investigar por su propia iniciativa o a petishycioacuten de parte la conducta de los negocios y determinar si contraviene la ley La c c j no incluye provisiones para regular las fusiones pero comprende competenshycia y defensa del consumidor

Las conductas anticompetitivas tipificadas en la ley son abuso de poder dominante alianzas que disminuyen la competencia manipulacioacuten de licitacioshynes y colusioacuten para ofertar condiciones de precios miacutenimos de reventa restricshycioacuten de mercados tratos exclusivos arreglo de precios y ventas condicionadas La defensa del consumidor incluye la prohibicioacuten de publicidad engantildeosa preshycios superiores a los anunciados falta de disponibilidad de artiacuteculos anunciados coacutemo gangas doble etiquetado y ventas condicionadas

El presupuesto anual de la c c j es de aproximadamente 60 000 doacutelares y no cobra comisiones Las multas son fijadas e impuestas por los tribunales y el dishynero recaudado se destina a los fondos consolidados Hay cinco comisionados que realizan una funcioacuten cuasijudicial actualmente son el director ejecutivo dos abogados y dos contadores El resto del equipo incluye teacutecnicos y personal de apoyo La parte teacutecnica del equipo comprende abogados economistas invesshytigadores y oficiales encargados de recibir quejas asiacute como personal administrashytivo y de apoyo El equipo completo del c c j consta de 21 personas Los puestos de economista superior y consejero legal superior han estado vacantes durante alguacuten tiempo

Hay un serio problema de rotacioacuten de personal pues dos funcionarios en promedio al antildeo se van a otro ministerio o regresan a estudiar Los salarios se ubican en el mismo nivel de los del sector privado Como todas las instituciones gubernamentales la CCJ tiene poco presupuesto y pocos fondos para financiar capacitacioacuten fuera del paiacutes y praacutecticas de internos en otras instituciones

Un asunto importante planteado por el regulador financiero es el alcance de la jurisdiccioacuten de la c c j y su demarcacioacuten frente a otras instituciones gubershynamentales en particular frente al regulador financiero donde no estaacute claro quieacuten tiene primaciacutea

Entre 1993 y 2002 la CCJ atendioacute aproximadamente 420 casos en sectores donde hay insuficientes participantes como servicio de televisioacuten por cable

R e c u a d r o v i 6 La Comisioacuten d e Comercio Justo d e Jamaica ( c c j)

agua embotellada gaseosas telecomunicaciones cemento loteriacutea harina sushypermercados petroacuteleo cerveza y seguros de salud Los acusaciones maacutes freshycuentes denunciaron precios depredadores tratos exclusivos manipulacioacuten de precios negativas a negociar y condiciones de precios de reventa

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (c e p a l) elaboracioacuten propia

E valuacioacuten d e l o s m eacute r it o s d e las l e y e s d e co m peten cia

EN LAS PEQUENtildeAS ECONOMIacuteAS

iquestLas leyes de competencia son relevantes para el desarrollo

E l desarro llo es defin ido aq u iacute no soacutelo com o crec im ien to econoacutem ico sino tam b ieacuten com o crecim iento con equidad de m odo que la calidad de vida de los g rupos de m en o r ingreso resu lte m ejorada U na conc lusioacuten de esta in shyvestigacioacuten es que las leyes de com petencia siacute son im p o rtan tes p a ra el desshyarro llo pero deben ad ecu arse en fun c ioacute n de las necesidades de las p eq u eshyntilde a s eco n o m iacuteas a fin de que co n s id e ren su ta m a ntilde o lim itad o y tem as de in tereacutes puacuteblico La cartelizacioacuten puede ser d antilde in a p a ra los consum idores y debe ser regu lada com o en los casos del p an esencial p a ra los g rupos de m en o r ingreso los carteles de em barque en T rinidad y Tabago y la conducshyta d ep red ad o ra en el sec to r aviacutecola que p rovocoacute g ran d es oscilac iones de p recios en perju ic io de los consum idores

La cad en a p roduc tiva sideruacute rg ica in teg rad a hac ia a traacutes de T rin idad y Tabago fue in ic ia lm en te co n ceb id a com o p a r te de u n a e s tra te g ia de d esshyarrollo p a ra d a r a la p roduccioacuten m ayor valor agregado usando m aterias p rishym as locales La re fineriacutea tuvo u n papel decisivo com o abasteced o ra del in shysum o E sta in d u stria nacioacute a p rincipios de la deacutecada de 1980 y h a abastecido a la in d u s tr ia de la co n stru cc ioacute n co m p etitiv am en te g en e ran d o em pleo y ah o rran d o divisas Al privatizarse la fund icioacuten y venderla a las em presas in shytegradas hac ia abajo de la cadena p roductiva quedaron a m erced de la Corshypo rac ioacute n M ultinacional Ind ia cuya co n d u c ta d ep red ad o ra ah o ra am enaza la v iab ilidad del sector E n efecto los p recios cob rados p o r el acero son m u shycho m aacutes altos que el p rom edio m undial Ya en enero de 2002 estos precios eran 27 m aacutes altos que el p rom edio m undial pero au m en ta ro n 40 en ocshytu b re del m ism o antildeo E n d iciem bre b a jaro n y se ub icaro n 35 arriba h asshyta que en enero de 2003 descend ieron ab ru p tam en te h as ta q u ed a r 55 so-


bre el nivel m u n d ia l20 La situacioacuten em peora p o r el hecho de que los d is trishybu idores no son inform ados de los cam bios de precio lo cual causa estragos en su relacioacuten con sus clientes al no entregarles el p roducto al precio acordashydo O tra q u e ja es que las en treg as no son d e sp a ch ad a s in m ed ia tam en te p o rq u e la d o cu m en tac ioacute n no se co m p le ta h a s ta que se cu m p len to d as las oacute rd en es del d iacutea de m o d o que los cam io n es p u ed e n p e rm a n e c e r varad o s h as ta 12 horas

Tam bieacuten hay indicios de que los productos rechazados p o r m ala calidad son revendidos en el m ercad o de T rin idad y Tabago y que a p e sa r de que hay norm as oficiales de calidad la Ispa t21 no las aplica El p roblem a es que la o ficina de n o rm as no tiene capacidad p a ra verificar la ca lidad del p ro d u cshyto p a ra lo cua l debe c o n tra ta r expertos ex ternos y tam p o co tien e au to rishydad p a ra confiscarlo La visioacuten de los d istribu ido res es que la Ispa t estaacute t ra shytan d o de fo rzar el cierre de las faacutebricas de la cadena p roductiva hac ia abajo p a ra despueacutes im p o rta r p ro d u c to s sem iterm in ad o s de In d o n esia y Meacutexico o bien co m p ra r esas em p resas locales y lo g ra r as iacute la in teg rac ioacute n vertical De hecho u n a com p antilde iacutea ya abandonoacute el m ercado U na ley de com petencia y la capacidad p a ra h acerla efectiva p o d riacutean reso lver este p ro b lem a en b eshyneficio del desarrollo

S in em bargo en las econom iacuteas pequentildeas hay p rob lem as que no pueden resolverse re fo rzan d o las leyes de co m p eten cia sin in c u rr ir en serias co n shyfrontaciones com o la que o cu rririacutea con el cartel de taxis o con el spread de los bancos ya que tales p rob lem as no son consecuencia de la colusioacuten sino de lim itaciones estruc tu ra les Pero hay o tros elem entos com o las altas ta shysas de in tereacutes que ob stacu lizan el desarro llo pues el costo del d inero p ara los negocios es proh ib itivo en com paracioacuten con el de los paiacuteses in d u stria lishyzados Las com isiones de regulacioacuten financiera y de com petencia deberiacutean b u sca r u n a so lucioacuten a este problem a La poliacutetica de p reacutestam os selectiva de los bancos excluye no soacutelo a los pequentildeos em p resario s trad ic iona les sino tam bieacuten a los in teresados en las tecnologiacuteas de la in form acioacuten sec to r en el que los pequentildeos em presario s tienen b uenas posib ilidades de co m p etir en rsquo el plano global D esafortunadam ente las ldquoideasrdquo no in sp iran suficiente conshyfianza en los banqueros com o p a ra que respalden este tipo de proyectos

P or tan to los reg iacutem enes de com petencia deben ad ap ta rse a los niveles

20 Informacioacuten generada por la Downstream Steel and Wire Rods Association y entregada a la autora en entrevista

21 Caribbean Ispat Limited es la empresa acerera maacutes grande del Caribe asiacute como el mayor complejo industrial no petrolero en Trinidad y Tabago

EVALUACIOacute N D E LA RELEV A N C IA D E LA S L E Y E S 383

de co n cen trac ioacute n necesario s en las econom iacuteas pequentildeas de m odo que las f em presas p u ed an a lcan za r la efic iencia m iacuten im a de escala De ah iacute tam b ieacuten V que la regu lac ioacuten de fusiones ten g a que ser ap licad a de acu erd o con cad a I caso u tilizando criterios adecuados en vez de soacutelo m ed ir la reduccioacuten de la f com petencia en el m ercado

F inalm ente las leyes de com petencia p u ed en ev itar el abuso del p o d er de m ercado de las corporaciones m ultinac ionales residentes en el paiacutes sal- j

vo que la a s im e tr iacutea de p o d e r lo im p id a C om o estas eco n o m iacuteas so n a lta- j m en te d ep en d ien tes de la i e d y los b en e fic io s del d esa rro llo p u ed e n se r m edidos p o r los niveles de ap rop iacioacuten del valor agregado p o r la econom iacutea local las leyes de com petencia p u ed en ser in stru m en to s im p o rtan tes p a ra evitar el contro l excesivo p o r p arte de las co rporaciones m ultinacionales

iquestQueacute tan aplicables a las pequentildeas econom iacuteas son las prem isas teoacutericas de las leyes y poliacuteticas de competencia

i) Prem isa 1 La eco n o m iacutea de m erc ad o co m p etitiv a es la m aacutes e fic ien te y provee el m aacutexim o de bienestar P ara ser exitosa necesita leyes estric tas que salvaguarden el p roceso de com petencia Criacutetica D ada la e s tru c tu ra de las p eq u entilde as eco n o m iacuteas del C aricom se r iacutea s im p lis ta y e rroacute n eo ap lica rles la p rem isa 1 p a ra im ponerles po liacuteticas de com petencia com pletam ente ab ie rshyta s y lib era les E s ta s eco n o m iacuteas n o e s taacuten in teg ra d as in te rn a m e n te n i se m ueven p o r siacute m ism as sino que responden a estiacutem ulos de d em an d a ex tershyn a de la e co n o m iacutea global S us m ercad o s so n d em asiad o p eq u entilde o s com o p a ra que las em presas a lcancen la efic iencia m iacuten im a de escala y sean gloshyba lm en te com petitivas E l d o m in io de la inversioacuten ex tra n je ra y la d ep e n shydencia de las im portaciones de term inan que los beneficios obtenidos fluyan al extranjero C iertam ente la eficiencia p o d riacutea alcanzarse si las econom iacuteas fueran com pletam ente dirigidas p o r el m ercado pero iquesta queacute costo El b ien shyes ta r se escap ariacutea de la econom iacutea local favoreciendo p o r c ita r u n caso a los p rod u c to res agriacutecolas ex tran jeros subsid iados m ien tras que p o r ejem shyplo en B elice a lre d e d o r de 50 de la fu e rza de tra b a jo q u e d a riacutea d esem shyp lead a y red u cid a a la m iseria y la seg u rid ad a lim en ta ria e s ta riacutea co m p ro shym etida p o r la escasez de divisas

La ley de co m p eten cia es re levan te p a ra los sec to res n o com ercializa- bles p rin c ip a lm en te los servicios p e ro d eb e riacutea se r flexible no de h ierro E n este sentido los hallazgos de la p resen te investigacioacuten son co n tra rio s a


los de PWHC que recom ienda leyes estric tas po rque seguacuten su visioacuten la flexishybilidad perju d icariacutea la credibilidad Lo cierto es que las leyes p erd eriacutean creshydib ilidad si van co n tra los objetivos de desarrollo

ii) Premisa 2 Al en fre n ta r la p resioacute n de la com petencia las em presas h ac en el u so m aacutes efic ien te de los re cu rso s e in n o v an a fin de a lc a n z a r el u m b ra l com petitivo Criacutetica E n las econom iacuteas pequentildeas la com petencia de b ienes im portados p roduc idos p o r g randes em presas ex tran jeras es dem ashysiado fuerte com o p a ra p e rm itir la supervivencia de las pequentildeas em presas locales incluso si o p era ran en el nivel m aacutes eficiente posible debido a lim ishytac iones e s tru c tu ra les E s taacute c laro que eacutestas no in v ie rten en investigacioacuten y desarrollo ni son capaces de innovar debido a lim itac iones de tam antilde o y au sen c ia de u n am b ien te favorab le a la innovacioacuten E n estas c irc u n s ta n shycias la co m p e ten c ia no d e sa ta r iacutea la in n o v ac ioacute n y la e fic ien cia d in aacutem ica salvo en casos excepcionales Lo a n te r io r no n ieg a la im p o rta n c ia de las leyes de com petencia p a ra d isc ip lina r a las em presas del sec to r no com ercializable ni tam poco d escarta la posib ilidad de que en ellas p u ed an o cu rrir acicates p a ra la innovacioacuten elem ental

iii) Premisa 3 H ab raacute perdedores en el proceso pero no son las leyes de co m p eten c ia s ino las p o liacutetica s g u b ern am en ta le s las que d eb en e n fre n ta r este problem a Criacutetica E sta es la idea convencional de los expertos en com shyp eten c ia com o p w h c Sin em bargo los gobiernos de las econom iacuteas peq u eshyntildeas no tien en cap ac id ad fin an c ie ra p a ra ap o y ar em p resas en b an ca rro ta tam poco expiden cheques p a ra los desem pleados n i tienen capacidad p ara in d u c ir a las em p resas d esp lazad as h ac ia o tra s ac tiv idades N u estro s h a shyllazgos apoyan c laram en te la necesidad de u n a po liacutetica de com petencia d ishyfe ren c iad a p a ra p ro teg e r el em pleo y los sec to res p ro d u c tiv o s y ev ita r la desin tegracioacuten del tejido social Al fo rm ularse las leyes de com petencia deshybe considerarse el in tereacutes puacuteblico cuando el em pleo de los sectores vu lnerashybles pelig re y los cap ita le s a tr in c h e rad o s en c u en tren esp ac io p a ra lo g ra r m ay o r co n cen trac ioacute n y p rovocar m ayor divisioacuten racial E n este sentido el enfoque de S udaacutefrica de m an ten e r u n a c laacuteusu la de in tereacutes puacuteb lico es m aacutes re levante p a ra las econom iacuteas pequentildeas que la recom endacioacuten de Gal acershyca de que los objetivos sociales no deberiacutean p esa r en la fo rm ulacioacuten de poliacuteshyticas de com petencia

A hora bien pese a las an terio res diferencias n uestro s hallazgos apoyan parcia lm ente las siguientes conclusiones de Gal

1) La p roh ib ic ioacuten de fusiones que au m en ten la concen trac ioacuten p o r a r rishyb a de um brales re la tivam ente bajos seriacutea d antilde in a y deberiacutean adop tarse u m shy


brales m aacutes altos que los de las econom iacuteas grandes No obstan te la fijacioacuten del u m b ra l deberiacutea co n sid erar la p resencia de corporaciones m u ltin ac io n ashyles en estos m ercados y no ser ta n a lta com o p a ra im ped ir la partic ipacioacuten de em presas locales en el sec to r no com ercializable

2) Las econom iacuteas pequentildeas d eb e riacutean d e jar de ver com o ilegales per se los acu erd o s con potencia] p a ra in c re m en ta r la efic iencia p ro d u c tiv a y d ishynaacutem ica E sto es cierto p a ra la eficiencia productiva pero la eficiencia d in aacuteshym ica ra ra s veces o cu rre en estas econom iacuteas com o resu ltad o de la com peshytencia M aacutes auacuten la m ayoriacutea de las em presas ad o p tan tecnologiacuteas existentes y son reacias a invertir p a ra desa rro lla r nuevas

3) Las econom iacuteas pequentildeas deb eriacutean ad o p ta r u m bra les de dom in io de m ercado m aacutes bajos que los de las econom iacuteas grandes

4) P a ra ro m p e r la co o rd in a c ioacute n o ligopoacute lica las a u to rid a d e s d eb en ad o p ta r po liacuteticas estric tas co n tra la co lusioacuten de las em presas

S eguacuten p w h c co incid iendo con Gal el c rite rio de econom iacuteas de escala no es necesario en los paiacuteses pequentildeos ya que pueden ser a lcanzadas a t ra shyveacutes de las exportaciones S in em bargo los paiacuteses del C aricom no exportan m ucho m aacutes que m aterias p rim as y los p rob lem as de com petencia se detecshytan m aacutes b ien en los sectores nacionales especialm ente en la cad en a im p o rshytac ioacute n -d is trib u c ioacute n -m en u d eo H ay excepciones com o T rin id ad y Tabago que tiene u n sec to r exportador v ib ran te hac ia o tros paiacuteses del C aricom in shycluyendo algunos m onopolios com o el del cem ento que p o r cierto deberiacutea ser investigado S in em bargo en general p en e tra r en los m ercados globales e s taacute m u ch o m aacutes allaacute de la capac idad de los sectores de m an u fac tu ras ligeshyras agriacutecola (con algunas excepciones) y de servicios de estos paiacuteses debido a la in fo rm acioacuten asim eacutetrica b a rre ra s no arance larias ag ricu ltu ra subsid iashyda en los E stados U nidos y la U nioacuten E uropea y rigidez estruc tu ra l E n defishynitiva la opcioacuten de au m en ta r la escala a traveacutes de las exportaciones es m uy lim itada p a ra los paiacuteses del Caricom

Tam poco se puede apoyar la posicioacuten de Gal de que ldquola d ispersioacuten de la riqueza y la creac ioacuten de em presas pequentildeas no son aconsejables po rque su inefic ienc ia se tra n sm itiraacute al m erc ad o rdquo La rea lid ad de las econom iacuteas p e shyquentildeas es que a m enos que se deje espacio p a ra las em presas pequentildeas y se lim ite el con tro l de los inversion istas ex tran jeros se p ro d u c ir iacutean exploshysiones sociales La eficiencia no puede se r el uacuten ico crite rio p a ra evaluar los a su n to s de com petencia E l d esp lazam ien to de em p resas en las peq u entilde as eco n o m iacuteas o cu rre p rin c ip a lm en te p o r las im p o rtac io n es y la i e d co n la resu ltan te p eacuterd id a de b ien esta r local


C o nfo r m a c ioacute n d e l r eacute g im e n d e c o m peten cia para adecuarlo

A LAS NECESIDADES DE LAS ECONOMIacuteAS PEQUENtildeAS

Al fo rm ular sus leyes de com petencia los paiacuteses del C aricom deberiacutean p ro shyh ib ir severam ente el abuso de las posiciones dom inantes de m ercado porque es la p rincipal con d u c ta an ticom petitiva en la m ayoriacutea de estas econom iacuteas A unque sea la provisioacuten m aacutes difiacutecil de im p lan ta r (y aunque la C om isioacuten de C om ercio Ju sto de Jam aica hay a tra ta d o pocos casos en 10 antildeos) ello no deberiacutea desan im ar a los gobiernos

La p rincipal lim itac ioacuten mdashy eacutesta es la experiencia de Jam aicamdash es la falshyta de p e rso n a l ex p e rim en tad o La g en te del C aribe tien e ca p ac id ad p a ra m an eja r problem as com plejos pero su obstaacutecu lo es la fa lta de o p o rtu n id ashydes p a ra a d q u irir experiencia debido a la escasez de recu rsos A dem aacutes es m uy difiacutecil re ten e r a las perso n as capaces porque los salarios son m uy b a shyjos De hecho la fuga de cerebros inh ibe fu e rtem en te el p o ten c ia l de desshyarrollo

D adas estas lim itaciones al d esa rro lla r sus reg iacutem enes de com petencia los gobiernos de la reg ioacuten deberiacutean co nsiderar las siguientes propuestas

a) G aran tizar asisten cia teacutecn ica p erm an en te en m etodo log iacutea de ap licashycioacuten de la ley p a ra abogados econom istas y expertos en com ercio C olocar a in tern o s y equipos de apoyo en in stituciones m aacutes m ad u ra s p a ra que ad shyqu ieran experiencia

b) Debido a que la ro tac ioacute n de p ersonal es u n p ro b lem a endeacutem ico las becas un iversitarias d eb e riacutean cond ic ionarse a la p re stac ioacute n de u n m iacuten im o de antildeos de servicio puacuteblico so pena de ten er que rem b o lsar el m onto de la beca p o r todos los antildeos de estudio A unque p arezca d racon iana esta m ed ishyda es la uacuten ica m an era de garan tizar la disponibilidad del personal necesario

c) D esarro llar u n p ro g ram a educativo especial p a ra in fu n d ir el esp iacuteritu de la co m p eten c ia en las aso c iac io n es co m erc ia les y las em p resas n ac io shynales dom inantes ya que es p raacutecticam en te inexistente y las em presas ignoshyra n la ilegalidad de m uchas de sus praacutecticas Los carteles son m aacutes com unes en las econom iacuteas m aacutes g randes del Caricom T rin idad y Tabago Jam aica y B arbados

d) Los carteles de im portadores y exportadores nacionales y regionales deben q uedar a salvo de las leyes de com petencia m ed ian te la exencioacuten de las pequentildeas y m ed ian as em presas que los in teg ran E sto ya estaacute prev isto en la c laacuteu su la de m in im um del cap iacutetu lo vin del T ra tado de C haguaram as p ero se requ ie ren c laacuteusu las en las leyes nacionales que regu len el volum en


de com pras p o r p a r te de las peq u entilde as em presas H ay u n p reced en te en la ley an tim o n o p o lio de las Islas V iacutergenes que en su a rtiacutecu lo 1505 c laacuteu su la 11 p erm ite ldquoestab lecer acuerdos form ales en tre pequentildeos em p resario s de ventas al m enudeo de m ercanciacuteas sim ilares con el p ropoacutesito de h acer com shyp ra s co n ju n tas de ta les m ercan c iacutea s a fin de lo g ra r de b u e n a fe la co m p eshyten c ia de sus negocios con voluacutem enes su stan c ia lm en te m aacutes g randes P ara los p ro p oacute s ito s de e s ta c laacuteu su la p eq u entilde o em p re sa r io rsquo es el co m erc ian te cuya fac tu rac ioacute n an u a l no exceda los 250 000 doacute lares y no em plee m aacutes de 12 p erso n asrdquo

e) S eriacutea uacute til co n s id e ra r las ven ta jas de p ro h ib ir la in teg rac ioacute n vertical en algunos sectores p a ra a seg u ra r espacio de m ercado a los pequentildeos em shyp re sa rio s o ev ita r su d esp lazam ien to p o r los g ran d es p o r ejem plo en la cadena del tu rism o E sto tam bieacuten tiene preceden tes en la ley an tim o n o p o shylio de las Islas Viacutergenes que p roh iacutebe la in tegracioacuten vertical de im portacioacuten- m ayoreo-m enudeo

f) El gobierno debe rev isar su p ro p ia conduc ta que lim ita la com peten shycia Los poliacuteticos no pueden co n d en ar y castigar la con d u c ta an tico m p etitishyva del sec to r p riv ad o m ie n tra s ellos h ac en lo m ism o al fav o recer a u n o s ac to res so b re o tros E l b u en go b iern o es esencia l p a ra que el reacuteg im en de com petencia sea tran sp a ren te y respetado p o r los p artic ipan tes Las p raacutec tishycas po liacuteticas que favorecen a los am igos y apoyan a los elem entos ilegales del com ercio in form al deben ser elim inadas con urgencia

g) Debe p resta rse especial a tenc ioacuten a la necesidad de e lim inar las ju n ta s directivas com unes cuando afecten la com petencia E sto puede ser po liacuteticashym en te delicado debido al p equentildeo tam antilde o de las sociedades y las re lacio shynes personales en tre fu n c io n ario s p uacuteb licos y la elite de negocios S in em shybargo es evidente que hay pequentildeos grupos que establecen re laciones p ara m an ten e r el con tro l econoacutem ico lo que hace m uy difiacutecil la en trad a de n u e shyvos em presarios

h) Es necesario v incu lar las leyes de com petencia con la defensa del conshysum idor p u es eacuteste se en c u e n tra c rec ien tem en te expuesto a ad q u ir ir p ro shyductos de inferior calidad provenientes de las casas d istribu idoras de Miami El m onopolio de la d istribucioacuten tiene problem as pero las nuevas fo rm as de com petencia que en fren tan esos m onopolios tam bieacuten los tienen

i) Dados los p rob lem as peculiares del sec to r ban cario en las econom iacuteas pequentildeas deben h acerse esfuerzos especiales p a ra d esa rro lla r la co o p erashycioacuten en tre los cuerpos supervisores de los bancos y las au to rid ad es de com shypetencia Si b ien se acep ta que la so lvencia de los b an co s y la estab ilid ad


fin an c ie ra tien en p rio r id a d so b re la com petencia los reg u lad o res bancarios deben ser sensibles a las necesidades de los u su ario s de la banca

j) Es evidente que debido a la fa lta de recursos h u m anos y financieros los paiacuteses del C aricom n ecesitan la m ayor asis tencia posible p a ra d esa rro shylla r y so sten er efectivam ente sus reg iacutem enes de co m p eten cia en los p lanos nac ional y regional

k) E l sec to r p riv ad o de la reg ioacute n h a exp resado p reo cu p ac ioacute n so b re la posible p ro h ib ic ioacute n de los acuerdos de in teg racioacuten vertical exclusiva en tre p roveedores y d is tr ib u id o re s S in em bargo la ex p e rien c ia de Jam aic a es alen tadora pues m u estra que las em presas se sien ten coacutem odas con las d isshypo sic io n es p o r las cu a les no p u ed e n es tab le ce r acu e rd o s exclusivos con o tras em presas


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and the w to Institute of Policy Studies Wellington Nueva Zelanda

ACERCA DE LOS AUTORES

M arcos Avalos m ex icano es d o c to r en eco n o m iacutea p o r la U n iversidad de Essex Ing laterra H a trab a jad o com o p rofesor e investigador en el In stitu to Tecnoloacutegico y de E stud ios S uperio res de M onterrey ( i t e s m ) y el C entro de In vestigac ioacuten y D ocencia E co n oacute m icas ( c id e ) y com o su b d ire c to r del D eshyp artam en to de In d u stria y F inanzas en la C om isioacuten Federal de C om petenshycia Es investigador del S istem a N acional de Investigadores

Ignacio de Leoacuten venezolano es m aestro en filosofiacutea y d o c to r en econom iacutea p o liacutetic a p o r la U n iversidad de L o n d res ( u c l ) Es Fellow del W h itn ey R H arris In s titu te for G lobal Legal S tudies (School o f Law W ashington U nishyversity in St Louis) y h a recib ido la F u lb righ t Scholarsh ip y la B ritish Che- vening Scholarship en tre o tras d istinciones p o r su traba jo acadeacutem ico Fue d irec to r de E conlex C onsulting en C aracas asiacute com o titu la r de la S u p erin shytendenc ia Pro-C om petencia de Venezuela

Reneacute Antonio Hernaacutendez salvadorentildeo es m aestro en po liacutetica econoacutem ica y d o c to r en econom iacutea p o r la U niversidad de W arwick Ing la terra adem aacutes de m aestro en desarro llo econoacutem ico p o r la U niversidad de V anderbilt en los E stados Unidos Desde 1997 es oficial p a ra asun tos econoacutem icos en la Com ishysioacuten E conoacutem ica p a ra A m eacuterica L a tin a y el C aribe ( c e p a l ) y tam b ieacuten es exshyp erto en p rog ram as de in tegracioacuten com ercial y facilitacioacuten de com ercio en el Progr am a de las N aciones U nidas p a ra el D esarrollo (p n u d ) S u s p rin c ishypales aacute reas de investigacioacuten se cen tran en la teo riacutea de crecim ien to la m a- c roeconom iacutea estru c tu ra lis ta las finanzas in ternacionales la m acroecono- m e tr iacutea ap lic a d a y la n u ev a te o riacutea del co m erc io in te rn a c io n a l H a esc rito p a ra revistas cientiacuteficas y acadeacutem icas especializadas pub licado tres libros y hecho n um erosas con tribuciones a lib ros de la c e p a l y o tros textos espeshycializados

Eugenio Rivera chileno es docto r en ciencias econoacutem icas y sociales p o r la U niversidad L ibre de Berliacuten Fue p residen te de la C om isioacuten Preventiva Censhytra l A ntim onopolio de Chile jefe de la Divisioacuten de R egulacioacuten del M inisteshy

391

392 A CERC A D E L O S A U T O R E S

rio de E co n o m iacutea de ese m ism o p a iacutes y co n su lto r del b id la f a o el B anco M undial y el pnu d E s a u to r de cinco libros y num erosos artiacutecu los en revisshytas especializadas A ctua lm ente se d esem pentildea com o p ro feso r e investigashyd o r del c id e y es consu lto r de la CEPAL subsede M eacutexico E n tre sus recientes publicaciones destacan Teoriacuteas de la regulacioacuten en la perspectiva de las po liacutetishycas puacuteb lica s y C om petencia en las te lecom un icaciones en Chile

C laudia Scha tan m exicana es m aestra en econom iacutea p o r la U niversidad de Cam bridge Ing la terra H a sido ca ted raacute tica e investigadora del c id e e invesshytig ad o ra v isitan te en varias in stitu c io n es en los E stad o s U nidos (H arvard In s titu te fo r In te rn a tio n a l D evelopm ent [h i id ] U niversidad de H arvard y C en ter fo r U n ited S ta tes-M ex ican S tu d ies U n iv ersid ad de C a lifo rn ia en San Diego en tre o tras) A ctualm ente es jefa de la U nidad de D esarrollo In shyd u stria l de la c e p a l

Taim oon Stew art de T rin idad y Tabago es docto ra en re laciones in ternac io shynales p o r el In stitu to de R elaciones In ternacionales de la U niversidad de las In d ia s O cciden ta les S an A gustiacuten T rin id ad y Tabago de cuyo S ir A rth u r Lewis In stitu te fo r Social an d E conom ic S tudies es investigadora Es viceshyp resid en ta y co o rd in ad o ra del G rupo de N egociadores sobre C om petencia (g n c ) en las negociaciones del A cuerdo de L ibre C om ercio de las Am eacutericas y p rincipa l negociadora p a ra el C aricom en el g n c

Condiciones y poliacuteticas de competencia se terminoacute de imprimir y encuadernar en el mes de abril de 2006 en los talleres de Impresora y Encuadernadora Progreso S A de C V ( i e p s a ) Calz de San Lorenzo 244 09830 Meacutexico D E En su tipografiacutea elaborada en el Departamento de Inteshygracioacuten Digital de f c e por Guillermo Carmona Vargas se utilizaron tipos New Aster de 12 1013 913 y 810 puntos La edicioacuten que estuvo al cuidado de Manlio Fabio Fonseca Saacutenchez

consta de 2 000 ejemplares

P r im e ra e d ic ioacute n 2006

Schatan Claudia y Marcos Avalos (coords)C ondiciones y p o liacuteticas de com petencia E conom iacuteas pequentildeas de

Centroameacuterica y el Caribe coords de Claudia Schatan Marcos Avalos pref por Joseacute Luis M achinea mdash M eacutexico FCE CEPAL 2006

392 p 21 x 14 cm mdash (Colee Economiacutea)ISBN 968-16-7646-7

1 Com petencia mdash Poliacuteticas 2 E conom iacutea I Avalos Marcos coord II M achinea Joseacute Luis pref III Ser IV t

LCH F1483 Dewey 337972 S747c

Distribucioacuten mundial

Comentarios y sugerencias editorial fondodeculturaeconom icacomww wfondodeculturaeconom icacomTel (55) 5227-4672 Fax (55) 5227-4694

Empresa certificada ISO 90012000

D isentildeo de la portada Laura Esponda Aguilar Fotografiacutea copy 2005 Jupiter Im ages Corporation (paisaje)

D R copy 2004 N a c i o n e s U n id a s

D R copy 2006 F o n d o d e C u l t u r a E c o n oacute m i c a Carretera Picacho-Ajusco 227 14200 Meacutexico D F

Se prohiacutebe la reproduccioacuten total o parcial de esta obra mdashincluido el disentildeo tipograacutefico y de portadamdash sea cual fuere el m edio electroacutenico o m ecaacutenico sin el consentim iento por escrito del editor

ISBN 968-16-7646-7

Im preso en M eacutexico bull Printed in Mexico

S e c c i oacute n d e O b r a s d e E c o n o m iacute a

CONDICIONES Y POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA

IacuteNDICE

Presentacioacuten por Joseacute Luis Machinea 9

I C entroam eacuterica y el Caribe E n busca de u n a po liacutetica de co m p eshyten c ia a d ecu a d a p a ra e c o n o m iacutea s p e q u e ntilde a s en desarro llo por Claudia Schatan y Marcos Avalos 11

A modo de in tr o d u c c ioacute n 11B ib lio g ra fiacutea 28

II La p ro m o c ioacute n de la com p eten c ia en C entroam eacuterica D ificu lta shydes y posib ilidades por Ignacio de L e oacute n 31

Las instituciones como punto de partida 31De la asignacioacuten social eficiente al desarrollo de capacidades

empresariales 34La coordinacioacuten eficiente del juego de economiacutea poliacutetica 51El reforzamiento de la legitimidad social de la competencia

como v a lo r 60Conclusiones 62B ib lio g ra fiacutea 63

III P oliacutetica s de c o m p e te n c ia y de reg u la c ioacute n en el is tm o c e n tro shyam ericano por Reneacute A Hernaacutendez y Claudia Schatan 65

Poliacuteticas de competencia y regu lacioacuten 66Anaacutelisis por p a iacutes 83Las peculiaridades de las poliacuteticas y condiciones de compeshy

tencia en el istmo centroam ericano 138Algunas conclusiones y propuestas de p o liacutet ica s 143B ib lio g ra fiacutea 146

IV C ond ic iones de co m p e ten c ia en el co n tex to in ternac iona l Ceshym ento a zuacute ca r y fertilizan tes en C entroam eacuterica por ClaudiaSchatan y Marcos A v a lo s 152

Condiciones de competencia en el marco internacional 155

7

Anaacutelisis regional 160Consideraciones fin a le s 220Anexo 222Bibliografiacutea 230

V R eg u la c ioacute n y co m p e ten c ia de las te leco m u n ica c io n es en Cen-troam eacuterica Un anaacute lisis com parativo por Eugenio Rivera 238

De la telefoniacutea tradicional a las comunicaciones modernas 240El proceso de privatizacioacuten el desarrolloacute y el mercado de las

telecomunicaciones en el istmo centroam ericano 243Los marcos regulatorios y de competencia de las telecomunishy

caciones en el istmo centroamericano Un anaacutelisis compashyrativo 270

Conclusiones finales y liacuteneas de investigacioacuten futuras 325B ib lio g ra fiacutea 327

VI E va lu a c ioacute n de la relevancia de las leyes de co m petenc ia en p a iacuteshyses pequentildeos E l caso del Caricom por Taimoon Stewart 331

El pensamiento usualmente a ce p ta d o 333Perfil de las economiacuteas pequentildeas vulnerables del Caricom 341Temas de competencia en los paiacuteses del C aricom 357Evaluacioacuten de los meacuteritos de las leyes de competencia en las

pequentildeas econom iacuteas 381Conformacioacuten del reacutegimen de competencia para adecuarlo

a las necesidades de las economiacuteas pequentildeas 386B ib lio g ra fiacutea 388

Acerca de los a u to r e s 391

8 IacuteN D IC E

PRESENTACIOacuteN

El desarrollo de la competencia en los mercados de los paiacuteses de Centro- ameacuterica y el Caribe tema que se analiza en el presente libro coordinado por Claudia Schatan y Marcos Avalos es una tarea pendiente de las reformas econoacutemicas emprendidas en los antildeos ochenta y noventa en la regioacuten La apuesta por el mercado como mecanismo para lograr una eficiente asignashycioacuten de los recursos tropezoacute en varios casos con grandes distorsiones y con su mal funcionamiento aspecto considerado pero al que no se dio suficienshyte importancia en la aplicacioacuten de las mencionadas reformas

La persistencia de praacutecticas anticompetitivas ha impedido que la apershytura comercial la desregulacioacuten de diversas actividades y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas arrojen los beneficios esperados en cuanto a mejorar la productividad y la eficiencia del sector productivo asiacute como a fomentar el acceso de la poblacioacuten a productos de mayor calidad y menores precios El sector productivo tambieacuten se ve afectado al no poder adquirir insumos y servicios a precios comparables con los internacionales Esto significa que la cuestioacuten de las instituciones y la adopcioacuten de normas que realcen la comshypetencia se vincula estrechamente con dos retos fundamentales que se le plantean actualmente a la regioacuten mejorar la competitividad y alcanzar un adecuado desarrollo social

Estos desafiacuteos trascienden las fronteras nacionales ya que muchas emshypresas grandes estaacuten articuladas en el plano regional e internacional por lo que su abordaje debe hacerse desde los dos frentes el interno y el regional

Con la publicacioacuten del libro C o n d ic io n es y p o liacutetic a s de c o m p e ten c ia E co n o m iacutea s pequ entilde a s de C entroam eacuterica y el Caribe se expresa nuevamente el intereacutes de la cep a l en profundizar el conocimiento y las propuestas de poliacuteshyticas en este campo especiacutefico Este es un aporte original y valioso para los paiacuteses de la regioacuten centroamericana y del Caribe aunque tambieacuten contiene reflexiones aplicables a otros paiacuteses latinoamericanos

En este libro se reuacutenen tres investigaciones hechas en los uacuteltimos dos antildeos por la Unidad de Desarrollo Industrial de la sede subregional de la c e p a l en Meacutexico ademaacutes de otros dos estudios de Taimoon Stewart e Ignashycio de Leoacuten elaborados expresamente para este volumen

9

10 PR E S E N T A C IOacute N

La Unidad de Desarrollo Industrial de la cep a l en Meacutexico ha sido pioneshyra en la realizacioacuten de estudios comparativos de condiciones y poliacuteticas de competencia en los mercados de los paiacuteses de Centroameacuterica Los paiacuteses del istmo centroamericano han avanzado en la formulacioacuten de leyes y la creacioacuten de instituciones de competencia algunas de desarrollo muy reciente y otras todaviacutea en proceso de estructuracioacuten El Salvador sancionoacute su ley de competencia apenas a fines de 2004 unieacutendose asiacute a Costa Rica y Panamaacute que cuentan con similar marco legal desde la segunda mitad del decenio de 1990

La regioacuten del Caribe por su parte tambieacuten se ha visto en la necesidad de abordar los temas de competencia tanto en el plano nacional como regional aunque con mercados mucho maacutes limitados que aquellos de las economiacuteas centroamericanas y con una experiencia valiosa pero maacutes incishypiente en materia de competencia

Las investigaciones presentadas en este volumen muestran que los facshytores culturales y poliacuteticos el capital social y las redes entre otros elemenshytos influyen notoriamente en la forma en que operan los mercados Por ello se afirma que las poliacuteticas eficaces de competencia deben adecuarse a la realidad de cada paiacutes y regioacuten De todos modos hay lecciones que aprenshyder de las experiencias especiacuteficas y abundantes elementos comunes en los paiacuteses pequentildeos que sufren por igual de recursos escasos mercados redushycidos m onopolios naturales la influencia de las grandes corporaciones multinacionales y debilidades institucionales

En definitiva el objetivo de este libro es analizar a partir de la evaluashycioacuten de casos particulares la importancia de las poliacuteticas de competencia que esperamos sirvan como insumo para la formulacioacuten de dichas poliacuteticas en otros paiacuteses de la regioacuten de caracteriacutesticas similares

J o seacute L u is M ach in ea Secretario ejecutivo de la c e pa l

I CENTROAMEacuteRICA Y EL CARIBEEN BUSCA DE UNA POLIacuteTICA DE COMPETENCIA

ADECUADA PARA ECONOMIacuteAS PEQUENtildeAS EN DESARROLLO

C la u d ia S chatan y M a r c o s Avalos

A MODO DE INTRODUCCIOacuteN

Los paiacuteses pequentildeos de Ameacuterica Latina han estado tradicionalmente abiershytos a los flujos de comercio y a la inversioacuten extranjera directa ( ie d ) de forshyma que hasta los antildeos noventa el tema de la competencia en los mercados no constituiacutea un motivo de preocupacioacuten Ahora bien con la privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas en dichas economiacuteas se hizo evidente que la apershytura no era suficiente para garantizar la competencia efectiva de los mercashydos A partir de entonces la poliacutetica de competencia adquirioacute mayor releshyvancia en el conjunto de las poliacuteticas econoacutemicas debido a los problemas suscitados por el proceso de desregulacioacuten y el traspaso de empresas del sector puacuteblico al privado Esta tendencia se reforzoacute merced a la promocioacuten de las poliacuteticas de competencia y asistencia teacutecnica ofrecidas por organisshymos internacionales como la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desshyarrollo Econoacutemicos ( o c d e ) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo ( u n c ta d ) ademaacutes de las condicionalidades atadas a preacutestamos de organismos financieros internacionales (Owen 2003) El compromiso de los paiacuteses de la regioacuten de fortalecer su poliacutetica de compeshytencia tambieacuten se plasma en varios de los tratados de libre comercio ( t l c ) firmados en los uacuteltimos antildeos En eacutestos se incluyen capiacutetulos especiacuteficos de proteccioacuten a la competencia1 en los que los paiacuteses se comprometen a evitar el m enoscabo de los beneficios del t l c por praacutecticas empresariales antishy

1 TLC Costa Rica-Meacutexico (1994) TLC Centroameacuterica-Chile (1999) TLC Centroameacuterica-Repuacute- blica Dominicana (1998) TLC Panamaacute-Provincia china de Taiwaacuten (2003) t l c Costa Rica-Cari- com (2004) Sin embargo cabe m encionar que en la praacutectica el alcance de dichos acuerdos es lim itado pues se restringen al intercam bio de inform acioacuten puacuteblica no existe una coordinashycioacuten expliacutecita y eficaz que perm ita enfrentar praacutecticas anticompetitivas derivadas de una eco-

11


competitivas y avanzar hacia la adopcioacuten de disposiciones comunes para evitar dichas praacutecticas Asimismo estos tlc contienen claacuteusulas sobre sershyvicios como telecom unicaciones2 en los que se garantiza la entrada de agentes externos a los m ism os lo cual incrementa la competencia en un mercado por lo general monopolista (wwwsiceoasorg)

En la actualidad la tercera parte de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe mdashentre los que se cuentan los maacutes grandesmdash dispone de un marco legal e institucional de competencia pero soacutelo cuatro de eacutestos pertenecen a la regioacuten de Centroameacuterica y el Caribe (Costa Rica El Salvador Jamaica y Panamaacute) La mayoriacutea de los paiacuteses pequentildeos de la regioacuten auacuten se encuenshytran discutiendo marcos legales e institucionales de competencia (incluyendo disposiciones antimonopolio de defensa del consumidor y modernizacioacuten de regulacioacuten de servicios de utilidad puacuteblica) que se han plasmado en anteproyectos de ley yo ya estaacuten siendo sometidos a consideracioacuten de sus legislaturas para su aprobacioacuten En consecuencia eacuteste es un momento proshypicio para identificar algunas experiencias y lecciones de utilidad tanto por lo que se refiere a mejorar estas poliacuteticas de competencia como para fortashylecer su aplicacioacuten en los paiacuteses de Centroameacuterica y el Caribe Una finalishydad de este libro es apoyar la reflexioacuten que se estaacute haciendo actualmente sobre poliacuteticas de competencia en las naciones de la regioacuten Asiacute se ha inshytentado relacionar las particularidades de las condiciones de competencia en economiacuteas pequentildeas con un enfoque de poliacutetica de competencia que contribuya al desarrollo econoacutemico

Tanto las naciones pequentildeas como las maacutes grandes de Ameacuterica Latina han ido reconociendo cada vez maacutes la importancia de la asignacioacuten de reshycursos por medio del mercado a medida que el sector puacuteblico abandona su papel como rector de la economiacutea De hecho hasta mediados de la deacutecada de 1980 el Estado participaba directamente en actividades econoacutemicas y fishynancieras estrateacutegicas mediante grandes empresas del sector puacuteblico A su vez este comportamiento iba acompantildeado de una fuerte centralizacioacuten y regulacioacuten de la actividad econoacutemica al tiempo que se protegiacutea a algunos

nom iacutea global como en el caso de fusiones internacionales con efectos extraterritoriales La coordinacioacuten de la d im ensioacuten in ternacional de la poliacutetica de com petencia es un punto penshydiente en dichos tratados

2 Eacuteste es el caso del t l c entre Centroam eacuterica y los Estados Unidos ( c a f t a por sus siglas en ingleacutes) que auacuten debe ser ratificado por los congresos de todos los paiacuteses socios y del TLC entre El Salvador G uatem ala y H onduras (Triaacutengulo del Norte) y Meacutexico (2000) m ientras que los TLC Centroameacuterica-Chile y Panamaacute-Provincia china de Taiwaacuten incluyen tanto un capiacutetulo soshybre telecomunicaciones como otro sobre competencia


mercados nacionales para fomentar la sustitucioacuten de importaciones3 La ied tambieacuten se condicionaba para que coadyuvara a esta estrategia de desshyarrollo y a las empresas multinacionales a menudo se les exigiacutea un porcenshytaje de contenido nacional en los bienes que fabricaban

La crisis del petroacuteleo del decenio de 1970 y de la deuda externa de prinshycipios de los antildeos ochenta que plantearon dificultades a los gobiernos para seguir ejerciendo un papel econoacutemico protagoacutenico cambioacute draacutesticamente el esquema descrito Mediante una serie de reformas se buscoacute restituir al mercado un papel esencial que condujera a los agentes a comportarse de forma competitiva a fin de ayudar al desarrollo econoacutemico y el bienestar social La experiencia internacional sugiere que el paso de una economiacutea tutelada por el gobierno a otra regida por el mercado tiene que ser sishymultaacuteneo a la puesta en marcha de una poliacutetica que genere condiciones adecuadas de competencia como parte integral de una reforma econoacutemica Lamentablemente esto no ha ocurrido al ritmo ni con la profundidad neceshysaria en Ameacuterica Latina menos auacuten en sus economiacuteas maacutes pequentildeas

La ldquoprimera generacioacutenrdquo de reformas abarcoacute la liberalizacioacuten de imporshytaciones la desregulacioacuten del sistema financiero interno la apertura a flushyjos de capitales externos y la privatizacioacuten de una amplia gama de empreshysas estatales asiacute como la adopcioacuten de una poliacutetica de equilibrio en las finanzas puacuteblicas Precisamente la finalidad de estas medidas era fortaleshycer el papel del mercado para estimular y ordenar la economiacutea (Stallings y Peacuteres 2000 Naiacutem 1999) Este fenoacutemeno en muchos sentidos adquirioacute cashyraacutecter mundial y alcanzoacute tambieacuten a los flujos de capitales y mercanciacuteas enshytre los paiacuteses desarrollados A raiacutez de estas modificaciones en la segunda mitad de los antildeos noventa especialmente entre 1997 y 2000 se concentroacute mucho el poder econoacutemico y financiero en el plano internacional El nuacutemero de fusiones y adquisiciones ( f y a) internacionales que involucraban maacutes de un milloacuten de doacutelares pasoacute de 45 en 1996 a 175 en 2000 a la vez que se elevaba notoriamente la participacioacuten de paiacuteses de la OCDE en estas transacciones (Evenett 2003) Seguacuten datos de la u n c ta d (2000) el valor total de las fusioshynes internacionales ha pasado de representar 05 del producto interno bruto (pib) mundial en la mitad de los antildeos ochenta a maacutes de 2 en 2002

Una ldquosegunda generacioacutenrdquo de reformas mdashintroducidas cuando la prishy

3 En los paiacuteses pequentildeos de la regioacuten estudiada esta m edida se ha concentrado m aacutes en los bienes agriacutecolas im portados que en productos m anufactureros ya que en estos uacute ltim os ha sido praacutecticam ente imposible para ellos im pulsar su produccioacuten nacional especialm ente en el Caribe (veacutease el capiacutetulo vi de Taimoon Stewart en este libro)


mera generacioacutenrsquorsquo no rendiacutea los frutos esperados en crecimiento inversioshynes productividad empleo y equidadmdash se abocoacute al mejoramiento de los sistemas de regulacioacuten de la administracioacuten puacuteblica del poder judicial y de la educacioacuten Varias de estas medidas se enfocaban a resolver las fallas de mercado que se volvieron evidentes con los resultados del primer bloshyque de poliacuteticas aplicadas De hecho las reformas de primera generacioacutenrdquo en muchos casos no se tradujeron en una mayor competencia en los mercashydos nacionales e internacionales sino a menudo en un abuso del poder de mercado de algunas grandes empresas o en competencia desleal en ciershytos mercados El hecho de que en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina en los antildeos noventa se introdujeran leyes de promocioacuten de la competencia y de proteccioacuten al consumidor (aunque algunos lo hicieron antes y otros auacuten no cuentan con ellas) refleja la necesidad que percibiacutean los gobiernos en este sentido Algunos de los paiacuteses con los mayores desequilibrios macroeconoacute- m icos fueron los que pusieron en praacutectica estas poliacuteticas en forma maacutes radical entre eacutestos Chile y Argentina que fueron las primeras naciones latinoamericanas en establecer formalmente el marco legal e institucional para la implantacioacuten de la poliacutetica de competencia

Las reformas econoacutemicas sobre todo las de ldquoprimera generacioacutenrdquo se caracterizaron por la uniformidad con la que se implantaron en los paiacuteses de la regioacuten (tambieacuten a escala mundial) sin considerar la especificidad de cada nacioacuten (Consenso de Washington) Las poliacuteticas de segunda generashycioacutenrdquo tambieacuten tendieron a introducirse en forma transversal dentro de las economiacuteas e incluso entre paiacuteses En particular la poliacutetica de competencia aplicada en Ameacuterica Latina se ha copiado en gran medida de las economiacuteas desarrolladas ademaacutes de que las leyes y las funciones de las comisiones de competencia son muy similares a las existentes en las economiacuteas grandes (aunque cuentan con recursos mucho menores) A causa de estas contrashydicciones recientemente ha surgido la inquietud por distinguir entre las poliacuteticas de competencia maacutes adecuadas para economiacuteas ldquopequentildeasrdquo y en desarrollo y aquellas que sirven de referencia a los gobiernos de estos paiacuteshyses para elaborar sus leyes (principalmente las de los Estados Unidos y los paiacuteses europeos)4 La clasificacioacuten de las naciones por tamantildeo es en siacute misshymo un tema de discusioacuten

En esencia se considera que las economiacuteas pequentildeas tienen condicioshynes de competencia diferentes a aquellas de las grandes porque soportan

4 Para un anaacutelisis de la evolucioacuten de las legislaciones antim onopolio de los Estados Unidos y Europa y su posible convergencia veacutease Niels y Ten Kate (2004)


un grupo limitado de empresas en la mayoriacutea de sus actividades econoacutemishycas5 y ello se refleja en una mayor concentracioacuten de sus empresas y en una mayor exposicioacuten a praacutecticas no competitivas (Gal 2003) Esta restriccioacuten de tamantildeo puede superarse hasta cierto punto si hay libertad para que los bienes y servicios nacionales tengan acceso a los mercados internacionales y viceversa Se debe reconocer que incluso con una poliacutetica comercial de apertura se dificulta levantar todas las barreras al comercio que existen enshytre otras las culturales las geograacuteficas y las derivadas de la diversidad de normas de calidad Los paiacuteses latinoamericanos y quizaacute auacuten maacutes los peshyquentildeos tienen arraigadas tradiciones anticompetitivas La concentracioacuten econoacutemica desde la Colonia la estructura oligaacuterquica y rentista de la elite que data de esos tiempos la limitada cultura empresarial las barreras inshymemoriales al comercio han sido siempre un obstaacuteculo a que se reconozca el mercado como una viacutea para la asignacioacuten eficiente de recursos (De Leoacuten 2000) La formalizacioacuten de la poliacutetica de competencia en las economiacuteas pequentildeas no es menos apremiante que en paiacuteses grandes ya que su propio tamantildeo se presta a la concentracioacuten y a que prevalezcan conductas antishycompetitivas Por este motivo se requiere una poliacutetica de competencia que se adapte a sus caracteriacutesticas y que apoye el proceso de desarrollo econoacuteshymico Asimismo debe estudiarse con cuidado la limitada aplicacioacuten de poliacuteticas de competencia nacionales en el aacutembito mundial (por ejemplo fusiones y creacioacuten de carteles internacionales) y considerar para ello la inequidad del sistema comercial internacional asiacute como la forma en que los paiacuteses maacutes pequentildeos pueden hacer frente a esta situacioacuten De hecho aunque ya se encuentran de alguna manera involucradas en la discusioacuten y negociacioacuten con las economiacuteas avanzadas respecto de poliacuteticas de compeshytencia (por ejemplo en el Area de Libre Comercio de las Ameacutericas el alca)

las naciones pequentildeas tendraacuten que participar maacutes a fondo en otros foros internacionales En la reunioacuten de la Organizacioacuten Mundial del Comercio ( o m c ) en Cancuacuten en 2003 el tema de competencia fue muy poleacutemico y se fracasoacute en el intento de llegar a un acuerdo entre paiacuteses industrializados y paiacuteses en desarrollo Es necesario tambieacuten incorporarse a otros foros munshydiales como el c u t s (Centre for International Trade Economics and Envishyronment Reports)

Los paiacuteses pequentildeos han manifestado su intereacutes por este tema en divershysas iniciativas para adoptar la legislacioacuten antimonopolio y colaborar en la

5 Podriacutea existir un m ayor nuacutem ero de em presas pero soacutelo reduciendo su eficiencia


buacutesqueda por parte de la o m c de una cooperacioacuten internacional en esta materia Asiacute ocurrioacute con la propuesta de Trinidad y Tabago presentada ante el Grupo de Trabajo en la o m c sobre la interaccioacuten entre comercio y compeshytencia en 20006 El propoacutesito de esta iniciativa era evitar que las praacutecticas anticompetitivas contrarrestaran los beneficios que el mercado comuacuten (la Comunidad y Mercado Comuacuten del Caribe o Caricom) pudiera aportar a las naciones miembros7 Esta experiencia es uacutenica entre paiacuteses pequentildeos del continente americano y un punto de referencia muy importante para otras regiones similares pues existen numerosas dificultades para crear un marshyco legal e institucional dentro de cada paiacutes que se podriacutea superar en el plashyno regional mediante la cooperacioacuten potenciar los fondos escasos para la competencia aprovechar al maacuteximo el expertise del capital humano en la reshygioacuten compartir la experiencia de los paiacuteses del Caribe en materia de coopeshyracioacuten en el tema de competencia atractiva para otros paiacuteses como los censhytroamericanos etceacutetera

Como se m encionoacute anteriormente si bien en las uacuteltimas dos deacutecadas se registroacute un crecimiento significativo en el nuacutemero de econom iacuteas que han adoptado leyes antimonopolio la mayoriacutea de las naciones pequentildeas han operado sin una poliacutetica formal de competencia De acuerdo con la inforshymacioacuten proporcionada por Singh (2002) con el apoyo en forma de asistencia teacutecnica y financiera recibida en el plano global 50 paiacuteses han promulgado leyes de competencia recientemente mientras que otros 27 se encuentran en proceso de hacerlo Cabe considerar no obstante que los paiacuteses neceshysitan cerca de 10 antildeos para adquirir la experiencia y los conocim ientos necesarios para poner eficientemente en marcha una legislacioacuten antimoshynopolios (Scherer 1994) Por consiguiente aun cuando ya tengan leyes y autoridades de competencia la mayoriacutea de las economiacuteas pequentildeas de Ameacuteshyrica Latina no cuentan con experiencia suficiente en materia de implanshytacioacuten de dichas poliacuteticas Una praacutectica usual en muchos paiacuteses de la reshygioacuten es el simple traspaso de monopolios puacuteblicos a monopolios privados sin que previamente se desarrollen los mecanismos para impedir que abushy

6 Documento w t w g t c p w 1 4 3 o m c 2 de agosto de 20007 Este reacutegimen abarca acciones anticom petitivas horizontales y verticales y abuso de poshy

der dominante No requiere regulacioacuten para fusiones y adquisiciones Debe crearse una Comishysioacuten de C om petencia Regional y los m iem bros de la Caricom Single M arket and Econom y ( c s m e ) tienen el deber de elaborar leyes de com petencia arm onizadas y establecer una Autorishydad Nacional de Com petencia La Corte de Justic ia del Caribe seraacute la Corte de Apelaciones contra las decisiones que tom e la Comisioacuten (traduccioacuten propia docum ento w t w g t c p w 1 4 3 o m c 2 de agosto de 2000)


sen de su poder de mercado lo cual va en detrimento del bienestar social (Naiacutem 1999)

Hasta el presente por lo general las economiacuteas latinoamericanas no se han planteado una visioacuten propia acerca de los propoacutesitos de poner en praacutecshytica una poliacutetica de competencia sino que han incorporado los objetivos de la poliacutetica de competencia de los paiacuteses avanzados Asiacute no se ha discutido a fondo queacute papel deberiacutea tener la competencia en el desarrollo econoacutemico y maacutes especiacuteficamente la relacioacuten entre la competencia por un lado y la efishyciencia econoacutemica los objetivos sociales la poliacutetica industrial y la balanza de pagos por otro El enfoque dominante prevaleciente en los Estados Unidos indica que la concentracioacuten es inaceptable bajo cualquier circunsshytancia Con todo existen otras visiones como la de Gal (2003) quien sosshytiene que el fenoacutemeno de la concentracioacuten puede considerarse un mal neceshysario para poder lograr economiacuteas de escala de todas formas sugiere que la teoriacutea econoacutemica convencional que sirve como base para la poliacutetica de competencia en economiacuteas grandes tambieacuten puede aplicarse a economiacuteas pequentildeas en aspectos especiacuteficos Debido a que las principales caracteriacutestishycas de las economiacuteas pequentildeas son altos niveles de concentracioacuten indusshytrial fuertes barreras a la entrada y niveles inferiores del oacuteptimo de producshycioacuten tales economiacuteas deberiacutean tolerar un mayor nivel de concentracioacuten que las economiacuteas grandes pero tener como objetivo principal la eficiencia econoacutemica y no objetivos sociales en la formulacioacuten de sus poliacuteticas de competencia En una publicacioacuten maacutes reciente Gal (2004) matiza un poco esta posicioacuten respecto de los paiacuteses pequentildeos en desarrollo Esta es una visioacuten que sin duda aporta elementos propios para economiacuteas pequentildeas y es en este sentido original De hecho se da asiacute un paso hacia la adopcioacuten de un enfoque de bienestar total en el anaacutelisis de fusiones por ejemplo seshyguacuten el cual las autoridades de competencia podriacutean ayudar a generar ciershytas economiacuteas de escala al tolerar el incremento del nivel de concentracioacuten Sin embargo Gal se refiere con el teacutermino economiacuteas pequentildeas a paiacuteses como Israel Canadaacute y Australia9 Por consiguiente el esquema es poco aplicable a economiacuteas pequentildeas y en desarrollo como las de Centroameacuteri- ca y el Caribe

8 La experiencia de privatizacioacuten en el Reino Unido y en m uchos otros paiacuteses sugiere que no es en siacute el em presariado el factor im portante que afecta el desem pentildeo de la economiacutea sino el am biente externo particularm ente el relacionado con la competencia el factor maacutes relevanshyte Veacutease Pollitt (1999)

9 En los casos de Canadaacute y Australia aun cuando tienen un territorio muy grande su poblashycioacuten estaacute muy dispersa de modo que se presenta una regionalizacioacuten de los mercados (Gal 2003)


En el contexto de este uacuteltimo tipo de economiacuteas adquieren relevancia aspectos adicionales10 Primero los problemas sociales entre los cuales destacan la lentitud para reasignar los recursos al abrir y desregular los mercados mdashdebido a la limitada gama de alternativas que estas economiacuteas ofrecen a sus factores de produccioacutenmdash que se traduce en altos niveles de desempleo y pobreza la gran proporcioacuten de la poblacioacuten ocupada en peshyquentildeas y medianas empresas y en el sector agriacutecola que no cuentan con el peso necesario en el marco de una poliacutetica de competencia aplicada en paiacuteshyses desarrollados para tener acceso a investigaciones sobre abuso de poder de mercado de las grandes empresas y la deacutebil cultura y la limitada abogashyciacutea de la competencia lo que perjudica a amplias capas de consumidores11

Un segundo aspecto que requiere una oacuteptica particular para los paiacuteses estudiados son las limitaciones presupuestarias Por esta caracteriacutestica las instituciones de competencia suelen estar sujetas a presiones poliacuteticas ya que en estos casos el poder econoacutemico y el poliacutetico se hallan estrechamente vinculados La escasez de recursos se refleja en insuficiencia de personal capacitado deficientes sistemas de informacioacuten y la imposibilidad de dar seguimiento adecuado a todos los casos de praacutecticas anticompetitivas que puedan surgir Asiacute la autoridad de competencia frecuentemente se apoya en informacioacuten imperfecta caracteriacutestica maacutes acentuada en paiacuteses como los estudiados No soacutelo se estima de forma imprecisa el poder de mercado sino que las empresas involucradas en la fusioacuten por lo regular poseen meshyjor informacioacuten sobre las ldquosinergias potencialesrdquo que el propio regulador12

10 Algunos de los puntos distintivos de los paiacuteses pequentildeos que se describen a continuacioacuten tam bieacuten son experim entados por los paiacuteses m aacutes grandes de Ameacuterica Latina y lo que los disshytingue es el grado en que los experimentan

11 La abogaciacutea por la com petencia abarca todas las actividades desarrolladas por las autoshyridades para prom over y proteger las condiciones de com petencia que no caigan en la categoshyriacutea de aplicacioacuten de la ley Esto supone la necesidad de convencer a otros organism os puacuteblicos para que se abstengan de aplicar medidas anticom petitivas que beneficien a pequentildeos grupos y dantildeen el intereacutes puacuteblico Por o tra parte tam bieacuten com prende la ta rea de ayudar a las agenshycias regulatorias a delinear con precisioacuten las vertientes de la regulacioacuten econoacutemica determ ishyn ar queacute mercados estaacuten caracterizados por monopolios naturales o cualquier im perfeccioacuten de m ercado O tra vertiente de la abogaciacutea por la com petencia se refiere a los agentes econoacutemicos y a los consum idores En este punto los esfuerzos se encam inan a que otras entidades puacuteblishycas sistem a judicial agentes econoacutem icos y puacuteblico en general esteacuten m aacutes fam iliarizados con los beneficios de la com petencia el papel de las leyes y la poliacutetica de com petencia en la p roshym ocioacuten y proteccioacuten del bienestar social

12 W hite (1987) y F isher (1987) argum entan que las ldquoganancias de eficiencia son faacuteciles de aludir pero difiacuteciles de probar F isher se p ronuncia a favor de high standards para probar las eficiencias Su argum ento se basa en varios ejemplos donde las ldquoeficiencias de gananciardquo


El tercer tema que requiere un punto de vista especial sobre los paiacuteses en estudio se refiere al inadecuado sistema judicial en el que debe apoyarse la poliacutetica de competencia y que tambieacuten estaacute vinculado a la escasez de reshycursos y presupuesto federal La falta de experiencia y capacitacioacuten de los jueces en los temas de competencia hace impredecible el tiempo que puede durar un litigio en este aacutembito y si el resultado final seraacute justo en esta mashyteria (De Leoacuten 2000 Owen 2003) Las leyes y otras disposiciones de comshypetencia promulgadas en Ameacuterica Latina no cuentan con el sistema de dereshycho consuetudinariordquo de los Estados Unidos que permite mayor flexibilidad para cambiar y perfeccionar la ley seguacuten los litigios y sus resultados Estas limitaciones conducen a que sea el aacutembito administrativo el que se encarshygue de la mayoriacutea de los casos de conductas anticompetitivas y esta instanshycia estaacute maacutes expuesta a presiones poliacuteticas e ineficiencia

En cuarto lugar el tema de fusiones y carteles internacionales tambieacuten requiere un tratamiento especial en paiacuteses pequentildeos en desarrollo Primeshyro debe tomarse en cuenta el incremento de poder de mercado por parte de las multinacionales y sus efectos de agentes dominantes en los principashyles mercados Las praacutecticas monopolistas afectan las economiacuteas pequentildeas cuando una empresa extranjera adquiere una nacional Tambieacuten pueden resultar perjudicadas indirectamente por fusiones internacionales que se dan fuera de sus jurisdicciones13 Por ejemplo como lo ha sentildealado Tichy (2001) The rule of being in the top threerdquo tiene un efecto nocivo sobre la ldquocontestabilidadrdquo14 de los mercados y es especialmente dantildeina para las ecoshynomiacuteas pequentildeas las cuales intentan que sus empresas crezcan con base en sus capacidades para competir en los mercados internacionales Sin lushygar a dudas las economiacuteas pequentildeas necesitan desarrollar una infraestrucshytura de poliacutetica de competencia para lidiar con aspectos de abuso de poder de mercado y otras praacutecticas anticompetitivas derivadas de las fusiones inshyternacionales Incluso en el caso de algunas economiacuteas pequentildeas que ya cuentan con leyes antimonopolio a menudo no se consideran los efectos de

fueron la bandera de defensa de las em presas involucradas pero nunca pudieron p ro b ar su existencia

13 Avalos y Ram iacuterez (2003) dem uestran que es factible que una fusioacuten internacional com shypuesta por dos empresas extranjeras reduzca el bienestar del paiacutes pequentildeo

14 El teacuterm ino contestabilidadrdquo traduce la palabra inglesa contestability que se refiere a un m ercado ldquocontestable Un m ercado ldquocontestable se caracteriza por no tener barreras de enshytrada de m odo que nuevas empresas pueden participar sin problemas La am enaza del ingreshyso de nuevas empresas puede ser suficiente para inducir al productor a generar una cantidad de bienes con precios cercanos a los de equilibrio

20 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L CA R IB E

carteles fusiones y otras formas de conductas anticompetitivas con dimenshysioacuten internacional Esto sin embargo quizaacute requiera una respuesta de poshyliacutetica de competencia maacutes regional que nacional

Los estudios que se presentan en este libro tienen como finalidad aporshytar una visioacuten del entorno que existe en los paiacuteses de Centroameacuterica15 y del Caribe16 en materia de competencia los avances en la construccioacuten de un marco legal e institucional de competencia y las lecciones que pueden deshyjar los paiacuteses maacutes evolucionados en este campo para aquellos que estaacuten comenzando a construir los instrumento de poliacutetica de competencia Entre los paiacuteses del Caricom soacutelo Belice17 con una superficie de 23 000 km2 es comparable con el maacutes pequentildeo de Centroameacuterica es decir El Salvador de 21 000 km2 pero el primero soacutelo cuenta con una poblacioacuten de 265 000 habishytantes en contraste con los 65 millones del segundo En cuanto a poblashycioacuten Jamaica ostenta el primer lugar en el conjunto de paiacuteses del Caribe estudiados mdashtiene 26 millones de habitantesmdash con una superficie de soacutelo 11 000 km218 El nivel socioeconoacutemico es extraordinariamente heterogeacuteneo en la regioacuten del Caribe donde en 2002 las Bahamas contaban con un p ib per caacutepita de alrededor de 13 000 doacutelares en contraste con los 2 800 de Jashym aica19 el paiacutes maacutes pobre entre los considerados del Caribe En Centroshyameacuterica la disparidad es menor pero tambieacuten hay fuertes diferencias ya que en 2003 el p ib per caacutepita era casi cinco veces mayor en Costa Rica20 que en Nicaragua

A pesar de que existe una extensa gama de publicaciones sobre caracteshyriacutesticas especiacuteficas de economiacuteas pequentildeas no abundan los estudios empiacuteshyricos que intenten evaluar las condiciones de competencia y el marco regulatorio de esas economiacuteas ni las poliacuteticas maacutes adecuadas para fortalecer sus mercados Asiacute los trabajos presentados en el presente libro constituyen un primer esfuerzo en esa direccioacuten

En el trabajo de Ignacio de Leoacuten se exponen recomendaciones para los

15 Se incluyen Costa Rica El Salvador Guatemala H onduras N icaragua y Panam aacute Belice para efectos de este libro estaacute considerado entre los paiacuteses del Caribe

16 Los paiacuteses pertenecientes al Caricom considerados en este estudio son Baham as Belice Jam aica Santa Luciacutea San Vicente y las G ranadinas y Trinidad y Tabago

17 P ara facilitar el anaacutelisis de la com petencia en Belice en este traba jo se le considera como parte del Caribe en lugar de Centroam eacuterica (como usualm ente lo cataloga la c e p a l ) porshyque con eacuteste tiene maacutes afinidades culturales y econoacutemicas

18 Informacioacuten de la c e p a l el Banco M undial y de Stew art en este libro19 Informacioacuten del Banco Mundial20 Alrededor de 4 100 doacutelares en Costa Rica y 750 en Nicaragua seguacuten cifras de la Secretashy

riacutea de Integracioacuten Econoacutem ica Centroam ericana ( s i e c a )


paiacuteses pequentildeos de Centroameacuterica basadas en la experiencia de la regioacuten latinoamericana En este capiacutetulo se brinda un anaacutelisis muy criacutetico de la base institucional de la poliacutetica de competencia y la relacioacuten que usualmenshyte se establece con otras poliacuteticas puacuteblicas De Leoacuten considera que predoshymina una visioacuten estructural y estaacutetica de los mercados en la poliacutetica de competencia y que eacutesta se ha llevado a cabo con un espiacuteritu intervencionisshyta lo que ha inhibido el desarrollo dinaacutemico e innovador de las empresas Para promover la competencia las autoridades se han apoyado en el conshytrol de las F y A que desde la perspectiva del autor representan sentildeales de dinam ism o e innovacioacuten en los mercados De hecho existe la dificultad de distinguir entre las decisiones cooperativas que pueden estar desarroshyllando algunas empresas para lograr una mayor eficiencia en el mercado y aquellas efectuadas para dantildear al competidor La presencia de carteles o la consolidacioacuten de posiciones dominantes en el mercado son consideradas en su mayoriacutea como fenoacutemenos transitorios y una agencia de competenshycia deberiacutea diferenciar estas praacutecticas Maacutes importante que el control de las f y A el papel de la poliacutetica de competencia deberiacutea orientarse hacia la remocioacuten de los obstaacuteculos y barreras legales o institucionales al ingreso permanencia y salida del mercado de empresas competidoras Las accioshynes contra los carteles y los casos unilaterales de abuso de poder de mershycado tendriacutean que ocupar maacutes a las autoridades de competencia que las fusiones y adquisiciones

La debilidad institucional de las economiacuteas pequentildeas puede ser un facshytor que limite la capacidad de implantar exitosamente una poliacutetica de comshypetencia Para De Leoacuten la poliacutetica de competencia de las economiacuteas pequeshyntildeas debe concentrarse en el desarme de las barreras del mercado antes que en atacar la concentracioacuten misma En este enfoque el papel de la autoridad de competencia en las economiacuteas pequentildeas tendriacutea que mostrarse particushylarmente activo contra las barreras gubernamentales que encarecen el cosshyto de hacer negocios que es el mayor limitante al ingreso permanencia y salida de las empresas en el mercado especialmente de las maacutes pequentildeas Finalmente otro aspecto identificado como decisivo para el funcionamienshyto de una poliacutetica de competencia en paiacuteses como los centroamericanos es la coordinacioacuten eficiente de las diferentes instancias relacionadas con esta praacutectica es decir las de proteccioacuten al consumidor competencia desleal propiedad intelectual simplificacioacuten de traacutemites y la que determina norshymas metodologiacutea y especificaciones teacutecnicas asiacute como con los reguladores sectoriales


En el tercer capiacutetulo Hernaacutendez y Schatan plantean una visioacuten criacutetica de las condiciones y poliacuteticas de competencia en la regioacuten centroamericashyna Sentildealan la conveniencia de usar el teacutermino ldquocompetenciardquo en su acepshycioacuten maacutes amplia en relacioacuten con los paiacuteses de la regioacuten centroamericana buscando asiacute conservar y promover la competencia en la perspectiva de alcanzar la eficiencia econoacutemica y elevar el bienestar del consumidor Ello contrasta con el concepto de laissez-faire de competencia para el que no importan las consecuencias de su implantacioacuten en cuanto a empleo y geneshyracioacuten de ingresos en dichas economiacuteas Con el enfoque de estos autores la poliacutetica de competencia y de reforma regulatoria (a diferencia de la desreshygulacioacuten) se consideran indispensables para alcanzar objetivos de eficienshycia y bienestar social en el periodo posterior a las reformas econoacutemicas

El desarrollo institucional relativo a la competencia ha sido desigual en los paiacuteses de la regioacuten y en el interior de cada uno Asiacute los m ecanismos para la defensa del consumidor se implantaron en todos los paiacuteses en conshytraste con los mecanismos de competencia antimonopolio que soacutelo existen formalmente en tres Costa Rica El Salvador y Panamaacute Asimismo los entes reguladores modernizados son considerados de vital importancia en el istmo centroamericano pues si bien las nuevas tecnologiacuteas han permitido abrir ciertos mercados a una mayor competencia en los servicios de utilishydad puacuteblica auacuten dominan los m onopolios naturales en varios mercados

En general la institucionalidad de la competencia carece de los mecashynismos concretos de regulacioacuten intervencioacuten y sancioacuten o de remisioacuten a las autoridades competentes para que ejerzan la accioacuten judicial por lo que se requiere fortalecer estas instancias Por otra parte este estudio juzga neceshysario adoptar una poliacutetica activa para promover la cultura de la competenshycia ya que gran parte de la poblacioacuten no estaacute consciente de los mecanismos que existen para defender sus intereses como consumidores mientras que los productores y agentes de gobierno por su parte tampoco perciben la importancia del buen funcionamiento del mercado para lograr mayor efishyciencia en el proceso productivo Los criterios con los que se aplican los conceptos de competencia deben adoptarse con un espiacuteritu flexible A tiacutetulo ilustrativo en algunos paiacuteses de la regioacuten se dispuso la disolucioacuten forzosa de la integracioacuten vertical de grandes empresas lo cual en algunos casos ha reducido la eficiencia de sus operaciones Eacuteste es el caso de la estructura actual de la industria energeacutetica cuya desintegracioacuten vertical es mandatoshyria en El Salvador Guatemala y Panamaacute

En el capiacutetulo iv Avalos y Schatan analizan el funcionamiento de tres


sectores productivos (cemento azuacutecar y fertilizantes) de seis paiacuteses centroshyamericanos Los mercados en estudio registran sensibles distorsiones que tienen una fuerte incidencia en la mayoriacutea de los consumidores de tales paiacuteses21 y por sus caracteriacutesticas representan un gran desafiacuteo para la poliacutetishyca de competencia Asimismo los autores muestran coacutemo estos tres sectoshyres se hallan estrechamente vinculados al mercado internacional aunque de maneras diferentes En el caso del cemento debido a las elevadas econoshymiacuteas de escala de la industria los pequentildeos mercados y una concentracioacuten de productores en el plano internacional dominan las empresas monoposhylistas multinacionales En este sentido el comportamiento detectado en el sector del cemento coincide con el descrito para el m ism o por Taimoon Stewart en el capiacutetulo vi en relacioacuten con los paiacuteses del Caribe es decir una produccioacuten muy concentrada con gran participacioacuten de capitales extranjeshyros y praacutecticas anticompetitivas En el azuacutecar los carteles internacionales amparados por legislaciones proteccionistas en paiacuteses industrializados en combinacioacuten con la proteccioacuten de los mercados de los paiacuteses centroamerishycanos y carteles nacionales de exportacioacuten mantienen un mercado muy distorsionado en todos los paiacuteses analizados Una leccioacuten que se desprende de esta investigacioacuten es que toda implantacioacuten de reformas econoacutemicas reshyquiere de una coordinacioacuten mucho mayor entre la poliacutetica econoacutemica el marco regulatorio y la poliacutetica de competencia El caso del mercado de fershytilizantes es muy ilustrativo en este sentido La apertura y la desregulacioacuten de los controles de importacioacuten efectuadas sin contar con leyes ni normas de calidad del producto han tenido consecuencias adversas para el bienestar de los usuarios de estos insumos expuestos a agroquiacutemicos peligrosos y de baja calidad en tanto que los consumidores de productos agriacutecolas resulshytan amenazados por los residuos de agroquiacutemicos toacutexicos

El estudio de Eugenio Rivera sobre la competencia en el sector de teleshycomunicaciones en Centroameacuterica toma en cuenta las diferencias nacionashyles de los marcos regulatorios del sector Revisa los procesos de privatizashycioacuten y liberalizacioacuten de las telecom unicaciones describe el mapa de operadores y elabora una visioacuten sinoacuteptica del estado actual de las telecoshymunicaciones en la regioacuten sin perder de vista las transformaciones que ha experimentado el sector en las uacuteltimas deacutecadas en el plano internacional Asimismo el autor identifica los principales campos sobre los cuales seriacutea necesario trabajar para avanzar en el proceso de armonizacioacuten El anaacutelisis

21 El estudio abarca Costa Rica El Salvador Guatemala H onduras y Panamaacute


realizado deja en evidencia que los paiacuteses centroamericanos han avanzado sustancialmente en la reforma del sector de telecom unicaciones Desde hace algunos antildeos disponen de un nuevo marco juriacutedico que ha hecho posible la privatizacioacuten del sector y la introduccioacuten de algunas normas en materia de competencia con lo que se ha logrado una expansioacuten de la teleshyfoniacutea fija un mayor acceso a la telefoniacutea moacutevil para grupos maacutes amplios de la poblacioacuten y una introduccioacuten maacutes acelerada del acceso a internet Los recientes acuerdos de libre comercio de la regioacuten con terceros paiacuteses en los que frecuentemente se incluyen claacuteusulas que contemplan la apertura del sector de telecomunicaciones tambieacuten estaacuten contribuyendo en principio a crear mejores condiciones de competencia en este sector Sin embargo este proceso de apertura y privatizacioacuten tambieacuten ha dado pie a que el sector sea dominado por grandes empresas multinacionales que ejercen poder de mercado en el interior de los paiacuteses Por este y otros motivos los paiacuteses disshytan mucho de contar con un sector de telecomunicaciones competitivo en el aacutembito internacional

En el estudio se revela la existencia grosso modo de tres modalidades de competencia en el sector de telecomunicaciones una basada en la prishyvatizacioacuten con entrega de concesiones exclusivas en telefoniacutea fija (Nicashyragua y Panamaacute) otra que consiste en la plena apertura del sector a la comshypetencia (El Salvador y Guatemala) y el caso de Costa Rica en que la privatizacioacuten estaacute excluida como estrategia expliacutecita del gobierno aunque se considera participacioacuten del sector privado en la venta de equipos En Honduras en contraste el servicio sigue en manos del sector puacuteblico debishydo a que no se ha podido vender su empresa de telecomunicaciones Este paiacutes sin embargo cuenta con una legislacioacuten orientada hacia la operacioacuten privada del sector

En este contexto el autor sostiene la necesidad de avanzar en la inteshygracioacuten del sector de telecomunicaciones como parte importante del proceshyso de integracioacuten econoacutemica de Centroameacuterica La evaluacioacuten de los marshycos reguladores de los distintos paiacuteses pone en evidencia que las diferencias existentes son en general conciliables Probablemente los mayores probleshymas para unificar poliacuteticas de competencia se manifiestan en los paiacuteses donde se han hecho concesiones exclusivas Habriacutea que buscar una modalishydad de integracioacuten especial para Costa Rica tambieacuten

El capiacutetulo elaborado por Taimoon Stewart expone un anaacutelisis muy completo sobre las condiciones y poliacuteticas de competencia en seis paiacuteses del Caribe regioacuten sobre la cual hay una carencia aguda de estudios En este


trabajo se aborda a fondo el problema de competencia que tienen paiacuteses auacuten maacutes pequentildeos y vulnerables que los centroamericanos ademaacutes de abarshycar un amplio nuacutemero de sectores bancario turismo telecomunicaciones produccioacuten aviacutecola cerveza acero cemento y varios sectores de servicios (importaciones distribucioacuten y comercio detallista) En este uacuteltimo conjunshyto de sectores fue donde la autora encontroacute la mayor concentracioacuten econoacuteshymica En su trabajo se observa que los problemas estructurales de compeshytencia son maacutes profundos que los enfrentados por la mayoriacutea de los paiacuteses centroamericanos A pesar de lo abierto de sus economiacuteas los paiacuteses carishybentildeos experimentan una gran concentracioacuten econoacutemica debido ya sea a su legado colonial que ha significado que unas cuantas familias dominen buena parte de la economiacutea al centralizar el control de varios sectores sishymultaacuteneamente o bien por la presencia del capital extranjero que ha lograshydo penetrar y dominar los sectores exportadores El enfoque de Stewart sin embargo no es una criacutetica a la estructura de los mercados sino a las praacutectishycas anticompetitivas en ellos pues en ciertos aacutembitos como el bancario ella considera que la concentracioacuten deberiacutea ser auacuten mayor para lograr efishyciencia econoacutemica

En el caso de estos paiacuteses muy pequentildeos existen caracteriacutesticas cultushyrales que se relacionan con el tamantildeo de sus economiacuteas y que dificultan la competencia en los mercados como el seguimiento natural de una empresa liacuteder por parte del resto de las empresas y que no es faacutecilmente identificable como colusioacuten entre ellas El viacutenculo de amistad parentesco o copropieshydad asiacute como la participacioacuten de los ciudadanos maacutes acaudalados en vashyrios comiteacutes directivos de empresas hace difiacutecil distinguir entre un comshyportamiento anticompetitivo y las relaciones sociales de cooperacioacuten o de respaldo mutuo muy arraigadas en la sociedad El tamantildeo de estos paiacuteses y una debilidad institucional intriacutenseca ademaacutes conducen a la autora a vincular problemas de gobemabilidad y competencia ya que el estrecho viacutenculo entre poliacutetica y economiacutea en el estrato social predominante da lugar a que algunos empresarios utilicen su poder poliacutetico para llevar a cabo praacutecticas anticompetitivas En el aacutembito de gobemabilidad la autora trata el tema de corrupcioacuten y criminalidad y la forma en que estas caracteshyriacutesticas socavan el buen funcionamiento de los mercados Praacutecticas como la cartelizacioacuten en la actividad exportadora e importadora de mercanciacuteas son consideradas en contraste como mecanismos necesarios para hacer costeable este tipo de transaccioacuten sin lo cual los productores no podriacutean competir en mercados internacionales Asiacute Stewart estima maacutes urgente


implantar disposiciones contra el abuso de poder de mercado que disposishyciones anticarteles o antifusiones en los paiacuteses pequentildeos mencionados En el caso de telecom unicaciones la situacioacuten planteada por Stewart es de mucha mayor vulnerabilidad frente a praacutecticas anticompetitivas que lo desshycrito por Rivera en el capiacutetulo v en los paiacuteses centroamericanos donde las condiciones de mercado estaacuten lejos de ser competitivas

El conjunto de trabajos en este libro deja como leccioacuten que los paiacuteses pequentildeos estudiados deberiacutean elaborar leyes de competencia disentildeadas especialmente para sus caracteriacutesticas adaptando los instrumentos tradishycionales con este fin y asiacute lograr que sean compatibles en competencia efishyciencia y desarrollo De esta forma en las econom iacuteas pequentildeas no debe haber ausencia de reglas de competencia sino un conjunto de normas e instituciones que definan la interaccioacuten entre los agentes econoacutemicos y al mismo tiempo hagan maacutes eficiente la intervencioacuten del Estado con objeto de asegurar que los beneficios derivados de la competencia lleguen a toda la sociedad y no soacutelo a unos cuantos grupos

Si bien parece haber consenso en torno a que una poliacutetica de compeshytencia es necesaria dadas las fuertes fallas de mercado en los paiacuteses pequeshyntildeos analizados difieren las perspectivas acerca de cuaacutel es la mejor manera de aplicarla En todos los trabajos se reconoce que la carencia de una cosshytumbre de competencia le resta legitimidad y eficacia a los esfuerzos de las autoridades por introducir esta poliacutetica y por tanto es un asunto que reshyquiere mucha atencioacuten

Entre los aspectos de la poliacutetica de competencia que requieren una oacutepshytica propia de paiacuteses pequentildeos se cuentan los enumerados a continuacioacuten Tanto los carteles de exportacioacuten como los de importacioacuten parecen tener leshygitimidad bajo ciertas circunstancias en paiacuteses pequentildeos con la finalidad de abatir costos y mejorar la competitividad Tambieacuten algunas F y A pueden ser formas de mejorar la eficiencia y la competitividad de los sectores proshyductivos en dichos paiacuteses Las dos situaciones anteriores sugieren la necesishydad de aceptar condiciones de competencia que estimulen a los inversionisshytas a invertir en esos paiacuteses y que hagan un uso eficiente de los recursos22 El abuso de poder de mercado de una empresa es por otra parte la praacutecshytica menos aceptada pero a la vez es una de las maacutes difiacuteciles de probar para las autoridades de competencia Maacutes allaacute de la eficiencia de los mercashydos en algunos de los trabajos se plantea una fuerte preocupacioacuten por el

22 En este sentido coinciden con postu ras sobre com petencia p a ra paiacuteses en desarrollo como la de Singh y Dhumale (1999)


impacto social de la apertura la privatizacioacuten y la desregulacioacuten y se seshyntildeala la necesidad de hacer excepciones en algunos mercados para proteger a las pequentildeas y medianas empresas las cuales son las mayores generadoshyras de empleo En varios de los trabajos se destaca la necesidad de una clara interaccioacuten y coordinacioacuten entre la poliacutetica de competencia y la poliacutetica de regulacioacuten siendo esta uacuteltima un complemento indispensable para la creashycioacuten de condiciones de ldquocontestabilidadrdquo en ausencia de la competencia tradicional entre un gran nuacutemero de productores Tambieacuten se menciona como una gran necesidad la mayor coordinacioacuten de la poliacutetica de compeshytencia con las demaacutes poliacuteticas estatales como la industrial y la comercial para lograr la mayor efectividad de la primera En este sentido la abogaciacutea por la competencia es particularmente importante en estas economiacuteas dada la poca sensibilidad que las distintas aacutereas econoacutemicas han desarroshyllado en este sentido Es interesante notar que varias de estas reflexiones coinciden con aquellas a las que llegan estudios hechos en otros paiacuteses de Ameacuterica Latina maacutes grandes y con una historia maacutes larga de leyes e institushyciones de proteccioacuten a la competencia (Moguillansky y Silva 2004 Celani y Stanley 2003)

Finalmente las fusiones y alianzas internacionales ampliamente obshyservadas en las economiacuteas pequentildeas estudiadas hacen indispensable que las autoridades emprendan acciones en los casos de F y A o formacioacuten de carteles internacionales que perjudiquen el bienestar de sus habitantes Los gobiernos que cuentan con leyes formales de competencia en Centroameacuteri- ca y el Caribe no han extendido su autoridad para incluir la investigacioacuten de las operaciones entre empresas extranjeras o entre compantildeiacuteas nacionashyles y extranjeras23 lo cual se explica en gran parte por las limitaciones de recursos financieros institucionales y de capital humano Sin embargo en estos paiacuteses se podriacutean establecer instancias regionales de cooperacioacuten y a la vez con sus correlatos comerciales yo de inversiones para contar con la informacioacuten necesaria y una jurisdiccioacuten vaacutelida para tratar estos casos Los mecanismos bilaterales de cooperacioacuten con los paiacuteses con los que se hayan

23 Existen algunos ejem plos de leyes an tim onopoacutelicas que reclam an ju risd icc ioacuten sobre fusiones y carteles internacionales como en el caso de los Estados Unidos y la Unioacuten Europea E n el prim ero las au to ridades pueden ac tua r para im pedir que dos em presas extranjeras fusionen sus operaciones en ese paiacutes En el segundo la autoridad de com petencia supranacio- nal (Comisioacuten Europea) puede reclam ar jurisdiccioacuten en casos en que las acciones efectuadas por em presas extranjeras puedan tener efectos negativos en los m ercados internos o en el m ershycado com unitario Por ejemplo la fusioacuten entre Gillette y Wilkinson fue revisada por 14 autorishydades nacionales de com petencia (Whish y Wood 1994)


suscrito acuerdos de libre comercio tambieacuten son un aacutembito importante para desarrollar estos mecanismos24

En siacutentesis este libro documenta la importancia que tiene la poliacutetica de competencia para las economiacuteas pequentildeas de Centroameacuterica y el Caribe considerando las condiciones de competencia precarias en el interior de los paiacuteses los efectos de su alta exposicioacuten a las distorsiones en el mercado internacional las limitaciones que plantea el reproducir sin variaciones la poliacutetica de competencia de paiacuteses desarrollados y las potenciales ventajas de la cooperacioacuten regional en esta materia


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24 Para una visioacuten sobre la poliacutetica de competencia tratados de libre comercio y cooperashycioacuten internacional en Ameacuterica Latina m aacutes allaacute de los paiacuteses pequentildeos veacutease M oguillansky y Silva (2004)


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II LA PROMOCIOacuteN DE LA COM PETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA DIFICULTADES Y POSIBILIDADES

Ignacio de Leoacuten

S e a c e p ta por lo general que la poliacutetica de competencia tiene un papel poshysitivo en la asignacioacuten eficiente de los recursos sociales en aras de la conshysecucioacuten del bienestar del consumidor Ahora bien en el contexto de la globalizacioacuten la poliacutetica de competencia como estimulante de la mayor productividad nacional adquiere una significacioacuten auacuten maacutes importante en particular para las economiacuteas pequentildeas que dependen de la generacioacuten y desarrollo endoacutegeno de sus capacidades empresariales para competir intershynacionalmente

En el presente capiacutetulo se exponen las ventajas de establecer una poliacutetishyca de competencia como complemento necesario de las iniciativas dirigishydas a mejorar la infraestructura institucional que fomenta la competitividad de las empresas centroamericanas en los mercados de exportacioacuten En este sentido se evaluacutea la funcioacuten de la poliacutetica de competencia como apoyo y complemento de los programas nacionales para promover la competitividad internacional

Asimismo se consideran las posibilidades reales de insercioacuten exitosa de una poliacutetica de competencia en Centroameacuterica dado el contexto institushycional que caracteriza a la regioacuten donde la debilidad institucional es un factor medular en la capacidad de implantar exitosamente una poliacutetica de competencia Con este propoacutesito se analizan los elementos institucionales para adquirir una comprensioacuten cabal del alcance la orientacioacuten y las posishybilidades de aplicacioacuten de una poliacutetica de competencia

Las instituciones como punto de partida

La comprensioacuten del alcance y las posibilidades de ejecucioacuten de cualquier poliacutetica gubernamental de intervencioacuten en la economiacutea debe considerar el contexto institucional en el que se inserta La legislacioacuten positiva que la

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consagra apenas constituye un dato aislado que no permite calibrar el proshybable alcance de la aplicacioacuten praacutectica de la poliacutetica

El contexto institucional de los paiacuteses industrializados suele estar mucho maacutes claramente demarcado por reglas estables y predecibles que son aplicadas por organismos con competencias legales delimitadas Asiacute el costo transaccional de buacutesqueda de informacioacuten se minimiza y se facilita para el empresario

En los paiacuteses en desarrollo la situacioacuten se diferencia bastante En eacutestos las reglas del juego no estaacuten codificadas en la legislacioacuten sino que rigen de una manera m enos precisa en las costumbres praacutecticas y convenciones sociales Esto obliga a incorporar dichas reglas dentro de un esquema de anaacutelisis que permita examinarlas de modo sistemaacutetico en especial por su importancia en la creacioacuten de percepciones y expectativas estables en los agentes econoacutemicos

El marco analiacutetico sobre el impacto institucional en la implantacioacuten de poliacuteticas utilizado en este trabajo parte entonces de la idea seguacuten la cual las instituciones constituyen el marco baacutesico de reglas de interrelacioacuten que orientan las expectativas de los individuos en el mercado (North 1990) En esta perspectiva se distinguen ldquonivelesrdquo o aacutembitos de relacioacuten entre los sujetos encargados de interpretar los problemas de competencia y aplicar la poliacutetica dirigida a promoverla (veacutease el diagrama 111)

Sobre la aplicacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas de competencia incide en primer lugar la visioacuten del regulador con respecto al fenoacutemeno de la compeshytencia econoacutemica Es importante subrayar la influencia de las perspectivas teoacutericas en la elaboracioacuten de las poliacuteticas de competencia y en general de las poliacuteticas de regulacioacuten econoacutemica

En este sentido tal como lo observoacute Kuhn (1970) las concepciones acerca de la verdad cientiacutefica estaacuten condicionadas por el paradigma bajo el cual se identifican ciertos problemas cientiacuteficos y sus soluciones y se exclushyyen otros por irrelevantes Desde este punto de vista se identifican dos forshymas opuestas de comprensioacuten de los mercados Por una parte se captan los mercados como ldquoestructurasrdquo maacutes o menos concentradas y se les aplica modelos cuya perspectiva mdashparadigmamdash referencial es el equilibrio que adquieren eacutestos en un punto de su evolucioacuten Por otra parte los mercados se pueden enfocar como procesosrdquo dinaacutemicos de cambio en los que la inshyformacioacuten acerca de los sucesivos puntos futuros de su trayectoria es desshyconocida para el observador quien simplemente observa la evolucioacuten como una actividad de adaptacioacuten y seleccioacuten de opciones

D iagram a iii C ondic ionan tes in stitu c io n a les en la ap licacioacuten de las p o liacuteticas puacuteb lica s


Desde estas perspectivas contrastantes se construyen dos visiones opuestas de anaacutelisis econoacutem ico para identificar las causalidades en los mercados por efecto de la realizacioacuten de estrategias corporativas conducshytas y praacutecticas de organizacioacuten industrial y corporativa Por tanto este eleshymento es un factor esencial en la calificacioacuten normativa de las conductas del mercado a la luz de una legislacioacuten de competencia Maacutes adelante se exponen las implicaciones normativas de estas posiciones de principio paradigmas o perspectivas Por el momento lo que interesa destacar es la condicioacuten ideoloacutegicardquo de estos paradigmas al menos en el sentido convenshycional de la expresioacuten

Precisamente como sentildeala Montaner ldquouna ideologiacutea es siempre una concepcioacuten del acontecer humano -mdashde su historia de su forma de realizar las transacciones de la manera en que deberiacutean hacersemdash concepcioacuten que parte del riacutegido criterio de que el ideoacutelogo conoce de doacutende viene la humanishydad por queacute se desplaza en esa direccioacuten y hacia doacutende debe irrdquo (1997 p 92) En este caso el valor referencial del paradigma adoptado surge no tanto de su capacidad para desentrantildear una ldquoverdad objetivardquo que existe fuera de la percepcioacuten del analista sino que se refleja en la ayuda que le brinda para


calificar sus hallazgos Su utilidad se manifiesta en el examen de los probleshymas de la realidad Todo anaacutelisis es fragmentario e incapaz de captar de modo holiacutestico los problemas de la sociedad por lo que es necesario actuar con suma prudencia en la aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas en el mercado

En segundo lugar el diagrama ilustra el aacutembito de las relaciones de economiacutea poliacutetica que el regulador debe enfrentar a fin de tomar decisiones en el ejercicio de sus funciones Esta esfera estaacute constituida por el ldquojuegordquo institucional creado por las reglas formales (ley de competencia leyes de procedimiento constitucioacuten entre otras) en las cuales los particulares enmarcan su conducta y establecen los paraacutemetros formales de sus controshyversias acerca de la asignacioacuten de los derechos en disputa

Finalmente el tercer nivel ldquoexteriorrdquo estaacute integrado por las reglas ldquoculshyturalesrdquo o ldquoinformalesrdquo que nutren de contenido efectivo el alcance de las reglas formales llenando sus vaciacuteos y lagunas Estas reglas constituyen el reservorio de tradiciones culturales de la sociedad en la que se aplica una poliacutetica de competencia

De acuerdo con este esquema de anaacutelisis institucional los tres probleshymas centrales para la aplicacioacuten exitosa de una poliacutetica de competencia en los paiacuteses de Centroameacuterica son a saber la definicioacuten de la agenda de poliacuteshytica la estructura institucional que serviraacute de base para implantarla y la resistencia cultural que generaraacute su puesta en marcha

D e la asignacioacuten social eficiente

AL D E S A R R O L L O D E CA PA CID A DES E M P R E S A R IA L E S

Hayek propuso la idea de que la formulacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas sobre los mercados depende de los haacutebitos de pensamiento

Me parece que m uchas de las controversias actuales sobre teoriacutea econoacutem ica y poliacutetica puacuteblica tienen en com uacuten un m alentendido sobre la naturaleza del proshyblem a econoacutem ico de la sociedad A su vez este m alen tendido se debe a una aplicacioacuten errada sobre los fenoacutem enos sociales de los haacutebitos de pensam iento que hem os desarro llado en el anaacutelisis de los fenoacutem enos de la na tu ra leza [Hayek 1948 p 78]

Estos ldquohaacutebitos de pensamientordquo han sido un factor clave de la percepcioacuten predominante entre los economistas sobre los fenoacutemenos sociales La influenshy


cia de esta concepcioacuten se refleja en la direccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas imshyplantadas que buscan fortalecer los mercados especialmente a partir de la deacuteshycada de los antildeos ochenta con la apertura econoacutemica producida en el mundo

En Ameacuterica Latina cuando se impuso abandonar las antiguas poliacuteticas ldquodesarrollistasrdquo y remplazariacuteas por una estrategia de mercado adquirioacute sentido adoptar poliacuteticas de competencia y una legislacioacuten encaminada a estimular la apertura de los mercados Confirmando la sentencia de Hayek el sentido de estas poliacuteticas se orientoacute maacutes allaacute de la retoacuterica a favor de los mercados por su concepcioacuten en la mente de los encargados de disentildear las poliacuteticas de apertura econoacutemica En uacuteltima instancia eacuteste vino a ser un factor determinante de la nueva estrategia de crecimiento

El enfoque tradicional de las poliacuteticas de competencia

Hasta la deacutecada de 1980 la agenda tradicional de las poliacuteticas de compeshytencia habiacutea estado orientada a buscar el bienestar del consumidor procushyrando la asignacioacuten oacuteptima y eficiente de los recursos sociales escasos Este enfoque asociado a la Escuela de Chicago (Bork 1978) se elaboroacute en el curshyso de un proceso iniciado con la evolucioacuten jurisprudencial en aplicacioacuten de la Ley Sherman (de 1890) en los Estados Unidos y otras leyes pertenecientes al reacutegimen antitrust Esta actividad de los tribunales se complementoacute con los avances en la teoriacutea econoacutemica de los mercados principalmente por los trabajos sobre la competencia monopolista de Edward Chamberlin y Joan Robinson hacia la deacutecada de 1930 Estos planteamientos teoacutericos derivaron hacia evaluaciones empiacutericas de las condiciones ldquoimperfectasrdquo de los mershycados y la importancia de las barreras de entrada en la determinacioacuten de condiciones de competencia (Bain 1956)

La visioacuten convencional inicialmente dio lugar a una serie de intervenshyciones estructuralesrdquo en el mercado dirigidas a atenuar lo que se percibiacutea como una indebida concentracioacuten de poder econoacutemico asiacute se plantea en casos emblemaacuteticos como los de Alcoa Brown Shoe y otros (Bork 1978) Esta visioacuten asociada a la llamada Escuela de Harvard fue abandonada posteriormente al surgir evidencia empiacuterica que claramente relacionaba la concentracioacuten con otras explicaciones distintas de la buacutesqueda de gananshycias monopolistas por ejemplo la realizacioacuten de eficiencias econoacutemicas superiores La explicacioacuten aportada por Bain (1956) seguacuten la cual la causashylidad entre estructura y conducta es unidireccional fue remplazada por vishy


siones dinaacutemicasrdquo del problema las cuales consideraban la concentracioacuten como resultado de estrategias corporativas (Caves y Porter 1977 pp 241shy262) sin otra finalidad que la generacioacuten de eficiencias econoacutemicas (Dem- setz 1982 pp 386-393) Incluso bajo la teoriacutea de los mercados contestashyblesrdquo lo esencial no es tanto la concentracioacuten como la existencia de barreras al ingreso o salida (Baumol Panzar y Willig 1982)

A partir de estas ideas se ha ido consolidando un consenso en la aplicashycioacuten de las poliacuteticas de competencia en el plano internacional Seguacuten tal criterio este tipo de poliacutetica debe procurar esencialmente disciplinar a las empresas participantes en el mercado a fin de corregir fallas de mercadordquo cuya aparicioacuten hariacutea caer los mercados en equilibrios suboacuteptimos y por tanto normativamente indeseables

Asiacute desde la visioacuten estructural y estaacuteticardquo asociada a la competencia se plantea una relacioacuten entre el comportamiento de las empresas con la esshytructura maacutes o menos concentrada de los mercados Esta visioacuten ha quedado recogida en el llamado ldquoParadigma s-c-prdquo (Structure-Conduct-Performance) Cuanto maacutes concentrados esteacuten los mercados en principio cabe esperar que las praacutecticas restrictivas de la rivalidad en eacutestos sea la expresioacuten de una intencioacuten monopolista de obtener rentas de un consumidor inerme

Elementos como las barreras que hacen inviable la presencia de innushymerables competidores en el mercado alejan a los mercados realesrdquo de la competencia perfecta La intervencioacuten del Estado es necesaria entonces para ldquoacercarrdquo la realidad imperfectardquo a una situacioacuten de mercado maacutes equilibrada y por consiguiente a la asignacioacuten eficiente de los recursos Naturalmente esta visioacuten no toma en cuenta los costos de informacioacuten que implica para la autoridad estatal lograr dicho cometido Tampoco consideshyra la criacutetica epistemoloacutegica maacutes profunda que contradice la idea de comshyparar conductas ldquorealesrdquo de mercado con situaciones ldquoidealesrdquo expresadas en modelos donde no soacutelo hay una dificultad para alcanzar la perfeccioacuten (Demsetz 1979) sino tambieacuten una incongruencia intelectual de base (Rishychardson 1960) ya que los postulados de informacioacuten perfecta que hariacutean posible el cumplimiento del modelo (a saber el aprovechamiento de las oportunidades de mercado abiertas por todos donde se alcanza el equilishybrio) son negados por el modelo mismo (pues una oportunidad que todos pueden aprovechar por igual no lo es para nadie)

De esta manera es loacutegico suponer que el edificio construido por los conceptos creados para interpretar el comportamiento de las empresas en los mercados esteacute sujeto a la misma falencia


Asiacute la explicacioacuten ldquoestructural de la competencia que la visualiza a partir del modelo desconcentrado de la competencia perfecta o el conshycentradordquo de monopolio y oligopolio estaacute siendo objeto de reconsideracioacuten en la doctrina econoacutemica

Por supuesto este fenoacutemeno estaacute afectando la praacutectica de la poliacutetica de la competencia si bien a ritmos distintos seguacuten el grado de conciencia de la autoridad sobre la relevancia de la criacutetica hecha al pensamiento convencioshynal y la aceptacioacuten entre los reguladores de las nuevas corrientes de pensashymiento en torno a los mercados y la competencia vistas como ldquoprocesos de adaptacioacutenrdquo al cambio del entorno en el cual actuacutean las empresas en lugar de concebirlas como estructuras estaacuteticas cercanas o lejanas (seguacuten sea el caso) a modelos de competencia perfecta o monopolio Con todo el proceshyso de adopcioacuten de nuevas ideas ha sido lento y quizaacute maacutes intuitivo que consciente ante la necesidad de dar solucioacuten a los problemas praacutecticos de promover la capacidad de las empresas para competir internacionalmente lo que ha hecho necesario considerar problemas asociados a la competitividad del ldquomarcordquo en el cual las empresas compiten en el plano local

Precisamente ha sido considerable el peso institucional ejercido por las poliacuteticas puacuteblicas intervencionistas tradicionalmente aplicadas en la regioacuten Asiacute al apreciar los desarrollos jurisprudenciales en 10 antildeos de aplicacioacuten de poliacuteticas de competencia se observa que el desarrollo de la regulacioacuten anshytimonopolios en Ameacuterica Latina ha estado tradicionalmente vinculado con una visioacuten estructural y estaacutetica de los mercados tendiente a promover la intervencioacuten estatal para modular los efectos ldquonegativosrdquo de los arreglos corporativos empresariales que son percibidos como expresiones de comshyportamiento monopolista necesitado de control estatal

Si se examina maacutes de cerca esta percepcioacuten del problema de los mercashydos se veraacute en ella una tendencia de continuidad con la visioacuten dirigista de los mercados que fue tradicionalmente aplicada en la regioacuten antes de la apertura econoacutemica de la deacutecada de los ochenta Si bien las medidas aplishycadas se apoyaban en el argumento de promover ldquola asignacioacuten eficiente de los recursosrdquo obteniacutean un resultado similar al de las poliacuteticas de desarrollo a saber la alteracioacuten del curso natural de los mercados y por supuesto de la dinaacutemica de la competencia

En consecuencia puede afirmarse que el paradigma utilizado para acercarse a la comprensioacuten de las instituciones sociales (entre eacutestas el mershycado) ha sido en esencia el mismo antes y despueacutes de la apertura econoacuteshymica de la regioacuten Asiacute de las poliacuteticas de fomento industrial que ensalzaban


la redistribucioacuten equitativa de los recursos sociales con miras a fortalecer la capacidad de desarrollo de los sectores menos favorecidos se ha pasado a poliacuteticas de fomento de la competencia cuya premisa orientadora (esto es la eficiencia) impone un criterio de asignacioacuten ldquooacuteptimardquo en funcioacuten del cual paradoacutejicamente debe sacrificarse la propia asignacioacuten espontaacutenea ocurrida en el mercado si difiere de aqueacutella

La ldquoforma de comprenderrdquo los mercados y la competencia condujo a una particular concepcioacuten acerca de las conductas y las praacutecticas ldquotolerashyblesrdquo asiacute como de las que deberiacutean prohibirse Pese a no ser propia de la tradicioacuten juriacutedica latinoamericana la distincioacuten entre conductas prohibishydas automaacuteticamente una vez verificada su existencia (maacutes comuacutenmente llamadas per se prohibidas) y las conductas sujetas a la comprobacioacuten de sus efectos negativos sobre la eficiencia econoacutemica y la competencia en el mercado (tambieacuten llamadas conductas sujetas a la regla de la razoacuten) fue casi unaacutenimemente adoptada por las diversas autoridades de competencia de la regioacuten De igual modo el control de fusiones y adquisiciones que anshytes nunca habiacutea sido aplicado ha pasado a ser uno de los instrumentos preshyferidos por estas autoridades en la supervisioacuten de los mercados pese a que esta supervisioacuten constituye la negacioacuten misma de la dinaacutemica espontaacutenea de los mercados

Asiacute eacuteste paradigma explicativo de la visioacuten sobre las relaciones de mershycado y de la intervencioacuten correctiva de la autoridad sobre supuestas ldquofallasrdquo se convirtioacute en dominante cuando se inicioacute la reforma econoacutemica que geshyneroacute la apertura econoacutemica de Ameacuterica Latina en la deacutecada de los ochenta

Como se dijo antes esta visioacuten de los mercados y de la competencia ha cambiado en la teoriacutea econoacutem ica frente a la incapacidad de la posicioacuten convencional para atribuir un papel a la coordinacioacuten empresarial que se produce en los mercados maacutes allaacute del recurso de calificarlas como una forshyma de ldquofallardquo que aleja a los mercados ldquoreales del modelo de competencia perfecta

El nuevo enfoque de los mercados y la competencia

El intereacutes por evaluar mejor la funcioacuten de los mecanismos de transmisioacuten de informacioacuten que las empresas utilizan para aprovechar oportunidades en los mercados ha moderado el rigor de la poliacutetica de competencia frente a esos mecanismos ampliando el rango de conductas consideradas ilegales solamente cuando se demuestren sus efectos anticompetitivos en el mercashy


do y limitando el espectro de conductas consideradas per se socialmente negativas cuya demostracioacuten se considera innecesaria por hacer evidentes tales efectos

El nuevo enfoque se funda en la idea de que la competencia surge de un proceso de ldquocreacioacuten destructivardquo (Schumpeter 1950) en el que el grado de participacioacuten en el mercado depende de la creatividad la innovacioacuten y el posicionamiento estrateacutegico de las capacidades empresariales para proceshysar informacioacuten de los consumidores y productores que debe ser correctashymente interpretada en el momento de tomar sus decisiones

El contexto determinante de la actividad empresarial estaacute signado por la incertidumbre y la especulacioacuten Las empresas se hallan constantemente forzadas a medir el nivel de los recursos que deben dedicar hoy para alcanshyzar un nivel esperado de demanda agregada en el futuro El problema surshyge sin embargo porque cualquier determinacioacuten acerca de los futuros nishyveles de demanda agregada seraacute especulativa por definicioacuten No obstante las empresas toman decisiones (Richardson 1960 pp 29-46) en un proceso de ensayo y error que las obliga a experimentar con diferentes opciones de inversioacuten en medio de circunstancias cambiantes La condicioacuten de empreshysario demanda por ello que se preste atencioacuten a las nuevas oportunidades (Kirzner 1973) de modo que ldquoadviertanrdquo que ciertas tecnologiacuteas de proshyduccioacuten prevaleceraacuten y que otras seraacuten remplazadas o que los consumidoshyres modificaraacuten sus preferencias o las mantendraacuten En suma las nuevas circunstancias colocan al empresario ante el dilema de subir o bajar sus nishyveles de inversioacuten presente para corresponder a la demanda agregada futushyra esperada

iquestDe queacute manera sucede esto Seguacuten Richardson al tomar sus decisioshynes los empresarios deben afrontar su incertidumbre y negociar arreglos institucionales con otros empresarios seguacuten el tipo de inversiones que reashylizan tanto las competitivas como las complementarias

En el primer caso si un empresario incrementa una inversioacuten competishytiva entonces limita las de los demaacutes porque una expectativa de que se reduzca su capacidad para colocar en el futuro sus respectivas produccioshynes motivaraacute que en el presente se vean desestimulados a invertir Richardshyson compara esta situacioacuten con la de una loteriacutea muy especial en la cual los que apuestan alcanzaraacuten beneficios siempre que el nivel total de lo jugashydo no exceda una cierta suma pues en caso de exceso cada jugador deberaacute soportar una peacuterdida proporcional Mutatis mutandis en el mercado se trashyta de que las inversiones competitivas actuales no generen una produccioacuten


que en el futuro sea mayor a la cantidad total de demanda agregada luego si ese monto se supera deberaacuten soportar peacuterdidas proporcionales a lo inshyvertido en exceso La pregunta es iquestcoacutemo pueden asegurarse los empresashyrios de que invertiraacuten hoy la cantidad ldquomaacuteximardquo oacuteptima

En el segundo caso el incremento de una inversioacuten complementaria debe ser suficiente para inducir a los demaacutes a realizar inversiones compleshymentarias a la primera El problema entonces es iquestcoacutemo pueden asegurarse los empresarios de que otros invertiraacuten hoy la cantidad ldquomiacutenimardquo

La respuesta se encuentra en uno y otro casos en la cooperacioacuten emshypresarial y el seguimiento de las acciones de los demaacutes empresarios en el mercado Los empresarios cooperan para disminuir el desperdicio que reshysulta de posibles equivocaciones debidas a conjeturas mal hechas o a inforshymacioacuten incompleta En consecuencia desarrollan el mencionado proceso de ensayo y error que les permite ldquodescubrirrdquo cuaacuteles de sus expectativas inishyciales vale la pena conservar

Los empresarios se crean expectativas mutuas a traveacutes de ciertos arreshyglos dirigidos a dotarlos de seguridades sobre su futura situacioacuten A tiacutetulo ilustrativo con este fin pueden apoyarse en su experiencia comercial pashysada o bien basan su juicio sobre la reputacioacuten de las empresas con las que negocian o compiten lo que a su vez refleja la experiencia comercial de esas empresas con terceros finalmente recurren tambieacuten a arreglos conshyvencionales formalizados en contratos si no es posible la viacutea contractual las partes buscaraacuten alinear su conducta con la de otros empresarios meshydiante ldquoacuerdos de caballerosrdquo y asiacute sucesivamente Estos arreglos insshytitucionales y muchos otros aunque son menos confiables que el suscribir un contrato de seguro proveen a los empresarios de la suficiente certeza para realizar inversiones hoy que afectaraacuten sus niveles de produccioacuten futura

Obviamente todas esas teacutecnicas restringen las posibilidades de los emshypresarios para adoptar cursos ldquoindependientesrdquo de accioacuten sin embargo dishycha limitacioacuten no es el resultado libremente escogido de monopolizar mershycados sino maacutes bien la necesidad de coordinar actividades que prevengan peacuterdidas futuras por errores en la prediccioacuten Dicho de otra manera los empresarios no tienen libertad de accioacuten real al decidir alinear su conducta con la de los demaacutes pues eacutesa es la uacutenica manera que tienen de conocer si deben o no deben invertir

Ademaacutes tal cooperacioacuten no excluye en siacute misma la posibilidad de rishyvalidad pues el futuro es incierto y tales acuerdos estaacuten constantemente sujetos a tensioacuten a causa de los cambios imprevistos que las nuevas cirshy


cunstancias introducen en las relaciones de mercado Son esos cambios los que estimulan a los empresarios a ingresar en sectores antes no explorados a innovar a ser los primeros en desarrollar ciertos productos o tecnologiacuteas Su conducta agresiva y alerta induce a que otros los sigan a fin de capitalishyzar las oportunidades que las empresas van descubriendo en el mercado

Seguacuten el nuevo enfoque no todas las estrategias empresariales tienen como objetivo poner en desventaja a sus competidores por el contrario en muchas ocasiones dicha situacioacuten es el resultado inevitable de las accioshynes llevadas a cabo por una empresa para disminuir sus costos de producshycioacuten y distribucioacuten mejorar la calidad de sus productos u otros fines que se encuentran dentro de la dinaacutemica del proceso competitivo A veces la tarea maacutes difiacutecil a la que se enfrentan las agencias de competencia es fijar el liacutemite entre lo que va en pro de la eficiencia en el mercado y las situashyciones en las que el objetivo es dantildear al competidor Quizaacute el factor que dificulta en mayor grado tal proceso sea el hecho de que las consecuencias de una determinada estrategia soacutelo son notorias en el largo plazo razoacuten por la cual las agencias de competencia en ocasiones deben prever lo que puede ocurrir en el futuro a partir del flujo de informacioacuten que manejen en el presente

De acuerdo con esta perspectiva la permanencia de carteles o la consoshylidacioacuten de posiciones dominantes en el mercado son fenoacutemenos transitoshyrios que se desmontan gracias a la innovacioacuten que se produce en el mercashydo Por consiguiente no interesa tanto reprimir posiciones dominantes sino permitir que se produzca la innovacioacuten

En este enfoque moderno la poliacutetica de competencia se visualiza esenshycialmente como un catalizador de las capacidades empresariales dirigidas a complementar y promover la competitividad internacional de las empreshysas antes que como un instrumento para asignar los recursos econoacutemicos entre los distintos actores econoacutemicos conforme a una foacutermula de eficienshycia social ldquooacuteptimardquo

A tacar las barreras al ingreso a los m ercados no a s u concen tracioacuten

Visto el moderno enfoque dinaacutemico de la competencia y los mercados la principal funcioacuten de una autoridad de competencia debe orientarse hacia la remocioacuten de los obstaacuteculos y las barreras legales o institucionales al inshygreso permanencia y salida del mercado de empresas competidoras antes


que a la medicioacuten de niveles de competencia Esto impone una agenda de poliacuteticas completamente diferente de la convencional en el sentido de proshycurar la eliminacioacuten de barreras al mercado en lugar de abocarse a la evashyluacioacuten de los niveles de concentracioacuten ldquodentrordquo de los mercados

Este enfoque de competencia es afiacuten al objetivo de promocioacuten de competitividad internacional mediante el fortalecimiento de las capacidades empresariales en el mercado nacional por la viacutea de su mayor exposicioacuten a la competencia Las barreras gubernamentales y las regulaciones inadecuashydas limitan la capacidad de las empresas para actuar libremente en los mercados Las poliacuteticas estatales guiadas por criterios de asignacioacuten de recursos distintos de los expresados por los actores de mercado resultan maacutes bien de la imposicioacuten de grupos de intereacutes en busca de rentas o simshyplemente de la no probada superioridad del criterio de distribucioacuten de riqueza social impuesto por la elite gobernante por razones de ideologiacutea incluso cuando eacutesta responde a un criterio que estaacute aparentemente a favor del mercado como es el de ldquoeficienciardquo econoacutemica

Siguiendo la idea de promover la competitividad internacional de la economiacutea de un paiacutes una poliacutetica de competencia busca anular o eliminar las barreras que impiden a los mercados una mejor transmisioacuten de la inforshymacioacuten necesaria para su funcionamiento oacuteptimo

Como promotora de la competitividad una poliacutetica de competencia atashyca dos problemas que erosionan las ventajas competitivas de cualquier paiacutes exportador En primer lugar debe prevenirse el encarecimiento de los costos de produccioacuten causado por las restricciones anticompetitivas en los mercashydos lo cual redunda en precios artificialmente elevados sobre ciertos inshysumos protegidos yo monopolizados Un estudio sobre 54 paiacuteses mostroacute que la existencia de una poliacutetica de promocioacuten a la competencia activamenshyte aplicada es una de las variables maacutes fuertemente asociadas al crecimiento del p ib per caacutepita incluso en naciones en desarrollo (Porter 2001)

En segundo lugar esta poliacutetica combate la inefiacuteciencia en materia de exshyportaciones de una tradicioacuten empresarial rentista poco apta para enfrentar los desafiacuteos que implica la conquista de mercados en el exterior Tal como lo exponen Sakakibara y Porter (2001) existe una correlacioacuten entre la intensishydad de la competencia en los mercados domeacutesticos los aumentos de la proshyductividad el desarrollo de aptitudes empresarias y finalmente el eacutexito en las exportaciones Desde esta perspectiva la ganancia de competitividad y la entrada en mercados muy disputados no resulta del fomento dirigido a crear empresas exportadoras fuertemente protegidas de la competencia en


el plano nacional sino del fomento a la competencia en el mercado nacioshynal como estrategia de fortalecimiento de las capacidades empresariales necesarias para entrar a los muy disputados mercados extranjeros

Estas restricciones probablemente repercutan de forma negativa en el bienestar de la sociedad y el oacuteptimo funcionamiento de las industrias indishycadas p u e s elevan el costo de los in su m o s a los productores erosionando su com petitiv idad y se reflejan en precios maacutes elevados y de peor calidad para el consumidor final Por ello ademaacutes del impacto negativo sobre la compeshytitividad internacional tales restricciones perjudican el bienestar de la sociedad en su conjunto

En paiacuteses en desarrollo como los centroamericanos estas barreras a la competencia interna pueden comprometer sensiblemente el desempentildeo de la economiacutea al punto de frustrar las posibilidades de aprovechar las venshytajas resultantes de la inversioacuten extranjera directa ( ie d ) en la economiacutea desshyde la deacutecada de los noventa para competir internacionalmente

En los informes de competitividad internacional los paiacuteses centroameshyricanos aparecen en conjunto situados en los niveles maacutes bajos de clasifishycacioacuten internacional (veacutease el cuadro ni)

C u a d r o i l i C om petitiv idad in ternaciona l de C entroam eacuterica

PaiacutesWorld Economic

Forum (2003) Cato Instituteiacutendice de libertad econoacutemica (2003)

El Salvador 5780 23123 26156N icaragua 7580 60123 72156H onduras 7680 73123 80156G uatem ala 7080 64123 56156Costa Rica 4380 26123 44156

F u e n t e World Economic Forum Economic Freedom Index Cato Institute 2 0 0 3

De los diversos componentes que integran estos indicadores de compeshytitividad (poliacutetica macroeconoacutemica estable gasto puacuteblico nivel de tecnoloshygiacutea y regulaciones estatales al creacutedito el trabajo y los negocios entre otros) se observa que el factor de estabilidad institucional y respeto al Estado de derecho (rule o f l a w ) comporta una variable fundamental en la determinashycioacuten de niveles de competitividad internacional En este aacutembito sin embarshy

44 LA P R O M O C IOacute N D E L A C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A

go es donde precisamente acusan la mayor deficiencia en promedio los paiacuteses centroamericanos igual que el resto de Ameacuterica Latina

En consecuencia existen otras razones estructurales distintas de la inshyfraestructura de capital humano y fiacutesico por las cuales no es posible desshyarrollar al maacuteximo el potencial que ofrece la inversioacuten privada Entre eacutestas cabe subrayar las carencias de la infraestructura institucional de derechos que impide que los mercados transmitan informacioacuten confiable y transpashyrente a los agentes econoacutemicos de forma tal que eacutestos se vean inducidos a tomar decisiones empresariales eficientes y productivas Naturalmente las operaciones de mayor costo transaccional reducen la eficiencia productiva e impiden a las industrias competir de forma efectiva en los mercados inshyternacionales

Las distorsiones producidas por medidas del gobierno son en alto grashydo responsables de los comportamientos empresariales restrictivos de la competencia ya sea con barreras administrativas generales a la entrada y salida o con intervenciones directas en las industrias que se evidencian en numerosos casos en los que nuevas leyes o nuevas praacutecticas administratishyvas podriacutean interferir en la presioacuten competitiva natural de los mercados Los efectos adversos de la regulacioacuten del sector puacuteblico sobre la competenshycia desempentildean un papel muy importante sobre todo en los paiacuteses en desshyarrollo La combinacioacuten de instituciones deacutebiles y la falta de recursos financieros se traducen a menudo en un exceso de regulaciones y en buroshycracia administrativa Ademaacutes las exigencias de grupos de presioacuten privashydos a menudo tienen como resultado nuevas regulaciones encaminadas a proteger a determinados actores econoacutemicos contra una supuesta compeshytencia desleal sin que en ninguacuten momento se evaluacuteen teacutecnicamente dichas quejas o el impacto que tendriacutean las medidas adoptadas Ambos asuntos son de gran importancia en los paiacuteses centroamericanos como lo revelan los estudios de competitividad sentildealados anteriormente

Precisamente los gobiernos centroamericanos han desplegado un gran esfuerzo en promover la apertura de sus economiacuteas y acrecentar la libertad econoacutemica de sus paiacuteses como lo muestran los indicadores de competitivishydad Por ejemplo el iacutendice de libertad econoacutemica (2003) ubica en el menor puntaje (Hong Kong) a las economiacuteas maacutes libres y menos reguladas y asigshyna el mayor puntaje (Repuacuteblica Popular Democraacutetica de Corea) a econoshymiacuteas altamente intervencionistas y centralizadas (veacutease el cuadro 112)

Es interesante notar que pese al avance logrado en promover la libershytad econoacutemica y la reduccioacuten de costos transaccionales en los paiacuteses cen-


Cuadro 112 Posicioacuten relativa de paiacuteses centroamericanos en el iacutendice de libertad econoacutemica

Posicioacuten Paiacutes 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995

1 H ong K ong 145 135 130 130 130 130 140 130 13026 El Salvador 225 205 195 200 215 240 240 245 26544 C osta R ica 265 265 285 295 295 295 295 295 29056 G uatem ala 280 280 270 270 265 270 270 285 30572 N icaragua 300 315 345 360 360 350 370 360 40080 H onduras 305 315 335 335 345 325 335 330 325

156 R epuacuteblica P opu lar D em ocraacutetica de Corea 500 500 500 500 500 500 500 500 500

F u e n t e G OrsquoDriscoll et al iacutendice de libertad econoacutemica 2003 The Heritage Foundation- The Wall Street Journal Washington 2003

troamericanos el progreso ha sido lento y sufrido altibajos Esto revela la dificultad que afrontan las reformas econoacutemicas en paiacuteses con entornos institucionales adversos a su implantacioacuten como es el caso de los centroshyamericanos

Asiacute la debilidad institucional ocasiona que en muchos paiacuteses en desshyarrollo el gobierno esteacute sometido a una continua presioacuten de grupos de inteshyreacutes para que introduzca medidas proteccionistas en forma de legislacioacuten o regulaciones administrativas Entre otras cabe recordar las demandas de productores agriacutecolas para que se incrementen los aranceles de importashycioacuten y para que se subvencionen servicios de almacenamiento o peticiones para que se limite la participacioacuten de capitales extranjeros en sectores de servicios donde pueden resultar afectados intereses locales (transporte por carretera servicios profesionales y otros) y se restrinja total o parcialmente el volumen de servicios ofrecidos por las empresas extranjeras En ausencia de una autoridad de competencia los gobiernos difiacutecilmente disponen de medios para juzgar la validez de estas quejas y el posible impacto de las medidas exigidas sobre la economiacutea en general por lo que la mayoriacutea de las veces sus decisiones son poliacuteticas en lugar de econoacutemicas

En otras palabras la incapacidad del Estado para crear reglas claras de funcionamiento del mercado conduce a que la actuacioacuten de las empresas

4 6 L A P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A

esteacute condicionada por numerosas lagunas que se aprovechan para extraer renta del consumidor ya sea en forma de privilegios obtenidos del Estado para la explotacioacuten exclusiva o preferencial de actividades econoacutemicas o bien en ausencia de tales monopolios legales por medio de conductas de exclusioacuten y explotacioacuten En ambos casos el problema tiene su origen en la indefinicioacuten normativa con respecto a los derechos de propiedad de los actores econoacutemicos

Un ente que promueva la competencia dotado de un claro mandato para analizar el impacto de las nuevas leyes y regulaciones administrativas sobre la competencia y los mercados puede ser de gran utilidad para preshyvenir estos problemas Estos anaacutelisis deberiacutean basarse exclusivamente en criterios teacutecnicos de costo-beneficio para las empresas Con este caraacutecter dicha agencia deberiacutea poder hacer recomendaciones al gobierno e incluso podriacutea evitar la adopcioacuten de regulaciones que impongan cargas excesivas o distorsionen la competencia en los mercados

In ic ia tiva s de accioacuten a tacar las barreras im p u esta s p o r el E stado

En suma una poliacutetica de competencia puede contribuir positivamente a reshyforzar el Estado de derecho lo que constituye la infraestructura institucional capaz de articular eficientemente las relaciones de mercado En este sentido se identifican cuatro aacutembitos de accioacuten para una poliacutetica de competencia

1 En primer lugar la autoridad de competencia puede p ro m o ver la s im shyp lifica c ioacute n de n o rm a s y praacutecticas a d m in is tra tiva s que ocasionan trabas a la actividad econoacutemica obstaculizando la posibilidad de que los empresarios puedan constituir empresas y organizar la estructura corporativa de sus negocios con la rapidez exigida por la dinaacutemica cambiante de los mercashydos Una caracteriacutestica comuacuten en los paiacuteses latinoamericanos es la existenshycia del considerable sector informal de la economiacutea que en muchos paiacuteses (Bolivia Nicaragua Ecuador) excede 50 de la fuerza laboral productiva La autoridad de competencia deberiacutea promover la simplificacioacuten de traacutemishytes e incluso la legislacioacuten de la materia puede establecer disciplinas orienshytadas a conservar la transparencia de los mercados

2 Por otra parte la autoridad de competencia puede a ctu a r co m o fisca l del orden p uacute b lic o e c o n oacute m ico para promover la desregulacioacuten de la econoshymiacutea ante los tribunales liberando la actividad econoacutemica de trabas introshyducidas por leyes inconstitucionales que regulen o limiten la actuacioacuten de


los particulares en el traacutefico econoacutemico En este sentido cabe notar que la debilidad institucional en la proteccioacuten de los derechos econoacutem icos en Ameacuterica Latina estaacute asociada frecuentemente a la inexistencia de una instishytucioacuten puacuteblica que sirva de fiscal en estos casos Asiacute las fiscaliacuteas y defenso- riacuteas del pueblo constituidas en muchos paiacuteses ven su actividad vinculada con la proteccioacuten de los derechos humanos esto es como una actividad protectora de los derechos poliacuteticos maacutes que de los econoacutemicos De esta manera la labor que puede efectuar la autoridad de competencia como ombudsman de los derechos econoacutemicos podriacutea llenar un vaciacuteo institucioshynal El aacutembito de actuacioacuten en estos casos abarca los monopolios legales que constituye el Estado por tiempo indeterminado sin sujetarse a las paushytas constitucionales (estancos y monopolios indefinidos en el tiempo) o el caso en que el Estado implante reglas que privilegiando la actividad de alshygunos beneficiados mdashlo que suele suceder en el caso de exoneraciones recishybidas por las empresas puacuteblicasmdash dificulten la actividad de competidores privados en el mercado Este campo abarca entonces la imposicioacuten de disshyciplinas relativas a ayudas del Estado a fin de que eacutestas no constituyan en siacute mismas obstaacuteculos a la competencia

3 Ademaacutes los entes de competencia pueden desarrollar una labor inshytensa en la identificacioacuten de mecanismos que remplacen la actividad de asigshynacioacuten impuesta por el Estado mediante mecanismos contrarios al mercado A menudo sucede que la dinaacutemica institucional de buacutesqueda de rentas ha consolidado mecanismos de organizacioacuten de la actividad econoacutemica que resultan contrarios a la loacutegica de mercado donde una iniciativa teacutecnica dishyrigida puede cambiar el juego institucional establecido por otro econoacutemishycamente maacutes eficiente Un ejemplo de ello es la propuesta instrumentada a partir de 1999 en Venezuela para promover la creacioacuten de una bolsa de proshyductos agriacutecolas en ese paiacutes Esta iniciativa de la Superintendencia ProComshypetencia permitioacute remplazar el muy ineficiente sistema arbitrado por el Ministerio de Industria y Comercio de asignacioacuten de recursos para la siemshybra por medio de la negociacioacuten poliacutetica entre la agroindustria y los greshymios campesinos donde antildeo tras antildeo se defraudaban los precios de comshypra de cosecha pactados al inicio del periodo dando lugar a una elevada conflictividad en el sistema A raiacutez de la introduccioacuten de un reacutegimen de mercado los campesinos conocen con mayor certeza los precios probables de compra de cosecha antes de efectuar la inversioacuten (futurosrdquo) con lo cual disponen de la informacioacuten necesaria para anticipar en queacute rubros deben invertir lo cual minimiza su riesgo comercial


4 Finalmente la autoridad de competencia p u e d e e fec tu a r u n a n aacute lis is p revio del co sto y bene fic io resu ltan te de in tro d u c ir cierta legislacioacuten eco n oacute shym ica De esta manera la autoridad de competencia realiza una actividad preshyventiva en pro de la transparencia del sistema de reglas del mercado al habilitar al ciudadano comuacuten para que eacuteste cuente con mejor informacioacuten respecto de las consecuencias de apoyar poliacuteticamente ciertas iniciativas de ley y ejercer con mejor posibilidad su control como constituyente

In ic ia tiva s de accioacuten a tacar las praacutecticas em presariales en tan to sean susceptib les de crear barreras al acceso de terceros

La conclusioacuten preliminar que surge de las consideraciones anteriores es que la tarea de una agencia de competencia en los paiacuteses centroamericanos no puede limitarse a la deteccioacuten de los casos muy puntuales por lo demaacutes de praacutecticas puramente empresariales que sean capaces de obstaculizar los mercados En nuestro caso la omnipresencia del Estado en su condicioacuten ordenadora de los mercados hace imperioso que la tarea de una agencia de competencia se deba orientar hacia las causas de inentildeciencia asociadas a la formulacioacuten de reglas de mercado opacas establecidas por el Estado antes que a las praacutecticas privadas Esto no significa por cierto que no exista necesidad alguna de tratar los casos de restricciones empresariales introdushycidas a la competencia Soacutelo se sugiere la idea de que la importancia relatishyva de estas restricciones es menor de la que suele atribuiacutersele en el lenguaje de las leyes de competencia

Precisamente como lo revelan las estadiacutesticas de competitividad el problema de falta de desarrollo de muchos paiacuteses reside en su incapacidad institucional para acumular capital productivo entendido no como la riqueza econoacutemica creada o acumulada sino como los activos productivos necesarios para generar futura riqueza (Callahan 2002) La distincioacuten es sutil pero importante aquella poliacutetica de competencia vista como un mecashynismo para prevenir o corregir la concentracioacuten econoacutemica por percibir a eacutesta como causante de la falta de competencia tiende a convertirse en un mecanismo de poliacutetica distributiva opuesto a la finalidad misma de la poliacuteshytica de competencia que es intentar eliminar barreras que interfieran en el funcionamiento de los mercados Paradoacutejicamente existe el riesgo de utilishyzar la poliacutetica de competencia con un propoacutesito semejante al de la planifishycacioacuten intervencionista supuestamente objeto de reconsideracioacuten


Por esta razoacuten conviene actuar con suma cautela en la evaluacioacuten de dichos casos de competencia Las sugerencias que se proponen al respecto se exponen a continuacioacuten

1 La poliacutetica de competencia debe identificar claramente su objetivo de accioacuten alrededor del desmantelamiento de las barreras del mercado antes que atacar su concentracioacuten Esto da preferencia a la aplicacioacuten de medishydas contra carteles y conductas unilaterales antes que controlar las fusioshynes y adquisiciones

2 Igualmente la eliminacioacuten de barreras supone que debe promoverse la aplicacioacuten de poliacuteticas complementarias a la de competencia (poliacutetica de apertura comercial de apertura a las inversiones en servicios y otras) cuya implantacioacuten puede resultar mucho menos onerosa que aquellas orienshytadas hacia el control de la concentracioacuten en los mercados y que promueshyven de manera eficaz las restricciones impuestas a terceros para entrar en el mercado

3 La autoridad de competencia debe considerar la necesidad de incorshyporar en su campo de accioacuten la represioacuten de actos de competencia desleal (publicidad falsa o engantildeosa imitacioacuten de productos y denigracioacuten comershycial entre otros) cuya existencia erosiona las expectativas de las empresas en los mercados ya que desplazan por medios iliacutecitos la clientela (la deshymanda) de la viacutectima a favor de quien comete la falta eacutetica Estas barreras con frecuencia dificultan de modo ilegiacutetimo la permanencia de quienes operan en el mercado

4 Los carteles deben ser atacados mientras existan normas legales que habiliten su creacioacuten y mantenimiento (tarifas cartelizadas de honorarios profesionales aplicadas por intermedio de una regulacioacuten profesional estashyblecida en la ley de colegiacioacuten) Maacutes que el acuerdo o cartel mismo son estas normas habilitadoras las que impiden hacia su interior comportarse de modo distinto del previsto en el cartel y a quienes estaacuten fuera poder participar libremente en el mercado Los demaacutes casos de carteles es probashyble que no resistan la competencia de terceros por lo que la autoridad de competencia debe concentrarse en evitar que se generen dificultades al ingreso de dichos terceros al mercado

5 Maacutes significativos son los problemas derivados de la actuacioacuten de operadores dominantes cuando eacutestos controlan la infraestructura fiacutesica por medio de la cual tienen que acceder terceros En estos casos es preciso desshylindar claramente el alcance de los derechos de tales operadores de maneshyra que no establezcan condiciones de acceso imposibles de cumplir Por


supuesto en muacuteltiples casos los requisitos de acceso son inevitables si se desea mantener la condicioacuten teacutecnica de la ruta de acceso En otras palashybras no puede obligarse al operador dominante a conectar un nuacutemero inshydefinido de operadores en las rutas que controla si ello pone en riesgo la estabilidad de la ruta misma Para la asignacioacuten eficiente de los recursos existen mecanismos de licitacioacuten que permiten adecuar el ingreso de operashydores en condiciones no discriminatorias La autoridad de competencia debe vigilar que ello se efectuacutee con la regularidad necesaria dependiendo de la industria de que se trate Asimismo la autoridad de competencia debe esshytar atenta a que la evaluacioacuten de la condicioacuten dominante del operador tenshyga en cuenta el ritmo de innovacioacuten de la industria a fin de no limitar la definicioacuten y por tanto la condicioacuten del operador que podriacutea aparecer como dominante cuando en realidad no lo es dada la presencia de numeroshysos competidores potenciales resultantes de la acelerada innovacioacuten del sector examinado

6 La autoridad de competencia debe tener un mandato y visioacuten amshyplios para atacar todo tipo de barreras que puedan afectar la entrada pershymanencia o salida del mercado Eacuteste es el caso de las normas teacutecnicas y profesionales impuestas al ejercicio de una actividad econoacutemica a fin de evitar que se conviertan en praacutecticas excluyentes como es el caso del boicot entre competidores Tambieacuten es el caso de condiciones impuestas a las empresas en caso de atraso o quiebra que debe ser un procedimiento expeshydito para renovar a la brevedad los activos de las empresas

7 Dado que en todos los casos se requiere la demostracioacuten de los efecshytos excluyentes de las praacutecticas impuestas no es posible en sana justicia calificar praacutectica o conducta alguna como restrictiva per se

En conclusioacuten la falta de competencia estaacute asociada al entorno de reshyglas para el comercio de las empresas Es por tanto un problema institucioshynalmente complejo que supone la posibilidad de que el gobierno pueda vishygilar los mercados a fin de detectar en el comportamiento anticompetitivo pruebas que obliguen a modificar las reglas que disciplinan dichos mercashydos Ocasionalmente esto puede suponer examinar variables de mercado como el nivel de concentracioacuten o la participacioacuten de empresas dominantes en ciertas industrias como indicador del funcionamiento de dichas reglas Pero en el caso de los paiacuteses centroamericanos al igual de en muchas ecoshynomiacuteas pequentildeas es de esperarse que los mercados posean un alto grado de concentracioacuten industrial dadas las bajas economiacuteas de escala existenshytes La funcioacuten de una oficina de competencia consiste en identificar si


dicha concentracioacuten obedece a una condicioacuten natural del mercado o si tieshyne su origen en posibles cuellos de botella y trabas artificialmente creadas por la intervencioacuten estatal o por las restricciones anticompetitivas de las empresas

L a COORDINACIOacuteN EFICIENTE DEL JUEGO DE ECONOMIacuteA POLIacuteTICA

El segundo aacutembito institucional de anaacutelisis estaacute dado por el juego de ecoshynomiacutea poliacutetica entre los diversos actores encargados de participar en la asignacioacuten de derechos que se establece en la aplicacioacuten de una poliacutetica de competencia entre la autoridad de competencia y otros ldquojugadoresrdquo abogashydos expertos testigos jueces economistas empresarios y otras autoridashydes reguladoras de sectores de servicios puacuteblicos

Este campo estaacute fundamentalmente condicionado por el entramado juriacutedico que abarca desde la investigacioacuten de los mercados pasando por la apertura de procedimientos administrativos sancionadores y la apelacioacuten hasta la culminacioacuten del proceso en la instancia judicial

En este aacutembito hay cuatro aacutereas que conviene examinar primero la independencia de las autoridades de competencia segundo la cobertura del ente en cuanto a las materias investigadas tercero la necesidad de defender las garantiacuteas procesales de las empresas investigadas y finalmenshyte la relacioacuten orgaacutenica del ente de competencia con otros entes reguladores sectoriales

A utoridades a d m in is tra tiva s independien tes

En este orden la experiencia muestra que los paiacuteses latinoamericanos en general han optado por la creacioacuten de autoridades administrativas especiashylizadas para aplicar la poliacutetica de competencia ya sea en la forma de supershyintendencias (Colombia Venezuela) o de comisiones administrativas (Cosshyta Rica Brasil Peruacute)

En este sentido el fenoacutemeno de proliferacioacuten de las autoridades de competencia no ha sido muy distinto al de creacioacuten de entidades teacutecnicas especializadas con capacidad cuasijurisdiccional en campos de la econoshymiacutea donde el poder judicial se ha mostrado incapaz o incompetente para responder adecuadamente a los requerimientos teacutecnicos impuestos por la regulacioacuten bancaria de seguros telecom unicaciones electricidad etc


Asiacute la incapacidad del poder judicial para asignar eficazmente derechos en materias de alta complejidad teacutecnica ha motivado la necesidad de sustraer la asignacioacuten primaria de derechos de la esfera de competencia del poder judicial a la administracioacuten puacuteblica por intermedio de organismos teacutecnishycos especializados

Por otra parte la necesidad de dotar a tales instituciones de la credibilishydad teacutecnica necesaria ha hecho indispensable confiar su administracioacuten a organismos esencialmente disociados de las decisiones de poliacutetica econoacuteshymica Eacutesta es la razoacuten por la cual se ha evitado constituir tales entidades a cargo de los ministerios de desarrollo econoacutemico o de industria y comercio dado el caraacutecter poliacutetico que guiacutea su actuacioacuten Se ha percibido correcshytamente que la administracioacuten transparente de los derechos en conflicto en el mercado es incompatible con los mecanismos poliacuteticos en el seno de la administracioacuten puacuteblica Estos mecanismos poliacuteticos tienden a reproducir el mecanismo rentista de asignacioacuten de los recursos sociales que condicioshyna de esa manera la asignacioacuten de los derechos a la presioacuten poliacutetica antes que a la eficiencia social Por ello la resolucioacuten de casos concretos obliga a los ministros del despacho respectivo a asumir tareas de jueces administratishyvos para las cuales no estaacuten preparados ni son su funcioacuten especiacutefica natural

El refuerzo de la independencia de las autoridades de competencia sueshyle darse en tres esferas

1 E n la desig n a c ioacute n de s u s m iem b ro s La designacioacuten deberiacutea hacerse mediante el concurso de los poderes Ejecutivo y Legislativo a fin de reforshyzar poliacuteticam ente la autoridad del organismo de competencia Ademaacutes tales miembros deberiacutean tener una estabilidad miacutenima en sus cargos y soacutelo ser removidos por causas calificadas

2 E n la rev isioacuten de las decisiones que d ic tan Generalmente se establece que las decisiones emanadas de autoridades de competencia no seraacuten objeshyto de revisioacuten por la autoridad poliacutetica (i e m inisterios de adscripcioacuten gabinete econoacutemico y otros) La uacutenica revisioacuten posible es aquella ante el Poder Judicial por un tribunal de alto nivel

3 E n las fu en tes de fm a n d a m ie n to La independencia de las autoridades respecto de las asignaciones presupuestarias otorga un campo de actuacioacuten propio no interferido ni sujeto a presiones Por esta razoacuten las autoridades de competencia suelen constituirse como entidades juriacutedicamente autoacutenoshymas con patrimonio propio


Aacute m b ito de cobertura de la a c tu a c ioacute n de u n a au toridad de com petencia

Ahora bien aclarada la razoacuten que justifica la creacioacuten de organismos admishynistrativos independientes y teacutecnicos la cuestioacuten por resolver es la cobertushyra de asuntos que deberiacutea tratar En otras palabras iquestdebe considerar asunshytos de competencia exclusivamente o aacutereas conexas vinculadas con su actuacioacuten administrativa

La primera constatacioacuten necesaria es que la ldquolibre competenciardquo es un tema transversalrdquo que toca estrechamente diversas poliacuteticas puacuteblicas asoshyciadas a la defensa de los derechos econoacutemicos entre las cuales cabe citar la propiedad intelectual la proteccioacuten al consumidor las normas contra la competencia desleal las normas teacutecnicas y estaacutendares entre otras Por esta razoacuten quizaacute sea mejor representar la defensa de la libre competencia como un concepto axioloacutegico alrededor del cual se ha ido consolidando la definishycioacuten de poliacuteticas estatales en pro de la mejor organizacioacuten de las transacshyciones econoacutemicas en los mercados especialmente a partir de la deacutecada de los ochenta en Ameacuterica Latina Por tanto asume un caraacutecter orientador y ldquosuperiorrdquo en la conformacioacuten de tales poliacuteticas

Esto se verifica en que las condiciones para la aplicacioacuten de las poliacutetishycas de libre competencia str ic to sen su solamente se pueden dar si existe libre competencia en un sentido amplio De esta manera el adjetivo de ldquolishybrerdquo atribuido a la competencia en los mercados es simplemente un califishycativo cuyo valor es contingente en relacioacuten con las normas que condicioshynan la entrada de las empresas en el mercado Asiacute una empresa que no cumpla las normas miacutenimas establecidas profesionalmente (aprobadas o no aprobadas por el Estado) se encontraraacute en condiciones distintas para competir con aquellas que no las alcanzan Por otra parte una empresa a la que se plagia su invencioacuten padeceraacute una situacioacuten de desventaja competitishyva en el mercado que la inhibe en su actividad productiva De la misma manera la necesidad de una patente para la explotacioacuten de una invencioacuten de alto valor condiciona la librerdquo competencia de quienes no poseen el deshyrecho a explotar esa actividad pero bajo ninguacuten motivo puede considerarse como una barrera a la entrada impropia ya que eacutestos carecen del derecho de propiedad sobre la invencioacuten De modo que la libre competencia para ser genuinamente calificada como tal ha de tomar en cuenta aacutembitos relashycionados que le dan sentido y forma

En diversos casos la referencia cruzada de temas se da en la propia leshygislacioacuten como en las normas de propiedad intelectual que consagran disshy


posiciones en relacioacuten con el ldquoabusordquo de una posicioacuten dominante derivada del ejercicio de un derecho de patente o con contratos de tecnologiacutea que establezcan condiciones restrictivas donde es posible la concesioacuten a terceshyros de licencias obligatorias previa opinioacuten de la autoridad de competencia

En otros casos la relacioacuten surge sin necesidad de normativa alguna sino simplemente de la misma esencia de la materia debatida como es el caso de las disposiciones en materia de competencia desleal dirigidas a evishytar la imitacioacuten de productos que es una praacutectica cuyos efectos tienden a desplazar competidores del mercado

Estas consideraciones ponen de relieve la necesidad de establecer viacutencushylos muy estrechos entre autoridades encargadas de estos temas En la prishymera ola de legislaciones sancionadas luego de la apertura econoacutemica de la deacutecada de los noventa estas autoridades fueron generalmente establecishydas independientes unas de las otras si bien con ministerios de adscripcioacuten comunes (Argentina Meacutexico y Venezuela) Sin embargo la necesidad de cohesionar y coordinar sus actividades de modo maacutes intenso ha inducido a varios paiacuteses a establecer organismos multifuncionales encargados de adshyministrar estos asuntos si bien a traveacutes de comisiones o secretariacuteas teacutecnishycas autoacutenomas Este es el caso de Peruacute (el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Proteccioacuten de la Propiedad o Indecopi) Colombia (Supeshyrintendencia de Industria y Comercio) y Panamaacute (Comisioacuten de Libre Comshypetencia y Asuntos del Consumidor) Dado el ahorro de gastos mdashpues se evita la multiplicacioacuten de cargos administrativos y de apoyomdash y la capacishydad ampliada y presencia maacutes efectiva en la sociedad eacuteste pareceriacutea ser el modelo adecuado para la implantacioacuten de poliacuteticas de transparencia de mercado y de competencia en Centroameacuterica La estructura modelo de un organismo multifuncional se expone en el diagrama 1 1 2

Cabe destacar que las apelaciones dirigidas contra decisiones de este organismo las resolveriacutea un tribunal de alta jerarquiacutea judicial De esta manera se evita la demora innecesaria de los procedimientos y se atribuye a la materia la importancia que requiere

G arantiacuteas procesales de los investigados

La aplicacioacuten de la poliacutetica debe asegurar la integridad de los derechos de los investigados y la transparencia en la aplicacioacuten de la normativa lo que es inshydispensable para reforzar la legitimidad del organismo frente a la sociedad

D ia g ra m a 112 E stru c tu ra de u n organ ism o ldquom o d e lo rdquo de defensa de la com petencia


Esta necesidad obliga a preservar los derechos procesales de los investishygados en distintos aacutembitos Primero en la separacioacuten de funciones de inshyvestigacioacuten sustanciacioacuten y decisioacuten segundo en los derechos al control de la informacioacuten que utiliza la autoridad para probar la existencia de una conducta prohibida tercero en la evaluacioacuten de la prueba que emplea la autoridad para demostrar la existencia de conductas restrictivas y finalshymente en la determinacioacuten moderada de las sanciones que deben ser aplishycadas en caso de infraccioacuten

En primer lugar es necesario distinguir las funciones que cumplen los diversos niveles de decisioacuten en un procedimiento de sancioacuten En este sentishydo el procedimiento comienza con la investigacioacuten preliminar que realiza el ente ya sea de oficio o por noticia criminis sobre un sector particular de la economiacutea en que se precisa indagar la presunta existencia de conductas restrictivas de la competencia En caso de producirse un volumen de indishycios suficientes que hagan presumir la existencia de una conducta prohibishyda la autoridad de competencia puede abrir el procedimiento Luego es necesario que los funcionarios encargados de la averiguacioacuten o investigashycioacuten preliminar sean separados del caso y que eacuteste sea encomendado a funcionarios distintos a fin de adelantar las gestiones relativas a la sustanshyciacioacuten del procedimiento sancionador Estas gestiones comprenden la preshysentacioacuten de los alegatos y descargos asiacute como la aportacioacuten probatoria en su respaldo Terminada la sustanciacioacuten se requiere que el ente encargado de decidir la controversia no esteacute influido por la opinioacuten de quienes han venido argumentando el caso en contra de las empresas implicadas espeshycialmente si el procedimiento ha sido abierto de oficio por iniciativa de la misma autoridad de competencia Por ello la propuesta de decisioacuten prepashyrada por los instructores deberiacutea ser objeto de discusioacuten por quienes esteacuten encargados de emitir la decisioacuten final

Por supuesto la separacioacuten de funciones de investigacioacuten sustanciashycioacuten y decisioacuten persigue asegurar la mayor imparcialidad posible en la evashyluacioacuten del estatus de las empresas implicadas Pero no es eacutesta la uacutenica condicioacuten necesaria para asegurar su derecho a la defensa Existen otros mecanismos procesales dirigidos a este mismo fin

Asiacute en segundo lugar es necesario que la autoridad desarrolle poderes de investigacioacuten suficientes para procurar la mayor cantidad de elementos faacutecticos posibles al expediente de modo tal que se asegure la justicia en la decisioacuten del caso Ahora bien dichos poderes de investigacioacuten deben sujeshytarse a los paraacutemetros procesales establecidos para recabar pruebas en geshy


neral Dispensando la necesidad de que eacutestas sean autorizadas por una autoridad judicial como suele suceder en otras materias es imprescindible delimitar con claridad el aacutembito de actuacioacuten de la autoridad al realizar insshypecciones requisas y recoleccioacuten de pruebas Asiacute debe asegurarse que la solicitud de las mismas precise el hecho que se desea demostrar con ello ya que no es posible solicitar pruebas sin un propoacutesito bien determinado

En tercer lugar se impone reconocer que la verificacioacuten de conductas restrictivas debe estar sometida a los mismos principios de carga de la prueba acreditados para el procedimiento en general Bajo estos principios quien alega un hecho debe probarlo y quien quiera exceptuarse de eacuteste debe demostrar el motivo que genera la excepcioacuten Por tanto la defensa de las garantiacuteas procesales de los investigados requiere que eacutestos sean redimishydos de demostrar que sus conductas no lesionan el intereacutes colectivo por el contrario son los acusadores quienes deben demostrar que efectivamente la conducta cuestionada reporta un dantildeo al mercado

No siempre es aceptada esta tesis especialmente en el caso de praacutectishycas como el cartel de precios cuya sola realizacioacuten resulta difiacutecil de justificar como conducta que comporta beneficios a la sociedad En realidad eacutesta es una apreciacioacuten equiacutevoca de la naturaleza de un cartel y de las causas que lo hacen potencialmente dantildeino para la sociedad Sucede que quienes defienden un tratamiento de ilegalidad per se contra este tipo de conductas pierden de vista que sus efectos negativos mdashimpedir a terceros competir librementemdash son causados por la existencia de barreras impuestas sobre esos terceros barreras que frecuentemente asumen la forma de normas juriacutedicas donde actuar de un modo distinto a como lo preveacute la norma mdashesto es de competirmdash es praacutecticamente imposible sin incurrir en una ilegalishydad Luego las conductas que suponen la alineacioacuten de precios entre comshypetidores en siacute mismas no tienen por queacute traer consigo un menoscabo de la eficiencia especialmente si aqueacutellas son examinadas en el largo plazo en cuyo teacutermino la alineacioacuten actual permitiriacutea la realizacioacuten de inversiones conjuntas que de otro modo seriacutean imposibles

Esta acreditacioacuten de las cargas probatorias exige que la autoridad de competencia disponga de todos los medios necesarios para la obtencioacuten de pruebas a fin de demostrar la existencia de conductas mediante la prueshyba de indicios o presuncioacuten hominis la cual adquiere fuerza en la medida en que acumula maacutes elementos indiciarlos

Finalmente en busca de la transparencia de la legislacioacuten deben estashyblecerse sanciones ejemplares pero no indeterminadas de modo tal que su

aplicacioacuten se sujete a los principios de proporcionalidad al dantildeo los cuales deben ser claramente establecidos en la legislacioacuten respectiva

La relacioacuten de la au toridad de com petencia co n los en tes reguladores sectoriales

De similar importancia hay que considerar la relacioacuten entre los entes enshycargados de la regulacioacuten de sectores de infraestructura (agua electricidad telecomunicaciones) o de sectores especiacuteficos (banca seguros) y la autorishydad de competencia

En este campo se afronta el problema de normar bajo estaacutendares de competencia los cuales por definicioacuten son comunes a todos los sectores En cambio la regulacioacuten sectorial a veces puede requerir la creacioacuten de normas de transicioacuten que permitan recapitalizar la empresa operadora doshyminante en el sector anteriormente sujeta a una condicioacuten de empresa estatal y por tanto necesitada de inversiones extras luego de la privatizashycioacuten Por lo general los inversionistas soacutelo estaacuten dispuestos a adquirirla si se mantiene su condicioacuten especial y privilegiada de monopolio legal por un periodo de transicioacuten Este es el caso de las empresas operadoras dominanshytes en telecomunicaciones como la Compantildeiacutea Anoacutenima Nacional de Teleacuteshyfonos de Venezuela ( c a n t v ) o Teleacutefonos de Meacutexico (Telmex)

La relacioacuten entre los entes de competencia y los reguladores sectoriales puede complicarse cuando ambos son creados con competencias concushyrrentes para asuntos relativos al comportamiento del mercado En tal caso pueden presentarse conflictos de competencia decisiones contradictorias y lagunas regulatorias que provoquen distorsiones en el mercado

La pregunta que se plantea es iquestcoacutemo asegurar que la regulacioacuten sectoshyrial no prevalezca sobre la promocioacuten de la competencia

Al respecto debe considerarse que los problemas de competencia caracshyteriacutesticos de los sectores de infraestructura estaacuten asociados al acceso de competidores del operador dominante situados ldquoaguas abajordquo Para ello deberiacutean seguirse los siguientes lineamientos dirigidos a crear condiciones miacutenimas de competencia

1 La actuacioacuten de los entes reguladores sectoriales es subsidiaria y soacutelo procede en aquellos supuestos en los que el mercado y los mecanismos de libre competencia no sean propicios a la satisfaccioacuten adecuada de los inteshyreses de los usuarios En caso de duda sobre la necesidad de establecer reshy



gulaciones se optaraacute por no regular y entre varias opciones igualmente efectivas de regulacioacuten econoacutemica se escogeraacute la que menos limite la autoshynomiacutea privada En tal sentido la adopcioacuten de una regulacioacuten deberaacute susshytentarse en la existencia de monopolios u oligopolios existencia de barreshyras legales o econoacutemicas significativas de acceso al mercado o niveles significativos de asimetriacutea de informacioacuten en el mercado correspondiente entre las entidades prestadoras por un lado y los proveedores de servicios y los usuarios por otro

2 Las normas de libre competencia son supletorias a las regulaciones especiales que dicten los entes reguladores sectoriales en el aacutembito de su competencia En caso de conflicto entre las regulaciones sectoriales y las normas de libre competencia se preferiraacute la aplicacioacuten de las primeras

3 El anaacutelisis de las decisiones relativas a la regulacioacuten especial tendraacute en cuenta todos los aspectos y efectos de la regulacioacuten incluyendo tarifas calidad incentivos para la inversioacuten incentivos para la innovacioacuten condishyciones contractuales y todo otro aspecto relevante para el desarrollo de los mercados y la satisfaccioacuten de los intereses de los usuarios En consecuenshycia deberaacute evaluarse el impacto que cada uno de estos aspectos tiene en las demaacutes materias involucradas

4 Garantizar a los proveedores de servicios y a los usuarios el libre acshyceso a la prestacioacuten de servicios y la infraestructura siempre que se cumshyplan los requisitos legales y contractuales correspondientes

5 Asegurar que los proveedores de servicios que brindan directa o indishyrectamente otros servicios utilizando dicha infraestructura o que tengan a su vez el derecho de explotar otra infraestructura no aprovecharaacuten dichas situashyciones para colocar en desventaja a los demaacutes proveedores Los entes regulashydores competentes deberaacuten vigilar que se observe la neutralidad de la accioacuten de la entidad prestadora cuidando sin embargo que su accioacuten no restrinja inshynecesariamente los incentivos para competir por inversioacuten o innovacioacuten

6 Los proveedores de servicios no deberaacuten ser discriminados injustifishycadamente de manera que se coloque a algunos en ventaja competitiva e injustificada frente a otros

7 La actuacioacuten de la administracioacuten puacuteblica se orientaraacute a promover las inversiones y la innovacioacuten que contribuyan a aumentar la cobertura oferta y calidad de los mercados Cuando se trate de un sector sujeto a reshygulacioacuten econoacutemica sectorial se reconoceraacuten retornos adecuados a la inshyversioacuten y se velaraacute por que los teacuterminos de acceso a la infraestructura por parte de proveedores de servicios sean razonables y equitativos


8 La administracioacuten puacuteblica ponderaraacute con justicia e imparcialidad los intereses de las empresas operadoras de servicios y de los usuarios obsershyvando estricto apego a las normas pertinentes y tratando de manera anaacuteloshyga los casos o situaciones que reuacutenan las mismas caracteriacutesticas

E l r e f o r z a m ie n t o d e la l e g it im id a d so c ia l

DE LA COMPETENCIA COMO VALOR

El tercer nivel de incidencia institucional en la aplicacioacuten de las poliacuteticas de competencia estaacute integrado por las reglas ldquoculturalesrdquo o ldquoinformalesrdquo que nutren de contenido efectivo el alcance de las reglas formales llenando sus vaciacuteos y lagunas Estas reglas constituyen el reservorio de tradiciones culshyturales de la sociedad donde se aplica una poliacutetica de competencia

Este nivel es fundamental ya que dota a la autoridad de una referencia sobre la efectividad de sus poliacuteticas y la orienta sobre las estrategias que deberiacutea acometer para promover una actitud a favor de la competencia en la sociedad

La discusioacuten acerca de la legitimidad de las poliacuteticas de competencia abarca dos aacutembitos el nacional y el internacional En el plano nacional se plantea si las poliacuteticas de competencia son conformes al modo institucional bajo el cual se ha organizado la sociedad respectiva En el campo internashycional la inclusioacuten y desarrollo de normas de competencia es un tema amshypliamente debatido en la OMC dentro de un grupo de trabajo constituido en 1996 Igualmente las normas de competencia son ya frecuentes en los tratashydos de libre comercio en los que se incluyen como parte de la negociacioacuten dada su importancia en la disciplina comercial de las empresas y Estados

En el aacutembito nacional es evidente que la tradicioacuten institucional de los paiacuteses centroamericanos conspira contra cualquier esfuerzo por promover la competencia e igualdad de oportunidades Como sentildeala Claudio Veliz (1980) este esfuerzo modernizadorrdquo frecuentemente ha fracasado en la historia econoacutemica latinoamericana hasta determinar que el curso del desshyarrollo econoacutemico en la regioacuten nos recuerde la maldicioacuten de Siacutesifo pues todo el esfuerzo por liberar las economiacuteas de la pesada carga de las tradishyciones culturales antieconoacutemicas parece naufragar para hacer regresar las cosas al punto donde se encontraban justo antes de la reforma

Asimismo la tradicioacuten institucional no sembroacute en Hispanoameacuterica la semilla del respeto por instituciones como la propiedad la libertad los deshy


rechos econoacutemicos y el espacio individual sino por el contrario la de la inshytervencioacuten planificada de la Corona en todos los asuntos concernientes al desarrollo de las colonias desde el comercio hasta la planeacioacuten urbana A diferencia de la tradicioacuten feudal propia del norte de Europa donde los sentildeores feudales desarrollaron una presencia propia en asuntos econoacutemishycos judiciales y de la vida de sus feudos al punto de llegar a concebir al rey como un simple primus iacutenter pares sujeto a parlamentos y leyes creadas por aqueacutellos en Espantildea acontecioacute un proceso de centralizacioacuten del poder y consolidacioacuten temprana del Estado nacional que hizo imposible a los sentildeoshyres feudales afianzar un poder propio significativo Este proceso histoacuterico institucional espantildeol determinoacute que los patrones de centralismo se reforzashyran incluso maacutes en las nacientes colonias y continuaran posteriormente en las repuacuteblicas independientes surgidas de la lucha libertaria a comienshyzos del siglo xix

En el campo de la competencia este papel predominante del Estado en el desarrollo econoacutemico ha llevado constantemente a los funcionarios gushybernamentales a seleccionar empresas y sectores privilegiados por motivos de desarrollo en desmedro de la competencia de otros sectores y empresas

Con todo se han operado cambios importantes en la mente de los enshycargados de hacer poliacuteticas puacuteblicas en el sentido de subrayar el papel de los mercados en el crecimiento econoacutemico Pero el protagonismo estatal en lugar de desaparecer ha cambiado en el sentido de que le corresponde al Estado intervenir cuando se produzcan fallas en los mercados que geneshyren asignaciones de recursos eacuteticamente indeseables o maacutes teacutecnicamente hablando ldquosocialmente ineficientes

Ante esta realidad cultural iquestqueacute actitud pueden adoptar los organisshymos de competencia

Es de esperarse que la implantacioacuten de una poliacutetica de competencia en paiacuteses cuya tradicioacuten es completamente adversa cause dificultades que provendraacuten tanto del gobierno como de los sectores empresariales

Una solucioacuten ensayada en algunos paiacuteses latinoamericanos ha sido la de buscar aliados para la reforma en pro de los mercados En este campo el papel de los medios de comunicacioacuten es decisivo pues ellos son los forjadoshyres de criterio en la opinioacuten puacuteblica con respecto a la conveniencia de ciershytas medidas de poliacutetica econoacutemica Por este motivo la creacioacuten de cursos de economiacutea para periodistas en los organismos de competencia puede ser una iniciativa importante a fin de hacer conocer el impacto negativo de ciertas propuestas de leyes contrarias a la competencia y los mercados Asiacute


se podriacutea facilitar a la sociedad en su conjunto una mejor informacioacuten para que ejerza mecanismos de control poliacutetico sobre los encargados de hacer las poliacuteticas econoacutemicas y aprobar las leyes que inciden en la economiacutea

Por otra parte los organismos de competencia requieren buscar aliashydos en otros sectores afines a la reforma Esto abarca grupos de consumishydores (frecuentemente inexistentes o deacutebiles en los paiacuteses centroamericashynos) empresarios emprendedores think tanks y otras instituciones de la sociedad civil

C o n c l u s io n e s

El anaacutelisis institucional de las poliacuteticas de competencia permite apreciar sus posibilidades y limitaciones en una perspectiva distinta y maacutes amplia que aquella del anaacutelisis econoacutemico convencional Este anaacutelisis resalta la importancia del entorno institucional de la sociedad en la cual se considera la viabilidad de la reforma econoacutemica

En los paiacuteses centroamericanos una poliacutetica de competencia debe conshycebirse como complemento de las iniciativas gubernamentales para la proshymocioacuten de la competitividad La falta de competencia afecta la competitividad de un paiacutes en transicioacuten hacia el mercado y la liberalizacioacuten pues inhibe su capacidad de innovacioacuten y descubrimiento de oportunidades en el entorno

La experiencia de diversos paiacuteses de Ameacuterica Latina revela la existencia reiterada de problemas de competencia en sectores exportadores o en los que constituyen la infraestructura clave para industrias exportadoras Los paiacuteses centroamericanos no son la excepcioacuten

En este enfoque la autoridad de competencia deberaacute ser particularshymente activa contra las barreras gubernamentales que encarecen el costo de hacer negocios que es la mayor limitante al ingreso permanencia y salishyda de las empresas en el mercado en especial de las maacutes pequentildeas Los teshymas asociados a la concentracioacuten industrial necesariamente habraacuten de ser considerados como el resultado antes que la causa de los problemas de competencia en el mercado interno

No obstante dadas las caracteriacutesticas institucionales de las sociedades centroamericanas es evidente la presencia de fuerzas culturales que tienshyden a reproducir en los nuevos esquemas las mismas formas de pensamienshyto sobre el desarrollo econoacutemico que prevalecieron antes de la reforma de la deacutecada de los noventa Por consiguiente se corre el riesgo de reproducir


esta vez bajo la coartada de la defensa de los mercados y la competencia mecanismos de intervencioacuten gubernamental cuyo efecto principal es parashydoacutejicamente cercenar el funcionamiento de los mercados En ese caso seshyraacute inevitable concluir que se ha avanzado poco en el desarrollo de los mershycados y la reforma econoacutemica

Quizaacute la manera de evitar recorrer nuevamente este camino sea la deshyfinicioacuten de una agenda de poliacuteticas concentrada en resolver los problemas de barreras al mercado estatales o privadas y dejar de lado los problemas de concentracioacuten econoacutemica

Finalmente en la definicioacuten de poliacuteticas se tiene que considerar el entorno institucional de aplicacioacuten un asunto que va maacutes allaacute de la teoriacutea de compeshytencia y se relaciona con el dilema ideoloacutegico en el que se encuentra el regushylador encargado de aplicar la poliacutetica el juego de economiacutea poliacutetica en el cual participa y las relaciones culturales de la sociedad que le corresponde regushylar por medio de la poliacutetica


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III POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN EN EL ISTMO CENTROAMERICANO

R e n eacute A H e r n aacute n d e z y C la u d i a S c h a ta n

La p r e o c u p a c ioacute n por desarrollar condiciones de competencia praacutecticamenshyte no existioacute en los paiacuteses latinoamericanos durante los antildeos en que preshydominoacute la estrategia de crecimiento basada en la sustitucioacuten de importashyciones1 Se consideraba inevitable y necesario tanto el dominio de grandes empresas estatales en ciertos mercados altamente regulados como la exisshytencia de los monopolios privados que habiacutean creado la infraestructura productiva para sustituir importaciones manufactureras

En este capiacutetulo se pretende incursionar en el tema de las condiciones de competencia en Centroameacuterica vinculando las caracteriacutesticas esenciashyles de las reformas econoacutemicas implantadas con los procesos de privatizashycioacuten y desregulacioacuten de empresas estatales y la reduccioacuten del papel intershyvencionista del Estado Tambieacuten se procura asociar algunos de estos procesos con la apertura comercial y las condiciones de competencia en sectores estrateacutegicos como las telecomunicaciones y la energiacutea a partir de un uso estilizado del concepto de poliacutetica de competencia y sobre la base de las particularidades estructurales del nuevo modelo econoacutemico

Hasta fines de la deacutecada de los ochenta regiacutea una serie de poliacuteticas que atentaban contra la libre competencia Entre eacutestas figuraban los elevados aranceles a las importaciones la fijacioacuten de precios de una serie de producshytos y el otorgamiento de subsidios Si bien estas medidas habiacutean tenido una intencioacuten redistributiva cuando la crisis de la deuda externa condujo a la apertura comercial la desregulacioacuten y el impulso a las exportaciones las distorsiones acumuladas en los mercados se hicieron evidentes Esta situashycioacuten se tornoacute especialmente criacutetica en la medida en que las economiacuteas deshybiacutean competir con las importaciones y los productos en el mercado internashycional Las reformas econoacutemicas de los antildeos ochenta y principios de los noventa tendieron a corregir algunas distorsiones en la determinacioacuten de

1 Entre 1960 y 1980 aproxim adam ente

65


precios en los mercados de Centroameacuterica2 Sin embargo en estas nuevas circunstancias persisten algunas de las viejas distorsiones o han aparecido obstaacuteculos ineacuteditos cuya superacioacuten requiere un anaacutelisis de las condicioshynes especiacuteficas de los agentes econoacutemicos y mercados de la regioacuten

El propoacutesito de este trabajo es analizar las experiencias de los mencioshynados paiacuteses en materia de competencia y plantear algunas propuestas de poliacutetica sobre este rubro En el primer apartado se expone un marco conshyceptual acerca de la competencia y las poliacuteticas de competencia En el sishyguiente se presenta una siacutentesis del proceso de reforma econoacutemica en cada uno de los seis paiacuteses y se destacan las caracteriacutesticas generales del marco institucional y legal asiacute como las de la regulacioacuten y privatizacioacuten realizadas

bull en los sectores proveedores de servicios de utilidad puacuteblica Se estudia adishycionalmente el sector de hidrocarburos y derivados del petroacuteleo como un caso particular y se hace una breve referencia a las leyes antidumping y otras medidas compensatorias Se concluye con una reflexioacuten sobre la experienshycia en materia de competencia de la regioacuten en su conjunto y con la formushylacioacuten de conclusiones y recomendaciones de poliacutetica

P o l iacutet ic a s d e c o m p e t e n c ia y r e g u l a c ioacute n

Las poliacuteticas de competencia y regulacioacuten desempentildean un papel central en el desarrollo econoacutemico de los paiacuteses latinoamericanos A partir de los inishycios de la deacutecada de los noventa esta tendencia se ha manifestado de forma maacutes acentuada en Meacutexico y Centroameacuterica Durante un lapso relativamenshyte breve a mediados de los noventa se adoptaron leyes antimonopoacutelicas en Costa Rica y Panamaacute y se constituyen las correspondientes instituciones de regulacioacuten y cumplimiento de las leyes En los otros cuatro paiacuteses se avanzoacute maacutes recientemente en el debate y discusioacuten de diferentes proyectos de ley antimonopoacutelica o de libre competencia en El Salvador se aproboacute a fines de 2004 y en Honduras se estaba cerca de su promulgacioacuten a fines de 2005 La falta de consenso entre los sectores poliacuteticos y empresariales ha sido particularmente difiacutecil de lograr en Guatemala y Nicaragua donde el proceso se encontraba auacuten en una etapa preliminar en 2005 La discusioacuten

2 El estudio cubre Costa Rica El Salvador G uatem ala H onduras N icaragua y Panam aacute Por sus caracteriacutesticas culturales y socioeconoacutemicas Belice se consideraraacute como parte de la regioacuten del Caribe Este paiacutes se incluye en el estudio presentado en el capiacutetulo VI sobre esta uacuteltishym a regioacuten


de poliacuteticas de desmonopolizacioacuten proteccioacuten de los derechos de propieshydad intelectual y liberalizacioacuten del comercio y de la inversioacuten ha ocurrido en un contexto amplio de las reformas econoacutemicas que incluye el ciclo reshyforma regulatoria-privatizacioacuten-apertura comercial Ha habido sin embarshygo un avance maacutes notorio en la proteccioacuten de los derechos del consumidor

Estos esfuerzos tienden a asegurar la competencia domeacutestica y mejorar las condiciones de la competencia internacional a fin de promover la efishyciencia el crecimiento y el desarrollo en general Con todo cabe formular varias preguntas iquestcuaacutento se ha avanzado iquestcuaacuteles son los objetivos econoacuteshymicos y sociopoliacuteticos de las poliacuteticas actuales de competencia iquestcoacutemo se relacionan las poliacuteticas de competencia con las poliacuteticas de competitividad iquestexiste el suficiente desarrollo institucional para impulsar las poliacutetishycas de competencia iquestcuaacutel es la combinacioacuten razonable entre poliacuteticas de competencia y poliacuteticas de regulacioacuten iquestexisten esfuerzos de coordinacioacuten yo convergencia entre las poliacuteticas de competencia y las poliacuteticas comershyciales Estas y otras interrogantes adicionales se abordaraacuten en mayor o menor medida en los paacuterrafos siguientes

La racionalidad de la regulacioacuten y de las p o liacuteticas de com petencia

En general la regulacioacuten y las poliacuteticas de competencia se aplican cuando existen fallas de mercado3 y eacuteste no funciona seguacuten el paradigma de la competencia perfecta En estos casos los mercados no cuentan con un nuacuteshymero grande de oferentes y compradores quienes ademaacutes revelan asimeshytriacuteas de informacioacuten y conocimiento relevante para tomar sus decisiones de produccioacuten y consumo en productos que no son generalmente homogeacuteshyneos Ante esta situacioacuten los gobiernos tienen a su disposicioacuten dos mecashynismos baacutesicos de intervencioacuten el primero a traveacutes de los precios es decir imponiendo impuestos en actividades econoacutemicas o en productos con objeshyto de influir en el comportamiento de los agentes econoacutemicos el segundo mediante el control directo del comportamiento de los agentes econoacutemicos

3 El prim er teorem a de la econom iacutea del bienestar establece que una econom iacutea caracterizashyda por condiciones de com petencia perfecta en todos los m ercados siem pre seraacute eficiente Seguacuten Pareto una situacioacuten econoacutem ica es oacuteptim a cuando es posible m ejorar el bienestar de una persona sin em peorar el de otra Las fallas de mercado por lo tanto proporcionan la ra shycionalidad de la intervencioacuten gubernam ental Para los fines de la poliacutetica de competencia la m aacutes im portante de las fallas de m ercado es la ausencia de competencia perfecta


por ejemplo adoptando medidas expliacutecitas para evitar fusiones o concenshytraciones entre empresas que puedan amenazar el comportamiento compeshytitivo de un mercado La regulacioacuten y las poliacuteticas de competencia forman parte de este segundo mecanismo de intervencioacuten

El monopolio y concentraciones similares se han convertido en el foco de atencioacuten de economistas legisladores y cientiacuteficos sociales en general desde la deacutecada de los sesenta Buena parte de la preocupacioacuten sobre los monopolios no se refiere necesariamente a su tamantildeo sino al control que pueden ejercer sobre los precios lo que acarrea peacuterdidas de eficiencia ecoshynoacutemica a la sociedad Avances recientes en la teoriacutea econoacutemica especialshymente de la teoriacutea de la agencia la teoriacutea de los costos de transaccioacuten la teoriacutea de juegos y la teoriacutea de la informacioacuten han mejorado el entendimiento soshybre coacutemo la competencia y las poliacuteticas de competencia operan en diferenshytes esferas de la economiacutea y en distintas economiacuteas (Singh Singh y Weisse 2001a) Esto ha llevado a cambios en la forma de entender los monopolios De hecho una consideracioacuten fundamental sugiere que no soacutelo su tamantildeo o su influencia en el mercado es lo que importa sino maacutes bien el temor de la posible entrada de un competidor (Viscusi Vemon y Harrington 2000)

En varios contextos los monopolios naturales han surgido por razones de eficiencia econoacutemica el caso maacutes sobresaliente es el de los servicios puacuteblicos mdashelectricidad sistemas de transporte puacuteblico teleacutefonos y otrosmdash hecho evidente en Centroameacuterica La regulacioacuten econoacutemica reconoce que en algunos de estos casos la concentracioacuten de mercado no es soacutelo inevitashyble sino muchas veces una opcioacuten superior en cuanto a estructura de un mercado en particular La regulacioacuten por lo tanto impone liacutemites al desshyempentildeo de las empresas en estos mercados y busca reducir las peacuterdidas que pudieran generarse

Uno de los aspectos centrales de cualquier poliacutetica de competencia o de poliacuteticas sectoriales consiste en definir si conviene que el Estado intervenga y si lo hace conocer en queacute medida con queacute instrumentos y a queacute costo Esto no resulta faacutecil de dilucidar desde ninguacuten punto de vista En general sobre la base de la evidencia empiacuterica es posible afirmar que no siempre resulta conveniente realizar una poliacutetica de intervencioacuten en un mercado incluso cuando existan claros indicios de problemas de competencia ya que tanto la naturaleza del sector como el tipo de problema de competencia deben ser lo suficientemente grandes como para justificar la intervencioacuten gubernamental

En la bibliografiacutea de la economiacutea de la regulacioacuten y antimonopolios


G r aacute fic a i i i i Los co sto s y beneficios de la regulacioacuten

(Cantidad)

F u e n t e e l a b o r a c i oacute n p r o p i a

Williamson propuso en 1968 los criterios para evaluar la conveniencia de una intervencioacuten en esta materia En la graacutefica mi se muestra de forma muy sencilla la base de su anaacutelisis Por ejemplo si una empresa (o grupo de empresas) en una industria ejerce un cierto grado de poder de mercado entonces C p ] es la liacutenea de costo promedio antes de la fusioacuten y Cp2 la nueva liacutenea de costo promedio despueacutes de la fusioacuten El precio previo a la fusioacuten es Pj y es equivalente a C pv y el precio despueacutes de la fusioacuten es P2 que se suposhyne es mayor a P 1 Los efectos netos vienen dados por las aacutereas A y B El aacuterea B debajo de la curva de demanda representa la peacuterdida de peso muerto (D ead-W eight L o ss) que resultariacutea si los precios aumentaran de Pt a P2 siempre que los costos permanezcan constantes pero dado que con la fusioacuten se reducen los costos promedio entonces el aacuterea A significa el ahoshyrro de costos El efecto de distribucioacuten neta viene dado por la diferencia de B menos A Otra forma de analizarlo es cuando la empresa ejerce poder de mercado que le permite cobrar un precio P2 mayor que los costos marginashyles de Cp2 En este caso una poliacutetica de intervencioacuten del gobierno podriacutea eliminar este poder de mercado pero al hacerlo tambieacuten elevariacutea los costos de la industria de Cp2 a C pv debido a la desintegracioacuten horizontal o vertical


que se generariacutea con las peacuterdidas asociadas en economiacuteas de escala El preshycio despueacutes de la intervencioacuten gubernamental aumenta y es Piacute = Cpx y la cantidad es igual a Qv

En este caso el aacuterea B representa el aumento del excedente del consushymidor como resultado de la baja en el precio y el aumento de produccioacuten a O que resultariacutea ante una intervencioacuten por parte del gobierno El aacuterea A por su parte representa la peacuterdida social que se genera por efecto del aumento en los costos de la industria despueacutes de la intervencioacuten El efecto neto dependeraacute de las magnitudes relativas entre A y B

De lo anterior se desprende que una intervencioacuten regulatoria para elishyminar cierto poder de mercado se justifica en la medida en que los benefishycios sean mayores que los costos Si el poder de mercado que se estaacute ejershyciendo no genera grandes peacuterdidas y se conoce que el mercado no cuenta con suficiente competencia pero existe evidencia de que la concentracioacuten horizontal o vertical permite aprovechar importantes economiacuteas de escala entonces es posible que desde el punto de vista social sea contraproducente realizar alguacuten tipo de intervencioacuten ( c e p a l 2000)

Ademaacutes de los aspectos de regulacioacuten en el diagrama mi se observan las relaciones entre estructura comportamiento y desempentildeo de mercado y la poliacutetica puacuteblica El caso que se ilustra es el de los Estados Unidos Se muesshytran del lado izquierdo las categoriacuteas de un mercado en particular y del dereshycho el tipo de poliacutetica que se aplica en ese paiacutes Lo importante es advertir coacutemo la estructura define el comportamiento y eacuteste a su vez el desempentildeo y en conjunto moldean la poliacutetica pero tambieacuten la poliacutetica refuerza o redefine las condiciones de competencia o de monopolio en un mercado especiacutefico

Es importante subrayar que tras el concepto de poliacutetica de competencia subyace la idea central de ldquocompetencia efectivardquo la cual requiere no solashymente un nuacutemero razonable de competidores sino tambieacuten que eacutestos sean capaces de ejercer una fuerte presioacuten mutua En general se acepta que la competencia produce beneficios de eficiencia en la asignacioacuten de recursos4 al impulsar la convergencia de los precios con los costos marginales No obstante estos beneficios no se limitan a los de tipo estaacutetico o a la asignashycioacuten de recursos por lo que es necesario prestar atencioacuten a la ldquoeficiencia productivardquo o ldquoeficiencia dinaacutemicardquo es decir cuando se dan aumentos de productividad a traveacutes de la innovacioacuten (Ahn 2002)

4 Leibenstein contrastoacute en 1966 la eficiencia en la asignacioacuten de recursos con la llam ada Eficiencia -X y sentildealoacute que de acuerdo con la evidencia empiacuterica las ganancias de bienestar asociadas a la eficiencia en la asignacioacuten de recursos eran excesivamente pequentildeas

D ia g ra m a i i i i Relacioacuten entre estructura comportamiento y desempentildeo de mercados y las poliacuteticas puacuteblicas

F u e n t e William G Shepherd The Economics o f Industrial Organization Analysis Markets Policies Upper Saddle River Prentice Hall

Nueva Jersey 1997

Subsidio

Control de

la propiedad


Las condiciones estructurales de la competencia efectiva se refieren a la existencia de muchas empresas de modo que se imposibilite la colusioacuten que no se deacute el dominio de mercado por parte de una o varias empresas y que la entrada para nuevos competidores sea razonablemente faacutecil Todas estas ideas conducen al anaacutelisis del monopolio y de los principales tipos de mershycado y de su funcionamiento Algunos de los aspectos conceptuales sobre este asunto se presentan a continuacioacuten En general el monopolio o el doshyminio de mercado pueden surgir por ldquobuenas causasrdquo por el aprovechashymiento de economiacuteas de escala o por el buen desempentildeo empresarial5 Tambieacuten puede surgir por causas anticompetitivas que explotan o crean imperfecciones o fallas de mercado

En primer lugar el monopolio puro se caracteriza por tener una sola empresa mdashcomo las empresas locales de agua y electricidadmdash con una deshymanda inelaacutestica y altas barreras de entrada En segundo lugar un mercashydo con empresa dominante tiene 40 de participacioacuten en el mercado y ninshyguacuten competidor cercano Esta categoriacutea se asemeja a la de un oligopolio estricto en el cual cuatro empresas poseen de forma combinada 60 de participacioacuten de mercado En estos casos la demanda es muy inelaacutestica y la competencia no es efectiva La otra categoriacutea es la de mercados con olishygopolios no estrictos en los cuales cuatro empresas comparten menos de 40 de participacioacuten en el mercado las barreras de entrada no son grandes y cada empresa tiene una demanda relativamente elaacutestica que le permite disminuir precios y acercarse a su nivel de costos En la quinta categoriacutea que se refiere a la competencia monopoliacutestica existen muchos competidoshyres con ligero poder de mercado Por uacuteltimo en el extremo se encuentra la competencia perfecta en la cual existen muchos competidores y ninguno tiene capacidad por siacute solo de influir en el mercado (Shepherd 1997)6

Si bien existen diversos grados de monopolio en el monopolio puro la curva de demanda del mercado se convierte en la curva de demanda de la empresa monopoliacutestica con cualquier inelasticidad que exista para ese producto En la graacutefica 1112 se ilustra el caso del efecto simple de un monoshypolio La curva de ingreso marginal se ubica por debajo de la de demanda

5 H asta la deacutecada de los setenta la nueva Escuela de Chicago sosteniacutea que en el anaacutelisis de competencia lo que entra en juego son las ldquobuenas causas de surgim iento de los monopolios

6 Lo im portante de la categorizacioacuten anterior es que introduce la nocioacuten de ldquogrado o nivel de monopoliordquo Una curva de dem anda altam ente elaacutestica im plica que la em presa tiene poca capacidad para elevar precios y m uestra que incluso con un pequentildeo aum ento en el precio la em presa no vende nada en cambio una curva altam ente inelaacutestica revela que puede elevar los precios y auacuten asiacute aum entar la cantidad vendida


G r aacute f i c a 1112 Efectos de un monopoliop

(Precio)

p = precioPm = precio de monopolioPe = precio competitivoCm = costo m arginalQm = cantidad de monopolioQc = cantidad competitivaRm = rendim iento marginalA = nivel de m aximizacioacuten de ganancia del m onopolista donde Cm = RmB = resultado competitivo donde P = CmA-C = brecha entre P y Cm causada por el Pm

F u e n t e Comisioacuten Econoacutem ica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l )

y la curva de costo marginal equivalente a la oferta se encuentra en el punshyto A En este punto con la cantidad Qm y el precio igual al costo marginal CM el monopolio maximiza su ganancia

Los principales efectos del monopolio en cuanto al desempentildeo econoacuteshymico se refieren a i) inadecuada asignacioacuten de recursos en la medida en que el nivel de producto es menor al de eficiencia y eleva la brecha entre precios y costos marginales ii) redistribucioacuten en la medida en que las ganancias del monopolio trasladan ingresos y riqueza de los consumidores a los accionistas del monopolio iii) se genera una ineficiencia (X-in-


efficiency) debido a que la gestioacuten empresarial no logra mantener los costos bajos a cada nivel de producto y iv) se reduce la presioacuten por la innovacioacuten y la invencioacuten en la medida en que se pierde la estructura de incentivos

En teacuterminos muy generales la competencia no es maacutes que el objeto que la poliacutetica y la ley de competencia promueven y protegen La competencia como tal es una situacioacuten en un mercado en el que las empresas u oferentes de forma independiente se disputan a los compradores con objeto de alcanshyzar un objetivo de negocios especiacutefico que puede ser de rentabilidad de ventas o de participacioacuten de mercado En este sentido el teacutermino compeshytencia puede ser entendido como un proceso de rivalidad entre empresas y estructuras de mercado En general los economistas la definen como un proceso en el que las empresas se vuelven maacutes eficientes y capaces de ofreshycer mayor diversidad de productos y servicios a precios maacutes bajos lo cual aumenta el bienestar del consumidor y determina una mejor asignacioacuten de los recursos En conclusioacuten un consenso bastante generalizado sostiene que la competencia real o potencial tiene efectos beneficiosos tanto en el bienestar social como en el desarrollo econoacutemico de los paiacuteses en los preshycios de los consumidores en la eficiencia de las empresas en el crecimienshyto econoacutemico en la distribucioacuten del ingreso y de acuerdo con teoriacuteas e inshyvestigaciones empiacutericas recientes en la innovacioacuten tecnoloacutegica

El teacutermino ldquopoliacutetica de competenciardquo en cambio se refiere a la poliacutetica orientada a conservar y promover la competencia lograr el cumplimiento de la ley contra praacutecticas comerciales restrictivas por parte de las empresas e influir en el disentildeo e implantacioacuten de otras poliacuteticas gubernamentales o medidas que afectan a la competencia Sin embargo la poliacutetica de compeshytencia no es la uacutenica poliacutetica que busca aumentar la competencia de los mercados Por ejemplo las poliacuteticas comerciales o de liberalizacioacuten de la inversioacuten extranjera o las poliacuteticas de reforma regulatoria y privatizacioacuten ejercen una fuerte influencia sobre la competencia y muchas veces este impacto puede darse en sentido contrario al de la misma poliacutetica de comshypetencia

En otro nivel de anaacutelisis el objetivo de la regulacioacuten el derecho y la poshyliacutetica de la competencia consiste en defender el intereacutes puacuteblico frente al poder monopoliacutestico En ese sentido los poderes puacuteblicos disponen de un instrumento de gran utilidad pero el alcance y los tipos de intervencioacuten vashyriacutean La regulacioacuten y el derecho de la competencia no son ideacutenticos El dereshycho y la poliacutetica de la competencia por un lado y los problemas de regulashycioacuten por otro pueden interferirse reciacuteprocamente de cuatro maneras


En primer lugar la regulacioacuten puede estar en contradiccioacuten con la poliacuteshytica de la competencia Las medidas reguladoras pueden haber fomentado e incluso exigido un comportamiento o unas condiciones que en otras cirshycunstancias constituiriacutean una violacioacuten del derecho de la competencia En segundo lugar la regulacioacuten puede sustituir a la poliacutetica de la competencia En los monopolios naturales la regulacioacuten intenta controlar la posicioacuten de dominio directamente mediante la fijacioacuten de topes de precios (pnce caps) y el control de la entrada y acceso La evolucioacuten de la tecnologiacutea y otras insshytituciones puede conducir a reconsiderar las premisas baacutesicas a favor de la regulacioacuten es decir que las instituciones y la poliacutetica de la competencia quizaacute no sean adecuadas para impedir el monopolio y el ejercicio del domishynio en el mercado En tercer lugar la regulacioacuten puede duplicar el derecho y la poliacutetica de la competencia La coordinacioacuten y los abusos en un sector econoacutemico son susceptibles de impedirse tanto por medio de regulacioacuten y reguladores como mediante el derecho y la poliacutetica de la competencia Por uacuteltimo la regulacioacuten puede aplicar meacutetodos de las instituciones de la comshypetencia Los instrumentos para alcanzar los objetivos de regulacioacuten pueshyden concebirse de manera que aprovechen los incentivos comerciales y la dinaacutemica competitiva ( o m c 1999)

Sobre la base de las diferencias anteriores se presentan a continuacioacuten las caracteriacutesticas estilizadas de la poliacutetica de competencia de sus objetishyvos principios y aplicaciones asiacute como algunos elementos del proceso insshytitucional Los principios fundamentales de las poliacuteticas de competencia se plantean a partir de un instrumento multilateral que contiene los princishypios relacionados con el control de las praacutecticas comerciales restrictivas ( p c r ) 7 orientados a que dichas praacutecticas no obstaculicen o anulen la conseshycucioacuten de los beneficios de la liberalizacioacuten comercial Este instrumento es el Conjunto de Principios y Normas Equitativas convenidos multilateralshymente para el control de las praacutecticas comerciales restrictivas adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 5 de diciembre de 1980 (Resolucioacuten 3563) Asimismo se utilizaron los textos baacutesicos del grupo de trabajo sobre la interaccioacuten entre comercio y poliacutetica de competencia de la Organizacioacuten Mundial del Comercio ( o m c )

7 Se refiere a los actos de em presas que abusan de su posicioacuten dom inante en el m ercado restringen la competencia o provocan efectos adversos al comercio internacional Por posicioacuten dom inante en el mercado se entiende la situacioacuten en que una empresa sola o de form a conjunshyta con otras estaacute en condiciones de contro lar el m ercado pertinente para un bien o servicio


O bjetivos de la po liacutetica de com petencia

Se sostiene a menudo que el objetivo baacutesico de la poliacutetica de competencia es proteger la competencia en siacute misma y no a los competidores8 En una perspectiva maacutes amplia de ldquocompetencia dinaacutem icardquo se hace referencia a ldquocompetencia por el mercado y no en el mercadordquo En la actualidad existe un acuerdo generalizado sobre el objetivo de la poliacutetica de competencia que es promover la rivalidad entre las empresas en los mercados al estableshycer liacutemites a las fallas de mercado privadas y anticompetitivas asiacute como a las distorsiones de mercados gubernamentales El propoacutesito de estas medishydas es promover la eficiencia econoacutemica9 (incluye la eficiencia ldquoproductivardquo de las empresas la eficiencia de mercados en la ldquoasignacioacutenrdquo de recursos y la eficiencia ldquodinaacutemicardquo) ademaacutes de proteger el bienestar del consumidor y el desarrollo econoacutemico (Petersmann 1998) En el contexto del presente trabajo los dos tipos de eficiencia promovidos por la competencia son la eficiencia estaacutetica10 que consiste en el uso oacuteptimo de los recursos exisshytentes al menor costo posible y la ldquoeficiencia dinaacutemicardquo que se fundamenshyta en la introduccioacuten oacuteptima de nuevos productos procesos de produccioacuten maacutes eficientes y estructuras organizacionales superiores

En resumen la poliacutetica de competencia comprende una amplia gama de medidas tendientes a fomentar una estructura y un comportamiento competitivo del mercado pero no se limita a una legislacioacuten general en mashyteria de competencia que aborde las praacutecticas anticompetitivas de las emshy

8 En un sentido de alcance m aacutes amplio de la poliacutetica de competencia eacutesta no deberiacutea lim ishytarse a reglam entar la fijacioacuten de precios y el poder de m ercado deberiacutea incluir en tre otras cosas la desregulacioacuten y la privatizacioacuten el comercio leal las norm as de proteccioacuten de los consum idores los derechos de propiedad intelectual y los regiacutemenes de comercio exterior ya que todos influyen en la com petitividad de un mercado

9 Muchas de las poliacuteticas y leyes de competencia consultadas en Centroam eacuterica no especifishycan si la eficiencia se define en teacuterm inos de excedente del consumidor excedente total o bienshyestar total por lo que es difiacutecil delinear un enfoque uacutenico de eficiencia Por esta razoacuten la tiacutepishyca in terp re tacioacuten de conceptos antim onopolio com o praacutecticas com erciales restrictivas m onopolizacioacuten y abuso de posicioacuten dom inante de mercado pueden variar notoriam ente de un paiacutes a otro dependiendo del objetivo de poliacutetica y del concepto de eficiencia adoptado por las instituciones de regulacioacuten En general buena parte de los especialistas en la m ateria se concentran en el enfoque del excedente del consumidor y en ausencia de limitaciones al p roshyducto y a los precios

10 La eficiencia estaacutetica tam bieacuten se puede dividir en ldquoeficiencia de produccioacutenrdquo (production efficiency) y en eficiencia en la asignacioacuten de recursosrdquo (allocative efficiency) En estos casos la m ala asignacioacuten de recursos lleva a peacuterdidas de peso m uertordquo (dead-weight-loss) que no son recuperadas por productores o consum idores En este sentido se sostiene con frecuencia que


presas ( o m c 1999) Asiacute se agrega que el objetivo de la poliacutetica de compeshytencia es beneficiar a la sociedad al asegurar que la economiacutea de los paiacuteses funcione bien y permitir que los compradores decidan y comuniquen queacute productos y servicios quieren ademaacutes de que los oferentes respondan a las demandas de los consumidores de la forma menos costosa posible El poshyder monopoliacutestico y la regulacioacuten ineficiente del gobierno son las dos prinshycipales fuerzas que atentan contra este objetivo de tal manera que la poliacutetishyca y la ley de competencia tratan de compensar su efecto Sin embargo es necesario plantear si este objetivo es vaacutelido para los paiacuteses en desarrollo para paiacuteses maacutes avanzados en su proceso de industrializacioacuten como Meacutexishyco o para economiacuteas pequentildeas como las centroamericanas

Desde el punto de vista del desarrollo econoacutemico es importante hacer una distincioacuten entre ldquocompetencia estaacuteticardquo y ldquocompetencia dinaacutemicardquo La primera es tiacutepica de mercados estables y maduros la segunda se aplica a mercados de raacutepido cambio tecnoloacutegico e innovacioacuten En ambos casos la competencia permite a los mercados premiar el buen desempentildeo o castigar el malo lo cual provee los incentivos a las empresas para el uso de sus cashypacidades y ventajas de informacioacuten

El enfoque de poliacutetica de competencia de las economiacuteas maacutes avanzashydas orientado a promover la eficiencia en la asignacioacuten de recursos y menores precios para los consumidores en apariencia es demasiado estreshycho y estaacutetico En las economiacuteas pequentildeas en particular se busca elevar el nivel de vida de la poblacioacuten lo cual se consigue necesariamente mediante el crecimiento sostenido de la productividad en el largo plazo La consecushycioacuten de este objetivo es dinaacutemica y requiere inter alia altas tasas de invershysioacuten Desde este punto de vista la competencia excesiva puede ser tan dantildeishyna como la muy escasa Por lo anterior las economiacuteas pequentildeas requieren en principio un ldquogrado oacuteptimo de competenciardquo11 el cual si bien es difiacutecil de establecer y medir mdashy mucho maacutes acordar quieacuten debe hacerlomdash debe ser efectivo y suficiente para promover la rivalidad y reducir la ineficiencia en el uso y asignacioacuten de los recursos en el nivel macroeconoacutemico Por otro lado demasiada competencia disuade la propensioacuten a invertir (Singh y Dhumale 1999)la com petencia perfecta puede llevar en ocasiones a ineficiencias ya que alguacuten poder de m ershycado estaacute inevitablemente presente en m uchas situaciones por lo que una ldquocom petencia m ashynejable o trabajablerdquo (workable competition) es m aacutes realista ya que busca m aneras de volver compatible el poder de m ercado con el com portam iento competitivo activo ( u n c t a d 1998)

1 En las economiacuteas m aacutes avanzadas se asum e que el ldquogrado oacuteptim o de com petenciardquo es el de ldquom aacutexim a competenciardquo es decir cuanto m ayor competencia mejor


A continuacioacuten se resumen los objetivos y alcances de la poliacutetica de competencia

1 P rom ocioacuten de la e fic iencia econoacutem ica La promocioacuten de la eficiencia econoacutemica es el objetivo maacutes conocido y generalizado de la poliacutetica de comshypetencia El concepto de eficiencia se define ya sea en teacuterminos de excedenshyte del consumidor o bien de excedente total o de bienestar total12 Como ya se mencionoacute la discusioacuten se limita a diferenciar entre eficiencia estaacutetica y dinaacutemica La primera se refiere a la utilizacioacuten oacuteptima de los recursos exisshytentes en una sociedad para satisfacer las demandas de los consumidores (eficiencia en la asignacioacuten de los recursos) al costo maacutes bajo posible (efishyciencia productiva) La eficiencia dinaacutemica en cambio es mucho maacutes imshyportante que la estaacutetica ya que consiste en la introduccioacuten oacuteptima de nueshyvos productos o de nuevos procesos de produccioacuten13 Asiacute la competencia en los mercados promueve la eficiencia en la medida en que a) acerca los precios a los costos marginales b) asegura que las empresas produzcan al menor costo posible y e ) genera incentivos en las empresas para emprenshyder maacutes actividades de investigacioacuten y desarrollo

2 P rom ocioacuten del b ienestar de los co n su m id o res El bienestar del consushymidor es sin duda un objetivo central de la poliacutetica de competencia y muy a menudo se utiliza como la guiacutea general principal para la aplicacioacuten de la ley de competencia en algunas de las legislaciones maacutes importantes Un crishyterio fundamental para la aplicacioacuten de esa poliacutetica consiste en determinar si lo prescrito en dichas legislaciones tiene un efecto negativo en los precios y en las opciones ofrecidas a los consumidores o sobre ambas cosas a la vez Si se considera que el bienestar del consumidor es el objetivo principal de la poliacutetica de competencia entonces dicho enfoque difiere de aquel susshytentado en la eficiencia ldquopurardquo en el cual se pondera la eficiencia en la meshydida en que exista una expectativa razonable de que sus beneficios recaeraacuten finalmente en los consumidores y no seraacuten retenidos por los productores

3 P rom ocioacuten del desarrollo econoacutem ico Para las economiacuteas pequentildeas es imprescindible que las poliacuteticas se disentildeen e implanten con objeto de imshy

12 El excedente del consum idor rep resen ta la diferencia en tre lo que los consum idores pagan colectivamente po r un producto en un m ercado y lo que cada consum idor estaacute dispuesshyto a pagar por arriba del precio actual El excedente del productor se refiere a la diferencia en precio entre lo que reciben los productores colectivamente por sus productos en un m ercado y la sum a de los costos marginales de los respectivos productores El excedente total es la sum a del excedente del consum idor y del excedente del productor

13 En un escenario de progreso tecnoloacutegico la competencia perm ite lo que Schum peter llashymoacute destruccioacuten creativarsquorsquo La destruccioacuten creativa induce una nueva dinaacutem ica en la relacioacuten


pulsar el desarrollo econoacutemico En ese sentido se debe a) promover una asignacioacuten eficiente de los recursos b) proteger el bienestar de los consushymidores c) prevenir los niveles de concentracioacuten excesivos y la consiguienshyte rigidez estructural d) enfrentar las praacutecticas anticompetitivas de las emshypresas (incluidas las multinacionales) que poseen una dimensioacuten comercial y afectan particularmente a los paiacuteses en desarrollo e) aumentar la capacishydad de atraccioacuten de una econom iacutea respecto de la inversioacuten extranjera y apoyar al maacuteximo los beneficios que dicha inversioacuten aporta f) ampliar los beneficios de la privatizacioacuten y de las iniciativas de reforma reglamentaria y desregulacioacuten y g) establecer un centro institucional de coordinacioacuten para la promocioacuten de las reformas de poliacutetica a favor de la competencia y de un espiacuteritu de competencia El objetivo de promover el desarrollo econoacuteshymico se subraya tambieacuten en el Conjunto de las Naciones Unidas uno de cuyos objetivos baacutesicos es ldquolograr que las praacutecticas comerciales restrictivas no impidan ni anulen la consecucioacuten de los beneficios a que deberiacutea dar lugar la liberacioacuten de las barreras arancelarias y no arancelarias que afecshytan al comercio mundial en particular al comercio y al desarrollo de los paiacuteses en desarrollo ( o m c 1999)

4 O b je tivo s a d ic io n a les de la p o liacutetic a de c o m p e te n c ia Estos objetivos pueden ser significativos desde el punto de vista de las autoridades encarshygadas de su cumplimiento y de las poliacuteticas y legislaciones nacionales por lo que pueden revestir particular importancia seguacuten las circunstancias ecoshynoacutemicas de cada paiacutes Algunos de los objetivos son los siguientes a) proshymocioacuten de la equidad y la justicia b) promocioacuten de oportunidades para las pequentildeas y medianas empresas c) integracioacuten del mercado d) promocioacuten del desarrollo tecnoloacutegico y de la produccioacuten y el empleo nacionales ye ) proteccioacuten del pluralismo econoacutemico y poliacutetico

A spectos de aplicacioacuten de la po liacutetica de com petencia

La segunda categoriacutea de principios fundamentales de poliacutetica de competenshycia estaacute integrada por principios maacutes operacionales de su disentildeo y aplicashycioacuten La seleccioacuten de esos principios se basa en que sus efectos rebasan las

de competencia y desarrollo En el enfoque estaacutetico el aum ento de com petencia por lo regular elevariacutea el b ienestar social sin em bargo en el enfoque dinaacutem ico la com petencia lleva a un proceso de m ejora continua de la eficiencia lo cual podriacutea llevar a m ayores tasas de crecishym iento econoacutemico


normas juriacutedicas especiacuteficas y afectan el disentildeo o la aplicacioacuten de la ley y la poliacutetica de competencia de manera sistemaacutetica en una amplia categoriacutea de jurisdicciones

En primer lugar la presuncioacuten a favor de los mercados competitivos En la mayoriacutea de las situaciones el funcionamiento libre de los mercados competitivos no distorsionados por la intervencioacuten estatal generaraacute resulshytados econoacutemicos y socialmente eficientes No es necesario que los mercashydos sean perfectamente competitivos para lograr esos resultados aunque deben ser ldquorazonablemente competitivosrdquo Algunos de los elementos que cashyracterizan a los mercados razonablemente competitivos son los siguientes 1) un nivel miacutenimo de desarrollo econoacutemico y una tradicioacuten de calidad y competencia 2) m ecanismos de regulacioacuten mejorados constantemente teniendo en cuenta las praacutecticas y los usos establecidos 3) libertad de preshycios y su fijacioacuten mediante el libre juego de la competencia (mecanismo de competencia de la oferta y la demanda) lo cual supone la presencia de muacutelshytiples agentes econoacutemicos 4) supervisioacuten de las estructuras de los mercashydos y de las praacutecticas anticompetitivas incluidos carteles acuerdos de conshyvivencia exclusividades y abuso de posiciones dominantes 5) transparencia y lealtad en las transacciones a fin de garantizar cierta fluidez 6) libertad de entrada y salida de las mercanciacuteas y 7) neutralidad del Estado en sus relaciones con los agentes econoacutemicos

En segundo lugar el fomento de medidas externas e internas de apertura del mercado La presuncioacuten a favor de los mercados competitivos evidencia la relacioacuten directa entre las medidas de apertura del mercado y las de otra iacutenshydole para alcanzar los objetivos de la poliacutetica de competencia La liberalizacioacuten del comercio puede tener efectos positivos en la competencia de dos maneras 1) puede suprimir los obstaacuteculos impuestos por los gobiernos que afectan directamente la situacioacuten de la competencia en el mercado de bieshynes y servicios y 2) puede resultar maacutes difiacutecil para los agentes del sector privado concertar acuerdos destinados a facilitar la funcioacuten de la compeshytencia extranjera

En tercer lugar la evaluacioacuten de las posibilidades para ejercer el poder del mercado Un principio analiacutetico baacutesico de la poliacutetica de competencia referido a las cuestiones relativas al marco reglamentario y a la aplicacioacuten de las leyes sobre la competencia es la evaluacioacuten de las posibilidades para ejercer el poder de mercado

En cuarto lugar la distincioacuten entre viacutenculos horizontales y verticales Se entiende por acuerdos horizontales los expresos o taacutecitos entre empreshy


sas que normalmente estariacutean en competencia reciacuteproca en el abastecishymiento de productos similares en un determinado mercado Los acuerdos verticales son los celebrados entre empresas en diferentes etapas de la cashydena de produccioacuten y com ercializacioacuten de un producto o productos deshyterminados Esta distincioacuten es pertinente para la evaluacioacuten de los acuershydos entre empresas y los estructuralesrdquo como las fusiones y las empresas conjuntas

Finalmente la proteccioacuten de la competencia como proceso y no de los diversos competidores Por lo general la ley de competencia no tiene el coshymetido de determinar si las empresas participan en un mercado o quedan excluidas de eacutel en la medida en que el proceso de competencia en el mercashydo no resulte significativamente menoscabado

A spectos in stitu c io n a les

La tercera categoriacutea importante de principios para la aplicacioacuten de la ley y poliacutetica de la competencia se relaciona con los principios de disentildeo y proshyceso institucional Algunos de los principios pertinentes son los que se exshyplican a continuacioacuten

1 A d h e s ioacute n a los p r in c ip io s de las g a ra n tiacutea s p ro cesa les d eb id a s En el Conjunto de las Naciones Unidas se indica que ldquoen el control de las praacutectishycas comerciales restrictivas los Estados deberiacutean asegurar a las empresas un trato que sea justo equitativo y no discriminatorio conforme a los proshycedimientos legales establecidosrdquo Este concepto por lo general se refiere a la observancia de procedimientos justos y equitativos en las actuaciones administrativas y judiciales incluido el derecho a ser escuchado el derecho de peticionar ante los organismos en materia de competencia y recabar explicaciones por falta de actuacioacuten en cuestiones concretas la posibilidad de revisioacuten judicial de las decisiones administrativas el derecho de interposhyner recurso ante los tribunales superiores y cuestiones conexas

2 O p tim iza r el alcance y el aacute m b ito de la po liacutetica de com petencia Un prinshycipio de disentildeo institucional en la esfera de la poliacutetica de competencia es el de aumentar al maacuteximo el alcance y el aacutembito de esa poliacutetica en todas las jurisdicciones Esto refleja la opinioacuten de que se gana en coherencia poliacutetica y efectividad si se utiliza un criterio coherente en la mayor medida posible en todas las economiacuteas nacionales

3 A dhesioacuten a los p rin c ip io s contra la d iscrim in a c ioacute n y en pro de la transshy


parencia Un conjunto adicional de principios de disentildeo institucional lo constituyen los principios fundamentales de la o m c de trato nacional trato de la nacioacuten maacutes favorecida y transparencia Los principios de trato nacioshynal y trato de la nacioacuten maacutes favorecida son en apariencia el resultado de centrar la poliacutetica de competencia en la proteccioacuten de la competencia como proceso maacutes que de cada competidor cualquiera que sea su nacionalidad En el caso del principio de transparencia refleja el reconocimiento de que la publicacioacuten de las decisiones y directrices administrativas y judiciales asiacute como otras actividades encaminadas a fomentar la transparencia y el conocimiento del puacuteblico contribuyen directamente a la efectividad de la ley y la poliacutetica de competencia

4 Cooperacioacuten internacional Esta cooperacioacuten adopta muacuteltiples forshymas entre las que cabe mencionar la ayuda en casos concretos de aplishycacioacuten de leyes sobre la competencia los contactos oficiosos para inshytercambiar informacioacuten dada a conocer puacuteblicamente sobre teacutecnicas de aplicacioacuten cooperacioacuten teacutecnica y formacioacuten asiacute como la revisioacuten por funshycionarios de igual categoriacutea y los procedimientos de intercambio de inforshymacioacuten destinados a facilitar el desarrollo institucional e incrementar la transparencia

En funcioacuten de lo anterior es necesario hacer una referencia a los insshytrumentos de la poliacutetica de competencia El instrumento baacutesico de la poliacutetishyca de competencia es la ley que puede ser orgaacutenica o geneacuterica En la orgaacuteshynica se incluye la Constitucioacuten y en la geneacuterica los coacutedigos de comercio o leyes por los que se rige el funcionamiento de las sociedades privadas y el comportamiento de los accionistas las leyes sobre valores que estipulan disciplinas para la venta de valores el coacutedigo civil las leyes sobre comercio leal y las leyes de proteccioacuten del consumidor ( o m c 1997) Las leyes especiacuteshyficas incluyen las leyes antimonopoacutelicas o leyes de libre competencia Exisshyten tambieacuten los ordenamientos relativos a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y sobre los servicios puacuteblicos Otro grupo de leyes no afectan directamente la concentracioacuten del poder de mercado pero siacute las condiciones de competencia Estas son las leyes sobre la usura las que vershysan sobre la inversioacuten extranjera y las sectoriales especiacuteficas

Los instrumentos de la poliacutetica de competencia comprenden ademaacutes otros de poliacutetica comercial Por ejemplo las praacutecticas antidumping las meshydidas compensatorias y las salvaguardias son instrumentos de poliacutetica coshymercial que han influido en el funcionamiento y en la estructura de los mercados y la competencia Cualquiera que sea el grado de apertura del reacuteshy

gimen comercial los instrumentos de poliacutetica comercial pueden fomentar u obstaculizar la competencia en el mercado nacional

A n aacute l is is p o r pa iacutes

Costa R ica

En Costa Rica se han implantado a partir de la primera mitad de los antildeos ochenta reformas econoacutemicas importantes entre las que destacan la apershytura del mercado externo la eliminacioacuten de la mayoriacutea de los controles de precios la desregulacioacuten del sector financiero (a fines de esa deacutecada) la libertad de los exportadores de disponer de las divisas ganadas a traveacutes de sus exportaciones e incluso la privatizacioacuten de una serie de empresas del sector puacuteblico La liberalizacioacuten comercial hizo descender el arancel proshymedio de maacutes de 50 en 1985 a alrededor de 11 en 2000 y se ha liberado casi la totalidad de los precios (muchos precios agriacutecolas estaban controlashydos) Asimismo se tendioacute a eliminar los subsidios aunque se crearon inshycentivos a las exportaciones que estuvieron vigentes hasta fines de los antildeos noventa al igual que en el resto de los paiacuteses de la regioacuten Una particularishydad de Costa Rica es que tradicionalmente ha contado con un aparato estashytal muy fuerte como proveedor de servicios puacuteblicos e incluso de algunos bienes de consum o final (cerveza por ejemplo) e intermedios (cemento combustibles) lo que hasta cierto punto se ha mantenido incluso con las reformas econoacutemicas

Costa Rica presenta una situacioacuten uacutenica en la regioacuten centroamericana en materia de poliacuteticas de competencia Por una parte es uno de los paiacuteses que maacutes ha desarrollado su marco institucional y legal para promover la competencia por otra praacutecticamente ha cesado el traspaso al sector privashydo de las empresas que proveen servicios puacuteblicos Asiacute se han fomentado poliacuteticas para mejorar el funcionamiento del mercado pero manteniendo monopolios del sector puacuteblico que no estaacuten sujetos al marco legal antimo- nopoacutelico y otras poliacuteticas de competencia Ademaacutes se ha hecho un esfuerzo por modernizar la regulacioacuten asiacute como por eliminar las distorsiones de preshycios y otras que han existido por deacutecadas



La experiencia de C osta R ica en p o liacuteticas de com petencia

M arco in s titu c io n a l y legalDentro del conjunto centroamericano en Costa Rica al igual que en Pashynamaacute existe un desarrollo comparativamente mayor del marco legal e insshytitucional para fomentar y proteger las condiciones de competencia en el mercado

Las condiciones de competencia estaacuten respaldadas por el artiacuteculo 46 de la Constitucioacuten vigente que prohiacutebe los monopolios de caraacutecter particular y las praacutecticas que ldquorestrinjan la libertad del comercio la agricultura o la industriardquo Este artiacuteculo tambieacuten protege el derecho de los consumidores y apoya a los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus dereshychos Sin embargo la defensa de las condiciones de competencia se legisloacute en forma maacutes precisa y efectiva en la Ley de Promocioacuten de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor ( l p c d e c ) promulgada en 199514 e insshypirada en gran medida en la ley antimonopoacutelica mexicana

La l p c d e c se orienta a proteger los intereses y los derechos legiacutetimos del consumidor y promover la libre competencia mediante la prohibicioacuten de las praacutecticas monopoliacutesticas y otras que puedan restringir el funcionashymiento de los mercados asiacute como la eliminacioacuten de las regulaciones inneshycesarias de las actividades econoacutemicas Maacutes especiacuteficamente la ley prohiacuteshybe las praacutecticas monopoliacutesticas absolutas o relativas las concentraciones y la competencia desleal abarca a todos los agentes econoacutem icos con la excepcioacuten de los que ofrecen servicios puacuteblicos mediante una concesioacuten del Estado asiacute como los monopolios del Estado creados por ley y las municishypalidades

Varias instituciones se crearon para facilitar la aplicacioacuten de la l p c d e c en particular destacan la Comisioacuten de Promocioacuten de la Competencia (c p c )

y la Autoridad Reguladora de los Servicios Puacuteblicos que operan desde 1995 La Defensoriacutea de los Habitantes ( d h ) comenzoacute a funcionar en 1997 Finalmente en 1998 se instaloacute la Comisioacuten de Desregulacioacuten con el propoacuteshysito de mejorar las condiciones para las inversiones mediante la simplificashycioacuten de traacutemites15

La c p c es un oacutergano autoacutenomo administrativo (de desconcentracioacuten

14 Se habiacutea prom ulgado en 1975 la Ley de Defensoriacutea del Consumidor pero no operoacute15 Esta Comisioacuten estaacute conform ada por el M inisterio de Salud y el m e ic el presidente de la

CPC y tres representantes del sector privado designados por la Unioacuten de Caacutemaras Em presariashyles pero es maacutes deacutebil que las otras dos comisiones


maacutexima) del Estado y estaacute adscrito al Ministerio de Economiacutea Industria y Comercio (m e ic ) [] la instancia administrativa ante la Comisioacuten es oblishygatoria y de previo agotamiento para acudir a la viacutea judicialrdquo Una vez agoshytada la viacutea administrativa las resoluciones finales pueden impugnarse ante la Jurisdiccioacuten Contencioso-Administrativa (Dachner Sittenfeld y Weinsshytock 1997 Sittenfeld 1998) Esta Comisioacuten estaacute conformada por cinco miembros propietarios y cinco suplentes nombrados por el Poder Ejecutishyvo a propuesta del m e ic Se ocupa de tres aacutereas de competencia la desregushylacioacuten econoacutemica regulacioacuten de algunos precios16 (temporalmente) y la aplicacioacuten de la ley de competencia en lo que atantildee al aspecto antimonopo- liacutestico Las normas de competencia desleal le corresponden a la Unidad de Asuntos Juriacutedicos del m e ic mientras que los asuntos relacionados con los derechos de los consumidores son competencia de la Comisioacuten Nacional del Consumidor (c n c ) que ha cobrado creciente importancia

Las funciones de la c p c incluyen primero la promocioacuten de la compeshytencia mediante la difusioacuten de la informacioacuten sobre las condiciones de competencia de los mercados y sus beneficios Segundo la prevencioacuten de las praacutecticas anticompetitivas mediante la evaluacioacuten de reglamentos leyes acuerdos y otros actos administrativos que afecten negativamente la libre competencia Tercero la investigacioacuten de oficio o por denuncia de las praacutecshyticas anticompetencia Auacuten maacutes la c pc tiene la facultad mdashen virtud del arshytiacuteculo 11mdash de hacer un seguim iento de los mercados en los que existen pocos actores econoacutemicos y donde potencialmente puede haber praacutecticas monopoliacutesticas y de oligopolios (Dachner Sittenfeld y Weinstock 1997 Sitshytenfeld 1998)

Por uacuteltimo dependiendo del caso la c p c puede exigir la desconcentrashycioacuten total o parcial si hubiera una concentracioacuten indebida ademaacutes de imshyponer una multa de distintos montos en funcioacuten de la gravedad de la praacutecshytica monopoliacutestica

Entre 1995 y mayo de 2001 la c p c recibioacute 345 casos de los cuales 166 fueron denuncias 106 consultas 70 investigaciones de oficio dos licencias y una fusioacuten Se impusieron sanciones en forma de multas a 42 agentes econoacutemicos entre 1996 y 2000 y el monto de las multas aumentoacute consideshyrablemente desde 1999 Estas penalidades se aplicaron a empresas que efectuaron praacutecticas anticompetitivas como acuerdos para fijar precios negativa de entrega de informacioacuten impedimento a la entrada de nuevos

16 Actualmente la c p c controla el precio del arroz y el de fruta de palm a


competidores etc 17 Cada antildeo se ha presentado un nuacutemero creciente de casos ante la c p c lo cual indica que ha ido adquiriendo legitimidad entre el puacuteblico y que se ha dado a conocer su funcioacuten

La l p c d e c adolece de una serie de limitaciones que afecta la capacidad de la CPC para actuar en materia de competencia Por ejemplo en lo que a concentraciones se refiere la c p c debe remitirse al procedimiento legal de la Ley General de Administracioacuten Puacuteblica lo que hace maacutes lento todo proshycedimiento de este tipo Una de las mayores limitaciones de la ley es que no se establece que las empresas deban hacer una notificacioacuten previa si tieshynen intenciones de fusionarse Esta caracteriacutestica torna mucho maacutes difiacuteshycil controlar la labor de la comisioacuten Asiacute soacutelo se puede actuar sobre las concentraciones una vez que eacutestas han ocurrido lo cual eleva el costo del proceso Adicionalmente la l p c d e c tiene un aacutembito de aplicacioacuten restrinshygido en la medida en que estaacuten excluidos ldquolos agentes prestadores de sershyvicios puacuteblicos que gozan de una concesioacuten del Estadordquo los monopolios de Estado creados por ley en aacutereas como seguros destilacioacuten de alcohol telecomunicaciones distribucioacuten de energiacutea eleacutectrica y agua y finalmente las municipalidades tanto en su reacutegimen interno como en sus relaciones con tercerosrdquo Asimismo aunque la CPC puede opinar sobre nuevas reglas leyes y otras disposiciones gubernamentales desde el punto de vista de su impacto sobre las condiciones de competencia su influencia se limita a dar consejos

Con todo la c p c ha sido una de las instancias maacutes exitosas entre las que promueven las condiciones de competencia Este organismo ha recibido una cantidad creciente de demandas a traveacutes de la d h por lo cual ha revisashydo los procedimientos para procesar esas demandas y ha perfeccionado su apoyo al puacuteblico La tarea de la c pc es buscar la conciliacioacuten entre las parshytes y si no se logra entonces los casos se llevan a tribunales La d h particishypa en las audiencias puacuteblicas y ha promovido la participacioacuten de la comushynidad en ellas (creadas gracias a la Ley de la Autoridad Reguladora) para evaluar la calidad de los servicios y opinar sobre los procedimientos seguishydos para la fijacioacuten de tarifas

Ademaacutes de elaborar las regulaciones necesarias para el mejor funcionashymiento de los mercados se desarrollaron otros mecanismos para facilitar la mayor participacioacuten del sector privado en una serie de esferas anteriorshymente reservadas al sector puacuteblico Entre eacutestos sobresale la Ley de Conceshy

17 Veacutease httpwwwmeicgocr


sioacuten de Obra Puacuteblica aprobada en 1993 Sin embargo la buacutesqueda de una forma legal adecuada para concesionar obra puacuteblica ha tenido tropiezos en Costa Rica En efecto la primera concesioacuten de obra puacuteblica que se hizo mdashreshyhabilitacioacuten y construccioacuten de la autopista Bernardo Soto adjudicada a las empresas nacionales MECO y Santa Fe y a la empresa mexicana Tribasamdash fue declarada nula por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en 1999 La Ley de Concesiones adolece de una serie de ambiguumledades e imprecisiones ademaacutes de que limita las actividades susceptibles de ser concesionadas18 De hecho para poder concesionar el aeropuerto Juan Santamariacutea se buscoacute una forma diferente la figura de ldquogestioacuten interesadardquo (compatible con el artiacuteculo 55 de la Ley de Contratacioacuten Administrativa)19

R egulacioacuten y priva tizac ioacutenDurante la crisis de la deuda externa en 1982 quebraron las empresas que formaban parte de la Corporacioacuten Costarricense de Desarrollo (Codesa) y a partir de entonces se inicioacute la desincorporacioacuten de dichas empresas Asiacute entre 1987 y 1991 se vendieron 57 empresas estatales pertenecientes a Coshydesa las cuales en los antildeos ochenta habiacutean causado una peacuterdida por 17 000 millones de doacutelares (Sittenfeld 1998) Otros cambios importantes fueron la transferencia al sector privado de la distribucioacuten y procesamiento de grashynos baacutesicos manejados hasta principios de los antildeos ochenta por el Consejo Nacional de Produccioacuten ( c n p )

Aparte de las empresas mencionadas el proceso de privatizacioacuten ha avanzado poco en Costa Rica y actualmente los seguros las telecomunicashyciones y la distribucioacuten de la energiacutea eleacutectrica el agua la produccioacuten e imshyportacioacuten de combustibles asiacute como la destilacioacuten de alcohol siguen perteshyneciendo al Estado De hecho el traspaso de servicios que proveen grandes monopolios del sector puacuteblico al privado ha enfrentado fuerte resistencia entre grupos de la sociedad civil como los sindicatos por ejemplo En 1996 se formuloacute una propuesta de restructuracioacuten de los sectores de energiacutea y teshylecom unicaciones mdashconocido como ldquocombo energeacuteticordquomdash que incluiacutea la modernizacioacuten del Instituto Costarricense de Electricidad ( ic e ) una nueva ley para el sector eleacutectrico y otra para el de telecomunicaciones asiacute como la creacioacuten de un ente regulador en cada uno de ellos No obstante esta proshy

18 Las actividades excluidas son los ferrocarriles las ferroviacuteas y los aeropuertos asiacute como obras existentes en muelles (siacute pueden concesionarse obras nuevas en muelles)

19 La figura de ldquogestioacuten interesadardquo es un m ecanism o legal que perm ite delegar en el sector privado la prestacioacuten de un servicio puacuteblico y la inversioacuten en infraestructura


puesta despueacutes de ser largamente discutida fue rechazada por diversos sectores sociales de modo que en 2000 quedoacute descartada

Asiacute el ic e sigue siendo un monopolio estatal de energiacutea y telecomunicashyciones que junto con la empresa estatal de seguros (tambieacuten un monoposhylio) y la Refinadora Costarricense de Petroacuteleo (Recope) constituye el nuacuteshycleo del sector puacuteblico proveedor de bienes y servicios

En Costa Rica ha habido un proceso de centralizacioacuten en un solo ente en materia de regulacioacuten Ese proceso ocurrioacute lentamente a partir de 1941 cuando comenzaron a agregaacutersele funciones de regulacioacuten al Organismo Regulador del Suministro Eleacutectrico En 1996 esta dependencia se transforshymoacute en la Autoridad Reguladora de los Servicios Puacuteblicos (Aresep) cuyos objetivos incluyen a) armonizar los intereses de los consumidores usuashyrios y prestatarios de los servicios puacuteblicos b) procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los intereses de los prestatarios de los sershyvicios puacuteblicos c) fijar precios de los servicios de acuerdo con los ldquocostos necesarios para prestar el servicio que permitan una retribucioacuten competitishyva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividadrdquo d) supervisar que se cumplan los requisitos de cantidad calidad y continuidad de los servicios puacuteblicos y e) velar por la proteccioacuten del ambiente cuando se prestan los servicios regulados o se otorgan concesiones Ademaacutes la Aresep recibe queshyjas de los usuarios de los servicios puacuteblicos y las investiga En caso de encontrar falta la Aresep puede sancionar a la empresa que ofrece el servishycio con el procedimiento administrativo previsto en la Ley de la Adminisshytracioacuten Puacuteblica imponiendo una multa de cinco a 10 veces el valor del dantildeo causado Finalmente es atribucioacuten de la Aresep otorgar concesiones para la generacioacuten privada

Los servicios puacuteblicos regulados por la Aresep incluyen energiacutea eleacutectrishyca en las etapas de generacioacuten transmisioacuten distribucioacuten y comercializashycioacuten servicios de telecomunicaciones suministro de servicios de acueductos y alcantarillado suministro de combustibles derivados de hidrocarburos riego y avenamiento transporte puacuteblico salvo el aeacutereo servicios mariacutetimos y aeacutereos en los puertos nacionales transporte de carga por ferrocarril y recoleccioacuten y tratamiento de desechos soacutelidos e industriales

Durante la administracioacuten del presidente Rodriacuteguez (1998-2002) se creoacute la Oficina de Simplificacioacuten de Traacutemites que ha hecho un esfuerzo importante por modernizar el marco regulatorio pero maacutes en los aspectos en que el Poder Ejecutivo tiene incidencia que con respecto a la base legal Asiacute se aproboacute una serie de disposiciones que ha ayudado a los inversionisshy


tas a agilizar traacutemites para establecer una empresa a exportadores para inshygresar a distintos programas que brindan estiacutemulos para instalacioacuten de esshytaciones de combustible el establecimiento de ventanilla uacutenica de traacutemites industriales agilizacioacuten de registro e importacioacuten de diversos productos e insumos etceacutetera (Jimeacutenez 2001)

A pesar de estos esfuerzos y los importantes avances en materia de regulacioacuten todaviacutea se requiere una revisioacuten integral de ese sistema para comparar su eficiencia con otros sistemas Entre los obstaacuteculos enfrentashydos se cuenta el que la jurisprudencia constitucional se haya vuelto maacutes conservadora en los uacuteltimos antildeos en relacioacuten con la libertad de comercio lo que ha dificultado la aplicacioacuten de la Ley de Promocioacuten de Competenshycia20 Un segundo problema es la falta de racionalizacioacuten de las distintas regulaciones que emite la administracioacuten puacuteblica y la c p c no tiene capacishydad para realizar una revisioacuten exhaustiva y efectuar recomendaciones sobre todas las nuevas disposiciones del gobierno antes de que eacutestas salgan a la luz con el fin de evitar una sobrerregulacioacuten Tambieacuten debe anotarse el papel de la Asamblea Legislativa que puede con la iniciativa de uno solo de sus miembros paralizar una iniciativa de ley (Jimeacutenez 2001) Hay que agregar que la Oficina de Simplificacioacuten de Traacutemites es muy limitada en su alcance y que existe una necesidad no soacutelo de simplificar sino de repensar las regulaciones que deben seguir existiendo

Las po liacutetica s de com petencia y los sectores proveedores de servicios de u tilid a d puacuteb lica

Telecom unicaciones21En comparacioacuten con el resto de Centroameacuterica Costa Rica tiene la mayor penetracioacuten de servicio telefoacutenico tanto privado como puacuteblico En 2000 habiacutea 249 liacuteneas telefoacutenicas por cada 100 habitantes le seguiacutea Panamaacute con 164 en tanto que Nicaragua el paiacutes con la menor densidad telefoacutenica conshytaba con soacutelo tres lineas por cada 100 habitantes (veacutease el cuadro h i i ) De todas formas la densidad telefoacutenica de Costa Rica estaacute por debajo del pro-

20 Un ejem plo de estas dificultades se refleja en la decisioacuten de la Sala C onstitucional de refrendar el derecho de los colegios profesionales para determ inar tarifas uniform es y obligashytorias para sus agrem iados (Jimeacutenez 2001)

21 Para un anaacutelisis m aacutes detallado de las condiciones de competencia y regulacioacuten en el sector de telecomunicaciones en los distintos paiacuteses de Centroameacuterica veacutease el capiacutetulo v de este libro


Cuadro iii i Ind icadores de te lecom un icaciones (2000)

Paiacutes

Liacuteneas telefoacutenicas porcada 100

habitantes

Teleacutefonos celulares por cada 100

habitantes

Usuarios de internet por cada 10 000

habitantes

C osta R ica 249 52 6214El Salvador 90 113 650G uatem ala 57 61 586H onduras 47 24 617N icaragua 30 18 985P anam aacute 164 83 1598

F u e n t e u i t (Unioacuten Internacional de Telecomunicaciones) Indicadores de telecomunicacioshynes de las Ameacutericas 2000 Resumen ejecutivo abril de 2000

medio del continente americano (3518 liacuteneas por cada 100 habitantes) y el acceso telefoacutenico urbano y en el resto del paiacutes auacuten no es equilibrado

Al igual que los demaacutes paiacuteses de la regioacuten Costa Rica ha aplicado una poliacutetica de subsidios cruzados al servicio telefoacutenico de forma que tradicioshynalmente las altas tarifas internacionales han cubierto las bajas tarifas del servicio nacional Aunque lentamente en los uacuteltimos antildeos han tendido a equilibrarse las tarifas a su vez el servicio telefoacutenico nacional por minuto es de los maacutes bajos de la regioacuten (veacutease el cuadro t u 2) Por otra parte tamshybieacuten las llamadas a los Estados Unidos son las maacutes bajas de la regioacuten por lo que no se distingue muy claramente la racionalidad de los subsidios acshytuales (veacutease el cuadro 1113)

A pesar del retraso en innovar respecto de las telecomunicaciones Cosshyta Rica ha dado un salto muy importante en los uacuteltimos tres antildeos en la moshydernizacioacuten del sector y su cobertura Asiacute se ha maacutes que duplicado la disshyponibilidad de teleacutefonos puacuteblicos en ese periodo el aumento en el nuacutemero de teleacutefonos fijos entre 1998 y 2002 se estima en maacutes de 40 se ha triplicashydo la disponibilidad de teleacutefonos celulares durante los uacuteltimos tres antildeos (aunque auacuten se estaacute superando el rezago previo con respecto a algunos otros paiacuteses22 veacutease el cuadro ml) y en el servicio de internet se estaacute expeshyrimentando un cambio tecnoloacutegico muy importante

22 Este servicio se introdujo en Costa Rica antes que en otros paiacuteses a traveacutes de la concesioacuten de la Compantildeiacutea Radiofoacutenica Costarricense ( r a c s a ) a la empresa Millicom pero la asignacioacuten del


C u a d r o 1112 C osto de los servicios de te lecom un icaciones en C entroam eacuterica y o tros pa iacuteses seleccionados

(doacutelares estadunidenses)

Paiacutes 200minlocalfija Posicioacuten

60 min internacional

fija Posicioacuten

200min

telefoniacuteamoacutevil Posicioacuten

60 min telefoniacutea

moacutevil Posicioacuten

Chile 1586 20 27 30 2 2848 4 2278 6C osta R ica 380 4 6660 13 2681 3 1351 2El Salvador 1007 15 8280 15 2107 1 1765 4G uatem ala 600 8 12486 22 3819 7 2235 5H onduras 209 2 10200 19 7340 19 3680 19M eacutexico 1430 19 6570 12 5545 13 3152 14N icaragua 625 10 7950 14 7435 20 3625 18Panam aacute 750 11 10560 20 7500 21 4025 22

F u e n t e Alexis de Tocqueville Ins titu tion ldquoA Telecom Scorecard 1999-2000 C onsum er Costs for Basic Services in the Americasrdquo [en liacutenea] febrero de 2000 httpadtinettelecom telecom2000scorecardhtml

Precisamente el acceso a internet es mucho mayor en Costa Rica que en el resto de la regioacuten pero la calidad del servicio no ha sido adecuada En 2001 se introdujo un nuevo sistema conocido como Internet 2 que permishyte a los usuarios un servicio mucho maacutes raacutepido que el anterior y en 2002 se habiacutea planeado establecer maacutes de 100 000 conexiones nuevas de este tipo Este proyecto estaacute ligado a la instalacioacuten de fibra oacuteptica en todo el paiacutes Al mismo tiempo el servicio de internet tendraacute dos proveedores entre los cuashyles podraacute escoger el usuario r a c s a empresa que lo provee desde sus inishycios y el i c e que aporta Internet 223

EnergiacuteaComo se mencionoacute anteriormente el sector de telecomunicaciones y el de energiacutea pertenecen a un solo monopolio del sector puacuteblico el i c e N o obsshytante durante los uacuteltimos antildeos eacuteste ha ganado mayor independencia admi-

espectro y la conexioacuten con la red de teleacutefonos fijos se m anejaron deficientem ente y tras una serie de conflictos Millicom fue desplazado de esta actividad en 1995 (Raventos 1998)

23 httpwwwcomtelcahn


C u a d r o 1113 Tarifas de servicios puacuteblicos (2000)

Costa ElConcepto Rica Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute

Electricidad R esidencial 0053 _ _ 0069 0108 0119

(doacutelareskWh)a Comercial13 0084 mdash mdash 0107 0127 0116Industrial 0068 mdash mdash 0080 0101 0104

Cuota m ensual fija residencia] 4970 6030 variable 2030 6030

Cuota m ensual fija com ercial 6300 12060 variable 5410 16080

Teleacutefono(doacutelares)

Costo por

m inuto llamada

nacional13 0010 0020 0030 0020 0020Costo por m ishy

nuto llam ashyda a los E sshytados Unidosd 0550 0800 0600 1400 0900

Agua potable (doacutelaresm3)

Tarifa baacutesica residencial0 3510 2280 0710 0950 0270 mdash

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de cifras oficiales Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico y Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Censhytroamericana ( s i e c a ) Meacutexico sitio oficial httpwwwsiecaorgmx

a Precios promediob En el caso de Costa Rica se le denomina generalrdquo c En el caso de Guatemala es tarifa fija d Las tarifas residencial y comercial son las mismas

nistrativa y financiera Tradicionalmente el ic e debiacutea financiar una serie de aacutereas del sector puacuteblico que eran ajenas a sus actividades ahora ha logrado mecanismos de licitacioacuten maacutes expeditos e incluso estaacute exento de estos proshycesos en caso de que el monto de la compra sea pequentildeo ademaacutes de que maneja maacutes libremente sus ingresos con propoacutesito de inversiones En 2000 la cobertura del servicio eleacutectrico era de 97 del territorio nacional

A fin de complementar la generacioacuten de energiacutea eleacutectrica del ICE con geshyneracioacuten privada en 1990 se aproboacute una ley (nuacutem 7200) que permitiacutea que el sector privado generara hasta 15 del total de energiacutea eleacutectrica en el


paiacutes y en 1995 una nueva ley (nuacutem 7588) amplioacute la potencial participacioacuten del sector privado a 30 del total de generacioacuten La diferencia central entre ambas leyes es que en la primera las empresas privadas no teniacutean que comshypetir para poder venderle electricidad al ic e pero con la segunda las empreshysas deben someterse a licitacioacuten

El ic e sigue teniendo el monopolio de la transmisioacuten de energiacutea mienshytras que en la generacioacuten existe maacutes competencia Sin embargo el ICE ejershyce un fuerte poder de mercado por estar integrado verticalmente hacia atraacutes (transmisioacuten) y hacia delante (generacioacuten) Las ocho empresas distribuidoshyras de electricidad poseen una concesioacuten dentro de un aacuterea especiacutefica excepto el i c e que de acuerdo con el Decreto 449 tiene la potestad de disshytribuir electricidad en todo el paiacutes El ic e y la Comisioacuten Nacional de Fuerza y Luz ( c n f l ) son las dos empresas que dominan el mercado nacional al cubrir a 79 de los abonados en el paiacutes y ser responsables de 81 de las ventas totales de energiacutea Las cooperativas de electrificacioacuten rural y otras dos empresas venden el resto de la electricidad24

Por otra parte en materia de regulacioacuten tarifaria se han hecho progreshysos al simplificarla y crear tarifas donde eran requeridas como las de meshydia tensioacuten en las empresas maacutes grandes Tambieacuten se ha modernizado el sistema de determinacioacuten de tarifas en diversas aacutereas lo que contribuye a determinar en forma maacutes eficiente esas tarifas Asiacute recientemente se desshyarrolloacute un modelo que permite determinar las tasas de rentabilidad que se deben considerar en las diferentes fijaciones tarifarias que realiza la autorishydad reguladora

H idrocarburos y derivados de petroacuteleoEl paiacutes cuenta con una empresa estatal refinadora monopolista mdashRefinashydora Costarricense de Petroacuteleo (Recope)mdash que maneja iacutentegramente la refishynacioacuten el almacenamiento la importacioacuten y la distribucioacuten mayorista de derivados mientras que el sector privado participa exclusivamente en la disshytribucioacuten minorista Esta empresa permanecioacute cerrada a principio de la deacuteshycada actual para realizar una ampliacioacuten de su capacidad y se encargoacute dushyrante ese lapso de aumentar la importacioacuten de combustibles Los precios de los derivados del petroacuteleo son fijados por la Aresep en todas las etapas de la cadena productiva hasta llegar al consumidor final La gestioacuten de la Re-

24 La inform acioacuten sobre m ercados de electricidad en Costa Rica El Salvador G uatemala H onduras y Panam aacute fue e laborada p o r la U nidad de E nergiacutea de la Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico sobre la base de cifras oficiales


cope se efectuacutea en un marco institucional estrecho que incluye a la Aresep y otras instituciones puacuteblicas y ello hace lento e ineficiente el proceso de decisiones estrateacutegicas de la empresa lo que limita sus posibilidades de exshypansioacuten y de asociacioacuten con empresas estrateacutegicas del sector privado (Proshyyecto BID-Fomin-CEPAL 2001) Uno de los problemas maacutes grandes para poshyder abrir el mercado de la gasolina es que existe un precio uacutenico para este producto independientemente de la ubicacioacuten geograacutefica lo que hace poco rentable esta actividad

La participacioacuten del sector privado se limita a la distribucioacuten minorista de gasolina en estaciones de servicio y eacuteste es el uacutenico mercado en el que operan las empresas multinacionales del ramo (principalmente Shell Texashyco y Elf) junto con empresas nacionales Debido a que el precio de las gasoshylinas estaacute fijado por la Aresep la competencia entre empresas distribuidoras tiene que basarse en otros elementos En materia de gas licuado de la distrishybucioacuten minorista tambieacuten se encarga el sector privado a traveacutes de seis comshypantildeiacuteas La competencia estaacute limitada tanto porque el precio final es detershyminado por la Aresep como porque cada distribuidor opera con envases distintos que requieren vaacutelvulas diferentes para ser llenados lo que obliga a los clientes a permanecer ligados a un solo distribuidor

Costa Rica es el uacutenico paiacutes centroamericano que cuenta con un sistema de poliductos pertenecientes a la Recope que permite realizar la transporshytacioacuten mayorista de los derivados del petroacuteleo Debido a que este tipo de distribucioacuten es maacutes econoacutemico que el transporte en camiones las posibilishydades de abrir esta actividad a transportistas del sector privado son limitashydas salvo que eacutestos tengan acceso a los poliductos Ante su saturacioacuten acshytualmente se estudia la posibilidad de ampliar la red de poliductos

A pesar de su condicioacuten de monopolio la Recope presenta un menor margen conglobado25 de ganancia que aquel de paiacuteses como El Salvador y Nicaragua donde existe una mayor libertad de precios y varios operadores en el mercado


La apertura comercial comenzoacute en 1986 en Costa Rica coincidiendo con el ingreso del paiacutes al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (gatt) Se

25 El margen conglobado abarca el margen del im portador m ayorista y el margen detallista


redujeron simultaacuteneamente los aranceles y se elim inoacute la mayoriacutea de las barreras arancelarias

Las normas relativas a las praacutecticas de comercio desleal se han revisado para hacerlas congruentes con los acuerdos de la Ronda Uruguay y especiacuteshyficamente con el Acuerdo relacionado con la Aplicacioacuten del Artiacuteculo VI del g a t t de 1994 y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias Las medidas antidumping o de subsidios siguen estrictamente los lincashymientos de la o m c ya que la ley internacional tiene preeminencia sobre la nacional En su comercio regional el paiacutes suscribioacute el Reglamento Centroshyamericano sobre Praacutecticas de Comercio Desleales asiacute como el Reglamento Centroamericano sobre Medidas de Salvaguardia en 1996

En 1995 se creoacute una Oficina de Praacutecticas de Comercio Desleal y Medishydas de Salvaguardia con competencia en todos los procedimientos admishynistrativos que pudieran surgir en esta materia Esta oficina desaparecioacute en 2000 y sus funciones las asimiloacute la Unidad de Asuntos Juriacutedicos del m e ic la cual ahora se encarga de la aplicacioacuten de derechos antidumping derechos compensatorios o de medidas de salvaguardia

Costa Rica no ha aplicado derechos antidumping compensatorios o meshydidas de salvaguardia26 excepto algunas medidas de salvaguardia especiashyles basadas en el Acuerdo sobre Agricultura (que le permitioacute imponer preshycios de referencia) (Acuerdo sobre Agricultura artiacuteculo 5 de los Acuerdos de la Ronda Uruguay) Los productos afectados por estas medidas fueron el frijol negro y el arroz en granza descascarillado y semiblanqueado o pulido

Lo maacutes importante ocurrido en los uacuteltimos antildeos fue el intento de los Estados Unidos en 1995 por imponer una cuota a las exportaciones costashyrricenses de ropa interior de algodoacuten y de fibras sinteacuteticas o artificiales con el argumento de que su expansioacuten estaba causando graves perjuicios a su industria nacional de esos productos Sin embargo en 1996 el panel espeshycial de la OMC establecido para estudiar este caso lo resolvioacute en favor de Costa Rica

Por otra parte en el aacuterea centroamericana se iniciaron tres investigashyciones antidumping en contra de Costa Rica entre enero de 1995 y mediashydos de 2001 dos por parte de Nicaragua por las exportaciones de cemento

26 E n tre 1995 y 2000 se llevaron a cabo cuatro investigaciones p o r p arte de Costa Rica pero ninguna de ellas redundoacute en medidas comerciales Los casos fueron laacutem inas de polime- tacrila to dem etilo im portadas de Meacutexico cebolla seca de los E stados Unidos G uatem ala y Nicaragua refrigeradores dom eacutesticos de Meacutexico e inodoros y lavam anos de loza vitrificada de Venezuela (iniciados entre 1996 y 1998)


gris tipo Portland y varillas corrugadas de hierro o acero para la construcshycioacuten Ninguna de ellas condujo a medidas en contra de Costa Rica

E l Sa lvador

El Salvador impulsoacute durante la deacutecada de los noventa un proceso de proshyfundas reformas econoacutemicas precedido por una reforma agraria y la nashycionalizacioacuten del sistema financiero y del comercio exterior del cafeacute y del azuacutecar

Durante esa deacutecada el proceso de reforma econoacutemica se sustentoacute funshydamentalmente en los preceptos del Consenso de Washington27 En su prishymera fase se centroacute en medidas de privatizacioacuten luego en la desregulacioacuten que incluyoacute la liberalizacioacuten de precios y la reduccioacuten del papel intervenshycionista del Estado y por uacuteltimo en la disminucioacuten de las protecciones arancelarias o liberalizacioacuten comercial En algunos casos se obtuvo un reshylativo eacutexito otros fueron m enos exitosos y otros altamente cuestionados por la forma en que se implantaron Sin embargo es posible sostener que sobre la base de las caracteriacutesticas estructurales del nuevo modelo econoacuteshymico ( n m e ) se sentaron en El Salvador las bases de una econom iacutea maacutes abierta desregulada y privatizada y se lograron al mismo tiempo mayoshyres niveles de eficiencia productiva y mejores condiciones de competencia en algunos sectores los cuales estuvieron acompantildeados a su vez de efectos adversos sobre el bienestar y la equidad28

Buena parte de los efectos adversos del proceso de reforma econoacutemica se explican por el descuido mdasho quizaacutes indiferenciamdash por los procesos de consolidacioacutenrdquo de las reformas las cuales si bien siguen siendo muy debashytidas resulta claro que eran esenciales para paiacuteses como El Salvador donshyde era necesario emprender acciones tendientes a modernizar el Estado y la administracioacuten puacuteblica y en general a formar y capacitar recursos hushymanos y fortalecer todo el aparato institucional y de promocioacuten supervishysioacuten y vigilancia de estos nuevos procesos Sin duda alguna la reforma lashyboral y de las condiciones de competencia efectiva quedaron relegadas del debate y del posterior disentildeo de la poliacutetica puacuteblica

El Salvador ha reconocido la necesidad de contar con un marco intershynacional de reglas y normas de competencia que beneficien el comercio

27 W illiamson (1990 y 1993)28 Katz (2000a)


internacional y con una poliacutetica de competencia que incluya al menos tres aacutereas fundamentales la prohibicioacuten de acuerdos la prohibicioacuten del abuso de una posicioacuten dominante en el mercado y el control de las fusiones y adquisiciones En el paiacutes se han hecho esfuerzos por alcanzar estos objetishyvos y se han elaborado varios anteproyectos de ley de libre competencia lo que refleja el grado de relevancia que tienen una legislacioacuten y una poliacutetica de libre competencia para el desarrollo de accesos a mercados de incentishyvos para la inversioacuten nacional y extranjera de mejora del clima de negocios y de mayor eficiencia del aparato productivo en su conjunto

La experiencia de E l Sa lvador en po liacuteticas de com petencia

M arco in s titu c io n a l y legalEl Salvador cuenta con una ley de competencia desde diciembre de 2004 Si bien la discusioacuten de la ley de competencia se remonta a principios de los noventa no fue sino hasta el final de esa deacutecada cuando el debate resurgioacute con maacutes fuerza y se formoacute una Comisioacuten de Fomento de la Competencia dentro de la Asamblea Legislativa Se presentaron seis anteproyectos de ley de competencia a lo largo de los uacuteltimos 10 antildeos pero uno que presentoacute en julio de 2003 un diputado del partido poliacutetico Arena es el que finalmente logroacute la aprobacioacuten En teacuterminos maacutes puntuales existe un conjunto de norshymas vinculadas a la competencia econoacutemica que regulan la proteccioacuten y defensa del consumidor asiacute como de sectores como el de electricidad hishydrocarburos y telecomunicaciones en los cuales actuacutean sus respectivos enshytes de supervisioacuten y regulacioacuten

Por otra parte los artiacuteculos 101 102 y 110 de la Constitucioacuten Poliacutetica de El Salvador favorecen la libertad poliacutetica y establecen la prohibicioacuten de praacutecticas monopoliacutesticas Sin embargo no existiacutea ninguacuten cuerpo normativo-legal que hiciera efectiva esa disposicioacuten constitucional A pesar de que el Coacutedigo Penal en su artiacuteculo 232 preveacute sanciones sobre delitos relativos al mercado la libre competencia y la proteccioacuten al consumidor eacutestas no se habiacutean analizado A continuacioacuten se expone una siacutentesis de cada una de las propuestas de legislacioacuten sobre competencia presentadas ante la Asamblea Legislativa antes de la aprobacioacuten de la ley en 2004

Hasta mediados de 2002 se habiacutean presentado cinco anteproyectos de ley de libre competencia elaborados por distintas instituciones como el Mishynisterio de Economiacutea el Partido Frente Farabundo Martiacute para la Liberashy


cioacuten Nacional ( f m l n ) el Centro de Defensa del Consumidor ( c d c ) el Partishydo de Conciliacioacuten Nacional (p c n ) y algunos integrantes de la Comisioacuten de Fomento de la Libre Competencia

En general todos los anteproyectos que se elaboraron teniacutean rasgos similares en cuanto al objeto y alcance de la ley aunque diferiacutean en la comshyprensioacuten uso y alcance de aspectos como eficiencia mercado relevante y lo que constituye abuso de posicioacuten dominante de mercado concentraciones y fusiones y restricciones horizontales y verticales Existiacutean tambieacuten difeshyrencias notorias en los procedimientos que se debiacutean seguir en las sancioshynes aplicables y en el tipo de instituciones encargadas de velar por el cumshyplimiento de la ley La propuesta hecha por el Ministerio de Economiacutea se adaptoacute a partir del enfoque europeo en cuanto a la prohibicioacuten de praacutecticas restrictivas al comercio Asimismo surgioacute en el pasado la propuesta de creshyacioacuten del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y el Consumidor (Indecco) como entidad de derecho puacuteblico con personalidad juriacutedica y patrimonio propio Finalmente la institucioacuten que se haga cargo de la aplishycacioacuten de la Ley de competencia a partir de 2006 seraacute la Superintendencia de Competencia integrada por un superintendente y dos directores

R egulacioacuten y p riva tiza c ioacute nEl proceso de reforma econoacutem ica en El Salvador se inicioacute con el saneashymiento de algunos bancos y posteriormente con su venta Luego continuoacute con la venta de hoteles ingenios zonas francas y la empresa de cemento del paiacutes asiacute como con la liberalizacioacuten del comercio exterior del cafeacute y el azuacutecar En una segunda etapa del proceso se privatizoacute la mayoriacutea de los sershyvicios puacuteblicos incluyendo las empresas distribuidoras de energiacutea eleacutectrica y telecomunicaciones Un aspecto de esta misma etapa fue la transformashycioacuten del sistema de seguridad social en un sistema de pensiones basado en la capitalizacioacuten individual y en la gestioacuten privada

Por otra parte el proceso de reforma regulatoria29 adoptoacute la forma de desregulacioacuten y se tradujo en ldquola eliminacioacuten de unos 250 controles de preshycios y en el ajuste de las tarifas de agua potable energiacutea eleacutectrica y transshyporte puacuteblico de pasajeros En 1989 tambieacuten se liberalizoacute la tasa de intereacutes

29 La reform a regulatoria en este contexto se refiere a las form as m aacutes eficientes mejores y baratas de regular y ello im plica la sustitucioacuten de los sistemas de regulacioacuten de ldquonorm as y casshytigos en los que se especifica coacutemo una em presa debe cum plir con determ inada regulacioacuten El concepto abarca tam bieacuten el conjunto de incentivos basados en buena m edida en las fuerzas del mercado Las regulaciones incluyen las leyes reglam entos y norm as establecidos por los gobiernos y las reglas que em iten las instituciones no gubernam entales autoacutenom as o autorre-


y se establecioacute un sistema de tipo de cambio libre Posteriormenteante el riesgo de que el tipo de cambio se apreciara maacutes como consecuencia del flujo abundante de remesas familiares se tomoacute la decisioacuten de volver a un sistema de tipo de cambio fijo En el caso de algunos productos agriacutecoshylas de consumo baacutesico se introdujo un mecanismo de aranceles variables denominado de bandas de precios con el propoacutesito de proteger al consushymidor y al productor de la enorme inestabilidad que caracteriza a los preshycios de esos productos en los mercados internacionales pero posteriormenshyte fue eliminado ( p n u d 2001)

Luego y de forma gradual el proceso de reforma se extendioacute a la apershytura y liberalizacioacuten comercial que incluyoacute los mecanismos convencionashyles de reduccioacuten gradual y eliminacioacuten de aranceles a las importaciones y de las barreras no arancelarias en particular la eliminacioacuten del impuesto aplicado a la exportacioacuten del cafeacute En el Informe sobre Desarrollo Humano de El Salvador 2001 se destaca que el proceso de desgravacioacuten arancelaria fue el resultado de tres procesos a) la apertura unilateral iniciada en 1989 que consistioacute en el descenso del techo arancelario de 290 a 30 y en el aumento del piso de 0 a 5 en 1995 el arancel promedio no ponderado era de aproximadamente 10 b) la reactivacioacuten del Mercado Comuacuten Centroshyamericano ( m c c a ) y el acuerdo de 1993 de convergencia gradual hacia un arancel externo comuacuten y e ) las negociaciones bilaterales y multilaterales que condujeron a la adhesioacuten al gatt y posteriormente a la o m c asiacute como a la suscripcioacuten de acuerdos bilaterales con paiacuteses de la regioacuten

Actualmente el paiacutes cuenta con un grupo de organismos fiscalizadores encargados de realizar actividades de supervisioacuten y vigilancia en los difeshyrentes sectores de la economiacutea que influyen de manera decisiva en las conshydiciones de competencia del paiacutes Entre los maacutes importantes se cuentan las superintendencias del sistema financiero de valores de pensiones y de energiacutea y telecomunicaciones

Las po liacuteticas de com petencia y los sectores proveedores de servicios de u tilid a d puacuteb licaCon objeto de insertar a la economiacutea en los mercados globales y volverla maacutes competitiva se impulsoacute en El Salvador una serie de reformas econoacute-

guladas y que actuacutean con una delegacioacuten de poderes regulatorios De acuerdo con la o c d e las regulaciones econoacutemicas intervienen directam ente en las decisiones de m ercado (fijacioacuten de precios competencia entrada o salida del mercado) y buscan elevar la eficiencia econoacutemica y reducir las barreras a la competencia y la innovacioacuten


micas y de regulacioacuten que comprendieron los procesos de desmonopolizashycioacuten de servicios de utilidad puacuteblica producidos por empresas estatales esshypecialmente en los sectores de energiacutea y telecomunicaciones En general se sostiene que la reforma no estuvo acompantildeada de un proceso dinaacutemico y sistemaacutetico de creacioacuten y fortalecimiento de la institucionalidad encargada de su supervisioacuten y vigilancia ni de la formacioacuten de recursos humanos cashypacitados en el desempentildeo de estas actividades Por ello algunos de los secshytores privatizados no cuentan en la actualidad con suficiente competencia efectiva y sus respectivas instituciones de supervisioacuten y vigilancia se han debilitado con el tiempo o no han cumplido a cabalidad con la misioacuten encoshymendada A continuacioacuten se presenta un resumen de estos procesos en los principales sectores privatizados y desregulados

T elecom unicacionesLa reforma del sector se dio amparada por la Ley de Telecomunicaciones de noviembre de 1997 y la Ley de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (Siget) como entidad de regulacioacuten responsable del sector Con estos dos instrumentos se realizoacute el proceso de privatizacioacuten de la empresa estatal Administracioacuten Nacional de Telecomunicaciones (Antel) El objetivo entonces era crear un nuevo marco normativo para el sector y explotar el espectro radioeleacutectrico con precios y condiciones entre operadoshyres negociados libremente

En el mercado de la telefoniacutea celular se observan los logros maacutes notoshyrios del sector ya que la competencia en este segmento ha llevado a una raacutepida expansioacuten de cobertura y servicios y a una reduccioacuten de tarifas producto de la feacuterrea competencia de diversas empresas El operador inishycial del servicio era la empresa Telemoacutevil pero con la venta de 51 de las acciones de Internacional de Comunicaciones (Intel) a Telefoacutenica de Espashyntildea y el ingreso de CTE-Telecom se sentaron las bases de un mercado que continuacutea en expansioacuten y que ha traiacutedo la inclusioacuten de servicios de larga disshytancia e internet y la ampliacioacuten de la infraestructura y la red de la telefoshyniacutea moacutevil Esta competencia efectiva contrajo en 50 el precio por servicio e incrementoacute el nuacutemero de usuarios en 500 en dos antildeos

En el mercado de la telefoniacutea fija en cambio la situacioacuten de competenshycia ha generado un proceso de modernizacioacuten pero a un ritmo maacutes lento que en el de la telefoniacutea moacutevil La empresa estatal Antel se privatizoacute y se transformoacute en la empresa CTEAntel con un valor patrimonial de 527 milloshynes de doacutelares del cual se vendioacute 51 de las acciones En el proceso partishy


ciparon solamente Telmex de Meacutexico y France Telecom y fue esta uacuteltima la que logroacute la compra de la empresa Asiacute en noviembre de 1998 se inicioacute un proceso de reingenieriacutea y reestructuracioacuten nacional e internacional (Boletiacuten Latinoamericano de Competencia 1999) Si bien existen siete empresas opeshyrando maacutes de 90 del mercado de telefoniacutea fija pertenece a Telecom30 En el caso de las llamadas internacionales las tarifas salvadorentildeas se encuenshytran 18 por encima del promedio latinoamericano y maacutes de siete veces por encima de las aplicadas en los Estados Unidos31

En resumen tanto en El Salvador como en el resto de los paiacuteses centroshyamericanos (a excepcioacuten de Costa Rica) el sector de telecomunicaciones ha sido privatizado con una activa participacioacuten de las empresas aunque se adoptaron poliacuteticas concentradas en la venta de los operadores puacuteblicos de teleacutefonos A la fecha persisten problemas de competencia efectiva y muchas de las estructuras de mercado de la telefoniacutea moacutevil y celular estaacuten siendo adoptadas por las redes de liacuteneas fijas De acuerdo con cifras de la Unioacuten Inshyternacional de Telecomunicaciones (u it 2000) un poco maacutes de un tercio de los hogares de la regioacuten cuenta con teleacutefono en un contexto de ausencia de competencia bajas inversiones en el sector y tarifas todaviacutea altas en ciershytos segmentos del mercado

En consecuencia la privatizacioacuten del operador puacuteblico es una condishycioacuten necesaria aunque no suficiente para lograr una competencia efectiva y toda poliacutetica de competencia efectiva en el sector deberiacutea incluirla junto con la participacioacuten del sector privado y una regulacioacuten y supervisioacuten indeshypendiente y autoacutenoma32 Naturalmente el proceso de cambio es lento y los reguladores en la regioacuten tienen hoy el desafiacuteo de tratar los temas de la inshyterconexioacuten el servicio universal (tanto en disponibilidad como en infraesshytructura)33 y el reequilibrio de las tarifas asiacute como la enorme tarea de capacitar adecuadamente a sus recursos humanos

30 De acuerdo con estudios comparativos realizados en la regioacuten y seguacuten las tarifas vigentes de 1999 El Salvador resultoacute m uy competitivo en la telefoniacutea celular y se ubicoacute en prim er lugar en la categoriacutea de 200 m inutos y en cuarto en la de 60 m inutos En cambio en la categoriacutea de llam adas locales de 200 m inutos por telefoniacutea fija ocupoacute el decim oquinto lugar

31 Diversos estudios sobre el tem a sugieren que estas diferencias se explican por la notoria falta de com petencia efectiva y por los altos costos de interconexioacuten y operacioacuten

32 El sector de telecom unicaciones estaacute sujeto a externalidades de redes en el sentido de que una red es m aacutes atractiva cuando tiene un nuacutem ero m ayor de suscriptores En este sentido diversos autores se refieren al teacuterm ino economiacuteas de escala po r el lado de la dem andardquo

33 El servicio universal ha sido financiado tradicionalm ente m ediante subsidios cruzados y actualm ente se analizan nuevos mecanism os de subsidios mdashcuando eacutestos sean requeridosmdash


EnergiacuteaEn el sector energeacutetico destaca la situacioacuten de la distribucioacuten de energiacutea Actualmente existen cinco empresas que operan con mercados segmentashydos en los cuales la mayoriacutea de los usuarios individuales tienen pocas posishybilidades de seleccionar a un proveedor especiacutefico La tendencia actual revela la creacioacuten de concentraciones y fusiones para reducir costos de disshytribucioacuten y ampliar mercados

El mercado mayorista (m m ) es el principal instrumento de asignacioacuten de la produccioacuten de energiacutea entre los generadores y los consumidores de acuerdo con el modelo adoptado por El Salvador asiacute como por Guatemala y Panamaacute34 En un estudio de la c e p a l (2001c) se sentildeala que El Salvador es el uacutenico paiacutes que considera la competencia en el nivel minorista (retail) y solamente en Guatemala y El Salvador estaacute permitida la participacioacuten de los comercializadores y de los agentes intermediarios que compiten en el mercado de energiacutea que producen los generadores Todo esto determina que los distribuidores y grandes consumidores puedan comprar directashymente a los productores y a los comercializadores

Con la estructura actual de la industria la desintegracioacuten vertical es mandatoria en El Salvador Guatemala y Panamaacute y soacutelo una empresa estashytal guatemalteca permanece operando con dicha integracioacuten vertical

En el plano institucional la administracioacuten del mm en el paiacutes es responshysabilidad de la Unidad de Transacciones (ut) la cual como empresa privada opera el sistema de transmisioacuten mantiene su seguridad y garantiza la cashylidad miacutenima de los servicios y suministros El mm funciona con dos meshycanism os baacutesicos para la compraventa de electricidad i) el mercado de contratos (m c) el cual se desenvuelve de forma libre entre las partes particishypantes del mm y ii) el mercado regulador del sistema (m r s ) que salda las diferencias entre la realidad y los compromisos adquiridos como faltantes y sobrantes35

El mercado eleacutectrico salvadorentildeo estaacute compuesto por tres empresas generadoras la Compantildeiacutea Hidroeleacutectrica del Riacuteo Lempa ( c e l ) Nejapa Poshywer (subsidiaria de Coastal) y Duke Energy International que generan 93 de la produccioacuten nacional entre 5 y 6 se importa de Guatemala y el 1m ediante bases competitivas ofrecidas a las com pantildeiacuteas de telecomunicaciones G uatem ala se encuentra entre los paiacuteses que han adoptado este nuevo esquema

34 El modelo general consiste en la separacioacuten de la produccioacuten transporte y distribucioacuten de la energiacutea en la apertura de los sistem as de transm isioacuten y en la introduccioacuten de com petenshycia en los mercados de produccioacuten y gran consum o de electricidad

35 Ibidem


restante proviene de minicentrales hidroeleacutectricas El iacutendice Herfindahl- Hischman ( h h i ) encontrado en el mercado de la produccioacuten indica una alta concentracioacuten ya sea que se incluya o no la produccioacuten de Nejapa Power dentro de la oferta de la c e l La empresa Duke en cambio tuvo casi 13 de participacioacuten en 2000 y logroacute influir en el abastecimiento hidroeleacutectrico de las centrales de la c e l 36

El mercado mayorista en El Salvador es un mercado emergente de conshytratos que representoacute casi 88 del mercado en el antildeo 2000 Hasta 1999 la c e l se manteniacutea como el uacutenico productor local y con el ingreso de Duke se constituyoacute un duopolio con poder de incidencia en los precios del mercado regulador del sistema ( m r s ) o mercado de ocasioacuten De forma positiva han influido en este resultado los aportes hidraacuteulicos de antildeos anteriores y el menor nivel de precios de la energiacutea en el mercado spot de Guatemala En contraste fue afectado en forma negativa por el aumento en los precios de los combustibles37

Se concluye entonces que en el segmento de produccioacuten de electricishydad en El Salvador existe una condicioacuten de duopolio de poca competencia con una clara posicioacuten dominante de la c e l y de Duke a su vez en el segshymento de la demanda existen dos distribuidoras una de ellas con posicioacuten dominante Ello redunda en poca competencia efectiva que sumada al creshycimiento de la demanda implicaraacute nuevos esfuerzos de generacioacuten y de ampliacioacuten de esta capacidad

Derivados del petroacuteleoLa industria petrolera estaacute normada por el Ministerio de Economiacutea del paiacutes y el subsector de hidrocarburos por la Direccioacuten de Hidrocarburos y Minas (d h m ) La d h m funciona desde 1992 con el fin de realizar las funciones de regulacioacuten fiscalizacioacuten y control de las operaciones de descarga de petroacuteshyleo y derivados asiacute como la supervisioacuten de la cantidad y la calidad de eacutestos en toda la cadena de abastecimiento Asimismo calcula los precios de parishydad de importacioacuten y supervisa los precios al consumidor ademaacutes de que establece los precios maacuteximos de facturacioacuten de gas licuado de referencia para los combustibles

Como ente regulador la d h m fomenta la inversioacuten privada extranjera y nacional en el subsector de hidrocarburos y el sector minero del paiacutes al tiempo que regula y controla el adecuado y permanente abastecimiento de

36 Veacutease la no ta 2337 Ibidem


hidrocarburos en el mercado interno En cuanto a la oferta no se registran actividades de exploracioacuten en El Salvador y aun cuando hay intereacutes por exploraciones en localidades identificadas eacutestas no se han realizado por la ausencia de una legislacioacuten al respecto

Por el lado de la refinacioacuten existe la Refineriacutea Petrolera Acajutla S A ( r a s a ) cuya propiedad es compartida por Esso y Shell y tiene una capacishydad de proceso de crudo de 18 000 bpd38 Actualmente es la mayor imporshytadora de hidrocarburos y absorbe un poco maacutes de 65 del mercado en tanto que Texaco participa casi en 15 del mismo En la importacioacuten y refinacioacuten El Salvador registra el tercer iacutendice de concentracioacuten maacutes bajo En los hidrocarburos gaseosos la concentracioacuten es mayor ya que dos empresas tienen dominio casi total de mercado y alcanzan valores en el h h i superiores a los 4 600 Tambieacuten se destaca el reciente ingreso de nuevos agentes con lo cual se espera un mayor nivel de competencia en segmentos especiacuteficos En el plano de la competencia la uacutenica legislacioacuten vinculante era la Ley de Proteccioacuten al Consumidor vigente desde noviembre de 199639 y la Direccioacuten General de Proteccioacuten al Consumidor del Ministerio de Economiacutea se encarga de velar por su cumplimiento A partir de 2006 la ley y la Superintendencia de Competencia jugaraacuten un papel importante


El Acuerdo Antidumping de la o m c se convirtioacute en ley de la Repuacuteblica en 1995 a traveacutes del Decreto Ejecutivo nuacutem 167 y fue ratificado por la Asamshyblea Legislativa en ese mismo antildeo Asimismo El Salvador firmoacute tambieacuten ese antildeo la Resolucioacuten 12-95 del Consejo de Ministros Responsables de la Integracioacuten Econoacutemica y Desarrollo Regional mediante la cual se aprobashyban las regulaciones centroamericanas sobre praacutecticas de comercio desleal que son totalmente compatibles con los acuerdos de la OMC

El paiacutes cuenta desde 1996 con una guiacutea sobre coacutemo iniciar casos de inshyvestigacioacuten de dumping y se trabaja en otra relacionada con los casos de subsidios En el plano institucional la Direccioacuten de Poliacutetica Comercial del Ministerio de Economiacutea es la unidad responsable de conducir estas investishygaciones y determinar las posibles consecuencias de las praacutecticas de co-

38 CEPAL (2001b)39 El objeto de la ley es ldquosalvaguardar el intereacutes de los consum idores estableciendo norm as

que los protejan del fraude o abuso dentro del mercado


mercio desleal A la fecha de elaboracioacuten de este informe no fue posible enshycontrar evidencia de casos de investigacioacuten en proceso o terminados en este materia En cuanto al De M in im is P rovisioacuten de A n tid u m p in g medidas compensatorias maacutergenes de d u m p in g y tasas de subsidios el paiacutes no disshypone de provisiones especiacuteficas y aplica las reglas en funcioacuten de los acuershydos a n tid u m p in g y de medidas compensatorias de la OMC

G uatem ala

Guatemala emprendioacute su proceso de reforma econoacutemica maacutes lentamente que el resto de los paiacuteses centroamericanos Se partioacute de la premisa de que era necesario sentar las bases de una econom iacutea competitiva y moderna que contara entre otras cosas con los elementos baacutesicos de una poliacutetica de competencia Diversos estudios realizados en el paiacutes concluyeron que la estrategia de competitividad requerida deberiacutea concentrarse en la creacioacuten o desarrollo de un aparato productivo con posibilidades reales de insertarse eficientemente en mercados internacionales asiacute como de un conjunto de instituciones que apoyaran el proceso de atraccioacuten de inversiones y de adopshycioacuten y adaptacioacuten de nuevas tecnologiacuteas Por uacuteltimo se planteaba mejorar las condiciones de competencia a fin de elevar la eficiencia empresarial y el bienestar del consumidor Desde 1996 muchos de los esfuerzos nacionales se orientaron a alcanzar estos objetivos lo que se tradujo en la reduccioacuten de aranceles en claros esfuerzos de simplificacioacuten administrativa y de sushypresioacuten de restricciones a las importaciones e inversiones extranjeras y en la eliminacioacuten de monopolios en industrias estrateacutegicas del paiacutes

La experiencia de G uatem ala en p o liacuteticas de com petencia desde p rin c ip io s de los noven ta

M arco in s titu c io n a l y legalLa Constitucioacuten Poliacutetica guatemalteca favorece la libertad de comercio y obliga al Estado a impedir las praacutecticas excesivas que conlleven a una conshycentracioacuten de bienes Asimismo en el artiacuteculo 119 se refiere a la proteccioacuten del consumidor y maacutes adelante en el 130 prohiacutebe los monopolios y los prishyvilegios Adicionalmente se cuenta con un Coacutedigo de Comercio un Coacutedigo Penal y una Ley de Proteccioacuten al Consumidor La prohibicioacuten de monoposhy


lios carteles y otras formas de monopolio estaacute considerada en el Coacutedigo Penal y lo relacionado con fusiones prohibicioacuten de m onopolios y actos desleales estaacuten previstos en el Coacutedigo de Comercio En cambio no existe una legislacioacuten especiacutefica de competencia o antimonopolio aunque un proshyyecto de ley estaacute en discusioacuten y anaacutelisis en la Comisioacuten de Economiacutea y del Consumidor del Congreso El proyecto se ajusta a los modelos baacutesicos sushygeridos por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desshyarrollo ( un cta d )

El proyecto de ley de promocioacuten de la competencia presentado al Conshygreso en septiembre de 2000 tiene por objeto

preservar y prom over la libre competencia m ediante el control de los actos de concentracioacuten econoacutemica los acuerdos restrictivos o los arreglos entre em preshysas las fusiones o adquisiciones el abuso de la posicioacuten de mercado dominante que lim iten el acceso a los m ercados o que de cualquier form a restrinjan indeshybidam ente la com petencia afectando de form a adversa el com ercio nacional internacional o el desarrollo econoacutemico impidiendo el funcionam iento de praacutecshyticas excesivas que conduzcan a la concentracioacuten de bienes y m edios de p ro shyduccioacuten en detrim ento de la colectividad y prohibiendo las praacutecticas monopoacute- licas y privilegios40

En teacuterminos generales el proyecto busca elevar la eficiencia y por ende la competitividad El proyecto fue analizado en dos ocasiones por el gabineshyte econoacutemico y ha sido consensuado con los entes privados del paiacutes Actualshymente la discusioacuten es auacuten de tipo teacutecnico ya que no existen estudios sectoriashyles completos que permitan conocer con claridad queacute barreras de entrada y salida existen ni el tipo de colusiones y concentraciones o los acuerdos verticales y horizontales predominantes en los sectores estrateacutegicos

En el enfoque utilizado predomina el esquema europeo de competencia y la distincioacuten entre acuerdos restrictivos de comercio y abuso de posicioacuten dominante de mercado El proyecto de ley se compone de cinco tiacutetulos El primero se refiere a las disposiciones generales el segundo a los acuerdos y praacutecticas contrarios a la competencia mdashincluye los siguientes capiacutetulos acuerdos horizontales acuerdos verticales abuso de la posicioacuten de domishynio concentraciones y fusionesmdash el tercero a la Comisioacuten para la Promoshycioacuten de la Competencia con un capiacutetulo uacutenico de disposiciones generales

40 Borrador de Ley de Prom ocioacuten de la Competencia


el cuarto aborda los procedimientos administrativos y el uacuteltimo las disposhysiciones transitorias y reformas

Tras un extenso periodo de debate y discusioacuten se cuenta actualmente con proyectos de ley formulados para proteger al consumidor la competenshycia la propiedad intelectual y la calidad (en sus aacutereas de normalizacioacuten acreditacioacuten metrologiacutea e informacioacuten) En temas relacionados con la competencia existen leyes generales de electricidad y telecomunicaciones asiacute como leyes de comercializacioacuten de hidrocarburos propiedad intelecshytual inversioacuten extranjera y bancos las cuales seraacuten abordadas con maacutes detalle en una seccioacuten posterior

En el plano institucional sobresale el Programa Nacional de Competiti- vidad (Pronacom) instaurado en 1998 y coordinado por el Ministerio de Economiacutea El Pronacom nace del proyecto regional de competitividad bajo el cual se creoacute el Centro Latinoamericano para la Competitividad y Desshyarrollo Sostenible ( c l a c d s ) con un programa concentrado en tres aacutereas clusters mejoramiento del clima de negocios y divulgacioacuten del programa Adicionalmente el Ministerio de Economiacutea cuenta con un Viceministerio de Inversioacuten y Competencia en el que opera una direccioacuten de proteccioacuten al consumidor un sistema nacional de calidad una direccioacuten de competencia y una unidad de servicio al comercio y la inversioacuten

Ademaacutes del proyecto de ley de promocioacuten de la competencia el Pronashycom ha promovido estudios y evaluaciones en algunos sectores de la econoshymiacutea y ha concluido que es necesario definir una poliacutetica de competencia mucho maacutes amplia que conduzca a mejorar el acceso a mercados la efectishyvidad y la calidad de las regulaciones los incentivos para atraer nuevas inshyversiones y en general para mejorar el bienestar del consumidor Se sugieshyre impulsar un conjunto de reformas que modernicen y racionalicen los mecanismos de regulacioacuten de la actividad econoacutemica siguiendo criterios y principios de eficiencia bienestar de los consumidores y competitividad inshydustrial de modo que se incida en las relaciones de los agentes econoacutemicos puacuteblicos y privados que participan en los mercados con un criterio de imshypulsar la competencia en lugar de reprimir la actividad de los agentes prishyvados (Boletiacuten Latinoamericano de Competencia julio de 2001)

Algunos de los casos estudiados se relacionan con los costos generados por el Estado en los mercados en cuanto restringe la entrada o salida de un agente De esta manera se han analizado las condiciones de competencia en la distribucioacuten de cemento y en los sectores de seguros telecomunicashyciones hidrocarburos y azuacutecar asiacute como las restricciones no arancelarias y


las normas de calidad y certificacioacuten en el caso de productos alimenticios Asimismo la Direccioacuten de Competencia ha identificado mercados con caracteriacutesticas m onopoliacutesticas en la produccioacuten importacioacuten y distribushycioacuten de cerveza en la produccioacuten de cemento bebidas alcohoacutelicas azuacutecar arroz y trigo y en los supermercados

R egulacioacuten y p riva tiza c ioacute nEn 1991 se inicioacute un proceso poco exitoso de privatizacioacuten y reforma ecoshynoacutemica en Guatemala orientado a programas de desmonopolizacioacuten que pretendiacutean aportar maacutes eficiencia a los mercados atraer mayores flujos de inversioacuten extranjera y financiar inversiones sociales en los sectores de sashylud y educacioacuten En 1993 comenzoacute un proceso selectivo de venta de activos estatales de baja utilizacioacuten y rendimiento con objeto de financiar prograshymas de intereacutes social

De hecho el elemento maacutes distintivo de la reforma econoacutem ica en el periodo 1986-1996 fue la venta de activos estatales para financiar la brecha fiscal y obtener recursos frescos para actividades y programas de la agenda social Los objetivos de eficiencia econoacutemica no fueron planteados con igual firmeza y al final el proceso no contoacute con el respaldo poliacutetico necesashyrio ni con la credibilidad institucional para impulsar una reforma de esa profundidad y alcance En 1998 concluyoacute la parte maacutes importante del proshyceso con el programa de desincorporacioacuten de activos y la privatizacioacuten de la Empresa Eleacutectrica de Guatemala ( e e g s a ) y las empresas distribuidoras del Instituto Nacional de Electrificacioacuten (i n d e ) y Telecomunicaciones de Guatemala (Telgua) Asimismo se completoacute el contrato administrativo con la empresa de correos y el de usufructo con la de ferrocarriles

Las po liacuteticas de com petenc ia y los sectores proveedores de servicios de u tilid a d puacute b licaComo parte del programa de modernizacioacuten y en seguimiento de la poliacutetica de desincorporacioacuten desconcentracioacuten y desregulacioacuten se emprendieron las reformas de los servicios puacuteblicos de telecomunicaciones electricidad aeropuertos puertos y ferrocarriles y se implantaron cambios en el marco legal e institucional mediante la creacioacuten de entes reguladores y la desinshycorporacioacuten de activos a traveacutes de su venta o concesioacuten y contratos de uso y administrativos 41

4 i c i e n (1998)


T elecom unicacionesEn 1996 se inicioacute el proceso de reforma del sector con el fin de volverlo maacutes eficiente y elevar la calidad y cobertura de los servicios La reforma consisshytioacute en la promulgacioacuten de la Ley General de Telecomunicaciones como el instrumento juriacutedico por excelencia en la desincorporacioacuten de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (Guatel) en la instauracioacuten de la Superintendencia de Telecomunicaciones ( s it ) como el ente regulador y de supervisioacuten en la creacioacuten y desarrollo del Fondo para el Desarrollo de la Telefoniacutea (Fondetel) en el establecimiento de un nuevo esquema tarifario y en la adopcioacuten de mecanismos de mercado como las subastas de frecuenshycias del espectro radioeleacutectrico

El monopolio estatal de Guatel operoacute42 con bajos iacutendices de eficiencia y cobertura medidos en nuacutemero de liacuteneas por habitante o por tarifas de las llamadas internacionales Debido a esto el programa de gobierno 1996shy2000 conteniacutea objetivos de modernizacioacuten del aparato estatal y del sector de telecomunicaciones con miras a elevar la calidad y la cantidad de los sershyvicios Se sosteniacutea la necesidad de adecuar las tarifas a los costos y a los nishyveles de rentabilidad disminuir la intervencioacuten del Estado en las poliacuteticas financieras del sector establecer la ley que permita la participacioacuten del secshytor privado privatizar Guatel con una supervisioacuten eficiente concesionar a operadores privados la operacioacuten de segmentos del mercado de telefoniacutea garantizar la interconexioacuten a la red de distribucioacuten actual y fomentar la competencia entre los actores del sector Asimismo los Acuerdos de Paz contienen menciones especiacuteficas sobre los sectores de infraestructura inshycluyendo las telecom unicaciones dirigidos a continuar el programa de inversiones para el desarrollo rural

El artiacuteculo 1 de la Ley General de Telecomunicaciones establece que su objeto es ldquoapoyar y promover el desarrollo eficiente de las telecoshymunicaciones fomentar la competencia entre los distintos oferentes del servicio de telecomunicaciones estimular las inversiones en el sector proshyteger los derechos de los usuarios y de las empresas proveedoras de servishycios y apoyar el uso racional del espectro radioeleacutectrico []rdquo Asimismo se destaca que el elemento central de esta ley se asocia con la libertad de competencia y con la creacioacuten de la s i t Adicionalmente la ley incorpora enunciados sobre el libre establecim iento de los precios y el uso de las subastas para el espectro radioeleacutectrico Un elemento importante de la ley

42 Costa Rica y Chile son claras excepciones de este patroacuten de desem pentildeo en la regioacuten


es la creacioacuten del Fondetel para cubrir la demanda en sectores de bajos ingresos

La s i t por su parte es el oacutergano regulador encargado de la supervisioacuten del funcionamiento del sector y de su desempentildeo en el mercado en cuesshytioacuten Entre otras funciones supervisa la explotacioacuten del espectro eleacutectrico administra el registro de telecomunicaciones y el plan nacional de numerashycioacuten aplica las sanciones establecidas por la ley y en general vela por el cumplimiento de eacutesta

Por el lado de la inversioacuten privada hasta mediados de 1996 era muy esshycasa y solamente la empresa Comcel mediante una concesioacuten por 20 antildeos prestaba servicios de telefoniacutea celular Posteriormente se creoacute Telecomunishycaciones de Guatemala Sociedad Anoacutenima (Telgua S A) la cual ingresoacute a este mercado con servicios de telefoniacutea inalaacutembrica de p c s (Personal Comshymunication System) Guatel mientras tanto dejoacute de prestar el servicio de teshylefoniacutea y se concentroacute en la telefoniacutea rural en tanto que Telgua pasoacute a ser la prestadora del servicio local y de larga distancia Tiempo despueacutes 95 de las acciones fueron vendidas a la empresa Luca S A con Teleacutefonos de Meacutexico (Telmex) como operador internacional y poseedor de 45 de las acciones

En la actualidad el mercado de las telecomunicaciones se ha abierto en algunos segmentos y cuenta con 14 empresas privadas que operan en el mercado de interconexioacuten con Telgua asiacute como con la empresa espantildeola Telefoacutenica en el mercado de p c s En el cuadro m i se presenta la densidad telefoacutenica nacional Se observa coacutemo la densidad ha llegado casi a seis liacuteshyneas por 100 habitantes en 2000 (lo cual es una evidente duplicacioacuten en cinco antildeos) pero sigue siendo de las maacutes bajas de la regioacuten Los indicadoshyres de eficiencia han mejorado pese a que la densidad de teleacutefonos comunishytarios no ha aumentado significativamente

En el mercado de telefoniacutea internacional operan actualmente ocho emshypresas tres de las cuales concentran 85 del traacutefico telefoacutenico Telgua conshytrola 53 del traacutefico y el h h i es de 3420 En el mercado de telefoniacutea moacutevil se desempentildean actualmente cuatro empresas La Comcel la maacutes grande y antigua tiene a su cargo 41 de las liacuteneas moacuteviles y las dos empresas maacutes grandes abarcan 80 de las liacuteneas El p c s como empresa subsidiaria de Telgua posee 39 del mercado de telefoniacutea moacutevil El h h i es de 342043

En resumen con la venta de la empresa estatal de telecomunicaciones concluye con relativo eacutexito el proceso de reforma del sector si se considera



la cantidad de obstaacuteculos legales y negociaciones poliacuteticas que debioacute enshyfrentar La reforma se realizoacute sobre la base de los siguientes principios i) el reconocimiento de que no existe poder monopoacutelico en las telecomunicacioshynes y que la regulacioacuten requerida es miacutenima de tal manera que la eficienshycia econoacutemica provendriacutea del movimiento libre de las fuerzas del mercado ii) el acceso desagregado a todas las redes lo cual minimiza o elimina el poder monopoacutelico iii) la negociacioacuten entre las partes como medio idoacuteneo de solucioacuten de conflictos iv) la creacioacuten de mecanismos de arbitraje y v) la inexistencia de subsidios cruzados entre los servicios (Boletiacuten Latinoamerishycano de Competencia mayo de 1999)

Cabe recalcar que el marco legal actual es moderno y se disentildeoacute con toshydos los elementos necesarios para abrir el sector a la competencia Sin emshybargo este objetivo no ha sido alcanzado plenamente y se requiere auacuten maacutes competencia efectiva en el mercado de la telefoniacutea local o fija Por el lado de la telefoniacutea moacutevil existe maacutes competencia entre Comcel y Telgua aunshyque limitada Se busca lograr en el futuro una convergencia entre las tarifas de la telefoniacutea fija y la inalaacutembrica La telefoniacutea inalaacutembrica al igual que en los otros paiacuteses centroamericanos crece a una tasa mayor que la telefoshyniacutea fija y eso la va constituyendo como un segmento cada vez maacutes imporshytante en el sector Esto ha llevado a elevar la inversioacuten privada y en la actualidad se contabilizan maacutes de 220 empresas registradas que prestan servicios directos al sector especialmente los vinculados a la telefoniacutea celushylar internet y transmisioacuten de datos

Por el lado de la supervisioacuten y vigilancia la s it debe ser fortalecida para mejorar su papel de ente regulador autoacutenomo e independiente Su inclushysioacuten dentro del Ministerio de Comunicaciones e Infraestructura impone liacutemites en la realizacioacuten de sus funciones de acuerdo con la ley a lo que se suma el hecho de que perdioacute capacidad de actuar judicialmente y por ende de sancionar cuando sea necesario

El Fondetel fue creado para llevar los servicios de telefoniacutea a las aacutereas rurales y empobrecidas del paiacutes Si bien su creacioacuten es encomiable y resshyponde a objetivos de equidad social los procedimientos de seleccioacuten de proyectos no estaacuten claramente delineados e impera la discrecionalidad en el momento de su seleccioacuten

Se recomienda finalmente mantener los objetivos iniciales del proceso de reforma en el sector en especial el aumento de la eficiencia econoacutemica en ese mercado sobre todo el fortalecimiento institucional de la s it para que ejerza sus funciones con absoluta autonomiacutea e independencia


b) EnergiacuteaDesde 1884 la produccioacuten y distribucioacuten de electricidad estuvo a cargo de la Empresa Eleacutectrica de Guatemala S A ( e e g s a ) A partir de 1959 se consshytituyoacute el Instituto Nacional de Electrificacioacuten ( i n d e ) como ente rector y responsable de la generacioacuten y transmisioacuten de energiacutea en el aacuterea rural Amshybos conformaban la red de infraestructura eleacutectrica con el nombre de Sisteshyma de Energiacutea Nacional ( s e n ) En el curso del tiempo estas instituciones realizaron funciones de generacioacuten transmisioacuten y distribucioacuten de energiacutea eleacutectrica en lo que revelaron ademaacutes de distorsiones en precios mdashreflejashydas principalmente en las tarifasmdash bajos niveles de inversioacuten y baja coshybertura eleacutectrica

La reforma del sector se inicioacute con objeto de superar la situacioacuten anteshyrior mediante la reduccioacuten de la intervencioacuten del Estado la supresioacuten del monopolio y la introduccioacuten de mayor competencia Asiacute en 1994 se elimishynoacute el in d e y luego se promulgoacute la Ley General de Electricidad se creoacute al ente regulador y se realizoacute la venta de los activos estatales

La Ley General de Electricidad de 1996 contiene los elementos baacutesicos para asegurar la libre generacioacuten transmisioacuten y distribucioacuten del fluido a la vez que crea la Comisioacuten Nacional de Energiacutea como el ente regulador Asishymismo se genera el Mercado Mayorista (m m ) y se establece que diferentes empresas se encarguen de la generacioacuten la transmisioacuten y la distribucioacuten Asiacute el marco institucional queda conformado por el Ministerio de Energiacutea y Minas por la Comisioacuten Nacional de Energiacutea Eleacutectrica ( c n e e ) y por el m m El Ministerio de Energiacutea y Minas desarrolla funciones normativas y de planeacioacuten en cambio la c n e e es la responsable de fiscalizar el marco regulatorio y al mismo tiempo de definir las normas teacutecnicas y establecer las tarifas

En Guatemala al igual que en El Salvador y Panamaacute el m m constituye el mecanismo baacutesico de asignacioacuten de la produccioacuten de energiacutea entre geneshyradores y consumidores La administracioacuten estaacute a cargo del Administrador del Mercado Mayorista (a m m ) que tambieacuten estaacute regulado por la Ley Geneshyral de Electricidad y por su propio reglamento En general se pueden idenshytificar cuatro mercados el de contratos a teacutermino el de oportunidad (spot) el de desviacuteos de potencia y el de distribucioacuten final

El a m m es un ente privado sin fines de lucro que funciona con el fin de coordinar la operacioacuten de centrales interconexiones y liacuteneas de transporte en condiciones de libre contratacioacuten de energiacutea eleacutectrica Ademaacutes establece precios de mercado de corto plazo para las transferencias de potencia y enershygiacutea garantiza la seguridad y el abastecimiento de energiacutea eleacutectrica y realishy


za el despacho o programacioacuten de la operacioacuten la coordinacioacuten de la opeshyracioacuten del Sistema Nacional Interconectado ( s n i ) y la administracioacuten de las transacciones comerciales del m m 44 El mm estaacute constituido por los agentes generadores con maacutes de 10 megavatios como el in d e y eacutestos son los geneshyradores privados (Tampa Enron Ingenios Guatemala Generating Group [ g g g ] Sidegua y Genor) por los distribuidores con maacutes de 20 000 usuarios ( e g a s las empresas de Occidente S A [Deocsa] y Oriente [Deorsa] del in d e ) las empresas eleacutectricas municipales ( e e m ) los agentes transportistas con maacutes de 10 megavatios y otros45 El mm opera con tres mecanismos baacutesicos para la compraventa de electricidad el mercado a teacutermino (m t) en el que se establecen contratos libremente pactados entre agentes o grandes usuashyrios el mercado de oportunidad (m o ) o mercado spot para las transaccioshynes de oportunidad de energiacutea con precios establecidos en forma horaria y el mercado de desviacuteos de potencia (m dp) para las transacciones de oporshytunidad de potencia con un precio establecido mensualmente por el am m

Con la estructura actual de la industria la desintegracioacuten vertical es mandatoria en El Salvador Guatemala y Panamaacute La participacioacuten del secshytor privado en la generacioacuten de energiacutea se inicioacute con la instalacioacuten de la geshyneradora Enron en 1993 Luego en 1997 se vendieron las dos plantas eleacutecshytricas de e e g s a y en 1998 se subastoacute 80 de las acciones de EGAS y el mismo porcentaje de las acciones de las dos empresas distribuidoras del Instituto Nacional de Electrificacioacuten

Por el lado de la demanda la mayor participacioacuten corresponde a los contratos de compraventa de energiacutea (ppa) con 478 y luego a la generashydora e g e e con 417 en 2000 En conjunto representan casi 90 de toda la oferta del paiacutes Entre los contratos ppa sobresale el de Puerto Quetzal geneshyradora de la empresa estadunidense Neroacuten con maacutes de 11 de participashycioacuten en el mercado Por el lado de la demanda empresas como Iberdrola y Unioacuten Fenosa junto con Deocsa y Deorsa representan maacutes de 93 de parshyticipacioacuten Ademaacutes existen alrededor de 13 pequentildeas distribuidoras y 16 grandes consumidores que absorben 3 de la demanda del mm En teacutermishynos relativos el iacutendice h h i para este sector es inferior al de los demaacutes paiacuteses de la regioacuten (2059 considerando a cada productor ppa como agente indivishydual y 3991 considerando el conjunto de productos ppa como un solo agenshyte)46 En resumen la reforma del sector con la Ley General de Electricidad

44 CEPAL (2001c)45 c i e n (1998)46 Veacutease la nota 23


establecioacute las condiciones para promover la inversioacuten privada la libre comshypetencia y la separacioacuten de las funciones de generacioacuten transmisioacuten y disshytribucioacuten En un plazo de cinco antildeos Guatemala aumentoacute su capacidad geshyneradora logroacute abatir los racionamientos y se convirtioacute en exportadora de electricidad a El Salvador

El proceso de reforma en Guatemala se dio mediante la venta de las plantas generadoras de la e e g s a y luego con la venta de Deocsa y Deorsa El proceso es calificado por la mayoriacutea de analistas como exitoso y poseedor de un procedimiento claro de subasta que permitioacute la transparencia y la desincorporacioacuten de los activos del Estado

Actualmente el mercado da claras muestras de eficiencia econoacutemica aplicacioacuten de la legislacioacuten consolidacioacuten del aparato institucional y prinshycipalmente crecimiento de las inversiones que han llegado a representar maacutes de 50 del mercado de generacioacuten y maacutes de 90 del de distribucioacuten

Guatemala al igual que El Salvador se beneficioacute de las aportaciones hiacutedricas de 1999 para la produccioacuten de energiacutea lo que generoacute un superaacutevit de produccioacuten hidroeleacutectrica en las centrales del i n d e Ello permitioacute a ambos paiacuteses soportar la escalada de precios de electricidad derivada del alza del barril de petroacuteleo Ademaacutes se realizaron exportaciones de energiacutea hacia El Salvador lo cual entre otras cosas elevoacute los precios del mercado spot guatemalteco

En general en todo el segmento de produccioacuten se observa la participashycioacuten de un nuacutemero importante de agentes lo cual en principio favorece la competencia sin embargo es relevante prestar atencioacuten a los p p a que no cuentan con las condiciones para participar en el m m por lo que se elevan los costos en el mercado regulado que se financian con mayores niveles de subsidios El asunto central entonces es el de los contratos ppa y los teacutermishynos bajo los cuales se negocian tema que requiere la intervencioacuten de las autoridades del paiacutes

En este contexto persiste el reto de la electrificacioacuten rural y la necesishydad de elevar la cobertura a 95 en 2004 con una combinacioacuten de mayor inversioacuten puacuteblica y privada en el proceso Asimismo se requiere modershynizar y fortalecer las empresas eleacutectricas municipales especialmente en cuanto a normas de calidad y servicio a clientes consolidar el marco legal existente y fortalecer los programas de mejora de competitividad del sector dentro de la estrategia nacional de desarrollo Surge asiacute el tema de la reinshytegracioacuten de la industria especialmente por parte de la distribuidora e g a s


c) Hidrocarburos y derivados de petroacuteleoEl M inisterio de Energiacutea y M inas es la institucioacuten norm ativa nacional del sector de energiacutea en general y del subsector de hidrocarburos en particular cuya supervisioacuten se realiza m ediante la Direccioacuten General de H idrocarbushyros incluida la exploracioacuten y explotacioacuten petroleras

En la actualidad Guatemala es el uacutenico paiacutes centroam ericano que reashyliza actividades de exploracioacuten explotacioacuten y produccioacuten de petroacuteleo (casi 26 000 barriles po r d iacutea de unas reservas de 526 m illones de barriles de acuerdo con cifras de 1998)47 Las actividades de refinacioacuten estaacuten a cargo de la em presa Texaco que opera la refineriacutea Texas Petroleum Com pany (Texpet)48 con una capacidad de 17 000 bpd y una cobertura de 33 de la dem anda de los derivados del paiacutes Texaco vende a otras em presas d istrishybu idoras y su in tegracioacuten vertical es de casi 90 La em presa Shell en cambio im porta todo lo que vende y la em presa Esso realiza com pras a la refineriacutea para cubrir su dem anda local

La refineriacutea Texpet ha venido perdiendo participacioacuten en el m ercado de h id rocarburos liacutequidos sin em bargo con tinuacutea dom inaacutendolo con la p ro shyduccioacuten de diesel y fuel oil y m antiene una participacioacuten de 30 Asiacute in shycluyendo el valor de las im portaciones de gasolina Texaco partic ipa con 40 del segmento Shell con 21 y Esso con poco m aacutes de 17 En conjunshyto las tres em presas m ultinacionales partic ipan con m aacutes de 78 de la im portacioacuten y refinacioacuten de hidrocarburos liacutequidos49

En el m ercado de gas licuado de petroacuteleo (lp) existe un amplio nuacutem ero de im portadores independientes e integrados verticalmente los cuales parshyticipan con m aacutes de 50 del segm ento Asimismo en el m ercado a granel del com ercio y la industria la em presa Texpet partic ipa con produccioacuten propia y m enores precios debido a las exenciones y ventajas arancelarias de las que goza En conclusioacuten si bien existe un nuacutem ero significativo de em shypresas participantes en el m ercado de hidrocarburos liacutequidos eacuteste se m anshytiene altam ente concentrado

En el plano de la regulacioacuten la ley de hidrocarburos y la de comercialishyzacioacuten de h idrocarburos y su respectivo reglam ento establecen sanciones

42 CEPAL (2001b)48 La refineriacutea goza de un tratamiento preferencial mediante la aplicacioacuten de un arancel

menor a la importacioacuten de crudos en relacioacuten con la importacioacuten de derivados lo cual se calishyfica como barrera de entrada para otras empresas Existen otras barreras de entrada en el mercado nacional y en el regional especialmente por el lado de la estructura de costos y de estrategias empresariales que aquiacute se omiten con fines de simplificacioacuten

49 Ibidem


para aquellas praacutecticas que atenten contra la libre competencia M ediante estas leyes se busca la eficiencia econoacutemica y la prom ocioacuten de la libre comshypetencia en el m ercado de petroacuteleo y sus derivados50 No obstante por las caracteriacutesticas propias de una alta concentracioacuten de los derivados del peshytroacute leo en un aacutem bito donde se prop ician los carteles y las colusiones es im perativo con tar con una ley de libre com petencia que prom ueva la efishyciencia econoacutem ica y el intereacutes de los consum idores de tal m anera que la estructura de la industria petro lera se acerque lo m aacutes posible a las condishyciones de un m ercado de com petencia efectiva Esto seraacute posible en la m eshydida en que dichos m ercados sean m aacutes grandes y se tenga acceso a tanques de alm acenam iento en form a voluntaria y negociada51

Lo m aacutes im portan te de la ley de com ercializacioacuten de h idrocarburos es que fija las condiciones y requisitos para obtener licencias de exportador e importador adem aacutes del control de operaciones de im portacioacuten y exportashycioacuten por parte de la Direccioacuten General de H idrocarburos (dgh) Actualmenshyte el proceso de liberalizacioacuten de los m ercados de productos liacutequidos ha avanzado m aacutes que en cualquier otro paiacutes centroam ericano debido al hecho de tener el m ercado m aacutes grande de la regioacuten y las m enores barreras de enshytrada lo cual ha posibilitado que varios im portadores independientes de las com pantildeiacuteas petroleras m ultinacionales organicen de una m ejor m anera la poliacutetica de precios en ese m ercado52 En resum en el m ercado de com shybustibles se ha abierto pero debe ser com plem entado con una legislacioacuten de libre competencia


Guatem ala adoptoacute el Acuerdo de la Ronda Uruguay por Decreto Ejecutivo 37-95 en junio de 1995 y al hacerlo se constituyoacute en ley de la Repuacuteblica de acuerdo con su Constitucioacuten Asimismo es m iem bro signatario del Consejo de M inistros Responsables de la Integracioacuten Econoacutem ica y Desarrollo Reshygional sobre praacutecticas de com ercio desleal desde diciem bre de 1995 Este acuerdo es com patible con los acuerdos de la omc El organism o responsashyble de la aplicacioacuten de antidumping y m edidas com pensatorias es la Direc-

50 Se destaca que si bien el paiacutes cuenta con leyes de proteccioacuten al consumidor excluye de ellas las disposiciones descritas en la ley de comercializacioacuten de hidrocarburos

51 c e p a l ( 2 0 0 1 b )

52 Ibidem


cioacuten de In tegracioacuten Econoacutem ica del M inisterio de Econom iacutea en tidad que conduce las investigaciones concernientes a las praacutecticas de comercio desshyleal en G uatem ala Sin em bargo de form a oficial no se han creado lincashym ientos que describan los procedim ientos adm inistrativos o las m edidas correctivas que deben aplicarse en los casos de praacutecticas de comercio desleal

Honduras

Las reform as econoacutemicas em prendidas por H onduras a fines de la deacutecada de 1980 consistieron en desregular el tipo de cambio y las tasas de intereacutes liberar los precios de una serie de bienes usualm ente controlados ademaacutes de reducir aranceles y elim inar barreras no arancelarias al comercio entre otras m edidas La intencioacuten de estas reform as era transferir del Estado al m ercado la determ inacioacuten de una serie de variables econoacutemicas Ademaacutes tam bieacuten se procuroacute sanear las finanzas puacuteblicas m edian te el alza de los im puestos y las tarifas de los servicios puacuteblicos y por m edio de la Ley de O rdenam iento E structural de la Econom iacutea derogar una serie de exonerashyciones al arancel de importaciones asiacute como elevar el im puesto a la renta y a las ventas (Maacutettar 1997)

Si bien las m edidas sentildealadas dieron una serie de resultados econoacutem ishycos positivos el paiacutes sigue adoleciendo de fuertes problem as relacionados con las condiciones de com petencia inadecuadas H onduras tiene la califishycacioacuten m aacutes baja de la regioacuten en m ateria de apertura comercial en infraesshytructu ra y en calidad de las instituciones en el iacutendice de competitividad del Instituto Centroam ericano de Adm inistracioacuten de Em presas y ocupa el peshynuacuteltim o lugar en su evaluacioacuten general (Incae 1999)53 Tam bieacuten tiene el uacuteltim o lugar en cuanto a competitividad m icroeconoacutem ica en todas las cateshygoriacuteas de este iacutendice incluyendo aquella de ldquoindustrias afinesrdquo que mide la capacidad de las empresas de abastecerse localmente y la com petencia que deben hacer frente en el m ercado dom eacutestico (fias 2001)

53 La calificacioacuten sobre infraestructura mide la calidad del sistema de transporte las teleshycomunicaciones la electricidad las instalaciones portuarias etc La calidad de las institucioshynes se refiere a los servicios institucionales juriacutedicos y sociales el Estado de derecho los dereshychos de propiedad intelectual la corrupcioacuten y la tolerancia de la delincuencia


Experiencia de Honduras en poliacuteticas de competencia

Marco institucional y legalLas condiciones de com petencia en sentido amplio abarcan un rango variashydo de aspectos cuyo desarrollo ha sido heterogeacuteneo en H onduras H asta ahora ha sido el Coacutedigo de Comercio que data de 1950 el que ha regido los casos de praacutecticas m onopoliacutesticas entre empresas Las dem andas que surshygen en este aacutem bito son com petencia de los juzgados de lo civil o lo crim ishynal seguacuten sea el caso Se elaboroacute un anteproyecto de ley de prom ocioacuten de la com petencia que fue presentado al Congreso en 1996 y retirado posteshyriorm ente D urante 2005 sin embargo se ha avanzado raacutepidam ente en la redaccioacuten de u n a nueva p ropuesta de ley y a finales de ese antildeo la m ayor parte de sus artiacuteculos habiacutean sido aprobados en el Congreso

A pesar de que auacuten no existe una ley antim onopolio se ha avanzado considerablem ente en sen ta r las bases pa ra m ejo rar las condiciones de competencia Por ejemplo la Ley de Proteccioacuten al Consum idor de 1989 ha sido m uy im portante para poner fin a m uchos abusos sufridos por los conshysumidores en el m ercado y frente a los cuales teniacutean m uy pocas posibilidashydes de defenderse Esta ley estaacute siendo som etida a revisioacuten para m ejorarla y varias propuestas de anteproyecto in ten tan sustitu irla con el fin de adeshycuarla a las condiciones econoacutem icas actuales y definir m aacutes precisam ente algunas de las responsabilidades de los actores en el m ercado Uno de los cambios necesarios es adecuar la ley a la situacioacuten actual de desregulacioacuten en la que el Poder Ejecutivo en la praacutectica ya no ejerce controles de precios Asimismo un anteproyecto am pliacutea la parte de la ley que atantildee a los proveeshydores con objeto de especificar a los actores responsables ante los consum ishydores Finalm ente la ley se extiende a los servicios (excepto servicios de particulares) los cuales estaban originalm ente considerados en form a m uy marginal

Se ha avanzado tam bieacuten en la adm inistracioacuten de la justicia en m ateria de los derechos del consumidor Los delitos en esta aacuterea se dividen en penashyles y adm inistrativos Anteriormente los casos penales estaban a cargo de los jueces en los juzgados m ientras que ahora los atiende un fiscal especial De hecho con el fin de dar curso a estos procedim ientos penales se creoacute la Fiscaliacutea Especial del Consum idor en 1997 adscrita al M inisterio Puacuteblico Esta institucioacuten ha m ejorado m ucho la adm inistracioacuten de la justicia en este campo ya que alrededor de 99 de las citaciones son atendidas Asimismo los delitos adm inistrativos los m aneja la Direccioacuten General de Produccioacuten y


Consum o de la Secretariacutea de Industria y Comercio Desde la creacioacuten de este uacuteltim o organism o se han logrado alrededor de 800 conciliaciones

Otra aacuterea donde ha habido cambios en el funcionam iento de los m ercashydos ha sido aquella destinada a propiciar la m ayor participacioacuten del sector privado nacional y extranjero en la oferta de servicios puacuteblicos que trad ishycionalmente habiacutean sido exclusivos del Estado A principios del decenio de 1990 se hab iacutea acum ulado u n rezago tecnoloacutegico m uy significativo y una profunda ineficiencia distinguiacutea a esta aacuterea La Ley de Prom ocioacuten de Desshyarrollo de Infraestructura y Obras Puacuteblicas (conocida como ldquoley de conceshysionesrdquo) de 1998 define con claridad las condiciones para el otorgam iento de concesiones licencias y permisos para la construccioacuten m antenim iento de obras instalaciones y servicios puacuteblicos Esta ley se hizo indispensable desshypueacutes del huracaacuten Mitch cuando era necesaria una reconstruccioacuten raacutepida y generalizada de infraestructura dantildeada ya que el Estado no teniacutea la capashycidad suficiente para ejecutar grandes proyectos de infraestructura y se reshyqueriacutea del sector privado nacional y extranjero para llevar a cabo la tarea En este m arco se concesionaron los servicios aeroportuarios y se estaacuten otorgando contratos m unicipales para la prestacioacuten privada o m ixta indeshypendiente de servicios de agua potable y saneam iento La regulacioacuten de lo norm ado por esta ley es responsabilidad de la Superintendencia de Conceshysiones y Licencias reg lam entada po r la C ontraloriacutea de la Repuacuteblica a la que estaacute adscrita

Una serie de o tras leyes ha coadyuvado a m ejorar las condiciones de com petencia de los m ercados para los inversionistas extranjeros Entre eacutesshytas se cuentan la Ley de Inversiones de junio de 1992 (considerada una ley m odelo po r el fias por su ldquocontenido claridad y concisioacutenrdquo) y en 2000 se adecuoacute la Ley de Propiedad Intelectual a los Trade Related Aspects of Inteshyllectual Property Rights (trips) de la omc (nueva Ley de Derechos de Autor y nueva Ley de Derechos Industriales)

A lo an terior hay que agregar la Ley de Estiacutem ulo a la Produccioacuten a la Competitividad y Apoyo al Desarrollo Hum ano (nuacutem 131-98) de 1998 que entre otras cosas redujo significativam ente el im puesto sobre la ren ta y el activo neto La Ley de Reform a Tribuacutetaria de 1998 por su parte hizo desshycender la tasa de im puesto sobre la renta de 42 a 27 con lo cual quedoacute al m ismo nivel de las demaacutes naciones de la regioacuten ldquoOtros cambios favorables p a ra las em presas fue la elim inacioacuten gradual del im puesto sobre activos netos y las exportaciones y una m arcada reduccioacuten de aranceles sobre im shyportacioacuten de m aterias prim as y m aquinaria y equipos industrialesrdquo (fias


2001) Ademaacutes la Ley de Conciliacioacuten y Arbitraje que sustituyoacute el procedishym iento arbitral de 1906 abrioacute la posibilidad de que el Estado se som etiera a arbitraje con particulares Por uacuteltimo se prom ulgoacute la Ley de Simplificashycioacuten Administrativa (2002) cuyo propoacutesito es elim inar trabas burocraacuteticas del Coacutedigo de Comercio para crear empresas

Regulacioacuten y privatizacioacutenLa privatizacioacuten de infraestructura y servicios puacuteblicos fue un tem a de disshycusioacuten desde principios de los antildeos noventa en H onduras Precisam ente esas m edidas form aron parte de las reform as estructurales pactadas con el Fondo M onetario Internacional (fmi) y por lo tanto de las condicionalidades de sus preacutestam os El avance en este campo sin embargo ha sido lento Ello es a tribuible a la falta del m arco legal e institucional necesario para llevar a cabo estas privatizaciones asiacute como al choque de intereses de disshytin tos sectores de la sociedad Asimismo la privatizacioacuten de los servicios debiacutea ir acom pantildeada de una regulacioacuten adecuada para garantizar que los monopolios naturales transferidos al sector privado tuvieran un com portashym iento cercano al que se supone que hay en un m ercado competitivo En esta m ateria tam bieacuten ha habido un avance lento en el paiacutes

En general se han desarrollado d istin tas form as de regular servicios puacuteblicos desde entes teacutecnicos autoacutenom os hasta reguladores m uy lim itashydos por intereses poliacuteticos del Estado Auacuten falta do tar de autonom iacutea a los entes reguladores y eacutestos siguen m odificaacutendose Los avances y retrocesos en esta m ateria han creado una imagen de indecisioacuten (fias 2001)

La prim era iniciativa para in troducir una form a de regulacioacuten m odershyna fue la creacioacuten de la Com isioacuten Presidencial de la M odernizacioacuten del Estado en 1993 en la que estaban representados todos los sectores de la sociedad civil adem aacutes de los partidos poliacuteticos Esta m odernizacioacuten incluiacutea una innovacioacuten en el sistem a de regulacioacuten de los servicios puacuteblicos pero el esquema introducido en ese antildeo ha cam biado varias veces lo cual ha dishyficultado su funcionam iento Inicialm ente se crearon dos entes reguladores por parte de la Comisioacuten Presidencial la Comisioacuten de Energiacutea (adscrita a la Presidencia de la Repuacuteblica) y la Comisioacuten Nacional de Supervisioacuten de los Servicios Puacuteblicos (cnssp) Estas comisiones teniacutean que fijar tarifas y diseshyntilde ar las poliacuteticas de desarrollo de las em presas proveedoras de servicios entre otras funciones Este cambio significoacute un gran avance en la form a de regular especialm ente porque con anterioridad las tarifas de los servicios puacuteblicos las fijaba el Congreso lo que daba lugar a arbitrariedades y distorshy


siones Los resultados de la nueva regulacioacuten se percibieron pronto Asiacute el sector de energiacutea eleacutectrica que era responsable de una proporcioacuten im porshytante de la deuda externa del paiacutes (alrededor de un tercio a principio de los antildeos noventa) comenzoacute a atender sus propias obligaciones descargando al gobierno central de ese peso

Despueacutes de haberse concentrado la regulacioacuten en soacutelo dos entes en 1993 hubo un proceso de fragm entacioacuten de las funciones de regulacioacuten La Comisioacuten Nacional de Energiacutea Eleacutectrica se transform oacute en Comisioacuten Nacioshynal de E nergiacutea y am plioacute sus funciones originales Al m ism o tiem po en 1996 se creoacute la Comisioacuten Nacional de Telecomunicaciones (Conatel) oacutergashyno regulador de las telecomunicaciones de m anera que se separoacute esta funshycioacuten de la CNSSP La ley pa ra agua y saneam iento de 2003 creoacute un Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento


a) TelecomunicacionesLa com petencia ha entrado lentam ente en esta industria y ha empezado a hacerlo en los servicios de inform acioacuten y teleacutefonos celulares El servicio de telefoniacutea es m uy ineficiente en H onduras y tiene un bajo grado de peneshytracioacuten (33 liacuteneas po r cada 100 habitantes en 1995 veacutease el cuadro iiii) No obstante eacutesta es m ayor a la que se esperariacutea dado el bajo nivel de in shygresos de la poblacioacuten (Estache Foster y W ondon 2001) Adicionalmente a mediados de los antildeos noventa habiacutea largas listas de espera por un teleacutefoshyno y esta situacioacuten no h a variado m ayorm ente ya que siendo el servicio extrem adam ente barato instalar una liacutenea telefoacutenica se le hace incosteable o al m enos no rentable al gobierno

La legislacioacuten de privatizacioacuten de la telefoniacutea ha sido un proceso muy lento en parte debido a la fuerte oposicioacuten de los sindicatos (Raventos 1998) En 1995 se aproboacute una nueva Ley de Telecomunicaciones que pershymitioacute desregular esta actividad y sentoacute las bases para su posterior privatizashycioacuten Se establecioacute que el sector puacuteblico conservariacutea 51 de la propiedad de la em presa Sin embargo este proceso ha enfrentado m uchos escollos De hecho hasta ahora entre los in tentos de privatizacioacuten el de H ondutel ha sido el m aacutes poleacutem ico El in ten to de licitacioacuten m aacutes reciente ocurrioacute en octubre de 2000 Siete empresas extranjeras se interesaron originalm ente y


soacutelo una de ellas hizo una oferta concreta (Telmex) pero el m onto ofrecido por esta em presa fue inferior a lo esperado por el gobierno Las circunstanshycias para licitar H ondutel no eran favorables a raiacutez de los m uacuteltiples fracashysos sufridos por otras com pantildeiacuteas de teleacutefonos privatizadas en paiacuteses latinoshyam ericanos P ara h acer atractiva la licitacioacuten se abrioacute u n a banda de telefoniacutea moacutevil para que la m anejara el sector privado (Cetel) El m ercado pa ra telefoniacutea celu lar estaacute abierto pero no se ha licitado auacuten y los links siguen siendo m uy elevados para esa telefoniacutea

Por o tra parte auacuten existen subsidios cruzados pese a que las tarifas se com enzaron a reequ ilib rar en 1996 En la concesioacuten de H ondutel estaba considerada una tarifa para telefoniacutea moacutevil y para telefoniacutea fija que anualshym ente iba a cam biar a fin de irse equilibrando En este sentido el reequilishybrio de tarifas se regulariacutea por contrato De todas form as probablem ente deberaacute m antenerse alguacuten subsidio cruzado dadas las condiciones sociales muy atrasadas que prevalecen en Honduras

b) EnergiacuteaLa poliacutetica que ha adoptado el gobierno hacia este sector es m enos liberal que la desarrollada en El Salvador y Guatemala pero de m aacutes apertura que en el caso de Costa Rica El sector puacuteblico participa con 562 de la geneshyracioacuten de la energiacutea eleacutectrica y el resto lo provee el sector privado (los coge- neradores son m arginales) m ientras que el iacutendice de concentracioacuten de la industria es m uy alto (hhi) 54 El sector ha avanzado en el saneam iento de sus finanzas y en cierta m odernizacioacuten Asiacute un nuevo financiam iento (del Banco M undial) se destinaraacute a m ejorar la d istribucioacuten de electricidad en siete ciudades

El sistema de subsidios para el consumo eleacutectrico se ha dado en bloque en Honduras lo que ha resultado muy poco eficiente H asta el antildeo 2000 se subsidiaba la electricidad a todos los hogares que consum iacutean m enos de 300 kWh al mes con un costo de 17 millones de doacutelares para el gobierno pero 80 del subsidio era aprovechado por hogares no pobres porque estos grushypos consum en m ucho m enos de 300 kWh y muchos hogares pobres no esshytaacuten conectados a la red eleacutectrica De hecho esto uacuteltimo refleja que los niveles de pobreza pueden ser tan agudos que ni siquiera el subsidio a las tarifas hace maacutes accesible el servicio para ese estrato social (es el caso de H ondushyras y Guatemala) Sin embargo es necesario m encionar que los combusti-

54 3 6 74 con cada productor p p a como agente individual y 8 718 considerando el conjunto de productores p p a dentro de la e n e e Veacutease la nota 24


bles tradicionales (lentildea carboacuten etc) son m aacutes caros que la electricidad de form a que si estos hogares pudieran pagar la conexioacuten llegariacutean a ahorrar 19 de los gastos en energiacutea (Estache Foster y Wondon 2001)

c) Hidrocarburos y derivados del petroacuteleoHonduras no cuenta con una refineriacutea propia por lo cual debe im portar la to ta lidad de los derivados Texaco explotaba una refineriacutea pero debioacute ceshyrrarla debido a su baja rentabilidad Los im portadores del combustible son baacutesicam ente los m ism os que tienen su d istribucioacuten (Esso Texaco y Shell jun to con el grupo nacional Petro tela y Petrosur) en u n a operacioacuten que estaacute m enos concentrada que en otros paiacuteses centroam ericanos Los im porshytadores disponen de cadenas de distribucioacuten m inorista constituida por opeshyradores independientes de nacionalidad hondurentildea pero es un m ercado abierto al ingreso de nuevas gasolineras y los traacutem ites para instalarlas se han simplificado en antildeos recientes Esto se debe a que existen restricciones para la participacioacuten de m ayoristas m ultinacionales en la venta m inorista de combustibles La distribucioacuten de gas lp estaacute bastante m aacutes concentrada aunque los precios y los m aacutergenes de comercializacioacuten estaacuten regulados lo que impide la colusioacuten de las empresas gaseras

Los precios de los com bustibles liacutequidos estaacuten com pletam ente regulashydos en todas sus etapas de elaboracioacuten y la au toridad com petente fija los precios a los im portadores con base en una foacuterm ula de paridad de im portashycioacuten ldquoLa situacioacuten de este m ercado altam ente regulado podriacutea cam biar en Honduras si se aprueba la Ley de Comercializacioacuten de Hidrocarburos en la que se elim ina el control de precios y se establece un reacutegim en de libertad que generariacutea espacio para un m ercado competitivordquo (veacutease cepal 2001a) Dentro de esta m ism a ley se consideran m ecanism os antim onopoacutelicos ya que se adm ite la libertad de ejercer operaciones en la cadena de suministro Asimismo el artiacuteculo 10 obliga a los proveedores a ofrecer sus productos sin discrim inacioacuten y tam bieacuten prohiacutebe ldquolos carteles las praacutecticas m onopoliacutesticas o de oligopolios la concertacioacuten de precios el acaparam ien to y otras acciones que lim iten la com petencia en el m ercadordquo (m encionado en cepal 2001a) De todas form as se requeririacutea una partic ipacioacuten de un m ayor nuacutem ero de em presas en este m ercado para garantizar condiciones de com petencia al desregularse el precio Las posibilidades de ingreso de nuevos com petidores son prom isorias si se considera que existe una capashycidad excedente de alm acenam iento del combustible en el paiacutes

La forma en que estaacute organizada la distribucioacuten de combustibles obstacushy


liza su eficiencia y agrega costos a la industria de hidrocarburos El transshyporte soacutelo lo pueden realizar em presas nacionales y bajo tarifas determ ishynadas por el Estado en un nivel superior al que probablem ente predom inashyriacutea en ausencia de ese control De esta form a la industria podriacutea ser m aacutes eficiente si estuviera in tegrada verticalm ente en la e tapa del transporte y distribucioacuten


Honduras como m iem bro de la omc desde 1994 se ha adherido al acuerdo antidum ping y al acuerdo sobre subsidios y m edidas com pensatorias Asishymismo se rige por el Reglamento Centroamericano de Praacutecticas Desleales de Comercio (Resolucioacuten nuacutem 12-95 del Consejo de M inistros Responsables de la Integracioacuten Econoacutemica y Desarrollo Regional 1995) Sin embargo praacutecshyticamente no ha habido disputas Se registroacute un caso de conflicto con Nicarashygua sobre las im portaciones de confites que ganoacute Honduras El organismo encargado de llevar a cabo las investigaciones ante denuncias de competencia desleal o dumping es la Direccioacuten de Integracioacuten Econoacutemica del Ministerio de Economiacutea para los casos que puedan surgir en el comercio centroamericano es la Secretariacutea Perm anente del Tratado General de Integracioacuten Econoacutem ica Centroam ericana (sieca)

Nicaragua

Nicaragua em prendioacute su proceso de reform a econoacutemica tardiacuteam ente y con caracteriacutesticas m uy propias dado el contexto econoacutemico poliacutetico y social en el que se desarrolloacute Desde principios de la deacutecada de los noventa el obshyjetivo planteado fue el de im plantar una legislacioacuten de com petencia orienshytada a facilitar el acceso a los m ercados de los agentes econoacutemicos elevar la eficiencia econoacutem ica y la transparencia y reduc ir la tendencia hacia praacutecticas comerciales que lim itan la libre com petencia a la vez que dism ishynuyen el bienestar del consumidor

A partir de diversos estudios y reuniones organizadas por el Ministerio de Fomento Industria y Comercio (Mific) con el apoyo de la Sociedad Aleshym ana de Cooperacioacuten Teacutecnica (gtz) se em prendieron acciones de divulgashycioacuten y de anaacutelisis sobre derecho de com petencia y libre com petencia que culm inaron en el desarrollo de un anteproyecto de ley Hasta la fecha de la


elaboracioacuten de este informe los esfuerzos po r contar con una ley de libre com petencia en Nicaragua no han prosperado y para m uchos las perspecshytivas de que se apruebe en el corto plazo no son alentadoras p a rticu la rshym ente por la falta de acuerdos y consensos tanto de los agentes econoacutemicos com o de las estructu ras de decisioacuten poliacutetica En este inform e se sostiene que la legislacioacuten de com petencia es solam ente un instrum ento de la poliacutetishyca de com petencia que debe com plem entarse con un desarrollo institucioshynal y de recursos hum anos adem aacutes de compatibilizarse con la tendencia y orientacioacuten de la poliacutetica comercial

A diferencia de los otros paiacuteses la inform acioacuten recopilada para N icarashygua fue m uy lim itada y no fue posible conseguirla pa ra docum en tar los procesos de privatizacioacuten de las empresas estatales prestadoras de servicios puacuteblicos Sin embargo se hace una breve m encioacuten sobre eacutestas y se descrishyben algunos aspectos relacionados con la legislacioacuten de com petencia y el desarrollo institucional

La experiencia de Nicaragua en poliacuteticas de competencia desde principios de los noventa

Marco institucional y legalLos artiacuteculos 99 104 y 105 de la Constitucioacuten Poliacutetica se refieren a las praacutecshyticas anticom petitivas y sentildealan la necesidad de defender el concepto de eficiencia en la asignacioacuten de recursos dar m ayores beneficios al consum ishydor asiacute como garantizar la libertad de em presa y la igualdad de eacutesta ante la ley y las poliacuteticas econoacutem icas del Estado E n N icaragua existe u n a clara conciencia entre los agentes econoacutemicos y las autoridades nacionales sobre la im periosa necesidad de elevar su productiv idad y com petitividad sin embargo el papel de una ley y una poliacutetica de com petencia no siem pre reshysu lta tan evidente en especial cuando se p lan tea que las em presas y los productores no estaacuten continuam ente expuestos a una com petencia efectiva

N icaragua inicioacute en la deacutecada de los noventa un esfuerzo de m odernishyzacioacuten econoacutemica con el propoacutesito de profundizar la libertad econoacutemica y elevar la inversioacuten extranjera directa siguiendo la prem isa de prom ocioacuten de la com petencia como principio fundam ental del modelo econoacutemico En este sentido se concibioacute que una ley de prom ocioacuten de com petencia era el p rim er instrum ento pa ra ofrecer un m arco regulatorio estable y tran sp ashyrente que m inim izara o evitara las praacutecticas comerciales anticompetitivas


Nicaragua al igual que Guatem ala y H onduras carece de una legislashycioacuten de competencia aun asiacute cuenta con leyes sectoriales para los m ercashydos de energiacutea eleacutectrica telecomunicaciones hidrocarburos y m ercados fishynancieros Algunas de las leyes maacutes im portantes en esta m ateria son la ley de creacioacuten de la superintendencia de bancos y de otras instituciones finanshycieras (nuacutem 125 del 10 de abril de 1991) la ley general de telecom unicashyciones y servicios postales (nuacutem 200 del 18 de agosto de 1995) la ley de sum inistro de hidrocarburos y el capiacutetulo vi sobre prom ocioacuten de la compeshytencia (nuacutem 277 del 6 de febrero de 1998) la ley de la industria eleacutectrica (nuacutem 272 del 23 de abril de 1998) y la ley de reform a a la ley orgaacutenica del Instituto Nicaraguumlense de Energiacutea (i n e ) (nuacutem 271 del Io de abril de 1998)

Un anteproyecto de ley de prom ocioacuten de la com petencia con fecha 21 de noviembre de 2000 p lantea como objetivo central prom over la libertad econoacutemica la eficiencia econoacutemica y el bienestar del consumidor Asimisshymo establece la prohibicioacuten de praacutecticas anticom petitivas y propone m ecashynism os de desregulacioacuten y readecuacioacuten de los m arcos regulatorios asiacute como del comercio y la economiacutea Uno de los aspectos sobresalientes de este anteproyecto de ley es la definicioacuten especiacutefica que hace de conceptos como posicioacuten dom inante de m ercado m ercado relevante agentes econoacutemicos concentracioacuten y eficiencia econoacutemica El anteproyecto contiene ocho capiacuteshytulos El prim ero expone las disposiciones generales el objetivo las definishyciones y el aacutem bito de aplicacioacuten el segundo se refiere a las praacutecticas monopoliacutesticas el tercero al m ercado relevante el cuarto a las concentraciones el quinto a la au to ridad nacional de prom ocioacuten de la com petencia y a la propuesta de crear la Comisioacuten Nacional de Promocioacuten de la Competencia como organism o descentralizado del Poder Ejecutivo pero vinculado o rshygaacutenicam ente al Mific el sexto capiacutetulo especifica las sanciones y m edidas cautelares el seacuteptimo aspectos de procedim iento de las investigaciones el octavo contiene disposiciones finales y las uacuteltim as disposiciones transito shyrias En 2004 estuvo en proceso de elaboracioacuten una nueva propuesta de ley

En m ateria institucional se han logrado avances en los organism os de supervisioacuten y regulacioacuten de las em presas estatales privatizadas E n aspecshytos normativos m ediante la Ley nuacutem 290 y su reglam ento se creoacute el Io de septiem bre de 1998 la Direccioacuten General de Com petencia y Transparencia de Mercados con el objetivo de prom over la libre com petencia y la eficacia y defender los derechos del consum idor en todos los m ercados internos de bienes y servicios Adicionalmente cum ple funciones de organizacioacuten dishyreccioacuten y supervisioacuten de los sistemas nacionales de norm alizacioacuten y metro-


logia y se compone de cuatro direcciones i) la Direccioacuten de Promocioacuten de la Com petencia y Desregulacioacuten que desarro lla el m arco regulatorio y acciones puntuales de competencia ii) la Direccioacuten de Defensa del Consushymidor iii) la Direccioacuten de Tecnologiacutea Norm alizacioacuten y Metrologiacutea y iv) la Direccioacuten de la Propiedad Intelectual con actividades en m arcas patentes y derechos de autor

Si bien no se cuenta con una legislacioacuten en m ateria de competencia la D ireccioacuten General de C om petencia y T ransparencia de M ercados busca con todas las lim itaciones de presupuesto y de personal proteger al consushym idor dotaacutendolo de inform acioacuten que mejore sus decisiones de com pra y su bienestar Recientemente se han im pulsado im portantes esfuerzos para reshyducir traacutem ites innecesarios y prom over m ejores norm ativas gubernam enshytales con algunos esfuerzos notorios en m ateria de propiedad intelectual En este uacuteltimo aspecto en Nicaragua se encuentran protegidas maacutes de 70 000 m arcas y otros signos distintivos se han m ejorado los tiem pos de servicio en el Registro de la Propiedad Intelectual (rpi) y existe una legislacioacuten m oshyderna en la m ateria

Por lo que se refiere a norm alizacioacuten se registran esfuerzos conjuntos entre las universidades la em presa privada y el gobierno y se cuenta con la Comisioacuten Nacional de Norm alizacioacuten Teacutecnica y de Calidad y con la Comishysioacuten Nacional de Metrologiacutea En m etrologiacutea se ha iniciado el establecim ienshyto definitivo del sistem a internacional de unidades y ya funciona un laborashytorio nacional de metrologiacutea A su vez la Oficina Nacional de Acreditacioacuten (ona) desarrolla todas las tareas de reconocim iento form al a un organismo o persona para que desempentildee funciones de inspeccioacuten ensayos y calibrashyciones y certificacioacuten

En otros aspectos de avance institucional tendientes a m ejorar las conshydiciones de com petencia del paiacutes se aproboacute la ventanilla uacutenica para la inshydustria de la construccioacuten y un comiteacute de trabajo para la creacioacuten de la venshytanilla uacutenica de inversiones

F inalm ente en m ateria de defensa del consum idor (ley nuacutem 182) el Mific a traveacutes de la Direccioacuten de Defensa del Consumidor ha resuelto maacutes de 260 casos y desarrollado u n a labo r in tensa pa ra c rear y fom entar los derechos de los consumidores

Regulacioacuten y privatizacioacutenLos procesos de privatizacioacuten de las empresas estatales prestadoras de sershyvicios puacuteblicos (energiacutea hidrocarburos telecom unicaciones y acueductos y


alcantarillados) propicioacute la creacioacuten de un m arco regulatorio e institucioshynal propio con objeto de que las entidades privatizadas no pasaran a conshyvertirse de m onopolios estatales a m onopolios privados Las principales leyes que rigen este proceso se m encionaron en el apartado anterior

En el periodo 1990-1995 346 com pantildeiacuteas de los 351 adm inistradas por el holding estatal Cornap (Corporacioacuten Nacional del Sector Puacuteblico) fueron objeto de privatizacioacuten o liquidadas El proceso de privatizacioacuten en el que se registran atrasos auacuten no ha term inado Las dos em presas distribuidoras de la em presa eleacutectrica la Em presa N icaraguumlense de E lectricidad (Enel) fueron adquiridas por la com pantildeiacutea transnacional espantildeola Unioacuten Fenosa En cambio no se logroacute la venta de las em presas generadoras de energiacutea y el proceso de p rivatizacioacuten de la com pantildeiacutea telefoacutenica (Enitel) sufrioacute un nuevo contratiem po

En este contexto el avance de las reform as estructurales ha sido m aacutes lento y en el proceso de privatizacioacuten surgieron serias dificultades determ ishynadas por diferentes com plicaciones legales o adm inistrativas Un grupo sueco-hondurentildeo com proacute 40 de las acciones de la Em presa Nicaraguumlense de Telecom unicaciones (Enitel) y ha enfren tado conflictos legales En el caso de las unidades de generacioacuten de la Enel la privatizacioacuten no se pudo realizar por falta de ofertas debido al alto precio base y por la inseguridad juriacutedica y adm inistrativa de la operacioacuten de venta55

Panamaacute

Panam aacute no sufrioacute las m ism as presiones para realizar las reform as econoacuteshym icas que el resto de los paiacuteses centroam ericanos a raiacutez de la crisis de la deuda externa de m ediados de los antildeos ochenta G racias a su sistem a m onetario dolarizado y su especializacioacuten en el sector servicios m aacutes que en productos p rim arios de exportacioacuten sujetos a grandes variaciones en sus precios internacionales Panam aacute gozoacute de m aacutes holgura pa ra enfren tar aquella crisis econoacutemica Asiacute pese a que la deuda externa del paiacutes llegaba a a lrededor de 3 000 m illones de doacutelares en la p rim era m itad de los antildeos ochenta como porcentaje de las exportaciones esa deuda era la m aacutes baja de Centroameacuterica De esta forma Panam aacute introdujo algunas reform as ecoshynoacutem icas mdashcomo la apertu ra comercialmdash con cierto retraso respecto de la

55 CEPAL (2001c)


regioacuten aunque lo hizo con relativa celeridad Por efecto de estas transforshymaciones su situacioacuten se volvioacute equiparable a la de los demaacutes paiacuteses de la regioacuten en cuanto a apertura y desregulacioacuten hacia fines de la deacutecada de los noventa Asimismo Panam aacute ha desarrollado el p rogram a m aacutes extenso y acelerado de privatizaciones en Centroam eacuterica La m ayoriacutea de las em preshysas de utilidad puacuteblica se transfirieron al sector privado entre 1996 y 2000 y m uchas obras de infraestructura se concesionaron a ese sector

La experiencia de Panamaacute en poliacuteticas de competencia

Marco institucional y legalPanam aacute cuenta probablem ente con el m arco legal e institucional m aacutes soacutelishydo de la regioacuten en m ateria de competencia Existen disposiciones contra las praacutecticas m onopoliacutesticas en la Constitucioacuten pero las condiciones de com shypetencia son respaldadas m aacutes efectivam ente po r dos leyes prom ulgadas posteriorm ente La ley nuacutem 29 de Defensa a la Com petencia (de 1996)56 establecioacute las norm as sobre la defensa de la com petencia y creoacute la Comishysioacuten de Libre Com petencia y Asuntos del Consum idor (Clicac) en tanto que la ley nuacutem 26 dio nacim iento al Ente Regulador de los Servicios Puacuteblicos en ese mismo antildeo Finalmente el Decreto Ejecutivo nuacutem 31 (3 de septiem shybre de 1998) reglamentoacute el tiacutetulo I (del monopolio) y otras disposiciones de la ley nuacutem 29 La Clicac se concibioacute de form a que fuera independiente del sistem a poliacutetico objetivo m ateria lizado en los m ecanism os establecidos para el nom bram iento y rem ocioacuten de sus funcionarios

El propoacutesito de la ley nuacutem 29 es prom over la com petencia econoacutemica y la libre entrada de agentes econoacutemicos a los m ercados y elim inar las praacutecshyticas m onopoliacutesticas y o tras que restringen el libre funcionam iento del m ercado Maacutes especiacuteficam ente se prohiacuteben las praacutecticas m onopoliacutesticas absolutas en todas sus manifestaciones es decir m anipular y concertar enshytre agentes p a ra im poner un determ inado precio lim ita r la produccioacuten distribucioacuten o la oferta de bienes o servicios segm entar el m ercado con inshytencioacuten de controlarlo y establecer posiciones con otros agentes en re shylacioacuten con licitaciones in form acioacuten sobre precios concursos y subastas puacuteblicas (artiacuteculo 11) Las praacutecticas m onopoliacutesticas relativas se refieren a los actos que desplazan indebidam ente a otros agentes del m ercado impi-

56 ldquoNormas sobre la defensa de la competencia y se adoptan otras medidas publicada en la Gaceta Oficial nuacutem 22966 3 de febrero de 1996


den su acceso o establecen ventajas exclusivas a favor de una o varias pershysonas a traveacutes de diversos m ecanismos Las praacutecticas m onopoliacutesticas relatishyvas se consideran violatorias de la ley si el agente tiene poder sustancial sobre el m ercado pertinente y si esas praacutecticas ocurren en ese mercado

H asta el m om ento ha habido pocos casos de investigaciones por praacutecshyticas m onopoliacutesticas o de defensa de la libre com petencia Asiacute en 2000 se siguieron tres casos en m ateria de praacutecticas m onopoliacutesticas po r viacutea jud ishycial una de la in d u stria de h a rin a de trigo po r p raacutecticas m onopoliacutesticas absolutas (que fue el prim er caso de este tipo presentado en 1997) otro reshyferente al acuerdo de Coacutedigo Com partido entre Copa sam y Avianca por praacutecticas m onopoliacutesticas relativas y un tercero contra la Jun ta de Carnaval del D istrito de Penonom eacute por praacutecticas contra la libre com petencia en el m ercado local de cerveza Tam bieacuten se p lan tearon casos con tra praacutecticas monopoliacutesticas por la viacutea administrativa la licitacioacuten de oxiacutegeno meacutedico el sum inistro de combustible en el aeropuerto Marcos A Gelabert un caso reshylacionado con fletes aeacutereos otro referente a praacutecticas m onopoliacutesticas relashytivas que involucraban a varias em presas cerveceras uno con tra varias petroleras por praacutecticas m onopoliacutesticas absolutas etc Finalm ente en ese antildeo la Clicac tratoacute dos casos de concentracioacuten econoacutemica que im plicaron a Copa y Continental y por o tra parte a la Nestleacute y Borden

En su funcioacuten antim onopoacutelica la Clicac presenta varias lim itaciones prim ero la ley nuacutem 29 no se aplica a las actividades econoacutem icas que la C onstitucioacuten y o tras disposiciones juriacuted icas se reservan uacuten icam ente al Estado segundo las adquisiciones y fusiones no requieren que se les conshysulte con anticipacioacuten de form a que las concentraciones pueden ocurrir sin obstaacuteculo y la Clicac soacutelo puede ac tuar con posterioridad tercero reshycientem ente ha habido un cambio en el criterio legal por el cual las denunshycias de situaciones anticom petitivas pueden ser una guiacutea de los problem as que la Clicac puede investigar pero no se ve obligada a hacerlo y cuarto los casos de praacutecticas m onopoliacutesticas que sigue la Clicac en uacuteltim a instanshycia dependen de la justicia ordinaria (cuando proceden) y eacutesta es m uy lenshyta en resolver los juicios

En el aacutem bito de la defensa del consumidor la Clicac apoya la organishyzacioacuten de los consum idores por lo que en 2000 transfirioacute fondos a dos de tres organizaciones de este tipo para el desarrollo de sus cam pantildeas de dishyvulgacioacuten En ese m ism o antildeo dio asistencia y seguim iento de las consultas de 5 199 consumidores 167 maacutes que en el antildeo anterior Tambieacuten atendioacute 2 588 quejas en todo el paiacutes de las cuales resolvioacute 89 duran te el m ism o


antildeo Asimismo la institucioacuten hace una am plia labor de educacioacuten y divulshygacioacuten de inform acioacuten para los consumidores

Otras disposiciones legales que m ejoraron las condiciones de com peshytencia fueron la ley nuacutem 28 de Universalizacioacuten de Incentivos Tributarios (de 1995) que ayudoacute a elim inar restricciones de entrada a nuevas empresas y generalizoacute el beneficio de im portar libres de im puestos las m aterias p rishym as incorporadas a los productos de exportacioacuten asiacute com o el derecho a im portar los insum os y m aquinaria con una tarifa de soacutelo 3 ad valorem A dicionalm ente esta ley liberalizoacute las im portaciones al derogar algunas disposiciones del reacutegim en sanitario suprim ioacute una serie de incentivos fiscashyles y uniform oacute el pago de im puestos sobre la ren ta a 30 (M inisterio de Econom iacutea y Finanzas 1999) Esta ley tam bieacuten autoriza que todo im portashydor que cuente con un registro sanitario pueda adquirir productos en el exshytranjero (Boletiacuten Latinoamericano de Competencia septiembre de 1999)

Regulacioacuten y privatizacioacutenEn 1992 se hicieron varios intentos de privatizacioacuten o concesiones al sector privado de servicios de utilidad puacuteblica no todos exitosos recoleccioacuten de b asu ra en las ciudades de Panam aacute y Coloacuten y la liacutenea aeacuterea Air Panam aacute Tambieacuten se iniciaron conversaciones para privatizar el Institu to Nacional de Telecom unicaciones (Intel) Ahora bien la condicioacuten superavitaria de Intel era un apoyo central a las finanzas puacuteblicas sin el cual eacutestas no poshydriacutean sostenerse lo que era argum ento en contra de la privatizacioacuten Finalshymente en 1997 se vendioacute 49 de las acciones de la empresa Asimismo en 1996 se licitoacute y adjudicoacute la adm inistracioacuten de los puertos de Balboa y Coloacuten a la em presa H utchinson In ternacional y la operacioacuten del ferrocarril se traspasoacute a la em presa K ansas City Southern En 1997 se privatizaron los puertos del Atlaacutentico y del Paciacutefico las term inales de transporte terrestre y la planta potabilizadora de agua de Laguna Alta

Maacutes recientem ente en 1998 se adoptaron m edidas im portan tes para dar continuidad al proceso de privatizaciones entre las que se incluyeron la m odificacioacuten de la constitucioacuten ju riacuted ica del In stitu to de Recursos H ishydraacuteulicos y Electrificacioacuten (irhe) que se transform oacute en ocho em presas inshydependientes despueacutes de lo cual se procedioacute a su venta En ese m ism o antildeo se vendioacute 49 de las acciones de las empresas de generacioacuten hidroeleacutectrica y 51 de las acciones de las termoeleacutectricas Tambieacuten se vendioacute 51 de las acciones de las tres empresas de distribucioacuten de energiacutea y una de las conshydiciones del traspaso fue que las em presas com pradoras no elevaran sus


precios durante cinco antildeos En 2001 soacutelo una de las ocho em presas de elecshytricidad seguiacutea enteram ente en m anos del Estado la encargada de la transshym isioacuten La em presa de agua potable y alcantarillado (idaan) se vendioacute en 1999 y soacutelo queda el aeropuerto in ternacional de Tocum en com o im porshytante em presa por privatizar (cepal 2001c)

El proceso de privatizaciones se apoyoacute en el nuevo Ente Regulador mdashorshyganismo autoacutenom o del Estadomdash con el fin de asegurar un desem pentildeo adeshycuado de las em presas desincorporadas Cabe sentildealar que el Ente Regulashydor de Panam aacute es una de las instituciones m aacutes fuertes de esta naturaleza en Centroam eacuterica Su funcioacuten consiste en ejercer ldquoel poder de regular y conshytro la r la p restacioacuten de los servicios puacuteblicos de abastecim iento de agua potable alcantarillado sanitario telecom unicaciones y electricidad []rdquo (ley nuacutem 26 artiacuteculo 3) El Ente Regulador se encarga de o torgar las conshycesiones licencias y autorizaciones pa ra la prestacioacuten de servicios puacuteblishycos verificar el cum plim iento de los niveles de calidad de los servicios en los aspectos teacutecnicos com erciales legales y am bientales reg lam entar los principios la m etodologiacutea y las foacuterm ulas de caacutelculo de tarifas de los servishycios vigilar el cum plim iento de las m etas de am pliacioacuten y m ejoram iento de los servicios establecidos en las leyes sectoriales velar por el cum plim iento de la prestacioacuten de servicios de acuerdo con las norm as sentildealadas por las leyes sectoriales y e laborar el reglam ento sobre norm as y deberes de los usuarios Tambieacuten tiene la capacidad de sancionar a las em presas que no cum plan con sus obligaciones y compromisos Finalmente al Ente Regulashydor corresponde ldquoprom over la com petencia y eficiencia en las actividades de servicios puacuteblicos e investigar posibles conductas m onopoliacutesticas an tishycompetitivas o discrim inatorias en las empresas y entidades que operen en dichos servicios puacuteblicos cuando considere que pueden ir en contra del inshytereacutes puacuteblico (ley nuacutem 26 artiacuteculo 195)

Uno de los problem as enfrentados por la legislacioacuten de com petencia es que hay cierta superposicioacuten de papeles entre el Ente Regulador y la Clicac La ley que crea el Ente Regulador es bastante clara en cuanto a su funcioacuten de control y fiscalizacioacuten en m ateria de calidad precio con tinu idad del servicio estaacutendares teacutecnicos y defensa de los derechos del usuario de ese servicio pero tam bieacuten tiene funciones en el plano de la com petencia La Clicac por su parte tiene como funcioacuten principal velar por estas condicioshynes de competencia y la defensa de los consumidores Sin embargo cuando se presentan casos de concentraciones es el Ente Regulador el prim ero que los detecta en el aacutem bito sectorial y el papel que deben cum plir tal institushy


cioacuten y la Clicac en la praacutectica no es m uy claro Para evitar este tipo de proshyblemas algunos expertos sugieren abrir canales perm anentes de com unicashycioacuten y cooperacioacuten entre estas agencias57


TelecomunicacionesH asta m ediados de los antildeos noventa el sector de telecom unicaciones era estatal y existiacutea una tarifa local uacutenica m uy baja gracias a un subsidio proveshyniente de las llam adas de larga distancia que eran caras en com paracioacuten con los estaacutendares internacionales Debido a la falta de inversiones el sisteshym a telefoacutenico estaba saturado y era ineficiente De todas formas el grado de penetracioacuten de la telefoniacutea fija en Panam aacute ocupaba en 2000 el segundo lugar en Centroameacuterica despueacutes de Costa Rica (veacutease el cuadro mi)

El traspaso al secto r privado se hizo en varias fases En 1995 la ley nuacutem 5 convirtioacute al Instituto Nacional de Telecomunicaciones (Intel) en soshyciedad anoacutenim a y se dispuso la venta de 49 de las acciones de la em presa al sector privado por m edio de licitacioacuten puacuteblica internacional En 1996 se promulgoacute la ley nuacutem 31 que fijoacute las norm as para la regulacioacuten de las teleshycom unicaciones Esta ley regula las telecom unicaciones con el objeto de acelerar la m odernizacioacuten y el desarrollo del sector prom over la inversioacuten privada en el m ercado extender su acceso m ejorar la calidad de servicios provistos prom over tarifas bajas al usuario y la competencia leal en la proshyvisioacuten de los servicios de telecom unicaciones sujetos a esta Leyrdquo Finalm enshyte en 1997 la em presa b ritaacuten ica Cable and W ireless obtuvo la concesioacuten para adm inistrar la em presa por un periodo de 20 antildeos en los servicios de telecom unicacioacuten baacutesica residencial larga d istancia nacional e in te rn a shycional term inales puacuteblicas y alquiler y servicios de discado de voz Para la prestacioacuten de los servicios telefoacutenicos fijos se establecioacute un periodo de exshyclusividad de cinco antildeos conjuntam ente con algunas claacuteusulas pa ra el cum plim iento de m etas de expansioacuten y calidad de servicios y un nuevo sisshytem a tarifario (Ministerio de Econom iacutea y Finanzas 1999) En telefoniacutea ceshylular in troducida en el paiacutes a principios de los antildeos noventa existen dos

57 Documento presentado por Gustavo Paredes en la Conferencia sobre poliacuteticas de compeshytencia en servicios de infraestructura Banco Interamericano de Desarrollo ( b id ) Washington 23 y 24 de abril de 2001


empresas que proveen el servicio Cable and Wireless y Bell South de Panashymaacute En 2000 habiacutea 827 celulares por cada 100 habitantes en el paiacutes la seshygunda tasa m aacutes alta en la regioacuten (uit 2001)

b) Energiacutea eleacutectricaEl sector de electricidad era un monopolio estatal hasta 1998 Actualmente la m ayor parte de la industria ha sido privatizada P anam aacute presen ta un m ercado eleacutectrico m enos distorsionado que el resto de la regioacuten En el cuashydro ni3 se observa que las tarifas eleacutectricas para uso residencial y com ershycial son maacutes homogeacuteneas que en otros paiacuteses pero la tarifa aplicada a la inshydustria se encuentra subsidiada a diferencia de lo que ocurre en naciones como H onduras y Costa Rica donde el subsidio cruzado favorece m ayorshym ente a los hogares Con todo la tarifa eleacutectrica es m ayor en Panam aacute que en el resto de la regioacuten praacutecticamente en todos los rubros58 debido a que preshydom ina la energiacutea teacuterm ica m aacutes cara que la hidroeleacutectrica

La ley nuacutem 26 identifica una serie de acciones que son sancionables en el sector eleacutectrico en m ateria de competencia Ademaacutes en 1997 se prom ulshygoacute la ley nuacutem 6 que establecioacute el m arco regulatorio e institucional para la actividad eleacutectrica y determ inoacute las condiciones de com petencia del sector asiacute como la participacioacuten privada Entre sus regulaciones propias destacan i) ldquoAsegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente y sin abushyso de la posicioacuten dom inante que la entidad pueda tener frente al cliente o frente a tercerosrdquo ii) ldquoAbstenerse de praacutecticas m onopoliacutesticas o restriccioshynes de la competencia cuando exista la posibilidad de com petenciardquo La inshytencioacuten de esta ley es evitar praacutecticas monopoliacutesticas en el sector eleacutectrico prohibiendo la integracioacuten vertical (generacioacuten-distribucioacuten) y la horizonshytal asiacute como im pedir el abuso de la posicioacuten dom inante por parte de una em presa Tam bieacuten lim ita las concesiones cuando el so lic itan te ya cubre una parte significativa del m ercado (25 del m ercado de generacioacuten de energiacutea eleacutectrica y 50 del m ercado de distribucioacuten) El Ente Regulador es el encargado de velar por que se cum pla esta ley sectorial Finalm ente el decreto-ley nuacutem 10 de 1998 m odifica algunos artiacuteculos de la ley nuacutem 6 y define en form a m aacutes precisa las funciones del Ente Regulador en el sector de energiacutea eleacutectrica

En el aacutem bito institucional el Mercado M ayorista (mm) es adm inistrado por el Centro Nacional de Despacho (cnd) de Panamaacute el cual opera como de-

58 No se cuenta con informacioacuten de tarifas eleacutectricas en Guatemala y El Salvador


pendencia de la Em presa de Transm isioacuten Eleacutectrica S A (etesa) que a su vez atiende la dem anda instan taacutenea del Sistem a Nacional In terconectado (sni) Entre otras funciones realiza las interconexiones internacionales asiacute como la adm inistracioacuten del m ercado de contratos y el m ercado ocasional

En Panam aacute la etesa tuvo a su cargo las funciones de com prador prinshycipal du ran te un periodo inicial de cinco antildeos que finalizoacute en febrero de 2002 despueacutes de lo cual la com pra quedoacute liberada a los consum idores El esquem a general del proceso comercial del mm se lleva a cabo m ediante dos m ecanism os baacutesicos pa ra la com praventa de electricidad el m ercado de contratos (mc) de m ediano y largo plazos en el que se establecen acuerdos lib rem ente pactados en tre partic ipan tes del MM y el m ercado ocasional (mo) en el que se saldan las diferencias entre la realidad y los comprom isos contractuales (excedentes y faltantes)

En lo referente a los niveles de concentracioacuten del sector el iacutendice hhi p a ra el m ercado de generacioacuten panam entildeo en 1999 fue de 2419 el valor m aacutes bajo presentado en la regioacuten aunque todaviacutea representa el valor p ro shypio de un m ercado altam ente concentrado y dom inado por pocos actores Las empresas que ocupan los prim eros lugares son Hydro Quebec-Coastal propietaria de la em presa EGE-Fortuna (40) aes con sus em presas ege- Bayano y EGE-Chiriquiacute (30) y Enron con Bahiacutea Las Minas (18) La conshycentracioacuten en la produccioacuten nacional en estas tres empresas controladoras privadas alcanzoacute 88 Com plem entan la oferta panam entildea la com pantildeiacutea Pe- troeleacutectrica (5) que es el uacutenico ppa en operacioacuten suscrito antes de la aproshybacioacuten de la ley eleacutectrica las term oeleacutectricas Copesa (3) y Panam aacute (3) y dos pequentildeos productores (1) (cepal 2000) Por el lado de la dem anda el prim er lugar lo ocupa Unioacuten Fenosa con 56 de participacioacuten con sus dos subsidiarias Edem et y Edechi La em presa Constellation Power con su disshytribuidora Electra tiene una participacioacuten de 44 por ciento59

Con respecto a la in tegracioacuten vertical no hay pruebas claras de que exista ya que son diferentes las empresas generadoras y las de distribucioacuten

Hidrocarburos y derivados del petroacuteleoLa oferta de derivados del petroacuteleo en Panam aacute es m onopolio exclusivo de Refineriacutea Panam aacute S A perteneciente a la em presa m ultinacional Texaco La Refineriacutea Panam aacute ha sido protegida con un elevado arancel a la im porshytacioacuten de derivados del petroacuteleo (fijado en 20 en 1992 y que se iraacute redu shy



ciendo hasta llegar a 5 en 2007)60 lo que le ha perm itido a esa em presa m antener una gran concentracioacuten del mercado Eacuteste tam bieacuten es el caso del gas lp cuyo arancel de 20 no tenderaacute a bajar La excepcioacuten a lo anterior ha sido la exencioacuten del arancel para la im portacioacuten de combustible para las plantas generadoras de electricidad pero ello ha dado lugar a una im pugshynacioacuten por parte de la Refineriacutea Panamaacute Adicionalmente la refineriacutea conshytrola la m ayor parte de la capacidad de alm acenam iento de los com bustishybles con el a lm acenam iento del gas licuado com o uacuten ica excepcioacuten al participar la em presa Petroport con 56 de esa capacidad61 (cepal 2001a)

En el aacuterea de d istribucioacuten de com bustibles las condiciones de com peshytencia son mayores Esta funcioacuten la realizan varias em presas m ultinacionashyles mdashEsso Shell Texaco Deltamdash y una em presa nacional Petroacuteleos Nacioshynales ninguna de las cuales tiene una posicioacuten dom inante Panam aacute posee un m ercado de distribucioacuten m ucho m aacutes desconcentrado que otros paiacuteses de la regioacuten pero p resen ta condiciones favorables a la colusioacuten debido a que todos los d istribu idores dependen de un solo proveedor del com busshytible lo que favorece acuerdos sobre precios finales entre ellos De hecho el precio al consum idor final tiende a ser com pletam ente uniform e (aunque no hay prueba de que ello sea producto de una accioacuten concertada entre deshytallistas) En el m ercado de gas licuado soacutelo hay dos distribuidores (Tropi- gas con 55 del mercado y Panagas con 45) En este m ercado existe una lim itada com petencia no soacutelo porque p redom ina un duopolio sino tam shybieacuten por el hecho de que las em presas em plean distintos tipos de envases de gas no intercam biables Sin embargo como el precio del gas estaacute fijado por las autoridades para los envases de 25 libras de uso domeacutestico el m arshygen para realizar ganancias extraordinarias se lim ita al m ercado de instalashyciones fijas o envasados de otros tam antildeos (cepal 2001a)

Pese a la concentracioacuten de productos por parte de Texaco los m aacutergenes de ganancia se encuentran a un nivel sim ilar al de Guatemala donde exisshyten condiciones m uy competitivas en el m ercado Ello refleja que la in tershyvencioacuten del Ente Regulador en la distribucioacuten m ayorista ha im pedido que la em presa m onopoliacutestica ejerza su poder de mercado y que en la distribushycioacuten m inorista efectivamente exista competencia entre los agentes

M ejores condiciones de com petencia pa ra com bustibles liacutequidos se lograriacutean si se elim inara la proteccioacuten arancelaria con que cuenta la Refi-

60 La excepcioacuten es el buacutenker C cuya reduccioacuten seraacute hasta alcanzar 10 por ciento61 Existe una enorme capacidad de almacenamiento no controlada por la Refineriacutea Panashy

maacute en las zonas libres de petroacuteleo vinculadas con las operaciones del Canal de Panamaacute


nadora Panam aacute de form a que cualquier o tra em presa pud iera im porta r directam ente los com bustibles Sin em bargo ello requeririacutea superar una serie de trabas legales que existen actualm ente y tendriacutea que form ularse un nuevo contrato entre la em presa petrolera y el gobierno Asimismo un acshyceso m aacutes libre de las gasolineras independientes al abastecim iento de comshybustibles en la refineriacutea aum entariacutea la competitividad en el sector m inorisshyta En el m ercado de gas licuado al igual que en el resto de la regioacuten no existe suficiente com petencia y aunque el precio estaacute determ inado para una parte de los consumidores se podriacutea ganar en cuanto a calidad servishycio y precios en algunos m ercados en condiciones de m ayor competencia

Apertura comercial leyes antidum ping y otras medidas compensatorias

Las reform as com erciales y arancelarias se in trodu jeron tard iacuteam en te en Panam aacute y hasta an tes de que se o to rgara el p reacutestam o de recuperacioacuten econoacutemica (1992-1997) por el Banco M undial los aranceles fluctuaban enshytre 0 para bienes de capital y la m ayoriacutea de los bienes intermedios y 90 p ara los bienes m anufacturados finales Para los productos agriacutecolas los aranceles eran m ucho m aacutes elevados adem aacutes de que se aplicaban barreras no arancelarias

La liberalizacioacuten de las im portaciones se llevoacute a cabo en tres etapas La prim era en 1995 mdashen la que se redujeron los aranceles y se elim inaron toshydas las cuotas de im portacioacutenmdash se vincula a los preacutestam os de reform a ecoshynoacutem ica del Banco M undial La segunda etapa que fijoacute un arancel m aacuteximo de 40 se asocia a la negociacioacuten de adhesioacuten a la omc La tercera etapa fue una iniciativa unilateral que incluyoacute rebajas especiacuteficas y otras generashylizadas de aranceles despueacutes de lo cual quedaron cinco tram os arancelashyrios 0 para agroquiacutem icos y m aquinaria agriacutecola 3 para m aterias p rishym as y m aquinaria industrial 5 para artiacuteculos de consum o semidurables 10 para aceites comestibles m ateriales de construccioacuten y harinas y 15 p ara los dem aacutes productos de consum o Las excepciones son el arroz los automoacuteviles y los productos laacutecteos con aranceles m aacutes elevados

Las disposiciones antidumping se incluyen en la ley nuacutem 29 de com peshytencia de 1996 Las investigaciones sobre comercio desleal pueden ser inishyciadas por una em presa nacional o asociaciones de productores que se conshysideren perjudicadas por las im portaciones con precios de dumping o bien la Clicac puede llevar a cabo tal investigacioacuten Se considera la posibilidad


de realizar la indagacioacuten cuando los que la solicitan son los responsables de al m enos 25 de la fabricacioacuten de dicho bien en el paiacutes Hasta el m omento ha habido uacutenicam ente cinco casos de solicitud de m edidas de salvaguardia de las cuales soacutelo dos tuvieron eacutexito

Las PECULIARIDADES DE LAS POLIacuteTICAS Y CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL ISTMO CENTROAMERICANO

Las poliacuteticas de com petencia y de regulacioacuten en Centroam eacuterica aunque inshytroducidas con m ucho retraso respecto de otros paiacuteses latinoam ericanos en los antildeos noventa adquirieron una relevancia significativa en la form ushylacioacuten de la poliacutetica puacuteblica de estos paiacuteses La im portancia otorgada a las condiciones de com petencia se asocia a la reform a econoacutemica adoptada en cada caso la cual se sustentoacute en los preceptos del Consenso de W ashington y en el consiguiente proceso de privatizacioacuten-desregulacioacuten-apertura

En la regioacuten las condiciones de competencia efectiva eran m uy lim itashydas hasta los antildeos ochenta y soacutelo se comenzoacute a m ejorarlas a partir de la crishysis de la deuda externa a principios de esa deacutecada Desde entonces los paiacuteshyses realizaron diversos esfuerzos por introducir m ayor competencia en sus economiacuteas Las experiencias en los paiacuteses estudiados en la consecucioacuten de esta tarea han sido m uy diversas y su grado de avance m uy heterogeacuteneo Sin embargo todas ellas arrojan resultados interesantes que pueden inspishyra r poliacuteticas de com petencia m aacutes idoacuteneas para la regioacuten y ayudar a m ejorar las condiciones pa ra el en to rno em presarial y pa ra los consum idores al m ism o tiempo

Hasta cierto punto las condiciones de competencia deberiacutean reflejarse en los precios de m ercado de los bienes y servicios a la vez que reg istrarshyse alguna convergencia de estos precios en la regioacuten en la m edida en que se liberalicen y desregulen Sin embargo las distintas tarifas de servicios baacutesishycos donde predom inan los m onopolios naturales o de otro tipo presentan una gran disparidad entre siacute (veacutease el cuadro 1113) Las llam adas telefoacutenicas a los Estados Unidos cuestan en Costa Rica la m itad que en Honduras El Salvador es competitivo en la telefoniacutea inalaacutem brica y no asiacute en la telefoniacutea fija las tarifas eleacutectricas residenciales son m aacutes bajas que las comerciales y las industriales en Costa Rica y en Honduras y lo contrario sucede en Pashynamaacute y la tarifa de agua potable es cuatro veces m aacutes alta en Costa Rica que en Guatemala Algunas diferencias no obstante se basan en disparidades


tecnoloacutegicas como las tarifas de electricidad de Panam aacute que son m aacutes altas que en el resto de la regioacuten debido a que se abastece sobre todo de energiacutea teacuterm ica la cual como se dijo es m aacutes cara de generar que la hidroeleacutectrica p redom inante en Costa Rica Asimismo las diferencias de tarifas pueden atribu irse a la m ayor valoracioacuten de los costos am bientales del uso de los recursos como en el caso del agua en Costa Rica Las grandes diferencias en las tarifas de agua tam bieacuten reflejan la escasez de ese recurso Todo lo anterior tiene implicaciones trascendentales sobre la competitividad de los paiacuteses de la regioacuten

La gran diversidad de precios en los mercados de servicios de utilidad puacuteshyblica en Centroam eacuterica soacutelo se explica parcialm ente por los elementos m enshycionados Otras causas pueden ser las condiciones especiacuteficas de los m ercashydos propias de paiacuteses en desarrollo como una poliacutetica de subsidios cruzados m otivada por fines distributivos (que auacuten no se term inan de racionalizar o elim inar en la m ayoriacutea de los paiacuteses) fuertes ineficiencias y atraso tecnoloacuteshygico de los servicios puacuteblicos o bien po r el contrario costos tran sito ria shym ente maacutes altos para perm itir la capitalizacioacuten de las empresas que proveen estos servicios al ser traspasadas al sector privado (o incluso m antenieacutendoshyse en el sector puacuteblico) Por uacuteltimo se debe considerar el factor de abuso de la posicioacuten dom inante y praacutecticas m onopoliacutesticas de em presas privadas o estatales que distorsionariacutean los precios

Este uacuteltim o m otivo refleja en m uchos casos una gran lim itacioacuten en el m arco legal antim onopoacutelico y regulatorio o debilidad en su aplicacioacuten Ello implica una insuficiente proteccioacuten a los consumidores ya que se perm iten praacutecticas abusivas por parte del productor o com erciante y conductas de colusioacuten entre em presas grandes El m al sistem a de regulacioacuten posibilita que o bien las grandes empresas de utilidad puacuteblica ejerzan una influencia d isto rsionada sobre precios o po r el con trario que los servicios tengan tarifas que no garanticen su oferta sostenida y el financiam iento de invershysiones necesarias para am pliar y m odernizar el servicio

Al analizar las experiencias de los seis paiacuteses centroam ericanos estudiashydos se distinguen niveles de desarrollo diferentes en cuanto a condiciones de competencia Se ha avanzado m aacutes uniform em ente en el m arco legal insshytitucional de com petencia en relacioacuten con la defensa de los derechos del consumidor pese a que la poblacioacuten auacuten estaacute lejos de contar con una cultushyra y acceso suficientes de informacioacuten En cuanto a la defensa y prom ocioacuten de la com petencia en teacuterm inos maacutes amplios soacutelo Costa Rica y Panam aacute han llegado al punto de contar con un m arco legal e institucional m uy compleshy


to m ientras que El Salvador ha logrado recientem ente aprobar la ley y estaacute en el proceso de form acioacuten institucional Honduras se encuentra m uy cerca de la aprobacioacuten de la ley y Guatemala H onduras y Nicaragua se hallan to shydaviacutea en estadios bastante incipientes de desarrollo al respecto Sin em barshygo todos los paiacuteses han avanzado en establecer m ejores condiciones para el funcionam iento de sus mercados

Las comisiones de competencia de Costa Rica y Panam aacute con una expeshyriencia de 10 antildeos son bastante soacutelidas En am bos casos se prohiacuteben y sanshycionan praacutecticas m onopoliacutesticas horizontales y verticales (estas uacute ltim as con ciertas excepciones) algunas concentraciones y la com petencia desleal Ambas instituciones se ocupan de prom over la com petencia es decir tieshynen un papel de difusioacuten y educacioacuten para crear un com portam iento favoshyrable al buen funcionam iento de los m ercados que es m uy im portante en paiacuteses en los que esta conducta no ha form ado parte de la cultura general Pese a estos avances tanto Costa Rica como Panam aacute tuvieron problem as para conducir una poliacutetica antim onopoacutelica y de com petencia efectiva debishydo a lim itaciones en las leyes o en las instituciones ejecutoras N inguna de las dos leyes antim onopoacutelicas plantea la necesidad de autorizacioacuten oficial previa para llevar adelante una fusioacuten por lo que las au toridades difiacutecilshym ente pueden actuar con anterioridad respecto a una concentracioacuten signishyficativa Ademaacutes el aacutem bito de la aplicacioacuten de la ley es lim itado en ambos paiacuteses y quedan excluidos los m onopolios estatales o actividades reservashydas exclusivam ente al Estado De la m ism a m anera la Clicac y la cpc re shyquieren reforzarse maacutes son entes que deberiacutean gozar de total independenshycia de las autoridades poliacuteticas en tum o pero no logran escapar totalm ente de su influencia especialm ente en el caso de la CPC

Los m ecanism os creados para la defensa del consum idor mdashresponsabishylidad de la propia Clicac en Panam aacute y de la cpc en Costa Ricamdash han sido com parativam ente m aacutes exitosos que aquellos destinados a la poliacutetica an tishym onopoacutelica en am bos paiacuteses En los dos casos los organism os encargados son m uy fuertes pa ra resolver las dem andas y se han ido perfeccionando para llevar a cabo conciliaciones entre las partes en disputa y prom over el proceso adm inistrativo o judicial en caso de que no se logre la conciliacioacuten

Guatemala H onduras y N icaragua carecen de una legislacioacuten antim oshynopoacutelica o de competencia Existen empero anteproyectos de ley que estaacuten en proceso de consulta y anaacutelisis en el seno de sus respectivos parlam entos o asam bleas legislativas y el segundo paiacutes es el m aacutes cercano a la finalizashycioacuten de este proceso Entre las praacutecticas susceptibles de regulacioacuten previsshy


tas en algunas de las propuestas de ley analizadas se cuentan los acuerdos entre com petidores y no com petidores el abuso de posicioacuten dom inante y las concentraciones Todos los paiacuteses necesitan desarrollar m aacutes sus institushyciones las capacidades locales y una tradicioacuten em presarial m aacutes soacutelida

Por el lado de la defensa del consum idor en El Salvador Guatem ala Honduras y Nicaragua los avances son com parativam ente m ucho mayores que los alcanzados en sus esfuerzos antimonopoacutelicos En el caso de H ondushyras existe una ley de proteccioacuten al consumidor que actualm ente se revisa para m ejorarla y se creoacute una Fiscaliacutea Especial del Consum idor adscrita al M inisterio Puacuteblico En El Salvador G uatem ala y N icaragua hay leyes de proteccioacuten y defensa del consum idor e instituciones responsables de a tenshyder las dem andas y realizar las conciliaciones entre las partes En los cuashytro paiacuteses las agencias encargadas de proteger al consum idor actuacutean con eficiencia y diligencia y su trabajo es acogido positivam ente por la poblashycioacuten y los consum idores en general

Los entes reguladores por otra parte son de gran im portancia en Censhytroam eacuterica en v irtud del reducido tam antildeo de los paiacuteses y sus m ercados Aun cuando nuevas tecnologiacuteas han perm itido ab rir ciertos m ercados a una m ayor com petencia en los servicios de utilidad puacuteblica lo que todaviacutea predom ina en este aacutem bito son los m onopolios naturales En los entes regushyladores persiste la m eta de instrum entar cada vez m ejores m ecanism os de supervisioacuten y vigilancia pese a la escasez de sus recursos financieros y hu shymanos Alcanzar esta m eta requiere un cambio baacutesico en la form a tradicioshynal de ejercer tal regulacioacuten ya que norm alm ente eacutesta se ha hecho sin tener com o prio ridad la com petitividad de los servicios regulados ni la com peshytencia en esos mercados

Este proceso sin embargo ha sido particularm ente complicado en los paiacuteses centroam ericanos debido a los m uacuteltiples intereses y las presiones que eacutestos ejercen sobre las entidades reguladoras o por las lim itaciones de recursos y capacidad teacutecnica de estos entes para efectuar su tarea en form a profesional Al igual que en el caso de las condiciones de com petencia la regulacioacuten no es uniform e en la regioacuten Casi todos los paiacuteses cuentan con leyes especiacuteficas que definen el com portam iento de los sectores de telecoshym unicaciones electricidad y otros servicios puacuteblicos pero la regulacioacuten m uestra grados de eficiencia muy diferentes entre ellos adem aacutes de que se ejerce tam bieacuten en form a m aacutes o m enos centralizada En los casos de Cosshyta Rica y Panam aacute la regulacioacuten estaacute centralizada en la Aresep y en el ente regulador respectivam ente E n H onduras se ha pasado de la fase de conshy


centracioacuten a la de descentralizacioacuten y se estaacute en proceso de crear un ente regulador por servicio Tambieacuten en Guatem ala y El Salvador la regulacioacuten se realiza a traveacutes de un ente regulador sectorial Al igual que con la prom oshycioacuten de la com petencia en cuanto a la regulacioacuten Costa Rica y Panam aacute se encuentran maacutes avanzados que el resto

Ademaacutes de las leyes e instituciones antim onopoacutelicas y de defensa del consumidor p raacutecticam ente en todos los paiacuteses se han sancionado leyes y decretos de diversa iacutendole con el fin de m ejorar las condiciones en que opeshyran los agentes econoacutem icos en los m ercados instrum entos que van desde leyes de simplificacioacuten adm inistrativa o de simplificacioacuten de traacutem ites para establecer em presas hasta ventanillas uacutenicas de traacutem ites para inversiones de comercio exterior

Muchas de las em presas de la regioacuten no operan ya en el m ercado nacioshynal sino principalm ente en el internacional y alliacute pueden enfrentar podeshyres m onopoliacutesticos y de oligopolio que escapan de las legislaciones nacioshynales En este sentido los acuerdos in ternacionales pueden in flu ir para evitar distorsiones especialmente a traveacutes de la omc En general los paiacuteses han logrado avances m uy dispares en el proceso de incorporar los instru shym entos disponibles en los acuerdos internacionales En esta liacutenea de ideas las poliacuteticas antidumping han surgido como un m ecanism o para defender a los productores nacionales de la competencia desleal de ciertas im portacioshynes Este m ecanism o ha generado diversas controversias porque representa un instrum ento costoso econoacutem ica y poliacuteticam ente para los paiacuteses que lo aplican ademaacutes de que existen otras viacuteas como la de salvaguardias que se estim an superiores a las antidumping (Tavares M acario y Steinfatt 2001) Tambieacuten hay quienes consideran que las poliacuteticas antim onopoacutelicas debeshyriacutean sustituir a las antidumping (Ten Kate y Niels 1997)

De todas form as seguacuten la investigacioacuten realizada en la regioacuten centroshyam ericana ha habido contados casos de aplicacioacuten de mecanismos antidum shyping Ello se debe a que eacutesta es una nueva form a de enfrentar problem as de com petencia desleal pero tam bieacuten a que las em presas de los paiacuteses estushydiados generalm ente no cuentan con los recursos econoacutem icos el conocishym iento ni el apoyo profesional que requeririacutean pa ra llevar adelante estos procesos En ese sentido existe cierta asim etriacutea entre los paiacuteses analizados y los industrializados en su capacidad de usar los m ecanism os dispuestos por la OMC en m ateria de competencia Sin embargo los paiacuteses de la regioacuten praacutecticam ente han estado a salvo de m edidas antidumping o de salvaguarshydias por parte de los paiacuteses industrializados


A su vez el proceso de globalizacioacuten situacutea a las grandes empresas m ulshytinacionales o a las grandes em presas nacionales asociadas a las tran snashycionales en condiciones de aprovechar ciertas condiciones de competencia en el m ercado internacional a las que las m edianas y pequentildeas em presas no tienen acceso como la posibilidad de obtener financiam iento a tasas de intereacutes com parativam ente bajas o bien acceso a tecnologiacutea y conocim iento de no faacutecil disponibilidad en los paiacuteses Asiacute en los uacuteltimos antildeos en Ameacuterica Latina condiciones de com petencia y competitividad con poliacuteticas com ershyciales no han estado necesariam ente engranadas y en m uchos casos se han im plantado en sentidos contrarios

Algunas conclusiones y propuestas de poliacuteticas

En las econom iacuteas pequentildeas de C entroam eacuterica estudiadas a los retos de con tro lar el poder m onopoliacutestico y superar la regulacioacuten gubernam ental ineficiente se han sum ado las debilidades institucionales y la ausencia o escasa presencia de las condiciones que caracterizan a una econom iacutea de m ercado eficiente Esta situacioacuten conduce a utilizar conceptos de ldquocompeshytenciardquo en su acepcioacuten m aacutes amplia basaacutendose en enfoques de com petenshycia dinaacutem ica o com petencia por el mercado m aacutes que en una com petencia dentro del m ercado en una situacioacuten de laissez-faire En sum a los paiacuteses requieren prom over la com petencia pero con la m eta de alcanzar la eficienshycia econoacutemica elevar el bienestar del consum idor y beneficiarse de las bonshydades de los m ercados competitivos62 Con este enfoque la poliacutetica de com shypetencia y de reform a regu la to ria (a d iferencia de la desregulacioacuten) son indispensables para alcanzar objetivos de eficiencia y bienestar social en el periodo posterior a las reform as econoacutemicas

Desde esta perspectiva una de las conclusiones centrales es que existe la necesidad de defin ir e iden tificar una agenda p rop ia de com petencia teniendo en cuenta el proceso de apertura regional y bilateral asiacute como la asim etriacutea existente en sectores estrateacutegicos en el plano tecnoloacutegico y de inversiones En segundo lugar se requiere prestar atencioacuten especial al desshy

62 En una visioacuten maacutes estilizada del pensamiento de la c e p a l estos objetivos deberiacutean extenshyderse a fin de que la poliacutetica de competencia coadyuve tambieacuten al desarrollo econoacutemico y a elevar la competitividad medida en mayores tasas de productividad En este sentido se sugieshyre subrayar la eficiencia dinaacutemica y no la eficiencia estaacutetica como el principal objetivo de la poliacutetica de competencia


arrollo institucional de los entes reguladores y de las agencias de com peshytencia creados con instrum entos legales que en m uchos casos carecen de los mecanismos concretos de regulacioacuten intervencioacuten y sancioacuten o de rem ishysioacuten a las autoridades com petentes para que ejerzan la accioacuten judicial Los principales actores del proceso necesitan concebir la poliacutetica de com petenshycia como el m edio de propiciar m ayor com petitividad sistegravemica Para ello es necesario ad o p ta r una poliacutetica activa para prom over el esp iacuteritu de la com petencia ya que gran parte de la poblacioacuten no estaacute consciente de los m ecanism os que existen para defender sus intereses como consum idores m ientras que los productores y agentes de gobierno tam poco ven la im porshytancia del buen funcionam iento del m ercado para lograr m ayor eficiencia en el proceso productivo

Asimismo es esencial adop tar una perspectiva flexible y no lineal resshypecto de coacutemo aplicar una poliacutetica de competencia teniendo siem pre preshysente el contexto y las particularidades poliacuteticas y econoacutemicas de cada paiacutes En este sentido el presente estudio coincide con algunas de las conclusioshynes a las que llega Taimoon Stewart sobre la regioacuten del Caribe en el capiacutetushylo VI de este libro Uno entre m uchos ejemplos que se pueden m encionar de Centroam eacuterica es la disolucioacuten forzosa de la integracioacuten vertical de grandes empresas lo cual en algunos casos ha reducido la eficiencia de sus operashyciones como en la estructura actual de la industria eleacutectrica cuya desinteshygracioacuten vertical es m andato ria en El Salvador G uatem ala y Panam aacute En contraste la integracioacuten vertical estaacute presente en la industria de hidrocarshyburos y derivados del petroacuteleo

Existen al m enos tres razones que explican la situacioacuten regional de excepcioacuten en m ateria de condiciones de competencia por lo cual la incorshyporacioacuten de un sistem a de com petencia plena puede no ser raacutepida ni faacutecil Maacutes allaacute del grado de profesionalism o con que cuen ten las au toridades antim onopoacutelicas de defensa del consum idor y reguladoras hay una serie de elem entos objetivos po r los que eacutestas no pueden ac tuar estrictam ente com o estaacute prescrito E n o tras palabras es im posible con tar con precios equivalentes a los de un m ercado competitivo para todos los usuarios y en form a perm anente

Primero con el rezago tecnoloacutegico de las empresas proveedoras de sershyvicios puacuteblicos el precio de dichos servicios debe incluir un com ponente que cubra las inversiones necesarias para su m odernizacioacuten la renovacioacuten del equipo requerido para la sostenibilidad del servicio y la ampliacioacuten de su cobertura de acuerdo con la necesidad de la poblacioacuten El aum ento de preshy


cios de algunos servicios puacuteblicos privatizados o concesionados al sector privado han reflejado al m enos parcialm ente este fenoacutem eno Los precios del servicio puede ser particularm ente altos en un principio y luego acershycarse m aacutes a los niveles internacionales Tras ese periodo inicial se levantan las restricciones a la en trada de otros com petidores E sta situacioacuten es la que presenta Panam aacute en el aacuterea de telecomunicaciones que otorgoacute exclusishyvidad en telefoniacutea fija en la concesioacuten a Cable and Wireless durante cinco antildeos El resultado fue un increm ento de tarifas y una m ejora casi inm ediashyta en la calidad del servicio Esta situacioacuten influye negativam ente en el enshytorno em presarial en cuanto a tarifas y costos de produccioacuten pero alienta las expectativas de m ayor competitividad futura

Segundo la regulacioacuten debe tender a elim inar los subsidios cruzados que han distorsionado fuertem ente los precios de electricidad telecom unishycaciones y otros Sin embargo el reequilibrio de tarifas tam bieacuten puede teshyner un liacutem ite de acuerdo con criterios sociales asim ilados po r los propios entes reguladores La funcioacuten de eacutestos de hecho no soacutelo es hacer lo m aacutes eficientes posible los precios de las em presas reguladas sino tam bieacuten deshyfender la calidad de los servicios y los intereses de los usuarios En los paiacuteshyses con niveles elevados de pobreza el criterio de eficiencia y reequilibrio de tarifas puede dejar excluido a un amplio sector social lo que contradice los propoacutesitos de los entes reguladores Precisamente en la m ayoriacutea de los paiacuteses estudiados la poblacioacuten en pobreza extrema no puede pagar a precio de m ercado los servicios de agua alcantarillado luz y otros

Tercero al m enos parte de las actividades de las instituciones antim o- nopoacutelicas y de defensa del consum idor deben apoyarse en la justicia ordishynaria para llevar a cabo los juicios correspondientes Sin embargo la adm ishyn istrac ioacuten de ju stic ia en todos los paiacuteses estudiados adolece de m uchos problemas entre los que sobresale la lentitud Los procesos casi en su totalishydad son escritos y no orales lo cual los hace de acceso m aacutes costoso y de reshysolucioacuten com parativam ente m aacutes lenta Ademaacutes existe un desconocimiento por parte de los jueces de los tem as de antim onopolio y com petencia por ser eacutestos bastante nuevos en la legislacioacuten local De hecho se han propuesshyto tres tipos de reformas estructurales en los sistemas judiciales que podriacutean ayudar a a tender de form a m aacutes expedita tem as especiacuteficos como el de las condiciones de com petencia a) la creacioacuten de cortes especiales b) m ecashynism os alternativos de resolucioacuten de controversias y c) sim plificacioacuten de procedim ientos legales (particularm ente exitosos si se incorporan procedishym ientos de arbitraje y conciliacioacuten) (Banco Mundial 2002 capiacutetulo 6)


En teacuterm inos generales cabe concluir que po r sus caracteriacutesticas una poliacutetica de com petencia en los paiacuteses centroam ericanos estudiados necesita integrar un conjunto de poliacuteticas heterodoxas que generen condiciones de m ercado ldquorazonablem ente com petitivasrdquo y que m uestren caracteriacutesticas de competencia efectivardquo Esto significa que los m ercados deben caracterishyzarse por contar con un nivel m iacutenim o de desarrollo econoacutemico un espiacuteritu favorable a la calidad y la com petencia e instrum entos y procedim ientos de regulacioacuten que mejoren constantem ente teniendo en cuenta el mecanisshymo de competencia de la oferta y la dem anda Asimismo supone la presenshycia de m uacuteltiples agentes econoacutem icos o bien u n a situacioacuten sim ulada de competencia para la cual una buena regulacioacuten es indispensable en m ercashydos donde hay monopolios naturales Se necesita ademaacutes una supervisioacuten de las estructuras de los m ercados y de las praacutecticas anticom petitivas inshycluidos carteles acuerdos de convivencia exclusividades y abuso de posishyciones dom inantes transparencia y lealtad en las transacciones a fin de gashyran tiza r cierta fluidez libertad de en trada y salida de las m ercanciacuteas y neutralidad del Estado en sus relaciones con los agentes econoacutemicos Adeshymaacutes se requiere que los entes reguladores se vuelvan instituciones m odernas e independientes con personal calificado que sea capaz de hacer estudios teacutecnicos serios para efectuar el caacutelculo de la tarifa que pueda sim ular la de m ercado El ente regulador tam bieacuten debe d istinguir queacute segm entos de la produccioacuten-distribucioacuten del servicio pueden ser objeto de com petencia por parte de varios proveedores Por ejemplo la produccioacuten de electricidad y de gas es susceptible de abrirse a la competencia m ientras que la transm isioacuten de electricidad y la distribucioacuten de gas tienden a ser monopolios naturales

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IV C O N D IC IO N E S D E C O M P E TE N C IA E N E L C O N T E X T O IN TER N ACIO N AL C E M E N TO AZUacute CAR Y FER TILIZA N TES

E N CE N TR O A M Eacute R IC A

Claudia S chatan y Marcos Avalos

Las condiciones de com petencia de los m ercados centroam ericanos han sido objeto de consideracioacuten especialm ente desde que se aplicoacute una serie de reform as econoacutem icas a partir de m ediados de los antildeos ochenta y en el transcurso de los noventa La apertura de la economiacutea la desregulacioacuten y la privatizacioacuten de em presas se llevaron a cabo sin los cam bios legales e institucionales necesarios para prom over la com petencia y asiacute evitar el abushyso de poder de m ercado por parte de las grandes empresas adem aacutes de m uacutelshytiples formas de com petencia desleal

Gran parte de la atencioacuten en m ateria de com petencia se ha centrado en los sectores que por largo tiem po estuvieron protegidos donde unas pocas grandes empresas dom inaban el mercado eran poco competitivas a escala internacional y en m uchos casos perteneciacutean al Estado En general estos sectores son los que generan servicios de utilidad puacuteblica esenciales como telecomunicaciones y energiacutea eleacutectrica entre o tros1

En los casos m encionados se han im plantado nuevas regulaciones para inducir a las em presas ahora privadas a generar servicios com petitivos dar el m antenim iento necesario a sus p lantas y cobrar tarifas adecuadas En el plano del funcionam iento de m ercado todos los paiacuteses del aacuterea han avanzado en generar m arcos legales e institucionales para evitar distorsioshynes innecesarias Todos los paiacuteses cuen tan con u n a ley de pro teccioacuten al consum idor y tam bieacuten tienen un organism o que se encarga de su aplicashycioacuten En contraste soacutelo dos mdashCosta Rica y Panam aacutemdash han prom ulgado una ley antim onopoacutelica con todos los m ecanism os para su aplicacioacuten Los deshym aacutes paiacuteses tratados en este estudio mdashEl Salvador Guatemala H onduras y Nicaraguamdash han enfrentado considerables obstaacuteculos poliacuteticos para lograr la aprobacioacuten de una ley de este tipo pero en todos los casos existen p roshy

1 c e p a l ( 2 0 0 2 a )

152


yectos en proceso de discusioacuten Hay que notar sin embargo que las leyes de com petencia de Costa Rica y Panam aacute no requieren que para las fusioshynes de em presas se solicite la aprobacioacuten de las respectivas comisiones de com petencia2 de form a que si eacutestas obstaculizan la com petencia en sus m ercados las autoridades soacutelo pueden actuar ex post3

Los m ercados centroam ericanos presentan grandes dificultades tanto para operar adecuadam ente como para convertirse en un vehiacuteculo de mejoshyra de las condiciones de vida de su poblacioacuten Estas dificultades provienen al menos de tres distintos oriacutegenes

El prim ero consiste en el reducido tam antildeo de sus m ercados caracteriacutesshytica que en algunos casos no perm ite la operacioacuten rentable de m aacutes de una em presa (monopolio natural) o de un nuacutem ero m uy pequentildeo de ellas (oligoshypolio) Asimismo influye la falta de un m arco institucional que prom ueva la com petencia en los m ercados en que eacutesta difiacutecilmente puede producirse espontaacuteneam ente Un factor atenuante de las caracteriacutesticas anteriores ha sido la d isponib ilidad de m ayores im portaciones a p a rtir de la apertu ra comercial las cuales han representado un factor disciplinario para los m ershycados con produccioacuten interna m uy concentrada Con todo este factor que puede sim ular condiciones de com petencia en los m ercados donde existen pocas em presas no puede operar en c ircunstancias en que el acceso al m ercado resulta im pedido por barreras naturales o comerciales

En segundo lugar los m ercados m uy concentrados en los paiacuteses centroshyam ericanos tradicionalm ente estuvieron fuertem ente regulados aunque de form a poco eficiente lo que no ha ayudado a sim ular condiciones de comshypetencia en dichos m ercados Durante m uchos antildeos la regulacioacuten no conshytrarrestoacute sino m aacutes bien reforzoacute los efectos de la proteccioacuten y los subsidios a estos sectores conduciendo a su rezago tecnoloacutegico progresivo A fines de los antildeos ochenta las em presas del sector puacuteblico a travesaron p o r serias dificultades cuando el Estado no pudo continuar subsidiaacutendolas al enfrenshyta r una fuerte deuda externa y grandes deacuteficit fiscales Esta situacioacuten dio lugar a la desregulacioacuten de la econom iacutea (liberalizacioacuten de precios facilitashycioacuten al ingreso de inversioacuten extranjera directa (ied) y flujos de capital en general de importaciones etc) asiacute como al traspaso de em presas puacuteblicas a capitales nacionales y extranjeros a traveacutes de un proceso de F y A Las poshysibilidades de estas em presas de ofrecer servicios o productos de calidad

2 Ellas son la Comisioacuten de Promocioacuten de la Competencia ( c p c ) en Costa Rica y la Comisioacuten de Libre Competencia del Consumidor (Clicac) en Panamaacute

3 c e p a l ( 2 0 0 2 a )


com parable a la internacional y a precios competitivos a la poblacioacuten han sido limitadas y el esfuerzo que deben hacer para lograrlo es m uy grande En ciertos paiacuteses la regulacioacuten se ha m odern izado4 en algunos sectores pero auacuten dista m ucho de propiciar la competencia

Por uacuteltimo el proceso de privatizaciones y el de fusiones y adquisicioshynes en la regioacuten estudiada coincidioacute con un periodo de desregulacioacuten de los flujos internacionales de capitales y un proceso de restructuracioacuten de divershysos sectores en la econom iacutea m undial Como resultado de ello la p roducshycioacuten de ciertos bienes especialm ente de commodities se concentroacute en un m enor nuacutem ero de grandes em presas a escala internacional y ello tam bieacuten reforzoacute en algunos casos el proceso de restructuracioacuten de la industria en la regioacuten centroam ericana Asimismo los paiacuteses se vieron muy lim itados a actuar sobre este proceso al no contar con un m arco legal que les perm itieshyra dirim ir posibles problem as derivados de los procesos de concentracioacuten a escala internacional sobre sus propias economiacuteas

Asiacute en los m om entos en que los paiacuteses centroam ericanos se proponen contar con los m ecanism os legales e institucionales para proteger la com shypetencia de sus mercados o en los casos en que ya existiacutean pero se p lantean m ejorarlos conviene considerar todos los elem entos necesarios para diseshyntildear una poliacutetica de com petencia idoacutenea a esas situaciones

En este estudio se aborda el anaacutelisis de tres sectores productivos cuyos m ercados presentan evidentes distorsiones que tienen una fuerte incidenshycia praacutecticam ente en todos los consum idores de los paiacuteses del istm o y que por sus caracteriacutesticas significan un gran desafiacuteo para la poliacutetica de compeshytencia pues su regularizacioacuten escapa de las posibilidades que tendriacutea una com isioacuten de com petencia trad icional pa ra resolverlos Los tres sectores5 son el azuacutecar el cem ento y los fertilizantes estrecham ente vinculados con el m ercado internacional que influye en ellos de diversas m aneras

Los tres sectores tienen varias caracteriacutesticas com unes En prim er lu shygar se caracterizan com o commodities es decir son p roductos hom ogeacuteshyneos con norm as de calidad uniform e y u tilizan tecnologiacuteas es tandarishyzadas Este perfil facilita la com plicidad entre las em presas que producen estos bienes En segundo lugar los tres implican altos costos de transporte

4 Las nuevas regulaciones tienen como propoacutesitos inducir a las empresas a generar servishycios o bienes competitivos dar mantenimiento a las plantas cobrar tarifas adecuadas y racioshynar los subsidios cruzados entre otros

5 El estudio abarca seis paiacuteses de Centroameacuterica Costa Rica El Salvador Guatemala Honshyduras Nicaragua y Panamaacute Belice no se incluye debido a la escasa informacioacuten disponible


y almacenaje lo cual puede prestarse a que haya colusioacuten entre las em preshysas dentro de cada sector para repartirse los m ercados geograacuteficam ente Finalm ente estos sectores estaban o auacuten estaacuten fuertem ente regulados y tuvieron una am plia participacioacuten del Estado en la produccioacuten (en m enor m edida los fertilizantes) y recientem ente se han desregulado (se liberaron precios y se rebajaron aranceles excepto en el azuacutecar) y las em presas proshyductoras del sector puacuteblico se han privatizado salvo en Costa Rica

En el p rim er apartado se expone la evolucioacuten del am biente de com peshytencia a escala in ternacional du ran te los uacute ltim os antildeos En el segundo se exam inan en detalle las condiciones de com petencia del cemento el azuacutecar y los fertilizantes En el tercero se plantean algunas reflexiones finales y en el anexo de este capiacutetulo se resentildean algunas bases conceptuales necesarias para analizar el funcionam iento de los mercados

Condiciones de competencia en el marco internacional

Por varias razones el proceso de fusiones y adquisiciones6 y la carteliza- cioacuten7 de las grandes empresas en el plano internacional se han vuelto releshyvantes para la aplicacioacuten actual de la poliacutetica de com petencia de los paiacuteses Desde principios de los antildeos ochenta la participacioacuten en la produccioacuten y com ercio m undial de las em presas m ultinacionales ha crecido significatishyvam ente D urante los uacute ltim os 20 antildeos el p roducto asociado a em presas con actividades m ultinacionales ha aum entado m aacutes raacutepido que el producto interno bruto (pib) m undial Por o tra parte las ventas de las filiales de emshypresas transnacionales han crecido po r encim a del increm ento de las exshyportaciones De esta m anera las ventas de filiales extranjeras representan el doble del total de las exportaciones mundiales Hay otros datos que refleshyjan la im portancia de la inversioacuten transnacional El producto bruto generashydo por este tipo de inversiones representa 10 del pib del m undo Por o tra parte la participacioacuten de la inversioacuten extranjera directa (ied) en el pib gloshybal crecioacute de 5 a 16 entre 1980 y 20008

6 Las fusiones y adquisiciones concentran a maacutes de una empresa bajo la propiedad de una sola de ellas con lo cual tambieacuten esta uacuteltima reuacutene mayor poder Los procesos de F y A pueden ser de caraacutecter vertical horizontal o conglomerados (veacutease el anexo)

7 Los carteles se conforman como resultado de la colusioacuten expliacutecita entre empresas que operan en condiciones de oligopolio y que mediante un acuerdo mutuo pueden determinar precios distribuirse los mercados etc (veacutease el anexo)

8 Para mayor detalle veacutease u n c t a d (2002a pp 7-10)


E n 1999 la ied se elevoacute 16 respecto del antildeo an te rio r y alcanzoacute los 800 000 millones de doacutelares9 Un 75 de este m onto se dirigioacute a economiacuteas desarrolladas con los Estados Unidos y el Reino Unido como los mayores emisores y receptores de inversioacuten Los paiacuteses m iem bros de la Unioacuten Euroshypea (ue) desem bolsaron dos terceras partes de los recursos invertidos La participacioacuten de la ue en los flujos de inversioacuten seguram ente seguiraacute en ascenso en los proacutexim os antildeos pues aunque los paiacuteses m iem bros no han logrado acuerdos sustanciales en aspectos claves se preveacute que se im plantashyraacuten m edidas m aacutes profundas de desregulacioacuten y de apertura a la com petenshycia y la inversioacuten

Am eacuterica L atina no estaacute exenta del fenoacutem eno Asiacute la regioacuten recibioacute 80 000 m illones de doacutelares de inversioacuten en 2001 Los principales destinos fueron Meacutexico (24 730 millones) Brasil (22 636 millones) y Chile (4 602 m ishyllones) A su vez a C entroam eacuterica y el Caribe a rribaron en ese antildeo 4 008 millones de doacutelares10

El principal factor que explica el crecim iento de la inversioacuten extranjera directa es el aum ento en el nuacutem ero y valor de las fusiones internacionales Estas operaciones que en 1987 representaban m enos de 100 000 millones de doacutelares llegaron a alcanzar 720 000 m illones en 1999 que equivalen a 90 de la ied de ese antildeo 11 Es im portante destacar que de acuerdo con un estudio de kpmg Corporate Finance12 el tam antildeo prom edio de las fusiones y adquisiciones internacionales pasoacute en los uacuteltimos 10 antildeos de 29 millones a 157 millones de doacutelares o sea se tra ta cada vez m aacutes de operaciones efecshytuadas por grandes consorcios multinacionales

Pese a su im portancia la dim ensioacuten in ternacional de la po liacutetica de com petencia ha recibido una escasa a tencioacuten13 Asiacute como existen m uchas

9 Ibidem pp 14-1510 c e p a l ( 2 0 0 2 b ) 11 Ibidem p 2112 Citado por ABC News ldquoMerging Across Bordersrdquo 29 de febrero de 2000 paacutegina web

httpwwwabcnewsgocom13 Existe una reciente y poco numerosa bibliografiacutea formal sobre este aspecto de la poliacutetica

de competencia El trabajo pionero en el aacuterea es el de Barros y Cabral (1994) quienes adoptan la ldquocondicioacuten de extemalidadrdquo de Farell y Shapiro (1990) para el caso de una economiacutea abiershyta Tambieacuten puede consultarse a Head y Ries (1997) Kabiraj y Chaudhuri (1999) y Horn y Persson (2001) entre otros Existe tambieacuten una bibliografiacutea formal relacionada con la interacshycioacuten de la poliacutetica de competencia y la poliacutetica comercial Ejemplos de esto son Auquier y Caves (1979) quienes examinan el trade-off entre el bienestar de consumidor nacional y los beneficios de monopolio del extranjero Dixit (1984) y Brander y Spencer (1984) investigan coacutemo el bienestar interno depende del nuacutemero de empresas nacionales y extranjeras y de sub-


buenas razones econoacutemicas que justifican el proceso de F y A y la form acioacuten de carteles tam bieacuten existen problem as desde el punto de vista de la poliacutetishyca de competencia en particular cuando la operacioacuten trae consigo un increshym ento en el poder de mercado La situacioacuten es m aacutes compleja si se consideshyra que la justificacioacuten y natu ra leza de la dim ensioacuten in ternacional de poliacutetica de com petencia cam bia con el tiem po14

A tiacutetulo ilustrativo las fusiones internacionales pueden generar conflicshytos entre las autoridades de com petencia Asiacute en 1997 Boeing se propuso adquirir McDonnell Douglas operacioacuten que fue analizada de distin ta m ashynera por las autoridades de los Estados Unidos y de la ue Los Estados Unishydos la aprobaron al no detectar riesgos En la ue se la sometioacute a un detallashydo anaacutelisis an tes de que fuera ap robada con diversas condiciones entre eacutestas el comprom iso de parte de Boeing de suprim ir los acuerdos de sum ishynistro exclusivo y el liceacutenciamiento de algunas patentes a otros productores de aeronaves

En una operacioacuten mdashque produjo efectos en Meacutexicomdash Kimberly-Clark y Scott Paper se fusionaron en 199515 En la UE se consideroacute que los paiacuteses continentales constitu iacutean un solo m ercado debido al com ercio existente entre ellos Sin embargo se determ inoacute que Irlanda y el Reino Unido constishytu iacutean m ercados geograacuteficos separados en los que la em presa resu ltan te gozariacutea de una posicioacuten m onopolista Por esta razoacuten la Comisioacuten Europea condicionoacute la operacioacuten a la desincorporacioacuten de activos y m arcas en Irlanshyda y el Reino Unido

La regulacioacuten de las fusiones y carteles estaacute a cargo de autoridades nashycionales La m ayoriacutea de los gobiernos no han extendido su autoridad para

sidios a la exportacioacuten Rysman (2000) analiza la forma en que los paiacuteses utilizan la poliacutetica de competencia como una herramienta estrateacutegica de comercio Asimismo se encuentran algushynos trabajos de poliacutetica aplicada que expliacutecitamente analizan los viacutenculos entre la poliacutetica comercial y la poliacutetica de competencia Por ejemplo artiacuteculos como los de Lloyd y Sampson (1995) Trebilcock (1996) Hoekman (1997) Tharakan y Lloyd (1998) y Jacquemin et al (1998) Entre otros aspectos se analiza en ellos la internacionalizacioacuten de la poliacutetica de competencia Finalmente existe una bibliografiacutea relacionada con el tema de regulacioacuten internacional que investiga la viabilidad de crear una autoridad de competencia a escala mundial que cuente con facultades para investigar y legislar Este aspecto ha sido estudiado por Neven (1992) Scherer (1994) Bhagwati y Hudec (1996) y finalmente por Fox y Ordover (1997) Estos autores tratan de identificar las poliacuteticas que deberiacutean ser sujetas a debate y negociacioacuten con objeto de atacar los policy spillovers generados por la dimensioacuten internacional de la poliacutetica de competencia

14 Un tratamiento formal de efectos anticompetitivos derivados de fusiones internacionales se encuentra en Avalos y Ramiacuterez (2002)

15 Para mayor detalle sobre los efectos de la operacioacuten en Meacutexico puede verse Comisioacuten Federal de Competencia (1997)


excluir las operaciones entre empresas extranjeras o entre nacionales y exshytranjeras No obstante algunas leyes de com petencia reclam an jurisdiccioacuten sobre fusiones y carteles in te rnac ionales16 Este es el caso de los E stashydos Unidos cuyas autoridades pueden actuar para im pedir que dos em preshysas extranjeras fusionen sus operaciones en ese paiacutes De la m ism a m anera la UE puede reclam ar jurisdiccioacuten extraterritorial en casos en que las accioshynes efectuadas por em presas extranjeras puedan tener efectos negativos en los m ercados nacionales o en el m ercado comunitario

Hay distintos casos de operaciones internacionales que han generado conflictos entre las au to ridades de com petencia En 1991 dos em presas europeas una italiana llam ada Alenia e Selenia y la francesa Aerospatiale intentaron adquirir la divisioacuten De Havilland propiedad de Boeing en Canashydaacute La Oficina de Com petencia de Canadaacute (Canadian B ureau of Com petishytion) aproboacute la fusioacuten aunque la Comisioacuten Europea la objetoacute argum entanshydo que las em presas tendriacutean una participacioacuten de m ercado elevada en el m ercado de aeronaves de tu rbopropu lsioacuten pa ra uso regional A pesar de que las au toridades coincidieron en que el m ercado relevante era global discreparon en los probables efectos de la fusioacuten

En relacioacuten con los carteles la Com isioacuten de Com petencia de la ocde realizoacute un estudio sobre 119 casos que se hab iacutean juzgado en sus paiacuteses m iem bros en tre 1996 y 2000 Seguacuten este estudio el m onto de com ercio afectado por estos carteles representoacute m aacutes de 55 000 millones de doacutelares a escala mundial Se reportoacute que hay una varianza im portante en el aum ento de precios entre los diferentes carteles pero en algunos casos el increm enshyto puede ser enorm e de hasta 50 o m aacutes17 La ocde estim a que soacutelo uno de cada seis o siete carteles privados son descubiertos y sancionados En proshymedio los carteles privados cobran precios excesivos que ascienden a 10 del comercio de sus productos y causan un dantildeo total de 20 del comercio afectado

Seguacuten algunos au to res18 la liberalizacioacuten y desregulacioacuten de los m ershycados a escala internacional am pliacutean los incentivos empresariales de partishycipar en carteles m ediante el fomento de la com petencia en m ercados ante-

16 Por ejemplo Whish y Wood (1994) examinan nueve casos de fusiones internacionales donde maacutes de dos autoridades de competencia estaacuten involucradas en las investigaciones Asiacute la fusioacuten entre Gillette y Wilkinson fue revisada por 14 autoridades nacionales de comshypetencia

o c d e (2002 p 72)18 Evenett Levenstein y Suslow (2001)


noacuterm ente protegidos Esos carteles debilitan la integracioacuten internacional y dism inuyen el beneficio de la liberalizacioacuten p ara los consumidores

Un ejem plo que puede ayudar a en tender con m ayor claridad los po shysibles efectos de un com portam iento colusivo es el siguiente en 1992 la em presa Nestleacute hizo una oferta puacuteblica por Perrier S A que es la m ayor productora de agua m ineral en E uropa19 Antes de la fusioacuten las participashyciones de m ercado eran Perrier 359 b sn 23 Nestleacute 171 y otros competidores 24 La fusioacuten de Nestleacute con Perrier creariacutea la em presa liacuteder en el m ercado con 53 de participacioacuten m ientras que la segunda soacutelo tenshydriacutea 23 Ante esta situacioacuten la Com isioacuten E uropea rechazoacute tal fusioacuten basaacutendose principalm ente en la razoacuten de que se increm entariacutea la concenshytrac ioacuten de m ercado en una sola em presa E ntonces Nestleacute p ropuso a la Comisioacuten Europea que se aprobara la fusioacuten con la condicioacuten de transferir la em presa Volvic una de las plantas im portantes de produccioacuten de agua m ineral de Nestleacute-Perrier a su rival b sn Aun asiacute no estaacute claro que el resulshytado garantice com petencia entre las empresas ya que se puede argum enshyta r que la colusioacuten en tre N estleacute-Perrier y BSN (con Volvic) es ahora m aacutes faacutecil debido en gran parte a que son em presas ldquosim eacutetricasrdquo con cuotas de m ercado similares de 38 por ciento20

A causa de la globalizacioacuten econoacutemica la intem acionalizacioacuten de la poshyliacutetica de com petencia mdashparticularm ente fusiones y adquisiciones y la forshym acioacuten de cartelesmdash se ha convertido en un aspecto de preocupacioacuten m uy relevante Ademaacutes se percibe que es un fenoacutemeno recurrente de los paiacuteses avanzados aun cuando los paiacuteses en desarrollo no son ajenos a dicho fenoacuteshym eno y m ucho m enos a los posibles efectos anticom petitivos derivados de las F y A y de carteles internacionales21 En los paiacuteses centroam ericanos las condiciones de competencia de los m ercados son objeto de intereacutes y de preshyocupacioacuten desde que se abrieron a las im portaciones y se privatizoacute una serie de em presas puacuteblicas Estas reform as econoacutemicas se aplicaron desde m ediados de los antildeos ochenta y en el curso de los noventa Sin embargo se abordoacute con m ucho rezago una serie de cam bios legales e institucionales

19 Para un mayor anaacutelisis sobre este caso veacutease Cabral (2000a y 2000b)20 Teoacutericamente la colusioacuten es maacutes faacutecil cuando hay empresas simeacutetricas en el mercado

(Tiroacutele 1997)21 Tambieacuten la bibliografiacutea sobre la poliacutetica de competencia enfocada a paiacuteses en desarrollo

en general y en particular a Ameacuterica Latina y el Caribe es relativamente pequentildea Sobre el primer aspecto veacutease Singh y Dhumale (1999) y Singh (2002) Sobre el caso de Ameacuterica Latishyna se puede consultar los trabajos de Naim y Tulchin (1999) De Leoacuten y Valcarcel (1998) De Leoacuten (2000) Fuente (2001) y Tineo y Curiel (2001)


con el fin de crear las condiciones necesarias para prom over la com petenshycia es decir evitar que la apertu ra generara com petencia desleal y que la desregulacioacuten de los m ercados facilitara un abuso de poder de m ercado por parte de las grandes em presas en el m ercado local

Anaacutelisis regional

Estructura de cemento


Al analizar las condiciones de competencia del m ercado del cem ento en los paiacuteses de C entroam eacuterica se abordaraacute la produccioacuten y la d istribucioacuten del cem ento gris o cemento Portland que es un insum o de caracteriacutesticas m uy especiacuteficas que lo convierten en un producto difiacutecilmente sustituible Existe alguacuten m argen pa ra rem plazar diferentes tipos de cem ento p roductos de m ejor calidad (ciclo de vida m aacutes amplio) y m ayor precio pueden emplearse en lugar de otros de m enor calidad y m enor precio o viceversa La tendenshycia internacional y dentro de la regioacuten estudiada es de estandarizacioacuten de la tecnologiacutea de produccioacuten y de las norm as de calidad del producto El ceshym ento gris es una com binacioacuten de piedra caliza arcilla arena y yeso Los tres prim eros elem entos constituyen la base de produccioacuten del clinker que a su vez conform a 95 del cemento Portland Otros tipos de cemento pueshyden inco rporar algunos insum os adicionales asiacute el cem ento tipo 11-57 que es el ldquoPortland m odificadordquo utiliza dos elementos adicionales al clinker (puzolanas y calizas)

En cada categoriacutea de cemento pero especialmente en la categoriacutea Portshyland la calidad es sum am ente uniform e dentro de la regioacuten y en general cum ple con norm as internacionales com o las de la Am erican Society for Testing and M aterials (astm) Soacutelo en algunos casos existe un cemento muy sim ilar al Portland com o el Supernic de N icaragua que es un sustitu to m uy cercano de aqueacutel y un poco m aacutes barato (alrededor de 3)

El cem ento po r o tra parte es un producto costoso de transportar de pronta caducidad (soacutelo dura alrededor de un mes dependiendo de las conshydiciones climaacuteticas y hum edad del ambiente entre otros factores) y por lo tanto de difiacutecil alm acenam iento Su comercio internacional e incluso nashycional estaacute fuertem ente condicionado por tales caracteriacutesticas Estas cashy


racteriacutesticas a su vez pueden dar pie a que haya colusioacuten entre las em preshysas para d istribu irse geograacuteficam ente su com ercio En principio las em shypresas extranjeras tam bieacuten podriacutean operar en los m ercados de cada paiacutes con convenios de exclusividad

En Centroam eacuterica22 existen 12 em presas productoras de cem ento gris (ademaacutes de otros tipos de cemento y otros m ateriales de construccioacuten) con un total de 17 plantas y una capacidad anual de produccioacuten de m aacutes de ocho millones de toneladas de todo tipo de cem ento en 20 0023 La distribucioacuten del producto tam bieacuten estaacute concen trada y en m uchos casos se halla en m anos de las empresas productoras (veacutease el cuadro ivi)

La produccioacuten de cemento se expone en los cuadros IV2A y IV2B donde Guatemala aparece como el paiacutes que genera la m ayor cantidad con 19 m ishyllones de toneladas en 1999 Probablem ente le sigue Costa Rica pues aun shyque no se dispone de cifras (la capacidad de sus dos em presas cem enteras era en 2002 de 16 millones de toneladas aproxim adam ente (veacutease el cuashydro iv i) luego estaacuten H onduras El Salvador Panam aacute y N icaragua La in shydustria cem enteragrave de la regioacuten ha expandido raacutepidam ente su produccioacuten a m aacutes de 10 de prom edio anual entre 1992 y 1999 (como se deduce de los cuadros IV2A y iv2B) periodo en que tuvo lugar la m ayoriacutea de las privatizashyciones de las em presas de este sector y la adquisicioacuten de m uchas de ellas por parte de capital multinacional

Poder de mercado

Carteles internacionales inversiones e innovacioacuten tecnoloacutegica En antildeos recientes han fluido cuantiosos capitales al m ercado cem enterograve de C entroam eacuterica particu larm en te desde princip ios de los antildeos noventa cuando se in iciaron los procesos de privatizacioacuten y fusiones de em presas nacionales con multinacionales

Asimismo se ha in troducido una serie de innovaciones tecnoloacutegicas Se ha pasado en general de un proceso huacutem edo de produccioacuten a uno seco que es ahorrador de energiacutea y agua En Costa Rica por ejemplo tanto Ceshym entos incsa como Cemex han hecho fuertes inversiones para m odernizar sus p lantas Cem entos incsa in trodu jo el sistem a Foxboro tecnologiacutea de

22 No se incluye Belice23 Estimado a partir del cuadro ivl

Cuadro ivi Industria productora de cemento en el istmo centroamericano (2002)

Nuacutem Capacidad dede produccioacutenldquo

Paiacutes Nombre de la empresa plantas (toneladas) Propiedad

Costa Rica Industria Nacional de Capital HolcimCemento ( i n c s a ) 2 800000

Cementos del Paciacutefico S A Privatizada (1994)(de Cemex) 2 850000 La comproacute Cemex (1999)

Cemento El Salvador ( c e s s a ) c e s s a comproacute CementosEl Salvador Maya (1993)

Alianza estrateacutegica con5 234 000b Holcim (1998)deg

Cementos Progreso 1 3 000 000d Asociada con Holcim (2000)Guatemala Global Cementoe Nueva capital espantildeol y

1 na guatemaltecoIndustria Cementeragrave Privatizada (1991) Se asocioacute

Hondurentildea S A (Incehsa) con Lafrage de FranciaHonduras

Cementos del Norte S A1 712 000f (1998)

Privatizada (1992) Asociashy(Cenosa) 1 606 000f da con Holcim

Canal 1 255 0 0 0 b Cemex (2001)Nicaragua Cemenic (Holcim)

Cemento Panamaacute S A1 Pertenece a Holcim

Pertenece al Grupo i n s e m

1 920 000h adquirido por Holcim 2000Cemento Bayano Privatizada en 1994 y

adquirida por el GrupoPanamaacute

Cemento Blanco de1 600 000iexcl Cemex

Pertenece al GrupoPanamaacute S A 1 96 360k Empresas Maribel nacional

a Incluye toda la produccioacuten de las plantas es decir cemento gris maacutes concreto cemento blanco etc en caso de que la faacutebrica genere estos otros productos

b Capacidad total de la empresa (produce siete variedades de cemento) c Holderbank (ahora Holcim) comproacute 20 de las acciones de c e s s a en 1998 d Actualmente produce dos millones de toneladas al antildeo (el resto es capacidad productiva

ociosa)e En construccioacuten f Produccioacuten efectiva g Capacidad total de la empresah Este monto se produce utilizando 857 de la capacidad instalada de todo el grupo Soacutelo Cementos Panamaacute S A produce cemento grisi Este monto se produce utilizando 70 de la capacidad instalada de todo el grupo k Este monto se produce utilizando 65 de la capacidad instalada de todo el grupo F u e n t e s Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshy

macioacuten de las caacutemaras de la construccioacuten en los paiacuteses sitios oficiales de Holderbank y Cemex y dependencias de gobiernos como los ministerios de economiacutea


Cuadro iv2a Produccioacuten de cemento en el istmo centroamericano (1990-1995) (toneladas)

Paiacutes 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamaacute 233 000

693 230 874 323 693 047 246283 345 000

659171 1 012 592

760113 276 220 470000

659175 1 194489

933343 257659 620000

943718 1 240 860

999558 308 202 678 000

913710 1 233 725

995 053 339 854 658 500

F u e n t e s Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) con base en inforshymacioacuten de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroamericana ( s i e c a ) sitio oficial [en liacutenea] httpwwwsiecaorggt e informacioacuten propia

Cuadro iv2b Produccioacuten de cemento en el istmo centroamericano (1996-2001) (toneladas)

Paiacutes 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamaacute

938017 1 172113

948 388 353 521 638 200

1028 828 1427715 1067 855

360402 732 100

1078 288 1329 863 1 025 993

404 867 808 900

1028 928 1884 650 1210910

535 303 996 800

1060 8637

1254 0475

847300

1 1716406

1 3164375

F u e n t e s Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroamericana ( s i e c a ) sitio oficial [ e n

liacutenea] httpwwwsiecaorggt e informacioacuten propia

punta en control del proceso productivo (1992) instaloacute un SAP R3 que es un sistem a electroacutenico integrado de inform acioacuten con gran capacidad para el manejo de datos (1995) e hizo una am pliacioacuten general de las instalacioshynes (1996) Por otra parte las nuevas inversiones realizadas por Cemex en su em presa en Costa Rica dieron lugar a una reduccioacuten en el consum o de energeacuteticos y de su costo en m aterias prim as En enero de 2001 las operashyciones com enzaron a u tilizar coque de petroacuteleo como combustible de forshym a que se pudo abatir el costo de produccioacuten de cemento en 5024 sin em shybargo esto no se refleja en el precio nacional del producto

24 httpwwwcemexmexicocom


La industria cementeragrave en general tiene un comercio internacional lishym itado debido a una serie de restricciones naturales que im ponen las cashyracteriacutesticas del producto La actividad im portadora es m ucho m aacutes im porshytan te que la exportadora y es Costa Rica el uacutenico paiacutes que vende una cantidad im portante al exterior y que tiene una balanza com ercial positishyva en este rubro (veacuteanse los cuadros iv3 y iv4) Asiacute por ejemplo se estima que en el antildeo 2000 la im portacioacuten total de cemento que realizaba la regioacuten (excluyendo a Costa Rica y Belice sobre los cuales no se dispone de inforshym acioacuten de produccioacuten) no alcanzaba 10 de la produccioacuten de cemento de ese grupo de paiacuteses de la cual la m ayor parte era clinker (este caacutelculo se hizo considerando un precio de im portaciones de 45 doacutelares por tonelada pa ra una im portacioacuten de 5044245 toneladas y u n a produccioacuten estim ada de 5 2 2 2 2 5025 pa ra el antildeo 2000) De todas form as en apariencia este coshym ercio se estaacute d inam izando a lo que contribuyen los tra tados de libre com ercio con Meacutexico y entre los paiacuteses de la regioacuten y la Unioacuten Aduanera entre otros acuerdos regionales e internacionales

Por su parte en su prim er antildeo de operacioacuten en Nicaragua Cemex logroacute hacer descender el costo variable en 18 reco rta r gastos de adm in istrashycioacuten en 45 y aum en tar las ventas en 63 aun asiacute esto no se reflejoacute en una dism inucioacuten de precios al consumidor En este caso se registroacute princishypalm ente una optim izacioacuten del proceso productivo sin que hub iera una innovacioacuten tecnoloacutegica significativa26

Tambieacuten en Panam aacute Cemex ha m odernizado su planta cem enteragrave para operarla con una m ezcla de com bustibles m aacutes eficiente y de m enor costo sustituyendo com pletam ente el combustoacuteleo por coque de petroacuteleo lo que ha bajado el costo de produccioacuten Tras el cambio de propiedad las em preshysas cem enteras hicieron nuevas inversiones se cerraron algunas secciones y el clinker ahora se im porta27

CESSA uacutenica com pantildeiacutea cem enteragrave en El Salvador ha invertido para insshytalar plantas nuevas m uy m odernas (el hom o nuacutem 5 por ejemplo de 1997) Asimismo se han m odernizado sus laboratorios para controlar la calidad de los productos y se han realizado inversiones para la ampliacioacuten y rehabilitashycioacuten de otras plantas E n 2002 cessa pagoacute 135 m illones de doacutelares a la em presa de ingenieriacutea F L Sm ith AS para convertir la liacutenea de produccioacuten

25 Estimacioacuten hecha con base en cifras de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroshyamericana ( s i e c a ) httpwwwsiecaorggt

26 httpwwwcemexmexicocom27 Ibidem


de la p lan ta de M etapaacuten cerca de Ciudad de G uatem ala de form a que se pueda u tilizar coque en lugar de com bustoacuteleo pa ra reduc ir el costo de la energiacutea Esta planta com enzariacutea a operar en 2003 con el nuevo sistema28

La em presa con la m ayor capacidad de producir cem ento mdashCementos Progreso de Guatemalamdash tam bieacuten ha hecho algunas im portantes innovacioshynes Fue precursora en el uso de combustibles alternativos (petcoke y carboacuten m ineral po r ejemplo) y la p rim era en incinerar lubricantes y residuos de buques m arinos y centrales term oeleacutectricas asiacute como otros residuos (llanshytas plaacutesticos etc) Es muy probable que la construccioacuten de una nueva emshypresa (Cemento Global) presione a Cementos Progreso para hacer mayores innovaciones En Honduras tanto Holcim como Lafarge han adquirido una parte im portante de las acciones de Cenosa e Incehsa respectivamente En este uacuteltim o caso la em presa extranjera posee actualm ente 53 de las acshyciones y en el primero la proporcioacuten adquirida es un dato confidencial Este proceso ha ido acom pantildeado de fuertes inversiones nuevas Lafarge ha invershytido 51 millones de doacutelares entre 1998 y 2000 para capitalizar la em presa y Holcim tam bieacuten tiene un plan de inversiones que registroacute avances en 2002

Poder de mercadoEn los paiacuteses estudiados la produccioacuten de cem ento estaacute altam ente concenshytrad a y p redom inan los m onopolios com o en el caso de G uatem ala29 y El Salvador y los oligopolios en los restantes cuatro paiacuteses Dos de las cuashytro empresas m ultinacionales m aacutes grandes en el m undo se han posicionado en antildeos recientes en la regioacuten centroam ericana Cemex y H olcim (hasta 2001 llam ada Holderbank) (veacutease el cuadro ivs) Una tercera Lafarge tam shybieacuten entre las m aacutes grandes ha entrado recientem ente al m ercado de H onshyduras Holcim tiene presencia en todos los paiacuteses de la regioacuten y penetroacute el m ercado centroam ericano antes que Cemex Esta uacuteltim a com pantildeiacutea ha reashylizado inversiones en tres paiacuteses mdashCosta Rica N icaragua y Panam aacutemdash y ha optado por exportar su producto en fuertes cantidades al m ercado de Guashytem ala desde Meacutexico De hecho actualm ente hay un proyecto conjunto de Cementos Apasco de Meacutexico pero cuyo m ayor accionista es Holcim para constru ir m ayor in fraestruc tu ra po rtuaria en G uatem ala m uy probab leshym ente para increm entar la exportacioacuten de cemento a este uacuteltim o paiacutes30

28 h t t p v A v w c e m e n t a m e r i c a s c o m

29 Aunque en este caso se estaacute construyendo una nueva empresa que al entrar en operacioshynes quitaraacute el estatus de monopolio a Cementos Progreso

30 Apasco y Holcim crearon una nueva sociedad anoacutenima en 2000 llamada Holcemca 44

C u a d r o iv3 Importaciones de cemento del istm o centroamericano (2000)( m i l e s d e d oacute l a r e s )

Costa Rica Valor a

El Salvador Valor a

GuatemalaValor

H onduras Valor a

Nicaragua Valor a

Panam aacute Valor a

Total cemento 516 0009 7192 0190 16 206 0 332 7 549 0335 14 973 0870 7 549 0335

66121bClinkers de cemento 0 0000 48 0001 0 0000 4102 0182 6815 0396 4102 0182


66123Cemento aluminaacuteceo (cim ent fondu) 2 0000 70 0002 2 0 000 1 0000 56 0003 1 0 000


a Porcentaje del total de importaciones de bienes realizadas por el paiacutes b Nuacutemero de la Clasificacioacuten Internacional de Comercio ( s i t c )

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exterior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)

C u a d r o iv4 Exportaciones de cemento del istm o centroamericano (2000)( m i l e s d e d oacute l a r e s )

Costa Rica Valor a

El Salvador Valor a

G uatemala Valor a

H onduras Valor a


Panamaacute Valor a

Total cemento 11729 0214 3 337 0249 1436 0053 1 113 0203 0 0000 0 0000

66121Clinkers de cemento 1 117 0020 102 0008 2 0000 1085 0198 0 0000 0 0000


66123Cemento aluminaacuteceo (cim ent fondu) 45 0001 0 0 2 0000 0 0000 0 0000 0 0000


a Porcentaje del total de importaciones de bienes realizadas por el paiacutesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exteshy



E n los paiacuteses donde coexisten las dos m ultinacionales eacutestas com piten entre siacute pero no a traveacutes de precios Su estrategia en algunos paiacuteses ha conshysistido en fusionarse con o tras em presas pa ra poder in tegrarse en form a vertical a fin de poder afianzarse en los m ercados po r ejemplo entre las em presas productoras de cemento y las que fabrican concreto En m uchos casos tam bieacuten ha habido una integracioacuten vertical de esos dos sectores con empresas que producen otros derivados del cemento e incluso con los disshytribuidores A traveacutes de la integracioacuten vertical las em presas pueden ofrecer a sus clientes un paquete de m ateriales de construccioacuten m ayor velocidad y capacidad de despacho si la d istribucioacuten estaacute in tegrada a la vez que la em presa ahorra costos de alm acenam iento La integracioacuten vertical con las canteras de clinker son fundam entales para que la em presa cuente con este insum o esencial del cemento

En el caso de Costa Rica por ejemplo incsa buscoacute afianzarse con una integracioacuten vertical de varios otros rubros al tem er una fuerte competencia de Cemex Cementos incsa nacioacute de dos empresas liacutederes del mercado incsa y Productos de Concreto y actualm ente form a parte a su vez de Holcim31 Cem entos incsa estaacute in tegrada verticalm ente con tres canteras con una planta generadora de energiacutea (Aguas Zarcas construida en 1996 en el norte del paiacutes con el fin de contar con suficiente energiacutea eleacutectrica en su planta de Agua Caliente) con la em presa Concreteragrave Nacional (de la cual posee 46 de las acciones) y con PC que es una constructora de fachadas para edifishycios La Corporacioacuten incsa tam bieacuten ha abierto un centro de distribucioacuten32

Un proceso com parable se ha dado en Panam aacute en cuanto a la integrashycioacuten vertical en los grupos corporativos de cemento y derivados que dom ishynan el m ercado El G rupo Incen po r ejemplo com prende una p lan ta ceshym enteragrave una de concreto dos em presas p roducto ras de m ateriales de construccioacuten y una de transporte33 El Grupo Cemex por su parte se ha inshy

perteneciente a Apasco y 56 a Holcim Con esta nueva asociacioacuten ahora disponen entre ambas de 24 de las acciones de Cementos del Norte 20 de Cemento de El Salvador 65 de i n c s a y 20 de Cementos Progreso Tambieacuten tienen participacioacuten en NicacemCemenic a trashyveacutes de la corporacioacuten i n c s a httpwwwapascocommxApacon2nsfContenidoB4-2-01- 03doc

31 Holcim es la empresa cementeragrave maacutes grande del mundo con sede en Suiza y con operashyciones en maacutes de 60 paiacuteses

32 Las empresas que componen la Corporacioacuten i n c s a son Cementos i n c s a Productos de Concreto Concreteragrave Quebradores Cerro Minas y Ochomogo Proyecto Hidroeleacutectrico Aguas Zarcas Concreteragrave Total Inpasa y Tecser

33 El Grupo Incen incluye Cemento Panamaacute S A Concreto S A Fibropan Inc y Techo- lit S A productoras de materiales de construccioacuten y Transcem S A que transporta cemento


tegrado verticalmente con la produccioacuten de concreto y avanza en el terreno de crear sus d istribu ido ras34 F inalm ente el G rupo E m presas M aribel consta de dos empresas principalm ente una de cemento gris y otra de m ashyteriales de construccioacuten35

En el caso de Panam aacute se debe m encionar que antes de la privatizacioacuten de Cemento Bayano habiacutea un reparto de m ercado entre esta em presa y Ceshym ento Panam aacute S A Ademaacutes habiacutea una distorsioacuten de m ercado que proveshyniacutea del subsidio que daba el Estado a Cementos Bayano A su vez Cemento Bayano le vendiacutea el clinker a Cementos Panam aacute a precios subsidiados

Tradicionalmente y debido a los m encionados costos de transporte alshym acenam iento y caducidad del producto en los paiacuteses en que existiacutean dos o m aacutes em presas cem enteras eacutestas se poniacutean de acuerdo para d istribuirse geograacuteficam ente el territo rio de form a que cada una abasteciacutea la regioacuten m aacutes cercana Esta situacioacuten ha cam biado en los paiacuteses en los que han enshytrado Cemex y Holcim Cemex ha creado varios centros de distribucioacuten en Costa Rica por lo que ahora es capaz de surtir a todo el territorio Holcim estaacute en viacuteas de hacer lo mismo Igualm ente Cemex N icaragua cuenta con tres nuevos centros de distribucioacuten y teniacutea planes de abrir dos maacutes durante 2002 lo que perm itiriacutea reducir los tiem pos de entrega ganar presencia en mercados y tener un m ayor seguim iento del proceso de venta Cemenic de Nicaragua construyoacute recientem ente una galera de m aterias prim as (ensacadora) para garantizar la disposicioacuten de un stock de m ateriales libres de hushym edad El objetivo de esta ensacadora es aum entar la capacidad de despashycho por lo que se dism inuiriacutea el tiempo de espera de los clientes potenciales El nuevo sistem a para ensacar el cemento significa un increm ento de 50 en velocidad y capacidad de despacho debido a que el procedim iento de coshylocacioacuten de cem ento en la p lataform a de los cam iones es com pletam ente autom atizado36 M ejorar la distribucioacuten del producto y extenderlo a todo el territo rio nacional po r parte de todas las em presas parece ser uno de los frentes m aacutes activos de competencia de las grandes em presas cementeras

En el rub ro de m ateriales de construccioacuten derivados del cem ento se cuenta un m ayor nuacutem ero de em presas de tam antildeo reducido que com piten entre siacute En Costa Rica por ejemplo adem aacutes de las dos grandes em presas

34 El Grupo Cemex consta sobre todo de dos grandes empresas Cemento Bayano S A y Concreto Bayano ademaacutes de cinco centros de distribucioacuten terrestre

35 Grupo Empresas Maribel incluye Cemento Blanco de Panamaacute S A y la productora de cemento gris El Canal

36 httpwwwlaprensacomnisupercomercialesarticulos-200021030-26html


descritas hay m uchas pequentildeas y m edianas em presas que fabrican p ro shyductos de concreto para la construccioacuten En cuanto a la distribucioacuten exisshyten alrededor de 70 m ayoristas de m ateriales de construccioacuten incluyendo transportistas depoacutesitos de m ateriales de construccioacuten y ferreteriacuteas Adishycionalm ente existen alrededor de 150 consum idores que com pran el ceshym ento directam ente de la faacutebrica (alrededor de 29 se vende de esta forshyma es decir no hay intermediarios)

En Guatemala se da una integracioacuten vertical entre la planta de cemento Cementos Progreso y la distribucioacuten que en 70 se realiza a traveacutes de la Coordinadora Nacional de Transporte Cabe m encionar que hay compantildeiacuteas de transporte independientes de las cem enteras que a su vez ejercen un fuerte poder de m ercado Un m unicipio en el norte de G uatem ala ju s ta shym ente en el aacuterea de produccioacuten del cemento ha emitido una ordenanza por la cual se establece la obligacioacuten de las em presas productoras de cemento de u tilizar dicho canal de d istribucioacuten y tran spo rte del cem ento pa ra al m enos 20 de su produccioacuten y de incurrir en incum plim iento se estableshycen sanciones Los productores de cemento por o tra parte sostienen que ese servicio les cuesta alrededor de 30 m aacutes que si lo realizaran con o tra com pantildeiacutea distribuidora37


Las barreras m aacutes fuertes a la en trada de la com petencia son de tipo na tu shyral La maacutes im portante es la geograacutefica pues el transporte de este producto de gran peso es m uy costoso Este aspecto redunda en una lim itada com ershycializacioacuten in ternacional y tam bieacuten genera un terreno feacutertil para la colushysioacuten entre em presas cem enteras para d istribu irse el m ercado de acuerdo con su ubicacioacuten territorial obstaculizando asiacute la incorporacioacuten de nuevos productores La dificultad de tener acceso a yacim ientos de clinker en un radio no muy lejano a la industria procesadora de cemento representa tam shybieacuten una barrera im portante para los potenciales nuevos com petidores en el mercado

El elevado costo hundido de crear una nueva em presa de cemento tam shybieacuten constituye un obstaacuteculo al ingreso de nuevos productores La invershysioacuten m iacutenim a rentable de una em presa y su difiacutecil conversioacuten a otro tipo de

37 Programa Nacional de Competitividad (2001)


actividad es el origen de esta dificultad Un estudio de la Asociacioacuten Nicashyraguumlense de Ingenieros y Arquitectos (ania) estim a que un nuevo com peshytidor necesitariacutea una inversioacuten de m aacutes de 20 millones de doacutelares para poshyder en trar al m ercado del cemento en dicho paiacutes Asiacute la em presa Cemenic entre m arzo de 1999 y julio de 2001 habiacutea invertido 20 millones de doacutelares en su p lan ta de Nagarote Se estim a asim ism o que para ingresar a la coshym ercializacioacuten de cem ento se requieren alrededor de 15 millones de doacutelashyres38 F inalm ente o tra b a rre ra al ingreso de nuevos com petidores es la relativa ventaja de las empresas establecidas que ya son conocidas por los consumidores

Respecto del acceso al m ercado existen barreras arancelarias para el ingreso del cemento al m ercado interno ya que el arancel maacuteximo cobrado al producto en aduanas es de 15 si proviene de paiacuteses que no sean de Cen- troam eacuterica o Meacutexico El com ercio de Centroam eacuterica estaacute libre de aranceshyles excepto en el caso de Costa Rica que cobra 1 de arancel a im portashyciones de la regioacuten De todas form as el arancel de 15 excede el arancel maacuteximo fijado por la omc de 10 que los paiacuteses tendraacuten que respetar

A pesar de las facilidades arancelarias en C entroam eacuterica el com ercio es lim itado y en su m ayoriacutea transfronterizo (cuadros iv5 y ivoacute) El uacutenico paiacutes que se exceptuacutea de esta situacioacuten es Meacutexico y quizaacute Costa Rica que entre 1994 y 2000 adquirioacute una posicioacuten relativam ente m aacutes fuerte exporshytando cemento a paiacuteses incluso no limiacutetrofes como El Salvador Se observa que sigue predom inando el com ercio a traveacutes de las fron teras en el antildeo 2000 Guatem ala im porta las m aacutes fuertes cantidades de cem ento de Meacutexishyco y en m ucho m enor m edida de El Salvador H onduras de El Salvador y Guatemala Nicaragua y Panamaacute de Costa Rica Estos m ovimientos m uesshytra n la m arcada incidencia de la b a rre ra n a tu ra l que im pone el costo de transporte del cemento

Precios

El precio del cem ento en G uatem ala paiacutes que reg istra el m enor de la reshygioacuten es de los m aacutes altos del m undo (veacutease el cuadro iv7) El precio del cem ento en los paiacuteses centroam ericanos po r o tra parte es sum am ente heterogeacuteneo al punto que la diferencia puede ser de hasta 33 entre el m aacutes

38 ANIA (2001)


Cuadro iv5 Comercio de Cemento Portland en el istmo centroamericano y Meacutexico (1994) (miles de doacutelares)

Exporta aa -raquoImporta de |


Costa Rica 149(192)

El Salvador 91 928 81 375(32) (329) (29) (133)

Guatemala 481(889)

Honduras 548(817)

Nicaragua 36 54(46) (69)

Panamaacute 110 135(146) (179)

Meacutexico

a Seguacuten registros del paiacutes importador El porcentaje entre pareacutentesis indica la cantidad respecto al total de importaciones de Cemento Portland que realiza el paiacutes Las cifras de imshyportaciones de cemento de un paiacutes que aparecen en el c a n no coinciden necesariamente con las cifras de exportaciones del paiacutes de donde proviene ese producto de forma que se optoacute por tomar soacutelo el dato de importaciones


bajo (Guatemala) y el m aacutes alto (Panamaacute) (veacutease la graacutefica ivi) Asiacute los preshycios del cem ento de Costa Rica y Panam aacute por ser m uy sim ilares a los de Meacutexico son por lo tanto de los maacutes altos del mundo

Existen algunos componentes de los costos del cemento que elevan sus precios por encim a de aquellos de otros paiacuteses Prim ero el hecho de que la autoconstruccioacuten sea un destino im portan te del cem ento (en Meacutexico esta dem anda constituye 50 del total)39 requiere que este m aterial se venda en sacos lo que encarece el producto De hecho la venta en sacos a traveacutes de distribuidores representa alrededor de 75 de la dem anda de cemento del sector privado en Meacutexico40 En los paiacuteses industrializados en cam bio el cemento se vende a granel (ya que las obras de construccioacuten en esos paiacuteses

39 httpwwwcemexcomespaglgl_mxasp40 Ibidem


Cuadro iv6 Comercio de cemento Portland en el istmo centroamericanoy Meacutexico (2000)

(miles de doacutelares)Exporta aa mdashImporta de i


Costa Rica 196(40)

5167 622 681 435(62)

El Salvador (732)37

(23)

(88) (97)15 785

Guatemala1354 874

(976)611

Honduras7 372

(396) (255)97

(12)

(179)298

(37)Nicaragua (921)Panamaacute 677

(42)200

(124)Meacutexico

a Seguacuten registros del paiacutes importador El porcentaje entre pareacutentesis indica la cantidad respecto del total de importaciones de Cemento Portland que realiza el paiacutes Las cifras de importaciones de cemento de un paiacutes que aparecen en el c a n no coinciden necesariamente con las cifras de exportaciones del paiacutes de donde proviene ese producto de forma que se optoacute por tomar soacutelo el dato de importaciones


son principalm ente de in fraestruc tu ra y proyectos puacuteblicos) El segundo elem ento que encarece relativam ente el cem ento de la regioacuten es su tran sshyporte en condiciones de infraestructura vial deficiente y una geografiacutea accishydentada41

Hasta principios de los antildeos noventa el precio del cem ento era controshylado por el Estado en la m ayoriacutea de los paiacuteses e incluso despueacutes de privatizarse las em presas puacuteblicas se siguioacute con la m ism a praacutectica En Costa Rica ello ocurrioacute hasta 1998 aunque la em presa Cem pasa se habiacutea privatizado en 1994 En Panam aacute el precio se liberoacute a partir de la desaparicioacuten de la ofi-

41 Ibidem


Cuadro iv7 Precios del cemento (2000)

Paiacutes Doacutelarest

Meacutexico 110Gran Bretantildea 86Guatemala3 77Estados Unidos 75Brasil 74Francia 70Alemania 67Grecia 62Espantildea 62Filipinas 53Egipto 51Italia 51Tailandia 50Malasia 46Indonesia 38Polonia 33

a Informacioacuten proveniente de Cementos Progreso de GuatemalaF u e n t e Deutsche Bank Latin America Building Materials septiembre de 2000

cintildea de control de precios en 1996 En Guatemala la liberalizacioacuten del preshycio ocurrioacute en 2000 cuando se derogoacute el Acuerdo Gubernativo nuacutem 517-90 que estableciacutea un precio de venta del cem ento Portland tipo I En H ondushyras el precio quedoacute libre a partir de 1982 La liberalizacioacuten de precios sin embargo no ha conducido a una m ayor competencia en los mismos

Auacuten maacutes a pesar de que se han introducido im portantes innovaciones tecnoloacutegicas en la industria cem enteragrave especialm ente en los casos en que la industria privada nacional se asocioacute o fue com prada por Cemex Holdershybank o Lafarge esto no se ha visto reflejado en los precios que por el conshytrario han tendido a aumentar La inform acioacuten sobre precios de cemento a partir de la privatizacioacuten de empresas y desregulacioacuten de precios es escasa pero para los paiacuteses sobre los que se dispone informacioacuten se observa que a partir de la desregulacioacuten los precios han tendido a elevarse


G r aacute f i c a iv i Precios del cemento gris (saco de 425 kg) (2001) a

6 I--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

5 ---------------------------------------------------------------------------------------- ----------------------------------

4 ---------------------------------------------------------------------------- ----------- ----------- -----

OQ

2 ----

1 ----

0 i i ^ i i i

Costa Rica El Salvador Guatem ala H onduras Panam aacute Meacutexico

a La cifra de Guatemala es de enero de 2002 y las de los demaacutes paiacuteses de noviembre de 2001 Precios con iv a y otros impuestos incluidos

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten de Cementos Progreso Guatemala

Controversias e investigaciones realizadas por las autoridades gubernamentales en materia de competencia

1) Investigacioacuten de la c l i c a c sobre cemento-concretoEl aum ento del precio del cemento y del concreto con im pacto en el costo de la construccioacuten en 1998 motivoacute una investigacioacuten por parte de la Clicac sobre la posibilidad de que hubiera colusioacuten entre las empresas que produshycen concreto42 Dicha investigacioacuten se centroacute en las tres em presas producshytoras de concreto m aacutes im portantes Concreto S A de Incem Concreto Ba- yano y Concreto y Construcciones S A del grupo Shahani

Aparentem ente llam aba la atencioacuten que existiendo distin tas tecnoloshygiacuteas dentro de cada categoriacutea del producto los precios fueran tan hom ogeacuteshyneos Tambieacuten daba una impresioacuten de colusioacuten el hecho de que el aum ento de precios del concreto ocurriera casi al m ism o tiempo en las tres principashyles empresas productoras de concreto Esto dio lugar a que la Clicac iniciashy

42 Concreto S A de Incem Concreto Bayano Concreto y Construcciones S A del grupo Shahani Premezclados Panamaacute y Concretos del Paciacutefico S A (Chorrera del grupo in e m )


ra una investigacioacuten sobre posibles praacutecticas concertadas para fijar precios en estos m ercados (cemento y concreto) que de todos modos no derivoacute en dem anda alguna ante los tribunales competentes

La Clicac hizo un estudio en 199843 en varias zonas (Panam aacute San Mi- guelito y el aacuterea oeste de la provincia de Panam aacute) con objeto de analizar lo ocurrido con los m ateriales de construccioacuten tras la apertura Se constatoacute que hubo beneficios pa ra los productos im portados o b ien aquellos que tienen un com ponente significativo de insum os im portados como m ateriashyles eleacutectricos productos de alum inio productos de hierro y algunos tipos de cemento

Medidas antidum ping de Guatemala a las importaciones provenientes de MeacutexicoCem entos Progreso S A solicitoacute la adopcioacuten de m edidas antidum ping contra las im portaciones de cemento Portland gris partida arancelaria sac nuacutem ero 25232900 provenientes de Meacutexico44 por lo cual en 1997 se im pushyso 89 de arancel al cemento pero en 2002 eacuteste habiacutea sido eliminado En 1998 Meacutexico p idioacute al G rupo Especial que recom endara que G uatem ala revocara la m edida antidum ping aplicada a las im portaciones de cemento Portland gris de Cruz Azul (m arca m exicana) y que reem bolsara los dereshychos antidumping ya percibidos Despueacutes del prim er fallo favorable a Guashytemala Meacutexico pidioacute reabrir el caso y un nuevo panel resolvioacute en contra de Guatemala La m edida antidumping sentildealada fue retirada por las autoridashydes En octubre de 2000 se resolvioacute dejar sin efecto el derecho antidumping definitivo que se im poniacutea a todas las im portaciones de cem ento Portland gris que ingresaran al territorio nacional provenientes de la em presa mexishycana Cooperativa Cruz Azul S C L45

Conclusiones

En el curso de los uacuteltim os 10 antildeos el sector del cem ento en Centroam eacuterica ha pasado de esta r constitu ido po r un conjunto de em presas nacionales estatales o privadas enfocadas al m ercado interno y con serios rezagos tecshy

43 Clicac (1999a)44 Medida antidumping definitiva aplicada al cemento Portland gris procedente de Meacutexico

w t d s 156r adoptada el 17 de noviembre de 2000 paacuterrafo 8 252 45 Reporte del Diario de Centroameacuterica octubre de 2000 httpwwwcienorggt


n o loacute g ic o s a p e r t e n e c e r a g r a n d e s c o n g lo m e r a d o s in t e r n a c io n a le s E n e ste

s e n t id o s u f u n c io n a m ie n t o n o r m a lm e n t e c o n d ic io n a d o p o r a s p e c t o s g e o shy

g r aacute f ic o s p a s oacute a s e r m a t e r ia d e e s tr a te g ia s d e c a r t e le s in t e r n a c io n a le s d o n d e

l a c o m p e t e n c ia p o r v iacutea s a lt e r n a s a lo s p r e c io s e n tre la s g r a n d e s e m p r e s a s

la s d is t r ib u c io n e s g e o g r aacute f ic a s l a c o lu s ioacute n e n m a t e r ia d e p r e c io s e tc a d shy

q u ie r e n u n a n u e v a d im e n s ioacute n

L o s e fe c to s q u e se p e r c ib e n d e e sto s c a m b io s s o n u n a e s t a n d a r iz a c ioacute n

d e e s c a la in t e r n a c io n a l e n la c a l id a d d e l c e m e n t o p r o d u c id o e n lo s p a iacutes e s

( c o n la c e r t if ic a c ioacute n c o r r e s p o n d ie n t e e n m u c h o s c a s o s ) u n a m a y o r v a r ie shy

d a d d e p r o d u c t o s f a b r ic a d o s u n a m a y o r in t e g r a c ioacute n v e r t ic a l d e la s d is t in shy

t a s e m p r e s a s q u e p r o d u c e n in s u m o s p a r a l a c o n s t r u c c ioacute n b a s a d o s e n

c e m e n t o u n a m e jo r d is t r ib u c ioacute n d e l p r o d u c t o a lo s u s u a r io s y u n m e jo r a shy

m ie n t o e n e l d e s e m p e ntilde o a m b ie n t a l d e la s e m p re s a s T a m b ieacute n y s im u lt aacute n e a shy

m e n t e se d e t e c t a u n a u m e n t o d e l p r e c io d e l p r o d u c t o e n r e la c ioacute n c o n u n

p e r io d o a n t e r io r a la a p e r t u r a l a p r iv a t iz a c ioacute n y d e s r e g u la c ioacute n d e l se c to r

T o d o s lo s b e n e f ic io s e n m a t e r ia d e p r o d u c t iv id a d y p o r lo ta n to lo s m e n o shy

r e s c o s to s d e r iv a d o s d e la in n o v a c ioacute n t e c n o loacute g ic a m e jo r a lm a c e n a m ie n t o y

t r a n s p o r t e a h o r r o d e e n e r g iacutea y a g u a e tc n o se h a n t r a d u c id o e n u n a b a r a shy

t a m ie n t o d e l c e m e n t o o d e lo s p r o d u c t o s d e r iv a d o s A s iacute e s to s a v a n c e s e n

m a t e r ia d e c o s t o s m u y p r o b a b le m e n t e h a n r e n d id o m a y o r e s m aacute r g e n e s d e

g a n a n c ia a lo s c a r t e le s in t e r n a c io n a le s y s u s s o c io s lo c a le s E l im p a c t o s o shy

b r e lo s c o n s u m id o r e s d e c e m e n t o e s d if e r e n t e s e g uacute n la s c a r a c t e r iacutes t ic a s d e

eacute sto s P a r a lo s c o n s t r u c t o r e s d e e d if ic io s y c a s a s d e a lt a c a l id a d la a p e r t u r a

c o m e r c ia l y e l in g r e s o d e lo s c o n g lo m e r a d o s in t e r n a c io n a le s a lo s m e r c a d o s

d e l a r e g ioacute n h a s ig n if ic a d o u n a d is p o n ib i l id a d d e u n a m a y o r v a r ie d a d d e

m a t e r ia le s d e c o n s t r u c c ioacute n u n a m e jo r c a l id a d d e e llo s y la s p o s ib il id a d e s

d e r e a l iz a r c o n s t r u c c io n e s m aacute s r e f in a d a s P a r a lo s s e c to r e s m e n o s p r oacute s p e shy

r o s se h a e n c a r e c id o la c o n s t r u c c ioacute n y h a n d e s a p a r e c id o d e l m e r c a d o a lg u shy

n a s c a lid a d e s d e c e m e n to m e n o s c o s to s o a d e m aacute s d e h a b e r s u b id o e l p r e c io

d e l c e m e n t o P o r t la n d

El mercado del azuacutecar


E l a z uacute c a r p o r s u h o m o g e n e id a d y la e s t a n d a r iz a c ioacute n d e l a t e c n o lo g iacutea

r e q u e r id a p a r a s u p r o d u c c ioacute n e s c o n s id e r a d o u n p r o d u c t o b aacute s ic o (commoshydity) L a u n if o r m id a d d e e ste p r o d u c t o es u n e le m e n t o q u e p u e d e f a c i l i t a r


la c o lu s ioacute n e n t r e lo s p r o d u c t o r e s y p o r e n d e h a y q u e c o n s id e r a r la e n u n

a n aacute l is is s o b r e la s c o n d ic io n e s d e c o m p e t e n c ia e n e l se cto r

E n e l c a s o d e l a z uacute c a r e x is t e n v a r io s m e r c a d o s e s t r e c h a m e n t e l ig a d o s

e n tre s iacute q u e es n e c e s a r io a b o r d a r p a r a lo g r a r u n a v is ioacute n d e c o n ju n t o s o b re

la s c o n d ic io n e s d e c o m p e t e n c ia q u e in c id e n e n e l p r e c io a l c u a l f in a lm e n t e

se le o fr e c e a la s e m p r e s a s q u e lo u s a n c o m o in s u m o y a l c o n s u m id o r n a shy

c io n a l 46 P o r c o n s ig u ie n t e e s n e c e s a r io t o m a r e n c u e n t a l a p r o d u c c ioacute n y

d is t r ib u c ioacute n d e l a c a ntilde a d e a z uacute c a r y d e l a z uacute c a r d e c a ntilde a ( r e f in a d a y s in r e f i-

n a r ) a s iacute c o m o s u d is t r ib u c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n T a m b ieacute n e l m e r c a d o d e

lo s s u s t it u t o s d e l a z uacute c a r e s p a r t e d e l m e r c a d o r e le v a n te y r e c ib ir aacute c ie r t o t r a shy

t a m ie n t o 47 B u e n a p a r t e d e e sto s s u s t it u t o s se d e r iv a n d e l m a iacutez

E s c o n v e n ie n t e c o m e n z a r e x a m in a n d o b r e v e m e n te e l m e r c a d o in t e r n a shy

c io n a l d e l a z uacute c a r d a d o s u im p a c t o s o b r e lo s m e r c a d o s c e n t r o a m e r ic a n o s

U n a d e la s c a r a c t e r iacutes t ic a s m aacute s im p o r t a n t e s d e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l d e l

a z uacute c a r e s la s o b r e p r o d u c c ioacute n lo c u a l p r e s io n a a la b a ja e l p r e c io e n e l m e r shy

c a d o in t e r n a c io n a l l ib r e (v eacute a s e la g r aacute f ic a iv 2)

L a s o b r e p r o d u c c ioacute n se d e b e a d o s f a c t o r e s p r in c ip a le s la c r e c ie n t e fa shy

b r ic a c ioacute n d e s u s t it u t o s y e l a u m e n t o d e s p r o p o r c io n a d o d e la p r o d u c c ioacute n d e

a z uacute c a r p o r p a r t e d e p a iacutes e s q u e p o r t r a d ic ioacute n h a b iacute a n s id o r e le v a n t e s i m shy

p o r t a d o r e s n e t o s d e e ste b ie n E n l a g r aacute f ic a iv 3 s e o b s e r v a e l c a m b io s ig shy

n i f ic a t iv o q u e h a t e n id o l a c o m p o s ic ioacute n d e im p o r t a c io n e s d e a z uacute c a r d e

lo s E s t a d o s U n id o s y s u s s u s t it u t o s e n lo s a ntilde o s n o v e n t a D e a h iacute se d e s shy

p r e n d e c la r a m e n t e q u e h a y u n r e m p la z o d e a z uacute c a r p o r o t r o s e d u l c o r a n shy

te s p e ro q u e e sto s uacute lt im o s n o c o m p e n s a n t o ta lm e n te la c a iacuted a e n e l v a lo r d e

la s im p o r t a c io n e s d e lo s a z uacute c a r e s t r a d ic io n a le s E n t r e lo s g r a n d e s im p o r shy

t a d o r e s q u e h a n r e d u c id o d r aacute s t ic a m e n t e s u d e m a n d a e n e l m e r c a d o i n shy

t e r n a c io n a l d e s t a c a n lo s p a iacutes e s d e l a U n ioacute n E u r o p e a 48 lo s E s t a d o s U n i shy

46 Cabe puntualizar que los paiacuteses estudiados no tienen mayor incidencia sobre el precio del azuacutecar en el mercado internacional libre

47 Entre estos uacuteltimos destaca la sacarina que fue descubierta en 1879 pero cuyo ingreso al mercado fue muy difiacutecil por consideraacutersela inicialmente una adulteracioacuten del azuacutecar auteacutentishyca y posteriormente en los antildeos setenta debido a que se la creiacutea una amenaza para la salud aunque las bases cientiacuteficas de ello han sido rebatidas A pesar de que la controversia sobre la sacarina no se ha superado completamente este producto se ha mantenido en el mercado desshyde hace deacutecadas Otro sustituto cercano es el aspartame aprobado en 1981 por la Food and Drug Administration ( f d a ) en los Estados Unidos el potasio acesulfame aprobado en 1988 la sucralosa aprobada en 1998 y la fructosa y la isoglucosa ambas obtenidas a partir de la hishydroacutelisis huacutemeda del maiacutez httpwwwfdagovfeatures1999699_sugarhtml

48 La Unioacuten Europea que originalmente era un gran importadora neta de azuacutecar en los uacutelshytimos antildeos se ha vuelto una exportadora neta de este bien En 2000-2001 se produjeron 1756


d o s 49 y C h i n a 50 e n tre o tro s T a m b ieacute n h a c o n t r ib u id o a la s o b r e o fe r ta m u n shy

d ia l d e a z uacute c a r la in c o r p o r a c ioacute n d e n u e v o s a c to r e s c o m o a lg u n o s p a iacutes e s d e

E u r o p a d e l E s t e ( U c r a n ia p o r e je m p lo )

A u n q u e la a p a r ic ioacute n d e o t r o s e d u lc o r a n t e s e n p r in c ip io d e b e r iacutea h a b e r

d e b i l i t a d o e l c o n c e n t r a d o p o d e r q u e t e n iacutea n lo s g r a n d e s c a r t e le s in t e r n a shy

c io n a le s d e l a z uacute c a r eacute s to s lo g r a r o n a f ia n z a r s e c o n u n a s e r ie d e m e d id a s d e

p r o t e c c ioacute n y a p o y o g u b e r n a m e n t a le s e n p a iacutes e s d e s a r r o l la d o s t a n t o a lo s

p r o d u c t o r e s d e c a ntilde a y d e r e m o la c h a c o m o a lo s r e f in a d o r e s d e a z uacute c a r A s iacute

lo g r a r o n m a n t e n e r m e r c a d o s e s tr a teacute g ic o s e in c lu s o e x p a n d ir c o m o se m e n shy

c io n a b a a n t e r io r m e n t e s u p r o d u c c ioacute n e n c a n t id a d e s c o n s id e r a b le s A u n

c u a n d o lo s E s t a d o s U n id o s y la U n ioacute n E u r o p e a s ig u e n im p o r t a n d o a z uacute c a r

d e lo s p a iacutes e s e n d e s a r r o llo m aacute s c e r c a n o s a s u s aacute r e a s d e in f lu e n c ia mdash A m eacute r i shy

c a L a t in a e n e l p r im e r c a s o y A f r ic a e n e l s e g u n d o mdash a p r e c io s m aacute s a lt o s q u e

lo s d e l m e r c a d o l ib r e in t e r n a c io n a l e llo e s e n f o r m a a c o t a d a p o r v iacutea d e la

a s ig n a c ioacute n d e t a r if a s -c u o t a s d e im p o r t a c ioacute n 51

S i b ie n h a h a b id o a lg u n a s m e d id a s p a r a r e d u c ir la s o b r e p r o d u c c ioacute n d e

a z uacute c a r e n lo s E s t a d o s U n id o s c o m o e n 2 0 0 0 c o n e l p r o g r a m a d e p a g o e n

e s p e c ie a lo s a g r ic u lt o r e s q u e c u lt iv a n e sto s p r o d u c t o s (beet and cantildee sugar Payment-In-Kind [p ik ]) e l im p a c t o d e t a l p r o g r a m a n o h a r e s u e lt o a uacute n e l

p r o b le m a d e s o b r e p r o d u c c ioacute n e n e se p a iacutes 52 E l r e s u lt a d o d e e ste m e c a n is shy

m o fu e u n a r e d u c c ioacute n d e c e r c a d e 9 1 0 0 0 h e c t aacute r e a s e n l a s ie m b r a p r i n c i shy

p a lm e n t e d e r e m o la c h a e n e l a ntilde o s ig u ie n t e S in e m b a r g o a lo a n t e r io r h a y

q u e a g re g a r q u e e n lo s E s t a d o s U n id o s se c o n s u m e n a lr e d e d o r d e 1 2 m i l lo shy

n e s d e t o n e la d a s d e e d u lc o r a n t e s d e r iv a d o s d e l m a iacutez a lim e n t o fu e r te m e n te

s u b s id ia d o y c o n p r e c io s a r t if ic ia lm e n t e b a jo s q u e t a m b ieacute n p r o v o c a n u n a

c o m p e t e n c ia d e s le a l e n e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l53

millones de toneladas de azuacutecar y se consumieron soacutelo 1432 millones de toneladas httpwwwdftmocgothengASEANwsugarphtm

49 El valor de la produccioacuten de azuacutecar crecioacute a una tasa de 4 promedio anualmente entre 1979 y 2000 ( u s d a - n a s s Agricultural Statistics Data Base)

50 China pasoacute de absorber 104 del total de importaciones mundiales de azuacutecar en 1995 a soacutelo 07 en 1998-1999 ( c e p a l 2000)

51 Las tarifas-cuotas son pactadas anualmente en el marco de la Organizacioacuten Internacioshynal del Azuacutecar donde estaacuten representados los principales paiacuteses importadores y los maacutes importantes exportadores de azuacutecar

52 El p ik ofrecioacute a los productores de cantildea o remolacha la posibilidad de dejar de cultivar parte de ellas a cambio de que se les asignara una porcioacuten de los inventarios que mantiene la Commodity Credit Corporation (ccc) del gobierno (que ascendiacutean a 174 000 toneladas de azuacuteshycar refinada) httpwwwsugarca22Aug00Prthtm

53 httpwwwagrodigitalcom

G r aacute f i c a iv 2 Precio internacional del azuacutecar (1972-2000)

H 1 H P rec io im p o rta c ioacute n U E P rec io im p o rta c ioacute n M und ia lE s tad o s U n idos

F u e n t e Fondo Monetario Internacional ( f m i ) ldquoInternational Financial Statisticsrsquorsquo (base de datos)

G r aacute f ic a iv3 Importaciones de los Estados Unidos de azuacutecar y sustitutos

1400000

uuml T o tal a z uacute c a r [ U T otal su s ti tu to s de a z uacute c a r

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exterior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)


E n C e n t r o a m eacute r ic a e l m e r c a d o r e le v a n t e d e l a z uacute c a r a b a r c a s o b r e to d o

e l a z uacute c a r d e c a ntilde a m ie n t r a s q u e e l c o n s u m o d e lo s s u s t it u t o s a uacute n n o o c u p a

u n a p a r t e s ig n if ic a t iv a E n lo g e o g r aacute f ic o e l p r o d u c t o n a c io n a l e s e l m aacute s

im p o r t a n t e p a r a lo s c o n s u m id o r e s p u e s c a s i n o se im p o r t a m ie n t r a s q u e

ta n t o e l n a c io n a l c o m o e l in t e r n a c io n a l c o n s t it u y e n e l m e r c a d o m aacute s im p o r shy

ta n te p a r a lo s p r o d u c t o r e s P a r a G u a t e m a la q u e e x p o r ta b a 6 2 d e s u p r o shy

d u c c ioacute n e n 2 0 0 1 e l m e r c a d o e x te rn o e s e s p e c ia lm e n t e r e le v a n te (v eacute a s e lo s

c u a d r o s iv 8 iv 9 y iv io ) L a p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r se h a m aacute s q u e d u p lic a d o

e n t r e 1 9 8 0 y 2 0 0 0 e n C e n t r o a m eacute r ic a ( u n c r e c im ie n t o m u c h o m aacute s r aacute p id o

q u e e l e x p e r im e n t a d o e n M eacute x ic o e l o tr o e x p o r t a d o r im p o r t a n t e a l m e r c a d o

d e lo s E s t a d o s U n id o s e n e l m is m o p e r io d o ) F in a lm e n t e h a y q u e a g r e g a r

q u e G u a t e m a l a t ie n e e l m a y o r r e n d im ie n t o d e p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r p o r

h e c t aacute r e a d e c a ntilde a c u lt iv a d a ( 8 2 7 t o n e la d a s ) e n c o n t r a s t e c o n 5 2 8 t o n e la shy

d a s e n P a n a m aacute y 6 5 9 e n E l S a lv a d o r q u e s o n lo s p a iacutes e s d e m e n o r r e n d i shy

m ie n t o e n la r e g ioacute n (v eacute a s e e l c u a d r o iv 9 )

E s e s e n c ia l a b o r d a r e l e s t u d io d e l m e r c a d o d e l a c a ntilde a d e a z uacute c a r p a r a

c o m p r e n d e r e l f u n c io n a m ie n t o d e l m e r c a d o d e l a z uacute c a r ( c u a d r o iv 9 ) A p e shy

s a r d e la s d if ic u l t a d e s q u e h a e n f r e n t a d o e ste p r o d u c t o e n lo s m e r c a d o s

in t e r n a c io n a le s la s u p e r f ic ie d e c a ntilde a c o s e c h a d a e n lo s uacute lt im o s 2 0 a ntilde o s se

h a e x te n d id o 7 0 e n la r e g ioacute n E s t e fe n oacute m e n o se h a p r o d u c id o e n g r a n p a r shy

te p o r q u e se c r e a r o n la s c o n d ic io n e s p a r a q u e e sta a c t iv id a d a uacute n s e a r e n t a shy

b le p e s e a l a a d v e r s id a d e n la s c o n d ic io n e s d e d e m a n d a in t e r n a c io n a l

E x is t e a d e m aacute s u n m o n o p s o n io p a r a la in d u s t r ia c a ntilde e r a y a q u e la c o m p r a

d e la c a ntilde a se h a c e c e n t r a l iz a d a m e n t e p o r p a r te d e lo s in g e n io s a z u c a r e r o s

P o r o t r a p a r te la p r o d u c c ioacute n c a ntilde e r a p e s e a la s d if ic u lt a d e s p o r la s q u e

a t r a v ie s a la in d u s t r ia a z u c a r e r a c o n t in uacute a c e n t r aacute n d o s e e n la p r o d u c c ioacute n d e

a z uacute c a r y n o h a lo g r a d o d iv e r s if ic a r s e s ig n if ic a t iv a m e n t e A s iacute a u n q u e h a

c r e c id o l a p r o d u c c ioacute n d e a lc o h o l y la g e n e r a c ioacute n d e e le c t r ic id a d a p a r t i r

d e l b a g a z o s u p r in c ip a l u s o s ig u e s ie n d o e n g r a n m e d id a l a p r o d u c c ioacute n d e

a z uacute c a r E s t o se ju s t i f i c a e n b u e n a p a r t e p o r q u e e l a lc o h o l q u e p o d r iacutea s e r

u n a a lt e r n a t iv a a t r a c t iv a n o se h a c o n s o lid a d o p u e s s u s c o s t o s d e p r o d u c shy

c ioacute n y p r e c io s o n p o c o c o m p e t it iv o s c o n r e s p e c to a ig u a l p r o d u c t o f a b r ic a shy

d o c o n o tr o s in s u m o s

E l m e r c a d o d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r y d e l a z uacute c a r r e f in a d o e n la r e g ioacute n c e n shy

t r o a m e r ic a n a e s taacute c o m p u e s t o p o r u n u n iv e r s o m u y g r a n d e d e p r o d u c t o r e s

d e c a ntilde a y u n a p r o d u c c ioacute n m u c h o m aacute s c o n c e n t r a d a d e a z uacute c a r s in r e f in a r y

r e f in a d o e n lo s in g e n io s r e s p e c t iv a m e n t e E n 2 0 0 2 h a b iacutea 6 1 in g e n io s e n lo s

s e is p a iacutes e s e s t u d ia d o s l a m a y o r iacutea c o n c e n t r a d o s e n G u a t e m a la ( 1 7 ) y C o s shy

ta R i c a ( 1 6 ) e n ta n t o q u e P a n a m aacute t e n iacutea e l m e n o r n uacute m e r o d e e llo s (c u a tr o )

E n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacutes e s e x iste a lg u n a in s t it u c ioacute n d e l s e c t o r p r iv a d o p o r

lo g e n e r a l a u t oacute n o m a q u e se e n c a r g a d e h a c e r u n n e x o e n tr e lo s p r o d u c t o shy

r e s d e c a ntilde a y lo s in g e n io s (v eacute a s e e l c u a d r o i v i l )

Poder de mercado

E x is t e c ie r t a p a r a d o ja c o n re s p e c to a l p o d e r e je r c id o p o r lo s p r o d u c t o r e s e n

lo s m e r c a d o s d e a z uacute c a r M ie n t r a s q u e a e s c a la in t e r n a c io n a l e l g r a d o d e

c o n c e n t r a c ioacute n d e la s e x p o r t a c io n e s h a d is m in u id o a l in c o r p o r a r s e u n m a shy

y o r n uacute m e r o d e p a iacutes e s c o m o o fe r e n te s d e e se b ie n l a c o n c e n t r a c ioacute n d e s u

p r o d u c c ioacute n e n e l p la n o n a c io n a l se h a m a n t e n id o o h a a u m e n t a d o ta n to e n

p a iacutes e s d e s a r r o lla d o s c o m o e n d e s a r r o llo D e h e c h o e l r e s p a ld o a lo s p r o d u c shy

to r e s a z u c a r e r o s e n lo s E s t a d o s U n id o s se r e d o b loacute a p r in c ip io s d e lo s a ntilde o s

o c h e n t a lo c u a l le s a y u d oacute a m a n t e n e r s u p o d e r s u s t a n c ia l d e m e r c a d o

L o s g o b ie r n o s d e lo s p a iacutes e s in d u s t r ia l iz a d o s h a n r e s p a ld a d o a s u s p r o shy

d u c t o r e s d e a z uacute c a r p o r t r a t a r s e d e u n s e c t o r e s t r a t eacute g ic o E n lo s E s t a shy

d o s U n id o s p o r e je m p lo e n 1 9 9 6 la c a ntilde a d e a z uacute c a r y la r e m o la c h a se p r o shy

d u c iacutea n e n 1 7 e s ta d o s L a p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r y d e s u s t it u t o s e n c o n ju n t o

g e n e r a b a 4 2 0 0 0 0 e m p le o s e n 4 2 e s t a d o s y c o n t r ib u iacutea c o n 2 7 0 0 0 m il lo n e s


C uadro iv8 Coeficiente del volumen de exportaciones de azuacutecarvolumen de produccioacuten total de azuacutecar en el istmo centroamericano (1990-2001)

(p o r c e n ta je s )

Paiacutes 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2 007laquo

T otal 36 6 1 4 9 8 5 4 0 5 8 4 8 1 2 6 1 6 9 4 8 7 2 5 5 2 3 55 5 5C o sta R ica 2 7 2 2 4 6 7 4 3 3 9 8 3 1 9 5 4 3 1 3 3 9 2 2 3 8 0 2 39 4 1E l S a lv a d o r 1641 2 9 5 0 2 4 4 8 3 6 8 0 53 51 3 4 9 0 52 11 6 1 2 5G u a tem a la 4 1 3 5 6 6 9 4 5 2 4 8 5 7 6 5 8 4 7 9 68 21 7 0 6 9 6 1 9 4H o n d u r a s 1 4 8 9 7 2 2 8 5 2 10 3 2 8 5 2 4 7 3 7 6 9 3 8 5 6N ic a ra g u a 5 3 0 3 3 2 0 2 3 6 9 3 5 9 1 0 3 5 1 5 3 1 9 0 5 1 9 3 6 4 8 7P a n a m aacute 6 7 3 6 3 6 4 8 3 4 1 3 3 8 9 5 3 7 8 8 19 04 4 4 2 5 2 1 4 6

a Cifras preliminaresF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de cifras de

la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroamericana ( s i e c a ) y caacutelculos propios

C u a d r o iv9 Superficie cosechada produccioacuten y rendimiento de cantildea de azuacutecar y produccioacuten de azuacutecar en el istmo centroamericano

y Meacutexico (1980-2000)

Paiacutes 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000a

Superficie cosechadab istmocentroamericano 256 272 306 362 406 439 437 440 438

Costa Ricac 34 37 30 43 43 43 44 46 46El Salvador1 27 39 43 49 63 83 16 77 77Guatemalad 70 72 123 150 175 180 182 182 182Hondurasldquo 40 45 41 42 43 44 45 46 47Nicaragua1 38 41 40 43 Al 51 53 54 51Panamaacuteds 49 38 31 35 35 37 36 34 34Meacutexicoh 546 488 571 571 622 615 631 643 634

Produccioacutenistmocentroamericano 16 823 18148 22197 26906 30359 34 803 33 864 31 811 32 667

Costa Rica 2 199 2449 2436 3 233 3439 3153 3 682 3 670 3 363El Salvador 1824 3 155 3 296 3 557 4 376 5495 5 263 5199 5 071Guatemala 5486 5 696 9935 13 033 14793 17 666 15 645 14339 15 056Honduras 2 865 2 989 2 892 3 059 3 580 3 637 4056 3 055 3 688Nicaragua 2 372 2240 2 348 2412 2412 2 869 3419 3 735 3 678Panamaacute 2077 1619 1290 1612 1760 1982 1799 1814 1812Meacutexico 36480 34 400 39 908 44 324 44295 44465 47130 42101 44302

Rendimiento)istmocentroamericano 651 652 687 683 697 716 738 690 708

Costa Rica 656 671 826 757 803 735 833 798 731El Salvador 686 816 774 726 695 660 690 675 659Guatemala 788 787 811 869 845 982 860 788 827Honduras 716 667 709 723 829 825 901 664 785Nicaragua 632 547 580 561 515 564 649 686 715Panamaacute 426 424 420 466 498 529 495 526 528Meacutexico

Produccioacuten de azuacutecar

669k

705 699 777 712 723 747 655 698

istmocentroamericano 1372 1687 1980 2499 2 929 3 352 3149 3231 3 444

Costa Rica 202 236 230 312 333 314 358 379 351El Salvador 179 268 273 310 399 473 456 434 493Guatemala 448 590 975 1295 1 517 1792 1 583 1655 1693Honduras 185 213 182 184 227 241 247 222 330Nicaragua 185 230 208 277 316 373 331 364 420Panamaacute 174 151 111 121 137 160 175 177 156Meacutexico 2 603 3228 3 174 4 278 4 378 4 544 5174 4 696 4918

ldquoCifras preliminares bMiles de hectaacutereas ldquoCorresponde al ciclo agriacutecola el antildeo calendashyrio indicado se refiere al segundo antildeo del ciclo dCorresponde al ciclo agriacutecola el antildeo calenshydario indicado se refiere al primer antildeo del ciclo ldquoCorresponde al antildeo calendario Se refiere a la superficie cultivada fSe refiere al antildeo calendario calculado sobre la base de 60 del ciclo agriacutecola del antildeo anterior y 40 del ciclo agriacutecola en estudio Se refiere a superficie sembrashyda bCorresponde al antildeo calendario Miles de toneladas iexclToneladas por hectaacuterea kIncluye azuacutecar cruda y refinada

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) Inform acioacuten baacutesica del sector agropecuario Subregioacuten N orte de Am eacuterica Latina y el Caribe ( l c m e x l 5 0 6 ) Sede Subregional de la CEPAL en Meacutexico Meacutexico diciembre 2001

C u a d r o iv io Exportaciones de azuacutecar del istmo centroamericano (2000)(m ile s d e d oacute la r e s )

Costa Rica Valor a

El Salvador Valor a

Guatemala Valor a

Honduras Valor a


Panamaacute Valor ldquo

T otal a zuacute ca r 2 9 7 8 5 0 5 4 43 9 3 4 3 2 8 1 9 6 0 3 1 7 2 6 14 3 9 8 1 09 3 6 1 3 6 5 74 19 9 3 6 2 5 8

0 6 1 1 1A zuacute ca r d e ca ntilde a s in r entilde n a r 28 605 0 5 2 3 9 9 7 2 2 9 8 190 781 7 0 7 10 5 9 0 0 8 0 9 6 2 3 153 1 9 8 8 7 2 5 8

0 6 1 1 2A zuacute ca r d e r em o la ch a s in r e fiacuten a r 0 0 0 0

0 6 1 2 1C on a d ic ioacute n d e su s ta n c ia s sa p o riacutefera s o c o lo r a n te s 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 9 001

0 6 1 2 9O tros 1 0 0 0 10 0 0 0 8 0 0 0 0 0 0 0 26 4 3 8 4 2 0 __ __

0 6 1 5 1M ela za d e c a ntilde a 1 157 0 0 2 3 9 5 2 0 2 9 5 1 8 3 0 1 9 3 8 0 8 0 2 9 75 0 01 __ __

0 6 1 5 9M ela za d e a zuacute ca r d e r em o la c h a y o tra s m e la z a s 22 0 0 0 59 0 0 0

a Porcentaje del total de exportaciones de bienes realizadas por el paiacutesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exteshy



d e d oacute la r e s a l p ib 54 E s t o s m o t iv o s p a r a r e g u la r y p r o t e g e r e l m e r c a d o d e l

a z uacute c a r e n lo s E s t a d o s U n id o s s o n lo s m is m o s p o r lo s c u a le s lo s g o b ie r n o s

d e lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s t a m b ieacute n lo h a n h e c h o d a d o q u e la p r o d u c shy

c ioacute n d e a z uacute c a r es e s t r a t eacute g ic a e n la g e n e r a c ioacute n d e e m p le o s r u r a le s e n e l PIB a g r iacutec o la y m a n u f a c t u r e r o y e n e l c o m e r c io in t e r n a c io n a l E n 2 0 0 0 l a p r o shy

d u c c i oacute n d e c a ntilde a d e a z uacute c a r r e p r e s e n t a b a e n t r e 3 y 8 d e l a p r o d u c c ioacute n

a g r o p e c u a r ia e n C e n t r o a m eacute r ic a 55 S i n e m b a r g o lo s in s t r u m e n t o s d e p r o shy

t e c c ioacute n e n u n o y o tr o g r u p o s d e p a iacutes e s s o n m u y d ife re n te s e n lo s p a iacutes e s in shy

d u s t r ia l iz a d o s s o n e n o r m e m e n t e m aacute s s oacute lid o s q u e e n lo s p a iacutes e s e n d e s a r r o shy

l lo d e b id o a s u m a y o r c a p a c id a d d e f in a n c ia m ie n t o E n e ste uacute lt im o c a s o n o

s oacute lo h a y fu e r te s b a r r e r a s a la e n t r a d a d e la s im p o r t a c io n e s s in o q u e a d e shy

m aacute s e x is te n e n o r m e s s u b s id io s a l s e c t o r a z u c a r e r o ( y t a m b ieacute n a lo s e d u lc o shy

r a n te s s u s t it u t o s b a s a d o s e n e l m a iacutez d a d o e l s u b s id io q u e r e c ib e s u c u lt iv o )

L a p r o t e c c ioacute n a lo s p r o d u c t o r e s d e a z uacute c a r e n lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s

uacute n ic a m e n t e d e s c a n s a s o b r e m e d id a s a r a n c e la r ia s ( c o n g r u e n t e s c o n la s

r e g la s d e la om c)L o s e f e c t o s d e la s d is t o r s io n e s e n e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l s e h a n

t r a n s f e r id o c o m p le t a m e n t e a lo s p r e c io s l ib r e s in t e r n a c io n a le s q u e e s t aacute n

p o r d e b a jo d e lo s c o s to s d e p r o d u c c ioacute n e n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacutes e s d e l m u n shy

d o y la s c o n s e c u e n c ia s la s h a n p a g a d o s o b r e to d o a q u e lla s e m p r e s a s q u e

n o t ie n e n m e r c a d o c a u t iv o y n o p u e d e n c o m p e t ir e n e l m e r c a d o l ib r e la s

c u a le s se e n c u e n t r a n p r in c ip a lm e n t e e n lo s p a iacutes e s e n d e s a r r o llo E n C e n t r o shy

a m eacute r ic a a lg u n o s in g e n io s c o m o se v e r aacute m aacute s a d e la n t e n o h a n p o d id o c o m shy

p e t ir e n e s ta s c ir c u n s t a n c ia s a r a iacutez d e s u r e tr a s o t e c n o loacute g ic o y lo s b a jo s p r e shy

c io s d e l m e r c a d o lib r e

E s c o m uacute n q u e e x is t a u n a in t e g r a c ioacute n v e r t ic a l e n tr e la s r e f in a d o r a s d e

a z uacute c a r y s u d is t r ib u c ioacute n a s iacute c o m o e n t r e la p r o d u c c ioacute n d e c a ntilde a la r e f in a shy

c ioacute n d e a z uacute c a r y s u d is t r ib u c ioacute n D e h e c h o a p e s a r d e l g r a n n uacute m e r o d e p r o shy

d u c t o r e s d e c a ntilde a q u e e x iste h a y u n m o n o p s o n io e n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacutes e s

d e m o d o q u e la c a ntilde a se a d q u ie r e d e m a n e r a c e n t r a l iz a d a L o s m e r c a d o s d e

l a c a ntilde a d e a z uacute c a r y d e l a z uacute c a r e s taacute n r e g u la d o s e n to d o s lo s p a iacutes e s e s t u d ia shy

d o s E s t aacute d e f in id o e l p r e c io a l q u e se p u e d e v e n d e r e l p r o d u c t o e n e l m e r c a shy

d o in t e r n o c u aacute n t a c a ntilde a d e a z uacute c a r y a z uacute c a r r e f in a d o p u e d e n p r o d u c ir s e

c a d a a ntilde o p a r a e l m e r c a d o in t e r n o y p a r a e l e x te r n o y e ste uacute lt im o se d e f in e

c o n b a s e e n la s c u o t a s a s ig n a d a s a n u a lm e n t e p o r lo s E s t a d o s U n id o s

54 Testimonio del representante de la industria azucarera de los Estados Unidos H ouse Agriculture Com mittee Hearing on State Trading Enterprises 12 de septiembre de 1996

55 c e p a l ( 2 0 0 1 )


C u a dr o iv i l Produccioacuten de cantildea de azuacutecar y azuacutecar en el istmo centroamericano

Paiacutes Produccioacutencantildea

ingenios2000

Nuacutem de ingenios

Asociaciones de azucareros

Distribuidores de azuacutecar

C o sta R ica n a a 16 L iga A g r iacuteco la e In d u str ia l d e la C antilde a d e A zuacute ca r ( l a i c a )

LAICA

E l S a lv a d o r 5 10 A so c ia c ioacute n A zu ca rera d e E l S a lv a d o r

D istr ib u id o r d e A zuacute ca r (D izu ca r)

G u a tem a la 40 17 A so c ia c ioacute n d eA zu ca rero s d e G u a te shym a la (A sa zg u a )

C o m etro y su b s id ia r ia (A lcaacutezar)

H o n d u r a s 60 7 A so c ia c ioacute n d e A zu ca rero s

L a d is tr ib u c ioacute n la h a c e n lo s p r o p io s in g e n io s a z u c a re ro s

N ic a ra g u a n a 7 C o m iteacute N a c io n a l d e P ro d u cto res d e A zuacute ca r ( c n p a )

E m p r e sa D isc o

P a n a m aacute 44 4 C o n se jo d e l A zuacute car

a La gran mayoriacutea son productores independientesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) Istm o Centroamerishy

cano fomento y m odernizacioacuten del sector agroexportador Los casos del azuacutecar el banano y el cafeacute ( l c m e x L 4 2 9 ) Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico Meacutexico y datos oficiales de los paiacuteses

H a s t a f in e s d e lo s a ntilde o s o c h e n t a e l E s t a d o d e s e m p e ntilde oacute u n p a p e l im p o r shy

ta n te e n t o d a s la s e ta p a s d e p r o d u c c ioacute n d e l a z uacute c a r e n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacute shy

se s (e x c e p to G u a t e m a la d o n d e la a c t iv id a d s ie m p r e h a e s ta d o e n m a n o s d e l

s e c to r p r iv a d o ) d e t e r m in a n d o p r e c io s y c a n t id a d e s E s t a s it u a c ioacute n h a c a m shy

b ia d o s oacute lo e n la m e d id a e n q u e lo s g o b ie r n o s h a n t r a s p a s a d o lo s in g e n io s

q u e e s t a b a n b a jo s u d o m in io a l s e c to r p r iv a d o y e n q u e la r e g u la c ioacute n m is shy

m a h a p a s a d o a m a n o s d e e ste s e c to r e n m u c h o s c a s o s D e h e c h o e n v a r io s

p a iacutes e s in c lu s o p o r le y se e s ta b le c e n d is p o s ic io n e s p a r a q u e lo s p r o d u c t o r e s

d e c a ntilde a e in g e n io s o p e r e n c o m o u n c a r t e l A u n q u e la e s t r u c t u r a d e s c r it a

p a r a la in d u s t r ia a z u c a r e r a y la s f o r m a s d e r e g u la c ioacute n m e n c io n a d a s p r e d o shy

m in a n la s it u a c ioacute n d e lo s d is t in t o s p a iacutes e s v a r iacutea


Costa RicaE l m e r c a d o d e l a c a ntilde a e l a z uacute c a r y s u d is t r ib u c ioacute n e s t aacute n c o m p le t a m e n t e

r e g u la d o s E x is t e u n a c o r p o r a c ioacute n n o e s ta ta l mdash la L ig a A g r iacutec o la e In d u s t r ia l

d e la C a ntilde a d e A z uacute c a r ( la ic a )mdash q u e m a n e ja la s r e la c io n e s e n tre lo s p r o d u c t o shy

r e s d e c a ntilde a y la in d u s t r ia r e f in a d o r a y e n tr e eacute s ta y la c o m e r c ia l iz a c ioacute n d e

a z uacute c a r L a L e y O r g aacute n ic a d e la A g r ic u lt u r a e I n d u s t r ia d e la C a ntilde a d e A z uacute c a r

n uacute m 7 8 1 8 (d e 1 9 9 8 ) d e t e r m in a la s f u n c io n e s d e la la ic a c u y a f in a l id a d es

m a n t e n e r u n r eacute g im e n e q u it a t iv o d e r e la c io n e s e n tr e lo s p r o d u c t o r e s d e la

c a ntilde a y lo s in g e n io s d e a z uacute c a r q u e g a r a n t ic e a c a d a s e c to r u n a p a r t ic ip a c ioacute n

r a c io n a l y ju s t a a s im is m o o r d e n a r p a r a e l d e s a r r o llo oacute p t im o y la e s t a b i l i shy

d a d d e la a g r o in d u s t r ia lo s fa c to r e s q u e in t e r v ie n e n ta n to e n la p r o d u c c ioacute n

d e l a c a ntilde a c o m o e n l a e la b o r a c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n d e s u s p r o d u c t o s rdquo A s i shy

m is m o se d e b e a g re g a r q u e la le y n uacute m 7 8 1 8 p re v a le c e s o b r e c u a lq u ie r o tra

d e ig u a l ra n g o d e f o r m a q u e c o n e llo se e l im in a la p o s ib il id a d d e q u e e l s e c shy

t o r a z u c a r e r o se v e a f o r z a d o a a c a t a r la le y d e c o m p e t e n c ia d e e se p a iacutes E l

r e g la m e n t o d e la le y n uacute m 7 8 1 8 e s ta b le c e la s n o r m a s t eacute c n ic a s d e la c a l id a d

d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r q u e d e b e n c u m p l ir lo s p r o d u c to r e s A s im is m o la la ic a

d e f in e la c u o t a n a c io n a l d e p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r a n t e s d e in ic ia r s e c a d a

z a f r a y la f o r m a e n q u e e sta c u o t a se d is t r ib u y e e n tre lo s d is t in t o s p r o d u c t o shy

re s P o r uacute lt im o la le y c o n s id e r a q u e lo s e x c e d e n te s d e c a ntilde a se p u e d a n d e d ic a r

a la p r o d u c c ioacute n d e a lc o h o l a u n q u e e sta a c t iv id a d n o h a s id o m u y r e n ta b le

L a la i c a e s ta b le c e l a m o d a lid a d y e l m o n t o m iacuten im o d e c a ntilde a q u e lo s i n shy

g e n io s d e b e n c o m p r a r a lo s p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s (d e lo s in g e n io s

a z u c a r e r o s ) 56 a u n d e t e r m in a d o p r e c io ( f ija d o p o r la m is m a c o r p o r a c ioacute n ) y

c o n s id e r a p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s a to d o s a q u e llo s q u e o b te n g a n h a s t a

5 0 0 0 t o n e la d a s d e c a ntilde a p o r z a f r a ( p r o d u c id a s e n u n o o m aacute s in g e n io s d e la

m is m a z o n a ) L a c a ntilde a q u e e x c e d a e s a c a n t id a d n o r e c ib e e l p r e c io f i ja d o

p o r la la i c a L o s p r o d u c t o r e s q u e g e n e r a n h a s t a 1 5 0 0 t o n e la d a s d e c a ntilde a

s o n p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s m e d ia n o s y p e q u e ntilde o s y g o z a n d e c o n shy

d ic io n e s m e jo r e s q u e lo s p r o d u c t o r e s g r a n d e s p u e s t ie n e n d e r e c h o a q u e

p r aacute c t ic a m e n t e t o d a s u p r o d u c c ioacute n s e a in c o r p o r a d a a la c u o t a m ie n t r a s

q u e lo s c a ntilde e r o s m aacute s g r a n d e s (e n tr e 1 5 0 0 y 5 0 0 0 to n e la d a s ) s oacute lo t ie n e n d e shy

r e c h o a c o lo c a r a lr e d e d o r d e 6 0 d e s u p r o d u c c ioacute n e n la c u o t a d e p r o d u c shy

c ioacute n n a c io n a l

56 Se entiende que quienes producen asociados al ingenio que son copropietarios de los inshygenios no pueden vender su producto a la l a i c a para que luego eacutesta se lo venda al ingenio En este caso hay un trato directo entre el productor de cantildea y el productor de azuacutecar y en algunas ocasiones eacuteste es el mismo


El SalvadorE x is t e n a lr e d e d o r d e 5 0 0 0 c a ntilde e r o s d e lo s c u a le s a p r o x im a d a m e n t e d o s te r shy

c e r a s p a r t e s e s t aacute n in t e g r a d o s e n a s o c ia c io n e s m ie n t r a s q u e lo s r e s t a n t e s

s o n p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s L a in t e g r a c ioacute n v e r t ic a l e n tr e lo s in g e n io s y la p r o d u c c ioacute n d e c a ntilde a e s l im it a d a A p a r t ir d e la r e f o r m a a g r a r ia d e p r in c i shy

p io s d e lo s a ntilde o s o c h e n t a c a m b ioacute la f o r m a d e t e n e n c ia d e la t ie r r a y a c t u a lshy

m e n t e s oacute lo a lr e d e d o r d e 5 d e la c a ntilde a e s c u lt iv a d a p o r lo s p r o p io s in g e shy

n io s m ie n t r a s q u e e l r e s t o q u e d oacute a c a r g o d e p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s

( 3 0 ) o d e c o o p e r a t iv a s d e a g r ic u lt o r e s ( 6 5 ) 57 L o s c a ntilde e r o s e s t aacute n a g r u p a shy

d o s e n tre s o r g a n iz a c io n e s ( P r o c a ntilde a A g r o c a ntilde a y aces)H a s t a 1 9 8 9 e l I n s t it u t o N a c io n a l d e l A z uacute c a r ( In a z uacute c a r ) p o s e iacutea la m a y o shy

r iacutea d e lo s in g e n io s t e n iacutea e l m o n o p o lio d e la c o m p r a d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r y

se e n c a r g a b a d e l a r e f in a c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n 58 D e s d e e n to n c e s e l s e c shy

t o r h a p a s a d o p o r u n p r o c e s o d e d e s r e g u la c ioacute n d e p r e c io s d e p r iv a t iz a c ioacute n

d e in g e n io s 59 y d e d e s a p a r ic ioacute n d e l m o n o p o lio q u e r e p r e s e n t a b a e l I n a shy

z uacute c a r 60 E n 2 0 0 2 o p e r a b a n 1 0 in g e n io s e n e l p a iacutes d e lo s c u a le s n u e v e e r a n

p r iv a d o s y u n o s o lo e s t a t a l a u n q u e t a m b ieacute n e s t a b a e n p r o c e s o d e p r iv a t i shy

z a c ioacute n ( J ib o a ) D e t o d a s f o r m a s e l E s t a d o e je r c e a m p l io c o n t r o l s o b r e e l

m e r c a d o d e a z uacute c a r y c a ntilde a S e g uacute n la le y d e 2 0 0 1 q u e r e g u la la a g ro in d u s t r ia

a z u c a r e r a lo s in g r e s o s d e l a z a f r a d e b e n d is t r ib u ir s e e n 5 4 5 p a r a lo s

c a ntilde e r o s y e n 4 5 5 p a r a lo s in g e n io s p r o d u c t o r e s

L o s m aacute r g e n e s d e g a n a n c ia s e n E l S a lv a d o r a lc a n z a n e n tre 2 0 y 2 2 d e l

p r e c io f in a l d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r d e 4 5 e n e l in g e n io a z u c a r e r o y d e 1 3

e n l a d is t r ib u c ioacute n e n 1 9 9 7 S i n e m b a r g o la s f a l la s e n in f r a e s t r u c t u r a e n

p u e r to s c a r r e t e r a s y t e le c o m u n ic a c io n e s h a c e n m e n o s r e n t a b le e s ta a c t iv i shy

d a d d e lo q u e s e r iacutea e n u n e n t o r n o m aacute s f a v o r a b le d e b id o a lo s c o s t o s d e

t r a n s a c c ioacute n q u e e llo s ig n if ic a p a r a e l e x p o r t a d o r y lo s d is t r ib u id o r e s 61

GuatemalaL a in d u s t r ia a z u c a r e r a e n G u a t e m a la s ie m p r e h a s id o d e p r o p ie d a d p r iv a shy

d a a d if e r e n c ia d e lo s u c e d id o e n o t r o s p a iacutes e s d e C e n t r o a m eacute r ic a y n o h a

57 Pratt y Peacuterez (1997)58 En la actualidad el mercado del azuacutecar es regulado por la Ley de la Produccioacuten Indusshy

trializacioacuten y Comercializacioacuten de la Agroindustria Azucarera de El Salvador Decreto nuacutem 490 Diario Oficial 17 de agosto de 2001

59 Soacutelo un ingenio Jiboa es auacuten del sector puacuteblico60 Figueroa y Brenes (1998)61 Ibidem


r e c ib id o m a y o r e s s u b s id io s d e l E s t a d o T o d o s lo s in g e n io s se a g r u p a n b a jo

la A s o c ia c ioacute n d e A z u c a r e r o s d e G u a t e m a la (A s a z g u a ) q u e es u n e n te a u t oacute shy

n o m o L a d is t r ib u c ioacute n in t e r n a d e l a z uacute c a r se r e a l iz a a t r a v eacute s d e e m p r e s a s

c o n s t it u id a s p o r lo s p r o p io s in g e n io s a z u c a r e r o s d e la s c u a le s la m aacute s i m shy

p o r t a n t e e s C o m e t r o y s u s u b s id ia r ia A lc aacute z a r q u e p o s e e la s uacute n ic a s c u a t r o

m a r c a s d e l m e r c a d o n a c io n a l d e a z uacute c a r E s p r aacute c t ic a m e n t e im p o s ib le q u e se

in t e g r e n n u e v a s d is t r ib u id o r a s c o n n u e v a s m a r c a s d a d o q u e lo s in g e n io s

t ie n e n u n c o m p r o m is o im p liacutec it o d e s oacute lo c o m e r c ia l iz a r e l p r o d u c t o a tr a v eacute s

d e s u s p r o p ia s d is t r ib u id o r a s 62

PanamaacuteL a p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r se e n c u e n t r a t a m b ieacute n m u y c o n c e n t r a d a H a c i a

f in e s d e lo s n o v e n t a lo s d o s in g e n io s p r iv a d o s p r o d u c iacutea n 8 7 y lo s o r ig i shy

n a lm e n t e e s ta ta le s 1 3 d e l to ta l d e l a z uacute c a r o f r e c id o e n e l m e r c a d o n a c io n a l

E s t a s p r o p o r c io n e s s o n e l r e s u lt a d o d e u n a d is t r ib u c ioacute n d e l m e r c a d o c o n

b a s e e n u n m e m o r a n d o d e e n t e n d im ie n t o f ir m a d o e n 1 9 8 3 e n tr e lo s in g e shy

n io s p r iv a d o s y p uacute b l ic o s E s t e m e m o r a n d o e s t a b a m o t iv a d o p o r l a r e d u c shy

c ioacute n d e la c u o t a d e e x p o r t a c io n e s d e a z uacute c a r a lo s E s t a d o s U n id o s p a r a c u shy

y o a b a s t e c im ie n t o se h a b iacutea n c r e a d o lo s in g e n io s e s ta ta le s o r ig in a lm e n t e y

p o r la b a ja d e p r e c io s d e l a z uacute c a r a e s c a la in t e r n a c io n a l s it u a c io n e s a m b a s

q u e in d u c iacutea n a e sto s in g e n io s a c o m p e t ir c o n lo s p r iv a d o s p o r e l m e r c a d o

n a c io n a l P o r o tr a p a r te a u n q u e n o se h a p o d id o d e m o s tra r h a y s o s p e c h a s

d e q u e lo s in g e n io s p r iv a d o s se h a b r iacutea n c o lu d id o p a r a la f i ja c ioacute n d e lo s p r e shy

c io s d e l a z uacute c a r A d ic io n a lm e n t e d e b id o a s u e le v a d a p r o t e c c ioacute n a d e m aacute s d e

a lg u n o s p r o b le m a s d e in e f ic ie n c ia ta n to e n la p r o d u c c ioacute n d e c a ntilde a c o m o e n

la r e f in a c ioacute n lo s p r e c io s e n e l m e r c a d o lo c a l s o n m u y s u p e r io r e s a a q u e llo s

d e lo s m e r c a d o s in t e r n o s d e lo s d e m aacute s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s C a b e a g r e shy

g a r a lo a n t e r io r q u e e n P a n a m aacute a l m e n o s h a s t a 1 9 9 7 n o e x is t iacutea u n a c o m shy

p e t e n c ia s ig n if ic a t iv a p o r p a r te d e lo s s u s t it u t o s d e l a z uacute c a r es d e c ir e l ja r a shy

b e d e m a iacute z d e a lt a f r u c t o s a p a r a u s o i n d u s t r ia l y l a s a c a r in a e n d iv e r s a s

p r e s e n t a c io n e s a uacute n n o o c u p a b a n u n p o r c e n t a je r e le v a n t e e n e l m e r c a d o

n a c io n a l a u n q u e n o h a y q u e d e s c a r t a r e n e l f u t u r o u n a m a y o r p r e s e n c ia d e

e sto s p r o d u c t o s e n e l m e r c a d o E l c aacute lc u lo d e la s g a n a n c ia s e x t r a o r d in a r ia s

o b t e n id a s p o r lo s p r o d u c t o r e s p a n a m e ntilde o s d e a z uacute c a r e r a d e 1 6 2 5 m il lo n e s

d e d oacute la r e s o 6 5 d oacute la r e s p o r h a b it a n t e 63

62 Pratt y Peacuterez (1997)63 Clicac (1997)


HondurasO p e r a n sie te e m p r e s a s p r o d u c t o r a s d e a z uacute c a r y u n g r a n n uacute m e r o d e p e q u e shy

ntilde o s p r o d u c t o r e s d e c a ntilde a in d e p e n d ie n t e s 64 L a in d u s t r ia a z u c a r e r a e s la se shy

g u n d a e n im p o r t a n c ia e n e ste p a iacutes L a m a y o r iacutea d e la s v e n t a s d e a z uacute c a r se

r e a l iz a e n e l m e r c a d o n a c io n a l a u n c u a n d o e x is t e u n a c o m e r c ia l iz a c ioacute n

m a r g in a l a l e x te r io r E n e l p e r io d o 1 9 8 6 - 1 9 9 0 la e x p o r t a c ioacute n d e l p r o d u c t o

re le v a n te e n t eacute r m in o s d e v a lo r r e p r e s e n toacute 8 0 0 0 d oacute la r e s c a n t id a d p o c o s ig shy

n if ic a t iv a e n la s e x p o r t a c io n e s to ta le s d e C e n t r o a m eacute r ic a

C a d a u n a d e e s a s e m p r e s a s l le v a a c a b o t a r e a s d e c o m e r c ia l iz a c ioacute n y

d is t r ib u c ioacute n p o r lo q u e n o h a y n in g uacute n t ip o d e in t e r m e d ia r io e n e l m e r c a d o

re le v a n te S u c e d e lo m is m o e n e l m e r c a d o d e in s u m o s d o n d e n o e x iste in s shy

t it u c ioacute n a lg u n a d e g o b ie r n o q u e r e g u le o f u n ja c o m o in t e r m e d ia r io c o m e r shy

c ia l e n tre lo s p r o d u c t o r e s d e c a ntilde a y lo s in g e n io s

P r aacute c t ic a m e n t e n o h a h a b id o u n a e x p e r ie n c ia e n c o m p e t e n c ia d e p r e shy

c io s a u n q u e eacute sto s n o e s t aacute n ldquor e g u la d o s rdquo o f ic ia lm e n t e p o r e l g o b ie r n o e n la

p r aacute c t ic a eacute ste m a n t ie n e u n a v ig i la n c ia c o n t in u a s o b r e e llo s m e d ia n t e la r e shy

c o m e n d a c ioacute n d e u n v a lo r m aacute x im o 65 D e h e c h o q u ie n t o m a la d e c is ioacute n d e l

p r e c io d e m e r c a d o d e l a z uacute c a r es la A s o c ia c ioacute n d e A z u c a r e r o s o r g a n is m o e m shy

p r e s a r ia l f o r m a d o p o r lo s s ie te in g e n io s p r iv a d o s q u e e x is te n e n H o n d u r a s

NicaraguaL o s in g e n io s h a n c a m b ia d o r e p e t id a s v e c e s d e f o r m a d e p r o p ie d a d P o r

e je m p lo e l in g e n io a z u c a r e r o M o n t e lim a r q u e f u e r a p a r t e d e lo s b ie n e s

c o n f is c a d o s p o r e l g o b ie r n o s a n d in is t a fu e p r iv a t iz a d o d u r a n t e e l g o b ie r n o

d e V io le t a C h a m o r r o I g u a lm e n t e o c u r r ioacute c o n e l in g e n io S a n A n t o n io q u e

fu e e x p r o p ia d o e n 1 9 8 8 y d e v u e lto a s u s d u e ntilde o s e n 1 9 9 2 E l in g e n io p e r te shy

n e c e a c t u a lm e n t e a N ic a r a g u a S u g a r S t a t e s L im it e d q u e h a e m p r e n d id o

u n p r o g r a m a d e in v e r s io n e s c o n e l o b je t iv o d e in c r e m e n t a r lo s n iv e le s d e

p r o d u c c ioacute n e f ic ie n c ia y r e n t a b il id a d A p a r t ir d e 1 9 9 9 se in s t a loacute e n e l in g e shy

n io u n a r e d d e f ib r a oacute p t ic a p a r a lo g r a r u n m a y o r c o n t r o l d e l a p r o d u c t iv i shy

d a d y t r a n s m it ir r aacute p id a m e n t e l a in f o r m a c ioacute n s o b r e to d o s lo s p r o c e s o s a la s

o f ic in a s c e n t r a le s E n 2 0 0 2 la e m p r e s a r e c ib ioacute p r eacute s t a m o s d e l B a n c o C e n t r o shy

a m e r ic a n o d e In t e g r a c ioacute n E c o n oacute m ic a (bcie) p a r a in n o v a c ioacute n t e c n o loacute g ic a y c a p a c it a c ioacute n d e p e r s o n a l E n c o n tr a s te lo s in g e n io s A g r o in s a y J a v ie r G u e shy

r r a t u v ie r o n q u e c e r r a r p o r q u e lo s b a jo s p r e c io s lo s d e ja r o n f u e r a d e l m e r shy

c a d o e n 2 0 0 2 E n c u a n t o a lo s m e c a n is m o s d e c o m e r c ia l iz a c ioacute n e n N ic a r a -

64 Todas las empresas son privadas65 Dicho precio maacuteximo es mayor al precio promedio internacional

g u a eacute sto s s o n m u y l im it a d o s y a q u e p r aacute c t ic a m e n t e e x iste u n s o lo d is t r ib u i shy

d o r la e m p r e s a D is c o


E l p a n o r a m a in t e r n a c io n a l d e l a z uacute c a r d e s c r it o y l a r e le v a n c ia d e l s e c to r e n

lo e c o n oacute m ic o y lo s o c ia l h a n c o n d u c id o a lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s a

a d o p t a r p r aacute c t ic a s p r o t e c c io n is t a s h a n a p l ic a d o e le v a d o s a r a n c e le s a s u s

im p o r t a c io n e s y lle g a d o a a rr e g lo s p r in c ip a lm e n t e c o n lo s E s t a d o s U n id o s

p a r a p o d e r e x p o r ta r le s a z uacute c a r a p r e c io s p o r e n c im a d e l in t e r n a c io n a l c o n e l

f in d e a s e g u r a r la r e n t a b i l id a d d e e s a a c t iv id a d e c o n oacute m ic a D e t o d a s f o r shy

m a s f r e c u e n te m e n te la p r o t e c c ioacute n a l a im p o r t a c ioacute n d e a z uacute c a r a p lic a d a p o r

lo s p a iacutes e s d e l a r e g ioacute n es m e n o r q u e la im p u e s t a p o r lo s p a iacutes e s d e s a r r o lla d o s

U n a s p e c t o q u e a g r a v a l a s i t u a c ioacute n d e C e n t r o a m eacute r ic a e s q u e M eacute x ic o

c o m p it e c o n eacute s ta p a r a in g r e s a r a l m e r c a d o d e lo s E s t a d o s U n id o s y la f ir shy

m a d e l T r a t a d o d e L ib r e C o m e r c io d e A m eacute r ic a d e l N o r t e ( t l c ) le p e r m it ioacute

a u m e n t a r c o n s id e r a b le m e n t e s u c u o t a a ese p a iacutes E l a z uacute c a r m e r e c ioacute u n t r a shy

to e s p e c ia l e n e l a c u e r d o y lo s E s t a d o s U n id o s se c o m p r o m e t ie r o n a c o m shy

p r a r a n u a lm e n t e u n a c a n t id a d d e t e r m in a d a d e e x c e d e n te s d e la p r o d u c c ioacute n

d e a z uacute c a r m e x ic a n o ( 1 3 0 0 0 0 t o n e la d a s ) D e e s t a f o r m a M eacute x ic o p a s oacute d e

e x p o r t a r 7 2 5 8 t o n e la d a s d e a z uacute c a r a n te s d e l TLC ( 1 9 9 4 ) a l i oacute 0 0 0 e n 2 0 0 1

L a s b a r r e r a s p a r a e l in g r e s o d e n u e v o s p r o d u c t o r e s e n l a in d u s t r ia d e la

r e f in a c ioacute n s o n c o n s id e r a b le s E s t a a c t iv id a d p r o d u c t iv a r e q u ie r e u n a in v e r shy

s ioacute n c u a n t io s a y a q u e e l t a m a ntilde o m iacuten im o r e n t a b le d e p la n t a e s m u y g r a n d e

O t r a b a r r e r a im p o r t a n t e a l in g r e s o d e n u e v o s p r o d u c t o r e s e s q u e e l m e r c a shy

d o d e l a z uacute c a r e s taacute fu e r te m e n te c o n t r o la d o p o r la s a s o c ia c io n e s d e e m p r e s a shy

r io s q u e t ie n e n u n a e le v a d a in c id e n c ia e n la d e t e r m in a c ioacute n d e l p r e c io a e s shy

c a la n a c io n a l a s iacute c o m o s o b r e la s c u o t a s d e p r o d u c c ioacute n q u e se a b r e n c a d a

a ntilde o p a r a l a c o lo c a c ioacute n d e l p r o d u c t o e n e l m e r c a d o in t e r n o y e n e l in t e r n a shy

c io n a l d e f o r m a q u e t a m b ieacute n d e b e n te n e r c ie r t o p o d e r p a r a a d m it ir u o b s shy

t a c u l iz a r e l in g r e s o d e n u e v o s c o m p e t id o r e s E n m a t e r ia d e d is t r ib u c ioacute n d e l

a z uacute c a r ig u a lm e n t e h a y b a r r e r a s a la e n t r a d a p o r q u e e sta la b o r la r e a l iz a n

e n g e n e r a l p o c a s e m p r e s a s a v e c e s a s o c ia d a s c o n lo s in g e n io s 66 E l l o d e b e

66 El transporte de la cantildea desde los campos de cultivo a los ingenios es probablemente la etapa maacutes costosa de la produccioacuten de azuacutecar dado el gran peso de la cantildea y su transporte en camiones grandes que usan gasolina En El Salvador por ejemplo se calcula que en 1996shy1997 se hicieron alrededor de 400000 viajes con ese propoacutesito con un costo de 300 millones



s u m a r s e a l l im it a d o n uacute m e r o d e m a r c a s d e a z uacute c a r q u e e x iste e n la m a y o r iacutea

d e lo s p a iacutes e s lo c u a l d if ic u lt a la a p a r ic ioacute n d e u n a n u e v a

U n a d e la s b a r r e r a s m aacute s im p o r t a n t e s a l in g r e s o d e n u e v o s c o m p e t id o shy

r e s e n la e s fe r a d e la p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r e s la im p o s ib il id a d d e a c c e d e r a l

m e r c a d o in t e r n a c io n a l c o n p r e c io s r e n t a b le s f u e r a d e la s c u o t a s a s ig n a d a s

p o r lo s E s t a d o s U n id o s a c a d a p a iacutes L o s p a iacutes e s e x p o r t a d o r e s d e a z uacute c a r d e shy

p e n d e n d e d o s c u o t a s t a r if a r ia s (tariff-rate quotas) a s ig n a d a s a n u a lm e n t e

p o r lo s E s t a d o s U n id o s p a r a to d a s la s f o r m a s d e a z uacute c a r ( a z uacute c a r s in r e fin a r

a z uacute c a r r e f in a d o m ie le s y a z uacute c a r e s e s p e c ia le s ) la s c u a le s e s taacute n d e s c r it a s e n

e l a p a r t a d o 1 7 d e l H a r m o n iz e d T a r if f S c h e d u le (hts) L a c u o t a se d is t r ib u y e

e n t r e 4 0 p a iacutes e s d e a c u e r d o c o n e l p e s o r e la t iv o d e s u s e x p o r t a c io n e s a lo s

E s t a d o s U n id o s e n 1 9 7 5 y 1 9 8 1 E l a z uacute c a r q u e e n t r a a ese p a iacutes b a jo u n o d e

lo s a c u e r d o s c o m e r c ia le s p r e f e r e n c ia le s c o m o e l TLC la I n i c i a t i v a d e la

C u e n c a d e l C a r ib e (iacutece) o e l S is t e m a G e n e r a liz a d o d e P r e f e r e n c ia s (sgp) d e

lo s E s t a d o s U n id o s n o t ie n e q u e p a g a r a r a n c e le s E l hts p e r m it e la im p o r shy

t a c ioacute n d e a z uacute c a r f u e r a d e la c u o t a t a r if a r ia p e r o c o n a r a n c e le s s ig n if ic a t i shy

v a m e n t e m aacute s a lt o s 67

D e n t r o d e lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s e x iste u n a f o r m a d e d is t r ib u c ioacute n

d e la s c u o t a s m e n c io n a d a s e n t r e lo s in g e n io s e s t a b le c id o s y e s d i f iacute c i l d e

s u b d iv id ir e n tr e u n m a y o r n uacute m e r o d e b e n e f ic ia r io s p u e s l a a d ju d ic a c ioacute n

d e u n a c u o t a a l n u e v o p r o d u c t o r fo r z o s a m e n t e d e b e r e d u c ir l a p r o p o r c ioacute n

a s ig n a d a a lo s in g e n io s y a e x is te n te s M aacute s a uacute n c o m o se o b s e r v a e n e l c u a shy

d r o iv 12 la c u o t a a s ig n a d a a c a d a p a iacutes d e l a r e g ioacute n se c o n t r a jo s ig n if ic a t i shy

v a m e n t e e n t r e 1 9 9 7 y 1 9 9 9 lo q u e d i f ic u l t a l a s i t u a c ioacute n d e la s e m p r e s a s

e s t a b le c id a s p e r o m aacute s la d e a q u e lla s q u e a s p ir e n a e s ta b le c e r s e p o r p r im e r a

v e z e n d ic h o m e r c a d o

A d e m aacute s d e la s l im it a c io n e s s e ntilde a la d a s p a r a q u e n u e v a s e m p r e s a s p u e shy

d a n p a r t ic ip a r e n e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l a p r e c io s r a z o n a b le s e x iste u n a

fu e rte l im it a c ioacute n p a r a e l c o m e r c io d e e ste p r o d u c t o a e s c a la r e g io n a l A u n shy

q u e e l a r a n c e l e s m u y b a jo o n u lo d e n tr o d e C e n t r o a m eacute r ic a p a r a e l c o m e r shy

c io in t r a r r e g io n a l e x iste u n a c u e r d o t aacute c it o e n tre lo s p a iacutes e s q u e lo s c o m p r o shy

m e te a n o c o m e r c ia r a z uacute c a r e n tr e s iacute R e s p e c t o d e l a c c e s o a l m e r c a d o

in t e r n o p o r p a r te d e p r o d u c t o r e s d e a z uacute c a r e x t r a r r e g io n a le s e ste p r o d u c t o

de colones A esto hay que agregar los cerca de 50 000 viajes al puerto de Acajutla y bodegas de distribucioacuten (Pratt y Peacuterez 1997) Asimismo el transporte se realiza en condiciones precarias es peligroso y el nuacutemero de accidentes es elevado de forma que su costo es auacuten mayor de lo que podriacutea pensarse soacutelo basados en el nuacutemero de viajes

67 httpwwwffasusdagovinfofactsheetssugarhtml


C u a d r o iv12 Cuota de importaciones de los Estados Unidos de azuacutecar crudo proveniente de Centroameacuterica

(t o n e la d a s )

Paiacutes 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003

C o sta R ica 2 1 9 4 7 16 2 4 9 15 7 9 7 15 796 15 7 9 6 15 7 9 6E l S a lv a d o r 39 6 3 4 28 165 2 7 381 27 3 7 9 2 7 3 7 9 2 7 3 7 9G u a tem a la 73 186 5 1 9 9 7 5 0 5 4 9 50 548 50 548 5 0 5 4 6H o n d u r a s 15 2 4 7 1 0 8 8 3 1 0 5 3 1 10 530 1 0 5 3 0 10 5 3 0N ic a ra g u a 3 2 0 1 9 2 2 7 4 9 22 115 22 114 22 114 2 2 114P a n a m aacute 4 4 2 1 7 3 1 4 1 5 3 0 5 4 0 3 0 538 3 0 538 30 538

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir del represhysentante de Comercio de los Estados Unidos ( u s t r ) sitio oficial [en liacutenea] httpwwwustrgov

e s taacute a lt a m e n t e p r o te g id o e n lo s p a iacutes e s d e la r e g ioacute n c o m o p u e d e o b s e r v a r s e

e n lo s e le v a d o s a r a n c e le s q u e se p r e s e n t a n e n e l c u a d r o i v 13 E s t o s a r a n c e shy

le s s in e m b a r g o s o n u n c o n t r a p e s o a lo s p r e c io s d e dumping q u e p r e d o m ishy

n a n e n e l m e r c a d o l ib r e d e l a z uacute c a r e n e l p la n o in t e r n a c io n a l y to d o s e s taacute n

d e n tr o d e lo s l iacutem it e s a d m it id o s p o r la OMCF in a lm e n t e e l a z uacute c a r c u e n t a c o n c o n t r o l d e im p o r t a c io n e s a lo s s e is

p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s d e a c u e r d o c o n e l A n e x o R e s o lu c ioacute n n uacute m 4 4 -9 9

d e l C o n s e jo d e M in is t r o s d e In t e g r a c ioacute n E c o n oacute m ic a ( C o m ie c o x n ) A r t iacutec u lo

iv d e l R eacute g im e n C o m uacute n y d e b e c u m p l ir c o n la s n o r m a s t eacute c n ic a s q u e r e q u ie shy

r e n s u e n r iq u e c im ie n t o c o n v it a m in a A E s t a in ic ia t iv a t ie n e c o m o p r o p oacute s ito

f o r t a le c e r l a s a lu d d e l a p o b la c ioacute n in f a n t i l d e la r e g ioacute n s in e m b a r g o e s shy

t r ic t a m e n t e c o m o m e d id a c o m e r c ia l r e s tr in g e e l in g r e s o a l m e r c a d o r e g io shy

n a l d e e ste p r o d u c t o

Precios

A p e s a r d e la s o b r e p r o d u c c ioacute n m u n d ia l d e a z uacute c a r se a p r e c ia e n la g r aacute f ic a

iv 2 q u e d e s p u eacute s d e la c a iacuted a m u y s ig n if ic a t iv a d e s u s p r e c io s e n 1 9 7 2 eacute sto s

h a n m o s t r a d o u n a t e n d e n c ia a la r e c u p e r a c ioacute n s i s u d e s t in o es e l m e r c a d o

d e lo s E s t a d o s U n id o s o la U n ioacute n E u r o p e a A u n a s iacute la s e x p o r t a c io n e s q u e

n o e n t r a n e n la c u o t a d e im p o r t a c io n e s d e e sto s p a iacutes e s t ie n e n u n p r e c io s ig shy

n if ic a t iv a m e n t e m e n o r y m aacute s in e s t a b le E n la p r aacute c t ic a lo s p r e c io s m u n d ia shy

le s l ib r e s d e l a z uacute c a r h a n f lu c t u a d o e n tre 4 y 1 1 5 c e n ta v o s d e d oacute la r l a l ib r a

C u a d r o iv13 Aranceles al azuacutecar de cantildea o de remolacha y sacarosa quiacutemicamente pura (2000)(porcentajes)


170111 7 0 1 1 1 0 01 7 0 1 1 2 0 0 1 7 0 1 91 7 0 1 9 1 0 0

1 7 0 1 9 9 0 01702

A zuacute car e n b ru to s in a d ic ioacute n d e a r o m a tiz a n te n i co lo ra n te

170211 7 0 2 1 1 0 0

1 7 0 2 1 9 0 01 7 0 2 2 0 0 0 1 7 02 3

D e ca ntilde a D e r em o la ch a L os d e m aacute s C on a d ic ioacute n de

a r o m a tiz a n te o co lo r a n te

L os d e m aacute sL o s d e m aacute s a z uacute c a r e s in c lu id o s

la la c to s a m a lto sa g lu c o sa y fr u c to s a ( le v u lo s a ) q u iacutem ic a shym e n te p u ra s e n e s ta d o soacute lido ja r a b e d e a z uacute c a r s in a d ic ioacute n d e a r o m a tiz a n te n i co lo r a n te su c e d aacute n e o s d e la m ie l in c lu so m e z c la d o s c o n m ie l n a tu ra l azuacute ca r y m e la za cara m eliza d o s

L a c to sa y ja ra b e d e la cto sa C on u n c o n te n id o d e la c to s a

su p e r io r o ig u a l a 99 e n p e shyso e x p r esa d o e n la c to s a a n h ishydra c a lc u la d o so b r e p r o d u cto seco

L os d e m aacute sA zuacute car y ja ra b e d e a rce (ldquom a p le rdquo) G lu c o s a y ja r a b e d e g lu c o sa

s in fr u c to sa o c o n u n c o n te n ishyd o d e fr u c to s a c a lc u la d o s o shybre p r o d u c to s e c o in fe r io r a 20 e n p e so

4747

4747

00

10

4 04 0

4 04 0

00

4 0

2020

2020

00

10

4 015

1515

00

10

5555

5555

15130

15151

1 7 0 2 3 0 11 7 0 2 3 0 1 11 7 0 2 3 0 1 2 1 7 0 2 3 0 2 0

1 7 0 2 4 0 0 0

1 7 0 2 5 0 0 01 7 0 2 6 0 0 0

1 7 0 2 9

1 7 0 2 9 0 1 01 7 0 2 9 0 2 0

1 7 0 2 9 0 9 0

S in fr u c to saG lu co sa q u iacutem ic a m e n te p u raJarab e d e g lu c o saC o n u n c o n te n id o d e fr u c to s a

c a lc u la d o so b r e p r o d u c to s e shyco in fe r io r a 20 e n p e so

G lu c o s a y ja r a b e d e g lu c o s a c o n u n c o n te n id o d e fr u c to sa c a lc u la d o so b r e p r o d u c to s e shyco su p erio r o ig u a l a 20 p ero in fe r io r a 50 e n p e so e x c e p shyto e l a z uacute c a r in v ertid o

F ru cto sa q u iacutem ic a m e n te p u ra L as d e m aacute s fr u c to sa s y ja ra b e de

fr u c to s a c o n u n c o n te n id o d e fr u c to s a c a lc u la d o so b r e p r o d u cto se c o su p e r io r a 50 e n p e so e x c e p to e l azuacutecar

L o s d e m aacute s in c lu id o e l a z uacute c a r in v e r t id o y d e m aacute s a z uacute c a r e s y ja ra b es d e azuacutecar c o n u n c o n shyte n id o d e fr u c to s a c a lc u la d o so b r e p r o d u c to s e c o d e 50 e n p e so

M a lto sa q u iacutem ic a m e n te p u ra O tros a z uacute c a re s y ja ra b es e x c e p shy

to lo s ja ra b es d e sa c a r o sa y lo s c a ra m e liz a d o sO tros

0 0 0 0 00 0 5 0 5

10 4 0 10 10 10

10 4 0 10 10 100 4 0 0 0 0

10 4 0 10 10 5

0 4 0 0 0 0

0 4 0 0 0 015 4 0 15 15 15

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacuteshymica Centroamericana ( s i e c a ) sitio oficial [en liacutenea] httpwwwsiecaorggt


desde 1970 con p ocas excep cion es (llegoacute hasta 30 centavos en 1974-1975 y 1981-1982) S eguacute n la u n c ta d lo s p rec ios m u n d ia les del azuacute car a u m en ta shyriacutean 46 si se su p rim ieran to ta lm en te las p o liacutet ica s p ro tecc io n ista s y de su b sid ios68 E sta dualidad de precios en el m ercado internacional se debe a que existe un nuacute m ero relativam ente pequentildeo de com pradores de azuacutecar y la oferta de ese p ro d u cto tam b ieacuten estaacute m u y con cen trad a es decir es un m ercado delgadordquo y por lo tanto los agentes econ oacute m ico s que actuacutean denshytro de eacutel pueden tener una fuerte in cidencia sobre el precio

H asta p r in c ip io s de lo s a ntilde o s n o v en ta en m u ch o s p a iacutese s de la reg ioacuten generalm ente a traveacutes de los m in isterios de econ om iacutea se fijaban los precios del azuacutecar en el m ercado nacional Asiacute en Costa R ica hasta 1994 el M inisteshyrio de E co n o m iacutea e s ta b lec iacutea lo s p rec io s del azuacute car al con su m id or pero a partir de en to n ces se e lim in oacute d ich o con tro l La la i c a estaacute en cargad a de regular los precios del azuacutecar y para ello se debe basar en los costos de proshyduccioacuten De todas form as el M inisterio de E conom iacutea lleva un registro de los precios del azuacutecar con el fin de evitar que se salgan de liacutem ites razonables a causa de que eacutestos form an parte de los precios de la canasta b aacutesica 69

E n El Salvador el gobierno no interviene directam ente sino que la Ley de la Produccioacuten Industria lizacioacuten y C om ercializacioacuten de la Agroindustria A zucarera70 que regula lo relativo al sector creoacute el C onsejo Salvadorentildeo de la A groindustria A zucarera (C onsaa) org a n ism o e sta ta l co n a u to n o m iacutea adm inistrativa y p ersonalidad juriacuted ica propia co m o la m aacutexim a autoridad para aplicar la ley E ste C onsejo estaacute form ado por los m in istros de E co n o shym iacutea y Agricultura y por representantes de los productores de cantildea y de los ingenios71 entre sus fu n cion es se cuenta la de recom endar a los m in istros de E conom iacutea y Agricultura los precios m aacutexim os del azuacutecar y la m iel para el m ercado interno72

Tam bieacuten en H onduras a pesar de que el precio no estaacute rsquorsquoregu ladordquo o fishyc ia lm en te en la p raacutectica el gob iern o m a n tien e u n a v ig ila n c ia co n tin u a sobre los precios de este producto m ed iante la recom en d acioacuten de un nivel m aacutexim o (acordado de m anera inform al con la A sociacioacuten de A zucareros)73 E n N icaragua si b ien n o ex iste con tro l de p rec ios de este p rod u cto s iacute lo

68 httpwwweurosurorgEFTAc8htm69 httpwwwcintelorgco70 Decreto nuacutem 490 Diario Oficial 17 de agosto de 200171 Seguacuten el artiacuteculo 7 de dicha Ley el Consejo estaraacute constituido por tres representantes de

los productores y tres de los ingenios72 Artiacuteculo 11 de dicha ley73 Dicho precio maacuteximo es mayor al precio promedio internacional


C uadro iv14 Precios azuacutecar blanco al consumidor en el istmo centroamericano (noviembre de 2002)

(doacutelareskg)


P rec io 0 6 3 0 6 3 0 5 0 mdash 059 0 6 8

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten del Consejo Regional de Cooperacioacuten Agriacutecola para Centroameacuterica Meacutexico y la Repuacuteshyblica Dominicana (Coreca) [en liacutenea] httpwwwcorecaorgsistema_informacionprecios y de la Comisioacuten de Libre Competencia y de Asuntos del Consumidor (Clicac) para el caso de Panamaacute

hay sobre lo s m aacutergenes de venta (al igual que para las beb idas producidas n acion a lm en te y los cigarrillos n ac ion a les)74 E n el cuadro iv14 se observa que el precio del azuacutecar en G uatem ala es el m aacutes bajo de los se is paiacuteses de la regioacuten sobre lo s cuales se d ispone de in form acioacuten

Disputas comerciales

A ctualm ente ex isten a lgu n os casos en litig io en la reg ioacuten co n cern ien tes a la s p o ca s c o n d ic io n e s de co m p eten c ia en el m ercad o Asiacute en C osta R ica estaacute en p roceso una accioacuten de incon stitu cion alid ad en la Sala Cuarta C onsshytitucional presentada por un grupo de grandes cantildeeros De acuerdo con su d en u n cia se e staacute v io la n d o la C o n stitu c ioacute n al dar u n trato d esig u a l a los ca ntilde ero s gran d es en com p a ra c ioacute n co n cantilde eros m ed ia n o s y p eq u entilde o s (arshytiacutecu lo 54 de la ley nuacutem 7818) Los prim eros consideran que reciben un trashyto desigual por parte de la la i c a al incorporar soacute lo 60 de su produccioacuten a la cuota nacional y estim an que tod os los agricultores in dependientes que p ro d u zca n m en o s de 5 000 to n e la d a s de cantilde a d eb eriacutean ser co n sid era d o s co m o iguales C om o parte de su argum entacioacuten en contra de la d istin cioacuten sentildealada m an ifiestan que la d iferen ciacioacuten en tam antilde o de cantildeeros se h izo co n el p ro p oacute sito de p rom over la in co rp o ra c ioacute n de un m ayor n uacute m ero de cantildeeros de m enor tam antilde o a este tip o de produccioacuten pero en realidad d esshyde que se h izo efectiva la ley nuacutem 7818 la prod u ccioacuten se ha reducido Un

74 httpwwwcintelorgco


agravante de estas d isp o sic io n es es que m u ch os grandes cantilde eros parecen haber subdivid ido sus tierras y las h an puesto a nom bre de otras personas para poder gozar de los privilegios de incorporar el total de su p roduccioacuten a la cuota nacional

Un segundo caso tam b ieacuten en Costa R ica surgioacute a raiacutez de las d ificu ltashydes que se le presentaron a u n im portador para desem balar 250 toneladas de azuacutecar de rem olacha im portada La denuncia fue h ech a ante la cpc con shytra la laica p or p raacute ctica s m o n o p o lis ta s d esp u eacutes de que el M in ister io de A gricultura y G anaderiacutea (mag) autorizoacute el d esem balaje de azuacutecar resp on shyd iendo a un p roced im iento adm inistrativo in iciad o en esa dependencia y la laica in terpuso u n recu rso de recon sid eracioacuten contra la d ec is ioacute n del mag Finalm ente la C om isioacuten de Prom ocioacuten de la C om petencia (C oprocom ) mdash sin p oseer facu ltades para d ecid ir sobre las p osib ilid ad es de la laica de hacer g estio n es a n te el magmdash rech a zoacute la d en u n cia p or en con trarse fu era de su aacutem bito de autoridad D e todas form as la C oprocom m anifestoacute que veiacutea con preocupacioacuten el t iem p o que la A d m in istracioacuten P uacute b lica le p u ed a tom ar reso lver la p ro ced en c ia o im p ro ced en c ia del d esem b ala je de azuacute car de rem olacha p u esto que se estaacute retrasando la en trada de un p o sib le agente econ oacutem ico en el m ercadordquo75

E n el m ercad o internacional co m o se ha visto existen grandes d istorshys io n e s y la s p raacutecticas co m erc ia les d o m in a n tes so n de dumping Por otra parte el azuacutecar es un producto que ha quedado fuera de casi tod os los t lc y con serva a lto s a ran ce les La ex cep c ioacute n es el t lc C anadaacute-C osta R ica p or m ed io del cual se h a abierto un n ich o para exportar

E n P anam aacute la em p resa A zucarera N acion a l S A in terp u so en 1998 una dem anda contra la em presa Productos A lim enticios Pascual S A por im portar azuacutecar b lanco de cantildea con la partida arancelaria de azuacutecar crudo d e cantildea La C licac o p in oacute sob re este ca so que la d em a n d a mdash que h u b iera p od id o dar lugar a m edidas antidumpingmdash no se so sten iacutea pues n o pareciacutea h ab er p ro v o ca d o d a ntilde o s a la in d u str ia azu carera n a c io n a l Auacuten m aacutes las m ed id as antidumping n o so n ap lica b les a la em p resa im p ortad ora de un p rod u cto (en este caso la E m p resa P ascual S A) s in o a la em p resa ex shytranjera que exporta al paiacutes afectado (Panam aacute) de form a que esta dem anda tam bieacuten era im procedente desde este punto de vista

La em presa P roductos P ascual S A por su parte so lic itoacute en ju lio de 1998 la ap licacioacuten de m edidas de salvaguardia a fin de proteger la industria

75 Coprocom (2002) p 1


de galletas y caram elos S in em bargo ante la negativa de la Clicac a recoshym en d ar al C onsejo de G ab in ete u n a m ed id a d e sa lvaguard ia en 1999 se d esistioacute de continuar con su pretensioacuten original

Conclusiones

Todos los p a iacuteses consideran este sector co m o estrateacuteg ico deb ido a su p eso en el em pleo y en la p roduccioacuten agriacutecola y m anufacturera asiacute com o por la re levan cia que rep resen ta el p ro d u cto en la d ie ta de su s h a b ita n tes Las n a c io n es p rod u ctoras de azuacute car se en cu en tra n en un c iacutercu lo v ic io so del cual no se ve claram ente la salida la p roteccioacuten de los fabricantes de azuacute shycar en p a iacuteses industrializados y en desarrollo ha generado u na gran sobreshyp rod u ccioacuten y u na fuerte p resioacuten a la baja en el precio in tern acion a l libre Frente a esta situacioacuten los gobiernos de los paiacuteses respaldan a los productoshyres n a c io n a les con barreras arancelarias y n o arancelarias y en lo s E sta shydos U nidos y la U nioacuten Europea adem aacutes con recursos financieros frescos y su b sid ios de d iverso tipo

E n C entroam eacuterica m u ch o s in g en io s azu careros p erten ec iacutean al secto r p uacute b lico y posteriorm ente fueron privatizados De esta form a las em presas grandes fueron en a lgunos casos creadas por el propio E stado y reguladas d esd e el in ic io Aun asiacute esta reg u la c ioacute n n o ha ap u n tad o a h acer m aacutes e fishyc ien te el p ro ceso p rod u ctivo y m aacutes co m p etitiv a a la in d u str ia azucarera sin o que m aacutes b ien ha ten id o co m o p rop oacutesito la su p erv iven cia de lo s p ro shyd u ctos L uego en lu gar de ayudar a sim u lar co n d ic io n es de u n m ercad o sano la regulacioacuten ha lim itado la com p eten cia y ha perm itido el fu n cion ashym ien to de carteles en form a p erm an en te p ro teg ieacuten d o los de tod a p resioacuten com p etitiva lo cual p or lo d em aacutes es u n a p raacutectica gen era lizad a a esca la m u n d ial Por su parte e l m ercad o de la cantilde a de azuacutecar en el cual podriacutea p rop ic iarse m ayor co m p eten c ia al p od erse p rod u cir a cu a lq u ier esca la y donde la am enaza de im portacioacuten no existe p raacutecticam ente76 tam p oco estaacute exento de la regu lacioacuten defensiva y de u n m o n o p so n io u o lig o p so n io esta shyb lecido por ley en la m ayoriacutea de los paiacuteses Se han h ech o a lgunos esfuerzos en los p a iacuteses para im pulsar la com p eten cia entre productores de cantildea con el fin de dar ciertas facilidades a los p eq u entilde os y m ed ian os p roductores de cantildea y protegerlos de ser absorbidos por los grandes y de alguna form a gashy

76 El peso y la perecibilidad del producto lo hace poco comerciable intemacionalmente


rantizar que los in gen ios no d iscrim inen a las pequentildeas y m edianas em preshysas (Pym es) cantildeeras pero el precio que se les paga estaacute totalm ente regulado

La proteccioacuten al sector y su total regulacioacuten ha causado en algunos in shygenios retraso tecnoloacutegico y una falta de esfuerzo por m antener una com petitividad en el m ercado E ste elem ento junto con la caiacuteda de los precios in shyternacionales y la reduccioacuten de la cuota de exportacioacuten a los E stados Unidos entre otros aspectos ha llevado en casos extrem os a la quiebra de ingenios

E n los paiacuteses desarrollados donde existe un m arco legal e institucional antim on op oacutelico m u y desarrollado el sector azucarero actualm ente escapa de la ap licacioacuten de estas poliacuteticas Asiacute m ientras la concentracioacuten de la proshyd uccioacuten y com ercia lizacioacuten del azuacutecar en un paiacutes com o los E stados U nidos habiacutea sido un b lan co de la ap licacioacuten de la ley an tim on op o lio a princip ios del sig lo pasado actualm ente no soacute lo n o se aplica tal m edida a los grandes productores s in o que adem aacutes se les respalda y se les da creacutedito y subsid ios

Dadas las con d ic ion es anticom petitivas m undia les para este sector surshyge la pregunta de si las p o liacuteticas de com p eten cia en este caso de Centroa- m eacuterica deberiacutean deslindarse com pletam ente de sus responsabilidades para este m ercado El h ech o de que haya un con su m o generalizado de azuacutecar en la pob lacioacuten y que constituya un in su m o esencial para una parte im portanshyte de la in d u stria a lim en taria requiere u n a reflex ioacuten seria sobre el tem a Asiacute una op cioacuten seriacutea u na apertura gradual acom pantildeada de una desregulashyc ioacuten que pu d iera ayudar a ra cion a lizar la in d u stria le d iera u n im p u lso para m od ern izarse y volverse m aacutes com p etitiva a la vez que favoreceriacutea a los consum idores y las em presas que usan el azuacutecar com o insum o

El mercado de fertilizantes


E l m ercado relevante de lo s fertilizan tes abarca b aacutesicam en te aq u ellos in shytensivos en nitroacutegeno en potasio o en fosfa tos77 La su stitu cioacuten entre ellos es lim itad a y en la m ed id a en que su ap lica c ioacute n se h ace m aacutes e fic ien te su

77 Las materias primas baacutesicas de los fertilizantes nitrogenados son la urea y el amoniaco (la urea se convierte en amoniaco) El amoniaco se usa como solucioacuten de gas o liacutequida o se transforma en sales sulfato de amonio nitrato de amonio o fosfato de amonio Se requiere gas natural para la fabricacioacuten del amoniaco Los fertilizantes fosfatados por su parte son inshytensivos en P2Os y los de potasio en KzO


u so n eces ita ser m aacutes e sp ec iacutef ico y p rec iso y en igu a l sen tid o ta m b ieacuten su m utua su stitu cioacuten es m en os factib le Los tres fertilizantes b aacutesicos se m ezshyc lan en d istin ta s p ro p o rc io n es para o b ten er foacuterm u las ad ecu ad as a cad a tipo de cultivo y suelo

El m ercado geograacutefico relevante en C entroam eacuterica incluye el nacional y el in ternacional para lo s usuarios de estos productos (los agricultores que usan agroquiacutem icos com o in su m os de su produccioacuten) De hecho la m ayoriacutea de lo s fertiliza n tes que se u tiliza n en la reg ioacute n so n im p ortad os Para los p roductores de fertilizantes loca les el m ercad o relevante es sobre tod o el n a cio n a l p u es en gen era l exportan can tid ad es m u y m arg in a les (excep to Costa Rica) La d istribucioacuten y la com ercia lizacioacuten de fertilizantes con stitu shyyen m ercados im portantes de analizar pues in cid en fu ertem ente sobre las co n d ic io n es en que lo s u su a r io s fin a les recib en el p rod u cto (p recio ca lishydad etceacutetera)

Los precios de los fertilizantes n itrogenados que son los de m ayor uso d ep en d en en gran m ed id a d e cu atro c o m p o n en tes de costos el co sto del am oniaco el co sto de convertir el am o n ia co en p rod u ctos term inados el co sto de transportar el producto a su d estin o final y lo s co sto s am b ien tashyles de salud y de seguridad de las em presas El precio de los dem aacutes fertilishyzantes responde a elem en tos sim ilares

E l m ercad o n a c io n a l de fer tiliza n tes y d e a g ro q u iacutem ico s en la reg ioacuten cen tro a m erica n a en gen eral se n utre en gran m ed id a de lo s p rod u ctos im portados de form a que las caracteriacutesticas del m ercado in ternacional in shyfluyen en form a determ inante sobre el nacional Por este m otivo conviene hacer un anaacutelisis in icia l sobre los m ercados m undiales de los fertilizantes

Mercado internacionalLos cam b ios en la co m p osic ioacuten de la dem anda m undial de a lim en tos tam shyb ieacuten han generado una transform acioacuten en la com p osic ioacuten de los fertilizanshytes u tilizad os (veacutease el cuadro iv 15) E sta tendencia ha aum entado la n eceshysidad de fertilizantes n itrogenados en contraste co n los otros d os tip os de fertilizantes

H istoacutericam ente han existido carteles de agroquiacutem icos (frecuentem ente vinculados a la industria qu iacutem ica o com o parte de eacutesta) en los paiacuteses in d u sshytrializados La concentracioacuten de la produccioacuten y la com ercia lizacioacuten de los productos en m an os de p ocas em presas se debe en gran parte a la n e c e s ishydad de producir estos in su m os en gran escala y con u na fuerte inversioacuten en m aquinaria y equipo para poder operar com petitivam ente La industria de


C u a d r o iv15 Composicioacuten del consumo mundial de fertilizantes (1960-2001)(porcentajes)

Fosfato Nitroacutegeno Potasio Total

196 0 -1 9 6 1 3 5 7 361 2 8 2 100

1 9 7 0 -1 9 7 1 3 0 5 4 5 9 2 3 6 100

198 0 -1 9 8 1 2 7 3 5 1 9 2 0 8 100

1 9 9 0 -1 9 9 1 26 1 561 178 100

2 0 0 0 -2 0 0 1 2 4 0 5 9 7 16 4 100

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de la Internacional Fertilizer Industry Association [en liacutenea] httpwwwfertilizerorg ifastatisticsindicatorstablenasp

a g roq u iacutem icos e sp ec ia lm en te la de fertiliza n tes n itro g en a d o s de E u rop a occidental se v io fu ertem ente am enazada cu an d o se incorporaron lo s p a iacuteshyses de E uropa del E ste al m ercado m undial tras la apertura p o liacutetica y eco shyn oacutem ica acaecida en 1989 Un com ponente m uy im portante para la fabricashyc ioacute n del am on iaco es el gas natural cu yo p recio variacutea con sid erab lem en te de un paiacutes a otro E n este sen tid o la Federacioacuten de R usia tien e u na situ ashyc ioacute n privilegiada en el p lan o m undial ya que cuenta con grandes cantidashydes de d icho elem en to y ello la co loca con ventajas respecto de Europa Trashydicionalm ente el gas natural ruso habiacutea sido surtido a precios iacuten fim os a los productores de am on iaco y aunque desde 1993 tam b ieacuten en esa regioacuten c o shym en zoacute a subir su precio sigu ioacute hab iendo u n im portante d iferencial con los costos en los p a iacuteses europeos de O ccidente y los E stados U nidos

A lo anterior cabe antildeadir que la Federacioacuten de R usia u n o de los m ayoshyres productores de fertilizantes del m undo particularm ente de los n itrogeshynados sufrioacute u n a caiacuteda de 90 en el u so de fertilizantes a fines de los antildeos och en ta d e form a que su ca p acid ad de o ferta en el m ercad o m u n d ia l se elevoacute fu ertem en te E n el ca so del n itrato de a m on io p or ejem plo las im shyportaciones de E uropa occidenta l se quintuplicaron entre 1992 y 20 00 78 La fuerte crisis d e la industria de agroquiacutem icos descrita llevoacute al cierre de alreshydedor de 60 p lantas productoras de fertilizantes en esa regioacuten lo que redushyjo a la m itad el em pleo en tal actividad e indujo a la industria a em prender u n a fuerte restru ctu racioacuten que logroacute u n s ig n ifica tiv o a u m en to de la pro-

78 Faostat


ductividad79 El resultado de este proceso fue u na m ayor concentracioacuten de la s em p resas en grandes carte les in tern a c io n a les pero su s p o sib ilid a d es de ob stacu lizar la ca iacuteda de p recios fue m uy d eacuteb il pues la p articip acioacuten de nuevos p a iacuteses en el m ercado m undial m antuvo la com p eten cia en el m ercashyd o 80 Se presentaron varios casos de dem andas de dumping por parte de los p aiacuteses europeos occidenta les contra los paiacuteses de E uropa del Este y duranshyte la deacutecada de los noventa hubo se is casos ex itosos de este tipo de d em an shyda que involucraban exportaciones de urea y nitrato de am on io ruso hacia E uropa occid en ta l81

E stados U nidos por otra parte productor de fertilizantes m uy fuerte y con m enores costos de in su m os que Europa logroacute sortear m ejor el em bate de las exportaciones de fertilizantes de la Federacioacuten de R usia y E uropa del E ste tanto por la d istancia com o por sus costos relativam ente m enores Un in d ic io de e llo es que en ese lap so m ientras E uropa occ id en ta l pasab a de ser un exportador n eto a im portador neto a partir de 1989 los E stados U nishyd os m antuvieron su p o sic ioacute n de exportador n eto A m ed iad os de los antilde os noventa la rentab ilidad de d icha industria era m ayor en lo s E stad os U nishyd os que en E uropa p r in c ip a lm en te d eb id o al c o sto de la en erg iacutea 82 A deshym aacutes los E stados U nidos llegaron a un acuerdo con la F ederacioacuten de R usia para lim itar las exportaciones de nitrato de am onio y a los fertilizantes de varios p a iacuteses de E uropa del E ste les im p u so u n elevado arancel antidumshyping A p esa r de to d a s esta s m ed id a s la in d u str ia de fer tiliza n tes d e lo s E stad os U n id os se en cu en tra actu a lm en te en u na grave cr isis d eb id o a la caiacuteda de los precios in ternacionales del am on iaco y de la urea E n 2001 los precios de estos dos productos cayeron 50 en los E stad os U nidos m ien shytras que el gas natural aum entaba de p recio 83

Al observar el com portam iento en el con su m o de lo s fertilizantes entre paiacuteses desarrollados y en desarrollo se aprecia u na clara diferencia M ienshytras que lo s p rim eros in crem en taron su co n su m o h asta fin es de lo s antilde os och en ta a partir de la sig u ien te d eacutecad a eacuteste cayoacute d raacutesticam en te E n co n shytraste en lo s p a iacuteses en desarrollo hay u na esca lad a in cesan te en el u so de eso s productos a lo largo de las uacute ltim as cuatro deacutecadas La prim era situ a shycioacuten responde a las ex igencias de los consum idores y al avance cien tiacutefico en

79 httpwwwefmaorgtradesection04asp80 httpwwwefmaorgtradesection02asp81 Ibidem82 Ibidem83 Chemical Market Reporter Nueva York 15 de abril de 2002


G r aacute f ic a iv4 Consumo total de fertilizantes de los paiacuteses desarrollados en desarrollo y Ameacuterica Latina (1960-2000)

1960shy1961

1975shy1976

1978shy1979

1981shy1982

1990shy1991

1993shy1994

A m eacuterica L a tin a D esa rro llad o s


m ateria de agroquiacutem icos lo que ha conducido a un u so m aacutes racional y tecshyn o loacuteg icam en te m aacutes so fisticad o lim itaacuten d ose a las n ecesid ad es estrictas de cad a cu ltivo para lo cual lo s agricu ltores cu en tan con serv ic ios de apoyo de los propios productores de in su m os para el agro

E n los p a iacuteses en desarrollo en cam bio la presioacuten de los consum idores es relativam ente m enor excepto en los m ercados de exportacioacuten debido al p o co con o cim ien to de lo s h ab itantes sobre el im p acto en la sa lud y el m eshydio am biente de estos in su m os y su p oca in flu en cia sobre las autoridades para que eacutestas ap liquen las norm as Auacuten m aacutes para lo s grandes productores de agroquiacutem icos de los paiacuteses industrializados el m ercado de los paiacuteses en desarrollo se ha vuelto cada vez m aacutes im portante para m antener la d in aacutem ishyca de su produccioacuten

E n la graacutefica iv5 se m u estra que C entroam eacuterica a d iferen cia de Sud- am eacuterica m a n tien e m aacutes o m en o s co n sta n te e l co n su m o to ta l de fertilishyzan tes pero h ay que con sid erar que el co n su m o p or h ab itan te es m u ch o m ayor en la p rim era reg ioacute n que en la seg u n d a 84 La m en o r d in aacute m ica de

84 Faostat


G r aacute f ic a iv5 Estados Unidos la Unioacuten Europea Sudameacuterica y Centroameacuterica consumo total de fertilizantes (1980-2000)

1 E s ta d o s U n id o s H 1 H U n ioacute n E u ro p e a S u d a m eacute ric a C e n tro a m eacute ric a


expansioacuten en estos in su m os se debe en gran parte a la caiacuteda de los precios de algunos productos agriacutecolas lo cual ha sign ificado un m enor cu idado de sus cultivos (cafeacute) o in clu so su desaparicioacuten (algodoacuten)

Mercados nacionalesE n la reg ioacute n cen tro a m erica n a el m ercad o relevan te de lo s fertiliza n tes incluye la produccioacuten com ercia lizacioacuten y d istribucioacuten de estos productos S oacute lo C osta R ica E l Salvador y G uatem ala h an ten id o cap acid ad aunque lim itada de sin tetizar productos agroquiacutem icos pero esta actividad ha ten shyd id o a d ism inu ir en lo s uacute ltim os antildeos (veacutease lo s cuadros IV 1 6 A y i v ioacute b ) E n to d o s los p a iacuteses hay cap acid ad de m ezclar su stan cias b aacute sicas para lograr fertilizan tes m u ltin u trien tes E sta activ idad se puede llevar a cabo en p e shyquentildea o gran m agn itu d y no observa los req u erim ien tos de eco n o m iacutea s de escala que tien en las em presas de fertilizantes en las que se producen todos lo s e lem entos Con todo los agroquiacutem icos que se m ezclan son im portados al igual que bu en a parte de los fertilizantes en su form a term inada para su u so directo

Las form as m aacutes com u n es de com ercia lizacioacuten en el m ercado relevante


C u a d ro iv ioacutea Produccioacuten total de fertilizantes en Centroameacuterica (1980-1994)a(toneladas)

Paiacutes 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994

Centroameacuterica 997587 1 623 000 1 797 679 2 005 395 1795415 1 633 100 1 681 700Costa Rica 40000 30 500 30200 39400 39 900 49000 40 600El Salvador 11279 9 295 16515

Guatemala 17100 20000 14000 15 000 10400



C u a d ro ivioacuteb Produccioacuten total de fertilizantes en Centroameacuterica (1995-2000)a(toneladas)

Paiacutes 1995 1996 199 7 1998 1999 200 0

Centroameacuterica 1 781000 1977400 1794 700 1 701600 1201700 1 154 800Costa Rica 44 000 56000 41000 32 000 35 000 19 900El Salvador Guatemala



so n la venta d irecta a lo s clientes la venta a traveacutes de in term ediarios u b icashydos en los E stados U nidos u otro paiacutes industrializado y la venta con distrishybu id ores rep resen tan tes lo c a le s 85 P ese a que C entroam eacuterica tra d ic io n a lshym en te ha im portado u n a parte sign ifica tiva de los fertilizantes que u tiliza (graacutefica iv 6) el m ercad o in terno tien e sus p rop ios filtros y caracteriacutesticas

85 Veacutease E stu dios de m ercados documento elaborado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia Observatorio Agrocadenas Colombia

G r aacute f ic a iv6 Centroameacuterica importaciones de fertilizantes (1980-2000)


H 1 ^ F e r tiliz a n te s F e r ti l iz a n te s F e r tiliz a n te sn itro g e n a d o s fo sfa tad o s p o taacute s ico s

F u e n t e Faostat

que le dan un sello esp ecia l al m ercado dom inante las cu ales estaacuten in flu ishydas por el perfil de lo s d istribuidores y com ercializad oras asiacute com o p or la calidad de lo s productos im portados

F ertilizantes de C entroam eacuterica (Fertica) es la principal com p antilde iacutea proshyductora y distribuidora de agroquiacutem icos en la regioacuten Su p resencia es com shyparativam ente m ayor en C osta R ica paiacutes que cu en ta con el m ercado m aacutes im p ortan te de a g ro q u iacutem ico s (a lred ed or de 200 m illo n es de d oacute lares al antilde o)86 E ste uacute ltim o se d istribuye en p rop orcion es sim ilares entre p lagu ic ishydas y fertilizan tes F ertica de C osta R ica produce fertilizan tes q u iacutem icos y m ezclas fiacutesicas con insum os entre ellos am oniaco foacutesforo p otasio y m agshyn esio y cuenta con laboratorios m odernos De su prod u ccioacuten total de agro- q u iacutem icos ese p a iacutes exporta 10 al resto de la regioacuten In ic ia lm en te Fertica era u n a em p resa co n ca p ita l m ayoritar io de M eacutexico p ero a fin es de lo s antildeos setenta entroacute en crisis debido a su rezago tecn o loacuteg ico baja com petitividad etc En 1979 fue com prada por el E stado para evitar su quiebra y su cierre S in em bargo en m an os del sector p uacute b lico esta com p antilde iacutea deb ioacute ser subsid iada porque n o lograba producir com petitivam ente y a precios equ ishy

86 Ademaacutes de Fertica existen otras 13 empresas maacutes pequentildeas en el ramo en Costa Rica


parables con los in ternacionales Asiacute se tuvieron que cerrar las p lantas p roshyductoras de sulfato de am onio e im portar este insum o de los E stados Unidos E n 1995 la em presa se privatizoacute E nergiacutea y S ervicios a la M ineriacutea (E naex) de Chile adquirioacute u na parte im portante de F ertica de C osta R ica pero en 1999 vendioacute sus acciones

En E l Salvador Fertica tien e el m o n o p o lio de agroq u iacutem icos E sta em shypresa existe desde 1963 cuando entroacute en funciones la p lanta de Fertilizanshytes Com plejos con capacidad aproxim ada de 250 tdiacutea de nitroacutegeno foacutesforo y potasio Tam bieacuten se instaloacute en 1970 u n a planta productora de aacutecido su lfuacute shyrico con capitales del m ism o origen que la prim era planta E n 1993 se im shypulsoacute un program a de m ejoram iento am biental en el aacuterea industrial de Aca- ju tla que in c lu iacutea la a d q u isic ioacuten de tecn o lo g iacutea de n u evos equ ipos E n antildeos recientes se estaacute fortaleciendo su actividad de im portacioacuten y d istribucioacuten de estos insum os pero tam bieacuten de equipo para fertilizacioacuten y fu m igacioacuten 87

E n H on d u ras ex isten tres em p resas que d o m in a n la p ro d u cc ioacute n c o shym erc ia lizacioacuten y d istr ib u cioacuten en el m ercado relevante F enorsa F ertica y Transagro88 Las dos prim eras son form uladoras (h acen m ezclas) y d istrishyb u id oras y la uacute ltim a soacute lo com ercia liza d o ra A d ic io n a lm en te se p u ed en encontrar pequentildeos estab lecim ientos regionales que im portan para satisfashycer una parte de la d em anda a esca la regional El 90 del ab astecim ien to de agroq u iacutem icos en el m ercad o in terno proviene del m ercado in tern acio shynal H ay a lrededor de 360 agroservicios registrados que se encargan de la com ercia lizacioacuten de los fertilizantes aun asiacute los canales de d istribucioacuten en H onduras son lim itad os y existen pocas cadenas especializadas Tegucigalshypa y San Pedro Sula so n praacutecticam ente los uacute n ico s centros de d istribucioacuten para productos im portados

La produccioacuten de agroquiacutem icos en G uatem ala asc ien d e a alrededor de 250 m illones de doacutelares anuales de los cuales se exportan entre 30 y 40 m ishyllones E xisten aproxim adam ente unas 80 em presas form uladoras 600 em shypresas im portadoras y a lrededor de 1 000 em presas d istribuidoras o agroservicios (veacutease el cuadro iv17)

El uacute n ico esfu erzo de producir agroq u iacutem icos en N icaragu a se ha dado en el cam p o de lo s q u iacutem ico s n atu ra les Con b a se en in fo rm a cioacute n d e la

87 En 1999 inicioacute la distribucioacuten de productos fitosanitarios de alta calidad (Sygenta) a trashyveacutes de una nueva marca mdashProagromdash que distribuye equipos de pulverizacioacuten para la agriculshytura salud puacuteblica jardineriacutea forestal etceacutetera

88 Fenorsa y Fertica son empresas privadas nacionales mientras que Transagro es hondurentildeo-panamentildea


C ua dr o i v n Produccioacuten y distribucioacuten de fertilizantes en el istmocentroamericano

Paiacutes Empresas productoras Empresas distribuidoras

C o sta R ic a F ertica A b o n o s d e l P a c iacutef ico S A G ran n uacute m e r o d eA c ce so M arino S A In d agro S A C om I n te m Im p er io S A M ez c la s O rg aacute n ica s H y R L tda Serv Tec E n te r p r ic e S A A g r o q u iacutem ic a In d R im a c S A In qu isa E n sa fer S A M arev P u n ta ren a s S A V igor Orshyg aacute n ic o A te n ie n se S A

d istr ib u id o ra s

E l S a lv a d o r F ertica D istr ib u c ioacute n a tra v eacutes d e a g r o se rv ic io s A d em aacute s e s taacute U n ifer sa ( fo rm a d a p o r v a r ia s e m p r esa s en tr e o tra s A lia n za y S er tesa )

G u a tem a la 8 0 e m p r e sa s fo r m u la d o r a s 1 0 0 0 e m p r e sa sa p r o x im a d a m e n te (p e q u e ntilde a s e n d istr ib u id o ra s a p r o shyg en era l) x im a d a m e n te

H o n d u r a s F en orsa F ertica 3 6 2 d istr ib u id o ra s (T ransagro la m a y o r )

N ic a ra g u a P r o d u c c ioacute n e n b a ja e sc a la d e a g r o q u iacutem ic o s o r g aacute n ic o s

n a

P a n a m aacute F er tica y A gropro 4 0 0 e m p r esa s d istr ib u id o ra s a p r o x im a d a m e n te

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de entrevistas personales y datos de ministerios y secretariacuteas de agricultura de cada paiacutes y de la Caja Costarricense de Seguro Social para Costa Rica

U n ioacuten N icaraguuml en se de A gricu ltores (u n ag)89 p eq u entilde os y m ed ia n o s p roshyductores privados estaacuten in cu rsion an d o en productos orgaacuten icos los cuales son m enos costosos de obtener debido a que u tilizan m enos insum os

En Panam aacute soacutelo existen dos em presas productoras de fertilizantes mdash Fer- tica y A gropromdash las cu a les so n form uladoras D e esta form a la im p ortashy

89 httpwwwunagorgni


c ioacuten de agroquiacutem icos es decisiva para surtir el m ercado interno E n el paiacutes fu n cion an ap rox im ad am en te 400 em p resas d istr ib u id oras de agroq u iacutem ishycos pero aunque cuentan con un gran nuacutem ero de proveedores existen d isshytorsiones en el m ercado de estos insum os

Las im portaciones de abon os y fertilizantes que realizan los p a iacuteses de la reg ioacuten se ob servan en e l cu ad ro iv 18 (soacute lo se m u estran lo s tres p a iacuteses de origen de m ayor relevancia en 2001) Los seis p a iacuteses centroam ericanos tie shyn en siem pre a lo s E stados U nidos com o una de las tres fuentes m aacutes im porshytantes de im portaciones aunque este paiacutes tendioacute a d ism inu ir sign ificativashym ente com o proveedor de C osta Rica El Salvador G uatem ala y N icaragua Al m ism o tiem p o la F ed eracioacuten de R u sia p en etroacute m u y fu ertem en te en el m ercad o g u a tem a lteco y a lgo sim ila r ocu rrioacute co n la s ex p o rta c io n es de U crania al m ercado n icaraguumlense90 E llo refleja el m ism o fen oacutem en o d etecshytad o a esca la g lo b a l y d escr ito an ter iorm en te resp ecto de lo s p a iacuteses de E uropa del Este Por otra parte los p a iacuteses cercanos eran proveedores releshyvantes de abon os y fertilizantes para c in co de las se is n acion es estudiadas C osta R ica su rtiacutea en form a im portante a N icaragu a y Panam aacute C olom bia proveiacutea de estos in su m o s a Costa R ica y Panam aacute V enezuela a El Salvador y El Salvador a H onduras De todas form as el com ercio de ab on os y fertilishyzantes p u ed e ser m u y erraacutetico asiacute a v eces a p arecen p roveed ores im p orshytan tes en un antildeo aislado d esp u eacutes de lo cual ya no se m antiene la relacioacuten com ercial

Poder de mercado

N o se ha percib ido en este m ercado com o en el caso del cem ento un flujo de cap ita les extranjeros d estin ad o a la com pra o in sta la c ioacute n de em presas productoras T am poco se h an experim entado fu sio n es entre em presas n ashyc ion ales y extranjeras La actividad productiva de alguna form a se ha m an shyten id o en a lg u n o s p a iacuteses pero siem p re en form a m arginal ex cep to en el caso de Costa R ica donde la fabricacioacuten de estos in su m os se ha reducido co m o ya se m en c io n oacute E l fu n c io n a m ien to del m ercad o in tern o de fertilishyzantes por lo tanto depende m u ch o de su d istribucioacuten y com ercializacioacuten E n princip io ex isten con d ic ion es en el m ercado de fertilizantes en los paiacuteshyses estu d ia d o s que d eb eriacutean facilitar la co m p eten cia E n general hay un

90 En este uacuteltimo caso no puede saberse auacuten si se trata de un fenoacutemeno pasajero

C u a d r o iv i s Principales importacionesa de abonos y fertilizantesb del istmo centroamericano (1994-2001)(m ile s d e d oacute la r e s )

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor

Costa Rica EUA 9077 720 7481 474 5441 554 4 048 262 8 640 539 7 528 470 10089 662 1 740 243Canadaacute 0 00 0 00 0 00 0 00 126 08 1250 78 0 00 1378 193Colombia 0 00 22 01 801 82 1585 102 434 27 606 38 360 24 822 115

El Salvador EUA 1666 246 2 954 553 8 900 648 5 446 383 974 118 1847 217 358 44 557 94Canadaacute 647 95 330 62 0 00 712 50 1901 230 878 103 872 108 876 148Venezuela 0 00 0 00 2211 161 2427 171 1 596 193 1984 233 3 768 468 3 074 518

Guatemala EUA 7 828 349 11099 352 14 021 546 6 877 251 5057 227 5 566 228 2417 127 2248 81Noruega 6 552 292 3 982 126 4 567 178 5183 189 3115 140 4931 202 2 099 110 2 920 105Rusia 1773 79 4494 142 0 00 0 00 29 01 4442 182 6176 323 10 646 383

Honduras Canadaacute 2519 208 0 00 2101 164 2009 90 0 00 35 02 1317 82 604 36El Salvador 0 00 50 05 10 01 26 01 42 02 74 05 923 57 1064 64EUA 5 266 435 5106 488 5 285 412 13 036 583 13 704 762 7496 459 9 554 593 11226 674

Nicaragua Costa Rica 14 15 25 07 61 19 243 61 146 34 158 29 819 180 1002 414EUA 566 594 153 45 507 161 639 160 544 127 74 13 43 09 102 42Ucrania 0 00 0 00 0 00 0 00 0 00 0 00 0 00 677 280

Panamaacute Colombia 1325 146 4233 473 2 562 325 944 121 239 52 1017 192 805 189Costa Rica 3 063 339 162 18 2285 290 3 830 490 2 899 630 2 661 502 1486 350EUA 4161 460 4153 464 1 130 143 888 114 651 141 1 181 223 1 183 278

a Se presentan las importaciones de abonos y fertilizantes de los tres paiacuteses de origen maacutes importantes en 2001 Los porcentajes muesshytran el peso de las importaciones provenientes de cada uno de los paiacuteses de origen en el total de importaciones de abonos y fertilizantes

b Se tomaron las partidas 2721 abonos animales o vegetales esteacuten o no esteacuten mezclados o quiacutemicamente tratados abonos producidos por mezcla o tratamiento quiacutemico de produccioacuten de origen animal o vegetal 56219 otros abonos nitrogenados (incluso mezclas nep) 56229 abonos minerales o quiacutemicos fosfatados nep 56239 abonos minerales o quiacutemicos potaacutesicos nep 56291 abonos nep que contengan los tres elementos fertilizantes (nitroacutegeno foacutesforo y potasio) 56292 abonos minerales o quiacutemicos con los dos elementos fertilishyzantes (nitroacutegeno y foacutesforo) y 56295 fertilizantes nep que contengan dos elementos fertilizantes (nitroacutegeno y foacutesforo de la cuci rev3)

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exteshyrior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)


nuacute m ero con sid erab le de d istribu idores de fertilizan tes en cada paiacutes en el caso de Costa R ica in clu so hay productores N o debe descartarse sin em shybargo que una em presa com o Fertica mdash integrada verticalm ente en cuanto a produccioacuten im portaciones acceso a infraestructura portuaria y d istribushycioacuten y con presencia en cuatro de los paiacuteses de la regioacutenmdash pueda ejercer alshyguacuten poder de m ercado

A pesar de lo s nu m erosos actores en el m ercado de im portaciones d isshytribucioacuten y com ercia lizacioacuten de fertilizantes estos m ercados tien en fuertes distorsiones n o tanto por un control m on op olista u o ligop olista de las em shypresas operantes sino m aacutes b ien debido a la calidad y la especificacioacuten de los p rod u ctos que lleg a n al u su a rio final E stas d isto rs io n es se derivan de la fa lta de in fraestructura y p erson al cap acitad o para d eterm in ar la ca lidad del p rod u cto im portado D e esta form a hay p rod u ctos que se in trod u cen en el m ercado y que no cum plen con las norm as de calidad estab lecidas por cada p a iacutes y e sp ec ifica d a s en lo s reg istros de im p ortac ioacuten Asiacute ex iste u na com p eten cia d eslea l entre productos de alta ca lidad y otros de calidad in shyferior que participan con los prim eros en igualdad de con d ic ion es E s p o s ishyb le que en el m ism o m ercado esteacuten com p itien d o co n precios a lgo d iferenshytes y los productos ldquogen eacutericosrdquo sean m aacutes baratos pero el agricultor no estaacute con scien te de las d iferencias de calidad entre u n os y otros Con la apertura com ercial y la d esregu laciacuteoacuten esta ten d en cia se ha acentuado E n Panam aacute por ejem plo co m o resu ltado de la apertura del registro cualqu ier persona puede im portar productos agroquiacutem icos m ediante un traacutem ite que tarda 60 diacuteas Por otra parte Costa R ica es el paiacutes que tiene m aacutes recursos y preparashycioacuten para garantizar la calidad de los fertilizantes que se com ercian Los proshyductos agroquiacutem icos que ingresan al paiacutes deben cum plir con las norm as de la epa (E nvironm ent Protection Agency) y la fd a (F ood and Drug A dm inisshytration) asiacute com o las de la c e e

En la m ayoriacutea de los paiacuteses el cuerpo legislativo para regular la calidad de estos insum os agriacutecolas se ha creado apenas a fin es de los antilde os noventa o p rin cip ios de 2000 H onduras y P anam aacute so n lo s que m aacutes recien tem en te han estab lecid o estas d isp o sic io n es legales (veacutease el cuadro iv 19) Con ex shycep c ioacute n de C osta R ica y E l Salvador los d em aacutes p a iacuteses n o con tab an hasta hace poco tiem p o con laboratorios propios para analizar la co m p o sic ioacute n y efectividad de los agroquiacutem icos im portados o producidos en el paiacutes G uateshym ala tiene un laboratorio nacional pero su capacidad es lim itada y deben enviarse m uestras a u n laboratorio en E l Salvador para analizarlas Panashym aacute auacuten estaacute m on tan d o su p rim er laboratorio H on d u ras soacute lo d esd e 2002

C u a d r o iv19 Regulacioacuten de comercio y uso de productos agroquiacutemicos

Registro de agroquiacutem icos im portados

Regulacioacuten de uso de fertilizantes y plaguicidas Laboratorios

Costa Rica Direccioacuten de Proteccioacuten Agropecuaria m a g

Ministerio de Salud

Siacute

El Salvador Divisioacuten de Registro y Fiscalizacioacuten

Direccioacuten General de Sanidad Vegetal y Animal


Ley sobre el Control de PesticidasFertilizantes y Productos de Uso Agropecuario 1973a Reglamento (1980) Ley de Sanidad Vegetal y Animal de diciembre de 1995 Normas Salvadorentildeas n s o

65080050396 al n s o 65080051096

Laboratorio del sector puacuteblico

Guatemala Oficina Nacional de Registros


Decreto nuacutem 36-98Ley de Sanidad Vegetal y Animal Decreto nuacutem 43-74 Ley Reguladora de Pesticidas Acuerdo Gubernativo nuacutem 746-93 Acuerdo Ministerial nuacutem 631

Laboratorio del Ministerio de Salud ademaacutes se enviacutean muestras a laboratorio de El Salvador

Honduras Secretariacutea de Agricultura

Ley Fitozoosanitaria1997 se aplica desde 2002

Fundacioacuten Hondurentildea de Investigacioacuten Agriacutecola ( f h i a ) (indepenshydiente)

Nicaragua Ministerio de Agricultura y Ganaderiacuteab

Ley Baacutesica para la Regulacioacuten y Control de Plaguicidas Sustancias Toacutexicas Peligrosas y Otras Similares y su Reglamento (nuacutem 274) 1998

No tiene

Panamaacute Direccioacuten General de Sanidad Vegetal del Ministerio de DesarrolloAgropecuario (Mida)

Manual de Procedimientos para el Registro de Aditivos Fertilizantes Materias Teacutecnicas y Plaguicidas para uso en la Agricultura Mida febrero de 2001

No tiene (en proceso de crear uno)

a Ha sido reformada cinco veces desde 1973b Para obtener el registro se requiere un dictamen teacutecnico emitido por los ministerios de

Salud y de Ambiente y Recursos NaturalesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de

leyes de los paiacuteses y entrevistas personales con funcionarios de las dependencias gubernashymentales vinculadas con el mercado de fertilizantes


tiene un conven io con u n laboratorio privado n acion al para realizar dichas pruebas pero su capacidad es lim itada En N icaragua por uacute ltim o existe la leg islacioacuten sobre norm as de registro y uso de fertilizantes pero n o se cu en shyta con los laboratorios requeridos para los anaacutelisis C om o se advierte a p eshysar de los avances la m ayoriacutea de lo s p a iacuteses n o tien en capacidad su ficien te d e laboratorio n i de personal ca lificad o para recoger y analizar las m u esshytras de fertilizantes y de productos agriacutecolas cu ltivados con eso s insum os

En el m ercado de fertilizantes existe una cierta in tegracioacuten vertical entre las em presas productoras y distribuidoras ya sea porque las prim eras tienen su propia red de d istribucioacuten o porque proveen de creacutedito a las distribuidoras y aseguran asiacute ciertos canales de distribucioacuten S in em bargo el hecho de que la m ayor parte del producto provenga del exterior genera com p eten cia para las em presas locales aun cuando esteacuten integradas verticalm ente Una integrashycioacuten vertical m uy com uacute n hasta hace poco y que generaba poder de m ercado era aquella entre proveedores extranjeros y d istribuidores n acion ales m eshydiante contratos de exclusividad En la m ayoriacutea de los paiacuteses excepto H ondushyras estos arreglos ya no son legales y se ha abierto el m ercado a todo im porshytador y distribuidor que cum pla con los requisitos para importar Actualm ente ex iste un b uen n uacute m ero de im portadores d e form a que en la m ayor parte del istm o centroam ericano n o parece ejercerse un p od er de m ercado

De todas form as hay in d ic ios de cierto abuso de poder de m ercado por parte de a lgunos in term ediarios de fertilizantes ya que por ejem plo no han trasladado a lo s agricultores las ventajas de los m enores precios a lo s cuales lo s prim eros h an p od id o com prar estos in su m os en lo s uacute ltim os antildeos en el m ercado in ternacional E ste poder de m ercado probablem ente lo han p od ishydo ejercer debido a cierta segm en tacioacuten y d ispersioacuten del m ercado agriacutecola S in em bargo n o hay p ru eb as de que este fen oacute m en o sea frecu en te en la regioacuten En un estudio teacutecn ico realizado por la Clicac91 en el cual se com para el com portam iento de precios de estos in su m os entre 1997 y 1998 mdashperiodo en el cual se e lim in aron aranceles y se v ieron resu ltad os in m ed ia tosmdash se constata que los precios a distribuidores cayeron considerab lem ente en ese breve lapso pero no asiacute el precio al cual com praron estos in su m os los p roshyductores agriacutecolas

9 Clicac (1999b)



U na de las barreras im portantes a la entrada de nuevas p lantas a la producshyc ioacute n es el a lto co sto h u n d id o que requ iere la in sta la c ioacute n de u n a em p resa sin tetizad ora d e fertiliza n tes de ca lid ad in tern acion a l A e llo suacute m ese que una planta de este tipo debe contar co n m ercados que vayan m aacutes allaacute d e las fronteras de u n p a iacutes cen tro a m erica n o p u es u n a p ro d u cc ioacute n e fic ien te en este rubro su p o n e elevad as eco n o m iacutea s de esca la Asiacute ex iste u n a barrera geograacutefica en el sen tid o de que lo s p a iacuteses de la reg ioacuten tien en un m ercado d em asiad o p eq u entilde o para albergar varias em p resas productoras de fertilishyzantes (considerando un proceso de produccioacuten com pleto y no soacute lo la m ezshycla de elem entos)

Otro obstaacutecu lo al ingreso de nuevos productores es que el transporte de fertilizantes es co sto so y requiere puertos y carreteras co n capacidad su fishyciente que no existen en la regioacuten Los paiacuteses m aacutes equipados son Panam aacute con un sistem a de puertos m odernos y de gran capacidad y Costa Rica con una term inal m ariacutetim a esp eciacutefica para Fertica (pero que de todas m aneras carece auacuten de cierta infraestructura) E n El Salvador Fertica tien e acceso al puerto de Acajutla que n o es m oderno pero p o see in sta lac ion es para el tran sp orte d el p rod u cto L os d em aacutes p a iacutese s t ie n e n serias lim ita c io n e s en m ateria de infraestructura portuaria

El proceso de registro ha sido un requisito en todos los paiacuteses para gashyrantizar la eficacia del insum o asiacute com o su seguridad pero en realidad no siem pre ha cu m p lid o este papel En princip io tod os los in su m os agroquiacute- m ico s a justados a las norm as deberiacutean tener a cceso ilim itad o al m ercado nacional pero el p roceso ha sido en general p o co transparente y durante m u ch o s a ntilde os h u b o u n a barrera im portante a la entrada de p rod u ctos geshyn u in am en te com petitivos E ste p roced im iento ha cam biado recien tem ente en a lgu n os p aiacuteses aunque se presen tan nuevos problem as E n efecto han aparecido elem en tos d istorsionadores en los m ercados de fertilizantes que junto con la falta de norm as y controles de calidad de los productos im porshytados (o su deacutebil ap licacioacuten ) han desvirtuado el im p acto b en eacutefico que las m edidas de apertura podriacutean haber ten ido en este sector

E n cu an to a las barreras a la en trada de fertilizan tes im p ortad os los aran celes so n p raacutecticam en te n u lo s en la reg ioacuten con ex cep c ioacute n de E l S a lshyvador donde tien en soacute lo 5 de arancel de form a que d esd e este pu n to de vista no hay m ayor o b staacute cu lo al in greso de esto s b ien es a lo s p a iacuteses de la regioacuten

Precios

La ten d en cia de los p recios in tern acion ales p resen toacute u n a draacutestica caiacuteda a partir de 1989 lo cual se advierte con claridad en las graacuteficas IV7 y iv 8 so shybre el m ercado de la urea en Alem ania y Japoacuten respectivam ente E n los E sshytados Unidos por el contrario donde se establecieron cuotas de im portacioacuten lo s precios no bajaron en form a tan pronunciada (veacutease la graacutefica iv 9 )

A unque n o se d isp o n e de in form acioacuten sobre to d o s lo s p a iacuteses cen troashym ericanos los precios de la urea y el su lfato de am on io en los paiacuteses sobre lo s cuales hay datos tom aron un curso d iferente al prevaleciente en los E sshytados U nidos y a lgu n os presentaron sign ificativas red u ccion es a partir de en ton ces Los E stados U nidos com o se veraacute m aacutes adelante han sid o tradishyc io n a lm en te un su rtid or im p ortan te de e so s p ro d u cto s para la reg ioacute n de Centroam eacuterica pero su p eso ha d ism inu ido casi en tod os esos m ercados en antildeos recientes de donde fue desp lazado por otros paiacuteses

H ay algunos factores adicionales en la regioacuten que explican la caiacuteda de los precios nacionales de lo s fertilizantes Asiacute ocurre con las d on acion es de fershytilizan tes recib idas por a lgunos de estos paiacuteses co m o en el caso de G uateshym ala y N icaragua E n estos p a iacuteses su ele hacerse la d istrib u cioacuten y venta de ab on o a p eq u entilde os y m ed ia n o s agricu ltores a p rec io s m en ores que lo s del m ercado Por ejem plo en 2000 en G uatem ala se d istribuyoacute u n tota l de un m illoacuten y m ed io de quintales de fertilizantes 40 de eacuteste donado por el goshybierno japoneacutes y 60 com prado por el gob iern o 92 T am bieacuten en N icaragua u n a p equentildea parte de las im p ortac ion es so n ldquod o n a c io n esrdquo rea lizad as por Japoacuten a traveacutes del precio Asiacute el precio de la urea que era de alrededor de 11 doacutelares en el m ercado internacional se vendioacute a u n precio de soacute lo nueve doacutelares en ese p a iacutes 93

F in alm en te o tro e lem en to que in flu ye en lo s p rec io s n a c io n a les es el contrabando de agroquiacutem icos por ejem plo desde N icaragua y H onduras a El Salvador aunque este factor no aparece recientem ente s in o que es erraacuteshytico y ha estado presente a lo largo de m u ch os antildeos de form a que su p o sishyb le in fluencia en los m enores precios en antildeos recien tes no es clara


92 El Diario de Hoy Guatemala 7 de marzo de 200293 Informacioacuten proporcionada por funcionarios de la Unioacuten Nicaraguumlense de Agricultores

(Unag)

G r aacute f i c a iv7 Precios de la urea en Alemania


G r aacute f ic a iv8 Precios de la urea en Japoacuten


Casos de controversia en el mercado internacional

H an existido a lgu n os casos de d en u n cias de dantildeo a la industria loca l atribuible a las im portaciones Eacute sta fue la situ acioacuten de Fertica en El Salvador d on d e d ich a em p resa h izo u n a p e tic ioacute n al M in ister io d e E co n o m iacutea para que se im p u siera u n a m ed id a de salvaguardia a la im p ortac ioacuten de fertilishyzantes con el fin de proteger a la produccioacuten nacional lo que habriacutea sign ifishycado increm entar el arancel a esos in su m os de 5 a 15 Un antildeo despueacutes de haber in iciado la in vestigacioacuten del caso el M inisterio de E con om iacutea con clu shyyoacute que no habiacutea bases para la denuncia Su investigacioacuten se fundam entoacute en el R eglam ento C entroam ericano sobre M edidas de Salvaguardia y el Acuershydo sobre Salvaguardias de la o m c 94

Conclusiones

El m ercado in ternacional de fertilizantes del cual depende estrecham ente la agricu ltura de C entroam eacuterica se en cu en tra en p len o p er io d o de ca m shybios in iciado a partir de la apertura de las econ om iacuteas de E uropa del E ste y la desregu lacioacuten de m ercados La gran com p eten cia que sign ificoacute a escala m undial la m ayor d isp on ib ilid ad de este producto ha provocado u na gran restructuracioacuten de la industria y a la vez una serie de conflictos com erciashyles De alguna m anera es com parable con a lgu n os asp ectos del sector del azuacutecar pues existe tam bieacuten u na sobreproduccioacuten y los gobiernos de E uroshypa pero sobre tod o el de lo s E stad os U nidos h an tratado de m an ten er el n ich o de p ro d u cc ioacute n de la s em p resas m ed ia n te m ed id a s co m erc ia les anshytidumping Los E stados U nidos han introducido u n sistem a de cuotas para la im portacioacuten de ciertos fertilizantes al igual que para el azuacutecar S in em shybargo estas m ed id as n o han sid o tan ex ito sas co m o en el ca so del azuacutecar para segm entar el m ercado y los precios de form a que las em presas siguen expuestas a la com p eten cia internacional

En los p a iacuteses de la regioacuten estudiada el m ercado de fertilizantes es m uy com p lejo E x isten c o n d ic io n e s p ro p ic ia s para que haya co m p eten c ia en este m ercado debido a los m uacuteltip les agentes en la im portacioacuten d istribucioacuten y com ercializacioacuten Los precios n acionales de los fertilizantes sobre los que se d ispon iacutea de in form acioacuten (urea y su lfato de am on io) cayeron en la regioacuten


94 El Diario de Hoy El Salvador Io de noviembre de 2001


G raacutefica iv9 Precios de la urea en Centroameacuterica y los Estados Unidos

1 1 1 C osta R ica W E l S a lv ad o r H o n d u ra s fmdash mdash H P a n a m aacute K 1 EUA


s igu ien d o de a lgu n a m anera el patroacuten in tern acion a l aunque n o del todo d ado que su principal proveedor extranjero los E stados U nidos m antuvo niveles de precios superiores a los de otros exportadores Por fin alrededor de 1993 lo s p recios se desligaron de la ten d en cia de lo s E stad os U n id os y bajaron proporcionalm ente m aacutes que allaacute en la m edida en que ese paiacutes pershydiacutea terreno frente a otros com p etid ores en el m ercado cen troam erican o a fines de los antildeos noventa

Por otra parte s i la m ayor co m p eten cia en lo s m ercad os in tern os d eshyb iera b en efic iar en prim era in sta n cia al co n su m id or final en este caso el agricultor pero en segunda in stancia al consum idor final de a lim en tos d en shytro y fuera de la regioacuten los efectos de la apertura y la desregu lacioacuten se deshyben ver con una oacuteptica m aacutes fina

Asiacute aun cuando los productores agriacutecolas efectivam ente cuentan con inshysu m os m aacutes baratos eacutestos n o son n ecesariam en te de la m ism a calidad que los fertilizantes que adquiriacutean a traveacutes de contratos exclusivos con proveedoshyres in ternacionales y cuando n o existiacutean los productos ldquogen eacutericosrdquo Actualshym en te la d iv ersifica c ioacute n de proveed ores lo s p rod u ctos ldquog e n eacuter ico srdquo y las


lim itac ion es para com probar la ca lidad de los in su m o s im portados por la falta de laboratorios personal capacitado norm as precisas etc han geneshyrado una com p eten cia d eslea l entre agroquiacutem icos de m en or y m ayor ca lishydad que al fin a l de cu en ta s perju d ica a lo s co n su m id o res de p rod u ctos agriacutecolas es decir a toda la pob lacioacuten de los p a iacuteses estud iados m aacutes aqueshyllos que con su m en productos im portados de Centroam eacuterica

En los uacute ltim os antildeos s in em bargo ha m ejorado el m arco legal e in stitu shycional que regula el u so y las caracteriacutesticas que deben tener los agroquiacutem ishycos lo cual ayudaraacute a lograr un com ercio y un m anejo m aacutes seguro de estos in sum os S in em bargo la apertura y ciertos aspectos de la desregu lacioacuten se llevaron a cabo m u ch o antes de que se hub ieran a fian zad o estas m ed id as para garantizar la segu rid ad en el m anejo de esto s p rod u ctos su e fectiv ishydad y seguridad en el con su m o de b ien es agriacutecolas Por con sigu ien te hubo un desfase entre las m ed idas im plantadas para que aum entaran las con d ishyc io n es de co m p eten cia en el m ercado antes de que ex istiera la regu lacioacuten para garantizar el tip o de p rod u ctos que d eb iacutean com petir D e h ech o este d esfase tardaraacute u n tiem p o con sid erab le en superarse dado que lo s p a iacuteses carecen de recursos financieros y h u m an os capacitados para llevar a cabo todas las accion es que se n ecesitan para un u so racional de los agroquiacutem ishycos com parable con el que se le da en lo s p a iacuteses desarrollados

La situacioacuten descrita es especia lm ente delicada si se considera que ex isshyte la costum bre en varios de lo s p a iacuteses an alizad os de u tilizar u n a excesiva cantidad de fertilizan tes con e fectos negativos sobre la sa lud de la p ob la shycioacuten Aunque probablem ente se em pleen m en os los agroquiacutem icos m aacutes toacutex ishycos actualm ente las praacutecticas de u so in tensivo de p lagu icid as y fertilizanshytes n o ha variado m ayorm en te Auacuten m aacutes al volverse m aacutes eco n oacute m ico este tipo de in su m os agriacutecolas es m uy probable que haya u n a in ten sificacioacuten en su uso con el agravante de que u n a parte del in su m o utilizado es de m enor ca lid ad y p ro b a b lem en te m aacutes toacute x ico que lo s q u e tra d ic io n a lm en te se im portaban en el periodo anterior a la apertura y la desregulacioacuten

C o n sid e r a c io n e s fin a le s

L os p a iacuteses cen troam erican os p resentan co n d ic io n es que en form a natural p ueden inhibir la com p eten cia en sus m ercados en virtud de su tam antildeo p eshyquentildeo El p redom in io de em presas m on op olistas u o ligop olistas en algunos rubros pone en prim er p lano la necesidad de p oliacuteticas de com p eten cia y de


regulacioacuten m odernas que puedan sim ular con d ic ion es de m ercado e in d u shycir una m ayor efic ien cia de las em presas

A sim ism o en econ om iacuteas pequentildeas las con d ic ion es de com p eten cia in shytern acion a les p u ed en in flu ir m u ch o en lo s m ercad os n a c io n a les u na vez que eacutestos han sido abiertos y desregulados lo cual requiere un esfuerzo e s shyp ecial de cooperacioacuten entre los paiacuteses y las contrapartes com erciales yo de in version es en los sectores p roductivos para evitar praacutecticas a n tico m p etishytivas La au sen cia de m eca n ism o s de este tip o p on e de m an ifiesto la fuershyte asim etriacutea entre los p a iacuteses en desarrollo y lo s industria lizados cuando se trata de s itu a c io n es de ab u so de p od er de m ercad o p or parte de las e m shypresas dom inantes A tiacutetu lo ilustrativo el ingreso de las m ism as dos em preshysas m u ltin a c io n a le s mdash C em ex y H o lc im mdash en la m ayoriacutea d e lo s p a iacutese s de C en troam eacuterica p u d o hab erse fren ad o y a siacute q u izaacute se h abriacutea d ad o o p o rtu shyn id ad a u n m ayor n uacute m ero de em p resas en la reg ioacuten si el m ercad o de cem en to relevante en lo geograacutefico hubiera sido el centroam ericano com o un todo

En sectores com o el del azuacutecar una regulacioacuten proactiva que estim ule a las em p resas a innovar tecn o loacute g ica m en te su s p lantas en lugar de velar soacute lo por su supervivencia p u ed e ayudarles a prepararse para u n a p osib le m ayor apertura al m en os a escala regional De hecho una paulatina liberaliza c ioacute n com ercia l y d esregu lac ioacuten en el istm o p odriacutea m ejorar con sid era shyb lem en te las con d ic ion es de com p eten cia de este m ercado

En los foros in ternacionales en los que se ha d iscutido el tem a de co m shyp eten cia en el p lano m ultilateral (D eclaracioacuten de D oha Foro G lobal de la C om petencia de la o c d e y la R ed Internacional de la C om petencia) la a sisshytencia teacutecn ica ofrecida a los paiacuteses en desarrollo debe considerar las esp ecishyf ic id a d es de e s to s p a iacuteses e sp ec ia lm en te lo s p eq u entilde o s de m an era que se form ulen los in stru m en tos m aacutes id oacute n eo s para m ejorar el papel de los m ershycados en su proceso de desarrollo (u n c ta d 2002a) Los m ecan ism os de co o shyperacioacuten internacional bilateral con los paiacuteses con los que se hayan suscrito acuerdos de libre com ercio tam bieacuten son un punto im portante para desarroshyllar e sto s m eca n ism o s Eacute ste es el ca so del t l c del T riaacutengulo del N orte y M eacutexico entre otros E n el p lano m ultilateral el A cuerdo de Libre C om ercio d e las A m eacutericas ( a l c a ) ta m b ieacuten es u n e sp a c io relevan te para d iscu tir el tem a de com p eten cia en los p a iacuteses d e la regioacuten

Por uacute ltim o una clara lecc ioacuten aprendida del periodo de reform as eco n oacute shym icas fue la necesidad de una m u ch o m ayor coord inacioacuten entre la poliacutetica econ oacutem ica el m arco regu latorio y la p o liacutetica de com p eten cia E l caso del


mercado de fertilizantes es muy ilustrativo en este sentido ya que la apershytura y la desregulacioacuten de los controles de importacioacuten realizadas antes de contar con las leyes normas de calidad del producto y los mecanismos de su implantacioacuten han tenido consecuencias muy adversas para el bienestar de usuarios de insumos y consumidores de productos agriacutecolas

ANEXO

Aspectos conceptuales

E l p r o c e s o d e d e s r e g u la c ioacute n a e s c a la in te r n a c io n a l la r e v o lu c ioacute n t e c n o loacute g ic a e n

te le c o m u n ic a c io n e s a s iacute c o m o la m a y o r in te g r a c ioacute n d e la s e c o n o m iacutea s n a c io n a le s y

r eg io n a le s h a n a y u d a d o a la m a y o r c o n c e n tr a c ioacute n in te r n a c io n a l d e lo s m e r c a d o s (a

tra v eacutes d e la m a y o r lib er ta d p a ra lo s flu jo s d e c a p ita le s lo s m e n o r e s r e q u is ito s pa ra

la in v e r s ioacute n e x tra n je r a d ir e c ta e tc ) Tal fe n oacute m e n o se h a tr a d u c id o e n u n a m a y o r

c o n c e n tr a c ioacute n e c o n oacute m ic a y d e p o d e r d e m e r c a d o y n o n e c e s a r ia m e n t e e n u n a

m a y o r e f ic ie n c ia e c o n oacute m ic a e n lo s m e r c a d o s m u n d ia le s

C o m o p r u e b a se p u e d e n m e n c io n a r lo s c a s o s d e la s in d u str ia s d e c e m e n to y d e

fa r m a c eacute u tic o s la s c u a le s h a n e x p e r im e n ta d o u n a se r ie d e fu s io n e s in te r n a c io n a le s

q u e d ie r o n lu g a r a u n n uacute m e r o r e d u c id o d e e m p r e sa s y p o r e n d e a u n a m a y o r c o n shy

c e n tr a c ioacute n d e eacute sta s

A ra iacutez d e e s te fe n oacute m e n o lo s g o b ie r n o s n a c io n a le s y lo s o r g a n ism o s in te r n a c io shy

n a le s h a n c o m e n z a d o a p o n e r a te n c ioacute n a la d im e n s ioacute n in te r n a c io n a l d e la p o liacutet ic a

d e c o m p e te n c ia D ic h o a s p e c to h a p r o p ic ia d o u n fu e r te d e b a te so b r e s u s p o s ib le s

im p lic a c io n e s e c o n oacute m ic a s y so c ia le s e n lo s p a iacutes e s 95 A lg u n a s a u to r id a d e s n a c io n a shy

le s d e c o m p e te n c ia s e h a n d a d o a la ta rea d e e x a m in a r la c o n d u c ta d e lo s p r o d u c to shy

res ex tra n jero s L a O M C h a p u e s to a te n c ioacute n a lo s e fe c to s d e la d im e n s ioacute n in te r n a c io shy

n a l d e la p o liacutet ic a d e c o m p e te n c ia E n la r e u n ioacute n m in is te r ia l d e la o m c o r g a n iza d a en

95 El intereacutes no es nuevo La dimensioacuten internacional de la poliacutetica de competencia ha sido tema de discusioacuten por varios antildeos leyes y poliacuteticas de competencia estuvieron en la agenda de negociaciones para el establecimiento de una Organizacioacuten Internacional de Comercio ( i t o por sus siglas en ingleacutes) despueacutes de la segunda Guerra Mundial Veacutease Davidow (1980) para un amplio anaacutelisis de los desarrollos en los antildeos sesenta y setenta Adicionalmente veacutease Hoekman (1997) para un anaacutelisis acerca de varias opciones para crear un acuerdo multilateral sobre poliacutetica de competencia Bliss (1996) y Levinsohn (1996) proveen una introduccioacuten a los aspectos de poliacutetica puacuteblica de competencia


S in g a p u r e n d ic ie m b r e d e 1 9 9 6 lo s p a iacutes e s m ie m b r o s d e c id ie r o n e s ta b le c e r u n g r u shy

p o d e trab ajo c o n o b je to d e e s tu d ia r la in te r a c c ioacute n e n la p o liacutet ic a c o m e r c ia l y la p o l iacute shy

t ic a d e c o m p e te n c ia 96

E n p a r ticu la r d o s a sp e c to s e s e n c ia le s h a n lla m a d o la a te n c ioacute n e n c u a n to a la

d im e n s ioacute n in te r n a c io n a l d e la p o liacutet ic a d e c o m p e te n c ia fu s io n e s y a lia n z a s in te r n a shy

c io n a le s y p o liacutet ic a s d e c a r te le s E n lo q u e s ig u e s e e x p o n d raacute u n a v is ioacute n g e n e ra l d e la

im p o r ta n c ia d e la s fu s io n e s y lo s c a r te le s S e h a raacute u n a b rev e e x p o s ic ioacute n d e a lg u n o s

d e su s e fe c to s q u e la b ib lio g r a f iacutea e c o n oacute m ic a r e c o n o c e 97 M aacutes a d e la n te ta m b ieacute n se

a r g u m e n ta raacute q u e la d im e n s ioacute n in te r n a c io n a l d e ta le s f e n oacute m e n o s h a s id o p o c o e s tu shy

d ia d a a p e sa r d e su im p o r ta n c ia E sp e c iacutef ic a m e n te se su b ra y a raacute la im p o r ta n c ia q u e

t ie n e p a ra la r e g ioacute n d e C en tr o a m eacuter ica c o n s id e r a r d ic h o a sp ec to

Apuntes generales sobre fusiones

L as fu s io n e s y a lia n z a s in te r n a c io n a le s so n o p e r a c io n e s c o n o c id a s c o m o fu s io n e s y

a d q u is ic io n e s c o n s is t e n e n la c o m p r a d e a c c io n e s a c t iv o s p a r te s s o c ia le s o c u a lshy

q u ier o tro m e c a n is m o q u e p e r m ite a u n a e m p r e sa a d q u ir ir e l c o n tr o l d e o tra c o n la

p e c u lia r id a d d e q u e a l m e n o s u n a d e la s p a r te s o p e r a e n d o s o m aacute s p a iacutese s D ic h a s

fu s io n e s p u e d e n c la s if ic a r se d e a c u e r d o c o n la a f in id a d d e la s a c t iv id a d e s q u e d e s shy

a rro lla n la s p a r te s D e e s ta fo r m a e x is te n c o n c e n tr a c io n e s h o r iz o n ta le s v e r t ica le s y

d e c o n g lo m e r a d o

L a s f u s io n e s h o r iz o n t a le s s o n a q u e lla s e n q u e la s e m p r e s a s p a r t ic ip a n e n e l

m is m o m e r c a d o y s o n c o m p e t id o r a s E l d a ntilde o p o t e n c ia l a la c o m p e te n c ia q u e se

d er iv a d e e lla s p r o v ien e d e l h e c h o d e q u e e s te t ip o d e o p e r a c io n e s r ed u c e e l n uacute m e r o

d e c o m p e t id o r e s e n u n m e r c a d o N o o b s ta n te a d if e r e n c ia d e lo s a c u e r d o s c o -

lu s iv o s la s c o n c e n t r a c io n e s h o r iz o n ta le s b a jo c ie r ta s c o n d ic io n e s p u e d e n d a r

lu g a r a m e jo r a s e n e l b ie n e s ta r d e r iv a d a s d e u n in c r e m e n to e n la e f ic ie n c ia e c o shy

n oacute m ic a

L as fu s io n e s v e r t ic a le s o c u r re n en tr e a g e n te s e c o n oacute m ic o s q u e e fe c tuacute a n d is t in shy

ta s e ta p a s d e l p r o c e s o p r o d u c t iv o e n u n a m is m a in d u s tr ia E s ta s o p e r a c io n e s n o

96 previo a este grupo de trabajo en 1992 fue establecido el Grupo de Trabajo Internacional sobre el Coacutedigo Antimonopolio compuesto principalmente por un grupo de alemanes expershytos en poliacutetica de competencia Dicho grupo produjo un borrador titulado International Antishytrust Code el cual fue planteado al pleno del g a t t en el verano de 1 9 9 3 Aunque dicho docushymento fue ampliamente criticado tuvo eacutexito en llamar la atencioacuten sobre la dimensioacuten internacional de la poliacutetica de competencia (Trebiacutelcock 1996)

97 La exposicioacuten se basa en Avalos y Melgoza (2002) Avalos (2002) Avalos y Ramiacuterez (2002) y Evenett Levenstein y Suslow (2001)


a fe c ta n la c o n c e n tr a c ioacute n d e m e rc a d o a u n q u e p u e d e n fa v o r ec er la s p r aacute c tic a s m o n o -

p oacute lic a s re la tiv a s 98

L as fu s io n e s d e c o n g lo m e r a d o so n d e tres tip o s E n la s d e n o m in a d a s d e e x te n shy

s ioacute n d e p r o d u c to se in v o lu c r a n e m p r e sa s q u e e la b o r a n d is t in to s b ie n e s p e r o u t i l i shy

z a n c a n a le s d e d is tr ib u c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n o a p lic a n p r o c e s o s p r o d u ctiv o s s im ishy

la res E l se g u n d o t ip o e s taacute c o n s t itu id o p o r o p e r a c io n e s d e e x te n s ioacute n d e m e r c a d o e n

la s q u e la s e m p r e sa s e la b o r a n e l m ism o p r o d u cto p ero p a r tic ip a n e n m e r c a d o s g e o shy

g r aacute fic o s d is t in to s F in a lm e n te la s c o n c e n tr a c io n e s d e c o n g lo m e r a d o d e t ip o ldquopuro

o c u r re n en tre e m p r e sa s q u e n o t ie n e n n in g u n a r e la c ioacute n en tr e siacute

L a s fu s io n e s h o r iz o n ta le s g e n e r a n u n e fe c to n e g a t iv o p a r a la c o m p e te n c ia al

r ed u c ir e l n uacute m e r o d e c o m p e tid o r e s e n e l m e r c a d o N o o b s ta n te e n o c a s io n e s p u e shy

d e n te n e r u n e fe c to fa v o r a b le so b r e la e f ic ie n c ia e c o n oacute m ic a e n p a r t ic u la r c u a n d o

c o n d u c e n a u n a r e d u c c ioacute n e n e l c o s to m a r g in a l99

E l m o d e lo b aacute s ic o p a ra m e d ir e l e fe c to d e u n a fu s ioacute n h o r iz o n ta l so b r e la e f ic ie n shy

c ia su p o n e q u e u n a e m p r e sa t ie n e u n c o s to p r o m e d io CMe0 c o n s ta n te L a e m p r e sa

o p e r a e n u n m e r c a d o c o m p e tit iv o e n e l q u e e l p r e c io e s ig u a l a l c o s to m e d io PQ =

CMe0 (en e s te c a so ig u a l a l c o s to m a r g in a l) 100

P o ste r io r m e n te s e p r o d u c e u n a fu s ioacute n q u e r ed u c e e l c o s to m e d io a CMev S i se

m a n tie n e la c o m p e te n c ia e n e l m e rc a d o e s c la ro q u e el b ie n e s ta r so c ia l a u m en ta raacute

p o r q u e la e m p r e sa p o d raacute in c r e m e n ta r su o fe r ta y red u c ir e l p r e c io lo q u e m e jo r a el

e x c e d e n te d e lo s c o n su m id o r e s S in e m b a rg o si la fu s ioacute n p r o d u c e u n a s itu a c ioacute n d e

m o n o p o lio e n to n c e s y a n o se c u m p le q u e e l p r e c io s e a ig u a l a l c o s to m e d io E n e s te

c a so la e m p r e sa m a x im iz a r aacute su s b e n e f ic io s e le v a n d o el p r e c io d e P0 a Pl y r e d u shy

c ie n d o la o ferta d e Q 0 a Q j

E l m o n o p o l io p r o d u c e u n a p eacute r d id a p a r a la s o c ie d a d d e n o m in a d a d e p e s o

m u e r to q u e e n n u e s tr o e jem p lo (g raacute fica i v a i ) e s taacute r ep r e se n ta d a p o r e l tr iaacute n g u lo A

E sta p eacuterd id a s ig n if ic a la r e d u c c ioacute n e n e l b ie n e s ta r d e la so c ie d a d q u e r e su lta d e l h e shy

c h o d e q u e e l m o n o p o lio p r o d u c e m e n o s S in e m b a r g o e n e l e je m p lo o c u r r ioacute u n a

m e jo r a e n la e f ic ie n c ia P ara la e m p r e sa e s to s ig n if ic a q u e le c u e s ta m e n o s p r o d u c ir

98 En este anexo no se abordaraacute el tema de fusiones verticales pero para mayor informashycioacuten veacutease Avalos y Melgoza (2002)

99 La eficiencia econoacutemica se identifica con la eficiencia de Pareto Es decir una situacioacuten eficiente es aquella en la que ninguacuten agente puede mejorar su situacioacuten sin afectar negativashymente la de otro Por lo tanto para que una fusioacuten genere un incremento en la eficiencia ecoshynoacutemica la reduccioacuten de costos de la empresa no es condicioacuten suficiente Por lo menos es necesario que aumente el excedente social entendido como la suma de los excedentes de los diversos grupos Una amplia exposicioacuten sobre el tema se encuentra en Roacuteller Stennek y Vershyboven (1999)

100 Una exposicioacuten maacutes detallada se encuentra en Viscusi Vemon y Harrington (2000)


c a d a u n id a d d e p r o d u c to E l b e n e f ic io q u e la e m p r e s a o b t ie n e p o r e s te c o n c e p to

e s taacute r ep re se n ta d o p o r e l r ec taacute n g u lo B

E n la s i t u a c ioacute n d e s c r ita h a y v a r io s e fe c to s i) la e m p r e s a o b t ie n e u n a r e n ta

c o m o r e su lta d o d e la s itu a c ioacute n d e m o n o p o lio D ic h a ren ta e s taacute r ep r e se n ta d a p o r la

d ife r e n c ia en tre su s in g r e s o s y su s c o s to s e s to e s la su m a d e lo s r e c taacute n g u lo s B y C

ii) lo s c o n s u m id o r e s v e n d ism in u id o su e x c e d e n te p o r d o s e fe c to s P r im ero p o r la

p eacuterd id a d e p e so m u erto se g u n d o p o r q u e u n a p a r te d e su e x c e d e n te a h o r a p e r te n e shy

c e a l m o n o p o l is ta (aacute r e a C) iii) n o o b s ta n te q u e lo s c o n s u m id o r e s e m p e o r a n e l

b ie n e s ta r s o c ia l c o n s id e r a d o c o m o la su m a d e lo s e x c e d e n te s d e la e m p r e sa y lo s

c o n s u m id o r e s e s m a yor d e b id o a q u e la p eacute r d id a d e p e s o m u e r to (tr iaacute n g u lo A ) e s

m e n o r q u e la r e d u c c ioacute n e n c o s to s (r ec taacute n g u lo B )

E sto uacute lt im o s ig n if ic a q u e e n s itu a c io n e s e n q u e se p r o d u ce u n a m o n o p o liz a c ioacute n

d e l m e r c a d o d e p e n d ie n d o d e l v a lo r q u e to m e la e la s t ic id a d d e la d e m a n d a u n a

p e q u e ntilde a m e jo r a e n la e f ic ie n c ia p u e d e c o m p e n sa r u n in c r e m e n to r e la t iv a m e n te a lto

d e p r e c io s

El a r g u m e n to a n te r io r h a s id o e s g r im id o c o n fr e c u e n c ia c o m o d e fe n s a d e la s

e m p r e sa s q u e p u e d e n a d q u ir ir p o d er d e m e r c a d o E n particu lar e s u n a r g u m e n to al

q u e a p e la n e m p r e sa s q u e e n fr e n ta n la c o m p e te n c ia in te r n a c io n a l E s ta s e m p r e sa s

s o s t ie n e n q u e se le s d e b e p e r m itir crecer a p e sa r d e q u e e llo r e p r e se n te u n p r o b le shy

m a p a ra e l m e rc a d o n a c io n a l p o r q u e d e e s a m a n e r a p u e d e n m ejo ra r su e f ic ie n c ia y

c o n ta r c o n u n a m a y o r fo r ta le z a p a r a c o m p e t ir c o n la p r o d u c c ioacute n d e l e x tra n je r o

E sta s r a z o n e s so n c u e s t io n a b le s p u e s s ig n if ic a n q u e lo s c o n s u m id o r e s n a c io n a le s

d e b e n su b s id ia r la c o m p e tit iv id a d in te r n a c io n a l d e la e m p r e sa 101

C ab e a c la ra r q u e p a ra la s a u to r id a d e s d e c o m p e te n c ia r e su lta d if iacutec il ev a lu a r d e

m a n e r a p r e c isa lo s e fe c to s s e ntilde a la d o s y a q u e c u a n d o la s e m p r e sa s a le g a n q u e u n a

c o n c e n tr a c ioacute n p r o d u c ir aacute b e n e f ic io s so b r e la e f ic ie n c ia t ie n e n in c e n t iv o s p a r a e x a shy

g e ra r e l a h o r r o e n lo s c o s to s d e p r o d u c c ioacute n A d em aacute s ta m b ieacute n a n u n c ia n la o b te n shy

c ioacute n d e d iv e r s o s a h o r r o s m u c h o s d e lo s c u a le s se lo g r a r iacutea n s im p le m e n te c o n u n a

m e jo r o r g a n iz a c ioacute n d e su s a c tiv id a d es

Al e v a lu a r u n a f u s ioacute n la s a u to r id a d e s d e c o m p e te n c ia d e d iv e r s o s p a iacutes e s n o

c o n s id e r a n v aacute lid o s c ie r to s a h o rro s s i s e o b t ie n e n p o r m e d io s d is t in to s d e la fu s ioacute n

E sta s itu a c ioacute n p u e d e e je m p lif ic a r se c o n la g r aacute fic a iv A 2

S u p oacute n g a se u n a e m p r e sa q u e a c tuacute a e n u n m e r c a d o e n el q u e h a y c o m p e te n c ia

101 Al respecto las autoridades de competencia de algunos paiacuteses entre ellos los Estashydos Unidos consideran que la obtencioacuten de mejoras en la eficiencia de la empresa no es un argumento para la defensa de concentraciones en las que se dantildee al consumidor del mercado relevante aun cuando la empresa pudiera mejorar su posicioacuten competitiva en otros mercados incluyendo el internacional

G raacutefica ivai


Precio-costo

L a e m p r e sa t ie n e u n c o s to m e d io c o n s ta n te CMeQ y v e n d e a u n p r e c io PQ q u e ig u a la

a d ic h o c o s to L a e m p r e sa q u ier e fu s io n a r se p ero la o p e r a c ioacute n la c o n d u c ir aacute a te n e r

p o d e r m o n o p o lis ta S i la s a u to r id a d e s p r o h iacuteb e n la fu s ioacute n la e m p r e sa p u e d e o p ta r

p o r m ejo ra r su e f ic ie n c ia p o r la v iacutea d e u n a e x p a n s ioacute n in te rn a y a s iacute r ed u c ir su c o s to

m e d io a CMe2 y to d a v e z q u e la fu s ioacute n n o se a u to r izoacute se m a n tie n e la c o m p e te n c ia

e n e l m e rc a d o E n e s te c a so la o fe r ta d e la e m p r e sa a u m e n ta d e Q 0 a Q2 y e l p r e c io

d ism in u y e d e PQ a P2 P o r c o n s ig u ie n te e l b ie n e s ta r d e lo s c o n s u m id o r e s se e lev a

E n la g raacute fica d ic h a m ejo r a e s taacute r ep re se n ta d a p o r la su m a d e la s aacute rea s A B y EV eacute a se a h o r a q u eacute o c u r r e s i se a u to r iz a la f u s ioacute n y s e p r o d u c e u n a s i tu a c ioacute n

m o n o p o lis ta E n e s t e c a s o la e m p r e s a p u e d e a lc a n z a r u n a r e d u c c ioacute n e n c o s t o s

m a y o r q u e la q u e se o b t ie n e en e l e jem p lo e n e l q u e la a u to r id a d p r o h iacuteb e la c o n c e n shy

tr a c ioacute n D e e s ta m a n era e l c o s to m e d io d ism in u y e h a s ta CMev S in em b a rg o e l p r e shy

c io a u m e n ta d e b id o a l p o d e r m o n o p o lis ta d e P0 a Px E n e s ta s itu a c ioacute n la g a n a n shy

c ia e n e f ic ie n c ia p a r a la e m p r e sa e s la su m a d e la s aacute r ea s E y D C on to d o h a y u n a

p eacute r d id a d e p e s o m u e r to r e s p e c to d e la s i tu a c ioacute n in ic ia l r e p r e se n ta d a p o r C P ero

a d e m aacute s h a y u n a n u e v a p eacute r d id a r e p r e se n ta d a p o r la s aacute r ea s A y B q u e s im b o liz a la

p eacute r d id a d e la e f ic ie n c ia q u e se h a b r iacutea g e n e ra d o e n c o m p e te n c ia si la e m p r e sa h u b ie shy

ra o p ta d o p o r u n a e x p a n s ioacute n in te r n a L u e g o p a r a e v a lu a r e l e f e c t o d e la f u s ioacute n

so b re la e f ic ie n c ia se d e b e r es ta r d e l aacute rea D la p eacute r d id a d e p e s o m u e r to q u e se ten -

G raacutefica ivA2


Precio-costo

d riacutea si n o se p e r m itier a la fu s ioacute n y la e m p r e sa se e x p a n d ier a in te r n a m e n te e s to es

la s aacute rea s A B y CL o a n te r io r s ig n if ic a q u e n o e s o b v io q u e u n a fu s ioacute n h o r iz o n ta l q u e g e n e r a u n a

m ejo r a e n la e f ic ie n c ia o p e r a tiv a d e la s e m p r e sa s p u e d a p r o d u c ir u n m a y o r b ie n e s shy

tar E l r e su lta d o d e p e n d er aacute d e la e la s t ic id a d d e la d e m a n d a y d e la m a g n itu d d e la s

e f ic ie n c ia s q u e se o b te n d r iacutea n c o n la fu s ioacute n y s in e lla La c o n c lu s ioacute n q u e se d er iv a e s

q u e c u a n d o u n a e m p r e s a p u e d e m e jo r a r su e f ic ie n c ia s in r e c u r r ir a u n a f u s ioacute n

r e s u lta m aacute s d if iacutec i l p a r a la s a u to r id a d e s d e c o m p e te n c ia a p r o b a r la tr a n s a c c ioacute n

so b r e to d o to m a n d o e n c u e n ta q u e la c o n c e n tr a c ioacute n p u e d e p r o d u c ir o tr o s e fe c to s

e n e l m e rc a d o e n p a r ticu la r so b re e l c o m p o r ta m ie n to d e lo s c o m p e tid o r e s 102

Carteles

E x is te n m u c h a s fo r m a s d e c o lu s ioacute n e n tr e e m p r e sa s c o m p e tid o r a s y h a y u n a p r e o shy

c u p a c ioacute n p e r m a n e n te d e q u e se p r o d u z c a n c o n c e n tr a c io n e s d e m e r c a d o m e d ia n te

la c o lu s ioacute n E n e fe c to la te n d e n c ia g e n e ra l e n m e r c a d o s n a c io n a le s e in te m a c io n a -

102 Una de las conclusiones maacutes importantes de diversos autores es que cuando la fusioacuten no produce eficiencias significativas los rivales no muestran gran oposicioacuten a la transaccioacuten


le s e s d e c o n c e n tr a c ioacute n P o r v a r ia s r a z o n e s la o l ig o p o liz a c ioacute n n o e s a n tic o m p e tit iv a

per se a u n c u a n d o e s o b v io q u e e l n uacute m e r o d e p a r tic ip a n te s e n u n m e r c a d o d e te r m ishy

n a la p r o b a b ilid a d d e c o lu s ioacute n P o r e so la d is t in c ioacute n en tr e la c o o p e r a c ioacute n a n tiacutec o m -

p e tit iv a y n o a n t ic o m p e t it iv a e s d if iacutec il d e d eterm in ar

E n teacute r m in o s g e n e r a le s la b ib lio g r a fiacutea d is t in g u e e n tr e colusioacuten expliacutecita y taacutecishyta103 La c o lu s ioacute n e x p liacutec ita e s s in oacute n im o d e lo q u e se c o n o c e m aacute s g e n e r a lm e n te c o m o

la c a r te liz a c ioacute n U n ca rte l e s u n a c u e rd o fo rm a l en tre e m p r e sa s e n u n a in d u str ia o l i shy

g o p o l is ta M ie m b r o s d e l c a r te l p u e d e n fija r lo s p r e c io s la c a n t id a d d e la p r o d u c shy

c ioacute n la s c u o ta s d e m e r c a d o la a s ig n a c ioacute n d e c lie n te s y te r r ito r io s o la d iv is ioacute n d e

g a n a n c ia E l c o m p o r ta m ie n to d e u n c a rte l c laacute s ic o im ita la b uacute sq u e d a d e r en ta s m o shy

n o p o lis ta s m e d ia n te la r e s tr ic c ioacute n d e la p r o d u c c ioacute n y e l a u m e n to o la f ija c ioacute n d e lo s

p r e c io s pa ra o b te n e r g a n a n c ia s m a y o r es

E n lo s c a s o s d e carteles puacuteblicos c o m o lo s c a r te le s e x p o r ta d o r e s (q u e n o r m a lshy

m e n te e s taacute n e x e n to s d e la s le y e s d e c o m p e te n c ia n a c io n a le s ) lo s c a r te le s d e d e p r e shy

s ioacute n (q u e p e r m ite n la r a c io n a liz a c ioacute n d e u n a in d u str ia ) o lo s a c u e rd o s in te r n a c io n a shy

le s so b re p r o d u c to s b aacute s ic o s (q u e fija n lo s p r e c io s e n lo s m e r c a d o s m u n d ia le s c o m o

e n el c a so del p e tr oacute le o y d e l a zuacute ca r) so n lo s g o b ie r n o s lo s q u e a b ie r ta m e n te e s ta b le shy

c e n y c o n tr o la n e l c u m p lim ie n to d e la s r eg la s q u e c o n c ie r n e n a lo s p r e c io s la p r o shy

d u c c ioacute n y o tr o s a su n to s r e la c io n a d o s S in e m b a rg o lo s ca r te le s p r iv a d o s se b a sa n e n

a cu erd o s secre to s y m u tu a m en te b e n e fic io so s q u e g o b iern a n la s c o n d ic io n e s d e l cartel

P a ra te n e r eacute x ito u n ca r te l r eq u ier e c o n c u r re n c ia rdquo co o rd in a c ioacute n y cu m p lishy

m ie n t o rdquo p o r p a r te d e s u s m ie m b r o s E s to s ig n i f ic a q u e lo s m ie m b r o s d e b e n se r

c a p a c e s d e d e te c ta r v io la c io n e s d e l a c u e rd o y c o n tr o la r su c u m p lim ie n to p o r m e d io

d e s a n c io n e s c o n tr a lo s v io la d o r e s E s ta s c o n d ic io n e s n o s e a lc a n z a n faacute c ilm e n te y

e s o a m e n u d o e x p lic a p o r q u eacute a lg u n o s c a r te le s t ie n e n u n a te n d e n c ia a d iso lv e rse e n

e l c u r so d e l t ie m p o 104

E n la b ib lio g r a f iacutea e c o n oacute m ic a d e p o l iacute t ic a d e r e g u la c ioacute n y c o m p e te n c ia g e n e shy

r a lm e n te se c o n s id e r a q u e la c r e a c ioacute n d e u n ca rte l e s e l c o m p o r ta m ie n to e s tr a teacute g ic o

q u iz aacute c o n m a y o r e s e fe c to s a n t ic o m p e t it iv o s so b re e l b ie n e s ta r d e l c o n su m id o r 105 E l

d a ntilde o e c o n oacute m ic o e s d o b le lo s c a r te le s r e d u c e n la p r o d u c c ioacute n y a u m e n ta n lo s p r e shy

c io s y d e e s a m a n e r a m e r m a n la c a p a c id a d d e c o m p r a d e lo s c o n s u m id o r e s E n

c o n se c u e n c ia se p r o d u c e u n a c a n tid a d m e n o r d e su b ie n o se r v ic io lo q u e fu e r za a l

pues el poder de mercado que resultariacutea es una oportunidad para que todos los participantes en el mercado eleven sus precios

103 Veacutease Willig (1991) p 292 y Evenett Levenstein y Suslow (2001)104 o c d e (1990)105 Para un anaacutelisis al respecto se puede consultar a Hay y Werden (1993) De acuerdo con

estos autores los carteles no ofrecen ldquoninguacuten beneficio legiacutetimo econoacutemico o socialrdquo que justishyfique las peacuterdidas que generan


c o n s u m id o r a s u s t itu ir lo p o r u n p r o d u c to m e n o s d e se a b le O b v ia m e n te e l p r e c io

d e r iv a d o p o r e l ca r te l e n s iacute m is m o y la tr a n s fe r e n c ia d e b ie n e s ta r d e sd e lo s c o n s u shy

m id o r e s h a c ia lo s p r o d u c to r e s e s o tr o d a ntilde o e c o n oacute m ic o pa ra lo s c o n su m id o r e s

L a c o lu s ioacute n taacute c ita p o r e l c o n tr a r io n o n e c e s it a u n a c u e r d o e x p l iacutec i t o n i u n a

c o m u n ic a c ioacute n en tr e la s e m p r esa s L a in te r d e p e n d e n c ia e s tr a teacute g ic a e n c u a n to a p r e shy

c io y p r o d u c c ioacute n e n u n a in d u s tr ia o l ig o p o lis ta g e n e r a in c e n t iv o s e n tr e lo s p a r t ic ishy

p a n te s p a r a c o o r d in a r s u s d e c is io n e s e n u n a p e r s p e c t iv a d e c a r te l p e r o s in u n

a c u e rd o e x p liacutec ito 106 D e a h iacute q u e la c o lu s ioacute n taacute c ita s e a m u y d if iacutec il d e com p rob ar

V arios fa c to res p u e d e n fa c ilita r la f ija c ioacute n d e p r e c io s 107 e n tr e lo s c u a le s d e s ta shy

c a n lo s s ig u ie n te s

a) La capacidad de subir y mantener los precios de la industria S i la s b arrera s d e

e n tr a d a a l m e r c a d o so n b a ja s o si e x is te n p r o d u c to s su s t itu to s la c o lu s ioacute n n o seraacute

e s ta b le y la s e m p r e s a s n o te n d r aacute n in c e n t iv o s p a r a e m p e z a r a p a r t ic ip a r o s e g u ir

p a r tic ip a n d o e n la f ija c ioacute n d e p r e c io s

b) Las empresas no esperan que la colusioacuten sea faacutecilmente descubierta o severashymente sancionada E n e s te c a so la g a n a n c ia d e la c o lu s ioacute n p o d r iacutea se r s ig n if ic a t iv a shy

m e n te m aacute s a lta q u e lo s c o s to s d e m u lta s y la p eacute r d id a d e r e p u ta c ioacute n e m p resa r ia l

c) Los costos de organizacioacuten son bajos S i la s n e g o c ia c io n e s en tr e la s e m p r e sa s

s o n d if iacutec i le s y lo s c o s to s d e la su p e r v is ioacute n y e l m o n ito r e o d e m a s ia d o a lto s n o se r aacute

se n c illo forjar u n a c o n sp ir a c ioacute n

d) Los productos involucrados son homogeacuteneos o muy parecidos L o s a c u e r d o s

so b re p r e c io s u n ifo r m e s n o se lo g ra n faacute c ilm e n te s i lo s p r o d u c to s so n m u y d is t in to s

en su s a tr ib u to s d e ca lid a d y d u ra b ilid a d E n e s ta s c ir cu n sta n c ia s se h a c e d ifiacutec il p ara

la s e m p r esa s sa b er s i la s v a r ia c io n e s e n v e n ta s se d e b e n a u n c a m b io d e p re fer en c ia s

del c o n su m id o r o a q u e u n o d e lo s m ie m b r o s e s taacute h a c ie n d o reb ajas secre ta s

e) La industria estaacute altamente concentrada o pocas empresas grandes entregan gran parte del producto S i h a y p o c a s em p r esa s e l c o s to d e o r g a n iz a c ioacute n c o lu s iv a e s

b a jo L a p r o b a b ilid a d d e d e sc u b r ir e m p r e sa s q u e n o r e sp e ta n lo s p r e c io s f ijo s se r aacute

c o r r e s p o n d ie n te m e n te m aacute s a lta

f) La existencia de una asociacioacuten de industria o de comercio L as a s o c ia c io n e s

p u e d e n se r u n a b a s e d e c o o r d in a c ioacute n d e a c t iv id a d e s e c o n oacute m ic a s y d e in te r c a m b io

d e in fo r m a c ioacute n q u e fa c ilita r iacutea la c o lu s ioacute n T a m b ieacuten sir v en p a ra r ed u c ir lo s c o s to s d e

o r g a n iz a c ioacute n y m o n ito r e o

C abe m e n c io n a r q u e la p r e se n c ia d e e s to s fa c to r e s n o d e te rm in a n e c e sa r ia m e n te

la ex is ten c ia d e c o lu sioacute n A s im ism o h a y a lg u n o s fa c to res q u e lim ita n la p o s ib ilid a d de

106 Sin embargo una cierta uniformidad de precios puede ser un resultado normal de un comshyportamiento econoacutemico racional en un mercado de pocos vendedores y productos homogeacuteneos

107 o c d e (1990)


c o lu s ioacute n h e te r o g e n e id a d d e p r o d u c to s d ife r e n c ia e n la e s tru c tu ra d e c o s to s d e la s

e m p r e s a s c o n d ic io n e s c iacutec l ic a s d e n e g o c io c l ie n t e la m u y e s p e c ia l iz a d a c a m b io

t e c n o loacute g ic o c o m p r a s in fr e c u e n te s d e lo s p r o d u c to s y e x p e c ta t iv a s e m p r e sa r ia le s

d is t in ta s 108


A m e r ic a n B a r A s so c ia t io n A n titru st S e c t io n (1 9 9 1 ) Report o f the Special Committee on International Antitrust W a sh in g to n

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E ssex C o lch ester

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le y e s d e c o m p e te n c ia rdquo Gaceta de Competencia Econoacutemica a ntilde o 5 C o m is ioacute n

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t io n rdquo e n M B ish o p y J Kay European Mergers and Merger Policy O x fo rd U n ishy

v ers ity P ress N u e v a York

108 Esta estructura inherente de incentivos en modelos colusivos es una razoacuten importante para su inestabilidad a lo largo del tiempo Veacutease Hay y Werden (1993)


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o f M u lt i-J u r isd ic t io n a l C o n f lic trdquo e n E K a n tz e n b a c h H E S c h a r r er y L W a-

v e rm a n Competition Policy in an Interdependent World Economy N o m o s V ershy

la g sg e se llsc h a ft B a d e n -B a d en

y (1 9 9 7 ) ldquoI n te r ju r is d ic t io n a l C o n f lic t in M er g er R e v ie w rdquo e n L

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co M eacutex ico

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M eacutex ico

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en los paiacuteses centroamericanos ( l c m e x L 5 4 7 ) s e d e s u b r e g i o n a l d e l a c e p a l e n

M eacutex ico M eacutex ico

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d e venta S 0211G 4 7

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C h urch J R y R W are (2 0 0 0 ) Industrial Organization A Strategic Approach Irw in

M cG raw -H ill N u e v a York

C lica c (C o m is ioacute n d e L ibre C o m p ete n c ia y d e A su n to s d e l C o n su m id o r ) (1 9 9 7 ) Los

p o s ib le s e fe c to s d e la p r iv a tiz a c ioacute n d e lo s in g e n io s d e a z uacute c a r so b re e l b ie n e sta r

d e l c o n su m id o r rdquo P a n a m aacute o c tu b re in eacute d ito

(1 9 9 8 ) R e sp u e s ta a la c o n s u lta d e la in d u s tr ia a z u c a r e r a n a c io n a l so b r e

la p o s ib i l id a d d e u n in c r e m e n t o a r a n c e la r io a l a z uacute c a r rdquo P a n a m aacute m a r z o

in eacute d ito

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v e B u s in e s s P r a c tic e srdquo Columbia Journal of World Business n uacute m 15

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p e t i t iv e n e s s a n d D e v e lo p m e n t in L a tin A m e r ic a rdquo Boletiacuten Latinoamericano de Competencia

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m en t L e s so n s fr o m th e 1 9 9 0 srdquo Working Papers Series F a c u lty R e se a r c h U n ishy

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gerrdquo The Journal of International Trade amp Economic Development n uacute m 8

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w a ti y R E H u d e c Fair Trade and Harmonization Prerequisites for Free Trade Economic Analysis vo l 1 T h e m it P ress C a m b rid g e M a ssa c h u se tts

L lo y d P J y G S a m p s o n (1 9 9 5 ) C o m p e titio n a n d T rade P o licy Id e n t ify in g th e

I s su e s a fter th e U ru g u a y R ou nd World Economy n uacute m 18

y K V a u tie r (2 0 0 1 ) ldquoR e g io n a l A p p r o a c h e s to C r o ss -B o r d e r C o m p e t it io n

P o lic ie srdquo e n S L ah ir i Regionalism and Globalization Theory and Practice R o u -

tled g e L o n d res

M cA fe e R P y M W ill ia m s (1 9 9 2 ) ldquoH o r iz o n ta l M e r g e r s a n d A n titr uacute s t P o lic y rdquo

Journal o f Industrial EconomicsM e F etr id g e D G (1 9 9 8 ) ldquoM er g er E n fo r c e m e n t u n d e r th e C o m p e t it io n A ct a fter

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F ea s ib le rdquo World Economy n uacute m 22

M in is te r io d e E c o n o m iacutea y F in a n z a s (2 0 0 0 ) ldquoR e g is tr o d e a c t iv id a d e s d e p r iv a t iz a shy

c ioacute n U n id a d c o o r d in a d o r a pa ra el p r o c e so d e p r iv a t iz a c ioacute n rdquo P a n a m aacute [e n liacuten ea ]

h ttp w w w m e f g o b p a p rop ri v a t

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in Latin America L ynne R ie n n e r P u b lish er s L o n d res

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h ttp w w w o ec d o rg p d fM 0 0 0 0 7 0 0 0 M 0 0 0 0 7 6 5 1 pdf

(2 0 0 2 ) Fighting Hard-Core Cartels mdash Harm Effective Sanctions and Leniency


Programmes P ariacutes [e n liacuten e a ] h ttp w w w o e c d o r g p d fM 0 0 0 3 6 0 0 0 M 0 0 0 3 6 5 6 2

pd f

O rdover J A y R W illig (1 9 8 6 ) ldquoP er sp ec tiv e s o n M erg ers a n d W orld C o m p e tit io n rdquo

e n R G r ie so n Antitrust and Regulation L e x in g to n B o o k s L e x in g to n M a ssa shy

c h u se tts

G S a lo n e r y S C S a lo p (1 9 9 0 ) ldquoE q u ilib r iu m V ertica l F o r e c lo su r e rdquo Amerishycan Economic Review n uacute m 80

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sa s (In ca e ) in eacute d ito

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in a G lo b a l E c o n o m y rdquo Georgetown Law Review n uacute m 75

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C o m m iss io n ( f t c ) W a sh in g to n

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Journal o f International Economic LawP ratt L y J M P eacuterez (1 9 9 7 ) Industria azucarera en El Salvador anaacutelisis de sosteni-

bilidad n uacute m c e n 7 3 1 In st itu to C e n tr o a m er ica n o d e A d m in is tr a c ioacute n d e E m p r e shy

sa s (In ca e ) S a n Salvad or se p tie m b r e in eacute d ito

P r o g r a m a N a c io n a l d e C o m p e t it iv id a d (2 0 0 1 ) M ejo r a m ien to d e l c lim a d e n e g o shy

c ios r e c o m e n d a c io n e s p a ra e l d e sa r r o llo d e u n a p o liacutet ic a L ey d e C o m p e te n c ia rdquo

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U n iversity B o sto n

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t io n rdquo e n L W a v erm a n W S C o m a n o r y A G o to Competition Policy in Global Economy Modalities for Cooperation R o u tle d g e L o n d res

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B r o o k in g s In st itu te s W a sh in g to n

S c h m a le n s e e (1 9 7 9 ) ldquoO n th e U se o f E c o n o m ic M o d e ls in A n titru st T h e R e le m o n

C a serdquo Law Review U n iv ers ity o f P en n sy lv a n ia F ila d e lh a

S h e lto n J R (1 9 9 9 ) ldquoD e r e g u la t io n D e m o n o p o liz a t io n a n d P riv a tiza tio n H o w to

E n s u r e C o n s is te n c y w ith C o m p e t it io n rdquo e n The Role of Competition Policy for Development in Globalizing World Markets C o n fer en c ia d e la s N a c io n e s U n id a s

so b re C o m e rc io y D e sa rro llo ( u n c t a d ) G in eb ra

S in g h A (2 0 0 2 ) C o m p etitio n a n d C o m p e tit io n P o lic y in E m e r g in g M arkets In ter shy


n a t io n a l a n d D e v e lo p m e n ta l D im e n s io n s G -2 4 rdquo Discussion Paper n uacute m 18

o c d e P ariacutes

S in g h A y R D h u m a le (1 9 9 9 ) C o m p etitio n P olicy D e v e lo p m e n t a n d D e v e lo p in g

C o u n tr ie srdquo Development and Equity ( t r a d e ) Working Papers n uacute m 7 n o shy

v iem b re

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m ic P o lic y R e se a r c h ( c e p r ) L o n d res

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T h a ra k a n P y P J L lo y d (1 9 9 8 ) ldquoA n O v er v iew o f C o m p e t it io n P o lic y in a C h a n shy

g in g E c o n o m ic E n v ir o n m e n trdquo World Economy n uacute m 2 1

The Economist (1 9 9 7 ) ldquoB o e in g vs A irb u srdquo n uacute m s 7 9 -8 1 L o n d res

T in eo L y C C u rie l (2 0 0 1 ) iquestM ejora u n p a iacutes su m a r c o in s t itu c io n a l c o n p o liacutet ic a s

d e c o m p e te n c ia E l c a so d e G u a te m a la rdquo Boletiacuten Latinoamericano de Competenshycia ju lio

T iroacute le J (1 9 9 7 ) The Theory o f Industrial Organization 9 a e d T h e m i t P re ss L o n shy

d res y C a m b rid g e M a ssa c h u se tts

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C h a llen g e to In ter n a tio n a l C o o p er a tio n rdquo e n G B D o e m y S W ilk s Comparatishyve Competition Policy National Institution in a Global Market C la ren d o n P ress

O xford

u n c t a d (C o n fer en c ia d e la s N a c io n e s U n id a s so b re C o m e rc io y D e sa r ro llo ) (2 0 0 2 a )

Experiencia adquirida hasta la fecha en materia de cooperacioacuten internacional soshybre cuestiones de poliacutetica de competencia y los mecanismos utilizados ( t d b c o m 2

CLP21Revl) E s to c o lm o

(2 0 0 2 b ) U na c o o p e r a c ioacute n m u lt ila te ra l m aacute s e s tr e c h a e n m a te r ia d e p o liacutet ic a

de c o m p e te n c ia la d im e n s ioacute n d e l d esa r r o llo In fo rm e c o n so lid a d o d e lo s s e m ishy

n a r io s r e g io n a le s p o s t D o h a rdquo E s to c o lm o 15 d e m a y o in eacute d ito

V iscu s i W K J M V ern o n y J E H a rr in g to n (2 0 0 0 ) Economics of Regulation and Antitrust T h e m i t P ress C a m b rid g e M a ssa c h u se tts

W erd en G y L F ro e b (1 9 9 4 ) The E ffe c ts o f M erg ers in D if fe r e n t ia te d P ro d u c ts

In d u str ie s L o g it D e m a n d a n d M erg er P o lic y rdquo Journal o f Law Economics and Organization n uacute m 10

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P aris


W illia m so n O E (1 9 6 8 ) ldquoE c o n o m ie s a s a n A n titru st D e fen se T h e W elfare T radeshy

offs American Economic ReviewW illig R D (1 9 9 1 ) ldquoM erg er A n a ly s is In d u str ia l O r g a n iz a t io n T h eory a n d M erg e

G u id e lin e srdquo Brookings Papers on Economic Activity Microeconomics

V REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN CENTROAMEacuteRICA

UN ANAacuteLISIS COMPARATIVO

E u g e n io R ivera

D iv e r s o s procesos estaacuten transform ando radicalm ente el escenario trad icioshynal de las com u n icac ion es dando paso a la estructuracioacuten en lo s diversos p a iacutese s de n u evas te le c o m u n ic a c io n e s que m o d ifica n p ro fu n d a m en te las form as de producir de gestionar el E stado y de organizar la sociedad civil D inaacutem icos p rocesos de innovacioacuten tecn o loacuteg ica en el cam po de la in form aacutetishyca y las te lecom u n icacion es han generado la convergencia entre las d iferenshytes redes de com u n icac ioacuten conform ando u n a infraestructura d igita lizada e lectroacuten ica que perm ite la tran sm isioacuten in d iferen ciad a de voz im aacutegen es y datos m ediante la u tilizacioacuten de redes orig inalm ente diversas (las redes teshyle foacute n ica s trad ic ion a les las redes de fibra oacuteptica de te lev is ioacute n p or cable y la s redes inalaacutem bricas entre las que d estacan las de te le fo n iacutea m oacutevil) Del m ism o m odo las nuevas com u n icacion es electroacutenicas se sirven de gran d ishyversid ad de term in a les que s in em bargo con vergen en la cap acid ad de prestar al u su ario m uacute ltip les servicios E l an tigu o aparato de com p u tacioacuten p erson al m an tien e ciertas caracteriacutesticas orig in a les y de m anera s im u ltaacute shynea cum ple u na serie de funciones de los tradicionales aparatos telefoacuten icos y de la propia telev isioacuten a la vez que se con stitu ye en una m odalidad preshyponderante de con ex ioacuten con internet y m ediante la incorporacioacuten de divershysas ap licacion es in terviene centralm ente en los p rocesos de p rod u ccioacuten y ad m in istra c ioacute n tan to en la em p resa co m o en las in stitu c io n es p uacute b licas A la term inal de la te lefon iacutea m oacutevil auacuten es utilizada prim ordialm ente para la tran sm isioacuten de voz pero es tam b ieacuten u na relevante m odalidad de a cceso a in ternet y de m anera crecien te estaacute p erm itien d o la tran sm isioacuten de im aacute g eshynes Los d iversos tip o s de agen d a e lectroacuten ica presen tan cada vez m aacutes ca shyracteriacutesticas hasta hace p o co asociadas exclusivam ente a las com putadoras y estaacuten incorporando capacidades propias de la te lefon iacutea m oacutevil que p osib ishylitan la con ex ioacuten con internet

Al m ism o tiem p o ha ocurrido un im p resion an te p roceso de transforshy

238


m acioacuten de la organizacioacuten industrial del sector que hasta hace poco era un aacutembito propio de la prestacioacuten monopolista de los servicios y hoy se ha conshyvertido en un cam po de intensa com petencia Operadores antes especialishyzados en segmentos especiacuteficos de las com unicaciones se fortalecen en su segmento original e incursionan en los restantes A segmentos de maacutes corta historia como la telefoniacutea moacutevil acuden operadores de diferentes oriacutegenes La propia telefoniacutea local aun cuando se m antiene en la m ayoriacutea de los paiacuteshyses bajo el control m onopolista se ve atacada por la telefoniacutea moacutevil por los operadores de televisioacuten (tv) por cable e incluso m aacutes recientemente por las empresas de distribucioacuten eleacutectrica que estaacuten empezando a explorar la posishybilidad de utilizar sus redes para las comunicaciones Se vive asiacute un proceso acelerado de transicioacuten desde el m onopolio tradicional a la com petencia

Estos procesos han tenido un correlato en la regulacioacuten La m ayoriacutea de los paiacuteses en el m undo han introducido reform as esenciales de sus m arcos regulatorios En m uchas partes se ha procedido a separar las actividades productivas de las regulatorias y estas uacuteltim as se han confiado a en tidashydes dedicadas exclusivamente a regular el sector Asimismo se ha liberalishyzado el sector privatizado los operadores puacuteblicos y promovido la entrada de nuevos operadores

Con excepcioacuten de Costa Rica los demaacutes paiacuteses centroam ericanos han im pulsado desde 1995 p ro fundas refo rm as de los m arcos regu la to rios han separado las funciones productivas de las reguladoras han privatizado las empresas estatales y se encuentran en estos m om entos en diversas fases de un esfuerzo com uacuten por introducir la competencia El nuevo vigor que ha adquirido el proceso de integracioacuten centroam ericano asiacute como la particishypacioacuten conjunta en diversas negociaciones de libre comercio hace necesashyrio revisar la m archa de las telecom unicaciones en la regioacuten De hecho el P lan Puebla-Panam aacute se ha propuesto desarro llar u n esfuerzo de arm on ishyzacioacuten de los m arcos regulatorios en la regioacuten

En este contexto el objetivo del presente trabajo es exponer un panorashym a global de la situacioacuten de las telecom unicaciones en Centroam eacuterica com parando los m arcos regulatorios de los distintos paiacuteses del istm o censhytroam ericano Asiacute en el p rim er apartado se caracterizan brevem ente las transform aciones de las telecom unicaciones En el segundo se revisan los procesos de privatizacioacuten y liberalizacioacuten de las telecom unicaciones en Centroameacuterica se describe el m apa de operadores en la regioacuten y se presenshyta una visioacuten sinoacuteptica del estado actual de las telecom unicaciones En el tercer apartado se com paran las principales norm as vigentes en el istm o


centroam ericano buscando identificar sus aspectos comunes y sus diferenshycias m aacutes significativas con objeto de sentildealar los principales cam pos sobre los cuales seriacutea necesario traba ja r pa ra avanzar en el proceso de arm onishyzacioacuten Finalmente el docum ento identifica las liacuteneas futuras de investigashycioacuten y algunas conclusiones preliminares

De la telefoniacutea tradicional a las comunicaciones modernas

La red puacuteblica telefoacutenica tradicional estaacute constituida baacutesicam ente por los conm utadores y la transm isioacuten Los prim eros son esenciales para determ ishynar la ru ta que debe seguir la voz a traveacutes de la red para llegar a su destino La transm isioacuten se realiza m ediante el pa r de cobre que liga al usuario con una term inal rem ota donde se ubica el conmutador En tal sentido como se observa en el diagram a vi un suscriptor inicia una comunicacioacuten se la enshyviacutea por la term inal rem ota al aparato de destino o si corresponde a la cen-

Diagrama v a La industria de telecomunicaciones tradicional

ld la rg a d is ta n c ia t r te rm in a l r e m o taF u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (cep a l) elaboracioacuten propia


tral local que la reenviacutea a o tra central que a su vez hace llegar el mensaje al aparato destinatario ubicado dentro de su sector Sin embargo esta com ushynicacioacuten puede estar dirigida fuera del aacuterea local por lo que debe ser derishyvada a una red de larga distancia que la transporte a su destino Con este fin en algunas centrales las redes locales se interconectan con las de larga disshytancia Estas uacuteltimas tom an la comunicacioacuten en la central indicada y la transshyportan a la central correspondiente a la ciudad o localidad de que se trate y finalmente la rem iten a traveacutes de la term inal rem ota al teleacutefono de destino

La red puacuteblica telefoacutenica ha presentado histoacutericam ente caracteriacutesticas de monopolio natural A raiacutez de la existencia de fuertes economiacuteas de escashyla (costos medios decrecientes) resultaba m aacutes econoacutemico que una sola emshypresa p restara los servicios El nudo baacutesico del m onopolio natu ra l radica en la ldquouacuteltim a millardquo es decir el par de cobre dedicado exclusivamente a un suscrip tor que lo conecta con la central rem ota y el resto de la red Como efecto del caraacutecter m onopolista del servicio el Estado se atribuye la faculshytad de fijar las tarifas al puacuteblico a fin de asegurar que la em presa no abuse de esa situacioacuten La tarifa estaacute constituida norm alm ente por un cargo fijo destinado a financiar las inversiones y gastos incurridos independientes del traacutefico y un cargo variable cuyo m onto depende del grado de utilizacioacuten del servicio Por su parte el transporte de las com unicaciones de larga disshytancia incluye dos cargos principales a saber el cargo por el transporte de la comunicacioacuten entre las dos centrales locales y los cargos de acceso (de enshytrada y salida) que debe pagar la em presa de larga distancia por la utilizashycioacuten de la red local

Procediendo a un enfoque m aacutes analiacutetico cabe advertir que en las teleshycom unicaciones la provisioacuten de los distintos servicios requiere una red de acceso al usuario final y al hallarse eacutesta concen trada en m anos de una em presa el resto de los operadores tiene que hacer uso de d icha red para realizar sus operaciones Ademaacutes al estar presente la em presa local en los otros segmentos de telecom unicaciones se generan incentivos para asum ir com portam ientos anticom petitivos entre los cuales destacan las acciones encam inadas a m antener su poder de m ercado en la red de acceso al usuashyrio final m axim izar utilidades usando su condicioacuten dom inante y generar barreras a la entrada de nuevos operadores (San M artiacuten y Fuentes 2000)

En los uacuteltim os antildeos el sector ha experim entado im portantes cam bios tecnoloacutegicos El desarrollo de la fibra oacuteptica trajo consigo prim ero una caiacuteda muy significativa de los costos de las com unicaciones de larga distanshycia (ld) que luego se extendioacute a las com unicaciones locales al construirse


redes del m ism o m aterial en las ciudades El desarrollo de las nuevas tecshynologiacuteas de inform acioacuten y com unicacioacuten perm itioacute tam bieacuten pronunciados descensos de precios en los sistem as de conm utacioacuten y en general de conshytro l de las redes a las que crecientem ente se les incorporoacute inteligencia Estos avances tecnoloacutegicos praacutecticam ente han term inado con las econoshymiacuteas de escala prevalecientes tradicionalm ente y han dado paso a la compeshytencia prim ero en ld y luego en telefoniacutea local La aparicioacuten de nuevos sershyvicios ha fortalecido estas tendencias Al mismo tiempo ello ha repercutido en un intenso desarrollo de las redes inalaacutem bricas que ha hecho posible la telefoniacutea moacutevil y nuevas modalidades de prestacioacuten del servicio de internet

En este contexto en el m undo de las telecom unicaciones la convergenshycia digital adquiere una im portancia cada vez mayor La Unioacuten Internacioshynal de Telecom unicaciones (uit) ha venido dedicando buena parte de su atencioacuten a esta m ateria Al respecto cabe preguntar queacute ha de entenderse por convergencia La uit subraya que existen m uchas definiciones lo cual refleja probablem ente que vivimos una fase de transicioacuten hacia la era de la informacioacuten o bien la dificultad objetiva de precisar el significado de un proceso tan dinaacutem ico o la presencia de diversas fuerzas que buscan ganar el control de la convergencia

En ese sentido la convergencia puede ser definida como la provisioacuten de servicios de com unicaciones digitales mdashincluyendo texto datos imaacutegenes y videomdash sobre la infraestructura existente o como el desarrollo de nuevos tipos de in fraestructu ra de com unicacioacuten capaces de m anejar la transm ishysioacuten de multim edia o la am pliacioacuten de los servicios y tecnologiacuteas de telecoshym unicacioacuten pa ra sum in istrar nuevas capacidades o finalm ente como la integracioacuten de estructuras industriales previam ente separadas por razones tecnoloacutegicas de m ercados o de poliacuteticas regulatorias Para com plicar las cosas m uchos de estos servicios que eran tradicionalm ente controlados loshycalmente son provistos ahora sobre bases globales lo que otorga a la conshyvergencia un com ponente internacional Para la uit el m om ento clave de la convergencia ha sido el del advenim iento del predom inio de un estaacutendar de comunicacioacuten de datos digital el tcpip que reuacutene las capacidades de m ulshytim edia en un solo protocolo


El proceso de privatizacioacuten el desarrolloY EL MERCADO DE LAS TELECOMUNICACIONES

EN EL ISTMO CENTROAMERICANO

El proceso de privatizacioacuten

D urante la deacutecada de los noventa se generalizoacute el proceso de liberalizacioacuten y privatizacioacuten de las empresas de telecomunicaciones Este proceso formoacute parte de estrategias orientadas a que el Estado abandonara su papel como productor asum iera tareas de tipo regulatorio y en general traspasara al m ecanism o de m ercado un papel m aacutes decisivo en la regulacioacuten y la asigshynacioacuten de los recursos C entroam eacuterica no constituyoacute u n a excepcioacuten resshypecto de estas tendencias Como se observa en el cuadro vl con excepcioacuten de Costa Rica todos los paiacuteses de la regioacuten ap robaron en tre 1995 y 1997 reform as legales orientadas a ab rir el sector a la com petencia y a privatizar las em presas puacuteblicas que operaban las telecom unicaciones No obsshytante las razones el recorrido y la suerte de los procesos privatizadores han sido variados

En el caso de Nicaragua la decisioacuten inicial de privatizar el Instituto Nishycaraguumlense de Telecomunicaciones y Correos (Telcor) fue tom ada en 1992 Originalmente los recursos que se obtendriacutean de la venta estaban destinashydos a integrarse en un fondo para pagar compensaciones a los propietarios de bienes y em presas expropiadas por el gobierno sandinista que por razoshynes de diverso orden no pudiesen devolverse En este contexto se separashyron las funciones reguladoras del Telcor de sus funciones productivas y en 1994 se transfirie ron sus activos a una nueva em presa denom inada E m shypresa N icaraguumlense de Telecom unicaciones (Enitel) Al m ism o tiem po la Asamblea Nacional discutioacute y aproboacute una ley que estableciacutea como requisito la aprobacioacuten de o tra ley especial para proceder a la privatizacioacuten de algushyna empresa y en el caso de telecom unicaciones la aprobacioacuten de una agenshycia reguladora Dicha ley fue sancionada en 1995 Seguacuten eacutesta la em presa privatizada tendriacutea un periodo de exclusividad de cuatro antildeos para telefoshyniacutea local y de larga distancia nacional e internacional sujeto al cum plim ienshyto de una serie de obligaciones en m ateria de expansioacuten de la red calidad de servicio y com prom isos laborales adem aacutes de que se le concediacutea la posishybilidad de optar por una licencia para telefoniacutea moacutevil Asimismo se detershym inoacute que se venderiacutea 40 de las acciones con un poder de voto equivalente

Cuadro v i Trayectoria de la liberalizacioacuten y la privatizacioacuten de las telecomunicacionesen el istmo centroamericano

Costa Ricaldquo El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute

Reforma del marcoregulatorio 1997 1996 1995 reformada

en 19971995-2001 1996

Fecha de 1998 Licitacioacuten Venta de 95 Intento de venta 2001-2002 En 1995 el Institutoprivatizacioacuten de monopolio de las de Hondutel en Licitacioacuten Nacional de Telecoshyla empresa de Antel que pasoacute acciones el antildeo 2000 puacuteblica de municaciones (Intel)telefoniacutea fija a llamarse llegoacute soacutelo una 40 de las se transforma eny modalidades CTE-Antel oferta (Telmex)

pero con un precio inferior al esperado por el gobierno

acciones de la Empresa Nicaraguumlense de Telecomushynicaciones (Enitel)

sociedad anoacutenima y

se dispone la venta de 49 de las acciones En 1997 se entregan en concesioacuten por 20 antildeos la telefoniacutea local la l d n y ld i y las terminales puacuteblicasb El 1deg de enero de 2003 terminoacute el derecho exclusivo

Empresa que France Telecom Empresa Luca Consorcio Empresa britaacutenicaadquiere operador S A y Telmex Telia Swedtel Cable and Wirelessexistente (45 acciones) Megateo-EMCE

(Honduras)

Fecha de Operador inicial A principios de Telcel S A La telefoniacutea moacutevilprivatizacioacuten de Telemoacutevil se los noventa se fue vendida se introdujola empresa de vendioacute 51 de entregoacute concesioacuten al Consorcio a principios de lostelefoniacutea moacutevil Internacional de por 20 antildeos a la Telia Swedtel noventa Existen dosy modalidades Comunicaciones empresa Comcel Megateo-EMCE operadores Cable and

(Intel) a Telefoacutenica Posteriormente se en abril de Wireless y BellSouthPosteriormente creoacute Telgua S A 2003se autorizoacute el que ingresoacute coningreso de sistema pcs

CTE-Telecom Posteriormente se incorporoacute Telefoacutenica de Espantildea

a Un proyecto que impulsaba una profunda reforma del sector fue presentado a la Asamblea Nacional en 2000 Fuertes manifestaciones populares obligaron a su retiro

b El contrato de concesioacuten nuacutem 134 del 29 de mayo de 1997 le otorgoacute a Intel S A ahora Cable and Wireless Panamaacute S A el derecho de operar administrar instalar prestar y explotar por su cuenta y riesgo dentro de todo el territorio nacional los servicios de telecomunishycacioacuten baacutesica local nacional internacional de terminales puacuteblicas y semipuacuteblicas y el servicio de alquiler de circuitos dedicados de voz Este derecho se le otorgoacute en reacutegimen de exclusividad temporal y finalizoacute el 1deg de enero de 2003 Treinta y nueve empresas han cumplido con los requisitos exigidos por el Ente Regulador de los Servicios Puacuteblicos para prestar servicios de telecomunicaciones cuando se proshyduzca la apertura del mercado de las telecomunicaciones

F u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (cep a l) elaboracioacuten propia sobre la base de informacioacuten oficial


a 57 (Raventoacutes 1998) D iferentes d ificu ltades1 fueron postergando su realizacioacuten hasta el 12 de diciembre de 2001 cuando luego de un proceso de licitacioacuten puacuteblica se entregoacute la em presa al Consorcio Telia Swedtel Ab- emce por un periodo de 20 antildeos

En el caso de Honduras en 1995 se aproboacute la ley que liberalizaba p a rshycialmente el sector y autorizaba la privatizacioacuten de la Em presa H ondurentildea de Telecom unicaciones (Hondutel) La idea baacutesica era lic ita r un paquete accionario equivalente a 47 de las acciones entregar 2 a los trabajadoshyres y que el gobierno m antuviera el 51 restante Se preveiacutea que la em preshysa disfrutariacutea de un periodo de exclusividad de ocho antildeos en telefoniacutea local y ld nacional e internacional Al igual que en Nicaragua la concesioacuten estashyba vinculada con objetivos en m ateria de penetracioacuten (12 por cada 100 hashybitantes hacia 2004) No obstante dificultades de variada naturaleza fueshyron re trasando el proceso de privatizacioacuten (Raventoacutes 1998) En 2000 se realizoacute un proceso de licitacioacuten y pese a existir seis interesados a su convoshycatoria llegoacute solam ente una oferta de la em presa de origen m exicano Tel- mex que se rechazoacute por ser inferior al m iacutenimo exigido por el gobierno

El 6 de enero de 1994 se otorgoacute la concesioacuten de explotacioacuten de Servicios de Telefoniacutea Moacutevil Celular en la Repuacuteblica de H onduras a las com pantildeiacuteas Motorola Inc Millicom International Cellular S A (mic) y Proempres S A rep resen tadas p o r la sociedad Telefoacutenica Celular S A (Celtel) Dicho convenio fue suscrito por am bas partes con fecha 7 de agosto de 1995 La

1 Se habiacutea programado privatizar Enitel en 1999 y ello constituiacutea el segundo esfuerzo de privatizacioacuten (el primero habiacutea sido detenido en medio de turbulencias poliacuteticas en 1996) La Asamblea Legislativa nicaraguumlense aproboacute la venta de Enitel en junio de 1998 El plan preveiacutea una venta inicial de 40 de la empresa al sector privado mientras que el gobierno mantendriacutea 49 y los trabajadores el otro 11 El ganador tendriacutea un periodo de exclusividad de tres antildeos El gobierno deberiacutea vender el porcentaje indicado de 49 en los tres antildeos siguientes en el mercado nicaraguumlense e internacional de valores Lamentablemente Telmex y Telefoacutenica las uacutenicas compantildeiacuteas que habiacutean expresado intereacutes se retiraron de la subasta en mayo de 1999 forzando asiacute al gobierno a declarar desierta la licitacioacuten En diciembre del mismo antildeo el gobierno intentoacute nuevamente la venta de los activos de la empresa esta vez atrayendo el inteshyreacutes de un consorcio integrado por MCI WorldCom Telmex y France Telecom Por segunda vez la subasta falloacute La telefoniacutea moacutevil fue introducida primero en abril de 1993 BellSouth ha dominado el mercado inalaacutembrico desde que empezoacute sus operaciones Sin embargo el gobiershyno subastoacute recientemente una tercera licencia de pcs al holding mexicano Compantildeiacutea Azteca que seraacute la primera empresa en poseer una licencia nacional BellSouth se restringe a la costa oeste mientras que Teleglobo empresa de propiedad local opera en la costa este La densidad moacutevil se mantiene muy baja (a 23 a junio de 2001) El Yankee Group proyecta que la base de suscriptores del paiacutes llegaraacute a 400 000 en 2004 (traduccioacuten del autor) Consuacuteltese httpnfo- Serv2itadocgovotmktctrynsf504ca249c786e20f85256284006da7abb98c5fe8a2ac65cl 8525 659c0076b8d8OpenDocument


concesioacuten otorgoacute a la em presa Celtel el derecho para explotar los servicios de telefoniacutea moacutevil dentro del territorio hondurentildeo utilizando la banda de frecuencia ldquoArdquo a p a rtir del m es de jun io de 1996 La em presa inicioacute sus operaciones oficialm ente el 15 de septiem bre de 1996 Actualm ente Celtel ofrece sus servicios en 13 departam entos y en las 10 principales poblacioshynes del paiacutes En 2002 la Comisioacuten Nacional de Telecomunicaciones (Cona- tel) com enzoacute el proceso de licitacioacuten in ternacional de la em presa Telcel que tiene la banda de frecuencia Brdquo al cual respondieron 18 empresas En abril de 2003 fueron precalificadas tres com pantildeiacuteas Em presa Nacional de Telecom unicaciones (Entel) de Chile BellSouth H onduras y el consorcio local M egatel-Em ce que se hab iacutea adjudicado con jun tam ente con Telia Swedtel la em presa nicaraguumlense Enitel No obstante las dos prim eras se retiraron del proceso por lo que la em presa se adjudicoacute al consorcio Telia Swedtel-Megatel emce por un precio de 71 millones de doacutelares2

Panam aacute por su parte enajenoacute 49 de las acciones de Intel a la em preshysa del Reino Unido Cable and Wireless y le adjudicoacute ademaacutes una concesioacuten p ara telefoniacutea local y larga distancia nacional e internacional por 20 antildeos de los cuales cinco correspondiacutean a una concesioacuten exclusiva En telefoniacutea moacutevil se otorgaron licencias para dos operadores una para el m ism o opeshyrador de telefoniacutea fija y la o tra a la em presa estadunidense BellSouth

El Salvador aproboacute la Ley General de Telecomunicaciones en 1996 que se caracterizoacute por un espiacuteritu m uy favorable a la competencia A su vez el proceso de privatizacioacuten im pulsado por el presidente Calderoacuten Sol form oacute parte de un am plio program a de m odernizacioacuten que incluiacutea iniciativas en m ateria de descentralizacioacuten reduccioacuten del nuacutem ero de m inisterios y desshyregulacioacuten y privatizacioacuten de varios sectores entre eacutestos un sistem a privashydo de pensiones El proceso p rivatizador se hizo en condiciones fiscales favorables por lo que fue posible priorizar los aspectos de eficiencia de la iniciativa (Raventoacutes 1998) Se evaluaron diversas alternativas de privatizashycioacuten Una m odalidad explorada al principio fue la de separar la em presa en dos operadores integrados verticalm ente que pud ieran p resta r el servicio en todo el paiacutes Esta posibilidad se valoroacute como muy positiva pues evitariacutea pasar por una fase de m onopolio privado No obstante la alternativa fue desechada y se optoacute por la licitacioacuten de la em presa como un todo De esa forma la em presa puacuteblica Antel fue privatizada en 1998 por m edio de una licitacioacuten adjudicada a France Telecom En efecto en septiem bre de 1999

2 Inmediatamente surgieron personeros que sentildealaron que el proceso debe anularse pues participoacute un solo oferente veacutease Honduras Revista Internacional


Estel un consorcio encabezado por France Telecom adquirioacute 51 de las acciones de la em presa p o r un m onto total de 275 m illones de doacutelares lo que incluiacutea los activos de la red local asiacute como una concesioacuten por 20 antildeos para la operacioacuten de telefoniacutea moacutevil La adquisicioacuten de la em presa denoshym inada a p a rtir de entonces Telecom El Salvador y Personal su divisioacuten moacutevil im plicaba planes p a ra invertir 400 m illones de doacutelares en los sishyguientes cinco antildeos con el objetivo de duplicar el nuacutem ero de liacuteneas fijas Al 31 de diciembre de 2002 la empresa teniacutea 618 000 suscriptores fijos 151 000 suscriptores moacuteviles y 38 000 suscriptores de internet3 Del m ism o modo la em presa Internacional de Telecomunicaciones (Intel) operadora de la teleshyfoniacutea moacutevil fue vendida a Telefoacutenica

En G uatem ala la Ley General de Telecom unicaciones se aproboacute en 1996 El Io de octubre de 1998 culm inoacute el proceso de venta de 95 de las acciones de la em presa de telefoniacutea fija Telgua a la em presa Luca S A por un valor total de 700 millones de doacutelares El proceso de venta se consideroacute como muy poco transparente y lesivo para el paiacutes4 Esto sum ado a las proshytestas de los usuarios po r los aum entos de tarifas y m ala calidad de servishycio llevoacute a que se transform ara en un im portante tem a electoral De hecho analistas consideraron que la derro ta electoral del partido gobernante se debioacute en buena m edida a este proceso de privatizacioacuten En un principio Telmex participoacute soacutelo como socio operador pero luego se in iciaron negoshyciaciones para ingresar en la propiedad de la compantildeiacutea En m arzo de 2000 culm inaron las negociaciones entre la em presa Luca S A y Telmex m eshydiante las cuales esta uacute ltim a em presa aseguroacute el control de Telgua5

3 De acuerdo con informaciones de la empresa httpwwwfrancetelecomcom enworldwi- d el americassalvador

4 Seguacuten el informe de una comisioacuten encargada de la investigacioacuten el Estado habriacutea perdishydo hasta el antildeo 2000 alrededor de 81 millones de doacutelares Esto constituyoacute la lesividad del proshyceso Al 31 de marzo de 1997 el patrimonio de Telgua alcanzoacute 3 3813 millones de quetzales que ajustado por el pasivo se tradujo en 2 880 millones de quetzales (480 millones de doacutelares) El derecho de llave muy conservadoramentersquo se podriacutea estimar en 1997 en 276 millones de doacutelares La venta de las acciones al contado seguacuten el informe debioacute de haber sido de 756 millones de doacutelares Telgua se vendioacute en 7002 millones de doacutelares Seguacuten la comisioacuten el Estashydo perdioacute 81 millones de doacutelares entre el precio base miacutenimo y el precio de venta al valor estishymado en el documento hasta mayo de 2000 El Centro de Investigaciones Econoacutemicas Nacioshynales (c ie n ) por su parte consideroacute que la investigacioacuten efectuada sobre la privatizacioacuten de Telgua no demostroacute que el proceso fuera inconstitucional ni mucho menos lesivo para los intereses del paiacutes

5 El camino de Telmex para lograr el control de Telgua no fue faacutecil En 1997 habiacutea sido rechazada una oferta de compra Por otra parte el contrato de venta de la empresa prohibiacutea a Luca S A traspasar las acciones a terceros Este problema se resolvioacute al comprar Telmex un


En junio de 2000 el recieacuten electo presidente Alfonso Portillo que habiacutea acentuado m arcadam ente el tem a en su cam pantildea declaroacute que la venta de la em presa habiacutea sido lesiva para los intereses del paiacutes y abrioacute un proceso judicial En octubre de 2001 el presidente declaroacute que renunciariacutea al proceshyso por lesividad si se concediacutean ciertos beneficios y se realizaba el pago pendiente Este cam bio de posicioacuten provocoacute tam bieacuten algunos cuestiona- mientos El 31 de octubre el consorcio realizoacute el pago final por 4518 milloshynes de doacutelares En abril de 2002 el gobierno se desistioacute de la dem anda de nulidad del proceso

A principios de los antildeos noventa se habiacutea entregado una concesioacuten a la em presa Comcel con una vigencia de 20 antildeos pa ra desarro llar la teleshyfoniacutea moacutevil Posteriorm ente se asignoacute una nueva concesioacuten a Telgua y lueshygo se incorporoacute Telefoacutenica de E spantildea como tercer operador en telefoniacutea moacutevil

Costa Rica es el uacutenico paiacutes que no ha aprobado una ley que liberalice las telecom unicaciones D istintas iniciativas han chocado con u n a recia oposicioacuten poliacutetica Particularm ente intensa fue la oposicioacuten con motivo de la presentacioacuten de un proyecto de ley en el antildeo 2000 ya que se movilizaron amplias capas de la poblacioacuten lo que llevoacute al gobierno a re tirar la iniciatishyva iquestCoacutemo se explica esta situacioacuten que parece contradecir las tendencias en esta m ateria en paiacuteses con gobiernos de los m aacutes variados signos ideoloacuteshygicos Un elem ento decisivo es que el Institu to Costarricense de E lectricishydad (ice) la em presa puacuteblica a cargo de la energiacutea eleacutectrica y las telecom ushynicaciones se habiacutea caracterizado por una gran eficiencia relativa frente al resto de los paiacuteses de la regioacuten6 En telecomunicaciones a principios de los

paquete controlador de Luca S A Finalmente la compra de esta empresa por parte de Tel- mex debioacute ser autorizada por la f c c luego de que cinco empresas estadunidenses argumentashyron que con la compra Telmex se aseguraba una posicioacuten dominante en las comunicaciones entre Guatemala y los Estados Unidos

6 El caso del ic e contrasta con el anaacutelisis de las causas de la reforma neoliberal que sintetishyza Noli (2000) La era de la reforma neoliberal tuvo dos causas fundamentales La primera se relacionaba poco con las telecomunicaciones y mucho con las crisis econoacutemicas que afectaron a paiacuteses en desarrollo en los decenios de 1970 y 1980 La segunda es el pobre desempentildeo del secshytor de telecomunicaciones independiente de las condiciones econoacutemicas generales de los paiacuteshyses en desarrollo Naturalmente estos dos factores no son todo lo que importa Algunas de las compantildeiacuteas telefoacutenicas con peor desempentildeo estaacuten en naciones que no muestran sentildeales de reshyforma Asiacute parte del iacutempetu para la reforma neoliberal de las telecomunicaciones y otras inshydustrias de infraestructura no tienen nada que ver con su desempentildeo sino con la posibilidad de usar su reforma como medio para aliviar el dolo de la reforma neoliberal mayor Sin emshybargo el comienzo de la reforma neoliberal tambieacuten refleja el hecho de que la experiencia con entidades nacionalizadas no ha sido feliz En cualquier paiacutes en el que la estructura poliacutetica


antildeos noventa presentaba una tasa de penetracioacuten superior a 10 cifra que incluso superaba a la gran m ayoriacutea de los paiacuteses m aacutes avanzados de Ameacuterishyca del Sur7 A ello se debe agregar la existencia en la poblacioacuten de sospeshychas fundadas o infundadas de que la liberalizacioacuten del sector y la posible privatizacioacuten de la em presa rep resen taban una ldquooperacioacutenrdquo o rien tada a entregar su propiedad a sectores que la adquiririacutean a un precio vil Un eleshym ento adicional estaacute relacionado con la relativa celeridad con que se preshyparoacute el proyecto de m odificacioacuten de la legislacioacuten sin consulta con los actores poliacuteticos ni sociales interesados todo lo cual acentuoacute las sospechas existentes

Desde el pun to de vista de la eficiencia del servicio la telefoniacutea local m antiene su posicioacuten preponderante en la regioacuten Un caso distinto es el de la telefoniacutea celular rubro en el que Costa Rica se ha ido quedando rezagado y sobrepasado po r algunos paiacuteses del istmo En 1998 el gobierno inicioacute la discusioacuten sobre una iniciativa tendiente a m odernizar el ice La iniciativa consideraba ademaacutes una propuesta de reform a de la Constitucioacuten para pershym itir la participacioacuten del sector privado en electricidad y telecom unicacioshynes un proyecto de nueva ley eleacutectrica y de telecom unicaciones En el aacutem bito de las telecom unicaciones estableciacutea un proceso de cinco etapas para la apertura de las telecom unicaciones que culm inariacutea el Io de enero de

obliga al gobierno a estar atento a los intereses de los ciudadanos parte de la motivacioacuten para la poliacutetica de reforma es simplemente el mal desempentildeo La fuerte diferencia entre las expecshytativas idealistas antes de la nacionalizacioacuten y la dura realidad una o dos deacutecadas despueacutes plausiblemente ha podido llevar al maacutes dedicado proponente del socialismo y del desarrollo guiado por el Estado a aprender algo durante este infeliz interregno (traduccioacuten del autor)

7 ldquoTras 53 antildeos de arduo trabajo se observa con satisfaccioacuten coacutemo la electrificacioacuten del paiacutes abarca el 97 de nuestro territorio En el aacutembito latinoamericano soacutelo Costa Rica y Urushyguay han alcanzado tan alto nivel Nuestra tasa de cobertura duplica el promedio de la regioacuten centroamericana que ronda el 50 gracias a una acertada y solidaria estrategia de expanshysioacuten la cual ha permitido llevar la electricidad a todos los rincones del paiacutes En ese empentildeo nada ha sido maacutes importante que el legiacutetimo derecho de cualquier ciudadano de contar con acceso a los servicios puacuteblicos para mejorar su calidad de vida En lo que al sector de telecoshymunicaciones se refiere la expansioacuten de la telefoniacutea tambieacuten ha sido una historia de eacutexitos Hoy diacutea se cuenta con teleacutefonos en todo el territorio nacional desde Pentildeas Blancas hasta Paso Canoas y desde Limoacuten hasta Puntarenas Los principios de universalidad y solidaridad tamshybieacuten han estado presentes a la hora de planificar los servicios de telefoniacutea en el paiacutes A la fecha despueacutes de la histoacuterica decisioacuten de encargar al ic e el desarrollo de las telecomunicacioshynes nuestra nacioacuten cuenta con maacutes de un milloacuten de teleacutefonos fijos casi 20 000 teleacutefonos puacuteblishycos y maacutes de 300 000 teleacutefonos celulares ademaacutes comunicacioacuten internacional cables submashyrinos de fibra oacuteptica para interconectarse con el mundo y la posibilidad real de ir maacutes allaacute de la era de los sateacutelites para incursionar en la de la fibra oacuteptica y la de anchos de banda veloces de mayor eficiencia y costos reducidosrdquo (ice 2002)


2002 la creacioacuten del Instituto Regulador de las Telecomunicaciones (Iretel) como entidad descentralizada del Estado que determ inariacutea queacute servicios estariacutean en reacutegim en de competencia y la posibilidad de dar concesiones de uso de frecuencia en el espectro rad ioeleacutectrico de uso regulado p o r un periodo de 15 antildeos el cual se podriacutea prorrogar una sola vez por un plazo igual En relacioacuten con el ice la institucioacuten se transform ariacutea en una em preshysa puacuteblica de capital social perteneciente en su totalidad al Estado y en adeshylante se llam ariacutea ldquoEm presa icerdquo con plena independencia adm inistrativa teacutecnica y financiera El Consejo de Gobierno velariacutea po r el cum plim iento del plan de desem pentildeo y a la Contraloriacutea de la Repuacuteblica corresponderiacutea verificar sus presupuestos Se creariacutean adem aacutes dos em presas subsidiarias del ice con personalidad juriacuted ica y patrim onios propios La prim era seriacutea Icelec que operariacutea en el sector de electricidad y la segunda Icetel en el de telecom unicaciones

D urante 1999 la iniciativa fue am pliam ente discutida en la Asamblea Legislativa Luego de un arduo trabajo y difiacuteciles negociaciones los g rushypos parlam entarios de las dos principales fuerzas poliacuteticas concordaron en un proyecto de ley en la segunda quincena de diciem bre del antildeo indicado El proyecto consensuado creaba Aretel organism o encargado de regular y n o rm ar la operacioacuten com ercializacioacuten y prestacioacuten de los servicios de telecom unicaciones asiacute com o de regular y concesionar las bandas y freshycuencias Ademaacutes se le encom endaba la aprobacioacuten de las tarifas de los servicios puacuteblicos de telecom unicaciones El plazo para su constitucioacuten se estableciacutea en 12 m eses a p a rtir de la publicacioacuten de la ley El ice m an shytendriacutea su condicioacuten de institucioacuten estatal autoacutenom a Las aacutereas de electrishycidad y telecom unicaciones se convertiriacutean en dos empresas Icelec e Icetel respectivamente Eacutestas no se podriacutean traspasar vender ni gravar La ley las facultaba a suscrib ir contratos y alianzas estrateacutegicas con em presas p rishyvadas pa ra desarro llar obras en las que el ice m antendriacutea 51 de las acshyciones Una vez constitu ida la Aretel quedariacutean en libre com petencia los servicios de radiolocalizadores internet televisioacuten por cable y rad iodifushysioacuten Evaluada esa etapa se procederiacutea al otorgam iento de las concesiones de la telefoniacutea moacutevil (celulares y bandas celulares de segunda generacioacuten o pcs) En el caso de las bandas de segunda generacioacuten se som eteriacutean a conshycurso cuatro de esas bandas en el que podriacutean p a rtic ip a r em presas p r ishyvadas Cum plida la e tapa del o torgam iento de las concesiones de telefoshyn iacutea moacutevil (celulares y pcs) 30 meses despueacutes podriacutean operar em presas de telefoniacutea privada en el paiacutes Eacutestas deberiacutean ob tener u n a concesioacuten de la


Aretel las tarifas seriacutean reguladas y estariacutean conectadas a la red telefoacutenica nacional

Si bien surgieron algunas diferencias entre los grupos parlam entarios en tom o a tem as puntuales8 las principales dificultades para lograr la aproshybacioacuten del proyecto se generaron por la feacuterrea movilizacioacuten popular en conshytra de la iniciativa En efecto m ientras que la Asamblea Legislativa iniciaba la discusioacuten en detalle del proyecto de ley los empleados del ice iniciaron el 17 de m arzo una huelga y en colaboracioacuten con la Asociacioacuten Nacional de Empleados Fiscales y los organismos estudiantiles convocaron a m anifestashyciones callejeras El 20 de m arzo la Asamblea Legislativa aproboacute en un prishym er debate el proyecto po r 45 votos contra 10 El 21 de m arzo tuvieron lushygar m u ltitud inarias m anifestaciones que dejaron un elevado nuacutem ero de heridos huelgas de ham bre masivas y en general un clima de alta agitacioacuten social Las entidades que dirigiacutean las protestas convocaron a un paro nacioshynal de 48 horas para aprem iar a que se anulara la decisioacuten La movilizacioacuten social fue creciendo en participacioacuten y fuerza hasta que el gobierno accedioacute prim ero a postergar la discusioacuten de la iniciativa por 60 diacuteas y luego a abanshydonarla definitivamente

Recientemente se ha dado a conocer un nuevo proyecto de ley elaborashydo por la propia adm inistracioacuten de la em presa La exposicioacuten de motivos resentildea los eacutexitos que histoacutericam ente alcanzoacute eacutesta y argum enta baacutesicam enshyte que la autonom iacutea con que fue inicialm ente concebida se fue perdiendo con el tiempo al ser som etida a una serie de norm as legales y adm inistratishyvas que coartaron su libertad de operacioacuten y la obligaron a con tribu ir al financiam iento fiscal po r lo que no pudo realizar las inversiones necesashyrias para m antener el ritm o requerido de la expansioacuten de la infraestructura eleacutectrica y de telecom unicaciones Para term inar con esta situacioacuten la inishyciativa legal buscaba recrear la institucionalidad de la em presa con el objeshytivo de asegurar su plena autonom iacutea e independencia adm inistrativa teacutecnishyca y financiera y contar con plena capacidad y personalidad juriacutedica para actuar en el territorio nacional y fuera de eacutel Con tal fin todos los prograshym as que la institucioacuten em prendiera seriacutean exclusivamente producto de los estudios teacutecnicos financieros y am bientales realizados en concordancia con las poliacuteticas del Plan de Desarrollo Nacional y corresponderiacutea al Conshysejo Directivo tom ar las decisiones pertinentes conform e a su criterio y con apego a las leyes y reglamentos aplicables seguacuten fuera el caso Los res-

8 De hecho a principios de febrero de 2000 la prensa informoacute que se habiacutea logrado un conshysenso en tomo a un nuevo texto y que se esperaba tenerlo aprobado antes del 30 de abril


pectivos consejos seriacutean responsables de su gestioacuten en form a total e inelushydible El Institu to se encargariacutea de sum in istrar servicios de electricidad y telecom unicaciones en el territorio nacional

La conduccioacuten estrateacutegica del ice corresponderiacutea a un Consejo Directishyvo integrado po r siete m iem bros propietarios nom brados de la siguiente forma cuatro directores por el Poder Ejecutivo uno de ellos seriacutea designashydo presidente ejecutivo y dos como m iacutenimo seriacutean mujeres dos directoshyres seriacutean elegidos por los trabajadores del ice en votacioacuten directa y univershysal y de ellos al menos uno seriacutea mujer una en representacioacuten del sector de telecom unicaciones y o tra del sector de electricidad un director seriacutea elegishydo por la sociedad civil escogido m ediante un proceso adm inistrativo orgashynizado por la Defensoriacutea de los Habitantes Ciento por ciento de las utilidashydes netas o excedentes se reinvertiriacutea en la prestacioacuten y expansioacuten de los servicios de electricidad y telecomunicaciones Dichos recursos no podriacutean ser desviados hacia otros fines El Estado no tendriacutea posibilidades de estashyblecer lim itaciones a la inversioacuten endeudam iento u obligar a m antener deshypoacutesitos en cuenta corriente ni en tiacutetulos del gobierno Asimismo careceriacutea de facultades para im poner restriccioacuten de caraacutecter m acroeconoacutem ico al ICE o a las em presas bajo su direccioacuten cnfl racsa y cricsa El Instituto adm ishynistrariacutea su patrim onio en form a independiente del gobierno de la Repuacuteblishyca pero estariacutea obligado a inform ar anualm ente de sus actividades al Poder Ejecutivo la Asamblea Legislativa la Contraloriacutea General y la Defensoriacutea de los Habitantes El ICE estariacutea exento del pago de impuestos nacionales y m unicipales y gozariacutea de franquicia postal y telegraacutefica La Autoridad Reshyguladora de los Servicios Puacuteblicos (Aresep) fijariacutea las tarifas de energiacutea eleacutectrica y telecom unicaciones de los servicios que p restara el ice Dichas tarifas deberiacutean reconocer los costos de inversioacuten y operacioacuten del ice neceshysarios para el cum plim iento de sus fines La Aresep no podriacutea aprobar tarishyfas ni precios distintos a las finalidades del ice el cual realizariacutea un pago anual dividido como reconocim iento al Estado de los respectivos caacutenones p o r el uso del espectro radioeleacutectrico y las concesiones de agua bajo la explotacioacuten de la institucioacuten Dicho pago corresponderiacutea a 25 de los in shygresos corrientes del ice Todas estas disposiciones estaacuten contenidas en dishycho proyecto uno de cuyos aspectos originales es su intereacutes de operar fuera de Costa Rica Eso im plica el reconocim iento del caraacutecter global de estas industrias en particular la de telecomunicaciones

No queda claro cuaacutel seraacute la recepcioacuten de la iniciativa en la Asamblea Leshygislativa de Costa Rica ni la suerte final del proyecto pero siacute que el proyecshy


to de ley rep resen ta un in ten to de con tinuar en el fu tu ro la positiva tra shyyectoria h istoacuterica de la institucioacuten En ese contexto se busca resolver los problem as de financiam iento que caracterizaron a la em presa puacuteblica en Ameacuterica Latina proponiendo que con excepcioacuten de un canon de 25 la em presa pueda destinar todas sus utilidades a la reinversioacuten Por lo que se refiere al sector eleacutectrico la iniciativa se puede ver apoyada por un pequeshyntildeo giro en la a tm oacutesfera in telectual generada p o r los problem as que los m odelos de privatizacioacuten del sector han experim entado en algunos paiacuteses (en particular el caso del sector eleacutectrico de California en los Estados Unishydos) Desde el p un to de vista m aacutes general la in iciativa rep resen ta una apuesta a favor del sector puacuteblico en una eacutepoca en que el modelo de privashytizacioacuten empieza a presentar problem as en algunas partes del m undo (con casos como los de Enron y World Communications Worldcom) y donde la reduccioacuten de precios que supuestam ente traeriacutea consigo dicho modelo no siem pre se ha convertido en realidad Por o tra parte la propuesta incluye aspectos com o el de su au tonom iacutea respecto de los poderes E jecutivo y Legislativo y la liberalizacioacuten de impuestos que sugieren la posibilidad de que la em presa puacuteblica opere en funcioacuten de sus m iem bros y no necesariashym ente del b ienestar general Con todo la iniciativa form a parte de tiacutem idos in tentos po r revitalizar una apuesta a favor de la em presa puacuteblica que se observa en el caso de Codelco la em presa de cobre en Chile y en m enor m edida en lo que al esfuerzo m odernizador se refiere en la Comisioacuten Fedeshyral de Electricidad de Meacutexico y Pemex el gigante petrolero del m ism o paiacutes

El estado de las telecomunicaciones en Centroameacuterica

Una apreciacioacuten general respecto de la situacioacuten econoacutemico-social del istmo centroamericano indica la existencia de condiciones extremadamente disiacutemishyles Luego de Guatemala con un pib de 23 000 millones de doacutelares y la m ashyyor poblacioacuten de la regioacuten figura Costa Rica como la segunda m ayor ecoshynomiacutea a pesar de ser el paiacutes con m enor poblacioacuten si se exceptuacutea a Panam aacute (veacutease el cuadro v2) Las d iferencias son especialm ente significativas en m ateria de PIB por habitante M ientras que en Costa Rica es de 4 2238 doacutelashyres en Nicaragua todaviacutea no supera los 500 doacutelares Entre ambos extremos se cuentan Panam aacute con 3 436 El Salvador con 2 1961 y Guatem ala con 1 936 doacutelares Por uacuteltimo sobresale el caso de Honduras que aun cuando casi dushyplica el pib por habitante de Nicaragua no alcanza todaviacutea los 1 000 doacutelares

C u a d r o v 2 Indicadores de desempentildeo de los servicios de telecomunicaciones en el istm o centroamericano (2001)


Poblacioacuten (2002) (miles)3 3 999 6 509 11986 7 042 5 344 2 943pib (2002) (millones de doacutelares)3 16 886 14296 23 205 6 577 2571 10114pib por habitante (2002) (doacutelares)3 42238 21961 19360 934 481 3 436Total de suscriptores telefoacutenicos (miles) 12563 1 3980 1 8900 5473 2488 1030Total de suscriptores telefoacutenicos100 habitantes 3054 2184 1617 833 49 3553Liacuteneas telefoacutenica principales (miles) 945 598 756 3097 1586 430Tasa de penetracioacuten telefoniacutea fija () 2297 934 647 471 312 1483Valor conexioacuten (2000) (doacutelares)b 54 331 354 24 192 40

54 331 354 57 292 40Abono mensual (2000) (doacutelares)b 36 71 20 73 30

62 121 51 54 195 120Llamada local (2000) (doacutelares) 002 006 009 006 009 006Nuacutemero de usuarios telefoniacutea moacutevil (miles) 3113 8000 1 1340 2376 1560 6000Tasa de penetracioacuten telefoniacutea moacutevil 757 125 97 361 299 207Host10 000 habitantes 2079 080 567 049 42 2699Usuarios de internet 384000 50 000 c 200000 40000e 50000 e 90000eUsuarios de intemet100 habitantes 933 080 c 171 062 e 099 e 317eNuacutemero de computadoras 700000 140000 150000 80000 50000 110000Computadoras100 habitantes 1702 219 128 122 096 379

a u it ( 2 0 0 2 a ) u it ( 2 0 0 2 b )

b Los valores de la primera fila corresponden a los costos residenciales y los de la segunda a los costos de conexiones comerciales c La informacioacuten corresponde al antildeo 2000F u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l) ldquoIstmo Centroamericano evolucioacuten econoacutemica durante 2 0 0 2 rdquo

[en liacutenea] httpwwweclaccl 2003


Si se concentra la a tencioacuten en el sector de telecom unicaciones cabe rem arcar que Panam aacute ostenta la tasa de penetracioacuten m aacutes alta de la regioacuten (3553 suscriptores telefoacutenicos por cada 100 habitantes) seguido po r Cosshyta Rica (3054) Al final de este ind icador se cuen tan H onduras (833) y Nicaragua (49) Desagregando estas cifras y poniendo atencioacuten en el grado de penetracioacuten de la telefoniacutea fija po r una parte y de la telefoniacutea moacutevil por otra queda en evidencia un ordenam iento esencialm ente distinto En efecto pese a su m enor poblacioacuten Costa Rica presenta una cifra de 945 000 liacuteneas fijas para superar con creces a los otros paiacuteses de la regioacuten y a conshytinuacioacuten figuran G uatem ala y El Salvador Al observar la fila siguiente liacuteneas fijas por cada 100 habitantes sobresale auacuten m aacutes la situacioacuten de Cosshyta Rica cuya tasa de penetraciones es de 2297 m uy p o r encim a de Panashym aacute (1483) y El Salvador (934) M ucho m aacutes atraacutes se ubican los otros tres paiacuteses con N icaragua en el uacuteltim o lugar con una tasa de penetrac ioacuten de 312 El anaacutelisis de las cifras de cobertura de la telefoniacutea moacutevil tam bieacuten es diferente Tres paiacuteses superan en cifras absolutas el nuacutem ero de usuarios moacuteviles en Costa Rica M ientras que Guatem ala reporta m aacutes de un milloacuten de usuarios El Salvador se acerca a esa cifra al tener 800 000 suscriptores en 2001 O bservando las cifras de suscrip tores p o r cada 100 habitan tes destacan los 207 de Panam aacute seguido por El Salvador con 125 A contrario sensu destaca la baja penetracioacuten en telefoniacutea moacutevil de Costa Rica (757) por debajo de Guatem ala y superando soacutelo a H onduras y Nicaragua

Estas cifras reflejan en prim er lugar el excelente desem pentildeo histoacuterico del ice en Costa Rica Como se sentildealoacute supra a principios de la deacutecada de los noventa Costa Rica apareciacutea con una tasa de penetracioacuten superior a la de los paiacuteses m aacutes adelan tados de Ameacuterica del Sur En 2001 m anten iacutea n ishyveles similares a los paiacuteses del Cono Sur Sin embargo m ientras que Chile y Argentina alcanzaban tasas de penetracioacuten en telefoniacutea moacutevil de 3402 y 1861 en dicho antildeo Costa Rica apenas cubriacutea 757 iquestCoacutemo explicar esta situacioacuten El ice sostiene que en la uacuteltim a deacutecada la em presa se vio obligashyda a transferir recursos al fisco para solventar los problem as financieros del Estado afectando asiacute el program a de inversiones A lternativam ente se podriacutea p lan tear la hipoacutetesis de que el rezago de la telefoniacutea moacutevil en Cosshyta Rica es resultado de la inexistencia de com petencia en dicho segmento y de las dificultades para una em presa nacional de m antener el ritm o innovashydor de empresas internacionales en m arcos competitivos

En el conjunto de las comunicaciones electroacutenicas Costa Rica m uestra una am plia ventaja De hecho si bien es superada por Panam aacute en nuacutem ero


de host por cada 10 000 habitantes rebasa a todos los paiacuteses de la regioacuten en nuacutem ero absoluto y relativo de usuarios de internet asiacute como en la disponishybilidad absoluta y relativa de com putadoras9 No obstante la apreciacioacuten anterior se puede debilitar una vez que se tenga la inform acioacuten corresponshydiente al antildeo 2001 pa ra el conjunto de los paiacuteses Asiacute G uatem ala (uacutenico paiacutes ademaacutes de Costa Rica para el cual estaacuten disponibles las cifras de 2001) presenta un notorio increm ento de los usuarios de internet superando con creces la tasa de crecim iento de Costa Rica (veacutease los cuadros v3 y v4) Si se analiza de nuevo al cuadro v2 llam a la atencioacuten el hecho de que N icarashygua se ubique por encim a de El Salvador y Honduras en usuarios de intershynet por cada 100 habitantes No es eacutese el caso sin embargo en el nuacutem ero de com putadoras por cada 100 habitantes donde N icaragua ocupa el uacute ltishymo lugar

Al revisar la situacioacuten de las tarifas particularm ente los costos de coneshyxioacuten es significativo el contraste de los valores de las empresas puacuteblicas de Costa Rica y Honduras con el caso de Panam aacute en que la operadora de la teshylefoniacutea fija es de propiedad puacuteblica en 51 y estaba sujeta a un contrato de concesioacuten exclusiva hasta el 31 de diciem bre de 2002 Dichas tarifas flucshytuacute an entre 24 doacutelares pa ra las liacuteneas residenciales en N icaragua y 54 doacuteshylares en Costa Rica en tan to que los costos de conexioacuten en las em presas privatizadas en El Salvador y Guatem ala son de 331 y 354 doacutelares respectishyvamente M ientras que en el caso de los tres prim eros los valores indicados son similares a los de un buen nuacutem ero de paiacuteses como Alemania (41 doacutelashyres) B arbados (49) C anadaacute (66) Chipre (35) los E stados Unidos (72) y Chile (43) en el caso de El Salvador y Guatem ala sus cargos se encuentran entre los m aacutes altos en el m undo y son equiparables a los de paiacuteses como Liacuteshybano (283) y Paraguay (502 doacutelares)

En el cuadro v5 se m uestran las tarifas baacutesicas en los seis paiacuteses de la regioacuten en 1995 y 2000 Como pun to de referencia siguiendo a Raventoacutes (1998) se ha tom ado el prom edio de 13 paiacuteses de diverso tam antildeo Al com shyparar 1995 con 2000 el prom edio internacional evidencia un pronunciado descenso en los costos de instalacioacuten y en los de la llam ada local y una lishygera alza en el costo m ensual En el caso de Costa Rica los precios entre los dos antildeos p resen tan una evolucioacuten sim ilar al prom edio in ternacional No obstante Costa Rica registra tarifas m enores a dicho prom edio en los dos antildeos considerados En el caso de El Salvador los costos de instalacioacuten se

9 Queda abierta la pregunta sobre si esta ventaja refleja simplemente el mayor nivel de ingreso por habitante del paiacutes o un buen desempentildeo sectorial


Cuadro v3 Evolucioacuten del nuacutemero de usuarios de internet (1995-2001)(m iles)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Total 20 48 115 243 340 538 584Costa Rica 15 30 60 100 150 228 384El Salvador 3 10 30 40 50Guatemala 2 10 50 65 80 200Honduras 2 3 10 18 20 40Nicaragua 1 4 10 15 20 50Panamaacute 2 6 15 30 45 90

F u en t e uit (2002b)

Cuadro v4 Variacioacuten anual del nuacutemero de usuarios de internet (1996-2001)(porcentajes)

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Total 14000 13960 11130 3992 5824 855Costa Rica 10000 10000 6667 5000 5200 6842El Salvador mdash 23330 20000 3333 2500Guatemala mdash 40000 40000 3000 2308 15000Honduras 5000 23330 8000 1111 10000Nicaragua 30000 15000 5000 3333 15000Panamaacute 20000 15000 10000 5000 10000


ubican en am bos periodos m uy por encim a del prom edio in ternacional sobre todo en el antildeo 2000 cuando dichos costos cuadruplican el promedio internacional Esta situacioacuten se m odifica relativam ente por los costos m ushycho m enores de la m ensualidad (71 doacutelares) y de la llam ada local por m ishynuto El caso de Guatem ala se asemeja al de El Salvador con la diferencia de que en el periodo los costos de instalacioacuten han aum entado en claro conshytraste con la evolucioacuten del prom edio internacional H onduras aparece con las tarifas m enores en la regioacuten lo que refleja probablem ente que el ajuste de las tarifas a los costos estaacute por hacerse


C u a d r o v5 Precios de telefoniacutea baacutesica residencial (1995-2000)( d oacute l a r e s )

Promediointernacionala Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute

1995 2000 1995 2000 1995 2000 1995 2000 1995 2000 1995 2000 2000Instalacioacuten 2427 8161 191 54 343 331 258 334 30 24 33 192 40Mensualidad 92 1139 48 36 34 71 07 51 21 20 66 73 30Llamada local 27 008 233 002 067 006 10 009 20 006 133 009 006

a El promedio internacional incluye a los siguientes paiacuteses Argentina Australia Bolivia Canadaacute Chile Meacutexico Nueva Zelandia Singapur Repuacuteblica Sudafricana Espantildea Reino Unido los Estados Unidos y Venezuela Cabe sentildealar que en 1995 un gran nuacutemero de paiacuteses distinguiacutea entre tarifas residenciales y comerciales lo que ha disminuido significativamente en la actualidad En el caso de Costa Rica en 1995 se cobraban tarifas distintas para el coshymercio (instalacioacuten 287 doacutelares mensualidad ocho doacutelares) en el antildeo 2000 soacutelo se estableshycen diferencias para mensualidad (62) En Honduras por su parte se cobraban 61 doacutelares por la instalacioacuten y 41 doacutelares por la mensualidad Tales diferencias se mantienen en 2000 (veacutease el cuadro v3) En el caso de El Salvador se estableciacutea una diferencia soacutelo para la menshysualidad lo cual se mantiene todaviacutea el antildeo 2000 Nicaragua que no presentaba diferencias en 1995 las introdujo posteriormente como se observa en el cuadro v2

F u e n t e la informacioacuten correspondiente al antildeo 1995 proviene de Raventoacutes (1998) Eacuteste no inshycluye informacioacuten sobre Panamaacute La informacioacuten respecto del antildeo 2000 proviene de la un (2002b)

El mercado de las telecomunicaciones en Centroameacuterica y la inversioacuten extranjera en el sector

En el apartado anterior se ha expuesto un cuadro sinoacuteptico de la situacioacuten de las telecom unicaciones en el istm o cen troam ericano Es perceptib le que de m anera gradual pero sostenida la regioacuten se estaacute incorporando al m oshyderno m undo de las telecomunicaciones Sin embargo los indicadores preshysentados no permiten dar cuenta de las transformaciones que estaacute experimenshytando el sector y que auguran su crecim iento acelerado En el cuadro vi se constata que todos los paiacuteses hab iacutean transform ado en esencia sus marcos regulatorios abriendo el sector a la com petencia (aun cuando por m odashylidades diversas) y hab iacutean procedido a la privatizacioacuten de los operadores puacuteblicos10 Al mismo tiempo el anaacutelisis del cuadro vi permite afirm ar que la

10 Esta evolucioacuten refleja con gran fidelidad lo que estaacute ocurriendo a escala mundial En efecshyto como informa la u i t a principios de 2 0 0 2 maacutes de la mitad de los paiacuteses habiacutean privatizado parcial o totalmente sus operadores de telecomunicaciones No obstante el papel del sector


privatizacioacuten ha tenido como clara consecuencia el control del sector por parte de los grandes operadores internacionales Precisamente en El Salvashydor CTE-Antel fue adquirida por France Telecom en Guatem ala Telgua es controlada por Telmex la Enitel nicaraguumlense por el Consorcio Telia Swed- tel-AB-EMCE e Intel de Panam aacute por la em presa britaacutenica Cable and Wireles

El com entario del cuadro v6 aporta una radiografiacutea m aacutes precisa de la organizacioacuten industrial actual del sector en cada uno de los paiacuteses El caso de Costa Rica representa cabalm ente el modelo tradicional Existe un opeshyrador puacuteblico con caracteriacutesticas de operador universal mdashesto es con preshysencia en la telefoniacutea fija en la telefoniacutea de larga distancia nacional e in tershynacional y en la telefoniacutea moacutevilmdash y por ende con un control total de todos los segmentos Existen finalmente restricciones para el ingreso de capitashyles privados tanto nacionales como extranjeros

El caraacutecter plenam ente nacional de la em presa soacutelo resulta m enguado en el rubro de los equipos donde la em presa francesa Alcatel aparece con un claro predom inio11 La experiencia positiva de la em presa puacuteblica de las telecomunicaciones y de electricidad en Costa Rica parece estar llevando a este paiacutes a realizar una nueva apuesta en esta direccioacuten a pesar de las ten shydencias internacionales El caso de H onduras es sim ilar al de Costa Rica aun cuando las uacute ltim as adm in istraciones han in ten tado reiteradam ente im pulsar la privatizacioacuten de Hondutel

En contraste con el caso de Costa Rica se cuentan los de El Salvador y Guatem ala En estos paiacuteses no existen restricciones para la participacioacuten de em presas privadas en el sector ni pa ra los inversionistas extranjeros Como se expone m aacutes adelante con m ayor detalle en estos paiacuteses se acepta y se prom ueve la operacioacuten de operadores universales Precisam ente en El Salvador tan to el operador dom inante en telefoniacutea fija (cte Telecom)

privado es auacuten mayor por efecto de la concesioacuten de licencias para la telefoniacutea moacutevil De este modo los paiacuteses que cuentan con un operador privado establecido constituyen 85 del mershycado mundial desde el punto de vista de los ingresos mientras que aquellos en que los operashydores moacuteviles y de liacutenea fija siguen siendo estatales representan soacutelo 2 El caso de China en que aparecen varios operadores moacuteviles privados confirma la apreciacioacuten de que esta tendenshycia va maacutes allaacute de las posiciones ideoloacutegicas ( u i t 2002a)

11 Recientemente se anuncioacute la firma de un importante contrato entre el ICE y Alcatel por un monto de 109 millones de doacutelares por medio del cual la empresa francesa proveeraacute al i c e sistemas de conmutacioacuten destinados a modernizar la red fija para entregar servicios avanzashydos de voz y datos Esta red que operaraacute a partir de diciembre de 2003 permitiraacute dar cuenta de la demanda creciente de nuevas liacuteneas telefoacutenicas y servicios de internet asiacute como tambieacuten mejorar el manejo del creciente traacutefico moacutevil La operacioacuten consolida la posicioacuten de Alcatel que presenta una participacioacuten de 70 en la provisioacuten de sistema de conmutacioacuten


como las empresas entrantes participan en telefoniacutea fija en larga distancia y en telefoniacutea moacutevil Se tra ta en consecuencia de un m odelo competitivo en que las em presas operan en todos los segm entos ofreciendo al usuario paquetes integrados de servicios Sin embargo no es posible evaluar con la inform acioacuten disponible las caracteriacutesticas com petitivas efectivas de la in shydustria en particular la existencia de com portam ientos anticom petitivos de em presa dom inante en la telefoniacutea local El caso de Guatem ala es sim ishylar Las principales em presas estaacuten presentes en todos los m ercados que aparecen en el cuadro v6 No obstante Telgua ostenta una clara posicioacuten dom inante en telefoniacutea fija (95) y tiene una participacioacuten en el m ercado de larga distancia superior a 50 por ciento

Un tercer modelo de liberalizacioacuten es el protagonizado tanto por Panashym aacute como por Nicaragua En el caso del prim er paiacutes paralelo a la venta de 49 de las acciones se entregoacute a Intel ahora Cable and W ireless Panam aacute una concesioacuten por 20 antildeos con un derecho a exclusividad que term inoacute el Io de enero de 2003 Desde 2001 se inicioacute un proceso destinado a sum inistrar licencias a todos los in teresados en operar en los segm entos de telefoniacutea fija y larga distancia de m anera que estuviesen en condiciones de hacerlo a p a rtir de la fecha de teacuterm ino del con tra to de exclusividad Diversas em shypresas han obtenido las concesiones para esos servicios por lo que a partir de 2005 el sector deberiacutea de evolucionar en una direccioacuten sim ilar a la de El Salvador y Guatemala En el caso de telefoniacutea moacutevil en cambio parecieshyra que existe la intencioacuten de no au torizar operadores adicionales a los acshytuales (el operador dom inante en telefoniacutea fija es la em presa BellSouth) N icaragua por su parte asignoacute una concesioacuten a Enitel con una duracioacuten de 21 antildeos y con un reacutegim en de exclusividad para telefoniacutea fija y de larga distancia de tres antildeos que vencioacute en 2004

En funcioacuten de lo expuesto es evidente que el proceso de privatizacioacuten en la regioacuten ha implicado que los operadores fueran adquiridos por em preshysas transnacionales De esa form a las operaciones nacionales se integran dentro de estrategias cuya loacutegica estaacute determ inada por la com petencia que se desarro lla entre los grandes operadores en el plano in ternacional En consecuencia es im portante caracterizar brevem ente a las em presas intershynacionales que estaacuten operando en C entroam eacuterica y que de te rm inaraacuten el desarrollo futuro del sector Se debe tener en cuenta que el m ercado m unshydial de las telecom unicaciones p resen ta caracteriacutesticas m uy dinaacutem icas Constantem ente los operadores internacionales estaacuten creando o adquirienshydo empresas en algunos paiacuteses y retirando inversiones de otros Del m ismo

C u a d r o v6 El mercado de las telecomunicaciones en el istm o centroamericano

Costa Rica El Salvadorldquo Guatemalab Honduras Nicaragua Panamaacute

Segmentacioacuten ICE Operadores Operadores Empresa Se otorgandel mercado empresa universales universales puacuteblica concesiones

puacuteblica separadasoperador para telefoniacuteauniversal local l d y

telefoniacutea celulai

Restricciones Monopolio Ninguna Ninguna Existe contratopara operadores puacuteblico de exclusividaduniversales en la con Enitel en

prestacioacuten telefoniacutea fija y l d cde servicios

Operadores ICE (100) CTE Telecom Telgua (95 Empresa Hondurentildea Empresaen telefoniacutea Telefoacutenica11 en el antildeo de Telecomunica- Nicaraguumlensefija y particishy El Salvador 2000) El caciones (Hondutel) de Telecomushypacioacuten en Telefix resto del nicacioneseste mercado (servicio de mercado se (Enitel)

telefoniacutea fija distribuye (concesioacuteninalaacutembrica entre 10 otorgadade Telemoacutevil) operadores el 12 de dishySalnet Saltel ciembre de(con base en 2001 y vence elredes de fibra 4 de diciembreoacuteptica) de 2022laquo=

Operadores de ICE (100) Telefoacutenica Telgua Hondutel Enitellarga distancia El Salvador (5273) (Estatal) (Concesioacuteny participacioacuten Telemoacutevil Telefoacutenica otorgadaen este mercado Internacional (2114) el 12 de diciem-

Se otorgan concesiones separadas para telefoniacutea baacutesica l d nacional e internacional y telefoniacutea moacutevil

A partir del Io de enero de 2003 existe facilidad para prestar todos los servicios con excepcioacuten de la telefoniacutea moacutevil que mantiene dos concesiones

Un operador dominante Cable and Wireless y 12 en empresas entrantes

17 operadores l d nacional y 37 operadores l d

internacional

Operadores en telefoniacutea moacutevil y participacioacuten en este mercado

ic e a t r a v eacute s

d e RACSA

( 100)

SalnetTelecamSaltel

Telemoacutevil El Salvador S de Millicom International Cellular (m ic ) comenzoacute operaciones en 1993 c t e Telecom Telefoacutenica Movistar

Concert(1116)Comcel(75)Americatel(4)

Comee] TelefoacutenicaA (412) celular

Telefoacutenica CA (Celtel) Gua(132) (Estatal) servicios de coshymunicaciones personales inalaacutembricas (387)BellSouth Gua (69)

bre de 2001 y vence el 4 de diciembre de 2012)e

EniteF (concesioacuten12 de diciemshybre de 2001 a 4 de diciembre de 2012)Telefoniacutea Celular de Nicaragua S A ( t c n BellSouth) Concesioacuten 12 de abril de 1992 a 12 de marzo de 2012Empresa Servicios de Comunicaciones de Nicaraguareg

Existen dos operadores Cable and Wireless y BellSouth

a En El Salvador el 1deg de enero de 2003 se habilitoacute el sistema c p p para las llamadas de telefoniacutea fija a moacutevil b Fuente httpwwwsitgobgt Las cifras de participacioacuten corresponden al antildeo 2000 c El reacutegimen de exclusividad tendraacute una vigencia de tres antildeosd Utiliza el sistema Expressa liacutenea fija prepago no necesita de cableado soacutelo una conexioacuten eleacutectrica e Contratos otorgados en reacutegimen de exclusividadf El concesionario estaacute autorizado para prestar el servicio de telefoniacutea celular en todo el territorio nacional en la banda B de frecuencias

adjudicadas a este servicio mediante separacioacuten contable del servicio a traveacutes de un sistema de contabilidad de costos donde se verifique que no existen subsidios cruzados o bien mediante una empresa filial o subsidiaria de acuerdo con el contrato de licencia El operador debiacutea iniciar la operacioacuten en un plazo de 12 meses luego de que entrara en vigencia la concesioacuten

s La licencia otorgada a esta empresa habiacutea sido ganada por Azteca Holding S A de C V Por incumplimiento de contrato Telcor decidioacute cancelar la licencia en marzo de 2002 La empresa presentoacute un recurso de amparo ante la Corte Suprema de Justicia pero fue reshychazado Sobre esta base se otorgoacute la licencia a la Empresa de Servicios de Comunicaciones de Nicaragua por haber ocupado el segundo lugar en la licitacioacuten La empresa invertiraacute 42 millones de doacutelares entre 2003 y 2005



m od o las em p resas estaacuten en p ro ceso s c o n tin u o s de reorg a n iza c ioacute n para m axim izar el va lor accion ario Un ca so in teresan te es el de T elefoacuten ica de Espantildea que ha separado sus em presas de acuerdo con sus liacuteneas de n eg o shycio Asiacute junto con Telefoacutenica de E spantildea que controla las operaciones fijas ha creado Terra com o el principal prestador de servicios de internet Telefoacuteshyn ica M oacuteviles que agrupa tod as las op era c io n es m oacutev iles tan to en A m eacuterica Latina com o en Europa y las em presas Atento que m anejan los m odernos call centers C entroam eacuterica tam p oco con stitu ye en este aacutem b ito u n a excep shycioacuten y en co n secu en cia grandes operadores in ternacionales se encuentran en la reg ioacuten E n C en troam eacuterica co n flu y en op erad ores que p restan serv ishycio s en todos lo s segm en tos de las nuevas telecom u n icacion es operadores especia lizados en segm en tos particulares y operadores de origen estad u n ishydense europeo y m exicano

La corporacioacuten B ellS ou th es una com p antilde iacutea de serv icios de co m u n ica shycioacuten con operaciones de voz tanto en telefon iacutea loca l com o en larga d istanshycia y de datos Tiene m aacutes de 44 m illones de clientes en los E stados U nidos y otros 14 p a iacuteses La com p antilde iacutea provee paquetes de servicios de voz datos en banda ancha y so lu cion es de com ercio electroacuten ico para usuarios corposhyrativos en el m ercado residencial ofrece dsl (D igital Suscriber Line) y sershyv ic io s de voz avanzados P o see 40 de las a cc io n es de C ingular W ireless una com pantildeiacutea de telefon iacutea m oacutevil que provee servicios de voz y datos D esde fin es de la deacutecada de lo s och en ta la em presa in ic ioacute operaciones en telefon iacutea celu lar en varios p a iacuteses de Am eacuterica Latina con destacada in flu en cia en Arshygentina Brasil y V enezuela E n Panam aacute com en zoacute su s activ idades en junio de 1996 luego de haber ganado a traveacutes de licitacioacuten puacuteblica la con cesioacuten de la banda A de te lefon iacutea celu lar y de firm ar un contrato de con cesioacuten con la nacioacuten a principios de ese antildeo E n 2001 contaba con 230 000 usuarios En ocshytubre de 1999 un con sorcio encabezado por B ellSouth obtuvo una licen cia en G u atem ala ju n to co n su so c io lo ca l M ulti H o ld in g C orporation que cu en ta con m iem b ro s g u a tem a lteco s para brindar serv ic io s de te le fo n iacutea celu lar en todo el paiacutes y en octubre de 2000 em p ezoacute a prestar servicio c o shym ercia l12 H asta fines de 2002 B ellSouth era la uacute n ica com pantildeiacutea de telefon iacutea in a laacutem b rica que op erab a en N icaragu a Su lic e n c ia cubre la reg ioacuten del P aciacutefico de N icaragua la cual cuenta con 29 m illon es de habitantes inclu shy

12 BellSouth ofreciacutea telefoniacutea celular moacutevil y fija Esta uacuteltima es altamente novedosa ya que funciona de una manera similar a una liacutenea convencional una ventaja relevante princishypalmente en las aacutereas que no cuentan con la telefoniacutea tradicional La contratacioacuten de ambos servicios puede realizarse mediante el sistema de prepago o de facturacioacuten mensual


yen d o la cap ita l M anagua y la costa occid en ta l B e llS ou th llegoacute a atender casi 6 0 0 0 0 c lien tes 13

T elefoacutenica de E spantildea tiene m aacutes de 89 m illon es de clientes estaacute presenshyte en 16 paiacuteses de form a intensiva y realiza alguacuten tipo de operaciones en alshyrededor de otros 50 paiacuteses Las d im en sion es de la com p antilde iacutea se reflejan en el nuacutem ero de em pleados que en diciem bre de 2002 ascendiacutea a 157 000 de los cuales la m itad se encuentra en Am eacuterica Telefoacutenica ofrece servicios de teleshyfon iacutea m oacutevil en El Salvador y G uatem ala con la m arca T elefoacutenica M oviStar Las o p era c io n es en E l S alvador se d esarro llan a traveacutes de T elefoacuten ica de El Salvador (Tesal) (9030 ) y las de G uatem ala m ediante T elefoacutenica Cen- troam eacuterica G u atem ala (100 de a cc io n es) Las d os op erad oras fu eron transferidas por T elefoacutenica Internacional a Telefoacutenica M oacuteviles en 2000 y en am bos casos se traspasaron iacutentegram ente es decir con tod os sus negocios tan to de te le fo n iacutea fija co m o m oacutevil T elefoacuten ica presta ad em aacutes serv ic io s de larga d istancia en El Salvador y G uatem ala Las dos operadoras en conjunshyto term inaron en 2001 con 395 397 clientes

Telm ex es la principal com pantildeiacutea de te lecom u n icacion es en M eacutexico con m aacutes de 14 158 000 liacuteneas en operacioacuten Am eacuterica Moacutevil S A de C V con los m ism o s p ro p ieta r io s co n tro la d o res que T elm ex ten iacutea u n to ta l de 28 9 m illon es de suscriptores en A m eacuterica Latina al 30 de jun io de 2002 Cuenta co n em p resas su b sid ia r ia s y a filiad as en M eacutexico C olom b ia lo s E sta shydos U nidos G uatem ala Ecuador B rasil y Argentina A m eacuterica M oacutevil es una socied ad an oacuten im a de capital variable organizada bajo las leyes de M eacutexico Se con stitu yoacute en sep tiem b re de 2000 m ed ian te la e sc is ioacute n de Telm ex Las accion es de A m eacuterica M oacutevil fueron distribuidas a lo s accion istas de Telm ex el 7 de febrero de 2001 T elecom unicaciones de G uatem ala S A es un op eshyrador de liacuten ea fija en G uatem ala A traveacutes de ciertas asociadas Telgua proshyvee tam bieacuten servicios de telefon iacutea celular internet te lev isioacuten por cable rashyd io lo ca liza c ioacute n tra n sm isioacute n de d a tos y o tros E l n e g o c io de te le fo n iacutea celular de Telgua corre a cargo de su asociada Servicios de C om unicaciones Personales Inalaacutem bricas S A (Sercom ) con u na red digital celu lar cdma14

Cable and W ireless em presa de origen britaacutenico opera a traveacutes de dos

13 En marzo de 2004 se anuncioacute la venta por parte de BellSouth a Telefoacutenica Moacutevil de todas las operaciones que teniacutea la empresa estadunidense en Ameacuterica Latina incluidas las compashyntildeiacuteas de Guatemala Nicaragua y Panamaacute

14 En septiembre de 2003 Ameacuterica Moacutevil adquirioacute la empresa Compantildeiacutea de Telecomunicashyciones de El Salvador que tiene operaciones fijas y moacuteviles Asimismo en junio de 2004 Ameacuteshyrica Moacutevil adquirioacute la empresa Entel que brinda operaciones fijas y moacuteviles en Nicaragua y Honduras


div ision es Cable and W ireless G lobal y Cable and W ireless R eg ion al La prim era aporta so lu c io n es integradas de co m u n icac ion es y com ercio e lecshytroacuten ico para c lien tes corporativos en esp ecia l em p resas m u ltin acion a les O frece serv ic io s a van zad os de v o z y d atos p r in c ip a lm en te en m ercad os co m o lo s E stad os U n id os E uropa y Japoacuten Se trata en co n secu en c ia de u na em presa de te lecom u n icac ion es no tradicional E n cam bio Cable and W ireless R egional provee u n am plio espectro de serv icio de te lecom u n ica shycion es tanto para clien tes residencia les com o com ercia les en 33 paiacuteses en shytre ellos los del Caribe Panam aacute M acao y algunos del este y sudeste asiaacutetico pero las dos prim eras so n sus principales operaciones Cable and W ireless Jam aica es en este paiacutes operador n acion al e in ternacional to ta lm ente d ig ishyta lizado desde 1991 E sta em presa es tam b ieacuten u n im portante operador de te lefon iacutea m oacutevil o frece u n a am plia gam a de servicios ip y de datos y es se shyguacuten sus in form aciones el principal prestador de servicios de internet en el paiacutes T elecom m unications Services o f Trinidad and Tobago L im ited (tstt) de propiedad conjunta entre Cable and W ireless y el gobierno de Trinidad y Tabago es el proveedor m o n o p o lista del serv icio loca l y de las co m u n ica shyc io n es de larga d istan cia A ctualm ente tien e u na cap acid ad de 349 000 liacuteshyneas fijas de las cuales 297 658 estaban en fu n cionam iento a fines de enero de 2001 La em p resa presta adem aacutes serv ic ios m oacutev iles y de a cceso a in tershynet Cable and W ireless Panam aacute es una em presa panam entildea de capital m ixshyto asociada con el E stado y lo s em pleados de la com pantildeiacutea 49 de las acshyc io n es pertenece a Cable and W ireless otro 49 al E stado pan am entilde o y el restante 2 a los em pleados de esta corporacioacuten asociada

France Telecom la tradicional em presa puacuteblica a finales de 2002 reushyn iacutea cerca de 49 880 000 suscriptores m oacuteviles 49 467 000 suscriptores fijos y m aacutes de 10 m illon es de u su arios de internet M ientras que lo s suscrip tores fijos en Francia (34 m illon es) superan con creces a los suscriptores fuera de Francia (14 m illones) lo s suscriptores m oacuteviles en Francia (19 m illones) son am pliam ente sobrepasados por los externos (31 m illones) Si b ien la em preshysa obtuvo in gresos por cerca de 50 000 m illon es de doacutelares en 2002 carga con una pesada deuda producto en buena m edida de las inversiones realishyzadas para acceder a las licen cias de telefon iacutea m oacutevil de tercera generacioacuten en Argentina controla conjuntam ente con T elecom Italia tan to la em presa T elecom Argentina mdash que al 31 de d iciem bre de 2003 ten iacutea 3 295 000 u su ashyrios de te lefon iacutea fija y 176 000 de in ternetmdash co m o la em p resa P ersonal de telefon iacutea m oacutevil con 2 177 000 suscriptores En la R epuacuteblica D om in icana p o shysee 86 de las acciones de Orange D om inicana em presa de te lefon iacutea m oacutevil


con 433 000 su scrip tores a d ic iem b re de 2002 T om ando esto en c o n s id e shyracioacuten es evidente que la operacioacuten en El Salvador es la de m ayor im p orshytancia en A m eacuterica Latina despueacutes de Argentina

Telia Sw edtel em presa de origen sueco desarrollada en el interior de la em p resa Telia u n o d e lo s p r in c ip a les op erad ores g lo b a les d el n orte de E uropa tien e su m ayor exp erien cia en la p u esta en o p eracioacuten de co m p a shyntildeiacuteas te lefoacuten icas fijas y m oacuteviles Es asiacute com o desde 1997 S w edtel ha estado asociada con C olom bia Telecom en la creacioacuten desarrollo y puesta en m arshycha de Capitel Telecom (Capitel) operador local en B ogotaacute D el m ism o m o shydo en enero de 1995 se firm oacute un acuerdo operacional con los propietarios de O tecel segunda licen c ia de te lefon iacutea m oacutevil de Ecuador para in iciar las operacion es E n 1999 O tecel fue vend ida a B ellS ou th U na exp erien cia s ishym ilar tuvo lugar en B rasil donde en m arzo de 1998 Telia obtuvo u n a licen shycia de te lefon iacutea m oacutevil para operar en Sao Paulo E n d iciem bre de ese antildeo la em presa denom inada tess com en zoacute a operar y a finales de 2000 ya to ta shylizaba 940 000 suscriptores En 2001 tess fue vendida a T elecom Am ericas E sta em presa en asoc iac ioacuten con M egatel emce de so c io s estad u n id en ses y hondurentildeos (el m ayor de estos uacute ltim os el em presario Fredy N asser) se adshyjudicaron la lic itacioacuten de E nitel y recientem ente com o se dijo m aacutes arriba la em presa de telefon iacutea m oacutevil Telcel de H onduras

M illicom International C ellular es u na so c ied a d an oacuten im a con sede en L uxem burgo form ada en 1990 p or Industriforvaltn ings AB K innevik (K inshynevik) y M illicom In corp orated (M illicom ) H asta el 31 de d ic iem b re de 1993 la com p antilde iacutea estab a a filiad a a M illicom que ten iacutea u n a p artic ip acioacuten de 49 de las accion es En esa fecha M illicom se fu sion oacute con mic-usa Inc u na em presa de propiedad total de mic y la com pantildeiacutea com en zoacute a ser transhysada en el N asdaq N ational M arket de los E stados U nidos y en la B olsa de Luxem burgo M illicom International Cellular S A (mic) es un operador in shyternacional de te lefon iacutea m oacutevil esp ecia lm en te en m ercados em ergentes Los activos de la em presa incluyen 17 operaciones de te lefon iacutea m oacutevil en 16 p a iacuteshyses de A m eacuterica Latina Asia y Africa A dem aacutes mic tiene cuatro operaciones de servicios de datos inalaacutem bricos en A m eacuterica Latina y dos m aacutes en Aacutefrica y Asia Provee servicios de banda ancha en och o paiacuteses y p osee u na participashycioacuten de 127 en Tele2 ab una com pantildeiacutea paneuropea de te lecom u n icac io shynes alternativa que ofrece te lefon iacutea fija y m oacutevil red de datos y servicios de internet a 15 m illon es de personas en 21 paiacuteses E n C entroam eacuterica a fines de d ic iem b re de 2001 operaba en E l S a lvador a traveacutes d e T elem oacutevil con 70 de la propiedad y 374 585 suscriptores en G uatem ala a traveacutes de Corshy


cel (55 de las acciones) con 358 281 suscriptores y en H onduras con 50 de Celtel y 237 629 suscriptores

El cafta y las telecomunicaciones en Centroameacuterica

A fines de enero de 2004 concluyeron las negociaciones tendientes a aprobar el Tratado de Libre C om ercio entre la R epuacuteblica D om in icana C entroam eacuteshyrica y los E stados U nidos (cafta por sus siglas en ingleacutes) El acuerdo inclu shyye 22 cap iacutetu los y su s resp ectivos anexos en los que se estip u lan co n d ic io shynes en cuanto a trato nacional y acceso de m ercanciacuteas al m ercado reglas de origen y p roced im ien tos de origen ad m in istracioacuten aduanera m ed idas sa shyn itarias y fitosan itarias o b staacute cu lo s teacutecn ico s al com ercio d efen sa com ershycial contratacioacuten puacuteblica inversioacuten com ercio transfronterizo de servicios servicios financieros te lecom u n icacion es com ercio electroacutenico derechos de propiedad intelectual situ acioacuten laboral am biente transparencia adm ishyn istracioacuten del tratado so lu cioacuten de controversias excepciones y d isp osic io shynes finales (M inisterio de C om ercio Exterior 2004)

En el capiacutetu lo de te lecom u n icacion es se sin tetiza el esfuerzo de liberalizacioacuten total del sector en la regioacuten E n tal sentido se garantiza a las em preshysas de las otras partes i) la p osib ilid ad de com prar o arrendar y con ectar u na term inal u otro equipo que haga interfaz con u na red puacuteblica de te leco shym u n icacion es ii) su m in istrar serv ic io s a u su a rio s fin a les in d iv id u a les o m uacuteltip les por m ed io de cualquier circuito propio o arrendado iii) conectar circu itos propios o arrendados con redes y servicios p uacute b licos de te lecom u shyn icacion es en el territorio o m ed iante las fronteras de esa parte o con cirshycu itos arrendados o prop ios de otra persona iv) realizar fu n cion es de con shym utacioacuten sentilde alizacioacuten procesam iento y conversioacuten de funciones y v) usar p rotoco los de op eracioacuten a su e leccioacuten E n m ateria de in tercon ex ion es los paiacuteses se com prom eten a que los proveedores de servicios puacute b licos de te le shyc o m u n ica c io n es en su territorio su m in istren d irecta o in d irecta m en te in tercon ex ioacuten a p roveed ores de serv icios p uacute b lico s de te leco m u n ica c io n es de la otra parte y a que los proveedores de servicios puacute b licos de te lecom u shyn ic a c io n e s n o im p o n g a n c o n d ic io n e s o lim ita c io n e s d iscr im in a to r ia s o injustificadas a la reventa de servicios puacuteb licos de telecom u n icacion es In shycluso el acuerdo garantiza que los proveedores de servicios puacuteb licos de te shylecom u n ica c io n es en su territorio prop orcion en portab ilidad del nuacutem ero en la m ed ida teacutecn ica m en te factib le de m anera oportuna y en teacuterm in os y


con d ic ion es razonables E n m ateria de com p eten cia se asegura que los proshyveedores d om in an tes en su territorio o torgu en a lo s proveedores de servishyc ios puacuteblicos de te lecom u n icacion es de la otra parte un trato no m en os fashyvorable que el que con ced en a sus subsid iarios a sus afiliados o a cualquier proveedor de servicios no afiliado E speciacuteficam ente se com prom eten a preshyvenir la ap licacioacuten de su b sid ios cruzados anticom petitivos y el u so de inforshym acioacuten ob ten id a de los com p etid ores con resu ltados an ticom p etitivos asiacute com o a poner a d isp osic ioacuten de los proveedores de servicios puacuteb licos de te le shycom u n icac ion es en form a oportuna la in form acioacuten teacutecn ica sobre las in sshyta lacion es esen cia les y la in form acioacuten com ercia lm ente relevante que n eceshysiten para sum inistrar los servicios M aacutes auacuten el acuerdo faculta al organism o regulatorio de te lecom u n icacion es a exigir que los proveedores dom inantes en su territorio ofrezcan acceso a los elem en tos de red de m anera desagreshygada bajo teacuterm in o s c o n d ic io n e s y tarifas b asa d a s en el co sto que sean razon ab les n o d iscr im in atorias y transparentes y determ in ar cu aacute les e le shym en tos de red deberaacuten estar d ispon ib les en su territorio y queacute proveedores pu ed en ob ten er ta les e lem en tos de conform idad con la ley y regu lacion es n acionales F inalm ente las partes se com prom eten a que su organism o reshygu latorio de te leco m u n ica c io n es esteacute separado de cualqu ier p roveedor de servicios p uacuteb licos de telecom u n icacion es y no sea responsable ante eacutel Con este fin cada parte avalaraacute que su organism o regulatorio de te lecom u n ica shyc io n e s n o ten ga in tereacutes fin a n c iero o m an ten g a u n p ap el d e op erad or en dicho proveedor

Aun cuando a lgunos de los paiacuteses firm antes salvo Costa R ica deberaacuten introducir m od ificacion es a sus ord en am ien tos juriacuted icos para n in gu n o de e llo s e l acu erd o en m ateria de te leco m u n ica c io n es representa u n quiebre con la norm ativa in tern a ex isten te Para C osta R ica por el contrario d ishych os cam b ios sign ificab an q u izaacute el principal ob staacutecu lo para la acep tacioacuten del tratado Por este m otivo el acuerdo incluye u n anexo que precisa el alshycance de las ob ligacion es que asu m e el m en cion ad o paiacutes E n efecto el co m shyp ro m iso de C osta R ica sobre el tem a de te leco m u n ica c io n es se d iv id e en cuatro partes i) en el preaacutem bulo se estab lece que la apertura seraacute gradual se lectiv a y regu lad a con form e a la C o n stitu c ioacuten y en estr ic to a p ego a lo s princip ios de solidaridad y universalidad en el sum in istro de las te lecom u shyn icacion es ii) se d isp on e la m od ern izac ioacuten del In stitu to C ostarricense de E lectricid ad (ice) con el co m p rom iso de C osta R ica de prom ulgar a m aacutes tardar el 31 de d iciem bre de 2004 un nuevo m arco juriacuted ico para fortalecershylo iii) se fijan com prom isos selectivos y graduales de apertura del m ercado


de m od o que C osta R ica co n so lid a el n ivel de apertura del secto r al 27 de enero de 2003 se perm itiraacute la com p eten cia en serv icios de redes privadas e internet a m aacutes tardar el Io de enero del 2006 y en servicios inalaacutem bricos m oacuteviles a m aacutes tardar el Io de en ero de 2007 y iv) en cu an to al m arco regulatorio se garantiza que en los servicios de te lecom u n icacion es en vigor a partir del Io de en ero d e 2006 se cu m p la co n p r in c ip io s co m o serv ic io universal in d ep en d en cia de la autoridad reguladora transparencia in tershycon ex ioacuten regulada acceso a redes u so de las m ism as y com petencia entre otros

C om o se observa n o se incluye m edida alguna en m ateria de privatizashyc ioacute n del ice ni de lib era liza c ioacute n de la te le fo n iacutea fija d ado que se lim ita la liberalizacioacuten de la com p eten cia a los servicios de redes privadas in ternet y te lefon iacutea m oacutevil esta uacute ltim a a partir de 2007 N o obstante los com prom isos adquiridos han generado u na fuerte o p osic ioacuten que puede derivar en que la asam blea legislativa costarricense n o apruebe el tratado

L os MARCOS REGULATORIOS Y DE COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ISTMO CENTROAMERICANO UN ANAacuteLISIS COMPARATIVO

Marco institucional de la regulacioacuten de las telecomunicaciones

E n el anaacutelisis in stitucional de las entidades reguladoras se debe abordar en p rim er teacuterm in o el p ro b lem a d e su in d ep en d en c ia resp ecto del gob iern o central y los operadores La ju stificacioacuten in icia l de la p reocupacioacuten en relashyc ioacute n con el p rim ero rad ica en que la fijac ioacuten de tarifas p u d ie se quedar expuesta a las n ecesid ad es poliacuteticas del gobierno en turno E n m u ch os p a iacuteshyses de A m eacuterica L atina ese co m p o rta m ien to ca u soacute graves p rob lem as a la p rov isioacuten de serv ic io s y en d efin itiva fu eron lo s u su a rio s lo s p r in cip a les perjudicados al estar sujetos a largas esperas para acceder a los servicios de te lefon iacutea local E sta preocu p acioacuten ha perdido relevancia deb ido a la inter- n acion a lizacioacuten d e la econ om iacutea las ob ligacion es que p lantea la ad h esioacuten a la OMC y las con d ic ion es que estab lecen los m arcos regulatorios de la indusshytria o los con tratos de co n ces ioacute n tod o lo cual h ace m u y d ifiacutec il la fijacioacuten p o liacutetica de tarifas P ese a la co n so lid a c ioacute n de un m arco razonab le para la fijacioacuten tarifaria la in d ep en d en cia de las en tidades reguladoras m antiene su im portancia

U na excesiva d ep en d en cia respecto de la autoridad p o liacutetica puede lie-


var en a lgu n os casos a u n a ldquofijacioacuten p o p u lis ta rdquo de tarifas o a a ltas tarifas por e fecto de la ldquocapturardquo de la autoridad p o liacutetica por parte de las em preshysas C om o contrapartida una independencia ldquoexcesivardquo de la autoridad reshyguladora podriacutea generar una suerte de ldquoirresponsab ilidad p o liacutetica rdquo p or lo que seriacutea adecuado que esteacuten sujetos a alguna supervisioacuten del poder ejecushytivo pero al m ism o tiem po es necesario que existan norm as claras respecto de la duracioacuten en el cargo y las cau sales de rem ocioacuten para tam b ieacuten evitar que la entidad regulatoria pueda ser objeto de presiones poliacuteticas por parte del p od er ejecutivo U na alternativa es que la autoridad reguladora rinda cuentas al Congreso N o obstante esta alternativa puede estar rentildeida con el sistem a presidencialista que predom ina en los p a iacuteses latinoam ericanos

En C entroam eacuterica acontece un am plio espectro de situ acion es (veacutease el cuadro v7) Asiacute en Panam aacute la autoridad reguladora es tota lm ente in d ep en shydiente su nom bram iento requiere la ratificacioacuten de la A sam blea N acional y dura un p eriod o d efin id o en el cargo Algo sim ilar ocurre en el caso de la Autoridad R eguladora de Servicios P uacuteblicos (Aresep) de Costa R ica Un ca shyso p articu lar de am p lia in d ep en d en cia lo co n stitu y e la S u p er in ten d en cia General de E lectricidad y T elecom unicaciones (S iget) de El Salvador cuya Junta de D irectores estaacute integrada por tres m iem bros designados por siete antildeos S oacute lo u n o de e llo s es se lecc io n a d o por el p resid en te de la R epuacuteblica u no por el Poder Judicial y el tercero por las asociacion es grem iales del secshytor privado E n lo s o tros tres casos las autoridades reguladoras son n o m shybradas ya sea por el presidente de la R epuacuteblica o el m inistro com petente en la m ateria E n G uatem ala y N icaragua la ley no p recisa un periodo detershym inado de perm anencia en el cargo lo que sugiere que pu ed en ser rem ovishydos con relativa facilidad

E n dos p a iacuteses n o existen causales expliacutecitas de rem ocioacuten y en un terceshyro no estaacuten detalladas por lo que es probable que las autoridades reguladoshyras p u ed an ser rem ovidas sin exp resioacuten de cau sa (cuadro v7) Por el co n shytrario en los otros tres casos la ley deta lla las cau sa les y en P anam aacute se le asign a ad em aacutes a la Sala Tercera de lo C on ten cioso A dm in istrativo de la Corte Suprem a de Justic ia la atribucioacuten de cesar en el cargo a qu ien haya incurrido en las causales que preveacute la ley

Otro aspecto que ha sido d iscutido am pliam ente en el p lano internacioshynal se re lacion a con el caraacutecter sectoria l o m u ltisectoria l de las en tidades reguladoras A lgunos analistas h an defen d id o las organ izacion es sectoria shyles con el argum ento de que sus fu n cion es teacutecn icas son altam ente esp ecia lishyzadas E n sentido contrario se aduce que la regulacioacuten de las industrias de

C u a d r o v7 M arco in stitu cion a l de la regulacioacuten de las telecom unicaciones en el is tm o centroam ericano


Existe autoridad Autoridad Reguladora Superintendencia Superintendencia Comisioacuten Instituto Ente Regulador dereguladora de los Servicios General de de Telecomunishy Nacional de Nicaraguumlense los Servicios(ar) separada Puacuteblicos Electricidad y Teshy caciones (sit) Telecomunishy de Telecomushy Puacuteblicosde los (Aresep) lecomunicaciones caciones nicacionesoperadores (siget) (Conatel) y Correos

(Telcor)

Relacioacuten de la Personeriacutea juriacutedica Personalidad Organismo Desconcenshy Organismoentidad y patrimonio propio juriacutedica y eminentemente trada de la autoacutenomoreguladora asiacute como autonomiacutea patrimonio teacutecnico del Secretariacutea de del Estadocon el Poder teacutecnica y adminisshy propios Ministerio de Estado en el con personalidadEjecutivo trativa No sujeta se relaciona con Comunicaciones Despacho de juriacutedica y

a los lineamientos otros oacuterganos Transportes Finanzas patrimoniodel Poder del Estado y Obras Puacuteblicas Opera con propioEjecutivo en el por medio del independencia independencia independientecumplimiento de Ministerio de funcional para teacutecnica adshy del gobierno centrallas atribuciones Economiacutea el ejercicio de ministrativa y en el ejercicioque se le otorgan las atribuciones presupuestaria de sus funcionesen la ley y funciones que sujeto a la

le asigne la ley fiscalizacioacutenSus disposiciones de la Contraloriacuteainternas deben General de laser refrenshy Repuacuteblicadadas por elministerio

Autoridad individual o colectiva

Causales para cese de funciones

Junta Directiva integrada por cinco miembros quienes duraraacuten en sus cargos todo el periodo de la administracioacuten que los nombroacute y podraacuten ser reelegidosUno de ellos seraacute el regulador general y presidiraacute la junta Nombrados por el Consejo de Gobierno siempre y cuando no exista objecioacuten de la Asamblea Legislativa

Pueden ser removidos por el Poder Ejecutivo soacutelo por las causales que

Junta de tres directores uno designado por el presidente el cual la preside y ejerce las funciones de superintendente un director electo por las asociashyciones gremiales del sector privado y un director nombrado por la Corte Suprema de Justicia Designados de forma escalonada Los directores duraraacuten siete antildeos en sus funciones y podraacuten ser reconfirmados o

reelectos en sus cargos

Causales precisadas por la ley

Unipersonal superintendente nombrado por el Ministro de Comunicaciones Transportes y Obras Puacuteblicas

Consejo Directorde tres generalmiembrosnombradospor el presidente dela Repuacuteblicapermanecencuatro antildeosen funcionespueden serdesignadospor periodosadicionales

Junta directiva de tres miembros nombrados por el oacutergano ejecutivo y ratificado por la Asamblea Legisshylativa por cinco antildeos Los miemshybros eligen el presidente por un periodo de dos antildeos hay reeleccioacuten

Pueden ser Podraacuten serremovidos de removidossus cargos por previa decisioacuten deel presidente la Sala Tercera de(ldquocuando ello lo Contencioso

Cuadro v7 Marco institucional de la regulacioacuten de las telecomunicaciones (continuacioacuten)


detalla la ley y con un debido proceso

sea procedente de conforshymidad con esta Ley bajo condiciones que no son detalladas)

Administrativo de la Corte Suprema de Justicia basada en las causales de remocioacuten que sentildeala la ley

Autoridad sectorial o multisectorial

Multisectorial Multisectorial (electricidad y telecomunishycaciones)

Unisectorial Unisectorial Unisectorial Multisectorial

Modalidad de financiamiento

Caacutenones aplicados a los diversos servicios puacuteblicos regulados los cuales deberaacuten ser aprobados por la Contraloriacutea Presupuesto puacuteblico

Presupuesto puacuteblico e ingreso por cargos caacutenones y derechos obtenidos por el ejercicio de sus actividades

Ingresos por multas donaciones y presupuesto puacuteblico

Presupuestopuacuteblico

Ingresos que perciba por concepto de derechos y tasas multas y uso del espectro eleacutectrico y presupuesto puacuteblico

Tasa por los servicios de conshytrol vigilancia y fiscalizacioacuten a cargo de las empresas prestadoras y presupuesto puacuteblico

Autoridadcompetente

Ley especiacutefica (3226) confiere concesioacuten

SIGET SIT Conatel Telcor Consejo de Gabinete

p a r a l a i n d e f i n i d a a l i c e

c o n c e s i oacute n d e

l i c e n c i a s y a d shy

m i n i s t r a c i oacute n

d e e s p e c t r o

e l eacute c t r i c o

Papel de la a r en la regulacioacuten de interconexiones

Resolver los conflictos en materia de interconexioacuten que se susciten entre los operadores

concesiones tipo A (reacutegimen de exclusividad temporal o a un nuacutemero limitado de concesionarios) previo informe favorable del Ente Regulador y al Ente Regulador otorgar las concesiones tipo B

Dirimir las Resolver los En caso de Arbitrar conflictoscontroversias conflictos en que no exista entre las empresasentre los materia de acuerdo prestadorasoperadores interconexioacuten Telcor de los serviciossurgidas por que se decidiraacute losel acceso susciten teacuterminos dela recursos entre los contrato deesenciales operadores interconexioacuten

con tarifas competitivas y ordenaraacute la interconexioacuten so pena de imponer las sanciones del caso

C u a d r o v7 Marco institucional de la regulacioacuten de las telecomunicaciones (conclusioacuten)


Papel de la Informar a la Promover la En los casos Promover laAR respecto de autoridad competencia en que se competencia y lala competencia respectiva de en la prestacioacuten descubran eficiencia en las

la existencia de los servicios praacutecticas actividades de losde praacutecticas de telecomushy restrictivas servicios puacuteblicos eque atenten nicaciones del reacutegimen investigar posiblescontra la asegurar igualshy de libre conductaslibre dad de acceso competencia monopoliacutesticascompetencia Telcor podraacute

exigir la informacioacuten necesaria y adoptar las medidas coshyrrectivas pershytinentes de cumplimiento obligatorio para los titushylares de las concesiones o licencias

anticompetitivas o discriminatorias cuando considere que pueden ir en contra del intereacutes puacuteblico

Principalesfunciones

Fija precios y tarifas vela por el

Aprobar tarifas Administrar Emitir Emitir normas Verificar el cum-dictar normas el registro de regulaciones teacutecnicas fijar plimiento de losy estaacutendares telecomuni- con respecto y autorizar niveles de calidad

cumplimiento teacutecnicos caciones a las tarifas tarifas asiacute de los serviciosde las normas dirimir que podraacuten como las reglamentar lade calidad conflictos cobrar los opeshy normas la aplicacioacuten decantidad entre radores de sershy regulacioacuten la principios generashyconfiabilidad operadores vicios de telecoshy planificacioacuten les metodologiacuteas ycontinuidad municaciones teacutecnica la foacutermulas de caacutelculooportunidad cuando no sean supervisioacuten de tarifasy prestacioacuten brindados en la aplicacioacutenoacuteptima condiciones y el control

competitivas del cumplishyemitir las miento de lasregulaciones leyes quey normas de rigen la instashyiacutendole teacutecnica lacioacuten intershypromover la conexioacuteninversioacuten operacioacuten yprivada prestacioacuten deClasificar los los serviciosservicios de de telecomushytelecomunicashy nicaciones yciones detershy serviciosminar si los postalesservicios de telecomunicashyciones se prestan en condiciones de competencia

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) elaboracioacuten propia a partir de la normativa de cada paiacutes


infraestructura puacuteb lica requiere principalm ente con ocim ien tos en el cam shypo de la regulacioacuten econ oacutem ica com u n es en con secu en cia a tod os los secto shyres Luego al existir u na debilidad congegraven ita en el E stado para estructurar equipos capacitados y m antenerlos resulta m aacutes razonable reunir los pocos recursos hum anos en u na entidad m ultisectorial De esta form a seriacutea p o sishyb le co n stitu ir eq u ip os cap aces de enfrentar lo s d esa fiacuteo s de la regu lacioacuten E sta p rop osicioacuten facilita adem aacutes la necesaria h om ogen eid ad intersectorial en la ap licacioacuten de las p oliacuteticas reguladoras

E n el is tm o cen tro a m erica n o ex isten o rg a n ism o s sec to r ia les en tres p aiacuteses (G uatem ala H onduras y N icaragua) En El Salvador la Superintenshydencia General de E lectricidad y T elecom unicaciones (siget) es com petente en los cam pos de la electricidad y las te lecom u n icacion es E n el caso de las entidades m u ltisectoria les se observan dos m od alid ad es d istin tas El Are- se p 15 de Costa R ica tien e facultades en m ateria tarifaria respecto de praacutectishycam ente todos los servicios cuyos precios son fijados por la autoridad En cuanto al E nte R egulador de Servicios P uacuteblicos de Panam aacute estaacute concentrashydo en cuatro servicios y tiene com p eten cia en todas las m aterias

Otro asp ecto relevante del a n aacute lisis de la in stitu c io n a lid a d regu latoria en la regioacuten revela dos m odalidades de finan ciam ien to de su operacioacuten el presupuesto p uacute b lico y el financiam iento por parte de las propias em presas reguladas sobre la base de caacutenones derechos tasas y m ultas D esde el punshyto de vista de los p rin cip ios fisca les se critica esta uacute ltim a m odalidad pues se aparta del precepto de que no resulta conven iente que los ingresos puacuteblishycos tengan fin es esp ec iacutefico s A lgunos tem en adem aacutes que ese m eca n ism o extrem e el celo fiscalizador de las autoridades reguladoras

Cabe analizar tam bieacuten el papel de la autoridad reguladora en las con ceshysiones S in duda es singular el caso de Costa R ica que carece de un m ecashyn ism o de otorgam iento de con cesion es para la operacioacuten de servicios de te shyleco m u n ica c io n es y para el acceso al u so del esp ectro rad ioeleacutectrico E llo estaacute a so c ia d o a la ex isten c ia de la ley 3226 que co n fiere u n a c o n c e s ioacute n indefin ida al Institu to C ostarricense de E lectricidad (ice) E n el resto de los paiacuteses las entidades reguladoras tienen bajo su responsab ilidad esta m ateshyria con la uacute n ica ex cep c ioacute n de Panam aacute don d e corresp on d e al C onsejo de G abinete otorgar con cesion es de tipo A esto es con cesion es otorgadas bajo el reacutegim en de exclu siv id ad 16

15 Este caso plantea la duda respecto de la existencia de una suerte de dispersioacuten del foco de atencioacuten de la organizacioacuten al deber regular un nuacutemero tan alto de servicios

16 Sobre este aspecto se abunda maacutes adelante


El anaacutelisis de la organ izacioacuten y las com p eten cias de las in stitu cion es reshygu lad oras p erm ite observar n o soacute lo su s p rop ias caracteriacutesticas s in o que adem aacutes aporta ind icaciones im portantes respecto de las caracteriacutesticas de la o p eracioacuten de lo s m ercad os Asiacute co n la so la ex cep cioacute n de C osta R ica que por las razones sentildealadas carece de leg islac ioacuten al respecto lo s en tes regulashydores asu m en un papel relevante en la reso lu cioacuten de los con flictos generashydos por la in terconexioacuten de las redes de telecom u n icacion es E l m ecan ism o predom inante en la regioacuten se caracteriza por confiar prim ero en la capacishydad de lo s p rop ios operadores para resolver e sto s con flic tos E n teacuterm in os generales eacuteste puede ser un sistem a efic ien te cuando las em presas en cu esshytioacuten son de un tam antildeo relativam ente similar N o obstante cuando los op eshyradores p resen tan d iferen cias su sta n cia les de tam antilde o y p od er relativo el m ecan ism o de autorregulacioacuten puede favorecer com portam ientos an ticom shypetitivos E n tal sentido u na acc ioacuten con m ayor in iciativa de la entidad reshyguladora seriacutea b eneacutefica para el desarrollo com petitivo del sector

El sector de te lecom u n icacion es otrora u n a industria con caracteriacutestishycas de m on o p o lio natural estaacute transitando aceleradam ente hacia un esceshynario com petitivo E s por e llo que lo s requerim ientos regulatorios que to shydaviacutea p lantea el sector por la p resencia generalizada de em presas con gran poder de m ercado convergen con la n ecesid ad de supervisar el desenvolvishym ien to de la co m p eten c ia en la m ed id a en que n u evas em p resas o frecen sus servicios Por esta razoacuten cuatro de las entidades reguladoras de las te le shyc o m u n ic a c io n e s co m o se ob serva en el cu ad ro v i t ien en fa cu lta d es en m ateria de com petencia En el caso de El Salvador las ex igencias se lim itan a inform ar a la autoridad respectiva sobre la ex isten c ia de p raacutecticas a n tishycom p etitivas L am en tab lem en te tod av iacutea n o ha sid o p o sib le aprobar u na ley de com p eten cia que cree un organ ism o esp ecia lizad o p or lo que el reshyq uerim iento no resu lta faacutecil de llevarse a cabo E n G uatem ala la Superin shyten d en c ia de T e leco m u n ica c io n es (sit) d eb e p rom over la co m p eten c ia y asegurar la igualdad de acceso En N icaragua y particu larm ente en P anashym aacute la ley asigna con m ayor fuerza a la entidad reguladora la tarea de proshym over la com petencia y vigilar y sancionar las conductas anticom petitivas de los operadores

La globalizacioacuten en que se desenvuelven las econom iacuteas de la regioacuten mdash coshym o resu ltado de los p rocesos de apertura a los flujos com erc ia les y fin an shycieros in ternacionales de los p rocesos de in tegracioacuten econ oacutem ica del esta shyb lec im ien to de tra tad os de libre co m erc io y de la m ayor re levan cia de la OMCmdash ha traiacutedo con sigo en Costa R ica y Panam aacute la p rom ulgacioacuten de leyes


de com p eten cia y la creacioacuten de entidades especializadas E n los otros p a iacuteshyses de la reg ioacuten ex isten varias in ic ia tivas leg a les que b u sca n a lcan zar un objetivo similar E n Costa R ica la norm a ha exclu ido a la C om isioacuten de Proshym o cioacute n de la C om petencia de responsabilidades en el cam po de las te lecoshym un icacion es deb ido a la ex isten cia de norm as que asignan al ice am plias facu ltades en este cam po E n P anam aacute las responsab ilidades en m ateria de co m p eten c ia rad ican exc lu siv a m en te en el E n te R egulador s in perju ic io de las facultades g lobales en la m ateria que com p eten a la C om isioacuten de Lishybre C om petencia y A suntos de C onsum idor (C licac) La pregunta que p lanshytean algunos analistas es si n o resultariacutea adecuado traspasar estas facu ltashydes a la Clicac por su esp ecia lizacioacuten en poliacutetica de com petencia

E ste uacute ltim o n o es u n asu n to de faacute c il reso lu c ioacute n E n lo s p a iacuteses en que coexisten am bas in stitu cion es se generan conflictos cuando surgen probleshym as entre los op erad ores17 A nalistas sostien en que la responsabilidad resshyp ecto de la p o liacutetica de com p eten cia debe radicar en la entidad reguladora pues los com p ortam ien tos anticom petitivos se generan en to m o a cu estio shyn es de gran com p lejid ad teacutecn ica co m o las in tercon ex ion es lo s su b sid io s cruzados entre servicios y las p o liacuteticas tarifarias E n contra se argum enta que los p rob lem as del sector de te leco m u n ica c io n es so n progresivam ente lo s p rop ios de lo s m ercad os com p etitivos y que en co n secu en cia las resshyp o n sa b ilid a d es d eb en ser tran sferid as a lo s o rg a n ism o s de d efen sa de la com petencia Q uizaacute la experiencia m aacutes radical en este tem a sea la de N ueva Zelandia donde la ley d esign oacute a la C om isioacuten de C om petencia com o la uacute n ishyca responsable de los tem as de com p eten cia en u n contexto de p lena desreshygu lacioacuten de los m ercados N o obstante las d ificu ltades para resolver oporshytu n am en te lo s p rob lem as entre lo s op eradores d e te leco m u n ica c io n es en particular los referidos a los tem as de interconexioacuten llevoacute a que en la reforshym a de la ley de telecom u n icacion es de 2001 se creara la figura del co m isio shyn a d o de te le c o m u n ic a c io n e s en el sen o de la C o m isioacute n de C om p eten cia co n las s igu ien tes funciones i) resolver las con troversias sobre a cceso s y

17 Algo interesante sucedioacute en Chile En el caso de los beauty contest desarrollados por la Subsecretariacutea de Telecomunicaciones para asignar el espectro radioeleacutectrico los organismos antimonopoacutelicos han considerado anticompetitivas las bases del concurso y ordenado su modificacioacuten Esta intervencioacuten fue juzgada por la Subsecretariacutea como una intromisioacuten indeshybida ya que consideraba que el nuacutemero de licencias y el tamantildeo del espectro de banda que seriacutea asignado a cada adjudicatario constituiacutea un problema teacutecnico sobre el cual la ley le adjushydicaba competencias exclusivas Por el contrario los organismos antimonopoacutelicos sostuvieron que las bases afectaban el futuro de la competencia en el sector y en tal medida sobre la base de sus atribuciones generales podiacutean y debiacutean intervenir en la materia


ii) hacer recom en d acion es al m in istro de C om unicaciones para nuevas deshysign acion es o especificacion es entre o tras18 El com ision ad o de te lecom u shynicaciones es un especialista que d ispone de un equipo altam ente capacitado Al tom ar d ecision es respecto de los servicios designados o de la asignacioacuten de los costos del servicio universal asiacute com o al preparar proposiciones al m ishyn istro sobre m o d ifica c ioacute n de la lista de serv ic io s d esig n a d o s y o e sp e c ifishycados el com ision ad o de telecom u n icacion es debe estar auxiliado por otros dos com ision ad os que aporten sus puntos de vista En relacioacuten con este uacute ltishym o aspecto el m inistro soacute lo puede aceptar o rechazar la lista propuesta Conshytra las decisiones de la com isioacuten se puede apelar ante la Alta Corte de Justicia pero soacutelo en m aterias legales y no en aspectos faacutecticos (Geradin y Kerf 2003)

En el R eino U nido se estu d ioacute la p osib ilid ad de que la Oftel organism o regulador de las te lecom u n icacion es se fusionara con la entidad de com p eshyten c ia E n gen eral la ex p er ien c ia in tern a c io n a l p erm ite ob servar que al m en os en el m ed iano p lazo el cam in o neozelan d eacutes presenta riesgos elevashydos com o m uestra la propia m archa atraacutes que en este cam po experim enta d icho paiacutes E n efecto el periodo de traacutensito desde el m on op olio regulado al escenario com petitivo es m aacutes com plejo y prolongado de lo que parecioacute in ishycia lm ente Por con sigu ien te la regulacioacuten del sector auacuten seraacute necesaria por m u ch o tiem po S in em bargo esto no sign ifica que sea conven iente que las entidades de prom ocioacuten de la com p eten cia sean exclu idas de responsab ilishyd ades Por el contrario ex isten a sp ecto s en que su in terv en cioacute n es in d is shypensable De lo que se trata es de defin ir con p recisioacuten las respectivas aacutereas de responsabilidad com partir y coordinarse en aquellas aacutereas grises y b u sshycar colaborar evitando que las operadoras u tilicen las leg iacutetim as d iferencias entre esta s in stitu c io n e s para o b ten er eacutex ito s en su s c o n flic to s co n o tros op erad ores19

18 Por servicios especificados (spec if ied Services) se debe entender que sus proveedores deberaacuten mantener una serie de condiciones teacutecnicas para asegurar acceso oportuno y sin disshycriminacioacuten Por su parte el concepto de servicios designados obliga a sus proveedores a manshytener reglas de tarificacioacuten clara al prestar servicios de acceso Entre estos servicios se cuenshytan i) interconexioacuten con la red fija de Telecom (empresa dominante) i i) interconexioacuten con las redes fijas de otros operadores iii) reventa de servicios al detalle iv) portabilidad del nuacutemero y v) preseleccioacuten de los operadores moacuteviles en la red fija de Telecom (Geradin y Kerf 2003)

19 En un informe reciente de la o c d e se sostiene En todos los paiacuteses de la o c d e la ley geneacuterica de competencia se aplica totalmente al sector de telecomunicaciones Como resultashydo la mayoriacutea de las autoridades reguladoras nacionales comparten su jurisdiccioacuten con las autoridades de competencia planteando la necesidad de coordinacioacuten y a menudo cooperashycioacuten expliacutecita Los casos de competencia en las telecomunicaciones son muy comunes espeshycialmente diferentes formas de abuso de posicioacuten dominante tales como denegacioacuten de acce-


El sistem a de concesiones y la clasificacioacuten de los servicios en las telecomunicaciones del istm o centroamericano

a la luz de la experiencia internacional

E n el terreno de las con cesion es es donde plantea m ayores com plejidades y d esa fiacuteo s la tra n sic ioacute n d esd e la p restacioacuten m o n o p o lista de lo s serv ic ios de te lecom u n icacion es al escenario com petitivo El propio con cep to de co n ceshys ioacute n resu lta extrem adam ente com plejo P recisam ente en su origen el teacutershym in o de c o n c e s ioacute n deriva de co n sid era r esta in d u str ia ad em aacute s d e otros sec to res (el e leacutec tr ico y el d e agu a p otab le) co m o serv ic io s e sen c ia le s de titularidad estatal y en tal sentido asim ilab les al con cep to de servicio puacuteblishyco 20 E ste enfoque estaacute estrecham ente v inculado con la provisioacuten m on op oshylista de esto s serv ic ios Por co n sig u ien te la pregu n ta central que se debe dilucidar es en queacute sen tid o el con cep to de co n cesioacute n m an tien e su relevanshyc ia cu an d o el E stad o op ta p or un m od elo de p rov isioacuten com p etitiva de los serv ic io s y a sign a al m ercad o la p o testad de d efin ir las co n d ic io n es de su prestacioacuten

E n el cuadro v8 se m u estra en deta lle coacute m o lo s d istin to s p a iacuteses de la regioacuten con cib en y tratan las con cesion es En teacuterm inos generales el con cep shyto de con cesioacuten se u tiliza para designar la autorizacioacuten a fin de operar sershyv ic io s de te leco m u n ica c io n es N o ob stan te su sig n ifica d o variacutea entre los paiacuteses En El Salvador la concesioacuten perm ite la explotacioacuten de los servicios de

so a instalaciones esenciales predacioacuten ventas atadas y empaquetamiento Ninguacuten paiacutes ha reportado exencioacuten o excepcioacuten alguna en la aplicacioacuten de la ley de competencia en el sector Australia tiene una norma especial en la ley de competencia que refuerza su aplicacioacuten en el sector aun cuando estas normas no han sido muy usadas y existen proposiciones que recoshymiendan su remocioacuten En casi todos los paiacuteses de la OCDE tanto la agencia reguladora como la autoridad de competencia tienen alguna responsabilidad en el control de los comportamienshytos anticompetitivos en la industria de telecomunicaciones La jurisdiccioacuten compartida planshytea la necesidad de coordinacioacuten La Repuacuteblica de Corea los Paiacuteses Bajos la Repuacuteblica Checa y Noruega mencionan expliacutecitamente acuerdos de cooperacioacuten y coordinacioacuten Meacutexico tamshybieacuten ha considerado la importancia de ampliar la cooperacioacuten y coordinacioacuten entre ambas autoridades En los Paiacuteses Bajos y otros paiacuteses ambas autoridades han producido publicacioshynes conjuntas y han establecido equipos conjuntos para el monitoreo de la industriardquo (traducshycioacuten del autor) ( o c d e 2 0 0 2 )

20 En el caso de Espantildea se ha transitado desde un esquema en que la ley consideraba las telecomunicaciones como ldquoservicios esenciales de titularidad estatal y que por tanto requeriacutean de una concesioacuten entendida como teacutecnica especiacutefica de habilitacioacuten de actividades privadas de corte maacutes contractual a uno donde se califica a las telecomunicaciones de ldquoservicios de inteshyreacutes general que requieren simplemente de autorizaciones generales y licencias individuales (Sanz 1999)


te lefon iacutea en teacuterm inos geneacutericos Al m ism o tiem po se u tiliza el con cep to de autorizacioacuten para designar el u so del espectro radioeleacutectrico

En Panam aacute el con cep to de con cesioacuten designa el ldquod ocu m en tordquo que asigshyna el derecho a operar o explotar los servicios de te lecom u n icacion es y u tishylizar frecuencias asignadas a los operadores E n este caso se d istingue entre c o n ces io n es de tip o A esto es las otorgadas bajo el reacuteg im en de exc lu siv ishydad y sujetas a com prom isos esp eciacuteficos de la em presa en m ateria de invershysioacuten y cobertura Es esta acep cioacuten la que se asem eja al con cep to tradicional de con cesioacuten Las con cesion es tipo B son las que se otorgan a todos los so lishycitantes que reuacutenan los requisitos en reacutegim en de com petencia

En G uatem ala se u tiliza el teacuterm ino con cesion es para designar la p o tesshytad de prestar servicios p uacute b licos Se d iferen cia entre las co n cesio n es para servicios b aacutesicos finales y para servicios de portadores (ld) Sobre esta uacute ltishym a d istin cioacuten se am pliacutean con sid eracion es m aacutes abajo El con cep to de autoshyrizacioacuten por su parte se refiere a la provisioacuten de tiacutetu los que representan el derecho de usufructo de las frecuencias radioeleacutectricas

E n H onduras la co n cesioacute n perm ite la operacioacuten de lo s serv icios de te shylecom u n icacion es y la licen cia el u so del espectro radioeleacutectrico N icaragua u tiliza el con cep to de con cesioacuten para la explotacioacuten de los servicios de te leshycom u n icacion es y el de ldquoperm isordquo para in sta laciones que requieren la asig shynacioacuten de frecuencias E n el caso de Costa R ica n o se cuenta con u na norshym ativa en esta m ateria

M aacutes allaacute del teacuterm in o u tilizad o el an aacute lisis com parado del tra tam ien to de las ldquoa u to r iz a c io n e srdquo21 arroja d iferen cia s resp ecto de su co n ten id o El Salvador representa el enfoque m aacutes liberal en la m ateria La norm a con shysidera la con cesioacuten com o un b ien privado E n con secu en cia tanto las proshyp ias frecu en c ia s co m o su a s ig n a c ioacute n g eograacutefica so n tran sfer ib les y frag- m en ta b les en el t iem p o Se trata p or tan to de u n en fo q u e que si b ien m a n tien e el teacuterm in o trad ic ion a l estaacute d esig n a n d o un tip o de in stru m en to juriacuted ico m u y d istin to E sta p erspectiva es congruente co n la ex isten cia de u n a con cesioacuten geneacuterica cuyo objetivo es que las em presas presten tod os los serv ic ios de te leco m u n ica c io n es que estim en con ven ien te E n cam b io en H onduras se prohiacutebe la transferencia de co n cesion es perm isos o licencias sin la au torizacioacuten previa de la Conatel M aacutes auacuten la leg islac ioacuten determ ina q ue el d erech o a u tiliza r u n a frecu en c ia quedaraacute a fectad o al serv ic io de te le c o m u n ic a c io n e s para el cu a l se con ced a y se p roh iacuteb e u tiliza r lo para

21 Se utiliza el teacutermino de manera geneacuterica en el sentido de autorizacioacuten para explotar sershyvicios de telecomunicaciones y el usufructo del espectro radioeleacutectrico

C u a d r o v8 Sistema de concesiones en las telecomunicaciones en el istm o centroamericano

Concepto de concesioacuten y plazos de otorgamiento


Concesioacuten para la explotacioacuten del servicio de telefoniacutea otorgado por un plazo de 30 antildeosrenovable Concesiones y autorizaciones para laexplotacioacuten del espectro seraacuten otorgadas por un plazo de 20 antildeos

Acto juriacutedico- administrativo mediante el cual el Estado a traveacutes de Conatel cede a una persona natural o juriacutedica la potestad de prestar los servicios puacuteblicos de telecomunicaciones que han sido clasificados como servicios portadores y como servicios finales baacutesicos Licencia acto juriacutedico- administrativo mediante el cual Conatel autoriza el uso de frecuencias radioeleacutectricas para la explotacioacuten de diferentes servicios de telecomunica-

La prestacioacuten de servicios de telecomunicaciones requiereconcesioacuten licencia permiso o registro otorgado por ConatelSin perjuicio de lo anterior los servicios que necesiten para su prestacioacuten del uso del espectro radioeleacutectrico requeriraacuten ademaacutes licencia otorgada por ConatelLas concesiones no podraacuten exceder de 25 antildeos los permisos de 15 antildeos y los registros de cinco antildeos Estos plazos sin embargo

La concesioacuten es un contrato mediante el cual Telcor otorga a una persona natural o juriacutedica el derecho a explotar un servicio de telecomunicaciones previamente calificado como servicio puacuteblicoSe requeriraacute un permiso de Telcor para elestablecimiento de instalaciones que necesiten la asignacioacuten de frecuencias radioeleacutectricas y que no hayan sido especiacuteficamente autorizadas en las concesiones y licencias asiacute como las de los

Documento mediante el cual el Estado otorga a una persona natural o juriacutedica el derecho a utilizar o explotar servicios de telecomunicacionesi) para el uso de las frecuencias asignadas a las telecomunicaciones otorgadas por 20 antildeos renovables por periodos similaresii) para la operacioacuten y explotacioacuten de servicios de telecomunicaciones

El aprovechamiento de las bandas de freshycuencias reguladas seraacute asignado mediante tiacutetulos que representan el dereshycho de usufructo podraacute ser arrendado yo enajenado total o parcialmente Su transferencia se efectuaraacute mediante endoso e inscripcioacuten correspondiente en el Registro de Teleshycomunicaciones ( r t ) Seraacuten otorgashydos por un plazo de 15 antildeos prorroga- bles por periodos iguales

Regulaciones del espectro radioeleacutectrico

La s i g e t deberaacute Se establece el r t

elaborar y administrado por laactualizar el s i t L o s operadores

podraacuten renovarse antes de su vencishymiento3

operadores de redes privadasLa operacioacuten de los servicios de intereacutes general y de intereacutes especial requiere una licencia otorgada por TelcorbEl otorgamiento de una concesioacuten o licencia incluiraacute la asignacioacuten de frecuencias radioeleacutectricas que sean necesarias para la prestacioacuten del servicioEl operador podraacute solicitar de manera justificada otras frecuencias que requiera para la instalacioacuten de equipo para el desarrollo de su red y para la expansioacuten de los servicios

La atribucioacuten de El espectro El Ente Reguladorfrecuencias estaacute radioeleacutectrico es un estableceraacute elcontenida en el Plan bien del dominio

C u a d r o v8 Sistema de concesiones en las telecomunicaciones (continuacioacuten)


Cuadro de redes Nacional de puacuteblico sujeto al Plan Nacional deNacional de comerciales de Atribucioacuten de control del Estado Atribucioacuten deAtribucioacuten0 de telecomunicaciones Frecuencias Este La administracioacuten y Frecuencias delFrecuencias titulares de documento es de regulacioacuten del Espectro Radio-( c n a f ) que derechos de caraacutecter normativo espectro radioeleacutectrico separandocontendraacute la usufructo del teacutecnico y contiene eleacutectrico las frecuenciasatribucioacuten y espectro radio- los cuadros de corresponde a destinadas a losadjudicacioacuten de eleacutectrico usuarios atribucioacuten de Telcor servicios delas diferentes de bandas de frecuencias a los En consecuencia telecomunicacionesbandas del reserva estatal y diferentes servicios tendraacute a su cargo la de las destinadas aespectro radioaficionados de telecomunicacioshy asignacioacuten de otros servicios noradioeleacutectrico deberaacuten inscribirse nes asiacute como las frecuencias reglamentados en lapara los en eacuteste antes de normas teacutecnicas radioeleacutectricas y el leydiferentes iniciar operaciones generales para su otorgamiento deservicios asiacute o ejercer sus uso Incluiraacute la licencias para lacomo las respectivos indicacioacuten de la instalacioacuten ynormas y derechos clase y categoriacutea de operacioacuten decondiciones los servicios de estacionespara su telecomunicaciones transmisoras yutilizacioacuten sin para cada una de las transceptoras que lodeterminar el bandas de utilicentipo de frecuenciadt e c n o l o g iacute a q u e

s e u t i l i z a r aacute El c n a f d e b e r aacute

r e s p e t a r l a s

Restricciones en el otorgashymiento de concesiones

n o r m a s y r e c o shy

m e n d a c i o n e s

p e r t i n e n t e s

e m i t i d a s p o r

l a UIT s i n i m p e shy

d i r e l u s o a l t e r shy

n a t i v o d e l

e s p e c t r o p o r

d i f e r e n t e s t e c shy

n o l o g iacute a s

El derecho de explotacioacuten derivado de las concesiones otorgadas por la s i g e t para el uso del espectro es un bien privado puede ser transferible y ademaacutes fragmentable en el tiempo tanto en las frecuencias como en el espaciogeograacutefico Los derechos de

Ninguna las condishyciones contractuashyles asiacute como los precios para la presshytacioacuten de toda clase de servicios comershyciales de telecomushynicaciones seraacuten libremente estipulashydos entre las partes y no estaraacuten sujetos a regulacioacuten ni aprobacioacuten por autoridad estatal excepto por lo que se relaciona con el acceso a recursos esenciales lo cual queda sujeto a lo prescrito en esta ley

terceros

El derecho a utilizar una frecuencia quedaraacute afectado al servicio de telecomunicacioacuten para el cual se conceda y no se podraacute utilizar para fines distintos de los expresamente autorizados6 Las concesiones permisos o licencias no podraacuten ser transferidos a terceras personas sin la previa autorizacioacuten escrita de la ConatelLos gobiernos extranjeros no

Las licencias soacutelo se otorgaraacuten a personas naturales o juriacutedicasnicaraguumlenses En el caso de sociedades anoacutenimas de capital social eacutestas deberaacuten estar constituidas por lo menos con 51 de nacionales nicaraguumlenses Este capital social y sus reformas deberaacuten ser reportados a Telcor En ninguacuten caso se podraacute vender ceder hipotecar o en manera alguna grashyvar o transferir la

El derecho a utilizar una frecuencia o bandas defrecuencias quedaraacute afecto al servicio de telecomunicaciones para el cual se conceda Los concesionarios de servicios de telecomunicaciones no podraacuten utilizar las frecuencias asignadas para fines distintos de aquellos autorizados en las correspondientes concesiones Se autoriza la participacioacuten mayoritaria privada

C uadro v8 Sistem a de concesiones en las telecom unicaciones (continuacioacuten)

CostaRica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

d e r iv a d o s d e p o d raacute n p a r t ic ip a r c o n c e s ioacute n lic e n c ia a c to s e n fo rm a d i r e c ta e n p e rm iso s yc e le b ra d o s co n la p r e s ta c ioacute n de a u to r iz a c io n e s y loslo s c o n c e s io n a shy se rv ic io s d e d e re c h o s e n e llosr io s se te le c o m u n ic a c io n e s c o n fe r id o s e x tin g u e n ac o n se c u e n c ia dela te rm in a c ioacute nd e la co n ces ioacute n

E l d e se rv ic io F re n te a u n a E l o to rg a m ie n to d e L a te le fo n iacutea c e lu la rde te le fo n iacutea se so lic itu d si n o u n a c o n c e s ioacute n se e s u n se rv ic io deo to rg a a u to m aacute shy e x is te n p ro b le m a s h a r aacute m e d ia n te el in te r eacute s g en e ra l sutic a m e n te co n teacute c n ic o s n i o tro s p ro c e d im ie n to de lic e n c ia se o to rg a raacuteel so lo in te re sa d o s la sit l ic i ta c ioacute n p uacute b lic a a tra v eacute s d e u nc u m p lim ie n to o to rg a raacute p ro c e so de l ic ita c ioacute nde lo s d ire c ta m e n te el p uacute b lic a re q u is i to s de d e re c h o dein sc rip c ioacute n u s u f ru c to d e lae s ta b le c id o s en b a n d a so lic ita d a el re g la m e n to o rd e n a n d o suL as c o n ces io n es in sc r ip c ioacute n e n e l rt se o to rg a raacute n E n c a so d e e x is tirs in lim ita c ioacute n o tro s in te re sa d o s a lg u n a en se re a l iz a r aacute u n a

Panamaacute

Mecanismos de asignacioacuten de conceshysiones

extranjera en el capital de las empresas pero no si tiene dominio control o participashycioacuten mayoritaria un gobierno extranjero

Las concesiones tipo A se otorgaraacuten mediante licitacioacuten puacuteblica a la empresa que presente la oferta maacutes alta por el derecho a la concesioacuten siempre que haya aceptado el contrato de concesioacuten y el pliego de cargosLas concesiones tipo B se otorgaraacuten sin la formalidad de

c u a n to a c a n t i shyd a d y ub icac ioacute n y p o d raacute e x is tir m aacute s de u n a co n shyc e s ioacute n e n la m ism a aacute re a geo shyg raacute fica C u a lshyq u ie r p e r s o n a q u e desee exp lo shyta r u n a p a r te d e l e s p e c tro de u s o re g u la d o d e b e raacute so lic ita r a la s i g e t la re sp e c tiv a c o n c e s ioacute n L as co n c e s io n e s p a r a e l u so del e sp e c tro se raacute n v e n d id a s a l in shyte re sa d o a l p r e shyc io q u e se d e te rm in e c o n shyfo rm e a l re g la shym e n to e n la m e d id a q u e e x is ta in fo rm e teacute c n ic o fa v o ra shyb le y q u e n o h a y a o tro s in te shyresad o s E n caso d e e x is tir o tro s

su b a s ta p uacute b lic a y se p o d raacute f ra c c io n a r la b a n d a so lic itad a s ie m p re q u e se c o n s id e re q u e e s to e s n e c e s a r io p a r a p ro m o v e r la c o m p e te n c ia e n el m e rc a d o d e te le c o shym u n ic a c io n e s Se a d ju d ic a raacute s ie m p re a la p e r s o n a q u e h a y a o fre c id o el m e jo r p rec io

l ic ita c ioacute n p uacute b l ic a a to d o el q u e r e uacute n a lo s re q u is i to s e s ta b le c id o s e n la s n o rm a s v ig e n te s en m a te r ia de te le c o m u n ic a c io n e s

Cuadro v8 Sistema de concesiones en las telecomunicaciones (conclusioacuten)


interesados se realizaraacute una subasta puacuteblica y se adjudicaraacute a la mejor oferta econoacutemica

a Las concesiones y licencias se otorgaraacuten como regla general sin derecho de exclusividad Se excluyen los casos en que por razones econoacutemicas o teacutecnicas se justifique que sean otorgadas en exclusividad temporal a un nuacutemero limitado de operadores

b Se entiende por servicios puacuteblicos aquellos que son esenciales de utilidad e importancia para la generalidad de los habitantes del paiacutes Los servicios puacuteblicos deben ofrecerse bajo condiciones especiacuteficas de operacioacuten y esquema tarifario aprobado por Telcor sobre una base regular continua en condiciones de igualdad y a un precio justo Servicios de intereacutes general son aquellos que sin ser servicios puacuteblicos esenciales se ofrecen al puacuteblico bajo un esquema tarifario aprobado por Telcor o se les puede permitir libertad en la contratacioacuten con usuarios En cualquier caso deben ser ofrecidos en condiciones de igualdad regularidad y continuidad En esta categoriacutea se incluyen los servicios de telefoniacutea celular la radio la televisioacuten abierta y la televisioacuten por suscripcioacuten Tambieacuten se considera dentro de esta categoriacutea la transmisioacuten de datos y la conmutacioacuten de paquetes con independencia del servicio de valor agregado a que se destinen Servicios de inteshyreacutes especial son aquellos que pueden ser ofrecidos por un operador a un nuacutemero determinado de usuarios de conformidad con las normas juriacutedicas aplicables Podraacuten conectarse con la red telefoacutenica puacuteblica previo acuerdo con su operador En esta categoriacutea se encuentran la radiolocalizacioacuten moacutevil de personas los servicios de enlaces troncalizados la radiodeterminacioacuten y las estaciones terrenas o telepuertos para comunicaciones por sateacutelite

c Se entenderaacute por atribucioacuten de una banda de frecuencia la inscripcioacuten de dicha banda en el CNAF para que sea utilizada por uno o varios servicios de radiocomunicacioacuten o por el servicio de radioastronomiacutea en condiciones especiacuteficas Para los mismos efectos se entenshyderaacute como adjudicacioacuten de una banda de frecuencias o de un canal radioeleacutectrico la inscripcioacuten de un canal determinado en un plan de utilizacioacuten de frecuencias adoptado por la s i g e t para ser utilizado para un servicio de radiocomunicacioacuten seguacuten condiciones especiacuteficas

d Presidente de la Repuacuteblica de Honduras (2002) c La ley clasifica los servicios de telecomunicacionesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) elaboracioacuten propia sobre la base de la normativa de cada paiacutes


fin es d istin tos de los expresam ente autorizados E n este contexto H on d u shyras clasifica los servicios de te lecom u n icacion es en i) servicios portadores ii) serv ic io s fin a les que co m p ren d en lo s serv ic io s b aacute sico s y lo s serv ic io s com plem entarios iii) servicios de valor agregado y iv) serv icios de rad ioshycom u n icac ion es y d ifu sioacuten 22 E n con secu en cia para la prestacioacuten de cada servicio se requieren con cesion es especiacuteficas

El contraste entre estos dos p a iacuteses p lantea la pregunta de coacutem o tratar lo s serv ic io s de te le c o m u n ic a c io n e s E l a n aacute lis is de lo s ca so s de lo s E sta shydos U nidos y la U nioacuten E uropea sirve para aclarar las op c ion es que enfrenshytan los paiacuteses de la regioacuten en esta m ateria El contraste entre estas dos aacutereas tam bieacuten p lan tea la pregunta de coacute m o tratar lo s serv ic ios de te leco m u n ica shyc io n es La ex isten cia en los E stados U nidos hasta 1984 de u na em presa la atampt cuya op eracioacuten resu ltaba p raacutecticam en te u n s in oacuten im o del s istem a de te lecom u n icacion es de ese paiacutes determ inaba que las d istin cion es entre te le fo n iacutea lo ca l y larga d ista n c ia rem itieran b aacute sica m en te a d iferen cias ta shyrifarias23 y a las d istin tas con d ic ion es tecn o loacuteg icas de las redes24 N o o b sshytante la separacioacuten entre lo s serv icios de te lefon iacutea loca l y de larga d istan shycia se h izo m aacutes precisa y relevante cuando el ju ez H arold G reene aproboacute el arreglo a lca n za d o p or el D ep artam en to de J u stic ia y d ich a em p resa que con d u jo a la d esestru ctu ra c ioacute n d el m o n o p o lio n a c io n a l de las te le c o m u shyn ica c io n es25

22 Servicios portadores son aquellos que tienen capacidad uacutenicamente para el transporte de sentildeales entre dos o maacutes puntos definidos de la red de telecomunicaciones y que permiten la prestacioacuten de servicios finales de difusioacuten y de valor agregado Tienen tal caraacutecter los servishycios de larga distancia nacional e internacional y los locales Servicios finales son los que hacen posible una completa comunicacioacuten entre los usuarios Forman parte de los mismos los servicios baacutesicos de telefoniacutea teacutelex teleacutegrafos teleacutefonos puacuteblicos y telefoniacutea moacutevil celular y los servicios complementarios de transmisioacuten y conmutacioacuten de datos troncalizado y ldquobusca personas Servicios de valor agregado son los que utilizando como soporte servicios portadoshyres finales o de difusioacuten o cualquier combinacioacuten de eacutestos sin emplear infraestructura proshypia de transmisioacuten antildeaden alguna caracteriacutestica o facilidad al servicio que les sirve de base para satisfacer nuevas necesidades especiacuteficas Forman parte de este grupo los facsiacutemiles el teletexto el videotexto las videoconferencias el acceso a base de datos los telemandos la teleaccioacuten y los demaacutes que determine la Conatel

23 La visioacuten de que eran los sectores maacutes acomodados los que haciacutean uso con mayor freshycuencia de los servicios de telefoniacutea de larga distancia nacional e internacional llevoacute a fijar altas tarifas para dichos servicios para subsidiar el servicio telefoacutenico local y en particular el servicio universal objetivo central de las telecomunicaciones en los Estados Unidos

24 Estas diferencias se profundizan con la aparicioacuten de los sistemas de microondas redes satelitales y maacutes recientemente redes de fibra oacuteptica utilizadas para las comunicaciones de larga distancia

25 La decisioacuten se conocioacute como la Modification of Final Judgement


Por efecto de d ich os acuerdos la em presa se d ivid ioacute en u n a operadora prestadora de servicios de larga d istancia y de valor agregado que m antieshyn e la d en o m in a c ioacute n de atampt y que d esd e en to n ces n o p u ed e operar en la te lefon iacutea local y en m on op o lio s regionales (las llam adas baby bells) que se h acen cargo de la te lefon iacutea local a las cu ales se les proh iacutebe expresam ente incursionar en la te lefon iacutea de larga d istancia y en la prestacioacuten de servicios de valor agregado Al institucionalizarse la d istin cioacuten entre estos dos servishycios se optoacute por m antener la con cesioacuten exclusiva en telefon iacutea local pero la larga d istancia se abrioacute a la com petencia La sep aracioacuten entre los segm en shytos refleja la presencia desde la deacutecada de los sesenta de em presas de larga distancia que operan con costos com petitivos respecto de la atampt26 Si b ien lo s ca m b ios te c n o loacute g ic o s abren p o sib ilid a d es las d is t in c io n es rem iten a d ecision es regulatorias y de com petencia

Si los cam b ios tecn o loacute g ico s de lo s antilde os seten ta y och en ta perm itieron la in troduccioacuten de la d istin cioacuten reguladora entre servicios loca les y de larga distancia lo s cam b ios d e la d eacutecad a d e los noven ta h an ob ligad o a rep lanshytearse el problem a En los Estados U nidos em pezoacute a resultar a todas luces in shyconveniente restringir el acceso a em presas tan im portantes com o las baby bells a los servicios de ld y a los nuevos servicios de valor agregado Del m isshym o m odo las em presas que veiacutean b loqueada su operacioacuten en la LD en con shytraban d ificu ltades para la prestacioacuten de sus servicios de valor agregado al no tener un a cceso d irecto a los usuarios Pero m aacutes im portante auacuten el proshyceso de co n vergen cia en tre las d istin ta s redes y serv ic io s p rod u cto de la d igita lizacioacuten y el desarrollo de la inform aacutetica h izo m aacutes efic ien te y b en efishyc io so para los usuarios la configuracioacuten de operadores universales E n ese sen tid o la reform a de la T elecom m u n ica tion s Act de 1996 rep resen ta un giro en relacioacuten co n el escen ario com p etitivo reflejado en la M od ification o f Final Judgem ent de 1982 que se con su m oacute en enero de 1984 La reform a legal abrioacute la posib ilidad de que los m on op olios regionales p u d iesen operar en otros segm en tos de las te lecom u n icacion es con la con d ic ioacuten de que d eshym ostraran que existiacutea com p eten cia en sus zonas de co n cesioacute n 27

26 En el mismo sentido en el caso de Chile paiacutes pionero en Ameacuterica Latina en la introducshycioacuten de competencia en larga distancia la ley distingue las empresas de servicio puacuteblico teleshyfoacutenico de aquellas de servicios intermedios de telecomunicaciones que pueden operar como portadores o empresas de l d La distincioacuten refleja la evolucioacuten histoacuterica ya que tradicionalshymente habiacutean existido dos empresas monopolistas una en telefoniacutea local y otra en l d y maacutes importante todaviacutea la decisioacuten reflejada en la reforma legal de 1994 de operar la larga distanshycia de forma competitiva manteniendo la regulacioacuten de la telefoniacutea local fija

27 Sobre este aspecto se ampliaraacute en el siguiente apartado


En el caso de Europa la decisioacuten de introducir de m anera generalizada la com petencia en el sector de las te lecom u n icacion es ob ligoacute a em prender una profunda reform a en la legislacioacuten E n ese sentido la directiva 2002 21ce sig n ificoacute la creacioacuten de un nuevo escen ario generado por la con vergen cia tecnoloacutegica que haciacutea necesaria la aprobacioacuten de u na norm ativa h orizon shytal para el conjunto de las infraestructuras esto es que n o se lim itara a las redes y los servicios de te lecom u n icacion es sino que se refiriera al conjunshyto de las redes y servicios de com u n icacion es electroacutenicas De esa form a se incluyeron entre otras las redes de telecom u n icacion es fijas y m oacuteviles las redes de telev isioacuten por cable o por sateacutelite y las redes eleacutectricas en la m ed ishyda en que se u tilizan para prestar servicios de com u n icacion es electroacutenicas Se exc lu yeron de esta n orm ativa gen era l lo s co n ten id o s de lo s serv ic io s prestados a traveacutes de las redes de com u n icacion es electroacutenicas lo m ism o se ap licoacute en los equ ipos term inales de te lecom u n icac ion es La d irectiva d efishyn ioacute de u na m anera geneacuterica una serie de teacuterm inos relativos a las com u n icashyc io n es e lec troacute n ica s E ntre d ich o s c o n cep to s g en eacuter ico s figuran la red de com u n icacion es electroacutenicas es decir los sistem as de transm isioacuten que pershym iten el transporte de sentilde a les m ed ian te cab les on d as hertzianas m ed ios oacutep ticos u otros m ed ios e lectrom agn eacuteticos incluyendo las redes de sateacutelites redes terrestres fijas y m oacuteviles redes u tilizadas para la rad iod ifusioacuten so n o shyra y televisiva y redes de telev isioacuten por cable lo que en con secu en cia e lim ishyna la d istin cioacuten tradicional entre d iferentes redes D el m ism o m odo se d eshyfin ioacute el serv icio de co m u n ica c io n es e lectroacuten icas co m o aquel que se presta por lo general a cam bio de u na rem uneracioacuten y que con siste en el transporshyte de sentildeales por m ed io de redes de com u n icacion es electroacuten icas28 Un tershycer con cep to geneacuterico es el de lo s recursos asociad os aq u ellos v incu lados con una red o un servicio de com u n icacion es e lectroacuten icas que perm iten el su m in istro de servicios a traveacutes de d icha red o servicio in clu yen lo s s iste shym as de a cceso co n d ic io n a l mdash m ed id a teacutecn ica que su p ed ita el a cceso a un servicio protegido de radio o te lev isioacuten al ab on o u otra form a de autorizashyc ioacuten previamdash y las guiacuteas electroacutenicas de program as

Por su parte las d isp osic ion es de la d irectiva 200220ce consideran la autorizacioacuten de todos los servicios y redes de com u n icacion es electroacutenicas se su m in istren o no al p uacute b lico Por el contrario soacute lo se ap lican al o torgashym ien to d e d erech o s de u so de ra d io frecu en c ia s cu a n d o esto im p lica el

28 Se excluyen igualmente los servicios que suministren contenidos transmitidos mediante redes y servicios de comunicaciones electroacutenicas o ejerzan control editorial sobre ellos


sum inistro a cam b io de u na rem uneracioacuten de una red o de un servicio de com u n icacion es electroacutenicas

El objetivo de estas dos directivas es instaurar un m ercado arm onizado de redes y servicios de com u n icacion es electroacutenicas lim itando la reglam enshytacioacuten al m iacuten im o estrictam en te necesario La principal in n ovacioacuten de esta norm ativa es la su stitu cioacuten de las licen cias individuales por autorizaciones generales al lado de las cu ales subsiste un reacutegim en esp eciacutefico para la atrishyb u cioacuten de las frecuencias y los nuacutem eros Seguacuten este princip io el su m in isshytro de redes o serv ic ios de com u n ica c io n es e lectroacuten icas soacute lo podraacute so m e shyterse a u n a a u to r iza c ioacute n gen eral E n otras palabras se p od raacute ex ig ir a la em p resa a fectad a que p resen te u n a n o tifica c ioacute n pero no ex ig ir la o b ten shyc ioacute n de u n a d ec is ioacute n exp liacutec ita u otro acto ad m in istrativo de la autoridad n a cion a l de reg lam en tacioacuten (anr) antes de ejercer lo s d erech os derivados de la autorizacioacuten Se estab lece una d istincioacuten tajante entre las con d icion es aplicables en virtud de la autorizacioacuten general y las vinculadas con los dereshych o s de u so de rad io frecu en cias y n uacute m eros E n virtud de la au tor izac ioacuten general las em presas estaacuten facultadas para sum inistrar redes y servicios de c o m u n ic a c io n e s e lec troacute n ica s y para n eg o c ia r la in terco n ex ioacute n co n otros proveedores en cualquier lugar de la U nioacuten Europea Cuando estas em preshysas ofrezcan redes o serv icios de co m u n icac ion es e lectroacuten icas d isp on ib les al puacuteblico en virtud de la autorizacioacuten general podraacute asignaacuterseles determ ishyn ad as m is io n es de serv ic io u n iversa l (P arlam en to E u rop eo 2002) E n el con texto de la con stru cc ioacuten de un m ercado uacute n ico de las te leco m u n ica c io shynes esta norm ativa da un paso defin itivo para prom over la com p eten cia en la regioacuten estructurando el m ercado de telecom u n icacion es sobre la base de operadores un iversa les que com p iten en la p rovisioacuten de tod os los p rod u cshytos de este d in aacutem ico m ercado Al m ism o tiem p o la C om isioacuten E uropea de C om petencia vela para elim inar los com p ortam ien tos an ticom p etitivos en la industria

Las experiencias de los E stados U nidos y la U nioacuten E uropea evidencian que el p roceso de con vergen cia entre redes y serv ic io s estaacute gen eran d o un nuevo escenario que ob liga a crear las con d icion es norm ativas para un trashytam iento h om ogeacuten eo de las d istin tas redes en la m edida en que la digitali- zacioacuten y la in form atizacioacuten h acen p osib le su u so para la p restacioacuten de los d istin tos servicios E n efecto se observa que redes especia lizad as com o la red telefoacuten ica las redes de tv por cable las redes de fibra oacuteptica estaacuten en co n d ic io n es de prestar serv icios de telefon iacutea de co m u n ica c ioacute n de datos y de im aacutegen es p ierd e en c o n secu en c ia sen tid o y p u ed e generar a la larga


sign ificativas d istorsion es el m an ten im ien to artificial de d iferencias entre las redes Al m ism o tiem po am bas experiencias perm iten conclu ir que este esfu erzo de g en era c ioacute n de un m arco n orm ativo h o m o g eacuten eo h ace d o b le shym en te n ecesar io tom ar las m ed id as para preservar y p rom over la co m p eshytencia E ste punto se retom a en el proacutexim o apartado

En este contexto el istm o cen troam erican o tien e la p osib ilid ad de reshysolver sim ultaacuteneam ente la arm onizacioacuten de las norm as de cada paiacutes con la creacioacuten de u n m arco norm ativo de uacute ltim a generacioacuten E n un m ercado tan red u cid o co m o el cen tro a m erica n o es p o sib le gan ar im p o rta n tes e c o n o shym iacuteas de esca la con la op eracioacuten conjunta de lo s m ercados n ac ion a les y al m ism o tiem p o d isp on er de un nuacute m ero de operadores que garanticen una operacioacuten com petitiva Con ese propoacutesito s im p lificar los sistem as de co n shyces ioacute n y lic en c ia s en la d irecc ioacute n de u n a a u to r iza c ioacute n uacute n ica para que los op erad ores p resten to d o s lo s serv ic io s que co n sid eren p ertin en tes p u ed e d in am izar el m ercado Cabraacute s in em bargo m an ten er lo s req u erim ien tos para la asign acioacuten de las frecuencias del espectro radioeleacutectrico

Con excep cioacuten de Costa R ica los m arcos regulatorios de los d iferentes paiacuteses definen un esquem a de adm in istracioacuten del espectro donde los entes reguladores asum en un papel central Aun asiacute en relacioacuten con el m argen de libertad en el m anejo de las frecuencias asignadas las norm as difieren su sshytancialm ente Si se observa el caso de H onduras el Plan N acional de Atribushyc ioacute n de F recu en cias co n tien e la a tr ib u cioacuten de frecu en cia s a lo s d istin to s servicios y las norm as teacutecn icas de su uso Incluye adem aacutes in d icacion es resshyp ecto de la c la se y ca tegoriacutea de lo s serv ic io s d e te le co m u n ica c io n es para cada u na de las bandas de frecuencia Por otra parte se d isp o n e tam b ieacuten que el derecho de u tilizacioacuten quedaraacute afectado al servicio de te lecom u n ica shyc io n es para el cu a l se con ced a D e form a sim ila r se aborda el tem a en la norm ativa panam entildea E n el contexto de la convergencia este en foque trashyd icional presenta a lgunos problem as entre los que destacan los siguientes i) e l d esarro llo de n u evas tecn o lo g iacutea s y n u ev o s serv ic io s para u n a m ejor ex p lo ta c ioacute n d el esp ectro rad ioe leacutectr ico soacute lo seraacute p o sib le en la m ed id a en que al operador le sean entregadas nuevas frecuencias y ii) un u so m aacutes efishyc ien te de la frecuencia asignada que libere partes de la banda u tilizad a no im p lica que las partes lib erad as p u ed a n ser reorien tad as h a c ia la p resshytacioacuten de nuevos servicios E n cam bio en el caso de El Salvador si b ien se sostien e que el Cuadro N acional de A signacioacuten de Frecuencias contendraacute la d istr ib u cioacuten y ad ju d icacioacuten de las d iferen tes bandas del esp ectro para los d istin tos servicios asiacute co m o las n orm as y con d ic ion es para su u tilizacioacuten

se subraya el hecho de que no se determ inaraacute el tipo de tecnologiacutea que se deberaacute utilizar

Regulacioacuten de praacutecticas restrictivas a la competencia y de las interconexiones

Las telecom unicaciones en el m undo se encuentran transitando desde una estructura m onopolista y puacuteblica de la prestacioacuten de servicios hacia una orshyganizacioacuten com petitiva de la industria El desarrollo competitivo no es un proceso irreversible sino que estaacute lleno de dificultades Esto ha obligado a las autoridades de telecomunicaciones y de competencia a prestar gran atenshycioacuten a com batir los com portam ientos anticompetitivos en particular de las antiguas empresas estatales ahora privatizadas que presentan un gran poder de m ercado en el m om ento en que la industria se abre a la com petencia29

Los esfuerzos por crear escenarios competitivos caracterizan parte im shyportante de la actividad de los reguladores en los paiacuteses donde las telecoshym unicaciones estaacuten m aacutes avanzadas30 Como se expuso m aacutes arriba la sepashyracioacuten de atamp t en una em presa de telefoniacutea de larga distancia que m antuvo ese nom bre y seis em presas regionales de telefoniacutea local conocidas como baby bells abrioacute el campo para la introduccioacuten de la com petencia en la teshylefoniacutea de larga distancia en los Estados Unidos La nueva ley de telecom ushynicaciones la Telecommunications Act aprobada en 1996 se planteariacutea un objetivo auacuten m aacutes am bicioso al im pulsar la com petencia en todos los segshy

29 En efecto el documento muestra que la competencia no es auacuten grande en el sector de telecomunicaciones de Ameacuterica Latina Maacutes auacuten mostramos que mucha de la regulacioacuten reshyquerida en particular en el aacuterea de normas interconexiones todaviacutea tiene que ser introducida en los segmentos no competitivos del negocio si el sector de telecomunicaciones quiere ser suficientemente competitivo La competencia efectiva y la regulacioacuten son particularmente imshyportantes si las reformas de las telecomunicaciones van a permitir a la nueva economiacutea proshyducir ganancias para todosrdquo (Estache Manacorda y Valleti 2002) (Traduccioacuten del autor)

30 La o c d e en un informe sobre el desarrollo de la competencia en el sector de telecomunishycaciones en los paiacuteses asociados sentildeala ldquoReclamos de comportamientos anticompetitivos en el sector de las telecomunicaciones han sido comunes Todas las formas de abuso anticompeshytitivo de posicioacuten dominante (denegacioacuten de acceso a facilidades esenciales predacioacuten ventas atadas y empaquetamiento entre otras) pueden ser halladas en el sector de telecomunicacioshynes La mayoriacutea de los casos de abusos estaacuten relacionados con el acceso a las instalaciones esenciales esto es i) si un servicio particular debe o no debe ser ofrecido a un rival ii) el plashyzo y la calidad con que el servicio debe ser ofrecido particularmente en comparacioacuten con el precio oportunidad y calidad con que el operador dominante se lo ofrece a siacute mismo o a sus empresas afiliadas ( o c d e 2002) (Traduccioacuten del autor)



m entos de la industria Elementos decisivos de la nueva norm ativa eran la autorizacioacuten que se daba a los Incum bent Local Exchange Carriers (il e c ) o baby bells de incursionar en campos distintos de la telefoniacutea fija en partishycular la l d en la m edida en que dem ostraran que habiacutean em prendido los pasos requeridos para perm itir la entrada de competidores en sus aacutereas de concesioacuten de telefoniacutea fija y que facilitaran la interconexioacuten de las nuevas empresas de telecom unicaciones denom inadas Competitive Local Exchanshyge Carriers asiacute como su ingreso al aacuterea de concesioacuten m ediante el arriendo desagregado de las facilidades de red para prestar sus servicios a los usuashyrios (Alden 2002 p 5)31

La nueva norm a introdujo en la ley la poliacutetica de la regulacioacuten asim eacutetrishyca que constituiacutea la base de las resoluciones sobre la desestructuracioacuten de la atamp t De esa forma se le daba caraacutecter de ley a la decisioacuten de im poner sobre las em presas locales dom inantes un m ayor escrutinio y fuertes resshytricciones que evitaran ex ante posibles abusos de posicioacuten dom inante Esta actitud derivaba de la im portancia asignada al control por parte de las ilec de la ldquouacute ltim a m illardquo que posibilitaba el acceso al usuario final La in tro shyduccioacuten de la com petencia en telefoniacutea local era decisiva para avanzar en la construccioacuten de telecom unicaciones com petitivas globalm ente y para ello el instrum ento fundam ental pasoacute a ser la desagregacioacuten de redes deshyfinido por la seccioacuten 251 de la ley De acuerdo con esta norm a las em preshysas involucradas debiacutean facilitar el acceso a sus redes a las em presas enshytrantes las cuales podriacutean ofrecer servicios sobre la base del arrendam iento al costo y desagregado de las diferentes facilidades Las regulaciones que determ inaban un tra tam ien to diferenciado de los d istintos segm entos de la industria profundizaron esas diferencias com o efecto de la regulacioacuten asim eacutetrica que resultaba de la com binacioacuten de dos factores i) el intereacutes de liberar de la regulacioacuten el crecim iento de tecnologiacuteas como internet y ii) el criterio de que el desarrollo com petitivo de las telecom unicaciones deshypendiacutea del control del poder de m ercado de los participantes (Alden 2002 p 17)33

31 En relativo contraste con el caso de los Estados Unidos en Chile las autoridades y buena parte de la industria se han mostrado renuentes a abordar la modernizacioacuten del marco regulatorio pues se teme que una reforma termine con la regulacioacuten asimeacutetrica que se ha aplicado a la empresa dominante en telefoniacutea local y que algunos analistas consideran esencial para explicar el dinaacutemico desarrollo alcanzado por las telecomunicaciones en ese paiacutes en los uacuteltishymos ocho antildeos

32 Los efectos de este modelo competitivo son objeto de dura poleacutemica en los Estados Unishydos Algunos sostienen que la Telecommunications Act de 1996 al poner el acento en la remo-


La reform a legal representoacute un paso adelante en la profundizacioacuten de la com petencia con un m odelo organizado sobre la base de operadores universales y en consecuencia capaces de operar en am bos segmentos de la industria El desafiacuteo planteado a las autoridades en m ateria de com petenshycia era mayor ya que no se estableciacutea una restriccioacuten estructural mdashla exisshytencia de una ldquom uralla chinardquo entre segmentos de las telecomunicacionesmdash sino que debiacutea apoyarse en un estricto control de las conductas de los difeshyrentes operadores La nueva situacioacuten exigiacutea un desarrollo m aacutes fino de las norm as de defensa de la competencia y una colaboracioacuten maacutes estrecha enshytre la Federal Com m unications Commission la Federal Trade Commission y el Departam ento de Justicia

La Unioacuten E uropea im pulsoacute tam bieacuten un am plio proceso de liberalizacioacuten y de introduccioacuten de la competencia en las telecomunicaciones El obshyjetivo ya habiacutea sido planteado en un ldquoGreen Paperrdquo de la Comisioacuten Europea en 1987 El 28 de junio de 1990 se em itioacute la directiva 90 388 e e c sobre la apertu ra a la com petencia en los m ercados de servicios de telecom unicashyciones En 1993 la Unioacuten Europea y sus Estados m iem bros se com prom eshytieron a liberalizar los servicios de telecom unicaciones a p a rtir del Io de enero de 1998 Esta liberalizacioacuten anticipoacute los acuerdos del General Agreeshym ent on Trade in Services para abrir estos m ercados a escala m undial33

En el cuadro v9 se analiza y com para coacutemo los m arcos regulatorios de los paiacuteses del istm o centroam ericano abordan las praacutecticas anticom petitishyvas y las interconexiones Con excepcioacuten de Costa Rica todos los paiacutesescioacuten de las barreras locales y estatales a la entrada generoacute un amplio ingreso de nuevos opeshyradores en el mercado de telecomunicaciones y un paradigma regulatorio disfuncional al busshycar simular los resultados del mercado competitivo mediante la fijacioacuten gubernamental de un amplio espectro de tarifas El resultado habriacutea sido la distorsioacuten de los incentivos financieros que minoacute no soacutelo la fortaleza financiera de los participantes sino paradoacutejicamente tambieacuten de los entrantes El problema habriacutea radicado en que en esencia la reforma de las telecomunicashyciones de 1996 buscoacute hacer posible la prestacioacuten de servicios de telecomunicaciones sin que fueshyra necesario asumir obligaciones de inversioacuten de largo plazo en la construccioacuten de la corresponshydiente infraestructura fiacutesica Es lo que se habriacutea dado en llamar el paradigma de la desagregacioacuten o de comparticioacuten de infraestructura de redes (ldquounbundling or ldquonetwork sharingrdquoparadigm) que fuerza a los participantes a poner sus redes a disposicioacuten de las empresas entrantes para que pueshydan ofrecer servicios utilizando los sistema existentes (Hazlett 2002)

33 Esta directiva fue modificada por las siguientes decisiones de la Comisioacuten Commission Directive 9446ec del 13 de octubre de 1994 Commission Directive 9551ec del 18 de octubre de 1995 Commission Directive 96 2 ec del 16 de enero de 1996 Commission Directive 96 19 ec del 13 de marzo de 1996 y Commission Directive 199964ec del 23 de junio de 1999 Para un anaacutelisis de estas directivas veacutease httpeuropaeuintscadpluslegenlvb124119bhtm Para un anaacutelisis detallado del proceso previo a la liberalizacioacuten plena iniciada en 1998 veacutease tamshybieacuten Jeroacutenimo (s f)


han optado en su ordenam iento legal por un m ecanism o competitivo en la prestacioacuten de servicios no obstante presentan diferencias sustanciales en su concrecioacuten En los casos de Honduras Nicaragua y Panamaacute las leyes resshypectivas abren la posibilidad de una concesioacuten exclusiva por un periodo de tiem po lim itado En Panam aacute como ya se dijo se distinguen concesiones de tipo A y tipo B seguacuten sean otorgadas bajo exclusividad o sin ella En cambio los m arcos regulatorios de El Salvador y Guatemala no incluyen la posibilidad de concesiones exclusivas

En relacioacuten con la poliacutetica de com petencia en G uatem ala si b ien se opta por un reacutegim en de competencia no se definen prohibiciones claras de com portam ientos anticom petitivos pa ra los operadores Es im portan te subrayar esta carencia pues como se sabe G uatem ala no cuenta con una legislacioacuten especiacutefica en m ateria de competencia En el caso de El Salvador la legislacioacuten prohiacutebe cualquier tipo de acuerdo entre los operadores ten shydiente a afectar los precios de los servicios y a distribuirse el mercado p roshyhiacutebe igualm ente los subsidios cruzados entre los servicios M ientras no exista un organism o especializado de defensa de la competencia la ley fashyculta a la sig et a aplicar sanciones y en el caso de que se constate la existenshycia de subsidios cruzados a exigir a los operadores llevar contabilidad seshypa rada en tre los servicios34 La ley determ ina tam bieacuten que las em presas con m aacutes de 50 000 usuarios no podraacuten fusionarse sin la autorizacioacuten previa de la s ig e t En Honduras se prohiacuteben los acuerdos entre los operadores en m ateria de precios y distribucioacuten del m ercado y se subraya la interdiccioacuten de p raacutecticas que lim iten el acceso Un aspecto in teresan te de la legislacioacuten hondurentildea es que considera p raacutec tica restrictiva de la com petencia los acuerdos que sean susceptiblesrdquo de producir los efectos sentildealados En este contexto la ley le asigna a la Conatel la obligacioacuten de prom over la com peshytencia de identificar y prohibir praacutecticas anticompetitivas pero no expliacutecishyta los m ecanism os de sancioacuten en estos casos En Nicaragua las disposicioshynes son geneacutericas (ldquoninguacuten operador de servicios [] puede aprovechar su situacioacuten ventajosa para in troducir praacutecticas que im pidan la libre compe-

34 La aplicacioacuten de esta restriccioacuten a todos los operadores resulta discutible y no coherente con una regulacioacuten asimeacutetrica que pone el acento en la existencia de operadores con gran poder de mercado Por otra parte en un modelo competitivo basado en operadores universashyles este mecanismo puede no resultar coherente con un escenario en que se espera que los operadores puedan desarrollar sus productos para maximizar ventajas competitivas basadas en el empaquetamiento de los diferentes servicios El propio concepto de subsidios cruzados en un contexto en que muchos de los servicios son prestados sobre la base de las mismas instalashyciones y redes resulta soacutelo difiacutecilmente operacionalizable

C u a d r o v9 R egu lacioacuten de p raacute c tic a s re s tr ic tiv a s a la c o m p e te n c ia y de las in terco n ex io n es


La estructura de la indusshytria que defishyne el ordenashymiento legal

Empresa puacuteblica uacutenishyca operador universalEl i c e debe procurar el establecishymiento mejoshyramiento extensioacuten y operacioacuten de los servicios de comunicashyciones telefoacuteshynicas telegraacuteshyficasradiotelegraacute- ficas y radioshytelefoacutenicas para lo cual tendraacute pleno derecho a la concesioacuten corresponshydiente por tiempo indefinido



Los servicios de difusioacuten se prestaraacuten en reacutegimen de libre competencia y queda prohibida cualquier forma de exclusividad monopolio o acaparashymiento Sin perjuicio de lo anterior los sershyvicios que necesiten para su prestacioacuten del uso del espectro radioeleacutectrico requeriraacuten ademaacutes licencia otorgada por la Cona- tel Las concesiones y licencias se otorgaraacuten como regla general sin derecho de exclusivishydad Se excluyen los casos que por razones econoacutemicas o teacutecnicas se justifique sean otorgadas en exclusishyvidad temporal a un nuacutemero limitado de operadores

Los servicios de telecomunicaciones seraacuten prestados en reacutegimen de libre competencia Tambieacuten podraacuten ser prestados en reacutegimen de exclusividad o para un nuacutemero limitado de operadores y por un plazo previamente establecido cuando por razones tecnoloacutegicas o vistas las condiciones de mercado la ley asiacute lo decida

Tipo A y tipo Ba Las concesiones se otorgashyraacuten como regla general en reacutegimen de compeshytencia con excepcioacuten de aquellas que se confieshyran con un periodo de exclusividad temporal para la prestacioacuten de servicios de telecomushynicaciones cuando por razones econoacutemicas o teacutecnicas se justifique que sean adjudicadas en exclusividad o a un nuacutemero limitado de concesionariosb Las concesiones para la prestacioacuten del servicio de telefoniacutea moacutevil celular se declaran concesiones tipo ALas empresas que presten servicios de telecomunicaciones requeriraacuten licencia tipo A

Poliacutetica de competencia

Se prohiacutebe que losoperadores de telecomunicashyciones celebren cualquier tipo de acuerdos para fijar elevar concertar o manipular el precio de venta o alquiler de sus servicios a terceros o a usuarios finales asiacute comoacuerdos de distribucioacuten de mercados Asimismo se prohiacuteben los subsidios cruzados en aquellos servicios de telecomunicashyciones que se presten en

Se prohiacuteben praacutecticas que limiten o distorsionen la competencia esto es acuerdos entre empresas dedicadas a la prestacioacuten de servicios de telecomushynicaciones que tengan como finalidad distribuirse el mercado fijar precios o tarifas iguales o semejantes en condiciones disiacutemiles de costo o limitar el acceso a la actividad a posibles competidoshyres Para que la praacutectica restrictiva de la competencia tenga tal caraacutecter bastaraacute con que los acuerdos sean susceptibles de producir los sentildealados efectos o que confieran a la contraparte una preferencia discriminatoria frente a sus competidores o que implique abuso

Ninguacuten operador de servicios de telecomunicaciones puede aprovechar su situacioacuten ventajosa frente a otros para introducir praacutecticas que impidan la libre competencia o den lugar a actos de competencia desleal

Se consideraraacuten ilegales las conductas de los concesionarios dirigidas a restringir disminuir dantildear impedir o de cualquier otro modo vulnerar la libre competencia



competencia con otros operadores excepto en las situaciones transitorias expresamente contempladas en esta ley

de su posicioacuten domishynante para lograr una ventaja en el mercado

Papel del Mientras no Promover la compeshy En los casos en que El Ente ReguladorEnte exista un tencia en la prestacioacuten se descubran podraacute dictar normas yRegulador organismo de los servicios de praacutecticas reglas generales y espeshyrespecto de gubernamenshy telecomunicaciones restrictivas del ciales para proteger yla poliacutetica de tal que regule Identificar y prohibir reacutegimen de libre promover la competenshycompetencia el ejercicio de

las praacutecticas restrictivas a la competenshycia la SIGET estaraacute encarshygada de velar por el cumplishymiento del inciso anterior facultada

praacutecticas anticompetishytivas Asegurarse de que los operadores de redes de telecomunicaciones den acceso en igualdad de condicioshynes a otros operadoshyres y usuarios que se encuentren en las mismas o anaacutelogas circunstancias

competenciaTelcor podraacute exigir la informacioacuten necesaria y adoptar las medidas correctivas pertinentes de cumplimiento obligatorio para los titulares de las concesiones o licencias

cia en el sector de teleshycomunicaciones para evitar o poner fin a actos contrarios a la competencia y para prevenir los subsidios cruzados entre los sershyvicios prestados en reacutegimen de exclusividad temporal o limitacioacuten numeacuterica y aquellos prestados en

para aplicar las sanciones corresponshydientes a las infracciones graves la primera y segunda veces que demuestre la existencia de dichas praacutecticas y las sanciones corresponshydientes a infracciones muy graves para la tercera vez o maacutes Con el fin de evitar los subsidios cruzados entre los servicios de telecomunicashyciones prestashydos por los operadores y que atenten contra la libre

reacutegimen de competenshycia asiacute como establecer reglasespeciales para concesionarios que tengan o ejerzan posicioacuten dominante



Obligaciones

competencia la siget podraacute exigir a los operadores del sector la obligacioacuten de llevar contashybilidades separadas para sus diferentes servicios

Las empresas El contrato de Abstenerse de realizarde los conceshy de servicio de concesioacuten con directa o indirectamenshysionarios acceso Enitel le plantea a te actos querespecto resultantes de la empresa constituyan abuso dede la la restructushy exigencias posicioacuten dominante ocompetencia racioacuten de especiacuteficas no praacutecticas contrarias a

Antel no aprovechar la leal competenciapodraacuten cualquier tipo de Prestar el servicio afusionarse situacioacuten ventajosa toda persona natural odurante el frente a otros juriacutedica que lo soliciteperiodo de operadores para y cumpla con las condishytransicioacuten y introducir ciones establecidasmientras no praacutecticas que para cada servicio y deexista impidan la libre acuerdo con el respec-

Intercoshynexiones

o r g a n i s m o

g u b e r n a m e n shy

t a l q u e r e g u l e

e l e j e r c i c i o d e

p r aacute c t i c a s

r e s t r i c t i v a s a

l a c o m p e t e n shy

c i a lo s

o p e r a d o r e s d e

s e r v i c i o s d e

a c c e s o c o n

m aacute s d e 50 000 u s u a r i o s s oacute lo

p o d r aacute n f u s i o shy

n a r s e c o n l a

p r e v i a a p r o shy

b a c i oacute n d e l a

s i g e t p a r a lo

c u a l lo s

i n t e r e s a d o s

d e b e r aacute n

c o m p r o b a r

q u e l a f u s i oacute n

n o l i m i t a l a

c o m p e t e n c i a

Todo operashydor de redes comerciales de telecomushynicaciones deberaacute

Los operadoshyres de una red puacuteblica que tengan poder dominante en el mercado

La interconexioacuten entre las redes puacuteblicas seraacute obligatoria siempre que sean teacutecnica y funcionalmente

competencia o den lugar a actos de competencia deslealEl concesionario se compromete a no realizar subsidios cruzados entre los diferentes servicios de telecomunicashyciones que preste particularmente en favor de los servicios sujetos a un reacutegimen de competencia

Los operadores de telefoniacutea baacutesica estaacuten obligados a dar acceso satisfactorio y con tarifas competitivas

tivo contrato de conceshysioacuten de manera igualitaria sin discriminar entre usuashyrios que se encuentren en posiciones similares0

La interconexioacuten de las redes de los servicios de telecomunicaciones de uso puacuteblico es obligatoria y por lo tanto una condicioacuten

C u a d r o v9 R egu lacioacuten de p raacute c tic a s re s tr ic tiv a s a la co m p e te n c ia (co n tin u a c ioacute n )

Costa Rica El Salvador Guatem ala H onduras Nicaragua Panamaacute

proporcionar estaraacuten compatibles a la red telefoacutenica a esencial de la conceshyacceso a obligados a Los operadores de los prestadores de sioacuten El Ente Regulashyrecursos esenshy ofrecer redes puacuteblicas servicio cuyas dor propiciaraacute que lasciales a cualshy condiciones negociaraacuten entre siacute las licencias hayan interconexiones de lasquier operashy teacutecnicas y condiciones teacutecnicas y sido autorizadas redes dedor que lo financieras de econoacutemicas en que por Telcor Esta telecomunicaciones sesolicite interconexioacuten interconectaraacuten sus exigencia se lleven a cabo en formamediante el que no redes para lo cual reproduce en el equitativa a solicitudpago corresshy discriminen actuaraacuten de acuerdo contrato de de parte dictaraacutepondiente y entre los con lo que prescriban concesioacuten con mandatos desin discrimishy operadores los reglamentos que Enitel interconexioacuten los quenacioacuten algushy interconecta- para el efecto emita la podraacuten incluir lasna El acceso dos Los Conatel tarifas cargos y otrosdeberaacute ser acuerdos de Si las partes no se teacuterminos y condicionesotorgado con interconeshy ponen de acuerdo sus de interconexioacuten enla calidad y xioacuten ademaacutes diferencias seraacuten concordancia con losen los nodos deberaacuten resueltas por la principios de igualdadde conmutashy asegurar la Conatel de acceso y trato nocioacuten solicitashy igualdad de discriminatorio parados siempre acceso de lo cual todoy cuando sea otros concesionario deberaacuteteacutecnicamente operadores y ofrecer las mismasfactible Cada la neutralidad condiciones teacutecnicas yoperador al respecto de econoacutemicasmomento que las operacioshysolicite el nes delacceso a un operador que

recurso esenshycial tendraacute derecho a gozar de teacuterminos contractuales similares a los que el operashydor que otorshygue dicho recurso haya contratado con otros opeshyradores El acceso no deberaacute ser otorgado cuando los equipos que se pretende interconectar puedan producir mal funcionashymiento o dantildeo a los equipos que se encuentren en uso Los precios y condiciones teacutecnicas para

se encuentre en una situacioacuten dominante y las de sus competidores Todo operador deberaacute proporcionar acceso a recursos esenciales a cualquier operador mediante el pago corresshypondiente El acceso deberaacute otorgarse con la calidad y en los nodos solicitados siempre y cuando sea teacutecnicamente factibleLos operadoshyres tendraacuten derecho a las mismas condiciones

C u a d r o v9 R egu lacioacuten de p raacute c tic a s re s tr ic tiv a s a la c o m p e te n c ia (co n c lu sioacute n )


Sanciones

el acceso a los contractuales recursos vigentes con esenciales otros seraacuten negoacute- operadores en ciados entre similares las partes circunsshy

tanciasLa s i g e t poshy Todos los

por comporshy draacute limitar la concesionarios quetamientos participacioacuten incurran en praacutecticasanticompetishy de determinashy restrictivas a lativos das personas competencia seraacuten

naturales o sancionados por eljuriacutedicas en Ente Regulador el cuallos procesos adicionalmente podraacutepara el otorshy establecer regiacutemenesgamiento de de tarifas o imponerconcesiones medidas correctivasde explotacioacuten que eliminen estasdel espectro praacutecticas restrictivasradioeleacutectrico La aplicacioacuten de estao limitar la claacuteusula estaraacute sujeta atransferencia las normas especialesdel derecho de del reacutegimen deexplotacioacuten exclusividad temporalde dichas conshy y al esquema decesiones si eliminacioacuten de

demuestra que dicha particishypacioacuten o transferencia puede limitar significativashymente el nivel de competenshycia deseable en el mercado o que dicha participacioacuten o transferenshycia tiene el propoacutesito de crear obsshytaacuteculos a la entrada de competidores

a Las tipo A son las que por razones teacutecnicas o econoacutemicas deben otorgarse en reacutegimen de exclusividad temporal o a un nuacutemero limishytado de concesionarios Estas concesiones incluiraacuten metas de servicio calidad medidas de proteccioacuten a los usuarios y disposiciones que garanticen que se competiraacute lealmente con los restantes concesionarios entre otros elementos Por su parte las tipo B son las que se requieren para prestar los demaacutes servicios de telecomunicaciones

b Durante el periodo de exclusividad temporal otorgado a Intel todo traacutefico de telefoniacutea baacutesica local nacional o internacional que proshyvenga o se dirija a una red de telecomunicaciones localizada dentro del territorio de la Repuacuteblica de Panamaacute deberaacute ser enviado a traveacutes de la red de Intel No obstante los concesionarios de telefoniacutea moacutevil celular de las bandas A y B podraacuten utilizar sus propias redes para brindar servicio de larga distancia nacional entre teleacutefonos moacuteviles de sus clientes respectivos y entre los teleacutefonos moacuteviles de sus clientes y los teleacutefonos de la red puacuteblica fija con arreglo a un acuerdo de interconexioacuten que se ajuste a lo establecido en el reglamento

c Del mismo modo la ley obliga a establecer los precios de sus servicios de telecomunicaciones sin incluir el precio de los equipos tershyminales necesarios o uacutetiles para recibirlos no imponer como condicioacuten de la prestacioacuten de los servicios de telecomunicaciones la compra alquiler o uso de equipos terminales suministrados por ellos mismos o por un proveedor determinado proporcionar a cualquier concesioshynario que lo solicite acceso eficaz y puntual a la informacioacuten teacutecnica necesaria para permitir o facilitar el acceso la conexioacuten o la intercoshynexioacuten con su red no acordar entre siacute los precios maacuteximos o miacutenimos de los servicios que ofrecen y no ofrecer servicios por un precio inferior a su costo razonable con motivos o efectos anticompetitivos salvo por los servicios tipo A


subsidios cruzados adoptado en la concesioacuten de Intel


tenciardquo) y se lim itan las facultades de Telcor a exigir inform acioacuten y adoptar medidas correctivas que no se especifican

En Panam aacute se consideran ilegales las conductas de los concesionarios dirigidas a restringir dism inuir dantildear im pedir o de cualquier otro modo vulnerar la libre com petencia Se tra ta de un enfoque general que dota de una am plia flexibilidad al Ente Regulador para identificar praacutecticas an tishycompetitivas en una industria como la de las telecom unicaciones que por su alta complejidad teacutecnica es muy ldquoinnovadorardquo en praacutecticas anticom petishytivas En este m ism o sentido la legislacioacuten panam entildea autoriza al Ente Reshygulador de los Servicios Puacuteblicos a dictar norm as generales para proteger y promover la com petencia y reglas especiales dirigidas a concesionarios que tengan o ejerzan una posicioacuten dominante Este es un aspecto especialmente im portante en el contexto de la regulacioacuten asim eacutetrica pues de lo contrario la em presa dom inante podriacutea alegar tratam iento discrim inatorio cuando se le aplican restricciones por disponer de un poder de m ercado especial En relacioacuten con las obligaciones de los concesionarios la norm a detalla las prohibiciones de actos contrarios a la com petencia y de conductas discrishym inatorias Se sentildeala que los precios de los servicios no deben incluir los precios de los term inales ni im poner como condicioacuten para la prestacioacuten de los servicios la com pra de equipos determ inados se expliacutecita tam bieacuten la obligacioacuten de in tercam bio de inform acioacuten teacutecnica entre los operadores aspecto muy relevante para la operacioacuten competitiva del mercado

Como efecto de las extem alidades de redes la in fraestructura de teleshycomunicaciones debe interconectarse Al mismo tiempo a raiacutez de que esta industria se carac teriza po r la presencia de altos costos fijos en algunos segm entos persisten caracteriacutesticas p ropias del m onopolio natu ra l F reshycuentem ente estos segmentos estaacuten en m anos de un operador Por su im shyportancia se han denom inado facilidades esenciales pues deben poder acshyceder a ellas las otras empresas para poder competir La poliacutetica puacuteblica es esencial para asegurar que las em presas entrantes puedan acceder a estas instalaciones a precios razonables

Asiacute con excepcioacuten de Costa Rica todos los ordenam ientos legales oblishygan a los operadores a p roporc ionar acceso a los recursos esenciales y a precios no discrim inatorios En los casos de El Salvador y G uatem ala se subraya que la interconexioacuten se debe o torgar en la calidad y en los nodos que sean solicitados En los cinco casos los propios operadores se encarshygan de acordar los precios y las condiciones teacutecnicas de las interconexioshynes No obstante como se puede observar en el cuadro v7 corresponde a


los reguladores in tervenir en caso de que los operadores no puedan conshycluir un acuerdo E n Panam aacute la legislacioacuten obliga adem aacutes al Ente Regulashydor a ldquop rop ic iarrdquo que las interconexiones entre redes se lleven a cabo en form a equitativa e incluso a solicitud de parte eacuteste deberaacute dictar m andashytos de interconexioacuten que pueden incluir tarifas y otros teacuterm inos y condicioshynes especiacuteficas de interconexioacuten

La regulacioacuten tarifaria y la competencia en Centroameacuterica

La privatizacioacuten de las em presas puacuteblicas de telecom unicaciones en Censhytroam eacuterica replanteoacute el tem a de la fijacioacuten tarifaria Aun cuando teoacutericashym ente el asunto abarca problem as complicados en el contexto de la em preshysa puacuteblica el desafiacuteo tarifario era menor La provisioacuten de recursos para el desarrollo de la em presa podiacutea orig inarse en los ingresos tarifario s o en otras fuentes puacuteblicas lo cual repercutiacutea m aacutes que en dificultades teacutecnicas en dilemas poliacuteticos respecto de la asignacioacuten de los recursos del Estado35 La enajenacioacuten de las em presas m odifica esta situacioacuten Resulta indispenshysable desarrollar m etodologiacuteas de fijacioacuten tarifaria que aseguren como lo hace la com petencia en los sectores que no p resen tan carac teriacutesticas de m onopolio natural que la em presa reciba los ingresos requeridos para fishynanciar el desarrollo de las inversiones y sim ultaacuteneam ente niveles adecuashydos de rentabilidad y que los usuarios se beneficien con productos de alta calidad y del aum ento de la productividad

Uno de los modelos de regulacioacuten tarifaria tradicionales ha sido el deshynom inado regulacioacuten por tasa de rendim ientordquo Esta m odalidad regulatoria consiste baacutesicam ente en fijar precios que garanticen a la em presa ingresos suficientes pa ra cubrir los costos de operacioacuten observados y la depreciashycioacuten y adem aacutes obtener un rendim iento sobre sus inversiones La tasa de rendim iento se fija a un nivel ldquorazonablerdquo tom ando en cuenta el costo del capital Para establecer los precios se calculan prim ero los ingresos necesashyrios para cubrir los costos a su vez sobre la base de inform acioacuten histoacuterica en un periodo determ inado En la praacutectica este proceso se realiza m ediante discusiones entre el regulador y la em presa respecto de los costos efectivos asiacute como de la form a de m edir el acervo de capital que seraacute la base sobre la

35 Naturalmente estos dilemas eran resueltos a menudo en favor de las necesidades de maacutes corto plazo y en funcioacuten de los intereses poliacuteticos de los diferentes gobiernos lo que afectaba seriamente los procesos de inversioacuten


cual se calcularaacute el rendim iento Asiacute se estipula el nivel de los precios que asegura los ingresos necesarios para obtener la tasa de rendim iento definida y los precios de los distintos servicios regulados (Bustos y Galetovic 2002)

Al iniciarse el proceso de privatizacioacuten en el Reino Unido se descartoacute esta m odalidad con apoyo en dos argum entos baacutesicos p lan teados po r el principal regulador Littlechild Eacuteste form uloacute criacuteticas fundam entales al esshyquem a regulatorio En principio su operacioacuten resultaba engorrosa y costoshysa pues requeriacutea una detallada revisioacuten de procesos y costos Luego m aacutes im portante auacuten el m odelo de regulacioacuten po r tasa de rendim iento reduciacutea los incentivos para una operacioacuten eficiente e innovadora adem aacutes de distorshysionar el patroacuten de inversioacuten En efecto no era congruente desde el punto de vista de la em presa racionalizar sus costos y optim izar sus procesos ya que esto se revertiriacutea en un m enor reconocim iento de costos y en conseshycuencia un m enor nivel de ingresos pa ra a lcanzar la tasa ldquorazonable de rendim ientordquo Por uacuteltimo desde el punto de vista operativo el m odelo conshysideraba todo el negocio sin enfocarse expliacutecitamente en los servicios donshyde se concen tra el poder m onopolista y la preocupacioacuten puacuteblica (Armshystrong Cowan y Vickers 1994)

En este sentido el modelo de fijacioacuten tarifaria por tasa de rendim iento no resolviacutea el desafiacuteo baacutesico de la au to ridad reguladora El desafiacuteo en el contexto m onopolista trad icional es sim ilar al que enfren ta un gobierno cuando desea encargar un proyecto a una empresa El costo del proyecto es incierto y susceptible de ser afectado po r el esfuerzo que realice aqueacutella Por ello se plantea una doble opcioacuten i) puede ofrecer un precio fijo lo cual puede ser aceptado o rechazado por la empresa o bien ii) ofrecer pagar un precio que depende del costo final del proyecto En el p rim er caso el goshybierno no corre riesgo alguno en relacioacuten con el precio que va a pagar pero es posible que el precio pagado sea m uy superior al costo efectivo del proshyyecto En el segundo caso el gobierno queda bajo la incertidum bre resshypecto de cuaacutel va a ser el precio final ademaacutes el precio se alinea con los cosshytos pero no existen incentivos para que la em presa tom e ninguna m edida de reduccioacuten de costos (Armstrong Cowan y Vickers 1994)

Sobre esta base se desarrolloacute en el Reino Unido el m odelo conocido como price-cap36 Este esquem a regulatorio se estructura a partir de la idea baacutesica de que las tarifas enfren tan un techo m aacutexim o que se a justa en el tiempo en funcioacuten de la evolucioacuten de un iacutendice de precios Littlechild defishy

36 En lo que sigue la exposicioacuten se basa en Armstrong Cowan y Vickers 1994


nioacute el sistem a como el que lim ita la tasa prom edio de crecim iento de los precios regulados a la tasa de crecim iento del iacutendice de precios m inoristas -X La diferencia fundam ental con la regulacioacuten por tasa de rendim iento rad ica en que la au to ridad regulatoria se despreocupa de la ren tab ilidad que alcanzan las empresas concesionarias Al finalizar el periodo fijado para cada price-cap el regulador analiza los beneficios de las empresas para detershym inar el descuento con respecto a la inflacioacuten que se estim a para el periodo siguiente En tal sentido el m ecanism o estriba en esencia en considerar la tasa de rendim iento actual y estim ada para el futuro de la em presa regulashyda con el fin de determ inar las reglas que se aplicaraacuten de ahiacute en adelante

Las ventajas que Littlechild aduciacutea en este m ecanism o se enum eran a continuacioacuten

i) Protegeriacutea frente al m onopolio al focalizar su atencioacuten en los servishycios prestados en condiciones monopolistas

ii) Al basarse en los techos de precios y no en las utilidades significashyriacutea un claro incentivo a la em presa para elevar la eficiencia y prom overiacutea la innovacioacuten ya que todas las reducciones de costos se m antendriacutean en la empresa

iii) El costo de la regulacioacuten seriacutea bajo al requerir soacutelo el caacutelculo de simples iacutendices de precios ya que no seraacute necesario m edir la base de actishyvos o la tasa de rendim iento ni tam poco la asignacioacuten de costos entre las partes competitivas y monopolistas de la empresa Tampoco seraacute necesario pronosticar los m ovimientos futuros de los costos y de la demanda

iv) Por la sim plicidad del m ecanism o regulatorio existiriacutea menos pelishygro de captura regulatoria

v) Desde el punto de vista de la competencia el m ecanism o presentaba la ventaja de que dism inuiriacutea los incentivos para la en trada a la telefoniacutea local pero no afectariacutea la entrada a la l d donde era m aacutes probable la particishypacioacuten de competidores

Una a lternativa u tilizada p o r la Oftel es fijar la variacioacuten de m anera global con pocas restricciones sobre las tarifas individuales

Sus principales caracteriacutesticas se com entan en lo que siguei) Lo esencial es que la em presa sujeta a esta m odalidad de regulacioacuten

debe asegurar que el prom edio ponderado de increm entos de precios en un antildeo no exceda el aum ento del iacutendice de precios m inoristas -X (ipc-X ) Coshyrresponde al regulador decidir el grado de libertad adjudicable al regulado sobre sus precios relativos Conceder cierta libertad perm ite a la em presa elevar sus utilidades y si el price-cap estaacute bien disentildeado de m anera que el


agregado de consum idores no quede peor se increm enta el bienestar social Littlechild sosteniacutea que la regulacioacuten de una canasta de servicios perm itiacutea la introduccioacuten de nuevas tarifas sin hacer necesaria la revisioacuten de la licencia

ii) El factor X puede variar cada antildeo pero es exoacutegeno para la em presa entre los periodos de revisioacuten de precio

iii) Se prefiere el iacutendice de precios y cotizaciones ( ip c ) a un iacutendice de costos especiacuteficos para la industria pues eacuteste no puede ser m anipulado por la em presa regulada y enviacutea al consum idor sentildeales claras y previsibles resshypecto de los precios

iv) En caso de que la em presa venda varios servicios el price-cap se aplica a un prom edio de precios y aqueacutella puede a lterar con alguna libershytad los precios en el m arco de la restriccioacuten general

v) Algunos costos pueden ser traspasados a los consumidores El grado en que esto se autoriza debe depender del grado de aversioacuten al riesgo de la em presa y de la m agnitud de los costos de la incertidum bre37

vi) La empresa puede sujetarse a una vigilancia de sus inversiones y de sus compras de insum os asiacute como a la regulacioacuten de sus estaacutendares de calidad

Pese a las ventajas que plantea este modelo a partir de la experiencia se han configurado algunos problem as Una prim era dificultad tiene que ver con que el price-cap crea incentivos para que las em presas reduzcan costos m ediante la degradacioacuten de la calidad del servicio E sta d ificu ltad se ha enfrentado parcialm ente incluyendo en los contratos sanciones para la caiacuteshyda de la calidad de los servicios Una segunda dificultad es que los niveles de precios pueden resultar no apropiados a causa de cambios en la dem anda y en los costos reales A su vez esta dificultad se ha intentado contrarrestar acortando los periodos de revisioacuten y aplicacioacuten del price-cap (Rohlfs 1996) Ademaacutes cabe aco ta r que el m odelo no ha resu ltado tan engorroso como esperaban sus autores En efecto la determ inacioacuten del punto de partida hashyce ineludible si no se quiere aceptar niveles de costos ineficientes un estushydio acabado de la empresa de sus estructuras productivas y organizativas y de sus costos El desarrollo tecnoloacutegico acelerado que vive el sector hace perm anente esta dificultad

Un tercer modelo tarifario es el de la em presa eficiente Se im plantoacute en Chile y se ha ido extendiendo a otros paiacuteses incluidos algunos centroam erishycanos Se define una em presa eficiente como aquella que opera con los cos-

37 La regulacioacuten por price-cap pura se caracteriza por no permitir traspaso alguno de los costos en contraposicioacuten la regulacioacuten por tasa de retorno permite un traspaso total de dichos costos


tos indispensables para proveer los servicios sujetos a regulacioacuten tarifaria en form a eficiente de acuerdo con la tecnologiacutea disponible y m anteniendo la calidad establecida para dichos servicios En este sentido las tarifas se estim an basaacutendose en una em presa eficiente con rentabilidad norm al sobre activos y que recoge el riesgo del negocio a traveacutes de la tasa de costo de cashypital utilizada Para calcular las tarifas eficientes se debe establecer la conshydicioacuten inicial de la em presa regulada en m ateria de activos costos ventas y otras variables fundam entales Esto perm itiraacute de term inar el proyecto de expansioacuten es decir los costos e inversiones increm eacutentales necesarios para satisfacer la dem anda en el periodo siguiente D eterm inada la dem anda se especifica el proyecto de expansioacuten considerando los requerim ien tos de inversioacuten anuales y los increm entos en m ateria de gastos operacionales que perm iten satisfacer la dem anda estimada Sobre esta base se calcula el cosshyto increm ental de desarrollo que representa la recaudacioacuten anual com patishyble con un valor actualizado neto igual a cero del proyecto de expansioacuten coshyrrespondiente Definidos los costos increm eacutentales de desarrollo es posible calcular las tarifas eficientes que perm iten cubrir el costo increm ental de desarrollo para el periodo de fijacioacuten tarifaria dado el volumen de prestashycioacuten de servicio estim ado Debido a la existencia de econom iacuteas de escala las tarifas eficientes no estaacuten en condicioacuten de asegurar el au to financ ia shym iento de la empresa en consecuencia el modelo define el concepto de ta shyrifas definitivas que perm iten dicho autofinanciam iento Para calcular las tarifas definitivas es necesario determ inar el costo to tal de largo plazo38 que perm ite cubrir los costos de explotacioacuten y capital asociados a la reposishycioacuten de los activos de la em presa eficiente Sobre esta base se determ inan las tarifas definitivas que perm iten generar una recaudacioacuten equivalente al costo total de largo plazo (San M artiacuten y Fuentes 2000)

El problem a tarifario de por siacute resulta com plicado teacutecnicam ente y las dificultades aum entan al ganar en im portancia la com petencia En el nueshyvo escenario a la regulacioacuten tarifaria se agrega la regulacioacuten de la com peshytencia para asegurar que la em presa dom inante en telefoniacutea local no utilice su poder de m ercado para afectar la com petencia en los segmentos corresshypondientes Con ello se fortalece la presencia en la regulacioacuten del sector de las entidades de proteccioacuten de la competencia

En el cuadro vio se especifica coacutemo los m arcos regulatorios de las teleshycomunicaciones de los distintos paiacuteses centroam ericanos abordan los pro-

38 El costo total de largo plazo corresponde al ingreso equivalente anual compatible con un valor actualizado neto igual a cero del proyecto de reposicioacuten

C u a d r o v io R egu lacioacuten tarifaria

Reacutegimen general de fijacioacuten tarifaria

Costa Rica E l Salvador Guatemala H onduras Nicaragua Panamaacute

Los servishy Los precios de Las condiciones El reacutegimen de libertad Los servicios Los precios de loscios de teleshy las tarifas al contractuales asiacute tarifaria es el reacutegimen puacuteblicos de servicios decomunicashy puacuteblico seraacuten como los precios general aplicable a las telecomunicaciones telecomunicacionesciones se determinados para la telecomunicaciones y telefoniacutea celular ofrecidos en reacutegimenprestaraacuten por la siget prestacioacuten de Se definioacute un periodo estaraacuten sujetos a de competencia seraacutencomo servishy Los precios y toda clase de reequilibrio un control tarifario fijados por loscio puacuteblico condiciones de de servicios tarifarioreg que termina autorizado por concesionariosal costo los servicios de comerciales de el 31 de diciembre de Telcor Los

telecomunicashy telecomunicashy 2005 cuyo objetivo es operadores deciones entre ciones seraacuten llevar los precios servicios de intereacutesoperadores libremente hacia los costos general estableceraacutenseraacuten negociashy estipulados entre marginales de largo precios justosdos libremente las partes y no plazo razonables y noexcepto en lo estaraacuten sujetos a discriminatoriosque respecta al regulacioacuten ni por la prestacioacutenacceso a los aprobacioacuten por de los serviciosrecursos la autoridad atendiendo lasesenciales estatal condiciones del

mercado y tomando en cuenta las recoshymendaciones de las organizaciones internacionales

Casos en que el Ente

Fijacioacuten Recursosde cargos de esencialesacceso a

Cuando los servicios En algunos casos Cuando exista un solono se presten en Telcor puede fijar concesionario para lacondiciones criterios para la prestacioacuten de un

Regulador fija tarifas

recursosesenciales

Norma que regula la fijacioacuten de tarifas y principios generales

Ley 3226 El precio se estableceraacute de forma que el ingreso anual pershymita cubrir a) los gasshytos de ope-

Ley General de Telecomunicashyciones Los cargos de accesomaacuteximos seraacuten los que aplicaban los operadores el diacutea previo a la entrada en

competitivas cuando los operadores no logren un acuerdo para la fijacioacuten de los cargos de acceso cuando los cargos de acceso entre operadores se aparten sustancialmente de los costos marginales a largo plazo cuando existan condiciones discriminatorias en la aplicacioacuten tarifaria por la prestacioacuten de los servicios o cuando se determine que un servicio se presta por debajo de su costo

determinacioacuten de las tarifas En el caso de Enitel sus servicios estaraacuten sujetos a fijacioacuten tarifaria mientras que Telcor considere que no existe competencia suficiente (contrato de concesioacuten)

El reglamento de tarifas y costos de servicios de telecomushynicaciones sentildeala los precios que se cobren por la prestacioacuten de servicios puacuteblicos y de telefoniacutea celular

En los contratos de concesioacuten se estableceraacuten los meacutetodos para la determinacioacuten de los precios que se cobren por la prestacioacuten de servicios puacuteblicos y de telefoniacutea celular

determinado servicio a escala nacional o en un aacuterea geograacutefica determinada cuando uno o maacutes servicios se encuentren subsidiados con las ganancias de uno u otro servicio cuando el Ente Regulador determine que existen praacutecticas restrictivas a la competencia en cuyo caso podraacute ademaacutes de fijar las tarifas o en lugar de eacutestas tomar las medidas necesarias para corregir las praacutecticas restrictivas a la competencia

Las tarifas seraacuten fijadas en el contrato de concesioacuten no obstante seraacuten iguales en cuanto al meacutetodo condiciones y requerimientos aplicables a los concesionarios autorizados a proveer la misma clase de

C u a d r o v io R eg u la cioacute n tarifaria (co n tin u a c ioacute n )


racioacuten y vigencia de lamanteni- ley de teleco-miento municacionesb) una remunerashycioacuten adicioshynal que fijaraacute el Servicio Nacional de Electricidad sobre el activo fijo netoc) una cuota prudencial de depreshyciacioacuten de equipos instalacioshynes edifishycios y otros bienesd) impuesshytos y tasas legalmente

servicio Seraacuten equitativas homogeacuteshyneas y no discriminatoshyrias entre clientes para la misma clase de servishycio procuraraacuten la elishyminacioacuten de los subsishydios cruzados

Metodoloshygiacutea de caacutelculo tarifario y de los cargos de acceso

establecishydos y

e) costo de la funcioacuten reguladora

Hasta 2002 inclusive los cargos de acceso y los servicios adicionales de telefoniacutea local y

l d n y LDI

deberaacuten ser reajustados anualmente por la s i g e t en el mismo porcenshytaje que el ip c

A partir de 2003 la s i g e t

deberaacute reajustar las tarifas maacuteximas de telefoniacutea con base en un iacutendicec o m p u e s t o e n

50 p o r e l ip c y

e n 50 p o r l a

Tope tarifario definido para una cashynasta de servicios o canastab La fijacioacuten de las tarifas procuraraacute que los servicios se presten a sus costos marginales a largo plazoc Los costos marginales deberaacuten ser comparashybles a los de una empresa eficiente de tal forma que las tarifas reguladas sean competitivas internacionalmente Las tarifas de un mismo servicio deberaacuten ser las misshymas en todo el territorio nacionalNo obstante se podraacute ofrecer descuentos especiales en zonas teniendo en cuenta las

La estructura tarifaria buscaraacute propiciar una expansioacuten eficiente de las redes de servicios puacuteblicos al permitir la recuperacioacuten de las inversiones y costos y proveer las bases para una sana competencia en la prestacioacuten de serviciosd Las tari - fas de los servicios de telefoniacutea baacutesishyca de Enitel se deshyterminaraacuten con el meacutetodo de precios tope a tres canastas de servicios Las tarifas se modificashyraacuten perioacutedicamente aplicando un factor Xrdquo de ajuste por productividad que

En reacutegimen de competencia los precios se podraacuten fijar libremente siempre que no excedan el tope de precios establecido para un determinado servicio o grupo de serviciosLos concesionarios cuyas redes se interconecten se pagaraacuten entre siacute los cargos de acceso que acuerden en sus respectivos contratos Los cargos de acceso deberaacuten reflejar descuentos por volumen en los precios minoristas

C u a d r o v io R egu lacioacuten tarifaria (co n tin u a c ioacute n )


tasa de devaluashycioacuten de la moshyneda nacional respecto al doacutelar de los Estados Unidos

condiciones de su desshyarrollo

reduciraacute en teacutermishynos reales el precio

Principios La interconeshy La interconexioacuten Los cargos costos Los cargos de Los cargos depara la xioacuten de redes seraacute libremente teacuterminos y interconexioacuten entre interconexioacuten5 que elfijacioacuten de seraacute libremente negociada entre condiciones bajo los operadores concesionario podraacutelos cargos negociada las partes Si no cuales se interconec- deberaacuten ser cobrar a losde intercoshy excepto en lo existe acuerdo se tan las redes puacuteblicas reciacuteprocos siempre interesados se fijaraacutennexioacuten referente al nombraraacute un de telecomunicacioshy que se trate de tomando en cuenta los

acceso a perito que calcushy nes seraacuten provisioacuten de efectos econoacutemicos yrecursos laraacute los cargos determinados por servicios similares teacutecnicos sobre losesenciales con base en los negociaciones con los entre sus serviciosCada operador en el momento que solicite el acceso a un recursoesencial tendraacute derecho a gozar de teacuterminos contractuales similares a los que el operador

siguientes criteshyrios a) los costos de inversioacuten que una empresa efishyciente requiere en un mercado de caracteriacutesticas comparables al guatemalteco bj la tecnologiacutea de los interesados

operadores de las redes interconectan- tes Si los operadores no llegaran a un acuerdo la Conatel podraacute exigir que se sometan a un arbitraje obligatorio o podraacute deconformidad con lo dispuesto en los

respectivas redes interconectados y su expansioacuten asiacute como sobre los servicios concedidos al concesionario Todos los costos directos asociados con la interconexioacuten deben estar reflejados en los cargos por estos

Metodoloshygiacutea de caacutelculo de cargos de intershyconexioacuten

que otorgue dicho recurso haya contratashydo con otros operadoresEl acceso no deberaacute ser otorgado cuando los equipos que se pretenden interconectar puedan producir mal funcionamiento o dantildeo a los equipos que se encuentren en uso

A partir de la entrada en vigencia de la ley los cargos de acceso fueshyron fijados con una vigencia hasta octubre de 1998 Los

que demanden acceso c) la estructura de cosshytos maacutergenes utilidad razonashyble y precios preshyvalecientes en el mercado d) los impuestos tasas arbitrios contrishybuciones a la seguridad social y demaacutes aspectos anaacutelogos que puedan incidir en el objeto de la negociacioacuten y e) la oferta y deshymanda potenciashyles para los servishycios o actividades en cuestioacuten

artiacuteculos 53 y 54 establecer mediante resolucioacuten fundada los cargos de acceso los plazos de vigencia y las foacutermulas de reajuste para las partes

servicios Por ejemplo el precio de la conmutacioacuten o de circuitos o canales utilizados para enlazar dos redes dedicadas o conmutadas no debe ser superior al cargo minorista vigente por funciones equivalentes incluidas en las claacuteusulas de cargos de los acuerdos de servicio Los cargos de interconexioacuten y acceso deben reflejar como miacutenimo los costos incremeacutentales a largo plazo

Los cargos de acceso estaraacuten basados en costos marginales a largo plazo para cada servicio en particular En el caso de las redes fijas el cargo de acceso local no podraacute ser superior a la

El caacutelculo de los costos incremeacutentales promedio de largo plazo incluye los costos de un concesionario eficiente que opere en las condiciones sociales econoacutemicas y de mercado existentes

Cuadro v io Regulacioacuten tarifaria (conclusioacuten)


cargos de mitad de la tarifa al en el paiacutes se calcularaacuteninterconexioacuten a puacuteblico de una con base en la arquishylos que se llamada local de tectura de red del conshyrefiere este extremo a extremo cesionario la tecnologiacuteaartiacuteculo seraacuten cuando eacutesta se maacutes econoacutemica y efishyajustados por encuentre sin ciente disponible unun iacutendice subsidio El cargo de nuacutemero de trabajadorescompuesto en acceso interurbano no acorde con un conceshy50 por el ipc podraacute ser superior a sionario eficiente toshypublicado por la mitad de la tarifa al mando en cuenta losel Ministerio de puacuteblico para una costos de restructurashyEconomiacutea y llamada interurbana cioacuten del concesionario50 por la deshy de extremo a extremo en el paiacutes cuando ellovaluacioacuten de la El cargo de acceso sea aplicable el costomoneda en curshy nacional no podraacute ser de equipo y gastos deso legal en El mayor a la suma personal a nivel deSalvador en reshy ponderada en funcioacuten mercado considerandolacioacuten con la del traacutefico de los los costos de restructushymoneda en curshy cargos de acceso local racioacuten el costo delso legal en los e interurbano Para dinero reflejando elEstados Unidos las redes moacuteviles el costo real del financia-La indexacioacuten cargo de acceso miento de un negociose realizaraacute trishy nacional no deberaacute de telecomunicacionesmestralmente ser superior a la tarifa incluyendo el costo dela partir del prishy del tiempo de aire capital social y del enshymer diacutea haacutebil El cargo por acceso deudamiento tipo ajusshyde los meses de internacional no tado para tener en

enero abril podraacute ser superior a cuenta la inflacioacuten eljulio y octubre la diferencia entre la costo de los impuestos

tarifa internacional al tasas derechos ypuacuteblico caacutenones en que incurrecorrespondiente y el el concesionario la deshycargo de acceso preciacioacuten econoacutemicainterurbano de los activos fijos la

capitalizacioacuten de los costos cuyos beneficios se recibiraacuten por un periodo a un antildeo tales como costos de captashycioacuten de clientela los gastos generales y de administracioacuten debidashymente prorrateados y una tasa de rendimienshyto razonable para los activos fijos netos dedicados a la interconexioacuten

a Requilibrio tarifario mecanismo de adecuacioacuten al costo de la tarifa al puacuteblico por concepto de servicios de instalacioacuten de derecho mensual por conexioacuten de una liacutenea telefoacutenica a la red fija de traacutefico local de traacutefico de larga distancia nacional y de traacutefico de larga disshytancia internacional seguacuten lo dispuesto en el reglamento

b Conjunto de servicios regidos por un mismo tope tarifario para el cual los operadores ofrecen una tarifa distinta seguacuten una segmentashycioacuten establecida por eacutesta y en el cual las unidades de cada servicio estaacuten medidas en forma homogeacutenea

c Costo marginal a largo plazo la suma de todos los costos en que un operador de un servicio de telecomunicaciones tiene que incurrir para proveer una unidad de capacidad adicional del servicio correspondiente

d Siendo funcioacuten del Estado apoyar el fortalecimiento e integracioacuten de un sistema nacional de informacioacuten cientiacutefico-tecnoloacutegica y facishylitar su interrelacioacuten y de las redes nacionales con sistemas y redes internacionales Telcor deberaacute fijar tarifas preferenciales en beneficio de las instituciones de educacioacuten y de investigacioacuten

e Cada uno de los concesionarios de cada servicio cuyas redes se interconectan realizaraacute a su propio costo las modificaciones y ampliashyciones de su propia red que sean necesarias en sus instalaciones para llevar a cabo la interconexioacuten para mantener yo mejorar la calidad de servicio asiacute como para atender los aumentos de traacutefico generados por la interconexioacuten



blem as tarifarios El caso de Costa Rica m uestra coacutem o se acom etioacute tra shydicionalm ente la fijacioacuten de tarifas La definicioacuten fundam ental en que los servicios se p resta raacuten al costo y su precio debe asegurar que los ingresos generados perm itan el financiam iento de i) los gastos de operacioacuten y m anshytenimientos ii) una rem uneracioacuten adicional que fijaraacute el Servicio Nacional de Electricidad sobre el activo fijo neto iii) una cuota prudencial de depreshyciacioacuten de equipos instalaciones edificios y otros bienes iv) im puestos y tasas legalmente establecidos y v) costo de la funcioacuten reguladora Se trata en consecuencia de una foacuterm ula sim ple que carece de m etodologiacuteas ten shydientes a generar incentivos pa ra que el operador reduzca costos que se puedan reflejar en los precios lo que a su vez perm itiraacute tran sm itir a los usuarios las ganancias de productividad

En contraste G uatem ala ha asum ido un enfoque m uy liberal De heshycho la norm ativa es taxativa en cuanto a determ inar que las condiciones contractuales asiacute como los precios para la prestacioacuten de toda clase de servishycios comerciales de telecom unicaciones seraacuten librem ente estipulados entre las partes y no esta raacuten sujetos a regulacioacuten ni aprobacioacuten po r au to ridad estatal El enfoque supone que en la m edida en que los servicios se presten en form a competitiva no existen fundam entos para que el Estado deba inshytervenir en la m ateria En el caso de las interconexiones la ley sentildeala que las condiciones y los costos tam bieacuten seraacuten establecidos librem ente por las parshytes Soacutelo en caso de que no sea posible alcanzar un acuerdo el organism o regulador designaraacute un perito que calcularaacute los cargos Incluso en este caso no corresponde al organism o regulador ninguna decisioacuten sino que es la ley la que define los criterios que deberaacute aplicar el perito (veacutease el cuadro vio)

En el resto de los casos la norm ativa asigna a los organismos reguladoshyres funciones en m ateria de regulacioacuten tarifaria En Nicaragua la norm a es clara en afirm ar que los servicios puacuteblicos de telecom unicaciones estaraacuten sujetos a un control tarifario po r parte de Telcor Se preveacute sin em bargo que pueda llegar a existir suficiente com petencia en la prestacioacuten del servishycio y en consecuencia se faculta a Telcor a term inar con la fijacioacuten tarifaria Desde el pun to de vista m etodoloacutegico determ ina la aplicacioacuten de una m odalidad de price-cap39 aun cuando no se detalla al respecto

39 En una evaluacioacuten sobre los sistemas tarifarios en Ameacuterica Latina (Estache Manacorda y Valleti 2002) se sostiene con agudeza ldquoMientras que baacutesicamente todos los paiacuteses han introshyducido una legislacioacuten apropiada y mientras la mayoriacutea de los reguladores han definido los principios reguladores baacutesicos que ellos procuran seguir el anaacutelisis de base sigue faltando Toacutemese por ejemplo el caso del reacutegimen regulador La mayoriacutea de los paiacuteses latinoamerica-


En El Salvador el enfoque adoptado es simple Hasta el ano 2002 las tashyrifas al puacuteblico en telefoniacutea local y larga distancia como los cargos de acceshyso se reajustaban de acuerdo con el ip c A partir de 2003 se modificoacute el crishyterio en el sentido de que el reajuste considere en 50 la evolucioacuten del ipc y en el o tro 50 la devaluacioacuten de la m oneda nacional Si b ien el sistem a resulta praacutectico por lo simple se le pueden aplicar las criacuteticas que se haciacutean al m ecanism o de tarificacioacuten por tasa de rendim iento

E n H onduras se ha adoptado una m odalidad de price-cap buscando asegurar que los servicios se presten a los costos m arginales de largo plazo La norm ativa agrega una condicioacuten interesante que las tarifas resultantes deben ser competitivas intem acionalm ente Aunque el concepto no resulta del todo claro en particu lar en los servicios locales puede ser in terp re tashydo como la decisioacuten de realizar investigaciones de m ercado internacionales como un m ecanism o praacutectico para alcanzar precios eficientes En el caso de los cargos de acceso se adopta tam bieacuten un criterio ecleacutectico al sentildealar por una parte que eacutestos deben corresponder a los costos m arginales de larshygo plazo y al m ism o tiem po que el cargo de acceso local no deberaacute superar la m itad de la tarifa de la llam ada local

Finalmente en el caso de Panam aacute el reacutegim en general de fijacioacuten de ta shyrifas de term ina que eacutestas seraacuten estipuladas p o r los concesionarios en la m edida en que existan condiciones de com petencia De no existir el reacutegishym en tarifario se determ ina en el contrato de concesioacuten En lo que se refiere a los cargos de conexioacuten se define una metodologiacutea precisa que aparece en el cuadro v lo

C o n c l u sio n e s fin a l e s y lIn e a s d e in v e st ig a c ioacute n fu tu r a s

El anaacutelisis realizado evidencia que los paiacuteses centroam ericanos han avanshyzado de m anera im portan te en la reform a del sector de telecom unicacioshynes Desde hace algunos antildeos ya disponen de un nuevo m arco juriacutedico que ha hecho posible la privatizacioacuten del sector y la in troduccioacuten de algunas norm as en m ateria de competencia y ello ha generado la esperanza de que

nos han decidido basarse en el price-cap que implica que el regulador tiene que tener alguna idea de las ganancias de productividad realizados por los operadores ya que dichas ganancias deberiacutean ser finalmente compartidas por los usuarios Ninguacuten paiacutes ha definido la metodologiacutea que debe ser seguida para determinar esas ganancias dejando la decisioacuten regulatoria abierta a la negociacioacuten (traduccioacuten del autor)


la industria de las telecom unicaciones salga de la situacioacuten de postracioacuten en la que se encontraba Con todo auacuten es prem aturo realizar una evaluashycioacuten de la suerte de este proceso aunque existen indicios de que la cobertushyra en telefoniacutea fija estaacute em pezando a crecer que la telefoniacutea moacutevil ya es accesible pa ra grupos m aacutes am plios de la poblacioacuten y que con creciente velocidad se estaacute introduciendo internet

Dos m odalidades de privatizacioacuten y de introduccioacuten de la competencia se distinguen en la regioacuten M ientras que N icaragua y Panam aacute han optado por la privatizacioacuten basada en la entrega de concesiones exclusivas en teleshyfoniacutea fija en El Salvador y G uatem ala se ha propiciado la p lena apertura del sector a la com petencia No obstante en estos uacuteltim os casos hay que co rroborar todaviacutea si el sistem a operaraacute con la am plitud que anuncia el m arco legal o si po r el contrario los involucrados tendraacuten com portam ienshytos anticompetitivos que dificulten la operacioacuten a los nuevos entrantes La inexistencia de organism os de proteccioacuten de la com petencia aum enta los tem ores al respecto

Los casos de Costa Rica y H onduras representan situaciones distintas En el prim ero no ha sido posible generar un consenso en torno a la reform a del sector Maacutes auacuten pareciera que existen m aacutes posibilidades de que se im shyponga un modelo que m antenga la propiedad estatal del sector que no acepshyte la participacioacuten del sector privado con excepcioacuten de la venta de equipos y que busque proyectar al futuro los eacutexitos histoacutericos de las telecom unicacioshynes en el paiacutes En Honduras por su parte aun cuando se cuenta con una leshygislacioacuten orientada hacia la operacioacuten privada del sector y pese a diversos esfuerzos no se ha podido llevar adelante el proceso de privatizacioacuten

Los avances en m ateria de integracioacuten econoacutem ica p lan tean la necesishydad de abordar las posibilidades y los m ecanism os para avanzar tam bieacuten en la integracioacuten del sector La evaluacioacuten de los m arcos reguladores de los distintos paiacuteses deja en evidencia que si bien existen diferencias ellas son en general m anejables Probablem ente los principales problem as surgen cuando se han otorgado concesiones exclusivas No obstante Panam aacute estaacute entrando en una fase plenam ente competitiva El caso de Nicaragua es maacutes complejo En Costa Rica la integracioacuten de este sector no resulta posible en la actualidad Sin embargo la apertura del m ercado a la competencia en un contexto de integracioacuten centroam ericano podriacutea quizaacute hacer compatible la existencia de u n a fuerte em presa puacuteblica con el desarrollo com petitivo sobre la base de la incursioacuten de las em presas concesionarias de los distinshytos paiacuteses en el resto de la regioacuten



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VI EVALU ACIOacute N D E LA RELEVAN CIA D E LAS L E Y E S D E C O M P E TE N C IA E N PAIacuteSES PEQ U ENtilde O S

E L CASO D E L C A R IC O M 1

Taim o o n S tewart

E n e l debate internacional sobre poliacuteticas de competencia se ha expresado preocupacioacuten acerca de la relevancia de las leyes respectivas en las pequeshyntildeas economiacuteas abiertas Algunos paiacuteses asiaacuteticos como Singapur y la proshyvincia china de Hong Kong han argumentado que en la medida en que se tenga una poliacutetica de libre competencia abierta los paiacuteses no necesitan leyes de competencia (antitrust)2 El presente estudio examina la relevancia^ de las leyes en la materia en las economiacuteas pequentildeas por medio de una exploracioacuten empiacuterica de los renglones de competencia en algunos paiacuteses de la Comunidad del Caribe (Caricom)3

La nocioacuten de pequentildeas economiacuteas es imprecisa ya que paiacuteses como Australia Canadaacute e Israel reclaman ese estatus Esto es preocupante para las economiacuteas indiscutiblemente pequentildeas porque en las negociaciones coshymerciales el teacutermino es invocado por paiacuteses que tienen una desventaja debishydo a su tamantildeo para obtener un trato especial y diferenciado La elasticidad del teacutermino resulta por tanto dantildeina para las economiacuteas pequentildeas En el presente capiacutetulo se intenta definir con precisioacuten las condiciones y caracteshyriacutesticas de las economiacuteas del Caricom para distinguirlas de otras maacutes granshydes y desarrolladas que incorrectamente reclaman el mismo estatus

Las cuestiones principales son las siguientes

1 Este capiacutetulo se basa en un estudio maacutes extenso realizado por la autora C om petition Issues in Selected Caricom Countries An E m pirical E xam ination Salises uwi St Augustine marzo de 2004

2 Propuestas al Grupo de Trabajo sobre Comercio y Poliacutetica de Competencia de la Organishyzacioacuten Mundial d e l Comercio ( o m c )

3 El Caricom estaacute integrado por Antigua y Barbuda las Bahamas Barbados Belice Domishynica Granada Guyana Haitiacute Jamaica Montserrat (colonia del Reino Unido) San Cristoacutebal y Nieves Santa Luciacutea San Vicente y las Granadinas Suriname y Trinidad y Tabago Dentro del Caricom hay una subdivisioacuten regional la Organizacioacuten de Estados Caribentildeos del Este ( o e c s )

formada por siete estados Antigua y Barbuda Dominica Granada Montserrat San Cristoacutebal y Nieves Santa Luciacutea y San Vicente y las Granadinas

331


i) iquestSon relevantes las leyes de competencia para el desarrollo de las economiacuteas pequentildeas

ii) iquestSu tamantildeo da a las economiacuteas pequentildeas caracteriacutesticas peculiares que pueden influir en la dinaacutemica de la competencia

iii) iquestEn queacute medida son aplicables a las economiacuteas pequentildeas las bases teoacutericas de las leyes y poliacuteticas de competencia

iv) iquestCoacutemo deberiacutea conformarse el reacutegimen de competencia para satisshyfacer las necesidades de las economiacuteas pequentildeas

En este estudio se eligieron seis paiacuteses representativos de las economiacuteas de la regioacuten Belice (paiacutes continental baacutesicamente agriacutecola) las Bahamas (turismo y servicios financieros off shore) Jamaica (que cuenta con ley de competencia e institucioacuten respectiva) Santa Luciacutea junto con San Vicente y las Granadinas (microeconomiacuteas altamente dependientes de la produccioacuten de banano) y Trinidad y Tabago (la economiacutea maacutes compleja y desarrollashyda de la regioacuten) El meacutetodo de investigacioacuten requirioacute desarrollar perfiles de las economiacuteas establecer cuaacuten abiertos y disputables son sus mercados e identificar los sectores no comercializables y otras aacutereas donde podiacutea haber problemas de competencia Luego se escogieron sectores especiacuteficos para ser analizados con mayor profundidad y se realizaron entrevistas en cada paiacutes a funcionarios puacuteblicos liacutederes empresariales consumidores y organishyzaciones no gubernamentales

Los hallazgos obtenidos constatan la relevancia de las leyes de compeshytencia para estas economiacuteas incluyendo las maacutes pequentildeas debido a los efectos nocivos de las conductas anticompetitivas sobre el desarrollo parshyticularmente en el sector de bienes y servicios no comercializables Sin emshybargo su tamantildeo pequentildeo las estructuras de mercado heredadas del pasashydo colonial y las fuertes tradiciones culturales influyen en las condiciones de competencia lo que restringe la validez de algunas bases teoacutericas de las leyes respectivas Los resultados de la investigacioacuten sugieren la necesidad de flexibilizar las leyes y su aplicacioacuten y permiten presentar algunas proshypuestas sobre coacutemo hacerlo

En el debate internacional particularmente en las discusiones del Grushypo de Trabajo sobre Poliacutetica de Competencia de la OMC se asumioacute que la provisioacuten maacutes importante para las economiacuteas pequentildeas era la prohibicioacuten de carteles y que la prohibicioacuten del abuso de la posicioacuten dominante en el mercado y la regulacioacuten de las fusiones podiacutean ser introducidas posteriorshymente Sin embargo los hallazgos de este estudio destacan el predominio de las concentraciones y la urgente necesidad de establecer claacuteusulas que


prohiacuteban el abuso de poder de mercado En efecto se comproboacute que la acshytividad de los carteles es limitada debido al pequentildeo tamantildeo de las econoshymiacuteas Tambieacuten se concluyoacute que el control de las fusiones debe aplicarse en estos paiacuteses pero en forma restringida

En el segundo apartado de este trabajo se revisa la bibliografiacutea sobre el tema y se examinan sus postulados teoacutericos El tercero resume las caracteshyriacutesticas de estas economiacuteas y los rasgos distintivos que resultan de su insershycioacuten en la economiacutea global El cuarto presenta los datos empiacutericos de los estudios por sectores e identifica los problemas que podriacutean ser enfrenshytados mediante leyes de competencia seguacuten las peculiaridades de la comshypetencia real En el quinto apartado analiza la utilidad de las leyes y la pershytinencia de sus bases teoacutericas y se critica el pensamiento generalmente aceptado El uacuteltimo apartado presenta las propuestas de adecuacioacuten de las leyes a las necesidades de las economiacuteas pequentildeas

E l p e n sa m ie n t o u su a l m e n t e aceptado

Es comuacuten que los teacuterminos ldquopoliacutetica de competenciardquo y ldquoley de competenshyciardquo se usen como sinoacutenimos incluso por expertos en la materia Esto conshyduce a una gran confusioacuten y a debates desorientadores Es importante por tanto que estos conceptos sean definidos con claridad Seguacuten Vantier y Lloyd (1997 p 3) la poliacutetica de competencia comprende las poliacuteticas de gobierno que tienen el ldquopropoacutesito directo de promover la competencia entre los productores por lo menos en un grado significativordquo Esta definishycioacuten se apoya en un documento baacutesico del Grupo de Trabajo sobre Comershycio y Poliacutetica de Competencia de la o m c el cual sostiene que los instrumenshytos de la poliacutetica de competencia ldquopueden aplicarse tanto a las praacutecticas anticompetitivas privadas como a las medidas o instrumentos gubernashymentales que afecten el estado de la competencia en los mercadosrdquo (o m c 2003 p 13) Asiacute la poliacutetica de competencia incluye leyes de competencia pero tambieacuten poliacuteticas de inversioacuten extranjera directa privatizacioacuten y desshyregulacioacuten poliacutetica comercial poliacutetica cambiariacutea y otras de liberacioacuten de mercados y promocioacuten de la competencia

La ley de competencia en cambio soacutelo atantildee a la conducta de las emshypresas competidoras limitando el alcance de sus estrategias de competenshycia (Audretsch et al 2001 citado en ibidem p 14) Las leyes de competencia normalmente prohiacuteben los acuerdos anticompetitivos y el abuso de las poshy


siciones dominantes de mercado a la vez que contienen disposiciones para controlar las fusiones y evitar asiacute la concentracioacuten econoacutem ica excesiva La ley de competencia es por tanto una parte de la poliacutetica de competenshycia un instrumento que el gobierno utiliza para proteger y promover el funcionamiento del mercado Este estudio se concentra en la ley de compeshytencia aunque tambieacuten aborda aspectos maacutes amplios de poliacutetica de comshypetencia debido a que surgieron insistentemente en las entrevistas

La adopcioacuten de leyes de competencia se basa en la premisa de que la economiacutea impulsada por el mercado es la maacutes eficiente y ofrece el maacuteximo bienestar Por tanto una economiacutea de mercado exitosa requiere soacutelidas leshyyes de competencia que preserven el proceso competitivo Se argumenta que ldquola toma descentralizada de decisiones por las empresas promueve la distribucioacuten eficiente de los recursos escasos aumenta el bienestar del conshysumidor y da lugar a la eficiencia dinaacutemica en la forma de innovacioacuten cambio tecnoloacutegico y progreso en la economiacutea como un todordquo (Banco Munshydial y o c d e 1999 p 1) De aquiacute que si las empresas enfrentan la presioacuten de la competencia se veraacuten forzadas a producir a los menores costos y vender a los menores precios posibles En el proceso haraacuten el uso maacutes eficiente posible de sus recursos e innovaraacuten a fin de tener ventaja sobre sus competidores Las empresas incapaces de mejorar su eficiencia resultaraacuten eliminadas Se reconoce que en los ambientes competitivos hay ganadores y perdedores pero la sabiduriacutea convencional asume que el impacto social no es materia de las leyes de competencia sino de poliacuteticas puacuteblicas de bienestar capacitashycioacuten de la fuerza de trabajo e incentivos para la reasignacioacuten de los recursos

Al tiempo que se reconoce que las empresas pueden volverse maacutes efishycientes y ofrecer mayor variedad de productos y servicios a menores precios tambieacuten se admite que pueden responder al incentivo de aumentar sus gashynancias mediante la colusioacuten y el abuso de su poder de mercado provocanshydo una falla del mercado Por ejemplo las empresas pueden cabildear para obtener proteccioacuten legal como es el caso de los productores agriacutecolas de la Unioacuten Europea Los carteles pueden manipular los precios o reducir la proshyduccioacuten para aumentarlos una empresa dominante puede incurrir en conshyductas depredadoras impedir la participacioacuten de nuevos actores o cancelar su acceso al mercado mediante alianzas con los distribuidores El resultado es que el consumidor paga precios maacutes altos queda expuesto a recibir proshyductos de menor calidad y tiene menos opciones de compra Las leyes de competencia protegen el proceso competitivo y aseguran que las empresas no causen fallas de mercado por medio de praacutecticas anticompetitivas son


por ende instrumentos complementarios de la liberalizacioacuten comercial que establecen normas baacutesicas que los actores deben observar La poliacutetica inshydustrial podriacutea de todas formas ser utilizada para apoyar industrias nuevas y no deberiacutea eliminarse la posibilidad de aplicar algunas exclusiones y exenshyciones a la ley de competencia para incentivar determinadas actividades

El hecho de que las pequentildeas economiacuteas abiertas puedan obtener todos los beneficios teoacutericamente esperados de las leyes de competencia es discushytible Por ejemplo iquestpueden eacutestas generar eficiencia dinaacutemica en economiacuteas pequentildeas iquestTienen tales economiacuteas la misma capacidad que los paiacuteses desshyarrollados para enfrentar el problema de los perdedores iquestHasta queacute punto estaacuten dominadas por intereses extranjeros y en tal caso coacutemo podriacutean sus regiacutemenes de competencia enfrentar adecuadamente las praacutecticas anticomshypetitivas de tales intereses

Muy poco se ha escrito sobre poliacuteticas de competencia en los paiacuteses en desarrollo y menos en las economiacuteas pequentildeas Existen dos estudios imshyportantes que vale la pena considerar El primero encargado por el Comiteacute de Comercio e Inversioacuten de la Comisioacuten de Cooperacioacuten Econoacutemica Asia- Paciacutefico (a p e c ) a PriceWaterhouseCoopers (p w h c 1999) examina la releshyvancia de las leyes y las poliacuteticas de competencia de la Repuacuteblica de Corea Meacutexico Malasia y Filipinas el otro es el trabajo seminal de Michal Gal (2001)4 sobre poliacutetica de competencia en economiacuteas pequentildeas en el que se hicieron estudios de caso sobre Canadaacute Australia e Israel

El estudio de p w h c sostiene que una poliacutetica de apertura comercial no puede sustituir adecuadamente una ley de competencia nacional porque una parte importante de los bienes y servicios no son comercializables y las empresas que los producen pueden imponer barreras al ingreso y al creshycimiento de las importaciones Michal Gal comparte la opinioacuten de que los paiacuteses pequentildeos requieren una ley de competencia pero considera que eacutesta debe disentildearse de acuerdo con las caracteriacutesticas de cada economiacutea El p w h c en cambio recomienda no limitar el alcance de la ley pues lo contrashyrio provocariacutea incertidumbre Gal define las economiacuteas pequentildeas como economiacuteas independientes soberanas que soacutelo pueden alojar un nuacutemero pequentildeo de competidores en la mayoriacutea de las industrias cuando eacutestas son soacutelo proveedoras de demanda internardquo y se caracterizan generalmente por tener estructuras monopolistas u oligopolistas en la mayoriacutea de sus indusshytrias (Gal 2001 p 6)

4 Tal trabajo es parte de un estudio maacutes amplio veacutease Gal 2003


Ambos estudios abordan la cuestioacuten de si las leyes de competencia ponen en peligro la capacidad de las empresas para crecer y alcanzar economiacuteas de escala ya que hipoteacuteticamente obstruiriacutean los beneficios en materia de competitividad que podriacutean derivarse de la coordinacioacuten de las estrategias y poliacuteticas de negocios de las empresas con respecto a sus competidores inshyternacionales Despueacutes de examinar la bibliografiacutea empiacuterica p w h c conclushyye que la preocupacioacuten de que las leyes de competencia perjudiquen la comshypetitividad es exagerada En su visioacuten en economiacuteas pequentildeas las economiacuteas de escala pueden alcanzarse por medio de las exportaciones

Gal acepta que las exportaciones pueden aumentar las economiacuteas de escala pero con mayor cautela propone regular las fusiones porque a las economiacuteas pequentildeas se les dificulta alcanzar la eficiencia miacutenima de escala (em e) (cf Robinson [1960]) Gal sostiene que la necesidad de alcanzar la em e

conduce a la concentracioacuten lo cual crea barreras de entrada El tamantildeo de las empresas limita su capacidad de avance tecnoloacutegico pues ellas requieshyren una produccioacuten miacutenima para recuperar los costos de adquirir tecnoloshygiacutea Por ser pequentildeas y adversas al riesgo las empresas tienen que importar tecnologiacutea de modo que invierten poco o nada en investigacioacuten y desarrollo El costo de producir insumos para la produccioacuten es alto por el reducido tashymantildeo del mercado y las dificultades de alcanzar la em e lo cual induce a las empresas a depender de la importacioacuten de insumos intermedios Estas ecoshynomiacuteas por tanto difiacutecilmente pueden generar una eficiencia dinaacutemica

La incapacidad de alcanzar una EME impide la integracioacuten de estas ecoshynomiacuteas lo que a su vez las priva de los beneficios de la interdependencia industrial y los niveles de produccioacuten necesarios para la plena explotacioacuten de economiacuteas de escala (produccioacuten de equipo servicios bienes intermeshydios y finales) En suma hay niveles de produccioacuten no oacuteptimos debido a que una gran parte de la produccioacuten es generada en voluacutemenes pequentildeos por plantas de tamantildeo suboacuteptimo y ello provoca la ineficiencia y la falta de competitividad internacional de las empresas El resultado de esta situashycioacuten es una produccioacuten poco especializada que se realiza con equipo no avanzado con altos costos de instalacioacuten y diversas ineficiencias El aprenshydizaje que se puede obtener en el proceso de produccioacuten es por tanto tamshybieacuten limitado

Otro obstaacuteculo para que la competencia ingrese a estas economiacuteas es su magra oferta de factores de produccioacuten Debido al pequentildeo tamantildeo de su poshyblacioacuten tienen personal capacitado escaso y recursos naturales limitados Maacutes auacuten para entrar a mercados verticalmente integrados (cuando los


hay) se requiere que el nuevo competidor entre simultaacuteneamente en varios segmentos lo que representa una barrera de mercado adicional Por ende las economiacuteas pequentildeas tienen elevados niveles de concentracioacuten indusshytrial altas barreras de entrada erigidas principalmente por la necesidad de producir a la escala miacutenima de eficiencia a fin de reducir costos y niveles de produccioacuten no oacuteptimos debido al tamantildeo pequentildeo del mercado

Despueacutes de estudiar las caracteriacutesticas de las economiacuteas pequentildeas Gal evaluacutea los efectos del tamantildeo del mercado sobre la poliacutetica de competencia y recomienda a las pequentildeas economiacuteas ldquoesforzarse en servir soacutelo a un amo la eficiencia econoacutemica porque no tienen la misma capacidad que los mercashydos maacutes grandes de sostener una poliacutetica de competencia que sacrifique la eficiencia econoacutemica para lograr objetivos maacutes ampliosrdquo (Gal 2001 p 1451 cursivas nuestras) La dispersioacuten de riqueza y la creacioacuten de empresas peshyquentildeas son inconvenientes porque su ineficiencia se transmitiraacute al mercashydo protegerlas dantildeariacutea al consumidor

En las economiacuteas grandes afirma Gal aun cuando la poliacutetica de comshypetencia haga concesiones a las metas sociales ldquolas pocas islas de mercado imperfecto en un inmenso mar competitivo no tienen probabilidad de ejershycer un impacto negativo apreciable en la distribucioacuten del ingreso y la supershyvivencia de las empresas pequentildeas dispersasrdquo En las economiacuteas pequentildeas en cambio el imperativo de eficiencia demanda crear empresas grandes que pueden desplazar a las pequentildeas Ademaacutes la tendencia de las empresas a actuar de manera concertada aumenta la probabilidad de las conductas rentistas y cabilderas ldquoPor consiguiente en las economiacuteas pequentildeas los obshyjetivos sociales deberiacutean tener muy poco o ninguacuten peso en la formulacioacuten de poliacuteticas de competenciardquo (Gal 2001 p 1452) Gal concibe que los obshyjetivos inmediatos de la eficiencia econoacutemica incluyen la eficiencia distrishybutiva productiva y dinaacutemica

p w h c acepta que en ambientes competitivos hay ganadores y perdedoshyres y preveacute que surgiraacuten considerables problemas sociales en la transicioacuten debido a la peacuterdida de empleos por lo cual es importante que los gobiernos introduzcan medidas sociales como capacitacioacuten y otras para apoyar la movilidad de la fuerza de trabajo Seraacute necesaria la coordinacioacuten entre los competidores y las poliacuteticas industriales para evitar barreras a la creacioacuten de nuevas empresas

Gal argumenta que los acuerdos cooperativos pueden ser la uacutenica mashynera en que los participantes en el mercado alcancen la e m e y reduzcan costos a niveles que ninguna empresa por siacute sola podriacutea lograr en la estrucshy


tura de mercado existente Aconseja a las economiacuteas pequentildeas rechazar la actitud que ve como ilegales per se las poliacuteticas con potencial de incremenshytar la eficiencia productiva o dinaacutemica Aduce el ejemplo de Australia y Nueva Zelanda que no consideran ilegal la fijacioacuten de precios por actividashydes de compraventa conjunta si el precio se correlaciona con el de los bieshynes y servicios adquiridos o con el precio anunciado de los bienes y servishycios asiacute adquiridos

Tambieacuten advierte contra el transplante de reglas simples de umbrales de mercado y premisas legales de mercados maduros porque estaacuten basadas en condiciones de mercado diferentes Por ejemplo en las economiacuteas peshyquentildeas deben aceptarse umbrales maacutes bajos de participacioacuten de mercado para ubicar una posicioacuten dominante en eacuteste debido a la existencia de meshynores economiacuteas de escala interdependencia oligopolista y altas barreras de entrada Asiacute en una economiacutea pequentildea una porcioacuten de mercado detershyminada significaraacute relativamente maacutes poder de mercado que en las econoshymiacuteas grandes En estas circunstancias las empresas se inclinan a seguir el liderazgo de precios de la empresa dominante o a actuar de manera inter- dependiente con ella ldquoEn el caso de la regulacioacuten de fusiones en cambio es aconsejable buscar un umbral maacutes alto que el permitido en las econoshymiacuteas grandes porque en las economiacuteas pequentildeas las empresas frecuenteshymente no alcanzan el tamantildeo que asegura un miacutenimo de eficiencia de escashylardquo Prohibir tales umbrales de fusioacuten impediriacutea a las empresas alcanzar economiacuteas de escala

Gal propone fomentar los rembolsos y descuentos por lealtad del conshysumidor porque en los mercados oligopolistas de las economiacuteas pequentildeas el discriminar precios suele ser favorable para el consumidor al permitir sashycudir estructuras riacutegidas de precios oligopolistas en beneficio del puacuteblico Prohibir estas praacutecticas podriacutea reducir la eficiencia e inhibir respuestas adecuadas al comportamiento cambiante del mercado Sin embargo se reshycomienda cautela para asegurar que la discriminacioacuten de precios no sea usada para disciplinar a los competidores o bien para mantener o elevar un determinado nivel de precios En consecuencia el efecto real de los preshycios discriminatorios en el mercado de las pequentildeas economiacuteas merece un anaacutelisis profundo Los signos que alertan a actuar con cautela son la natushyraleza oligopolista del mercado la tendencia de los rivales a adoptar poliacutetishycas de precios paralelas y la naturaleza secreta de las discriminaciones

Gal advierte contra el uso demasiado liberal de remedios estructurales porque pueden reducir la escala miacutenima de eficiencia de produccioacuten y caushy


sar la salida del mercado de alguacuten participante dominante de modo que la competencia podriacutea reducirse sustantivamente sobre todo si el nuevo parshyticipante no remplaza a la empresa desplazada Advierte tambieacuten que proshyhibir todas las fusiones que incrementan la concentracioacuten por encima de umbrales maacutes o menos bajos seriacutea econoacutemicamente dantildeino y que por tanshyto las economiacuteas pequentildeas deberiacutean adoptar una poliacutetica de fusiones maacutes propicia a la eficiencia y que dependa menos de variables o premisas esshytructurales riacutegidas y limitantes Maacutes auacuten deberiacutea aplicarse un anaacutelisis caso por caso sobre la ineficiencia potencial en cada mercado No obstante aconseja vigilar la formacioacuten de Holdings cruzados y joint ventures que pueshyden disminuir la competencia entre conglomerados dominantes y proscrishybir tales procesos en los mercados afectados por ellos

Al tiempo que propone una poliacutetica tolerante de las fusiones y del crecishymiento interno de las empresas Gal aconseja por otra parte adoptar una estricta poliacutetica contra la conducta de colusioacuten y de exclusioacuten de aqueacutellas Su argumento consiste en que la pequentildeez de las empresas influye en su conducta Debido a que la elite de los negocios es pequentildea sus miembros son muy cuidadosos de no interferir en el terreno del otro De ahiacute que haya un alto nivel de interdependencia entre las empresas en mercados concenshytrados Gal define la ldquoconducta interdependienterdquo como la aceptacioacuten expliacuteshycita o impliacutecita de las empresas para ejercer su poder de mercado y limitar la competencia (Gal 2001)

Tal conducta puede tener efectos adversos sobre la productividad la distribucioacuten de recursos y los precios los cuales tenderaacuten a estar por encishyma de los costos La cobertura de los precios fijos puede ser tan amplia como para permitir el ingreso de empresas ineficientes al mercado causanshydo que la capacidad de produccioacuten se expanda en direccioacuten incorrecta o mediante incrementos muy pequentildeos Maacutes auacuten la concentracioacuten excesiva tiene costos de distribucioacuten desigual del ingreso y de impacto poliacutetico y social adverso

Seguacuten Gal deberiacutea aplicarse una estricta poliacutetica contra la colusioacuten taacutecita Asiacute se ayudariacutea a disolver la coordinacioacuten entre oligopolios y se les induciriacutea a operar con mayores niveles de produccioacuten y menores precios Es decir los carteles la creacioacuten y mantenimiento de barreras artificiales y los precios depredadores deberiacutean ser estrictamente prohibidos

Ademaacutes de proponer leyes adecuadas para las econom iacuteas pequentildeas Gal sostiene que la teoriacutea econoacutemica y las doctrinas baacutesicas que fundamenshytan la competencia en las economiacuteas grandes pueden aplicarse igualmente


a las pequentildeas debido a que la colusioacuten y el abuso de posiciones de mercashydo ocurren en ambas independientemente de su tamantildeo Maacutes auacuten afirma que la colusioacuten y el abuso de las posiciones dominantes son generalmente mayores en las economiacuteas pequentildeas debido a los altos niveles de concenshytracioacuten industrial y a las barreras de entrada pero que los remedios debeshyriacutean ser inductivos en vez de estructurales

Varias dudas surgen sobre el enfoque de Gal al aplicarlo a las econoshymiacuteas del Caricom Ciertamente la mayoriacutea de las caracteriacutesticas que Gal identifica existen en estos paiacuteses pero algunas no y hay otras que su estudio omite Por ejemplo no hay empresas con capacidad para competir en los mercados mundiales y mucho menos controlarlos La presuncioacuten de que el tamantildeo de los mercados internos no limita la escala y amplitud de la proshyduccioacuten no se aplica a los paiacuteses del Caricom principalmente por su falta de capacidad para incursionar en los mercados de exportacioacuten y para trasshyponer las barreras no arancelarias de los mercados industrializados

Si bien es cierto que los mercados pequentildeos en las economiacuteas grandes comparten algunas caracteriacutesticas con las economiacuteas pequentildeas no tienen resultados iguales debido a la proteccioacuten que el Estado provee y a que las oportunidades que existen en las primeras estaacuten ausentes en las uacuteltimas Por tanto no es correcto agrupar a las economiacuteas del Caricom con Canadaacute Australia e Israel

Aplicar la recomendacioacuten de Gal de que la eficiencia econoacutemica debeshyriacutea ser el uacutenico objetivo de la poliacutetica de competencia y de que la proteccioacuten de empresas pequentildeas podriacutea dantildear a los consumidores es altamente cuesshytionable en el contexto de las economiacuteas del Caricom Las empresas maacutes grandes en estos paiacuteses son pequentildeas minuacutesculas incluso en comparacioacuten con las grandes multinacionales y debido a la apertura comercial de estas economiacuteas en muchos casos tales empresas deben enfrentar la competenshycia internacional El anaacutelisis de Gal omite la naturaleza de la insercioacuten de las economiacuteas pequentildeas en la economiacutea global y el comercio internacional ambos dominados por corporaciones multinacionales que operan en un sistema econoacutemico y de comercio global inequitativo La proteccioacuten de secshytores estrateacutegicos es decisiva para garantizar el empleo y la provisioacuten de alishymentos en las economiacuteas del Caricom Este asunto es examinado en la parshyte empiacuterica del presente estudio

Gal tampoco reconoce que el desplazamiento de empresas pequentildeas por otras maacutes grandes justificada por razones de eficiencia significariacutea en la mayoriacutea de los casos el desplazamiento de empresas nacionales por


otras extranjeras o importaciones con una consiguiente peacuterdida de bienesshytar en la economiacutea Gal guarda silencio sobre si el bienestar podriacutea crecer cuando las empresas pequentildeas son desplazadas El anaacutelisis empiacuterico realishyzado en este estudio cuestiona y criacutetica la recomendacioacuten de Gal de que los objetivos sociales deberiacutean tener poco o ninguacuten peso en la formulacioacuten de la poliacutetica

P e r fil d e las ec o n o m iacutea s p e q u e ntilde a s v u l n e r a b l e s d e l Caricom

Ademaacutes de los tres Estados continentales de Suriname Guyana y Belice el Caricom estaacute formado por pequentildeos Estados islentildeos situados a la sombra geopoliacutetica de los Estados Unidos con pequentildeas poblaciones que van desde 100 000 habitantes en algunos Estados hasta los 26 millones de Jamaica Con recursos naturales limitados a playas arrecifes coralinos y pesqueshyriacuteas las economiacuteas de esta regioacuten dependen del turismo para la generacioacuten de nuevas actividades econoacutemicas La produccioacuten de banano azuacutecar y ciacuteshytricos para exportacioacuten domina en algunas de eacutestas aunque las dos primeshyras actividades mencionadas estaacuten en franca declinacioacuten Las excepciones son Trinidad y Tabago que tiene un sector petrolero e industria petroquiacuteshymica ademaacutes de reservas de petroacuteleo crudo y muchas maacutes de gas natural Jamaica con reservas de yeso y piedra caliza y Guyana con reservas de bauxita y oro Jamaica cuenta tambieacuten con apreciables recursos marinos que le permiten tener un importante sector turiacutestico El cuadro vi i muesshytra algunas estadiacutesticas relevantes de los seis paiacuteses seleccionados para este estudio

La economiacutea maacutes grande Trinidad y Tabago obtiene un pib de 8 900 mishyllones de doacutelares (a precios de mercado de 2001) seguida por Jamaica con 6 900 millones y las Bahamas con 5 200 millones El resto de los paiacuteses en esshytudio registran un PIB menor a los 1 000 millones de doacutelares y las islas maacutes pequentildeas no alcanzan los 500 millones El alto pib generado por las Bahashymas no soacutelo se explica por el gran dinamismo de su sector turiacutestico sino tambieacuten por su desarrollado y experimentado sector bancario off-shore que por su poliacutetica de exencioacuten de impuestos es muy atractivo para los bancos extranjeros El bajo porcentaje de sus importaciones en relacioacuten con el pib (378) no refleja una alta produccioacuten de bienes en Bahamas ya que la mayoriacutea de los bienes de consumo son importados maacutes bien indica que el pib estaacute compuesto sobre todo de servicios (especialmente turiacutesticos)

C u a d r o v i i Perfiles de los p a iacutese s (2001)

Baham as Belice JamaicaSantaLuciacutea

San Vicente y las Granadinas

Trinidad y Tabago

Extensioacuten (km2) 13 864 22 965 10991 616 3893 5128

Poblacioacuten 296 000 265 200 2 600000 163 300 111 900 1 300000

Recursos Marinos Terresshytres y marinos

Minerales y marinos

Marinos Marinos Minerales y marinos

Sectoresprincipales

Finanzas turismo y pesca

Agriculshytura y turismo

Distribushycioacuten mineshyral turismo textil maquila

Turismoagriculshytura

Turismodistrishybucioacutenagriculshytura

Petroacuteleo disshytribucioacuten fishynanzas bienes raiacuteces manushyfactura

p ib (millones de doacutelares) 5170 8351 6 890 6616 34826 8 900

Importaciones (porcentaje del p i b ) 378 628 4628 612 6047 415

Balanza comercial (millones de doacutelares) -1522 -2137 -1 810 -2115 -1234 +4304

Deuda externa (millones de doacutelares o porcentaje del p i b )

Desempleo ()

3454

69

5686

95

7510

15

332 del p ib

25-30

463 del pib 2078

1 6376

11

Inflacioacuten () 20 23 69 31 09 58

F u e n t e Comisioacuten Econogravemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de Taimoon Stewart Competition Issues in Selected Caricom Countries An Empirical Examination Sir Arthur Lewis Institute of Social and Economic Studies ( s a l i s e s ) Publications St Augustine marzo de 2004


El territorio de la mayoriacutea de los Estados que conforman la regioacuten del Caricom es muy pequentildeo Entre los paiacuteses que son islas va de 3893 km2 en San Vicente y las Granadinas a los 10 991 km2 de Jamaica la isla maacutes granshyde Los Estados continentales son mucho maacutes extensos Belice tiene 22 965 km2 pero tal ventaja se ve contrarrestada por su poca poblacioacuten que apeshynas suma 256 200 habitantes y por un pib de tan soacutelo 8351 m illones de doacutelares (en 2001) Ademaacutes esta escasa poblacioacuten se encuentra dispersa en pueblos y villas de reducido tamantildeo dentro de un territorio extenso por lo que los mercados pequentildeos constituyen una caracteriacutestica distintiva de estas economiacuteas

Las bases econoacutemicas de estos paiacuteses son afines a la apertura comercial y fueron cimentadas desde la eacutepoca de la Colonia con objeto de producir para exportar y hacer frente a las necesidades de consum o interno por medio de la importacioacuten La produccioacuten de cantildea de azuacutecar y banano da forma al paisaje la cultura y los aspectos socioeconoacutem icos de los territoshyrios En el caso de Belice la explotacioacuten maderera fue la uacutenica actividad econoacutemica hasta mediados del siglo xix cuando grupos de indiacutegenas inmishygrantes iniciaron la produccioacuten agriacutecola En Trinidad y Tabago se extrae el petroacuteleo desde principios del siglo xx mientras que en Jamaica y Guyana la actividad principal fue la extraccioacuten de bauxita La especializacioacuten para la exportacioacuten en los eslabones iniciales de la cadena productiva sigue siendo la caracteriacutestica distintiva de estas economiacuteas

Las plantaciones de banano fueron introducidas en la deacutecada de 1940 en las Islas Windward por el gobierno britaacutenico con la idea de obtener el producto sin necesidad de pagarlo en moneda extranjera escasa entonces a causa de la segunda Guerra Mundial Asiacute para obtener ingresos divisas y empleo las islas Santa Luciacutea San Vicente y las Granadinas Dominica y en menor grado Granada dependieron casi exclusivamente de la actividad bananera El eacutexito reciente de los Estados Unidos en desafiar el mercado preferencial de banano de la Unioacuten Europea ha provocado la caiacuteda de esta actividad con serias consecuencias socioeconoacutemicas Alrededor de 40 del empleo y 14 del pib de Santa Luciacutea es atribuible a la produccioacuten y exporshytacioacuten del banano La cifra no oficial de desempleo en Santa Luciacutea se ubica entre 25 y 30 y se estima que podriacutea ser mayor mientras que la tasa de desempleo en San Vicente es de alrededor de 2078 Los ingresos de Sanshyta Luciacutea por concepto de exportacioacuten cayeron de 2548 millones de doacutelares caribentildeos en 1994 a 1209 millones en 2001 como resultado de la reduccioacuten en las exportaciones de manufacturas y banano


Rasgo importante de la produccioacuten bananera de estos paiacuteses es el mishynifundio de propiedad y explotacioacuten familiar (con promedio de dos hecshytaacutereas) donde se emplea la mayoriacutea de la poblacioacuten en cultivo cosecha transporte y empaque del fruto Esto es diametralmente diferente de las granshydes plantaciones de Centroameacuterica y Sudameacuterica propiedad de las grandes multinacionales de los Estados Unidos que utilizan sistemas de producshycioacuten y transporte altamente mecanizados y mano de obra barata En las Islas Windward en contraste el sistema de transporte consiste en pequeshyntildeos vehiacuteculos tirados por animales en las laderas montantildeosas La industria ha sido castigada por huracanes sequiacuteas y plagas y empieza a recuperarse despueacutes de caer a sus niveles maacutes bajos en 20015 Como el banano el azuacuteshycar es un producto de exportacioacuten muy importante para muchos paiacuteses del Caricom (Trinidad y Tabago Jamaica Belice San Cristoacutebal y Nieves Barshybados Guyana y Suriname) por su generacioacuten de empleo y su alto contenishydo de insumos locales lo cual incrementa la red de ganancias en moneda extranjera La industria azucarera tiene tambieacuten sus raiacuteces en el sistema de plantacioacuten colonial que modificoacute totalmente las caracteriacutesticas sociocultu- rales del Caribe a raiacutez del comercio de esclavos de Aacutefrica el sistema de enshyganche de personas de la India y la importacioacuten de trabajadores chinos y blancos La poblacioacuten aborigen fue diezmada durante la primera ola de expansioacuten europea Igual que el banano la exportacioacuten azucarera estaacute ahoshyra amenazada por litigios presentados ante la om c y por la liberalizacioacuten de importaciones que ha erosionado las tarifas preferentes

La mayoriacutea de las exportaciones de estos paiacuteses estaacute atada a los precios fijados intemacionalmente Eacuteste es el caso de casi todos los productos agriacutecoshylas la bauxita el petroacuteleo y sus derivados Los productos agriacutecolas son exshyportados a mercados preferentes de Europa en el marco de los acuerdos de LOMECotonou y la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ice) Tambieacuten el Acuershydo Caribe-Canadaacute (Caribean) garantiza arreglos especiales con los Estados Unidos y Canadaacute Los paiacuteses del Caricom nunca han competido abiertashymente en el mercado internacional pues pasaron del sistema colonial a los acuerdos preferenciales La ola de liberalizacioacuten comercial mundial ha eroshysionado los mercados preferentes y mermado las economiacuteas del Caricom Una caracteriacutestica distintiva de las economiacuteas pequentildeas es que un cambio negativo de un acuerdo comercial puede provocar la caiacuteda de un sector liacuteder y derrumbar inmediatamente toda la economiacutea En 2001 los paiacuteses

5 The Economist Intelligence Unit (2002) p 47


miembros de la Organizacioacuten de Estados del Caribe Oriental ( o e c o ) tuvieshyron un crecimiento negativo de 2 a nivel agregado reflejando la contracshycioacuten de los sectores maacutes importantes es decir el banano y el turismo (c e p a l 2 0 0 2 a)

La especializacioacuten en la produccioacuten de commodities ha provocado rigishydez estructural en estas economiacuteas dado que se registran pocos eslabones hacia atraacutes y hacia delante en sus sistemas de produccioacuten asiacute como poco valor agregado al final de la cadena El sector manufacturero de estas ecoshynomiacuteas con excepcioacuten de Trinidad y Tabago ademaacutes de ser muy baacutesico y peshyquentildeo depende altamente del ensamblaje final En la misma Trinidad y Tashybago a pesar de la larga historia de su industria petrolera no ha podido ascender en la escala productiva hasta llegar a producir bienes como plaacutesshyticos que generan un alto valor agregado Los negocios de la regioacuten tieshynen gran aversioacuten al riesgo y su inversioacuten en investigacioacuten y desarrollo es miacutenima o inexistente en la mayoriacutea de los casos La actividad econoacutemica maacutes bien se concentra en el comercio ya que la mayoriacutea de los artiacuteculos de consumo se importan al igual que los bienes de capital y los insumos de produccioacuten

La inversioacuten extranjera que no ha ido al sector minero aprovechando el acceso preferente creado por la ice se ha dirigido al sector de confeccioacuten y al ensamble de productos electroacutenicos para exportacioacuten Sin embargo a raiacutez del Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte ( t l c a n ) estas inshyversiones han emigrado a Meacutexico provocando caiacutedas importantes de divishysas en Jamaica y Santa Luciacutea Asiacute las exportaciones de ropa de Jamaica se desplomaron durante la segunda mitad de los noventa despueacutes de haber crecido de 388 millones de doacutelares en 1993 a 537 millones en 1995 declinashyron a 268 millones en 20006 De hecho la industria de la confeccioacuten de Jashymaica en las zonas de procesamiento de exportaciones sucumbioacute ante el t l c a n En Santa Luciacutea por ejemplo soacutelo queda un nuacutemero reducido de empresas que producen componentes eleacutectricos para exportacioacuten a los Esshytados Unidos y el Reino Unido

Hay una dependencia cada vez mayor de estas economiacuteas respecto de la industria del turismo para compensar el declive de la produccioacuten del banano y el azuacutecar El turismo sin embargo tambieacuten es vulnerable ya que su desempentildeo depende del crecimiento de Europa y Norteameacuterica de donshyde proceden los turistas La desaceleracioacuten de estas economiacuteas en 2001 deshy

6 c e p a l (2003) p 339


terioroacute las condiciones m acroeconoacutem icas de las Bahamas y otros destishynos del Caribe situacioacuten que se agravoacute por los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 contra los Estados Unidos En las Bahamas por ejemshyplo maacutes de 40 de los empleados del sector se quedaron sin empleo la semana posterior al 11 de septiembre7 Las visitas turiacutesticas cayeron 04 en el uacuteltimo trimestre de ese antildeo despueacutes de haberse expandido 155 el antildeo precedente

Los servicios financieros off-shore de las Bahamas han tenido mucho eacutexito desde principios de la deacutecada de 1960 de modo que otros paiacuteses del Caricom han tratado de imitar el modelo Sin embargo la campantildea ldquoComshypetencia fiscal dantildeinardquo por parte de la o c d e contra los paraiacutesos fiscales y su lista negra de la mayoriacutea de los paiacuteses del Caricom han debilitado esta alternativa Los requisitos de la o c d e y maacutes recientemente los de la Ley Patrioacutetica de los Estados Unidos han hecho maacutes costosa esta viacutea debido a la cantidad de medidas de seguridad que hay que introducir

La alta dependencia del comercio exterior significa dependencia de dishyvisas generadas por las exportaciones para garantizar el abasto de artiacuteculos de consumo importados lo cual crea una vulnerabilidad extrema en mateshyria de seguridad alimentaria Las divisas provienen baacutesicamente de com shymodities cuyo precio es fijado externamente en un mercado declinante e inestable o del turismo igualmente inestable como lo muestra el cuadro vii El deterioro de los teacuterminos del intercambio y el deacuteficit en la balanza de pagos son una constante en la mayoriacutea de las economiacuteas pequentildeas de la regioacuten (veacutease el cuadro vii) La excepcioacuten es Trinidad y Tabago que se ha beneficiado del aumento del precio del petroacuteleo crudo resultante de la inesshytabilidad poliacutetica en Medio Oriente La alta dependencia de recursos extershynos para financiar necesidades de desarrollo se traduce en una elevada deushyda externa que en Belice por ejemplo equivale a 655 del pib

La estrecha base tributaria producto de la limitada actividad econoacutemica ha obligado a casi todos los gobiernos del Caricom a depender cada vez maacutes de los ingresos por concepto de aranceles Pero estos ingresos se han visto fuertemente mermados por la liberalizacioacuten del comercio el efecto desestishymulante de las importaciones y la entrada en vigor del arancel externo comuacuten dentro del Mercado Comuacuten Asiacute en Belice 37 del ingreso gubershynamental provino de aranceles en 20028 y en las Bahamas 434 mostranshydo de todas formas una contraccioacuten significativa respecto del antildeo anterior

7 Central Bank of the Bahamas (2001 pp 6-7)8 Banco Central de Belice (s f)


Otra caracteriacutestica esencial de las economiacuteas del Caricom es el pequentildeo tamantildeo de las empresas por lo que su impacto en el comercio internacioshynal es praacutecticamente nulo El liacutemite de los mercados impone liacutemites al creshycimiento de las firmas Para comprender este aspecto consideacuterese por ejemshyplo el caso de la avicultura que es la segunda agroindustria maacutes importante del Caricom Si toda la produccioacuten de la regioacuten se concentrara en una sola empresa su produccioacuten equivaldriacutea a la de soacutelo una de las grandes empreshysas aviacutecolas de los Estados Unidos Tysonrsquos Food la mayor empresa esshytadunidense en el Aacuterea de Libre Comercio de las Ameacutericas ( a l c a ) y en el mundo que al menos opera en cinco estados del a lc a es 50 veces mayor que la empresa maacutes grande del Caricom9

La falta de refinamiento de los consumidores y su limitado poder de compra desalientan la innovacioacuten y la mejoriacutea tanto de la calidad como de la variedad de bienes y servicios Los estratos sociales maacutes altos con mayor informacioacuten y poder de compra prefieren adquirir productos maacutes exclusishyvos en el extranjero El tamantildeo del mercado restringe el nuacutemero de empreshysas que pueden acomodarse y competir Precisamente los bancos en el Cashyricom encuentran un liacutemite por el reducido nuacutemero de clientes y la falta de tecnologiacutea de vanguardia en los servicios Los usuarios bancarios de Santa Luciacutea y San Vicente y las Granadinas rehuacutesan usar cajeros automaacuteticos y prefieren ir a la ventanilla No existe costumbre de usar tarjetas de creacutedito Estos obstaacuteculos inhiben la introduccioacuten de nuevos servicios bancarios

La econom iacutea interna sigue operando bajo un esquema de capitales arraigado desde la eacutepoca colonial Los sectores de importacioacuten y distribushycioacuten continuacutean en manos de unas cuantas familias que histoacutericamente han predominado en la economiacutea local Con excepcioacuten de San Vicente y las Grashynadinas en todos los paiacuteses de la regioacuten la riqueza se concentra en los desshycendientes de la clase terrateniente en las Bahamas en los Bay Street Boys En Santa Luciacutea por ejemplo un solo miembro de la ldquovieja aristocraciardquo controla los supermercados el comercio mariacutetimo (con socios en Puerto Rico) y la navegacioacuten turiacutestica tiene acciones en agencias de viajes y ahora posee un club de venta al mayoreo10 Este tipo de estructura empresarial es comuacuten en la regioacuten

En las Bahamas las familias blancas han controlado histoacutericamente la economiacutea con una poliacutetica de discriminacioacuten racial parecida a la del sur de los Estados Unidos en la deacutecada de 1960 La raza negra privada de sus dere-

9 Robert Best director ejecutivo de la Asociacioacuten Agriacutecola Caribentildea (entrevista)10 Informacioacuten obtenida por entrevistas en Santa Luciacutea


chos y del acceso a la educacioacuten ha sido marginada en todos los sentidos Esta estructura empresarial es auacuten evidente con un pequentildeo nuacutemero de fashymilias que poseen los negocios claves de la economiacutea Es importante resaltar que estas sociedades se encuentran divididas por la situacioacuten racial siendo la raza negra la poblacioacuten de mayor pobreza mientras que la raza blanca o casi blanca constituye la poblacioacuten de mayores privilegios Mientras que en Trinidad y Tabago ha habido cierta redistribucioacuten de riqueza los grandes beneficiados son algunas familias sirio-libanesas e indias La masa pobre sigue estando formada por africanos e indocaribentildeos

Las empresas del Caricom son en su mayoriacutea de propiedad familiar tecnoloacutegicam ente atrasadas ineficientes e inflexibles y enfrentan flujos asimeacutetricos de informacioacuten Pese a los inminentes cambios anunciados por el Acuerdo de Libre Comercio de las Ameacutericas ( a l c a ) y nuevas medidas de liberalizacioacuten comercial de la o c d e la mayoriacutea de las empresas han adoptashydo la visioacuten paternalista confiadas en que sus gobiernos las protegeraacuten Tal visioacuten miope emana de la estructura familiar y de la renuencia a cambiar intercambiar informacioacuten y contratar personal extranjero para modernizar los negocios y mejorar la calidad de sus productos y servicios Los recursos humanos calificados son escasos principalmente por la fuga de cerebros hacia los Estados Unidos La capacidad en tecnologiacutea de la informacioacuten es baja y los sistemas burocraacuteticos arcaicos

El bajo nivel de ahorro se explica en parte por el bajo ingreso y la fuga de capitales ante la inestabilidad de los tipos de cambio depreciacioacuten de la moneda y convertibilidad limitada Trinidad y Tabago Jamaica Guyana y Suriname tienen tipo de cambio flotante pero otros lo tienen fijo La invershysioacuten extranjera es fomentada con incentivos generosos en materia de imshypuestos exenciones aduaneras y provisioacuten de infraestructura entre otros El turismo estaacute dominado por capital extranjero excepto en Jamaica y San Vicente y las Granadinas En el primero de estos paiacuteses han surgido emshypresarios locales exitosos mientras que en el segundo la actividad es auacuten incipiente

Salvo estos dos paiacuteses en los demaacutes el capital extranjero domina los principales sectores de la economiacutea En Belice capitales extranjeros controshylan la piscicultura la agricultura de exportacioacuten y el turismo en Santa Lushyciacutea poseen alrededor de dos terceras partes de los cuartos de hotel y domishynan este sector a pesar de que soacutelo 12 de los 100 hoteles de la isla estaacuten en sus manos En Trinidad y Tabago controlan los sectores petrolero y petroquiacute- mico aunque la refineriacutea es propiedad del Estado desde 1986 cuando a


raiacutez de la caiacuteda del precio del petroacuteleo y el desaliento de la propietaria Texashyco el gobierno absorbioacute esta empresa

La rigidez estructural de las economiacuteas hace costoso el ajuste Simpleshymente no hay flexibilidad para cambiar de un modo de produccioacuten a otro por la escasez de recursos humanos calificados la informacioacuten asimeacutetrica y la falta de conocim iento tecnoloacutegico y de capital Debido a su estrecha base fiscal los gobiernos no pueden asumir el costo social del ajuste La poshybreza la delincuencia y la drogadiccioacuten son notorias en estos paiacuteses Las economiacuteas desarrolladas financian los programas de ajuste a traveacutes de proshygramas de apoyo social capacitacioacuten y preacutestamos con tasas de intereacutes subshysidiadas para inversioacuten en nuevas aacutereas La regioacuten del Caricom ha sido utishylizada por el narcotraacutefico como punto de transbordo lo cual ha servido de amortiguamiento de los problemas econoacutemicos pero ha provocado destrucshycioacuten humana crimen violencia e inestabilidad social Asimismo la desinshytegracioacuten social conduce a la inestabilidad poliacutetica de los gobiernos

La fragilidad econoacutemica de los paiacuteses aumenta debido a que la regioacuten del Caricom estaacute expuesta continuamente a desastres naturales como cicloshynes y actividad volcaacutenica Aunque no forma parte de este estudio vale la pena mencionar el caso de Montserrat donde la infraestructura y la econoshymiacutea han sido destruidas varias veces por erupciones volcaacutenicas y casi todas las islas han sido devastadas por ciclones Belice fue azotado por el hurashycaacuten Iris en octubre de 2001 que dantildeoacute los proacutesperos cultivos de ciacutetricos e hizo disminuir la produccioacuten de 7 millones de cajas en 2000-2001 a 53 mishyllones en 2001-2002 Seguacuten la Asociacioacuten de Citricultores la recuperacioacuten tomariacutea dos antildeos La industria del banano se paralizoacute de octubre de 2001 a abril de 200211 Los ingresos por exportaciones cayeron de 295 millones de doacutelares en 2000 a 275 millones en 200112

En septiembre de 2002 Santa Luciacutea y San Vicente y las Granadinas fueron azotadas por la tormenta Lili que causoacute una draacutestica caiacuteda de la exportacioacuten de banano Entre 30 y 40 de las plantas en San Vicente fueshyron destruidas mientras que entre 40 y 80 desaparecieron en Santa Lushyciacutea La resultante disminucioacuten de las exportaciones disparoacute los costos incluyendo fletes contratados y no usados y afectoacute negativamente la competitividad y las ganancias13 La infraestructura turiacutestica de las islas resulta dantildeada cada antildeo provocando la contraccioacuten del flujo turiacutestico y de la eco-

11 The Economist Intelligence Unit (2002) p 3612 Banco Central de Belice (s f)13 The Economist Intelligence Unit (2002) pp 46-48


nomiacutea en general Reparar los dantildeos causados por el huracaacuten Floyd a la infraestructura de las Bahamas en 1999 costoacute al gobierno 855 millones de doacutelares14 La vulnerabilidad a los desastres naturales perjudica tambieacuten el financiamiento de los negocios agriacutecolas pues los bancos imponen tasas de intereacutes y de reaseguro muy elevadas por el alto riesgo que representan lo cual tambieacuten perjudica la competitividad de este sector

La peculiaridad de las economiacuteas del Caricom proviene de una combishynacioacuten de factores y de la falta de un ambiente de apoyo que amortiguumle su fragilidad En los Estados Unidos cuando alguacuten estado es devastado por un fenoacutemeno natural el gobierno federal interviene en la reconstruccioacuten y apoya a los afectados hasta que la normalidad regresa Si alguna fuente de trabajo importante resulta afectada el gobierno provee un seguro de desshyempleo a los afectados y posteriormente los reubica en otros sectores Los paiacuteses del Caricom carecen de estos mecanismos y dependen de la ayuda internacional Cuando un sector econoacutemico se derrumba la gente se queda a la deriva y se hunde en una pobreza mayor de ahiacute la necesidad de geneshyrar proteccioacuten especial a los sectores que dan empleo y contribuyen a la seshyguridad alimentaria

Un buen ejemplo es Belice paiacutes relativamente autosuficiente en alishymentos produce fruta verduras maiacutez arroz frijol carne de res y de puershyco pollo huevo leche pescado y mariscos suficientes para su poblacioacuten Si las fronteras se abrieran a la importacioacuten de productos subsidiados de la Unioacuten Europea y los Estados Unidos la produccioacuten agropecuaria del paiacutes se derrumbariacutea Alrededor de 50 de la poblacioacuten vive en el campo y deshypende de la agricultura La apertura provocariacutea desempleo masivo migrashycioacuten a las ciudades mdashdonde no hay puestos de trabajomdash maacutes pobreza y delincuencia formacioacuten de cinturones de miseria y finalmente hambruna pues no habriacutea suficientes divisas para pagar alimentos importados Ante este panorama la exigencia de Gal de que los objetivos sociales no deben influir en la formulacioacuten de las poliacuteticas de competencia resulta totalmente inaceptable para las economiacuteas del Caricom El ejemplo de Belice muestra claramente que las imperfecciones del mercado internacional deben ser consideradas en la formulacioacuten de la poliacutetica de competencia en las econoshymiacuteas pequentildeas abiertas

El rasgo fundamental de las economiacuteas pequentildeas y vulnerables es que la caiacuteda del precio de un solo producto un desastre natural la competencia

14 Cifra obtenida de la Insurance Supervisor Office of the Bahamas No incluye los costos de reparacioacuten de propiedades privadas


excesiva de las im p o rtac io n es y la in cap ac id ad p a ra re sa rc ir d antildeos tien en efecto in m ed ia to y d u ra d e ro en el co n ju n to de la econom iacutea y la sociedad

Gal ad u ce que C an ad aacute y A u stra lia c u e n ta n con p eq u entilde o s nuacute cleo s de pob lacioacuten d ispersos en g randes aacute reas geograacuteficas pero reu n id o s en varios cen tros u rb an o s con u n a in d u stria ca rac te rizad a p o r es tru c tu ras de m ercashydo co n cen trad as Tales a rg u m en to s d iluyen el sign ificado de ldquoeconom iacuteas p eq u entilde asrdquo y to rn a n in uacute til el concep to p a ra las negociaciones com erciales in ternacionales de los paiacuteses del C aricom y algunas islas del Paciacutefico El cuashydro vi2 p re sen ta algunas estad iacutesticas de las econom iacuteas de C anadaacute Israel y S in g ap u r p a ra co m p ararlas con las del cu ad ro v ii Las d ife ren c ias de ta shym antildeo p ro d u cc ioacute n y flexibilidad son p a ten tes La in d u s tr ia de Israel es de a lta tecnologiacutea tam bieacuten las de C anadaacute y A ustralia aunque en m en o r grado Sus respectivos p ib tam antilde o de poblacioacuten recu rsos n a tu ra les y elastic idad de exportaciones son tan superiores a los de las econom iacuteas del C aricom que la fu tilidad de la com paracioacuten re su lta evidente Desde cualqu ier paraacutem etro las econom iacuteas del C aricom son pequentildeas y vulnerables p o r lo que m erecen tra tam ien to especial p a ra p ropoacutesito s de desarro llo incluyendo la g a ran tiacutea de supervivencia de sus poblaciones

Q ueda claro que los paiacuteses del C aricom son fraacutegiles y vu lnerab les ecoshynoacutem ica social y poliacuteticam ente y que esto es resu ltado d irecto del tam antilde o y la n a tu ra leza de la in tegracioacuten de sus econom iacuteas al m ercado m undial Son econom iacuteas p ro d u c to ras de m aterias p rim as que o peran en u n m ercado cashyd a vez m aacutes deprim ido sujetas a p recios fijados en el m ercado in ternacional y p roveedoras de servicios (tu riacutesticos y b an ca off-shore) que son igualm ente fraacutegiles y sensibles a choques externos E l ingreso lim itado de sus pequentildeas pob laciones crea u n a escasez lim itada lo cual d e te rm in a m ercados y em shypresas pequentildeos y altos costos D ependientes casi to ta lm en te del com ercio ex terio r p a ra cu b rir sus necesidades de consum o in terno estas econom iacuteas so n m a ltra ta d a s p o r las m aacutes leves o sc ilac io n es de la eco n o m iacutea m u n d ia l Sus escasos recursos n a tu ra les y h um anos ofrecen pocas opciones de d ivershysificacioacuten lo cual se vuelve m aacutes p rob lem aacutetico p o r la rigidez estruc tu ral Su exp o sic ioacute n a d esa s tre s n a tu ra le s a u m e n ta su v u ln e ra b ilid ad p o r la re c u shyrre n te d es tru c c ioacute n de cu ltivos e in fra e s tru c tu ra que p rovocan cau san d o severas contracciones econoacutem icas La au tosuficiencia a lim en taria en la re shyg ioacuten estaacute en riesgo p rin c ip a lm en te p o r los desastres n a tu ra les y la re s tr ic shycioacuten del tipo de cam bio p a ra a d q u irir b ienes en el m ercado in ternacional Sus fraacutegiles ecosistem as estaacuten ah o ra am enazados p o r el au m en to del nivel del mar Es indudab le que estas econom iacuteas son de hecho u n m icrocosm os

C u a d r o v i 2 Perfiles de Canadaacute Israel y Singapur

Canadaacute Israel Singapur

S u p e r fic ie (k m 2) 9 2 2 0 2 7 0 2 0 3 3 0 6 8 2 7

P o b la c ioacute n 3 1 9 0 2 2 6 8 6 0 2 9 529 4 4 5 2 732

R e cu rso s

p r in c ip a le s M in era l n a tu ra l M in era l n a tu ra l M a rin o s p u er to s

p r o fu n d o s

S e c to r e s

p r in c ip a le s

E q u ip o d e tra n sp o rte

in d u str ia q u iacutem ic a

m in e ro -m e ta luacute rg ic a

a lim e n ta r ia m a d erera

y p a p e l

In d u str ia d e a lta

te c n o lo g iacutea m a d erera

y p a p e l p o ta sa y

fo s fa to s

In d u str ia

e le c tr oacute n ic a

q u iacutem ic a eq u ip o

d e p e r fo r a c ioacute n y

r e f in a c ioacute n

p etro lera

se r v ic io s

f in a n c ie r o s

PIB

(m illo n e s de

d oacute la res)

9 2 3 0 0 0 122 0 0 0 106 3 0 0

Im p o r ta c io n e s

( p ib )

2 5 2 4 3 1091

B a la n z a

c o m e r c ia l

+31 5 0 0 m illo n e s - 2 8 0 0 m illo n e s +6 0 0 0 m illo n e s

D e u d a ex tern a 1 9 0 0

(m illo n e s d e d oacute la res)

42 8 0 0 8 3 0 0

D e se m p le o () 7 6 10 4 4 7

F u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (c e p a l) sobre la base de inshyformacioacuten de la Agencia Central de Inteligencia The World Faciacute Book 2002


de todos los p rob lem as de los paiacuteses en desarrollo y regiones aisladas de los paiacuteses desarro llados A d iferenc ia de o tras econom iacuteas que en fren tan a lgushynos de estos problem as las del C aricom los p adecen de m an era co n cen tra shyd a con p o cas p o sib ilid ad es de su p e ra rlo s p o r el ta m a ntilde o lim itad o de sus m ercados y la fa lta de recursos

Las eco n o m iacuteas p eq u entilde as a b ie r ta s en d esa rro llo p u ed e n se r d efin idas com o aquellas con recursos hum anos financieros y na tu ra les escasos con m ercad o s p eq u entilde o s que re s tr in g e n la c a n tid a d de negocios la esca la de p roduccioacuten y las opciones de desarrollo y en las que la re tencioacuten de cap ita l estaacute obstacu lizada p o r su insercioacuten en la econom iacutea m und ial en u n bajo n ishyvel en la cadena de valor global lo que las coloca en situacioacuten de vu lnerab ishylidad extrem a

Apertura y co m p e titiv id a d de los m ercados

Barreras a las im portaciones

Las B aham as Jam aica y Trinidad y Tabago son econom iacuteas m uy abiertas con pocas b arre ras a la im portacioacuten los uacute ltim os dos paiacuteses y n inguacuten tipo de b a shyrre ra s el p rim ero salvo aranceles aduaneros Todos los paiacuteses del C aricom h an ad o p tad o el esquem a de a ran ce l co m uacute n ex terno con u n a ta sa de 20 de derechos aduaneros con exenciones cuando se consideran necesarias

T rinidad y Tabago y Jam aica e lim inaron sus b arre ras al com ercio bajo el P ro g ram a de Ajuste E s tru c tu ra l del F ondo M onetario In te rn ac io n a l y el Banco M undial Asiacute se derogaron la lista de im portaciones negativas el tim shyb re adu an ero y los regiacutem enes de contro l de cam bios p a ra estab lecer en su lugar leyes a n tid u m p in g y m edidas com pensatorias S in em bargo T rinidad y Tabago re tuvo restricc io n es a las im p o rtac io n es de p ro d u c to s aviacutecolas y azuacutecar m ediante la aplicacioacuten de aranceles altos Las B aham as no tienen resshytricciones a las im portaciones salvo en el caso de bienes puacuteblicos (por ejem shyplo a rm am en to m ilita r p a ra la seguridad nacional)

La situ ac ioacute n en Belice S an ta L uciacutea y S an V icente y las G ran ad in as es diferente A p esa r de que estos paiacuteses ap lican los postu lados del arance l coshym uacute n externo para le lam en te ca rgan o tro tipo de restricciones a las im p o rta shyciones Belice estab lece cu o tas de im p o rtac ioacute n (incluyendo licencias a 27 artiacutecu los) y aranceles con objeto de p ro teger los b ienes y servicios n ac io n ashyles y fo m en ta r el p ro ceso de su s titu c ioacute n de im p o rtac io n es Seis a rtiacutecu lo s proven ien tes de la p ro p ia reg ioacuten del C aricom req u ie ren licencia de im p o rshy

354 EV A LU A C IOacute N D E LA RELEV A N C IA D E LAS L E Y E S

tac ioacute n previa Se o to rg an perm isos de im p o rtac ioacute n p a ra p ro d u c to s agriacutecoshylas com o arroz fru ta verdu ras y frijol en caso de que no exista p roduccioacuten local o haya insuficien te oferta La p roduccioacuten de m uchos de estos p ro d u cshytos p a rtic u la rm en te fru ta s y v erdu ras es estac ional O tros p ro d u c to s su shyjetos a licencia com piten d irec tam en te con los p ro d u c to s locales o b ien son sustitu tos E n general las licencias a la im p o rtac ioacute n se ap lican con m ayor rigu rosidad cuando estaacute en juego la subsistencia de los p roduc to res nac io shynales y en m en o r g rado cu an d o la p ro d u cc ioacute n local g enera u n valo r ag reshygado m arginal com o el papel san itario Los b ienes de cap ita l p ag an u n a ta shysa m aacutexim a de 5 o b ien estaacuten exentos A lim entos p rocesados y leche p a ra infan tes p ro d u c to s farm aceacuteu ticos estufas y refrigerados p agan tasas m uy bajas E n cam bio a rtiacutecu lo s de lujo y licores p ag an h a s ta 50 de arance l P or o tra parte respecto de harin a pastas galletas cigarrillos agua em boshyte llad a llan ta s y a r tiacutec u lo s p a ra el h o g a r com o el c lo ro si b ien ex iste u n esquem a im positivo eacuteste no se aplica

De acuerdo con el artiacutecu lo 56 del T ratado del C aricom (tra tam ien to esshyp ec ia l a los p a iacuteses m iem b ro s m en o s d esa rro llad o s) S an ta L uciacutea S an Vishycente y las G ranad inas y Belice im ponen cuo tas a la im p o rtac ioacute n de d e te rshym in ad o s p ro d u c to s de o tro s pa iacuteses socios A dem aacutes del a ran ce l co m uacute n externo los dos p rim ero s co b ran 4 p o r servicios aduaneros S an ta Luciacutea ap lica u n im puesto am bien ta l de 15 sobre el valor declarado en el puerto de destino (p recio c i f ) de to d as las im p o rtac io n es ad em aacutes de cu o tas a la carne de cerdo y p roduc tos aviacutecolas y requisitos san ita rio s y fitosan itarios a p roduc tos anim ales vegetales y pesticidas S an V icente y las G ranad inas cobra u n im puesto al consum o y exige licencia a p roduc tos agriacutecolas y m a shyn u fac tu rad o s p roven ien tes de paiacuteses no m iem bros requ ie re p erm iso p a ra im p o rta r an im ales vivos p lan tas sem illas com erciales pestic idas faacute rm ashycos arm as m uniciones y explosivos p roh iacutebe las m otos y los esquiacutees acu aacuteshyticos p o r razones am bientales La legislacioacuten antidum ping de am bos paiacuteses (1964) es an ticu ad a y requ iere actualizacioacuten

Belice y S an V icente y las G ranad inas e jercen con tro l de precios sobre 19 p roductos baacutesicos p a ra p ro teccioacuten del consum idor p erm iten siem pre la recu p erac ioacute n de costos de m odo que el con tro l se ap lica sob re el m argen de g an an cia B elice elevoacute en 2001 el p rec io del a z uacute c a r p a ra ap o y a r a los p roductores del endulzante

F u era de estas restricc io n es las econom iacuteas son m uy ab iertas La p ro shyporcioacuten de com ercio ex terior respecto del pib es de 75 en S an ta Luciacutea 58 en San Vicente y m aacutes de 90 en Belice S in em bargo todas las econom iacuteas


tien en u n sec to r no com ercializab le m uy grande D ada su dependencia de los artiacutecu lo s de consum o foraacuteneos la m ay o r p a r te del com ercio local g ira en to rn o a im p o rtac io n es d is tr ib u c ioacute n y m en u d eo Los negocios locales su fren p o r las com pras d irec tas de los co nsum idores en el ex tran jero Los consum idores de las B aham as acu d en a F lorida a co m p ra r y h ace r u so de servicios m eacutedicos los de Belice a M eacutexico y G uatem ala p o r m otivos sim ilashyres au n q u e no ta n to com o los de las B aham as E l re s to de los p a iacuteses del C aricom en fren ta el m ism o p ro b lem a au n q u e en g rado m enor deb ido al consum o fo raacuteneo de las perso n as afluentes G ran variedad de artiacutecu los in shyg resa viacutea im p o rtac io n es p a ra le la s (co n trab an d o ) p o r enviacuteos de p a rie n te s inm igran tes desde los E stados U nidos y C anadaacute y u n a p arte va al com ercio inform al

Barreras a la inversioacuten extranjera directa

La inversioacuten ex tran jera d irec ta ( ie d ) es bienvenida en general en todos los paiacuteses del C aricom excepto en algunos sectores estrateacutegicos Las restriccio shynes en las deacutecadas de los antildeos se ten ta y o ch en ta h an sido e lim in ad as casi p o r com ple to H oy d iacutea el c rec im ien to y el em pleo de la re g ioacute n d ep en d en fuertem ente de la ie d debido a la insuficiencia de ah o rro in terno Las es tra shytegias de desarro llo estaacuten basad as en el tu rism o la m in eriacutea y los energeacutetishycos cuya in fraestru c tu ra y operacioacuten son m uy costosas p a ra los inversionisshytas locales P ara a tra e r al cap ita l ex tran jero se ofrecen generosos incentivos de in fraestru c tu ra y fiscales en tre otros

Asiacute los inversion istas ex tran jeros co n tro lan los ho teles m aacutes g randes y la m ayoriacutea de las explotaciones m ineras petro leras y petroqu iacutem icas E n las B aham as el crecim ien to de la activ idad econoacutem ica depende sobre todo de la ie d y al no h ab e r b a rre ra s sign ificativas a eacutes ta los p rin c ip a le s sec to res de la econom iacutea tu rism o y servicios financieros se en c u en tran d om inados p o r inversionistas extranjeros Jam aica es u n a excepcioacuten pues la poblacioacuten nacional h a logrado m an ten e r su p redom in io en g ran p arte del sec to r tu riacutes shytico y tam bieacuten h a pod ido invertir in trarreg ionalm ente

Las cu a tro econom iacuteas m aacutes pequentildeas reservan p a ra los p roduc to res n a shycionales los siguientes sectores com ercio al m ayoreo y m enudeo ad m in isshytrac ioacute n de b ienes raiacuteces d iarios y revistas pub licidad y re laciones puacuteblicas clubes no ctu rn o s y re s tau ran tes (excepto re s tau ran tes gourmet y eacutetn icos asiacute com o los de ho te les y com plejos tu riacutes tic o s) em p re sas de c o n s tru c c ioacute n


(excepto cuando se requ iere experiencia in ternacional) tran sp o rte puacuteblico y tu riacutestico pequentildeas casas de hospedaje operacioacuten de servicios tu riacutes ticos y p re s tac ioacute n de servicios perso n ales (ta lleres m ecaacuten icos p e lu q u eriacuteas servishycios de ja rd in e riacutea y lavanderiacutea y otros)

E xisten c iertas d iferencias Asiacute los servicios de seguridad de las B ahashym as estaacuten asignados exclusivam ente a los nacionales no asiacute en T rin idad y Tabago Belice se reserva el cultivo de la cantilde a de azuacutecar m a n u fa c tu ra de souvenirs ap icu ltu ra y contabilidad S an ta Luciacutea lo hace con la p roduccioacuten agriacuteco la a rte san iacutea s fab ricac ioacute n de m ueb les b eb id as re fre scan te s p a n y pastas No obstan te la inversioacuten ex tran jera dom in a estos m ercados porque co n tro la los sec to res p rin c ip a le s de la econom iacutea C om o se m en c io n oacute con an te r io rid a d a lre d e d o r de 70 del pib de las B ah am as es g en e rad o p o r inversioacuten ex tran jera E n S an ta Luciacutea la ie d equivalioacute a u n terc io de los flushyjos financieros y a a lrededor de 49 del pib en 2001

E n Belice el flujo an u a l de la ie d osciloacute en tre 12 y 20 m illones de doacute lashyres en el lapso de 1990 a 1998 E n tre 1999 y 2001 la ie d se elevoacute a tra iacuted a p o r la p rivatizacioacuten de las em presas de electricidad y agua Pero los sectores en los que h a conflu ido m ayor can tidad de ie d desde 1990 h an sido el agriacutecola (ciacutetricos b an an o y papaya p rincipalm ente) cam aro n icu ltu ra y tu rism o La p en e trac ioacute n de la IED en T rin idad y Tabago h a sido significativa H ay 152 em p resas ex tran je ras 42 en el sec to r en e rg eacute tico y el re s to en servicios m an u fa c tu ras d is tr ib u c ioacute n y com ercio al m en u d eo La m ay o riacutea de estas em presas tienen u n a posicioacuten dom inan te en el m ercado donde operan Tal es el caso de la m antequ illa m argarina leche chocolate teacute cafeacute p a s ta de d ientes p roductos farm aceacuteuticos detergentes y sim ilares Tam bieacuten hay p eshyn e trac ioacute n p ro fu n d a de u n as 60 em presas ex tran jeras en servicios puacuteblicos tran sp o rte servicios financieros m ensajeriacutea servicios p rofesionales co n shytro l de plagas seguridad y com ida raacutep ida

Los arreglos inequitativos a favor de los inversion istas ex tran jeros es u n a sp ec to c o n s tan te en la reg ioacuten El caso m aacutes ex trem o h a sido el A cuerdo H aw ksbill C reek m ed ian te el que se estab lecioacute F reep o rt en las B aham as p raacutecticam en te com o feudo A hora hay en F reeport m onopolios legales cuyo esta tu to no p o d raacute ser cam biado sino h as ta 2054 salvo que dos terceras p a rshytes de los concesionarios acuerden o tra cosa

Los gobiernos de los paiacuteses del C aricom h an ab an d o n ad o la m ayoriacutea de sus ac tiv id ad es p ro d u c tiv a s d esde la d eacutecad a de los o c h e n ta d eb id o a los p ro g ram as de ajuste e s tru c tu ra l convenidos con las in stituciones financieshyras in ternacionales p a ra o b ten er d inero y a ten d e r la d eu d a externa La p r ishy


vatizacioacuten h a sign ificado en la m ay o riacutea de los casos tran sfe ren c ia de p ro shypiedades a inversion istas ex tran jeros a ra iacutez de que las necesidades de cap ishyta l exceden las posib ilidades de los inversion istas locales (que es la razoacute n p o r la que los g o b ie rn o s in v irtie ro n o rig in a lm en te ) La p riv a tiz a c ioacute n h a sido con trovertida po rque algunas em presas fueron vendidas pese a ser re shyd ituab les y generadoras de divisas o debido a las consecuencias socioecoshynoacutem icas de venderlas Un caso no to rio es el de las p lan tas de u rea y m etano en T rin idad y Tabago que eran a ltam en te eficientes y ren tab les

Las econom iacuteas del C aricom son en efecto pequentildeas econom iacuteas ab ie rshytas a ltam en te dependien tes del com ercio in ternacional el tu rism o y los sershyvicios financieros off-shore cuyos ingresos se d estin an a ad q u irir artiacutecu los de consum o en el m ercado in ternacional incluyendo a lim entos b ienes de capital y bienes interm edios Las excepciones son Trinidad y Tabago y Belice que reservan p a ra los nacionales la p roduccioacuten de algunos b ienes agriacutecolas (azuacutecar y av icu ltu ra el p rim ero y casi todo el sec to r el segundo) y m an u facshytu ras ligeras Existe tam b ieacuten u n sec to r no com ercializable p rincipa lm en te el de los serv ic ios locales d is tr ib u c ioacute n y m en u d eo t ra n sp o r te p uacute b lico y o tros servicios (agencias m ariacutetim as y de viajes) p ro d u c to s aviacutecolas y h a r ishyna E stos sectores es taacuten al m arg en de la com petencia ex tran jera b ien p o r m edidas p ro teccion istas o po rque no in teresan a los inversionistas

T em a s d e co m peten cia e n lo s pa iacuteses d e l Caricom

Los re su ltad o s de la p re sen te in v estig ac ioacute n su g ie ren que en estas eco n o shym iacuteas a p esa r de su ap e rtu ra y pequentildeez prevalecen conductas an ticom peshytitivas Existe p o r tan to la necesidad de leyes de com petencia E n la m ed ishyda en que las em presas b uscan la eficiencia m iacuten im a de escala se p roducen fuertes concen trac io n es deb ido al p equentildeo tam antilde o de los m ercados a u n shyque en es ta concen trac ioacute n tam b ieacuten pesa el con tro l que auacute n ejerce sobre la m ayoriacutea de los recu rso s la riq u eza h is toacute ricam en te co n cen trad a Com o las econom iacuteas son a ltam en te depend ien tes de las im portaciones y la p ro d u c shycioacuten estaacute o rien tad a a la exportacioacuten las aacutereas de concen trac ioacuten principales son las de im portacioacuten d istribucioacuten y com ercio al m enudeo Los consum idoshyres desean m aacutes com petencia en estos sectores no asiacute en o tros en que los p ro shyd u cto s locales son de m ay o r ca lid ad que los im p o rtad o s (com o los av iacutecoshylas) generan u n alto nuacutem ero de em pleos o son im portan tes p a ra la seguridad a lim en ta ria (Belice) Las em presas ex tran jeras do m in an las exportaciones


Evidencia de cartelizacioacuten

Se en co n traro n indicios de actividades de cartelizacioacuten en las asociaciones com erciales p rin c ip a lm en te en T rin idad y Tabago d o n d e la eco n o m iacutea es m aacutes g rande y com pleja Se detec toacute m an ip u lac ioacute n de p recios de p ro d u c to s con larga h istoria de cartelizacioacuten La m anipulacioacuten del precio de ciertas clashyses de p an p o r la A sociacioacuten de P anaderos fue dada a conocer p o r los d ia shyrios U na g ran em p resa p a n a d e ra h a m an ten id o a rtific ia lm en te b a jos los precios (depredacioacuten) p a ra ev itar que los d istribu ido res al m enudeo los au shym enten La A sociacioacuten de Navieros elevoacute las tarifas de m an iob ras pese a las pro testas de sus clientes Las em presas no tienen la conciencia de esta r h a shyciendo algo incorrecto po rque no hay u n a ley que p ro h iacuteb a la co lusioacuten y p o rshyque h an ac tuado asiacute desde siem pre

Los cinco p rin c ip a le s p ro d u c to re s av iacuteco las de T rin id ad y T abago a u shym en ta ro n 85 sus precios de enero a agosto de 2003 El gobierno tuvo que am enazarlos con a b rir el sec to r p a ra que reg resaran los precios al nivel ju s shyto Un exam en m aacutes deten ido reveloacute que m aacutes que m an ipu lac ioacuten de precios hubo conducta d ep red ad o ra de u n ac to r d om inan te responsab le de la salishyda de dos em presas del m ercado y de la inestab ilidad de los precios E n eneshyro de 2004 los tres p rincipa les im portadores de arroz incluyendo la em preshysa estata l N ational F lour Mills aco rd aro n elevar el precio del producto que se h ab iacutea estancado d u ran te ocho antildeos m ien tras que los costos h ab iacutean escashylado E n este caso hu b o tran sp a ren c ia to ta l y la m ed ida fue ju stificada p o r la falta de trad ic ioacute n de com petencia en estas econom iacuteas

De m an era in teresan te en S an ta Luciacutea S an V icente y las G ranad inas y las B aham as se consta toacute la firm e conviccioacuten de los entrev istados de que las em presas locales no se co luden p a ra au m en ta r precios La costum bre es seshygu ir al liacuteder Parece h ab e r en las em presas fam iliares u n esp iacuteritu de defensa feroz de su independencia Existe la idea de que ldquoasoc ia rse es com o ab o rshyd a r u n barco agu jereadordquo

Los negocian tes locales abo rrecen tam bieacuten la com petencia cerrada La com petencia de perro que com e p e rro rdquo (Dog eat dog) no es su estilo dicen E n su lugar afirm an los com petidores cultivan la am istad La poblacioacuten en genera l y los em p resa rio s son g rupos ta n p eq u entilde o s que los co m erc ian tes son am igos que h an crecido jun tos estaacuten em paren tados y desarro llan re la shyciones sociales en tre ellos La trad ic ioacuten de la com petencia es d iferen te a la de las econom iacuteas grandes Incluso en T rin idad y Tabago y Jam aica donde las re lac io n es soc ia les so n m aacutes im p erso n a le s los h o m b res de negocios

L a p r o te c c ioacute n le g a l d e la c o m p e te n c ia e n lo s p a iacutes e s d e l C a r ic o m e s r e c ie n te

J a m a ic a sa n c io n oacute u n a le y d e c o m p e te n c ia e n 199 3 y B a r b a d o s la p r o m u lg oacute e n

e n e r o d e 2 0 0 3 S a n V ic en te y la s G ra n a d in a s t ie n e n u n a p e r o n o h a n c r e a d o la

in s t itu c ioacute n en c a rg a d a d e su im p la n ta c ioacute n

E l c a p iacutetu lo v iii d e l T ratado d e C h a g u a ra m a s R e v isa d o q u e c re a e l m e r c a d o

c o m uacute n d e l C a r ico m (C a r ico m S in g le M ark et a n d E c o n o m y o c s m e ) d e te r m in a

la o b lig a c ioacute n d e p r o m u lg a r le y e s q u e p r o h iacuteb a n la s a lia n z a s a n t ic o m p e t it iv a s y el

a b u so d e la s p o s ic io n e s d o m in a n te s d e m e r c a d o a d e m aacute s d e e s ta b le c e r la s in s shy

t i t u c io n e s p a r a p o n e r la s e n m a r c h a E l tr a ta d o n o p r e v eacute la r e g u la c ioacute n d e la s

fu s io n e s

E n fe b r e r o d e 2 0 0 4 lo s p a iacutes e s d e la O r g a n iz a c ioacute n d e E s ta d o s d e l C a r ib e

O rien ta l (o e c o ) e m p e z a r o n a d e lib e r a r so b re u n p r o y e c to d e le y e n la m a ter ia

E n T rin id ad y T abago h a y u n p r o y e c to q u e e n b rev e se r aacute so m e tid o a l P a r la m en shy

to B e lic e G u y a n a y S u r in a m e e s taacute n e n e l p r o c e s o d e e la b o r a c ioacute n d e lo s su y o s

P ara la s B a h a m a s e s te p a so e s o p ta tiv o p o r q u e n o e s m ie m b r o d e l c s m e

E l T ratado d e C h a g u a ra m a s R e v isa d o ntilde ja ta m b ieacute n la o b lig a c ioacute n d e p r o m u lshy

g a r le y e s d e d e fe n s a d e l c o n s u m id o r y c re a r la s in s t i t u c io n e s n e c e s a r ia s p a ra

a p lic a r la ley L a C o m is ioacute n d e C o m e r c io J u s to (Fair Trading Commission) d e

B a r b a d o s h a c e n tr a liz a d o e n u n a so la in s t itu c ioacute n la r e g u la c ioacute n d e la s e m p r e sa s

d e se r v ic io s p uacute b lic o s la d e fe n sa d e l c o n su m id o r y la p r o te c c ioacute n d e la c o m p e te n shy

c ia La L ey d e C o m e rc io J u sto d e J a m a ic a in c lu y e v a r io s a sp e c to s d e d e fe n sa del

c o n su m id o r L a m a y o r iacutea d e lo s c a s o s r e c ib id o s p o r la c o m is ioacute n h a n s id o q u eja s

d e c o n su m id o r e s O tros s ie te E s ta d o s m ie m b r o s t ie n e n le y e s d e d e fe n sa d e l c o n shy

su m id o r c o n su s r e s p e c t iv o s m in is te r io s L as o r g a n iz a c io n e s d e c o n su m id o r e s

s in em b a rg o n o e x is te n o so n m u y d eacute b iles

E n r ec o n o c im ie n to d e q u e se req u iere u n a su p e rv is ioacute n m aacute s e str ic ta d e la s e m shy

p r e sa s d e se r v ic io s d e u tilid a d p uacute b lica to d o s lo s p a iacutese s a n a liza d o s e n e s te e s tu d io

h a n c re a d o la s c o m is io n e s resp ectiv a s S u c o m e tid o e s a seg u ra r q u e lo s se r v ic io s

p r e sta d o s p o r e s ta s e m p r e sa s (e le c tr ic id a d a g u a d ren a je y te le c o m u n ic a c io n e s )

se a n sa t is fa c to r io s y la s ta r ifa s ju s ta s L a C o m is ioacute n d e T e le c o m u n ic a c io n e s d e l

C a r ib e O r ie n ta l r e g u la la s t e le c o m u n ic a c io n e s d e D o m in ic a G ra n a d a S a n ta

L u c iacutea S a n V ic en te y la s G ra n a d in a s y S a n C r istoacute b a l y N ie v e s c o n s u b c o m is io shy

n e s e n c a d a p a iacutes E sta s so n r e c ie n te s y t ie n e n q u e reco rrer la curva de aprendizashyje p o r q u e lo s c a m b io s t e c n o loacute g ic o s la s su p era n La v in c u la c ioacute n d e v a r io s p a iacutese s

b a jo u n a so la c o m is ioacute n la s a y u d a a re so lv e r su s r e s tr ic c io n e s d e ca p a c id a d

R e c u a d r o v i i Estructura legal e institucional de la competenciaen el Caricom


m an tien en re laciones de cooperac ioacuten p o r m edio de ju n ta s de a d m in is tra shycioacuten p a ra conservar el con tro l de la econom iacutea

Ante esta re a lid ad su rge la cu estioacute n de coacutem o p u ed e u n a au to rid a d de com petencia p ro b a r la colusioacuten cuando los ac tos que la tip ifican son p raacute c tishyca co m uacute n en estas sociedades Salvo que h u b ie ra ev idencia esc rita se riacutea casi im posible p robarla Es dudoso que u n p ro g ram a de len idad com o el de los E stados U nidos funcione en estas econom iacuteas p o r dos razones E n p r ishym er lugar las em presas d en u n c ia riacutean u n cartel en el que ellas m ism as estu shyv ieran invo lucradas soacutelo si tem ieran rea lm en te a la au to rid a d y al castigo de m ultas im portan tes Es m uy rem oto que las recien tem en te creadas au to shyrid ad es de co m p e ten c ia del C aricom in sp iren ta les tem o res S egundo la cu ltu ra basada en estrechas relaciones personales no se p re s ta faacutecilm ente a la d en u n c ia de socios y am igos Un em presario que v io lara este coacutedigo in shyform al seriacutea condenado al o strac ism o social p o r sus colegas P eor auacuten en so c ied ad es c rec ien te m e n te p e n e tra d a s p o r el n a rc o traacute f ic o y el lavado de d in e ro p o r m ed io de los negocios u n a d e n u n c ia p o d riacutea c o s ta r la v ida al denuncian te

La investigacioacuten detectoacute tam bieacuten la existencia de carteles en tre los n u e shyvos inm igrantes chinos taiw aneses e indios Es p raacutec tica com uacuten de los coshym erc ian tes ag ru p arse p a ra o rd en a r im portac iones y asiacute re d u c ir costos Es p robab le tam b ieacuten que se co ludan p a ra a rreg lar los precios pero com o eacutestos son m enores que los de sus com petidores el consu m id o r re su lta beneficiashydo Asiacute ocurre en S an V icente y las G ranadinas que recibe com pradores de B arbados en b u sca de m ejores precios

El fenoacutem eno no es nuevo O currioacute a fines del siglo xix y p rincip ios del xx cuando los co m erc ian tes ch inos y sirios d esp legaron estra teg ias sem eshyjan tes Los ch inos se asoc iaban p a ra im p o rta r y se d ividiacutean geograacuteficam enshyte el m ercado p a ra d is tr ib u ir sus p roductos que llevaban h a s ta los co n su shym idores m aacutes rem otos La A sociacioacuten C hina fue el in s tru m en to p rincipa l de este com ercio que superoacute al de los com ercian tes b lancos tam b ieacuten carteli- zados de T rinidad y Tabago G uyana y Jam aica (Ryan y S tew art 1994)

Los inm ig ran tes sirios o p erab an de m an era sim ila r y asiacute log raron desshyp la z a r a las em p re sas e s tab lec id as p a ra c o n tro la r el m ercad o de te las al m enudeo casi ta n to com o lo hacen ah o ra en to d a la reg ioacuten desde su base h is toacute rica en T rin idad y Tabago O rd en an sus im p o rtac io n es en co n ju n to y luego las van descargando isla p o r isla Com o co n tro lan el m ercado no estaacute claro si sus precios benefician al consum idor No obstan te la percepcioacuten es que sus p rec io s so n m ejo res que los de p ro d u c to s s im ila res en los E s ta shy

EVALUACIOacute N D E LA RELEV A N CIA D E LAS L E Y E S 361

dos U nidos Los s irio s h a n esca lad o la p iraacutem id e socia l h a s ta los e s tra to s m estizos y b lancos y d o m in an el com ercio de tex tiles en P u e rto E spantildea cap ita l de T rinidad y Tabago

Puede conclu irse en tonces que en las p equentildeas econom iacuteas la co laborashycioacuten en tre pequentildeos negocios facilita el ingreso al m ercado h as ta desafiar el dom in io de las em presas establecidas Com o estos in tereses derivan de la riqueza hered ad a del sistem a de p lan tac ioacuten su desp lazam ien to p o r nuevos actores contribuye a c rear sociedades m aacutes igualitarias E sto es m ucho m aacutes im p o rtan te cuando las divisiones sociales es taacuten co lo readas p o r la div isioacuten racial

Los ca rte les de ex p o rtac ioacute n tam b ieacuten son com unes en las p eq u entilde as isshylas donde la p roduccioacuten de c o m m o d itie s p ara exportacioacuten p o r p arte de p eshyq u entilde o s ag ricu lto res soacutelo p u ed e se r re n ta b le si eacutesto s se ag ru p a n p a ra exshyp o rta r y o rgan izar la cosecha seleccioacuten em paque y em barque del p roducto Es el caso del b an an o de las Islas W indw ard y de las especias de G ranada

iquestC artelizacioacuten del sec tor bancario

E stru c tu ra del sector y alcance de la com petenciaNo hay b a rre ra s al ingreso de bancos ex tran jeros en el C aricom salvo el re shygistro legal (R egistro Legal de E m presas) y los requisitos norm ales exigidos a todas las em presas financieras E n la reg ioacuten o peran tam b ieacuten los b an q u eshyros de portafolio que no necesitan establecerse fiacutesicam ente Los m aacutes activos son los de B ear S tem an d M organ (S tanley an d Co) qu ienes sim plem ente ing resan a la regioacuten h acen sus negocios y se regresan ad m in is tran d o sus operaciones al m argen de la ley de instituciones financieras y las reglas del B anco C entral lo cual es m uy p reocupan te R ealizan g randes operaciones de fin an c iam ien to y seguros en el sec to r p e tro le ro y p e tro q u iacutem ico y o tras industrias grandes com o la explotacioacuten de bauxita La base de capita l de los b an co s n ac io n a les es m u y p eq u entilde a p a ra fin a n c ia r negocios ta n g randes Todos los b an co s h a n ten id o que to m a r m ed id as de tra n s p a re n c ia p a ra cu m p lir los requ isitos de la o c d e co n tra el lavado de d inero y la ley an tite shyrro ris ta de los E stados Unidos

Casi todos los paiacuteses tienen en tre seis y ocho bancos la m ayoriacutea ex tran shyjeros El cu ad ro vi3 p re sen ta u n a lista de los que o p eran en los seis paiacuteses en estudio

El cam bio recien te m aacutes im p o rtan te en el sec to r ban cario h a sido la fu-

C u a d r o v i 3 Bancos comerciales residentes

Bahamas Belice Jamaica Santa LuciacuteaSan Vicente y

las GranadinasTrinidad y

Tabago


B e lic e B a n k L td 3

N a tio n a lC o m m erc ia lB a n k 3-13

B a n k o fS a n taL u c ia b

N a c io n a l C o m m e r shyc ia l Bank3

R ep u b lic B a n k o f Tamp Tb

S c o t ia B a n kB a h a m a sL td 3

B a n k o f N o v a S c o t ia 3

F irst G lob al B a n k b


F ir st St

V in cen t B a n k b

FCBb

B a n k o f th e

B a h a m a s3A tla n ticB a n k 3-3

S t V in cen t

C o o p era tiv eB a n k b

B a n k o f

N o v aS c o t ia 3

FCIBa FCIB3 B a n k o f

N o v a S c o t ia 3B a n k o f N o v a S c o t ia 3

FCIB3 CIBC3

C o m m o n shy

w e a lthB a n k b

A llia n ce B a n k o f

B e lic e b

RBTTC RBTT L td c B a n k o fN o v a

S c o t ia 3

In te r c o m shym e r c ia l3

C ity B a n k 3 FCIB3 FCIB R e p u b lic B a n k o f T rin id ad amp T o b a g o c

RBTT L td b

B r itishA m erica nB a n k ab

C itib a n k 3 S a n ta L u cia C o o p era tiv e B a n k b

C ity B a n k 3

F in a n c e C o rp o ra tio n

o f th eB a h a m a s3-13

a Extranjero b Local c CaricomF u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (c e p a l) elaboracioacuten propia

EVALUACIOacuteN D E LA R ELEV A N C IA D E LA S L E Y E S 363

sioacute n in te rn a c io n a l en tre B arc lays B ank y el C an ad ian Im p e ria l B an k of C om m erce (cibc) p ara fo rm ar el F irst C aribbean In te rn a tio n a l B ank (fcib) en 2002 E sta fusioacuten es p arte de la tendencia b an caria global y u n paso an tishycipado a la firm a del alca El cuadro vi3 m uestra que el fcib estaacute p resen te en todos los paiacuteses estudiados salvo en Trinidad y Tabago donde Barclays Bank fue nacionalizado en la deacutecada de 1970 bajo el nom bre de R epublic Bank y ah o ra fo rm a a lian za con el cibc El B ank of N ova S co tia e s taacute p re sen te en los seis paiacuteses m ien tras el R epublic B ank of T rinidad and Tabago (rbtt) incu rsiona en el m ercado regional

Ante la perspectiva del alca desde 2003 m aacutes o m enos se h an reg istrado acciones h ac ia u n a m ay o r com petencia en el sec to r b an cario en la regioacuten lo que h a prop iciado la consolidacioacuten la actualizacioacuten tecnoloacutegica y cierta d isp u ta p o r el con tro l del m ercado aunque m arg ina l debido a su pequentildeo tam antilde o 15 La fo rm acioacuten del fcib y la expansioacuten del rb tt reflejan estos cam shybios E l ncb y el S an ta Lucia D evelopm ent B ank se conso lidaron despueacutes de e s tu d ia r la nueva rea lid ad a fin de volverse m aacutes eficientes y com petitivos

A unque los b an q u e ro s locales e s taacute n p reo cu p ad o s p o r esto s cam bios acep tan que las fusiones p u ed en g en e ra r m aacutes com petencia ya que los b an shycos p o d raacute n a te n d e r a c lien tes co rp o ra tiv o s m aacutes g ran d es y o frece r in s tru shym entos y p ro d u c to s p a ra crecer en los aacutem bitos local y regional E n efecto la m ayoriacutea de los b an q u ero s p ien sa que en el sec to r hay u n exceso de b a n shycos y que los de o rig en n ac io n a l n eces itan socios ex tran jero s au n q u e les p reo cu p a que eacutestos escojan los m ejores negocios locales y dejen a la deriva los dem aacutes bancos nacionales

El nivel de avance de los b ancos de la reg ioacuten es heterogeacuteneo Los m aacutes desarro llados son los de las B aham as y T rin idad y Tabago en v irtu d de las com plejas m edidas que h an debido desarro lla r al tra ta r con el lavado de d ishynero E n S an ta Luciacutea en cam bio no hay secreto b an cario aso c iac ioacute n de b an q u ero s n i tran sacc io n es in ternacionales Tam poco hay en la reg ioacuten coshym ercio electroacutenico a causa de la fa lta de especializacioacuten de la clientela

Los avances tecnoloacutegicos en el sec to r b an c a rio e s taacuten g en e ran d o cam shyb ios en la m a n e ra de o frece r los servicios p e ro los b an co s b a ta lla n p a ra a tra e r a los co n su m id o res p rin c ip a lm en te p o r su ren u en c ia a u sa r in s tru shym en to s m aacutes avanzados E n S an ta L uciacutea la m ay o riacutea de los co n su m id o res son cu ltivadores de b an a n o reacios a u s a r ta r je ta de creacuted ito ac u d en a los bancos soacutelo p a ra dep o sita r y retirar y aco stu m b ran el tra to personal E n tre

15 En Santa Luciacutea por ejemplo incluso los negocios corporativos son pequentildeos Los maacutes grandes tienen valor de 500 y 125 millones de doacutelares


60 y 70 del ah o rro es de depoacutesitos de negocios Los su p erm ercad o s de S an V icente y las G ran ad in as o frecen d escu en to s a qu ienes co m p ren con ta rje ta de creacutedito pero la gente prefiere p ag ar en efectivo De hecho p ara in shyducirla a em plear su ta rje ta de creacutedito los bancos de S an Vicente y las G rashynad inas cargan u n a com isioacuten de 65 doacutelares caribentildeos a qu ien no la utiliza

Los b an co s locales e s taacute n rezag ad o s en tecn o lo g iacutea P o r ejem plo los clientes del B anco de S an ta Luciacutea no pueden u sa r los cajeros au tom aacuteticos del Scotia B ank po rq u e el p rim ero no ofrece ta rje ta de creacuted ito in te rn ac io shynal pero el segundo siacute de m odo que sus clien tes p u ed en u s a r los cajeros au tom aacuteticos del p rim ero E n S an ta L uciacutea se fo rm oacute la A sociacioacuten de Tarjeshytas de Creacutedito del Caribe que p rincipa lm en te incluye a bancos nacionales y al r b t t de T rinidad y Tabago El FCIB ofrece ta rje ta de creacuted ito in ternacional

Si b ien en el sec to r b a n c a rio n o existe u n a co m p e ten c ia in ten sa los bancos han em pezado a com petir con cierto iacutem petu en determ inados m ershycados en los uacute ltim o s dos antildeos E n S an ta Luciacutea S an V icente y las G ran a shyd inas y Belice h a h ab ido fuerte com petencia en el m ercado de creacuted ito h ip o shyteca rio E l n c b b an c o g u b e rn am en ta l de S an V icente y las G ran ad in as ab rioacute p reacutestam os h ipo tecario s a ta sa de 775 a los em pleados puacuteblicos lo que forzoacute a la com petencia a ofrecer tasas de 75 a 8 a todo tipo de clienshytes El B anco de S an ta L uciacutea cobra u n a ta sa de 875 a clientes nuevos soshyb re creacuted itos de h as ta 150 000 doacutelares p a ra p ropoacutesito s de desarro llo y creashycioacuten de em pleos Los clientes responsables an tiguos ac red itan en el tiem po u n a rebaja de la ta sa h ipo tecaria Los o tros bancos tuv ieron que ofrecer ta shysas de 875 sin tope de refinanciam iento Aunque esto provocoacute u n a restrucshytu rac ioacute n en el financ iam ien to no se g en eraro n negocios nuevos Los b a n shycos de Belice estaacuten reduciendo la ta sa de in tereacutes a niveles com parables a los de la C orporacioacuten F in an c ie ra p a ra el D esarrollo in s titu c ioacute n del gob ierno que h ab iacutea ofrecido u n re fin an ciam ien to p a ra creacuted ito h ipo tecario que conshysistiacutea en d ism in u ir la ta sa de in tereacutes a 12 anual co n tra 16 de los bancos com erciales

O tro signo de increm ento en la com petencia es la tendencia a b o rra r la liacutenea div isoria en tre servicios b an cario s y servicios financieros en general El r b t t ofrece servicios de b an ca com ercial seguros y leasing Las com pashyntilde iacuteas de seguros G uard ian Life y Clico inv ierten en construcc ioacuten de casas e industria y la U nit T rust C orporation de T rinidad y Tabago p lan ea a b rir u n banco Los com ercian tes al m enudeo com o las C ourts y A m erican S tores ofrecen ventas a p lazos y coacutem odos p lanes de financiam ien to p a ra gente de bajos ingresos Las un iones de creacuted ito estaacuten creciendo h as ta a lcan zar ac tishy


vos su p erio res a los 1 000 m illones de d oacute lares en T rin id ad y Tabago U na u n ioacute n de creacuted ito de Belice ofrece servicios b an cario s a sus m iem bros Los b an co s m a n ifie s tan p re o cu p ac ioacute n p o r la fa lta de reg u lac ioacute n b a n c a r ia de estas ac tiv idades Las u n io n es de creacuted ito p o r su p arte so s tien en que no estaacuten invad iendo la esfera de los b an co s p o rq u e soacutelo o to rg a c reacuted ito a sus m iem bros

E n general la com petencia estaacute surg iendo en el aacute rea de tasas h ipo tecashyrias y los clien tes corpo rativos p u ed en neg o c ia r ta sas a la b a ja en p reacute s ta shym os p a ra negocios S in em bargo los g ran d es b an co s g en e ra lm en te los extranjeros abso rben a los clientes corporativos m aacutes grandes y el gobierno es el g ran d eu d o r en la m ay o riacutea de los paiacuteses Con todo la co n so lid ac ioacute n del secto r ban cario avanza

iquestColusioacuten o precio monopolistaLos consum idores y em presas p erciben que los bancos se coluden Pero los expertos financieros sostienen que el p recio dom inan te se explica p o r la falshyta de com petencia en tre los bancos Seguacuten u n consu lto r financiero el m ershycado es m uy pequentildeo de m odo que los bancos existentes lo dom inan Los bancos g randes conocen el nivel de to lerancia al riesgo en cad a m ercado y no estaacuten dispuestos a expandirse en fo rm a im pruden te El banco d o m in an shyte ac to r fija el p recio del d inero de acuerdo con este liacutem ite m ien tras que los o tros no tien en incentivos p a ra lib ra r u n a g u erra de precios con u n banco que no m u es tra in tenciones de segu ir expandieacutendose P or ejem plo el f c ib no se a rr ie sg a r iacutea a c o n tro la r u n a p o rc ioacute n de m ercad o m ay o r de 40 El funcionario en trev istado p a ra esta investigacioacuten afirm oacute que los bancos gushyb e rn am en ta le s no p u ed en g en e ra r u n a co m p eten c ia so sten id a p o rq u e no dirigen el m ercado y no a traen ahorro Los bancos gubernam entales hacen los p reacutestam os m aacutes grandes pero son los m aacutes expuestos al riesgo Las econoshym iacuteas grandes son m aacutes diversificadas y ofrecen m aacutes o portun idades de com shypetencia que las pequentildeas

Los voceros de los bancos sostienen que los uacutenicos acuerdos en tre ellos se e fec tuacute an p a ra d esp e ja r los m ercad o s (clearing) y fijar la ta sa de in tereacutes preferencial m edian te consultas en tre la A sociacioacuten de B ancos de C om penshysacioacuten y el gobern ad o r del B anco Central Los bancos acep tan que a m en u shydo se d an in ten tos de com petencia sobre tasas de in tereacutes y com isiones pero en genera l los b an co s verifican los n iveles p erm isib les p a ra el m ercad o y tra ta n de m an ten e r tasas congruentes

Es in te re sa n te que b an co s g ran d es y p eq u entilde o s ap liq u en com isiones


iguales au n cu a n d o sus costos d iverjan p o r las eco n o m iacuteas de escala Los bancos pequentildeos necesitan u n m argen de ganancia m ayor que los grandes Al parecer el s p r e a d fijado p o r el ban co d o m in an te g a ran tiza la operativ i- d ad de los pequentildeos en cuan to a las com isiones E sta p raacutec tica fue la explishycacioacuten p rincipa l de todos los en trevistados E n las p equentildeas econom iacuteas es inev itab le que los b an q u e ro s es teacuten en co n tac to fo rm a l e in fo rm a l d ia r ia shym ente E n condiciones que facilitan el p recio d o m in an te (p r ic e le a d e r s h ip ) es m uy difiacutecil estab lecer con certeza la existencia de colusioacuten

Los en trev istados en to d o s los paiacuteses se q u e ja ro n de las a ltas tasas de in tereacutes y los am plios m aacutergenes de s p r e a d (descritos com o extorsioacuten) en tre depoacutesitos y ta sa de p reacutestam os E sto fue sobresalien te en Jam aica donde el sec to r p riv ad o se q u e ja del elevado costo del d in ero lo que a fec ta a las m an u fac tu ras y a los negocios en general ya que no tienen la capacidad de p ed ir p reacutestam os p a ra invertir en m ejoras p a ra su em p resa 16 Fue necesario h ace r u n a co m p arac ioacute n superfic ia l de los s p r e a d s del C aricom con los de o tro s paiacuteses p a ra co rro b o ra r si los p rim ero s son dem asiado g randes Aunshyque las tasas de p reacutestam o s y depoacutesito fuera del C aricom son variables sus s p r e a d s delinean u n contexto en el que los s p r e a d s del C aricom p o d riacutean ser calibrados

E n efecto los sp r e a d s son m aacutes bajos en los paiacuteses de la o c d e de 16 en C anadaacute a 49 en A ustralia el m aacutes a lto es el de A lem ania 71 E l de los p a iacuteses en d esa rro llo es m u ch o m ayor 159 en N ica rag u a 15 en Cosshyta Rica 13 en K enya y 11 en M auricio Los de los paiacuteses de Asia son sishym ilares a los de la OCDE 17 Los de los paiacuteses del C aricom son los siguientes Belice 78 Jam aica 114 Trinidad y Tabago 873 las B aham as 72 S an ta L uciacutea 87 y S an V icente y las G ran ad in as 72 C abe o b se rv a r que los b an co s ex tran je ro s tien en u n s p r e a d m ay o r que los locales f c ib 1128 b n s 9 y bb 849 El nuevo banco local a lb tiene u n desconcershytan te sp r e a d de 389 lo que ba ja considerab lem ente el p rom edio

De esta co m p arac ioacute n no se puede d ed u c ir que los bancos del C aricom ap lican s p r e a d s oligopolistas o si eacutestos sim plem ente reflejan riesgos m ayoshyres au sen c ia de eco n o m iacuteas de escala o ad m in is tra c ioacute n in efic ien te p e ro

16 Se quejan tambieacuten de que el gobierno se lleva la mayor parte del dinero disponible alreshydedor de 60 y deja sin preacutestamos al sector privado y los consumidores Se requiere maacutes liquidez para bajar las tasas Tambieacuten los banqueros tienen que protegerse de la inflacioacuten debido a que la depreciacioacuten de las monedas impone una carga sobre los costos Ademaacutes hay una poliacutetica gubernamental para reducir las fugas de capital ofreciendo como base 10 de inshytereacutes sobre los depoacutesitos

7 fm i (2003)


pueden hacerse algunas observaciones Los spreads de los paiacuteses en estudio son al m enos dos veces m ayores que los de los E stados U nidos y C anadaacute Los paiacuteses de la o e c o que tienen u n B anco C entral p a ra todos ellos tienen los spreads m aacutes bajos del C aricom m ien tras que los paiacuteses con tipo de cam shybio flexible com o Jam aica tienen los m aacutes altos lo que sugiere que el reacuteg ishym en de tipo de cam bio p o d riacutea in flu ir en los costos y los riesgos

P or consiguiente en las econom iacuteas que requ ie ren u n a reserva de liqu ishydez m ayor y tienen tipo de cam bio flexible (Trinidad y Tabago y Jam aica) o seria escasez de reservas (Belice) el spread es m ucho m aacutes am plio que en las eco n o m iacuteas con tip o de cam b io fijo y reg u lac ioacute n del co n tro l de cam bios (S an ta Luciacutea S an Vicente y las G ranad inas y las B aham as) P odriacutea estab leshycerse u n v iacutenculo en tre es tab ilid ad del tipo de cam bio y acceso a m onedas fuertes p o r u n a parte con el m argen de spread que los bancos consideran ad ecu ad o p a ra c u b r ir costos (d ad o que los re q u e rim ie n to s de re se rv as liacutequidas estaacuten vinculados con la co b ertu ra del riesgo y con la defensa de las reservas extranjeras)

A parte de ten e r que defen d er sus reservas los bancos de las pequentildeas econom iacuteas p ad ecen d eseco n o m iacuteas de escala o p o rtu n id ad e s de inversioacuten lim itadas (obstaculizadas auacute n m aacutes p o r el con tro l de cam bios que obstruye el acceso a los m ercados foraacuteneos) necesidad de fondear deudas m alas deshyb ido a la v u ln erab ilid ad de las econom iacuteas in es tab ilid ad de los ingresos y riesgo m o ra l de los clientes La n a tu ra leza p e rso n a liz ad a de las p raacutec ticas b ancarias au m en ta la d iscrim inacioacuten en las re laciones b a n c ad as que privishylegian a am igos y parientes

Los banqueros d ieron varias explicaciones de las a ltas tasas de intereacutes co m isio n es y spreads U n fa c to r im p o rta n te es el a lto n ivel de riesg o del m ercado E n las B aham as 19 000 cuen tas deb iacutean 91 m illones de doacutelares en m ayo de 2001 E n S an ta Luciacutea adem aacutes de la a lta ta sa de incum plim ien to los bancos en fren tan obstaacuteculos p a ra la raacutep id a recuperacioacuten de sus p reacute s ta shym os de cinco a seis antildeos p o r proced im ien tos del coacutedigo civil lo que in creshym en ta los requisitos p a ra p resta r18

Los altos requisitos de reservas exigidos p o r ley tam b ieacuten se trad u cen en costos p a ra los bancos debido a que los depoacutesitos no generan in tereses o los

8 El juicio para recuperar un preacutestamo tarda dos antildeos la solicitud de subasta de los bienes tarda un antildeo maacutes Para rematar hay que depositar 20 del valor de los bienes Si el demandashydo rehuacutesa cooperar el banco tiene mayores problemas y se pone en riesgo toda la inversioacuten Otros paiacuteses establecen derecho hipotecario de venta lo que faculta a los bancos a vender los bienes embargados a precio de mercado


generan m aacutes bajos que los que p o d riacutean devengar com o p reacutestam os E n Trishyn id ad y Tabago el requ isito de reservas e ra de 24 y fue bajado a 18 a m eshyd iados de 2003 m ien tra s que en Jam aica es de 9 Los b an co s ju s tif ic an sus altas tasas de in tereacutes p o r estos costos19

E n los p a iacuteses co n spreads m aacutes a lto s mdashT rin id ad y Tabago Jam a ic a y Belicemdash existe la p reocupac ioacuten de m an eja r m uy cu idadosam en te las resershyvas in te rn a c io n a le s E n los dos p rim ero s no h ay co n tro l de cam b io s y el tip o de cam bio es flexible p e ro en Jam aic a eacuteste h a sido p a r tic u la rm e n te inestable E n Belice la escasez de divisas es tan seria que los bancos com pishyten p o r a tra e r clientes que tien en ingresos en m oneda ex tranjera Las B ahashym as S an ta L uciacutea y S an V icente y las G ran ad in as tien en tip o s de cam bio fijos contro l de cam bios y m enos requisitos de depoacutesitos bancarios

Las m edidas de seguridad que los bancos h an ten ido que in tro d u c ir p o r las leyes c o n tra el lavado de d in e ro y te rro rism o de la o c d e y los E s ta shydos U nidos tam b ieacuten h an increm en tad o los costos E stas m edidas son oblishygatorias y p o r ellas se rech aza a m uchos clientes potenciales El paiacutes que no siga las d irec trices p u ed e se r p u es to en la lis ta n eg ra y castig ad o p o r los E stados U nidos o la o c d e

O tra cau sa de los g ran d es spreads p u ed e se r la m a la ad m in is tra c ioacute n especialm ente en lo que concierne al contro l de costos N atu ra lm ente n in shyguno de los bancos com entoacute sobre este aspecto Al ind ag ar p o r queacute el spread es ta n g rande en Jam aica el B anco de Jam aica lo a trib u y oacute a los elevados costos operativos in d ican d o c laram en te que el co n tro l de eacutestos p o d riacutea re shyd u c ir el spread Los b an q u e ro s de las B aham as creen necesario re d u c ir la fuerza de trabajo pero ven difiacutecil hacerlo debido a las consecuencias socioshyeconoacutem icas que traeriacutea

Un banquero de T rinidad y Tabago fue franco el alto spread es u n a poliacuteshytica financiera d isentildeada p a ra au m en ta r el m argen de ganancias y los b a n shycos pueden hacerlo p o rque dom inan el m ercado financiero No existen insshytituc iones e in s tru m en to s (com o los bonos) capaces de com petir con ellos P o r el lado de la dem anda los clientes prefieren fin an c ia r sus deudas y m ashy

19 El Republic Bank of Trinidad amp Tabago argumenta que si se calculara el intereacutes neto del spread de Barbados Granada y otros paiacuteses de la o e c o se veriacutea que los bancos de esos paiacuteses obtienen maacutes ganancias debido a que las reservas que se les exigen son maacutes bajas (6) Las alshytas reservas requeridas por los bancos centrales en el resto de los paiacuteses tienen el propoacutesito de influir sobre la liquidez la tasa de intereacutes y en consecuencia el creacutedito domeacutestico a fin de evishytar que una liquidez excesiva eleve la demanda de los consumidores y presione la tasa de camshybio En las economiacuteas grandes el incremento de la demanda generalmente estimula la proshyduccioacuten en las economiacuteas pequentildeas aumenta las importaciones


n ejar g randes sobregiros La cu ltu ra de los inversionistas es poco refinada carecen de in fo rm acioacuten suficiente sobre in strum en tos alternativos y no tieshyn en confianza en la bo lsa de valores E sto fortalece a los b ancos en el m ershycado financiero Por el lado de la oferta el financiam iento de las acciones reshyquiere in fo rm acioacuten m aacutes estricta y debido a que la m ayoriacutea de los negocios son fam iliares hay re sis ten c ia a e n tra r en eacutel p o r la ex igencia de in fo rm ashycioacuten que supone E n sum a los clientes en tienden el financiam ien to de deu shydas no as iacute el m ercado de acciones y bonos E n el C aricom no hay m aacutes de 10 com pantildeiacuteas que usen bonos E n opin ioacuten de este banquero p a ra que haya m aacutes co m p e ten c ia f in a n c ie ra debe d e sa rro lla rse el m erc ad o de cap ita les in tro d u c ir nuevos in stru m en to s de inversioacuten y ed u car a los inversion istas

P ara co rro b o ra r si los excesivos spreads p o d riacutean asociarse con ad m in isshytrac ioacute n ineficien te o con ganancias m onopolistas se com paroacute el desem peshyntildeo financiero de los bancos de la reg ioacuten con los de algunos paiacuteses d esa rro shyllados y en desarro llo Los costos de o p erac ioacute n re su lta ro n m ayores en los dos bancos m aacutes pequentildeos de Belice S an ta L uciacutea y San Vicente y las G ranashyd inas ra tific an d o que niveles ba jos de econom iacuteas de esca la tien en costos m aacutes altos La ca lidad de los activos tam b ieacuten re su ltoacute m aacutes b a ja y la exposishycioacuten a los p reacutestam os m alos m aacutes a lta que en los paiacuteses desarro llados Las ta shysas de S an ta Luciacutea y S an Vicente y las G ranad inas fueron las m aacutes criacuteticas y se su b ray oacute en el p rim er caso el a lto costo de re cu p erac ioacute n de p reacute stam o s Ambos paiacuteses tienen tam b ieacuten la ren tab ilid ad m aacutes baja m ed ida p o r el ren d ishym ien to de los activos au n q u e se co m p ara razo n ab lem en te b ien con la de los paiacuteses desarrollados

Es evidente sin em bargo que los altos costos de operacioacuten y las ca rte shyra s de d eu d as in co b rab les h a n co n trib u id o a re d u c ir los beneficios de los am plios spreads a m aacutergenes cercanos a los de m ercados m aacutes grandes o m aacutes com petitivos Los tres bancos m aacutes grandes de Belice m u estran ca rac te riacutes tishycas diferentes pues tienen costos eficientes con u n a calidad de activos cershycana a la de los E stados Unidos Sus grandes spreads h an facilitado la re n shytab ilidad al m enos dos veces m ay o r que la de los paiacuteses desarro llados El nuevo com petidor Alliance Bank con u n spread de 389 es red ituab le y ello ind ica que hay m argen p a ra red u c ir el spread s in d antilde a r la v iab ilidad de los bancos Los bancos de las B aham as con beneficios de 255 sobre ac tishyvos siguen siendo red ituables La m ayoriacutea de los paiacuteses fu e ra del C aricom tien en g an an cias sobre activos m enores a 2 Surge en tonces la cuestioacuten de si los bancos del C aricom necesitan m ayores m aacutergenes de beneficio p a ra com pensar el riesgo y h acer que sus ganancias declinen significativam ente


co n la in e s tab ilid ad de la econom iacutea iquestEs esto u n a co n d ic ioacute n eco n oacute m ica racional o los bancos sim plem ente estaacuten esqu ilm ando a sus clientes B eneshyficios tan altos p o d riacutean ju stifica rse com o am o rtig u ad o res en tiem pos m ashylos dad a la vu lnerab ilidad de las economiacuteas y el a lto riesgo de inestab ilidad financiera S in em bargo hay espacio p a ra red u c ir costos y d a r a los clienshytes (incluyendo a los p roducto res) u n tra to m aacutes justo d ad a la im p o rtan c ia de acceder al cap ita l a tasas econoacutem icam ente viables

Los hallazgos de este estu d io son sim ilares a los de o tro que exam inoacute los altos spreads en A m eacuterica L atina y enco n troacute las sigu ien tes causas altos costos de o p erac ioacute n a lto s n iveles de p reacute s tam o s no recu p erab les fa lta de p ru d en c ia al p re s ta r en algunos casos altos requ isito s de reservas incerti- d u m b re b a n c a r ia del am b ien te m acro eco n oacute m ico y co m p en sac ioacute n de la inflacioacuten (B rock y R ojas-Juaacuterez 2000 p 34)

iquestColusioacuten con bufetes de abogadosLos clien tes de la m ay o riacutea de los paiacuteses es tu d iad o s se q u e ja ro n de que en los p leitos legales con los b an co s eacutestos les d esig n an abogados s in co n su lshytarlos Los b an q u ero s resp o n d ie ro n que al t ra ta r con bufe tes de abogados exigen requisitos de seguro de indem nizacioacuten y b u en a rep u tac ioacute n profesioshynal p a ra cu m p lir con su trab a jo en tiem p o y form a Ju s tif ican esto con la necesidad de que la docum en tac ioacuten sea investigada correc tam ente lo cual d ism inuye el riesgo de los bancos

Inc luso en los casos de b an co s que no im p o n en su p ro p io b u fe te y el clien te elige lib rem en te al suyo el b anco exige que su bu fe te certifique la docum entacioacuten con u n alto costo p a ra el cliente Seguacuten ciertos banqueros esto no es colusioacuten sino asu n to de confianza en u n a activ idad profesional b asad a en el conocim iento

N uestros hallazgos ap u n tan hac ia el tipo de conducta in terdepend ien te id en tificad a p o r Gal q u ien a rg u m en ta que deb ido a que la elite de negoshycios es pequentildea las em presas se cu id an de no co m p etir en tre ellas y opeshyra n bajo u n en ten d im ien to expliacutecito o im pliacutecito de e jercer co n ju n tam en te su p oder de m ercado o lim ita r la com petencia O tro fac to r es el tam antilde o lishym itado del m ercado en el que p o r ejem plo u n universo de 100 000 clientes se divide en tre ocho b an co s (las B aham as) E l espacio de co m p eten cia es m uy lim itado y la tran sp a ren c ia del m ercado facilita la co n d u c ta colusiva

El hallazgo de Gal de que el p recio tope es tan alto que p erm ite el ingreshyso de em presas m uy pequentildeas e ineficientes al m ercado se co rro b o ra en el sec to r bancario A unque la m ayoriacutea de los bancos son extranjeros tam bieacuten

EVALUACIOacuteN D E LA R ELEV A N C IA D E LAS L E Y E S 371

hay bancos locales pequentildeos y el hecho de que sobrevivan ten iendo costos in d irec to s m u ch o m aacutes a ltos ap u n ta h ac ia los excesivos spreads y a ltas g a shynancias cosechadas p o r los bancos grandes

Concentraciones

E n todas las econom iacuteas se en co n tra ro n niveles im p o rtan tes de co n cen tra shycioacuten p a rtic u la rm en te en la cad en a im p o rtac io n es-d is trib u c ioacute n -m en u d eo La escala m iacuten im a de eficiencia (e m e ) es p arte de la explicacioacuten p ero ta m shyb ieacuten es cierto que los duentildeos de las em presas dom inan tes descienden de la clase te rra ten ien te y la d is trib u c ioacute n de la riq u eza refleja en g ran m ed id a la h is to ria inequitativa y de explotacioacuten de estos paiacuteses La em e puede explishyc a r p a rc ia lm e n te que en las B ah am as y S an ta L u ciacutea dos su p e rm e rca d o s con tro len la im portacioacuten y las ventas al m enudeo de alim entos Pero el h e shycho de que estos su p erm ercad o s sean p ro p ied ad de la elite b lanca cuyas fam ilias dom in an la econom iacutea desde el periodo colonial no puede explicarshyse p o r el concepto de la em e El p redom in io de determ inados grupos opone b arre ras a nuevos com petidores E sta riqueza a trin ch e rad a se h a ram ificashydo hac ia nuevas aacutereas ligadas al tu rism o p o r ejem plo o perado ras de viajes y agencias de ad m in is trac ioacute n de destinos P o r es ta razoacuten la co lab o rac ioacute n de pequentildeos em presarios p a ra im p o rta r y d is trib u ir estaacute generando com peshytencia al desafiar los in tereses locales arraigados E sto no seriacutea posib le sin la cooperacioacuten

E n las econom iacuteas pequentildeas el contro l de la cadena com ercial es la n o rshym a p a ra a lcan za r econom iacuteas de escala M aacutes auacuten los exportado res de p ro shyductos de m arca se n iegan a tra ta r con m aacutes de u n im p o rtad o r p a ra no divishyd ir sus em barques lo cual no seriacutea econoacutem icam ente racional p a ra am bos E n los antildeos rec ien tes los co m erc ian tes al m en u d eo h a n log rado lib era rse del im p o rtad o r uacutenico adqu iriendo sus p ro d u c to s d irec tam en te de grandes alm acenes de M iam i S in em bargo los consum idores no h an visto reflejado d ich o fen oacute m en o en su b ien esta r ya sea p o rq u e los im p o rtad o re s e s taacuten ten iendo m ayores ganancias o po rque el costo del em barque es m ayor d a shyd a la fa lta de escala equivalente a la del im p o rtad o r uacutenico M aacutes auacuten hay la p reocupacioacuten de que la ca lidad de los artiacutecu los sea m en o r debido a que los expo rtad o res de M iam i p u ed en env iar a rtiacutecu lo s d esechados p o r los fa b rishycan tes p o r defectos no faacutecilm en te d istingu ib les E n T rin idad y Tabago h a hab ido m uchas quejas al respecto

Seguacuten un estudio del Programa Caribentildeo para la Competitividad Econoacutemica el costo de la electricidad es prohibitivo para las pequentildeas comunidades de Granashyda Dominica Santa Luciacutea y San Vicente y las Granadinas debido a la topograshyfiacutea de las islas Para las Bahamas lo es todaviacutea mayor por los espacios oceaacutenicos que median entre las islas y por el reducido tamantildeo de sus poblaciones El tashymantildeo pequentildeo y su alta intensidad de capital hacen de la industria eleacutectrica un monopolio natural

Los funcionarios de la empresa gubernamental Bahamas Electrical Corposhyration ( b e c ) defendieron resueltamente la idea de que la privatizacioacuten no debeshyriacutea hacerse con el mismo criterio de los paiacuteses en desarrollo donde funcionan las economiacuteas de escala El costo del abastecimiento a las Family Islands debiacutea subsidiarse porque resultaba antieconoacutemico La privatizacioacuten debiacutea evitarse o aplicarse tarifas enormemente altas e insostenibles La b e c estaacute en proceso de reestructuracioacuten para volverse maacutes eficiente

En la compantildeiacutea eleacutectrica de Belice el accionista mayor es una empresa cashynadiense La venta de las acciones estatales ocurrioacute en 1992 y 1999 Las tarifas son ahiacute maacutes altas que en la mayoriacutea de los paiacuteses de Centroameacuterica donde por lo general estaacuten subsidiadas (veacutease el capiacutetulo ni de este libro) Pero en Belice durante los antildeos noventa la compantildeiacutea de electricidad tambieacuten aplicoacute una tarishyfa subsidiada para los hogares de bajos ingresos y otra para las industrias en horarios de baja demanda La ausencia de economiacuteas de escala es por tanto un factor determinante Por ejemplo mientras Puerto Rico usa una turbina de gas de 250 MWh Belice usa una de 25 MWh por el pequentildeo tamantildeo de su poshyblacioacuten

La Jamaica Public Service Company Ltd es privada desde que el gobierno vendioacute la mayoriacutea de sus acciones a la estadunidense Mirant Corporation La Oficina Reguladora de Empresas de Servicios Puacuteblicos no regula las tarifas de electricidad aunque se propone hacerlo Hasta ahora se ha concentrado en seshyparar la generacioacuten de la distribucioacuten proceso que termina en 2004

La compantildeiacutea de electricidad de Santa Luciacutea (Lucelec) es propiedad puacuteblica Su principal accionista es la Commonwealth Development Corporation ( c d c )

del Reino Unido con 49 de las acciones El gobierno posee 45 a traveacutes del City Council y la National Insurance Corporation El 6 restante son acciones en poder del puacuteblico desde principios de los antildeos noventa La c d c tambieacuten tiene intereses en San Vicente y las Granadinas La Lucelec tiene garantizada una tasa de utilidades mediante un acuerdo de 1994 que expiraraacute en 2049 La nueva planta es confiable y no ha tenido problemas de suministro La Lucelec firmoacute

R e c u a d r o v i 2 Electricidad

un acuerdo con el gobierno para abastecer las zonas rurales y el alumbrado puacuteblico pero hay gran inconformidad por las elevadas tarifas

En Trinidad y Tabago la generacioacuten y la distribucioacuten estaacuten separadas La generacioacuten corresponde a Powergen e Incogen y la distribucioacuten a la Trinidad y Tobago Electricity Corporation las cuales no compiten entre ellas por acuerdo y seguacuten la Regulated Industries Commision las cosas seguiraacuten asiacute 10 antildeos maacutes

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l) elaboracioacuten propia

D ebido al tam antilde o pequentildeo del m ercado y las deseconom iacuteas de escala hay m onopolios nacionales n a tu ra les en electricidad ab asto de agua p ro shyduccioacuten de h a rin a y cem ento In icialm ente la in d u stria del cem ento no era u n m onopolio pero se concentroacute p o r la necesidad de lograr la eficiencia m iacuteshyn im a de escala fren te a la com petencia del cem ento im portado Las p lan tas de B arbados y Jam aica en fren tab an graves p ro b lem as financieros cuando fueron ad q u irid as p o r la T rin idad C em ent L im ited La ven ta de las em p reshysas de servicios puacuteblicos significoacute la transferencia del m onopolio puacuteblico al sec to r privado E n algunos casos hay razones fuertes co n tra su venta com o el de la B aham as E lectric ity C orporation debido al in tereacutes puacuteblico de ab asshytecer a las Family Islands a precios subsid iados d ad a su escasa pob lacioacuten y dispersioacuten lo que le im pide ser ren tab le a u n m onopolio privado

Como la ie d d om ina estas econom iacuteas y la dependencia de las im p o rta shyciones va aco m p antilde ad a de escaso p o d er de co m p ra debido a las deseconoshym iacuteas de escala los actores econoacutem icos son proclives a los tra to s exclusivos las conexiones personales y la negativa a negociar ab iertam ente La m ayoshyr iacutea de los c o n tra to s de licen c ia s e n tre n ac io n a les y ex tran je ro s inc lu y en com prom isos en tre las em presas lo cual se acep ta com o norm al E jem plos de con tra tos de esta iacutendole son el porcen taje de u tilidades g aran tizado a la com pantilde iacutea ex tran jera de electricidad de S an ta Luciacutea y las condiciones leonishynas im p u estas p o r campw d u ra n te los antildeos o ch en ta en la regioacuten La fa lta de conocim iento local sobre las tendencias del sec to r de te lecom unicaciones y la lim itada experiencia p a ra negociar ayudan a explicar la firm a de co n tra shytos ta n desfavorables

La im p o rtan c ia de p ro h ib ir el abuso de la posicioacuten d om inan te de agenshytes econoacutem icos en los m ercad o s de estas eco n o m iacuteas es evidente y q u izaacute m aacutes im p o rtan te que p ro h ib ir los carteles sobre todo po rq u e la desigualdad en la d istribucioacuten de la riqueza tiene raiacuteces h istoacute ricas y todaviacutea refleja divishysioacuten racial Las oportun idades p a ra partic ipan tes po tencia les son lim itadas

Una sola empresa la Trinidad Cement Ltd ( t c l ) controla la produccioacuten y disshytribucioacuten del cemento en el Caricom La casa matriz estaacute asentada en Trinidad y Tabago y es un jo in t venture nacional y extranjera Una empresa multinacional mexicana Sierra Trading (Cemex S A de C V) posee 20 de sus acciones ciudadanos de Trinidad y Tabago 1875 mientras que el 6125 restante pertenece a otras instituciones del paiacutes La t c l adquirioacute la Caribbean Cement Company Ltd de Jamaica y la Arawak Cement Company Ltd de Barbados en la deacutecada pasada y en 1996 comproacute la mayoriacutea de las acciones de Ready Mix Ltd ( r m l de Indias Occidentales) que fabrica y distribuye concreto premezclado En 2002 r m l obtuvo a su vez 60 de las acciones de Pre-mix y Pre-cast Concrete Inc de Barbados Desde 1997 el grupo incluye a la comercializadora de cemenshyto y productos relacionados TLC Trading Ltd de Anguila

La t l c produce 15 millones de toneladas al antildeo vende 90 de su producshycioacuten en los paiacuteses caribentildeos de habla inglesa y exporta a Haitiacute Repuacuteblica Doshyminicana y Cuba Aunque controla el mercado regional del Caricom la c l es un actor secundario considerando que Venezuela produce ocho millones de toneshyladas y Colombia de nueve a 10 millones de toneladas de cemento por antildeo

La r m l tiene seis plantas en Trinidad y Tabago que despachan concreto preshymezclado en vez de las plantas hormigoneras sencillas de las otras empresas A pesar de que la r m l es subsidiaria de la t l c eacutesta se cuida de darle subsidios cruzados y asegura que ofrece los mismos precios y plazos de creacutedito a todos los actores del mercado Se justifica el dominio de la r m l por la alta calidad de sus productos y sus procesos de control de calidad Es la primera compantildeiacutea de Trishynidad y Tabago en obtener el certificado iso-2000

En 2002 Cemex tratoacute de comprar la empresa sin eacutexito con dos intentos por modificar el estatuto de la empresa para obtener maacutes de 20 de las acciones Cemex fue muy agresiva en su intento de fusioacuten hostil e insistioacute desde enero hasta agosto pero los accionistas votaron en contra de eliminar las claacuteusulas de sus estatutos que restringiacutean la adquisicioacuten de acciones

El mercado del cemento en la regioacuten es abierto pero ha habido dos casos antidum ping exitosos en Trinidad y Tabago y Jamaica contra exportadores de Tailandia e Indonesia Trinidad y Tabago logroacute imponer una multa de 1528 al exportador tailandeacutes y Jamaica una de 89 al indonesio Las multas fueron alshytas porque se trataba del cargamento de un bien de raacutepida obsolescencia que fue vendido a un importador local a 1936 doacutelares la tonelada c i f cuando el preshycio debiacutea oscilar entre 48 y 54 doacutelares

R e c u a d r o v i 3 Cemento


Cable and Wireless Ltd (campw) del Reino Unido ha dominado los servicios de teshylecomunicaciones en los paiacuteses del Caricom desde los antildeos ochenta excepto en Antigua y Barbuda Belice las Bahamas y Suriname Las compantildeiacuteas de Antigua y Barbuda y de las Bahamas son de propiedad estatal La de Belice fue vendida en 1987 a Carlisle Holdings En Suriname el uacutenico proveedor es la empresa hoshylandesa Talasur

El monopolio de campw ha sido muy controvertido debido a los contratos leoshyninos que negocioacute aseguraacutendose el mercado por deacutecadas no soacutelo en los productos existentes sino tambieacuten en los futuros Tarifas muy elevadas lenta introduccioacuten de nuevas tecnologiacuteas y medidas muy duras para extraer dinero a los usuarios han estado a la orden del diacutea Por ejemplo debido a la falta de divisas en Jamaishyca campw no podiacutea surtir los sistemas p b x a los usuarios Estos pudieron adquishyrirlos por 5 000 doacutelares en Miami pero al ingresarlos a Jamaica debiacutean venshyderlos a C amp w por u n doacutelar y luego alquilarlos de la misma empresa

Los gobiernos de la o e c o y el de Jamaica han impugnado exitosamente el monopolio de campw en los uacuteltimos antildeos ayudados en buena medida por la negoshyciacioacuten para la liberalizacioacuten del sector en la o m c La Comisioacuten de Comercio Justo de Jamaica desempentildeoacute un importante papel en debilitar el monopolio de campw al hacer posible que los usuarios pudieran elegir la adquisicioacuten de sus apashyratos y prohibir a la empresa cobrar un cargo extra a los productores de intershynet Tambieacuten la obligoacute a efectuar cambios en sus servicios de correo de voz y de informacioacuten para que no estuvieran disponibles automaacuteticamente dejando la opcioacuten de contratar el servicio al usuario

Los paiacuteses de la o e c o con excepcioacuten de Montserrat y Antigua y Barbuda crearon una estructura reguladora comuacuten la Comisioacuten de Telecomunicaciones del Caribe Oriental ( c t c o ) y subcomisiones en cada paiacutes para asegurar la comshypetencia y dar ntilden al monopolio antes existente Esta medida ayudoacute a solventar la escasez de recursos humanos calificados La c t c o se encarga de regular los aspectos teacutecnicos y recomienda las licencias las cuales deben ser aprobadas por los ministerios respectivos del paiacutes de que se trate Las agencias nacionales reshygulan las Class Licences

En la mayoriacutea de los paiacuteses del Caricom hay buen nivel de competencia en servicios inalaacutembricos Digicel ofrece servicios en todos los paiacuteses regulados por la c t c o en Jamaica y muy pronto en Trinidad y Tabago mientras que a t amp t sigue a Digicel muy cerca Hay buena competencia en servicios de internet Sin emshybargo campw auacuten controla la red de fibra oacuteptica y provee un servicio de banda ancha ocho veces maacutes caro que en Asia

R e c u a d r o v i 4 Telecomunicaciones



Tal p ro b lem a no debe se r ana lizado al m argen de la h is to ria y el contex to social ya que las consideraciones p u ram en te econoacutem icas no com prenden las cuestiones de desarro llo involucradas

Es p recisam ente este p rob lem a el que explica la sensib ilidad poliacutetica en S an ta Luciacutea y las B aham as sobre el servicio de taxis p a ra tu ristas los cuales son operados p o r pequentildeos em presario s negros El servicio es c la ram en te ineficiente pero el gobierno de S an ta Luciacutea no desea re fo rm arlo porque eso significariacutea p eacute rd id a de em pleos con tro l del servicio p o r em presas grandes (de las elites blancas) y peacuterd ida de votos E n las B aham as en cam bio se abrioacute el servicio y los cap ita les b lan co s h a n en trad o a eacutel (P lay Tours y M ajestic Tours) m ien tras que en S an ta L uciacutea u n a ley p ro h iacuteb e abrirlo Desde luego la inefic iencia no es b u en a y a lguna so lucioacuten d eb e raacute en co n tra rse p a ra re shym ediarla pero u tilizar la ley de com petencia p a ra desin tegrar el dom inio de la Asociacioacuten de Taxis no es po liacutetica puacuteb lica socioeconoacutem icam ente viable

La recom endacioacuten de Gal de que el uacuten ico objetivo de la po liacutetica y la ley de com petencia debe se r la eficiencia si se ap lica ra ind iscrim inadam en te provocariacutea explosiones sociales D esam parar a los taxistas negros ab rir iacutea la p u erta del negocio a los ricos em presarios b lancos y dejariacutea en la calle a u n g rupo social con pocas opciones de em pleo Debe en co n trarse u n a solucioacuten poliacuteticam ente viable M aacutes auacuten debe h ab e r u n a po liacutetica de ap e rtu ra selectishyva en la que los sectores sensibles al desem pleo y la in seguridad a lim en ta shyria sean protegidos de las im portaciones subsid iadas

Las concen traciones y los cerrados grupos de negocios se reflejan en la om nipresencia de las ju n tas directivas com unes en la regioacuten E ste fenoacutem eno p o d riacutea justificarse acaso en econom iacuteas tan pequentildeas com o la de S an Vicenshyte y las G ranad inas que tien en m uy poca gente calificada no asiacute en Trinishyd ad y Tabago o Jam aica d o n d e el fenoacutem eno tam b ieacute n es ev idente Es n e shycesario p ro h ib ir que las ju n ta s directivas de d is tin tas em presas incluyan a los m ism os m iem bros en los paiacuteses del C aricom p o rq u e eacutesta es u n a de las m an e ra s en que los p o seed o res de ca p ita l d o m in an te m a n tie n e n co n tro l sobre la econom iacutea

Los v iacutenculos en tre las elites econoacutem icas y p o liacuteticas fac ilitad o s p o r la pequentildeez de las sociedades y la fam ilia rid ad de las re laciones personales c rean o p o rtu n id ad e s p a ra d e te rm in ad o s em p resario s en p e rju ic io de sus rivales E n todos los paiacuteses donde se efectuaron en trev istas tra ta r este uacute ltishym o prob lem a fue considerado m aacutes decisivo que las m edidas antitrust p a ra log rar u n a com petencia ju sta y a la vez los tem as de gobernab ilidad fueron considerados inseparab les de los de com petencia

En Belice la Comisioacuten de Agua y Alcantarillado fue privatizada en marzo de 2001 Ahora se llama Belize Water Supply Ltd ( b w s l ) y 82 de sus acciones son propiedad de la empresa europea Cascal B V Los directivos de b w s l entrevistashydos informaron sobre la restructuracioacuten que han hecho desde que compraron la empresa Afirman haber encontrado mucho derroche de recursos noacutemina exceshysiva materiales de mala calidad procedimientos de control laxos indisciplina y problemas contables Fuera de la ciudad de Belice la contabilidad se haciacutea mashynualmente y habiacutea muchos errores de facturacioacuten La contabilidad se hace ahoshyra en computadora y pronto se introduciraacute un sistema automatizado de facturashycioacuten centralizado Muchos empleados han sido remplazados y el personal se ha reducido de 300 a 200 trabajadores Los nuevos duentildeos heredaron una deuda de 52 millones de doacutelares y una infraestructura obsoleta que la empresa anterior habiacutea empezado a remplazar tarea que la actual continuacutea Otro problema que los nuevos duentildeos enfrentan es la falta de economiacuteas de escala pues Belice es un paiacutes del tamantildeo de Gales con una poblacioacuten comparable a la de un pequentildeo poblado de Gales Esto incrementa el costo de la infraestructura y el servicio La dificultad de acceso a divisas extranjeras pone trabas al progreso en la restrucshyturacioacuten y actualizacioacuten del equipo

La Compantildeiacutea de Agua y Alcantarillado ( c a a ) de Santa Luciacutea es propiedad del gobierno y opera con peacuterdidas Los subsidios gubernamentales se usan para pagar salarios y ofrecer preacutestamos con fuerte merma del tesoro Se construyoacute una presa con 131 millones de doacutelares prestados por Kuwait pero se descuidoacute la distribucioacuten del liacutequido Ahora se requiere aumentar las tarifas para pagar el costo del agua pero poliacuteticamente es una medida difiacutecil de tomar Existen opinioshynes en el sentido de que la compantildeiacutea carece de credibilidad en el mercado de dineshyro y que no hay compradores interesados El Banco Mundial y el Banco de Desshyarrollo del Caribe financiaron un proyecto para desarrollar la regulacioacuten y reformar la ley de abasto de agua para mejorar la eficiencia y la infraestructura El primer ministro firmoacute un memorando de entendimiento con una empresa del Reino Unido pero la c a a lo rechazoacute El abasto de agua en Santa Luciacutea es un asunto altamente politizado

La situacioacuten en San Vicente es notoriamente distinta La compantildeiacutea de agua es propiedad del gobierno pero opera sobre bases comerciales y sin interferenshycia poliacutetica Durante los uacuteltimos 15 antildeos ha funcionado con nuacutemeros negros sin necesidad de subsidio De hecho es la compantildeiacutea la que subsidia al gobierno porque aplica una tarifa especial a las oficinas gubernamentales Las tarifas se mantuvieron en el mismo nivel durante 17 antildeos En 2003 fueron incrementadas

R e c u a d r o v i5 Agua

378 EV A LU A CIOacute N D E LA RELEV A N C IA D E LAS L E Y E S

en 10 Aparentemente la poliacutetica de cobro de tarifas es eficaz y quien no paga se queda sin el servicio incluso las oficinas del gobierno Eacuteste tiene que pagar tambieacuten el aspecto social del servicio como los depoacutesitos de agua

F u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l) elaboracioacuten propia

Se co n sid e ra p re o cu p an te tam b ieacuten el im p ac to del co m erc io in fo rm al sobre la com petencia Los altos niveles de activ idad delictiva v incu lada con la co rru p c ioacute n de fun c io n ario s ad u an ero s y de o tro s d ep a rtam en to s se t r a shyd u cen en en o rm es ca rg as de co n tra b a n d o en Belice Jam aica T rin id ad y Tabago y S an V icente y las G ranad inas E l com ercio fo rm al es incapaz de com petir con los precios de estos co n trab an d is tas y m uchos estab lecim ienshyto s h a n ten id o que cerrar E n Jam a ic a la v iab ilid ad de m u ch o s negocios form ales estaacute am enazada Los negocios p adecen altos costos de seguridad p o r los elevados iacutendices delictivos en Jam aica y T rin idad y Tabago El n a r shyco traacutefico y el lavado de d inero a traveacutes de negocios de m enudeo son activ ishydades m uy d ifund idas en m uchos paiacuteses

Regulacioacuten y control d e fusiones ( r c f )

La reg u lac ioacute n y co n tro l de fu siones no se co n s id e ran re lev an tes p a ra las econom iacuteas del C aricom Los niveles de concen trac ioacuten re su ltad o p arc ia l de los esfuerzos p o r a lcan zar la efic iencia m iacuten im a de escala p a recen validar este argum ento Incluso en los casos de p ro d u c to s s in com petencia de im shyp o rtac io n es hay u n a rg u m en to a favor de la efic iencia m iacuten im a de escala P o r extensioacuten el fenoacutem eno crea b a rre ra s de e n tra d a po rq u e los m ercados soacutelo p u ed e n a lo ja r a u n n uacute m ero lim itad o de ac to res P a ra q u ien es d e sa shyfiacutean a los com erc ian tes establecidos el costo de in g resa r es a lto (de aq u iacute la v iab ilid ad de los ca rte les de im p o rtad o re s que a b a s te cen a los p eq u entilde o s actores)

A p esa r del a rg u m en to de la eficiencia m iacuten im a de escala hay sectores en los que se ju stifica la com petencia de varias em presas p a ra benefic iar a los consum idores Un ejem plo de u n m ercado donde esto seriacutea necesario es el de la C om pantilde iacutea de A utobuses Novelo Eacute s ta co m p roacute to d as las liacuteneas de au tobuses foraacuteneos de Belice e in cu rrioacute no soacutelo en p raacutec ticas d ep redadoras p ara expulsar a sus com petidores del m ercado y co m p rar sus liacuteneas sino que


les p roh ib ioacute com o p a r te del co n tra to de com praven ta so lic ita r nuevas lishycencias de operacioacuten d u ran te 15 antildeos iquestPodriacutea u n reacuteg im en de regu lacioacuten y con tro l de fusiones im p ed ir esta concen tracioacuten E n este caso hubo p ro b leshym as de go b ern ab ilid ad involucrados O tro caso digno de n o ta es la fusioacuten de algunas em presas lecheras en B arbados justo an tes de la prom ulgacioacuten de la ley de com petencia p a ra no se r investigadas Las p ro testas de los agricu lshyto res p roduc to res de leche reflejaron el im pacto negativo de la fusioacuten en el m ercado P or uacuteltim o la co m p ra de S tag B eer p o r Caribe B eer Ltd en Trinishyd ad y Tabago a fines de los antildeos o ch e n ta im plicoacute que se m o n o p o liz a ra la p roduccioacuten de cerveza con m uy poca com petencia fo raacuten ea p o r las b a rre ra s im puestas en tonces p o r el gobierno

P arece que la regu lacioacuten y el con tro l de fusiones puede se r im p o rtan te p a ra las pequentildeas econom iacuteas S in em bargo cada caso debe ana lizarse con m ucho cuidado Los criterios de las grandes econom iacuteas no pueden ap lica rshyse irreflexivam ente en las pequentildeas S eriacutea necesario fo rm u lar criterios adeshycuados p a ra su escala en lu g ar de sim plem ente p ro h ib ir las fusiones cu an shydo reducen de m an era im p o rtan te la com petencia

La recom endacioacuten de Gal sobre el u m b ra l de las fusiones es razonab le pero insuficiente Asiacute en el sec to r b an cario se requ iere m aacutes concen trac ioacuten p a ra e lim in a r a los pequentildeos bancos y p e rm itir que unos cu an to s grandes com pitan sobre bases de precios E sto p o d riacutea red u c ir las tasas de in tereacutes y el spread de los p reacutestam os Debe no tarse sin em bargo que las v iacutectim as seshyr iacutean los bancos locales M aacutes auacuten en los paiacuteses pequentildeos dom in an las g ran shydes em presas y si el u m b ra l de fusiones fuera calculado sobre el porcen ta je que eacutestas re p re se n ta n en el co n ju n to de la eco n o m iacutea la m ay o riacutea de las em presas pequentildeas re su lta riacutean excluidas El anaacutelisis de Gal no considera la a lta p resencia de la i e d en las econom iacuteas po rque no es u n aspecto significashytivo en los casos que exam inoacute

Q uizaacute la so lucioacuten sea fijar el u m b ra l en u n nivel bajo p a ra p e rm itir la partic ipacioacuten de los m ayores ac to res locales y ap lica r u n crite rio p a ra equ ishyl ib ra r la d ism in u c ioacute n de los com petido res y la n ecesid ad de la co n c en tra shyc ioacute n p a ra a u m e n ta r la efic iencia E n la U nioacuten E u ro p ea p o r ejem plo la cuestioacuten que se p lan tea es si las fusiones estaacuten creando excesiva co n cen trashycioacuten E sto puede ser m aacutes relevante p a ra las econom iacuteas pequentildeas T am bieacuten deben en co n tra rse m edios p a ra lim ita r el n uacute m ero de fusiones que pu ed en se r investigadas debido a los recursos lim itados de los gobiernos y la com shyplejidad del anaacutelisis

La c c j se creoacute en 1993 para implantar la Ley de Competencia Justa Estaacute forshymada por un director ejecutivo y cuatro comisionados designados por el Minisshyterio de Comercio Ciencia y Tecnologiacutea Su presupuesto depende completashymente del gobierno El director ejecutivo es responsable de la operacioacuten diaria de la comisioacuten

La funcioacuten principal de la c c j es investigar por su propia iniciativa o a petishycioacuten de parte la conducta de los negocios y determinar si contraviene la ley La c c j no incluye provisiones para regular las fusiones pero comprende competenshycia y defensa del consumidor

Las conductas anticompetitivas tipificadas en la ley son abuso de poder dominante alianzas que disminuyen la competencia manipulacioacuten de licitacioshynes y colusioacuten para ofertar condiciones de precios miacutenimos de reventa restricshycioacuten de mercados tratos exclusivos arreglo de precios y ventas condicionadas La defensa del consumidor incluye la prohibicioacuten de publicidad engantildeosa preshycios superiores a los anunciados falta de disponibilidad de artiacuteculos anunciados coacutemo gangas doble etiquetado y ventas condicionadas

El presupuesto anual de la c c j es de aproximadamente 60 000 doacutelares y no cobra comisiones Las multas son fijadas e impuestas por los tribunales y el dishynero recaudado se destina a los fondos consolidados Hay cinco comisionados que realizan una funcioacuten cuasijudicial actualmente son el director ejecutivo dos abogados y dos contadores El resto del equipo incluye teacutecnicos y personal de apoyo La parte teacutecnica del equipo comprende abogados economistas invesshytigadores y oficiales encargados de recibir quejas asiacute como personal administrashytivo y de apoyo El equipo completo del c c j consta de 21 personas Los puestos de economista superior y consejero legal superior han estado vacantes durante alguacuten tiempo

Hay un serio problema de rotacioacuten de personal pues dos funcionarios en promedio al antildeo se van a otro ministerio o regresan a estudiar Los salarios se ubican en el mismo nivel de los del sector privado Como todas las instituciones gubernamentales la CCJ tiene poco presupuesto y pocos fondos para financiar capacitacioacuten fuera del paiacutes y praacutecticas de internos en otras instituciones

Un asunto importante planteado por el regulador financiero es el alcance de la jurisdiccioacuten de la c c j y su demarcacioacuten frente a otras instituciones gubershynamentales en particular frente al regulador financiero donde no estaacute claro quieacuten tiene primaciacutea

Entre 1993 y 2002 la CCJ atendioacute aproximadamente 420 casos en sectores donde hay insuficientes participantes como servicio de televisioacuten por cable

R e c u a d r o v i 6 La Comisioacuten d e Comercio Justo d e Jamaica ( c c j)

agua embotellada gaseosas telecomunicaciones cemento loteriacutea harina sushypermercados petroacuteleo cerveza y seguros de salud Los acusaciones maacutes freshycuentes denunciaron precios depredadores tratos exclusivos manipulacioacuten de precios negativas a negociar y condiciones de precios de reventa

F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (c e p a l) elaboracioacuten propia

E valuacioacuten d e l o s m eacute r it o s d e las l e y e s d e co m peten cia

EN LAS PEQUENtildeAS ECONOMIacuteAS

iquestLas leyes de competencia son relevantes para el desarrollo

E l desarro llo es defin ido aq u iacute no soacutelo com o crec im ien to econoacutem ico sino tam b ieacuten com o crecim iento con equidad de m odo que la calidad de vida de los g rupos de m en o r ingreso resu lte m ejorada U na conc lusioacuten de esta in shyvestigacioacuten es que las leyes de com petencia siacute son im p o rtan tes p a ra el desshyarro llo pero deben ad ecu arse en fun c ioacute n de las necesidades de las p eq u eshyntilde a s eco n o m iacuteas a fin de que co n s id e ren su ta m a ntilde o lim itad o y tem as de in tereacutes puacuteblico La cartelizacioacuten puede ser d antilde in a p a ra los consum idores y debe ser regu lada com o en los casos del p an esencial p a ra los g rupos de m en o r ingreso los carteles de em barque en T rinidad y Tabago y la conducshyta d ep red ad o ra en el sec to r aviacutecola que p rovocoacute g ran d es oscilac iones de p recios en perju ic io de los consum idores

La cad en a p roduc tiva sideruacute rg ica in teg rad a hac ia a traacutes de T rin idad y Tabago fue in ic ia lm en te co n ceb id a com o p a r te de u n a e s tra te g ia de d esshyarrollo p a ra d a r a la p roduccioacuten m ayor valor agregado usando m aterias p rishym as locales La re fineriacutea tuvo u n papel decisivo com o abasteced o ra del in shysum o E sta in d u stria nacioacute a p rincipios de la deacutecada de 1980 y h a abastecido a la in d u s tr ia de la co n stru cc ioacute n co m p etitiv am en te g en e ran d o em pleo y ah o rran d o divisas Al privatizarse la fund icioacuten y venderla a las em presas in shytegradas hac ia abajo de la cadena p roductiva quedaron a m erced de la Corshypo rac ioacute n M ultinacional Ind ia cuya co n d u c ta d ep red ad o ra ah o ra am enaza la v iab ilidad del sector E n efecto los p recios cob rados p o r el acero son m u shycho m aacutes altos que el p rom edio m undial Ya en enero de 2002 estos precios eran 27 m aacutes altos que el p rom edio m undial pero au m en ta ro n 40 en ocshytu b re del m ism o antildeo E n d iciem bre b a jaro n y se ub icaro n 35 arriba h asshyta que en enero de 2003 descend ieron ab ru p tam en te h as ta q u ed a r 55 so-


bre el nivel m u n d ia l20 La situacioacuten em peora p o r el hecho de que los d is trishybu idores no son inform ados de los cam bios de precio lo cual causa estragos en su relacioacuten con sus clientes al no entregarles el p roducto al precio acordashydo O tra q u e ja es que las en treg as no son d e sp a ch ad a s in m ed ia tam en te p o rq u e la d o cu m en tac ioacute n no se co m p le ta h a s ta que se cu m p len to d as las oacute rd en es del d iacutea de m o d o que los cam io n es p u ed e n p e rm a n e c e r varad o s h as ta 12 horas

Tam bieacuten hay indicios de que los productos rechazados p o r m ala calidad son revendidos en el m ercad o de T rin idad y Tabago y que a p e sa r de que hay norm as oficiales de calidad la Ispa t21 no las aplica El p roblem a es que la o ficina de n o rm as no tiene capacidad p a ra verificar la ca lidad del p ro d u cshyto p a ra lo cua l debe c o n tra ta r expertos ex ternos y tam p o co tien e au to rishydad p a ra confiscarlo La visioacuten de los d istribu ido res es que la Ispa t estaacute t ra shytan d o de fo rzar el cierre de las faacutebricas de la cadena p roductiva hac ia abajo p a ra despueacutes im p o rta r p ro d u c to s sem iterm in ad o s de In d o n esia y Meacutexico o bien co m p ra r esas em p resas locales y lo g ra r as iacute la in teg rac ioacute n vertical De hecho u n a com p antilde iacutea ya abandonoacute el m ercado U na ley de com petencia y la capacidad p a ra h acerla efectiva p o d riacutean reso lver este p ro b lem a en b eshyneficio del desarrollo

S in em bargo en las econom iacuteas pequentildeas hay p rob lem as que no pueden resolverse re fo rzan d o las leyes de co m p eten cia sin in c u rr ir en serias co n shyfrontaciones com o la que o cu rririacutea con el cartel de taxis o con el spread de los bancos ya que tales p rob lem as no son consecuencia de la colusioacuten sino de lim itaciones estruc tu ra les Pero hay o tros elem entos com o las altas ta shysas de in tereacutes que ob stacu lizan el desarro llo pues el costo del d inero p ara los negocios es proh ib itivo en com paracioacuten con el de los paiacuteses in d u stria lishyzados Las com isiones de regulacioacuten financiera y de com petencia deberiacutean b u sca r u n a so lucioacuten a este problem a La poliacutetica de p reacutestam os selectiva de los bancos excluye no soacutelo a los pequentildeos em p resario s trad ic iona les sino tam bieacuten a los in teresados en las tecnologiacuteas de la in form acioacuten sec to r en el que los pequentildeos em presario s tienen b uenas posib ilidades de co m p etir en rsquo el plano global D esafortunadam ente las ldquoideasrdquo no in sp iran suficiente conshyfianza en los banqueros com o p a ra que respalden este tipo de proyectos

P or tan to los reg iacutem enes de com petencia deben ad ap ta rse a los niveles

20 Informacioacuten generada por la Downstream Steel and Wire Rods Association y entregada a la autora en entrevista

21 Caribbean Ispat Limited es la empresa acerera maacutes grande del Caribe asiacute como el mayor complejo industrial no petrolero en Trinidad y Tabago


de co n cen trac ioacute n necesario s en las econom iacuteas pequentildeas de m odo que las f em presas p u ed an a lcan za r la efic iencia m iacuten im a de escala De ah iacute tam b ieacuten V que la regu lac ioacuten de fusiones ten g a que ser ap licad a de acu erd o con cad a I caso u tilizando criterios adecuados en vez de soacutelo m ed ir la reduccioacuten de la f com petencia en el m ercado

F inalm ente las leyes de com petencia p u ed en ev itar el abuso del p o d er de m ercado de las corporaciones m ultinac ionales residentes en el paiacutes sal- j

vo que la a s im e tr iacutea de p o d e r lo im p id a C om o estas eco n o m iacuteas so n a lta- j m en te d ep en d ien tes de la i e d y los b en e fic io s del d esa rro llo p u ed e n se r m edidos p o r los niveles de ap rop iacioacuten del valor agregado p o r la econom iacutea local las leyes de com petencia p u ed en ser in stru m en to s im p o rtan tes p a ra evitar el contro l excesivo p o r p arte de las co rporaciones m ultinacionales

iquestQueacute tan aplicables a las pequentildeas econom iacuteas son las prem isas teoacutericas de las leyes y poliacuteticas de competencia

i) Prem isa 1 La eco n o m iacutea de m erc ad o co m p etitiv a es la m aacutes e fic ien te y provee el m aacutexim o de bienestar P ara ser exitosa necesita leyes estric tas que salvaguarden el p roceso de com petencia Criacutetica D ada la e s tru c tu ra de las p eq u entilde as eco n o m iacuteas del C aricom se r iacutea s im p lis ta y e rroacute n eo ap lica rles la p rem isa 1 p a ra im ponerles po liacuteticas de com petencia com pletam ente ab ie rshyta s y lib era les E s ta s eco n o m iacuteas n o e s taacuten in teg ra d as in te rn a m e n te n i se m ueven p o r siacute m ism as sino que responden a estiacutem ulos de d em an d a ex tershyn a de la e co n o m iacutea global S us m ercad o s so n d em asiad o p eq u entilde o s com o p a ra que las em presas a lcancen la efic iencia m iacuten im a de escala y sean gloshyba lm en te com petitivas E l d o m in io de la inversioacuten ex tra n je ra y la d ep e n shydencia de las im portaciones de term inan que los beneficios obtenidos fluyan al extranjero C iertam ente la eficiencia p o d riacutea alcanzarse si las econom iacuteas fueran com pletam ente dirigidas p o r el m ercado pero iquesta queacute costo El b ien shyes ta r se escap ariacutea de la econom iacutea local favoreciendo p o r c ita r u n caso a los p rod u c to res agriacutecolas ex tran jeros subsid iados m ien tras que p o r ejem shyplo en B elice a lre d e d o r de 50 de la fu e rza de tra b a jo q u e d a riacutea d esem shyp lead a y red u cid a a la m iseria y la seg u rid ad a lim en ta ria e s ta riacutea co m p ro shym etida p o r la escasez de divisas

La ley de co m p eten cia es re levan te p a ra los sec to res n o com ercializa- bles p rin c ip a lm en te los servicios p e ro d eb e riacutea se r flexible no de h ierro E n este sentido los hallazgos de la p resen te investigacioacuten son co n tra rio s a


los de PWHC que recom ienda leyes estric tas po rque seguacuten su visioacuten la flexishybilidad perju d icariacutea la credibilidad Lo cierto es que las leyes p erd eriacutean creshydib ilidad si van co n tra los objetivos de desarrollo

ii) Premisa 2 Al en fre n ta r la p resioacute n de la com petencia las em presas h ac en el u so m aacutes efic ien te de los re cu rso s e in n o v an a fin de a lc a n z a r el u m b ra l com petitivo Criacutetica E n las econom iacuteas pequentildeas la com petencia de b ienes im portados p roduc idos p o r g randes em presas ex tran jeras es dem ashysiado fuerte com o p a ra p e rm itir la supervivencia de las pequentildeas em presas locales incluso si o p era ran en el nivel m aacutes eficiente posible debido a lim ishytac iones e s tru c tu ra les E s taacute c laro que eacutestas no in v ie rten en investigacioacuten y desarrollo ni son capaces de innovar debido a lim itac iones de tam antilde o y au sen c ia de u n am b ien te favorab le a la innovacioacuten E n estas c irc u n s ta n shycias la co m p e ten c ia no d e sa ta r iacutea la in n o v ac ioacute n y la e fic ien cia d in aacutem ica salvo en casos excepcionales Lo a n te r io r no n ieg a la im p o rta n c ia de las leyes de com petencia p a ra d isc ip lina r a las em presas del sec to r no com ercializable ni tam poco d escarta la posib ilidad de que en ellas p u ed an o cu rrir acicates p a ra la innovacioacuten elem ental

iii) Premisa 3 H ab raacute perdedores en el proceso pero no son las leyes de co m p eten c ia s ino las p o liacutetica s g u b ern am en ta le s las que d eb en e n fre n ta r este problem a Criacutetica E sta es la idea convencional de los expertos en com shyp eten c ia com o p w h c Sin em bargo los gobiernos de las econom iacuteas peq u eshyntildeas no tien en cap ac id ad fin an c ie ra p a ra ap o y ar em p resas en b an ca rro ta tam poco expiden cheques p a ra los desem pleados n i tienen capacidad p ara in d u c ir a las em p resas d esp lazad as h ac ia o tra s ac tiv idades N u estro s h a shyllazgos apoyan c laram en te la necesidad de u n a po liacutetica de com petencia d ishyfe ren c iad a p a ra p ro teg e r el em pleo y los sec to res p ro d u c tiv o s y ev ita r la desin tegracioacuten del tejido social Al fo rm ularse las leyes de com petencia deshybe considerarse el in tereacutes puacuteblico cuando el em pleo de los sectores vu lnerashybles pelig re y los cap ita le s a tr in c h e rad o s en c u en tren esp ac io p a ra lo g ra r m ay o r co n cen trac ioacute n y p rovocar m ayor divisioacuten racial E n este sentido el enfoque de S udaacutefrica de m an ten e r u n a c laacuteusu la de in tereacutes puacuteb lico es m aacutes re levante p a ra las econom iacuteas pequentildeas que la recom endacioacuten de Gal acershyca de que los objetivos sociales no deberiacutean p esa r en la fo rm ulacioacuten de poliacuteshyticas de com petencia

A hora bien pese a las an terio res diferencias n uestro s hallazgos apoyan parcia lm ente las siguientes conclusiones de Gal

1) La p roh ib ic ioacuten de fusiones que au m en ten la concen trac ioacuten p o r a r rishyb a de um brales re la tivam ente bajos seriacutea d antilde in a y deberiacutean adop tarse u m shy


brales m aacutes altos que los de las econom iacuteas grandes No obstan te la fijacioacuten del u m b ra l deberiacutea co n sid erar la p resencia de corporaciones m u ltin ac io n ashyles en estos m ercados y no ser ta n a lta com o p a ra im ped ir la partic ipacioacuten de em presas locales en el sec to r no com ercializable

2) Las econom iacuteas pequentildeas d eb e riacutean d e jar de ver com o ilegales per se los acu erd o s con potencia] p a ra in c re m en ta r la efic iencia p ro d u c tiv a y d ishynaacutem ica E sto es cierto p a ra la eficiencia productiva pero la eficiencia d in aacuteshym ica ra ra s veces o cu rre en estas econom iacuteas com o resu ltad o de la com peshytencia M aacutes auacuten la m ayoriacutea de las em presas ad o p tan tecnologiacuteas existentes y son reacias a invertir p a ra desa rro lla r nuevas

3) Las econom iacuteas pequentildeas deb eriacutean ad o p ta r u m bra les de dom in io de m ercado m aacutes bajos que los de las econom iacuteas grandes

4) P a ra ro m p e r la co o rd in a c ioacute n o ligopoacute lica las a u to rid a d e s d eb en ad o p ta r po liacuteticas estric tas co n tra la co lusioacuten de las em presas

S eguacuten p w h c co incid iendo con Gal el c rite rio de econom iacuteas de escala no es necesario en los paiacuteses pequentildeos ya que pueden ser a lcanzadas a t ra shyveacutes de las exportaciones S in em bargo los paiacuteses del C aricom no exportan m ucho m aacutes que m aterias p rim as y los p rob lem as de com petencia se detecshytan m aacutes b ien en los sectores nacionales especialm ente en la cad en a im p o rshytac ioacute n -d is trib u c ioacute n -m en u d eo H ay excepciones com o T rin id ad y Tabago que tiene u n sec to r exportador v ib ran te hac ia o tros paiacuteses del C aricom in shycluyendo algunos m onopolios com o el del cem ento que p o r cierto deberiacutea ser investigado S in em bargo en general p en e tra r en los m ercados globales e s taacute m u ch o m aacutes allaacute de la capac idad de los sectores de m an u fac tu ras ligeshyras agriacutecola (con algunas excepciones) y de servicios de estos paiacuteses debido a la in fo rm acioacuten asim eacutetrica b a rre ra s no arance larias ag ricu ltu ra subsid iashyda en los E stados U nidos y la U nioacuten E uropea y rigidez estruc tu ra l E n defishynitiva la opcioacuten de au m en ta r la escala a traveacutes de las exportaciones es m uy lim itada p a ra los paiacuteses del Caricom

Tam poco se puede apoyar la posicioacuten de Gal de que ldquola d ispersioacuten de la riqueza y la creac ioacuten de em presas pequentildeas no son aconsejables po rque su inefic ienc ia se tra n sm itiraacute al m erc ad o rdquo La rea lid ad de las econom iacuteas p e shyquentildeas es que a m enos que se deje espacio p a ra las em presas pequentildeas y se lim ite el con tro l de los inversion istas ex tran jeros se p ro d u c ir iacutean exploshysiones sociales La eficiencia no puede se r el uacuten ico crite rio p a ra evaluar los a su n to s de com petencia E l d esp lazam ien to de em p resas en las peq u entilde as eco n o m iacuteas o cu rre p rin c ip a lm en te p o r las im p o rtac io n es y la i e d co n la resu ltan te p eacuterd id a de b ien esta r local


C o nfo r m a c ioacute n d e l r eacute g im e n d e c o m peten cia para adecuarlo

A LAS NECESIDADES DE LAS ECONOMIacuteAS PEQUENtildeAS

Al fo rm ular sus leyes de com petencia los paiacuteses del C aricom deberiacutean p ro shyh ib ir severam ente el abuso de las posiciones dom inantes de m ercado porque es la p rincipal con d u c ta an ticom petitiva en la m ayoriacutea de estas econom iacuteas A unque sea la provisioacuten m aacutes difiacutecil de im p lan ta r (y aunque la C om isioacuten de C om ercio Ju sto de Jam aica hay a tra ta d o pocos casos en 10 antildeos) ello no deberiacutea desan im ar a los gobiernos

La p rincipal lim itac ioacuten mdashy eacutesta es la experiencia de Jam aicamdash es la falshyta de p e rso n a l ex p e rim en tad o La g en te del C aribe tien e ca p ac id ad p a ra m an eja r problem as com plejos pero su obstaacutecu lo es la fa lta de o p o rtu n id ashydes p a ra a d q u irir experiencia debido a la escasez de recu rsos A dem aacutes es m uy difiacutecil re ten e r a las perso n as capaces porque los salarios son m uy b a shyjos De hecho la fuga de cerebros inh ibe fu e rtem en te el p o ten c ia l de desshyarrollo

D adas estas lim itaciones al d esa rro lla r sus reg iacutem enes de com petencia los gobiernos de la reg ioacuten deberiacutean co nsiderar las siguientes propuestas

a) G aran tizar asisten cia teacutecn ica p erm an en te en m etodo log iacutea de ap licashycioacuten de la ley p a ra abogados econom istas y expertos en com ercio C olocar a in tern o s y equipos de apoyo en in stituciones m aacutes m ad u ra s p a ra que ad shyqu ieran experiencia

b) Debido a que la ro tac ioacute n de p ersonal es u n p ro b lem a endeacutem ico las becas un iversitarias d eb e riacutean cond ic ionarse a la p re stac ioacute n de u n m iacuten im o de antildeos de servicio puacuteblico so pena de ten er que rem b o lsar el m onto de la beca p o r todos los antildeos de estudio A unque p arezca d racon iana esta m ed ishyda es la uacuten ica m an era de garan tizar la disponibilidad del personal necesario

c) D esarro llar u n p ro g ram a educativo especial p a ra in fu n d ir el esp iacuteritu de la co m p eten c ia en las aso c iac io n es co m erc ia les y las em p resas n ac io shynales dom inantes ya que es p raacutecticam en te inexistente y las em presas ignoshyra n la ilegalidad de m uchas de sus praacutecticas Los carteles son m aacutes com unes en las econom iacuteas m aacutes g randes del Caricom T rin idad y Tabago Jam aica y B arbados

d) Los carteles de im portadores y exportadores nacionales y regionales deben q uedar a salvo de las leyes de com petencia m ed ian te la exencioacuten de las pequentildeas y m ed ian as em presas que los in teg ran E sto ya estaacute prev isto en la c laacuteu su la de m in im um del cap iacutetu lo vin del T ra tado de C haguaram as p ero se requ ie ren c laacuteusu las en las leyes nacionales que regu len el volum en


de com pras p o r p a r te de las peq u entilde as em presas H ay u n p reced en te en la ley an tim o n o p o lio de las Islas V iacutergenes que en su a rtiacutecu lo 1505 c laacuteu su la 11 p erm ite ldquoestab lecer acuerdos form ales en tre pequentildeos em p resario s de ventas al m enudeo de m ercanciacuteas sim ilares con el p ropoacutesito de h acer com shyp ra s co n ju n tas de ta les m ercan c iacutea s a fin de lo g ra r de b u e n a fe la co m p eshyten c ia de sus negocios con voluacutem enes su stan c ia lm en te m aacutes g randes P ara los p ro p oacute s ito s de e s ta c laacuteu su la p eq u entilde o em p re sa r io rsquo es el co m erc ian te cuya fac tu rac ioacute n an u a l no exceda los 250 000 doacute lares y no em plee m aacutes de 12 p erso n asrdquo

e) S eriacutea uacute til co n s id e ra r las ven ta jas de p ro h ib ir la in teg rac ioacute n vertical en algunos sectores p a ra a seg u ra r espacio de m ercado a los pequentildeos em shyp re sa rio s o ev ita r su d esp lazam ien to p o r los g ran d es p o r ejem plo en la cadena del tu rism o E sto tam bieacuten tiene preceden tes en la ley an tim o n o p o shylio de las Islas Viacutergenes que p roh iacutebe la in tegracioacuten vertical de im portacioacuten- m ayoreo-m enudeo

f) El gobierno debe rev isar su p ro p ia conduc ta que lim ita la com peten shycia Los poliacuteticos no pueden co n d en ar y castigar la con d u c ta an tico m p etitishyva del sec to r p riv ad o m ie n tra s ellos h ac en lo m ism o al fav o recer a u n o s ac to res so b re o tros E l b u en go b iern o es esencia l p a ra que el reacuteg im en de com petencia sea tran sp a ren te y respetado p o r los p artic ipan tes Las p raacutec tishycas po liacuteticas que favorecen a los am igos y apoyan a los elem entos ilegales del com ercio in form al deben ser elim inadas con urgencia

g) Debe p resta rse especial a tenc ioacuten a la necesidad de e lim inar las ju n ta s directivas com unes cuando afecten la com petencia E sto puede ser po liacuteticashym en te delicado debido al p equentildeo tam antilde o de las sociedades y las re lacio shynes personales en tre fu n c io n ario s p uacuteb licos y la elite de negocios S in em shybargo es evidente que hay pequentildeos grupos que establecen re laciones p ara m an ten e r el con tro l econoacutem ico lo que hace m uy difiacutecil la en trad a de n u e shyvos em presarios

h) Es necesario v incu lar las leyes de com petencia con la defensa del conshysum idor p u es eacuteste se en c u e n tra c rec ien tem en te expuesto a ad q u ir ir p ro shyductos de inferior calidad provenientes de las casas d istribu idoras de Miami El m onopolio de la d istribucioacuten tiene problem as pero las nuevas fo rm as de com petencia que en fren tan esos m onopolios tam bieacuten los tienen

i) Dados los p rob lem as peculiares del sec to r ban cario en las econom iacuteas pequentildeas deben h acerse esfuerzos especiales p a ra d esa rro lla r la co o p erashycioacuten en tre los cuerpos supervisores de los bancos y las au to rid ad es de com shypetencia Si b ien se acep ta que la so lvencia de los b an co s y la estab ilid ad


fin an c ie ra tien en p rio r id a d so b re la com petencia los reg u lad o res bancarios deben ser sensibles a las necesidades de los u su ario s de la banca

j) Es evidente que debido a la fa lta de recursos h u m anos y financieros los paiacuteses del C aricom n ecesitan la m ayor asis tencia posible p a ra d esa rro shylla r y so sten er efectivam ente sus reg iacutem enes de co m p eten cia en los p lanos nac ional y regional

k) E l sec to r p riv ad o de la reg ioacute n h a exp resado p reo cu p ac ioacute n so b re la posible p ro h ib ic ioacute n de los acuerdos de in teg racioacuten vertical exclusiva en tre p roveedores y d is tr ib u id o re s S in em bargo la ex p e rien c ia de Jam aic a es alen tadora pues m u estra que las em presas se sien ten coacutem odas con las d isshypo sic io n es p o r las cu a les no p u ed e n es tab le ce r acu e rd o s exclusivos con o tras em presas


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and the w to Institute of Policy Studies Wellington Nueva Zelanda

ACERCA DE LOS AUTORES

M arcos Avalos m ex icano es d o c to r en eco n o m iacutea p o r la U n iversidad de Essex Ing laterra H a trab a jad o com o p rofesor e investigador en el In stitu to Tecnoloacutegico y de E stud ios S uperio res de M onterrey ( i t e s m ) y el C entro de In vestigac ioacuten y D ocencia E co n oacute m icas ( c id e ) y com o su b d ire c to r del D eshyp artam en to de In d u stria y F inanzas en la C om isioacuten Federal de C om petenshycia Es investigador del S istem a N acional de Investigadores

Ignacio de Leoacuten venezolano es m aestro en filosofiacutea y d o c to r en econom iacutea p o liacutetic a p o r la U n iversidad de L o n d res ( u c l ) Es Fellow del W h itn ey R H arris In s titu te for G lobal Legal S tudies (School o f Law W ashington U nishyversity in St Louis) y h a recib ido la F u lb righ t Scholarsh ip y la B ritish Che- vening Scholarship en tre o tras d istinciones p o r su traba jo acadeacutem ico Fue d irec to r de E conlex C onsulting en C aracas asiacute com o titu la r de la S u p erin shytendenc ia Pro-C om petencia de Venezuela

Reneacute Antonio Hernaacutendez salvadorentildeo es m aestro en po liacutetica econoacutem ica y d o c to r en econom iacutea p o r la U niversidad de W arwick Ing la terra adem aacutes de m aestro en desarro llo econoacutem ico p o r la U niversidad de V anderbilt en los E stados Unidos Desde 1997 es oficial p a ra asun tos econoacutem icos en la Com ishysioacuten E conoacutem ica p a ra A m eacuterica L a tin a y el C aribe ( c e p a l ) y tam b ieacuten es exshyp erto en p rog ram as de in tegracioacuten com ercial y facilitacioacuten de com ercio en el Progr am a de las N aciones U nidas p a ra el D esarrollo (p n u d ) S u s p rin c ishypales aacute reas de investigacioacuten se cen tran en la teo riacutea de crecim ien to la m a- c roeconom iacutea estru c tu ra lis ta las finanzas in ternacionales la m acroecono- m e tr iacutea ap lic a d a y la n u ev a te o riacutea del co m erc io in te rn a c io n a l H a esc rito p a ra revistas cientiacuteficas y acadeacutem icas especializadas pub licado tres libros y hecho n um erosas con tribuciones a lib ros de la c e p a l y o tros textos espeshycializados

Eugenio Rivera chileno es docto r en ciencias econoacutem icas y sociales p o r la U niversidad L ibre de Berliacuten Fue p residen te de la C om isioacuten Preventiva Censhytra l A ntim onopolio de Chile jefe de la Divisioacuten de R egulacioacuten del M inisteshy

391

392 A CERC A D E L O S A U T O R E S

rio de E co n o m iacutea de ese m ism o p a iacutes y co n su lto r del b id la f a o el B anco M undial y el pnu d E s a u to r de cinco libros y num erosos artiacutecu los en revisshytas especializadas A ctua lm ente se d esem pentildea com o p ro feso r e investigashyd o r del c id e y es consu lto r de la CEPAL subsede M eacutexico E n tre sus recientes publicaciones destacan Teoriacuteas de la regulacioacuten en la perspectiva de las po liacutetishycas puacuteb lica s y C om petencia en las te lecom un icaciones en Chile

C laudia Scha tan m exicana es m aestra en econom iacutea p o r la U niversidad de Cam bridge Ing la terra H a sido ca ted raacute tica e investigadora del c id e e invesshytig ad o ra v isitan te en varias in stitu c io n es en los E stad o s U nidos (H arvard In s titu te fo r In te rn a tio n a l D evelopm ent [h i id ] U niversidad de H arvard y C en ter fo r U n ited S ta tes-M ex ican S tu d ies U n iv ersid ad de C a lifo rn ia en San Diego en tre o tras) A ctualm ente es jefa de la U nidad de D esarrollo In shyd u stria l de la c e p a l

Taim oon Stew art de T rin idad y Tabago es docto ra en re laciones in ternac io shynales p o r el In stitu to de R elaciones In ternacionales de la U niversidad de las In d ia s O cciden ta les S an A gustiacuten T rin id ad y Tabago de cuyo S ir A rth u r Lewis In stitu te fo r Social an d E conom ic S tudies es investigadora Es viceshyp resid en ta y co o rd in ad o ra del G rupo de N egociadores sobre C om petencia (g n c ) en las negociaciones del A cuerdo de L ibre C om ercio de las Am eacutericas y p rincipa l negociadora p a ra el C aricom en el g n c

Condiciones y poliacuteticas de competencia se terminoacute de imprimir y encuadernar en el mes de abril de 2006 en los talleres de Impresora y Encuadernadora Progreso S A de C V ( i e p s a ) Calz de San Lorenzo 244 09830 Meacutexico D E En su tipografiacutea elaborada en el Departamento de Inteshygracioacuten Digital de f c e por Guillermo Carmona Vargas se utilizaron tipos New Aster de 12 1013 913 y 810 puntos La edicioacuten que estuvo al cuidado de Manlio Fabio Fonseca Saacutenchez

consta de 2 000 ejemplares

condiciones y polÍticas de competencia

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