colombia internacional no. 61

B ruce Bagley

EDITORIALBruce Bagley1

Durante los días 28 y 29 de Juliode 2005, el Centro de Estudios LatinoAmericanos (CLAS por sus siglas eninglés) de la Universidad de Miami, enconjunto con el Senado colombiano, laFundación Buen Gobierno, y el depar-tamento de Ciencia Política de laUniversidad de los Andes, patrocinaronuna conferencia que tuvo lugar en lasede del congreso nacional colombiano,en Bogotá, titulada “Evaluación delTLC Estados Unidos- Países Andinos:Retos y Posibilidades”. El propósitocentral de dicho evento – transmitido atoda Colombia por medio del canalinstitucional de la televisión nacional–era el de proveer un análisis equilibradocon respecto a los potenciales costos ybeneficios para Colombia, Perú yEcuador en lo concerniente a la firmade un tratado de libre comercio con losEstados Unidos. Las entidades patroci-nadoras buscaron activamente lainclusión de una amplia gama de pun-tos de vista de académicos de cada unode estos países y de los Estados Unidos.También buscaron incluir las perspecti-vas de empleados de las ramas legislati-va y ejecutiva del gobierno colom-biano, así como de voceros del sectorprivado y de representantes de las orga-nizaciones no-gubernamentales quetrabajan en temas relacionados con elacuerdo en cuestión.

Debo extender un agrade-cimiento especial al senador del Tolima

Carlos García Orjuela, quien tuvo unpapel importante en la organización yfinanciamiento del evento. DesdeMiami, los Drs. Steve Stein, director delCLAS y Elena Sabogal, directora ejecu-tiva del CLAS, contribuyeron con suinvaluable apoyo intelectual, logístico yadministrativo. Igualmente, en Bogotá,el Dr. Santiago Rojas, director ejecutivode la fundación Buen Gobierno, y todosu personal, la Dra. Ann Mason, ex -directora del departamento de CienciaPolítica de la Universidad de los Andes,y otros profesores de diferentes departa-mentos en esa misma universidad,hicieron contribuciones significativas yasumieron roles activos de participacióndurante el desarrollo de la conferencia.

Los ensayos publicados en estenúmero especial de la revista ColombiaInternacional representan una muestrade los mejores trabajos presentadosdurante este evento. Somos conscientesde que éstos no abarcan todos los temase implicaciones del TLC, ni agotan losdebates académicos y políticos en tornoa este acuerdo comercial. A pesar deello, esperamos que los análisis presenta-dos en este número ayuden a estimularmás la investigación académica y la dis-cusión pública sobre este asunto com-plejo, cuyas repercusiones, sin duda,moldearán la economía política andinahacia el futuro.

Entre los aspectos centrales quefueron discutidos durante la conferencia,cuatro se destacan por la polarización ycontroversia que suscitaron entre los par-ticipantes. En primer lugar, el tema de laapertura del sector agrícola de los países

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1 Profesor, Departamento de Estudios Internacionales, Universidad de Miami.

andinos a las importaciones agrícolasmasivas desde Estados Unidos sin la co-rrespondiente eliminación de los sub-sidios y cuotas agrícolas fue un puntofundamental de polémica. Una gran va-riedad de participantes, objetaron seme-jante concesión andina y abogaron por elrechazo total del acuerdo de libre co-mercio o de la continuación de las nego-ciaciones en función de la obtención oaseguramiento de acuerdos sectorialesmás favorables.

En relación con lo anterior, unsegundo aspecto discutido fue el con-cerniente a los efectos potencialmentenegativos en el ámbito de la seguridadque la aceptación del tratado de librecomercio o TLC podría tener en elcampo y especialmente en las zonasrurales colombianas afectadas por elconflicto armado. Dadas las hondasraíces de la guerra en Colombia, repre-sentantes del sector privado y de lasONGs, además de varios académicos,argumentaron que la apertura rápida delsector agrícola del país sin compensa-ciones y fondos de inversión adecuadospara ayudar a los campesinos a efectuarla transición hacia un esquema de com-petencia frente a los productores agrí-colas subsidiados de Estados Unidos,podría tener implicaciones devastadoraspara la producción, el empleo y el con-flicto social en las zonas rurales.Algunosparticipantes inclusive recomendaronque Colombia intente vincular el apoyomasivo de Estados Unidos, a través delPlan Colombia y el Plan Patriota - elpaís ha recibido alrededor de 4500 mil-lones de dólares de ayuda desde julio de2000 - a los problemas de seguridadplanteados por lo que hasta ahora se hanegociado sobre el sector agrícola.

En tercer lugar, se manifestó una

gran preocupación con los impactosnegativos potenciales del TLC sobre lapropiedad intelectual. A este respecto,dos temas parecen ser particularmenteproblemáticos desde la perspectiva demuchos analistas. Estos temas son, asaber, en primer lugar, los aumentosexorbitantes en los costos de medicinasestadounidenses patentadas (como porejemplo las medicinas destinadas paralas víctimas del VIH - Sida), lo cualpodría afectar a las personas de bajosrecursos. Un segundo tema está rela-cionado con la explotación y comer-cialización de plantas medicinales tradi-cionales por parte de las corporacionesmultinacionales de Estados Unidos, y laobtención de su patente y distribución,a expensas de las poblaciones indígenasandinas, a partir de las cuales se originael conocimiento de los efectos medici-nales de dichas plantas.

Finalmente, en cuarto lugar,hubomucho debate en torno a qué tandeseable sea una apertura rápida del sec-tor de servicios (especialmente en loconcerniente a bancos y compañías deseguros), contratos gubernamentalespara el desarrollo de infraestructura y lasactividades de manufactura. En general,tanto los voceros de la rama ejecutivacomo del sector privado de Colombia,mostraron entusiasmo sobre los posiblesestímulos que el TLC pueda traer enestas áreas. En contraste, los analistasecuatorianos parecieron más cautelososen sus apreciaciones sobre los poten-ciales impactos positivos que la libera-lización en estas áreas tendrían en supropio país, dada su menor competitivi-dad. Casi todos los participantes en laconferencia reconocieron que la necesi-dad de Perú, Ecuador y Colombia deadaptarse a un entorno internacional

E ditorial

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más competitivo, les obligaría a invertirsustancialmente en la infraestructuraindustrial y de transporte, y llevar caboreformas institucionales para crear unentorno de negocios más eficiente ycompetitivo.

Aunque este breve resumen delas controversias y debates claves quesurgieron durante la conferencia es par-cial, nos brinda un panorama general delos temas más relevantes en los quetodos los participantes reconocieronpuntos claves en el desenvolvimiento de

las negociaciones de los diferentes trata-dos de libre comercio en la región an-dina. Esperamos que los ensayos presen-tados en este número de la revistaColombia Internacional contribuyan afamiliarizar al público lector conalgunos de los elementos centrales delas propuestas contenidas en dichosacuerdos.También es nuestro deseo queestos artículos conduzcan a un mayordebate público y a una investigaciónacadémica más profunda en torno aestos temas cruciales para el futuroeconómico de la región andina.

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L a estrategia Uribe de negociación del TLC

LA ESTRATEGIA URIBE DE NEGOCIACIÓN DEL TLCJorge Reinel Pulecio1

recibido 20/10/05, aprobado 01/12/05

J orge Reinel Pulecio

Introducción

La decisión de negociar elTratado de Libre Comercio entreColombia y Estados Unidos deAmérica, TLC, significó para elGobierno del presidente Uribe abrirtres ámbitos de negociación: el primerocon Estados Unidos y los actores allíinvolucrados, es decir el Congreso, losdepartamentos de Comercio (USTR),de Estado y de Defensa, y el lobby

empresarial, laboral y de organizacionesno gubernamentales; el segundo con lospaíses andinos que participan del TLC(Ecuador y Perú), para tratar de llevaruna posición conjunta ante EUA, y conBolivia y Venezuela para intentar man-tener la institucionalidad de laComunidad Andina (CAN); en tercerlugar, el frente interno, con el empre-sariado, los gremios cúpula, el CongresoNacional y con otros sectores de la

Este artículo analiza las intenciones y resultados obtenidos en el proceso denegociación del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos.Como marco descriptivo se reconoce la preeminencia del papel presidencial y lasconcesiones llevadas a cabo por el gobierno colombiano debido a una precariaestrategia de negociación. Así mismo, el panorama presentado por el autor, devela laprevalencia del poder de negociación de las cúpulas empresariales y las elites políticas,superando el papel del Congreso, de los partidos políticos y de la opinión pública. Elanálisis presentado permite concluir que la estrategia de negociación ha sidoequivocada, pues además de perjudicar gravemente el escenario interno, fragmentó ydebilitó las relaciones con los países andinos.

Palabras clave: Países andinos, negociación, Tratado de Libre Comercio, acuerdosbilaterales, política exterior

This article analyzes the intentions and results obtained in the negotiation of the FreeTrade Agreement between Colombia and the United States. The preeminence of theexecutive and the concessions offered by the Colombian government due to itsprecarious negotiating strategy serve as the backdrop for this discussion. The authorhighlights the power of the private sector and political elites within this process, tothe detriment of the role of the Congress, political parties and public opinion. Theanalysis presented leads the author to conclude that Colombia’s strategy has beenflawed, given that in addition to worsening the internal environment, it has tended tofragment and weaken the country’s relations with the other Andean countries.

Keywords: Andean countries, negotiation, Free Trade Agreement, bilateral accords,foreign policy

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1 Profesor Asociado del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional deColombia. Las opiniones aquí expresadas en nada comprometen la posición del Distrito Capital, institución para la cualpresto mis servicios como asesor del Alcalde Mayor de Bogotá para el TLC. El presente ensayo hace parte de un estudioque adelanto en el IEPRI sobre “Actores sociales y las negociaciones del TLC Colombia-Estados Unidos”.

opinión pública considerados en gener-al como outsiders2.

En lo que va corrido de lasnegociaciones, entre mayo de 2004 ynoviembre de 2005, la estrategia denegociación del TLC, de Uribe se con-centró en responder las demandas delUSTR en el caso del frente abierto conEUA; en reducir la concertación conlos países andinos a la mínima expresiónposible, a costa de la precaria institu-cionalidad andina; y en el frente inter-no, a atender las demandas de los prin-cipales grupos económicos nacionales ycapotear las presiones del grupo parla-mentario uribista, de gran peso en elsector agrícola.

En lo que falta por recorrer delas negociaciones el Gobierno nacionaldebe atender con pertinencia demandasaún pendientes con los interlocutores ydemandas de actores hasta ahora mini-mizados: seguramente en el frente esta-dounidense debe centrarse más en bus-car negociaciones con el Departamentode Estado, el Departamento de Defensa,incluyendo las agencias como la DEA yla CIA, el Congreso en sus diferentesvertientes, y atender al lobby empresa-rial, laboral y ambiental; con los paísesandinos debe decidir un modusoperandi, con Venezuela y la institu-cionalidad de la CAN ante el TLC; enel frente interno tendrá que enfrentarresistencias mayores al interior de labancada parlamentaria oficialista, de losempresarios agrícolas y la industria far-macéutica nacional, de los perdedores

de algunas cadenas industriales y de ser-vicios, las empresas de publicidad y lascadenas de TV, así como de lospequeños y medianos empresarios,incluyendo comunidades campesinas.Luego debe encarar los intereses de lasentidades territoriales como el DistritoCapital y las comunidades indígenas yafro-colombianas. Finalmente deberásortear el control de constitucionalidaddel TLC ante la Corte Constitucional.

La tesis central que defiendo esque la estrategia de Uribe en la nego-ciación del TLC se basó en dossupuestos precarios: primero, que podíaadoptar al USTR como el interlocutordecisivo por parte de Estados Unidos,entidad capaz de sacar avante laaprobación del Tratado en el Congresoestadounidense en la misma formacomo tuvo éxito en los anteriores trata-dos de libre comercio, hasta el másreciente firmado con Centroamérica yRepública Dominicana (CAFTA-DR).La condición del USTR como úniconegociador válido cambió luego delCAFTA-DR. Segundo, que en lasnegociaciones del TLC, Colombiaobtendría un tratamiento como aliadoestratégico privilegiado de EUA en elhemisferio. Así, el TLC subsumiría deforma permanente el apoyo de EUA enla lucha contra el narcotráfico, más alládel ATPDEA y, más ambicioso aún, ele-varía al rango de “nueva alianzaestratégica” las coincidencias ideológi-cas de la administración Bush de luchaglobal contra el terrorismo y la política


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2 En estricto sentido el Gobierno nacional también ha librado una negociación, con no pocas confrontaciones, al interiorde la misma administración. Los principales actores de la misma han sido el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo–responsabilizado por el Presidente de conducir las negociaciones- y los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural,Seguridad Social y Trabajo, el Departamento Nacional de Planeación y, con un perfil muy modesto, el Ministerio deRelaciones Exteriores. Aunque la prensa nacional ha dado cuenta de algunas de las disputas al interior del Gobierno, enespecial entre los Ministros de Comercio por un lado y por el otro los de Agricultura y de Seguridad Social, la salida delMinistro Carlos Gustavo Cano y su reemplazo por Felipe Arias en Agricultura, el 21 de enero de 2005, disciplinó al equipode gobierno bajo la orientación del Ministro Jorge Enrique Botero, de Comercio.


de Seguridad Democrática Uribe. Si secumplen los dos supuestos enunciados,la estrategia del Gobierno Uribe asumeque los demás actores en el proceso denegociación serán disciplinados yestarán convencidos de las virtudes delargo plazo del Tratado.

El tiempo es un factor que puedeconspirar contra la estrategia Uribe denegociación del TLC. Atender tantosactores como quedan pendientes, en unaño electoral (2006), obliga a prescindirde algunos aliados clave. Para esto elPresidente cuenta con un gran capitalpolítico expresado en las fuertes ma-yorías en el Congreso y, según lasencuestas, un apoyo de la opiniónpública superior al 70% a finales de2005. Pero no puede girar indefinida-mente contra una chequera con fondoslimitados. Con todo, sostengo que lasuerte de la aprobación del TLC sedefine, en lo fundamental, al interior delCongreso de EUA y no tanto en eljuego institucional colombiano3.

Presentada esta introducción, enlos siguientes acápites se desarrollarán loselementos centrales de la estrategia Uribepara la negociación del TLC.Posteriormente se discuten los interesesde EUA en el TLC en el acápite 4, y seformulan las conclusiones en el acápite 5.

El TLC en la agenda de la administración Uribe

Al inicio de la administraciónUribe, en agosto de 2002, el horizonte

inmediato imponía la conclusión de lasnegociaciones del Área de LibreComercio de las Américas,ALCA, pre-vista para diciembre de 2005. Además,recién se había cumplido con éxito enel Congreso estadounidense la reno-vación y ampliación del Acuerdo dePreferencias Arancelarias para laRegión Andina, ATPA, vigentes desde1992 y que concluían en el 2002 -loque consumió buena parte del esfuerzode política exterior de la administraciónPastrana-.

Estados Unidos aceptó ampliar lavigencia del ATPA, ahora como Ley dePreferencias Arancelarias Andinas y deErradicación de Drogas, ATPDEA,hasta diciembre de 2006, e incrementósustancialmente el número de partidasarancelarias cubiertas por las preferen-cias: de 5.524 pasaron a 6.500, incluyen-do ahora productos con potencialexportador real para Colombia4. Sóloestaba pendiente la declaración formalde elegibilidad de Colombia alATPDEA.

El 25 de septiembre de 2002, enla primera visita del presidente Uribe alpresidente George W. Bush, éste últimoanunció formalmente que Colombiasería elegible al ATPDEA. El costo adi-cional que debió pagar el país, ademásde comprometerse a mantener laestrategia estadounidense de lucha con-tra el narcotráfico, fue la adopción delDecreto 2085 de 2002 que aumenta encinco años la protección a la propiedad

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3 En el presente ensayo se prescinde de discutir los impactos sectoriales, regionales o transversales del TLC sobre la nación.Estos aspectos se abordarán apenas como ejemplo de los intereses y actores en cuestión. Sobre los posibles impactos delTLC puede consultarse: Alcaldía Mayor de Bogotá (2004); Botero y López (2004); Cano, Garay y Barbieri (2004);Cárdenas (2004); Cortés (2004); DNP (2003); Ocampo et. al. (2004; Ramírez y Martín (2004); Rocha y Perilla (2004);Umaña (2004); Umaña et al. (2005); Zerda et al (2005).

4 El ATPA, vigente mediante Ley del Senado estadounidense desde diciembre de 1991, fue ampliado y prorrogado enoctubre de 2002 y hasta diciembre de 2006 como Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicación de Drogas(ATPDEA, por sus siglas en inglés). Los nuevos productos con mayor potencial exportador son ciertos textiles y confec-ciones, calzado, petróleo y derivados, relojes y partes para relojes, manufacturas de cuero y atún empacado al vacío. La listade productos nuevos ATPDEA puede consultarse en la página del Ministerio de Comercio Exteriorwww.mincomex.gov.co.

intelectual de las empresas farmacéuti-cas estadounidenses, conocido comoprotección a los “datos de prueba”5.Igual, el Secretario del Tesoro, PaulO´Neil, anunció la decisión de otorgarun “fuerte y decidido apoyo” aColombia ante la comunidad financierainternacional para suplir las demandasde crédito6.

Tal vez porque ese era el climaexterno, en la plataforma electoral de“Los 100 puntos”, el candidato UribeVélez no incluyó en sus propuestas lostemas del TLC ni del ALCA.Ya comopresidente, el Plan de Desarrolloincluyó el compromiso de aprovecharel ALCA y, por iniciativa parlamentaria,contempló también el propósito gene-ral de auspiciar la firma de Tratados deLibre Comercio, sin reducir la propues-ta de forma exclusiva al TLC conEstados Unidos.

Lo que sí estuvo claro en lapolítica externa del Presidente Uribe,desde un principio, fue la búsqueda depleno apoyo de la Administración Busha la política de Seguridad Democrática.La construcción de la política deSeguridad Democrática fue asociada deentrada a la lucha global contra el te-rrorismo, declarada por el gobiernoBush luego de los atentados del 11 deseptiembre de 2001.Y la política exte-rior del país se puso al servicio de eseobjetivo.

De otra parte, en la etapa final denegociación del ALCA quedó claro quela estrategia brasilera de construir un

bloque de países suramericanos y, en loposible latinoamericanos y del Caribe -a partir de fortalecer Mercosury construir un acuerdo CAN/Mercosur para mejorar la capacidadnegociadora frente a EUA y frente alNAFTA, encontró una respuesta efi-ciente: este país ofreció por fin concre-tar el TLC con Chile (luego de 10 añosde negociación) y otro con los paísescentroamericanos miembros delMercado Común Centroamericano,MCC, con lo cual se debilitó la estrate-gia negociadora de Mercosur.

Finalmente las negociaciones delALCA llegaron a un punto de tensión yestancamiento durante el año decisivode 2003. Ese fue el momento queaprovechó la Administración Uribepara solicitar a Estados Unidos lasuscripción de un TLC bilateral, el 30de abril de 2003.

La propuesta presentada porColombia esperaba respuesta el 5 demayo de ese año, durante la visita delpresidente Bush a Cartagena, aunquefinalmente no se logró ningún acuerdo.Según el Ministro de Comercio, JorgeHumberto Botero, el presidente Bushdelegó el pronunciamiento oficial alEncargado de de la Oficina Comercial(USTR), señor Robert Zoellick, enuna visita que haría a Colombia en elsiguiente mes de agosto7.

En efecto, en agosto el señorZoellick visitó al Presidente Uribe enBogotá, pero el mensaje que presentófue el de convocar un TLC plurilateral


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5 Estados Unidos consiguió que el Gobierno Uribe estableciera, mediante el Decreto 2085, exclusión a las empresas farma-céuticas en la comercialización de medicamentos para proteger las pruebas de eficacia e inocuidad de los medicamentos,por cinco años, adicionales a los 20 reconocidos a las moléculas nuevas. Esto aumenta el monopolio de las farmacéuticase incrementa los precios de los medicamentos en forma tal que lesiona los intereses de los usuarios y los sistemas de pro-tección social. Por esa razón los acuerdos ADPIC de la OMC no reconocen tales derechos.Tampoco Ecuador y Perú, ben-eficiarios del ATPDEA, concedieron esa sobre protección.

6 Reporte de Clara Inés Rueda en El Tiempo, 26 de septiembre de 2005.7 Declaraciones del Ministro Botero el 6 de mayo de 2003 a la W Radio FM.


entre los países andinos beneficiariosdel ATPDEA y Estados Unidos, nobilateral, como lo solicito el gobiernode Colombia. En la reunión entregóademás un documento con los criteriosbásicos a negociar en el TLC, los cualesfueron reproducidos de forma ampliadael 18 de noviembre del mismo año encomunicación enviada por el señorZoellick a la Cámara de Representantesde Estados Unidos anunciando ladecisión de negociar el TLC.

El gobierno Uribe tuvo éxito enlograr el apoyo de la AdministraciónBush a su política de SeguridadDemocrática, mediante la continuidaddel Plan Colombia, al vincular la políti-ca exterior del país al apoyo de la políti-ca exterior del gobierno Bush. El mejorejemplo de ésto, fue el respaldo deColombia a la decisión de laAdministración Bush de intervenir mi-litarmente en Irak sin contar con laaprobación del Consejo de Seguridadde Naciones Unidas. Pese a esto Uribeno tuvo éxito en su solicitud de nego-ciar un TLC bilateral: el gobierno deEstados Unidos respondió proponiendoel acuerdo plurilateral, desligando deentrada los compromisos en el campopolítico, de lucha contra el terrorismo yel narcotráfico, frente a los compromisoscomerciales propios del TLC.

En todo caso, si bien el TLC nohacía parte del núcleo de política pro-puesto inicialmente por Uribe, el temano fue en forma alguna novedoso oimprovisado para los sectores empresa-riales y la dirigencia política tradicionalde Colombia, como se verá más adelante.

La argumentación para aceptarlas condiciones finales para la firma delTLC entre Colombia, México yVenezuela o Grupo de los Tres, G-3, en1994, vigente desde 1995, fue la idea

del “regionalismo abierto”, según lacual, Colombia debería someter pau-latinamente su estructura productiva ala competencia externa regional hastallegar después a la liberación plena delmercado (Reina 1997: 79 ss).Concretamente, se argumentó que siColombia tenía aranceles cero conMéxico y éste aranceles cero con EUA,de hecho Colombia ya cumplía el obje-tivo de acceder al mercado esta-dounidense, considerado estratégico.

Más adelante, en la medida enque se consolidaron las decisiones uni-laterales de apertura comercial yfinanciera profundizadas en 1991, y seacordó el propio G-3, el gobierno delPresidente Gaviria (1990-1994) seempeñó en hacer elegible a Colombiapara ingresar al NAFTA o a un TLCbilateral con EUA.

En una famosa intervención deGaviria ante el Congreso de laAsociación Nacional de Industriales,Andi, en Barranquilla en 1994, él advir-tió que la integración con EUA era unadecisión política, más no económica,que dependía de esa nación y que no sesometería a evaluación técnica alguna.Así, sentó un precedente de política quese ha mantenido inalterable hasta el pre-sente. La excepción fue la adminis-tración Samper (1994-1998), en la cualel veto de EUA al Presidente por la fil-tración de dineros del narcotráfico en lacampaña electoral, impidió de entradacualquier avance en las relaciones bila-terales. No se trató de un cambio en lapolítica por parte del gobierno colom-biano sino de un bloqueo por parte dela administración Clinton.

El Gobierno Pastrana (1998-2002), igualmente hizo declaraciones afavor de un TLC Colombia-EstadosUnidos pero no encontró eco en el

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gobierno Clinton, empeñado comoestaba en negociar el ALCA, peroademás sin mandato del Congreso paracomprometerse en cualquier TLC.

En suma, el Gobierno Uribetermina empeñado en negociar elTLC, pero no el TLC bilateral predica-do por Gaviria, Pastrana y el propioUribe: un TLC de algunos países andi-nos con EUA.

Cabe entonces hacer una pre-cisión sobre los vínculos entre el TLC ylos países andinos. En el TLC no parti-cipa Venezuela, éste no es país invitadopor Estados Unidos. La excusa perfectafue el hecho de no ser Venezuela bene-ficiaria del ATPDEA. El gobiernoChávez declaró su rechazo anticipadono sólo al TLC sino al ALCA8. Boliviaasiste a las negociaciones como obser-vador, pues a juicio de EUA aún no eselegible al TLC y la inestabilidad políti-ca que soporta desde la caída del presi-dente Sánchez de Lozada, el 17 deoctubre de 2003, impide la adopción decompromisos en el TLC.

La Comunidad Andina, CAN, esun proyecto de integración (no sólo delibre comercio) de carácter vinculantepara Colombia, según el ordenamientoconstitucional (CPN, Artículos 9 y227)9. En consecuencia, el ordenamien-to jurídico del TLC debe respetar laprimacía de la legislación andina, sopena de ser declarado inconstitucionalpor la Corte.

Hagamos ahora una breve con-sideración sobre el amarre de la políticaexterior de la administración Uribe alos intereses de política exterior de

EUA, para efectos de negociar el TLC.Es posible formular como

hipótesis que la estrategia de nego-ciación del TLC del presidente Uribees tributaria de la historia de Colombiadurante la segunda mitad del siglo XX,que tiene que ver con el rela-cionamiento externo privilegiado conEUA. Escapa al alcance de este ensayodiscutir si durante la guerra fría, cuan-do Colombia sistemáticamente apoyóla posición de EUA en política externa,la alineación política internacionalestuvo asociada, además de lasafinidades ideológicas, a intereseseconómicos comerciales. Un indicadoren ese sentido puede ser sugerido apartir de constatar la participación deColombia al lado de EUA en la Guerrade Corea (1950-1953), en los debatespolíticos en las Naciones Unidas, en laexpulsión de Cuba de la OEA y hastaen la Guerra de Las Malvinas (caso enel cual Colombia apoyó formalmente aEUA e Inglaterra en contra de la posi-ción de Argentina y a casi la totalidadde América latina). Durante este lapsoColombia fue compensada, además delos programas de la Alianza para elProgreso, con el apoyo estadounidenseal Pacto Internacional de Cuotas delCafé y al manejo del financiamientoexterno.

En cualquier caso, en el terceraño del gobierno Uribe se abriócampo, en la argumentación oficial, latesis de que finalmente se había estable-ciendo una nueva alianza estratégicaentre Colombia y Estados Unidos, apartir de afinidades políticas e ideológi-


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8 En la IV Cumbre de Presidentes de las Américas, en Mar del Plata, realizada el 4 y 5 de noviembre de 2005, el PresidenteChávez además de proclamar el entierro del ALCA, libró un incidente verbal con el Presidente Fox de México, promo-tor del ALCA, que condujo al retiro mutuo de los embajadores.

9 Así se establece en el Preámbulo de la Carta Constitucional y en los artículos 9 y 227.


cas entre los dos gobernantes. Dichasafinidades se materializarían en acuer-dos estratégicos en torno a la luchacontra el terrorismo (Plan Colombia yPlan Patriota) y la firma del TLC.

Así, en una expresión de clarooptimismo, el embajador de Colombiaen EUA, Luis Alberto Moreno, calificólos resultados del encuentro Bush-Uribe en el Rancho Crawford, enTexas, el 3 de agosto de 2005, como elinicio de una nueva relación estratégicade Estados Unidos y Colombia:

“Lo que empezó ayer es una nuevafase de las relaciones entre EstadosUnidos y Colombia, una fase de loque se llama una relación de tipoestratégico entre Colombia yEstados Unidos. Así lo anunció,como ustedes vieron, el propio pre-sidente Bush en la rueda de prensa.Pero aquí lo que viene de estarelación estratégica es que parte dela base de los temas de comercio, delos temas de inversión, de los temasde energía y por supuesto todos lostemas asociados a la seguridad, queson tan importantes para Colombiacomo lo relacionado con la luchacontra el narcotráfico, contra el te-rrorismo y lo que pueda hacerColombia para ayudar y contribuiren este sentido en nuestra región”.“Por último, todo lo que tiene quever con el tema de la creación de unconsenso social que es algo (de lo)que ha venido hablando el

Presidente Uribe (y) que es nece-sario no solamente para nuestro paíssino realmente para todas lasAméricas” (declaraciones deMoreno a la W Radio).

Aparte del entusiasmo delEmbajador, lo que importa destacaraquí es que finalmente el gobiernoUribe está construyendo un discursoque daría sentido a su política externa ya la estrategia de negociación del TLC:Colombia buscaría ser formalmentereconocida como aliado estratégicofundamental de EUA en el hemisferio,para lo cual estaría dispuesta, bajo el li-derazgo de Uribe, a incurrir en altoscostos en el corto plazo, pero dichaalianza tendría un proyecto políticoestratégico, asociado al éxito de lapolítica de Seguridad Democrática10.

El discurso, aún en construcción,sobre Colombia como aliado estratégi-co de EUA en el hemisferio, pretendiódarle sentido a la política exterior deUribe. Sobretodo cuando el péndulopolítico latinoamericano del últimoquinquenio se orienta hacia la izquier-da luego de los triunfos de Lula (Brasil),Kirchner (Argentina), Tavaré(Uruguay), Chávez (Venezuela) y lasposibilidades abiertas para LópezObrador en México y Evo Morales enBolivia. En ese contexto el GobiernoUribe se presenta como el más fiel alia-do de Bush en las Américas, razón quepermitiría un tratamiento preferencialno sólo en el apoyo estadounidense al

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10Un discurso similar al de la Administración Uribe expresó el entonces Presidente Menem en Argentina. Con él mismotuvo éxito político relativo, pudo ser reelecto, pero finalmente su política económica fracasó estruendosamente y de “únicoaliado estratégico fuera de la OTAN” pasó el país a ser un paria de la comunidad financiera internacional, sin la menorcontemplación solidaria por parte del sistema económico estadounidense.Ver al respecto, Frenkel (2003). Muy al contrario,Chile y México, a propósito de la discusión en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas sobre la autorización deinvasión a Irak, mantuvieron posiciones abiertamente confrontadas con la Administración Bush. No fue ese un obstáculoa la ratificación posterior, por amplia mayoría, del TLC Chile-EUA.Y tampoco significó una ruptura comercial de EUAcon México.Ver al respecto Jenkins (2003) http://www.foreignaffairs-esp.org/20030701faenespessay12004/tony-jenk-ins/mexico-y-chile-vs-estados-unidos-una-victoria-pirrica.html

Plan Colombia sino en las negocia-ciones del TLC.

Cumplidas XIII rondas de nego-ciación del TLC, incluyendo la “RondaFinal” de Washington entre el 14 y el 22de noviembre de 2005, queda claro queEUA no otorga un tratamiento de alia-do estratégico preferencial a Colombia,sino que el TLC se negocia bajo losparámetros que el Congreso esta-dounidense le estableció al Ejecutivo(USTR) mediante la TPA11.

Elementos de la estrategia Uribede negociación del TLC

La estrategia de negociación delTLC del Presidente Uribe partió deasumir que el interlocutor fundamentalera el Departamento de Comercio(USTR), en representación de EUA, yque la base de las negociaciones eran losTLC ya firmados por esa nación bajo lacoordinación de esa institución. Losdemás actores institucionales, políticos,económicos (gremiales y empresariales),tanto de EUA como de Colombia y lossocios andinos, serían tratados comointerlocutores secundarios, asi-milablesen última instancia a las lógicas políticasy de intereses económicos viabilizadospor un acuerdo sustantivo con el USTR.

Al respecto el Gobierno colom-biano no hizo más que seguir el proto-colo institucional y confiar en que si esaestrategia había sido exitosa en ante-riores TLC, lo sería también en el casocolombiano.

Con todo, debe reconocerse queen una primera etapa y hasta la IV Ronda

de negociaciones en Tucson, en noviem-bre de 2004, los negociadores colom-bianos intentaron conducir al USTR adiscutir sensibilidades e interesesestratégicos de las partes, mecanismomediante el cual Colombia pretendíalograr un reconocimiento de la especifi-cidad de aliado estratégico de EUA en elhemisferio. EUA aceptó escuchar losargumentos políticos de las contrapartesandinas pero mantuvo sin modificar lostextos presentados desde el primermomento de las negociaciones. Norespondió siquiera las ofertas de las con-trapartes.Establecido para entonces, luegode 6 meses de negociaciones, lo infructu-oso del esfuerzo, los andinos, bajo el lid-erazgo de Colombia, adoptaron la tácticade aceptar los textos propuestos por EUAen Cartagena en mayo de 2004,y presen-tar textos alternativos o complementariosque pudieran ser negociados, ya sea deforma autocontenida en cada capítulo ocomo paquetes de intercambio entrecapítulos.El efecto de la nueva táctica fuejustamente que Colombia aceptó laarquitectura de los TLC estadounidensesfirmados con anterioridad. Así las nego-ciaciones se adecuaron al mecanismo“OMC plus”, absolutamente rentable alos intereses estratégicos del USTR: losTLC que suscribe EUA constituyenganancias secuenciales frente a los com-promisos adquiridos por las partes en laOMC, tanto en liberación comercial debienes y servicios como en las disciplinasque favorecen la inversión esta-dounidense, los flujos de capitales y lapropiedad intelectual12.


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11 Para una discusión de los contenidos de las negociaciones en cada una de las rondas puede consultarse los informes delMinisterio de Comercio en la página www.tlc.gov.co. Igual pueden consultarse los informes de la participación de Bogotáen las rondas de negociaciones como observador de las mismas, elaborados por el suscrito, en la páginawww.bogota.gov.co, en el link Bogotá Internacional. Agradezco a Tomás Uribe la sugerencia sobre los límites del USTRpara dar contenido político a las negociaciones del TLC.

12 Existe una extensa literatura que sustenta este aserto. Para el caso de Colombia puede consultarse los trabajos de Umaña(2004; 2005), Zerda (2005) y el Distrito Capital (2004), citados en la nota No 3.


Para lograr el apoyo o la com-prensión interna de la estrategia adopta-da, el equipo negociador colombianoadoptó en la primera parte de las nego-ciaciones la táctica de “vamos al TLCque todos ganan”, hagan sus pedidos.Contrató una firma consultora-promo-tora que organizó eventos de sensibi-lización y captura de información,dandola sensación de participación y consulta alos diferentes actores de la sociedadinteresados, especialmente los empresa-rios de los gremios cúpula. En esa etapa,para el discurso gubernamental sólohabía ganadores en el TLC. Inclusive seintentaron estudios con modelos deequilibrio general que sugirieron, en elcaso más optimista, una ganancia globalde 180.000 empleos en cuatro años13.Posteriormente ante la precariedad delos estudios y la misma adversidad de losresultados, se optó por minimizarlos yhablar de beneficios de largo plazo en lainversión o en la consolidación de lasinstituciones (Kalmanovitz 2004).

Durante las siguientes rondas denegociaciones el equipo colombiano seaplicó a presentar concesiones sucesivascon la expectativa de lograr la compren-sión y apoyo por parte del USTR. En lapráctica las negociaciones se concretaronen limpiar textos hasta asimilarlos allenguaje comprensivo del CAFTA-DRy el TLC Chile-USA. Los negociadorescolombianos “entendieron” siempre lasdificultades de EUA para hacer las ofer-tas y las justificaron públicamente.Primero fue el debate electoral en EUA(noviembre de 2004), el cual impedía,según las partes, llegar a compromisosque pudieran ser usados por el Partido

Demócrata en contra de la reelección deBush.Reelecto Bush y con clara mayoríaRepublicana en las dos cámaras delCongreso, hecho celebrado como triun-fo propio, Colombia aceleró las ofertaspara concluir en febrero o marzo de2005 las negociaciones.Luego se presen-tó un estancamiento atribuido al retirodel Representante de Negocios, RobertZoellick, quien pasó a formar parte delDepartamento de Estado. Resuelto esteimpasse, en adelante los negociadorescolombianos encontraron que EUA nopodría hacer tampoco concesiones sus-tantivas en los temas neurálgicos, enrazón al ruido provocado por la resisten-cia de los diferentes actores sociales,económicos y políticos de EUA contrala aprobación del CAFTA-DR.

Mientras tanto, el equipo nego-ciador colombiano debió enfrentardiferentes críticas de parte de grupos deinterés expresados en los gremios deproductores, congresistas, sindicalistas,organizaciones no gubernamentales, laIglesia Católica, las comunidades indí-genas, la Alcaldía Mayor de Bogotá yotras resistencias menos visibilizadas.Tal vez la crítica más difícil la debióresolver el Gobierno a su propio inte-rior retirando al Ministro deAgricultura y disciplinando alMinisterio de Seguridad Social. Paraintentar “destrabar” las negociaciones elGobierno Uribe decidió, desde laRonda de Cartagena II (5 a 12 defebrero de 2005), realizar diferentesofertas de paquetes de intercambio enlos temas sensibles de propiedad in-telectual, agricultura y serviciosfinancieros.Así, paulatinamente se pasó

21

13 Esa fue la conclusión de Alejandro Gaviria, profesor de la Universidad de los Andes y ex subdirector del DepartamentoNacional de Planeación durante la primera parte de la administración Uribe. Diario El País, Cali, 24 de julio de 2004.

del discurso de “todos ganan” al de“habrá perdedores y ganadores”.

Para evitar al máximo lasdisidencias, el Gobierno recurrió aprácticas políticas y publicitarias tradi-cionales. La más notable fue el fortale-cimiento de la representación gremialdel empresariado, el Consejo GremialAmpliado, CGA, bajo la vocería de LuisCarlos Villegas, defensor acérrimo delTLC. A su vez el CGA aplicó una se-vera disciplina gremial según la cualningún gremio podía sentirse perdedor,porque “nada está negociado hasta quetodo esté negociado” el último día defirma del TLC. El intento de lospequeños empresarios, agremiados enACOPI, de denunciar el TLC por losriesgos para sus empresas debido a lasimportaciones de bienes usados yremanufacturados, fue contestado sus-pendiendo a ACOPI de los proyectosde cooperación técnica, lo que signifi-caba su asfixia económica14. El gremioposteriormente se disciplinó.

A partir de la V Ronda deNegociaciones, Guayaquil I (24 a 29 deoctubre de 2004), cuando se hizo evi-dente que EUA haría ofertas arancela-rias sustantivas en bienes industrialespero no hizo concesión alguna enbienes agrícolas, el presidente de laANDI y del CGA, Luis Carlos Villegas,aseguró que mantendría la solidaridaddel sector industrial con los gremiosagrícolas y que no habría TLC si elcampo no era ganador. De esa maneracalmó los ánimos sobretodo de la ban-cada parlamentaria uribista presente enel Cuarto del Congreso y las Regiones(Pulecio 2004). La línea de conducta dedisciplina gremial empresarial entorno

al CGA se mantuvo a rajatabla hasta laVII Ronda de Negociaciones,Cartagena II (7 al 12 de febrero de2005).Allí se presentó el incidente en elcual el jefe del equipo negociador dePropiedad Intelectual por parte deColombia, señor Madrid-Malo, debiórenunciar por hacer ofertas a EUAaparentemente no autorizadas por elJefe de las negociaciones y el Ministrode Comercio. Pero el incidente dejó enclaro que el Gobierno no brindabainformación transparente siquiera a losgremios del empresariado, menos alresto de la opinión. De hecho el referi-do señor Madrid-Malo, ante una inter-pelación del suscrito en el “Cuarto de alLado”, el último día de la ronda, negópúblicamente haber hecho esa ocualquier otra concesión, lo cual debióreconocer ocho días mas tarde.

El gremio de los industrialesnacionales productores de medicamen-tos genéricos, ASINFAR, enfrentópúblicamente las concesiones hechas enCartagena II pero no contó para ellocon la solidaridad del resto del empre-sariado, menos del CGA. A partir deCartagena II la conflictividad internadel empresariado se exacerbó. El go-bierno Uribe, con el afán de terminarnegociaciones antes de que la campañaelectoral del segundo semestre de 2005y primero de 2006 afectara el proceso,comenzó a realizar concesiones sustan-tivas para “destrabar” las negociaciones.De esta manera el gobierno presionó alos empresarios que hacen parte de cadacadena productiva a ponerse de acuerdoen las ofertas, los plazos y los montos dedesgravación. “Si no hay acuerdo en lacadena el Gobierno define”. Así los


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14 El incidente ocurrió a partir de la declaración de la Convención Nacional de ACOPI “EL TLC CADA VEZ CON-VENCE MENOS.A partir de la IX Ronda de Negociaciones en Lima”, del 10 de mayo de 2005.


productores de materias primas y bienesintermedios, del sector agrícola en ge-neral o de la industria petroquímica, porejemplo, que han sido largamente pro-tegidos por aranceles, cuotas y enalgunos casos precios de sustentación,son presionados por el resto de la cade-na para la liberación inmediata. Losproductores de bienes intermedios yfinales adoptaron la posición aperturistapor conveniencia, excepto cuando laempresa está integrada en toda la cade-na. Cuando no hubo acuerdo, en efectoel equipo negociador informó las deci-siones del Presidente Uribe comojuicio inapelable15.

La lógica con la cual el empre-sariado colombiano fue conducido a“aceptar” hacer ofertas de liberación sederiva de las siguientes condiciones:

i) Dada la fortaleza política delPresidente Uribe y la posibilidadreal de la reelección en el 2006por cuatro años más, los empre-sarios consideraron comoinevitable el TLC.En esas condi-ciones no era dable, desde el ini-cio de las negociaciones,enfrentar públicamente ladecisión presidencial. Lo únicofactible era participar en lasnegociaciones buscando una sal-vación temporal y estar dentrodel grupo menos afectado. Paraeso los gremios y las empresascompetían entre sí haciendoalarde del uribismo más ge-nuino.

ii) Las empresas que de entrada sereconocieron perdedoras perohacen parte de los niveles inter-

medios o finales de la cadena pro-ductiva, apostaron a obtenerganancias extraordinarias con elTLC mediante desgravaciónarancelaria inmediata en las mate-rias primas y lejana en los bienesfinales, con lo cual se incrementaen ese lapso la protección efecti-va16. Posteriormente, cuando selibere el bien final, en diez oquince años, pueden aspirar arealizar alianzas con los inversio-nistas estadounidenses o a venderla cadena de distribución nacional.Ese fue el procedimiento adopta-do también en la apertura comer-cial de los años noventa.

iii) Algunos grupos económicosoptaron además por aprovecharla oportunidad para salir deempresas y sectores no competi-tivos y, en compensación,demandar del Estado apoyo paraincursionar de forma privilegia-da en otros más dinámicos. Eseparece ser el caso de los negociosabiertos en etanol como com-bustible. En el pasado fue latransferencia de los grupos SantoDomingo y Ardila Lulle a lastelecomunicaciones inalámbri-cas, radio y TV.

iv) En general el empresariadoreconoció que el TLC es un datode la realidad, a corto o medianoplazo, y que en cualquier casodebe prepararse para competiren nuevas condiciones. Según laencuesta de opinión adelantadapor la ANDI entre sus asociadosexiste creciente certeza de la

23

15 Las principales cadenas productivas que debieron negociar fueron las siguientes: algodón-textil-confecciones; química-petroquímica-plásticos; maíz-alimentos balanceados-avícola-porcicultura; trigo-molineros-panaderías; arroz-molinería;ganadería-lácteos; azúcar-confitería-galletería, entre otras.

16 Este aspecto de la explicación me fue sugerido en una conversación personal por Germán Umaña.

firma del TLC y aprestamientopara competir. El nuevo esce-nario será enfrentado con dosisalternas de reconversión produc-tiva, aprovechamiento de nuevosnichos de mercado que puedenser creados a nivel interno yexterno, “joint venture” concapitales norteamericanos,desplazamiento hacia la red dedistribución y liquidación deactivos.

v) Entre las medianas y grandesempresas que en todo caso sereconocen perdedoras, todavíaexiste la expectativa de compen-saciones por parte del GobiernoUribe. Buena parte de ellas estánlocalizadas en los sectores agrí-colas y productor de materiasprimas. A este grupo elPresidente ofreció compensa-ciones financieras17 y antespolíticas de competitividad aso-ciadas a la Agenda Interna. Esclaro que estos sectores cuentancon una sustantiva repre-sentación en el Congreso de laRepública, básicamente de fil-iación uribista, con alta capaci-dad de negociación interna.

vi) Se deja de lado, un gran sector,muy difícil de medir y localizar,de pequeñas y microempresasurbanas y rurales, desinformadase impotentes para adoptar

estrategias defensivas. El granproblema es que ésa es la princi-pal fuente de empleo enColombia. En contraste, laspequeñas microempresas notienen representación gremialcapaz de defender sus interesesen el TLC. No participaronsiquiera en el denominado“Cuarto de al Lado” y menos enel Consejo Gremial Ampliado.Tampoco tienen peso específicoen el Congreso de la República.

vii) Finalmente, cabe destacar unagran argucia adoptada en lasnegociaciones para concitar elapoyo del empresariado o paradesviar la atención de los sec-tores adversos al Tratado: laspartes lograron centrar el interésde los empresarios en la dis-cusión de los plazos para des-gravar las distintas canastas debienes. Pero reconociendo deentrada que todo estará des-gravado en algún plazo “razo-nable”, seguramente no mayor a18 años. Así han intentado con-fiscar el interés natural de laopinión pública nacional queestaba puesto en los efectosestructurales del TLC18.

De esa manera lograron “destra-barse” las negociaciones. En esenciaEUA mantuvo estáticas hasta la XIII


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17 Según informó El Tiempo, el 1 de diciembre de 2005, el Presidente Uribe se comprometió a tramitar una ley de ayudainterna a los sectores más afectados por el TLC. En la intervención el Presidente no explicó cuál sería la fuente de losrecursos. El 12 de noviembre de 2005, en el Consejo Comunal que el Presidente realizó sobre TLC el suscrito le hizonotar al respecto que la liberación arancelaria tendría un costo para las finanzas del Estado,mínimo 340 millones de dólares,luego no era realista prometer compensaciones a los perdedores, menos para competir con la capacidad financiera delTesoro de EUA.

18 Me refiero a los efectos sobre las instituciones nacionales (las modificaciones en las reglas del juego para la competenciade las empresas nacionales con las estadounidenses y el menor papel regulador del Estado); los efectos sobre los distintossectores económicos, sociales y regionales perdedores y los costos sociales de la reestructuración; las asimetrías estructuralesentre las partes y la carencia de compensaciones (como en el caso de los Fondos Estructurales existentes en la UniónEuropea); o sobre las restricciones que el TLC le impone a la integración andina y de Colombia con América Latina y elCaribe, etc.


Ronda “final” de Washington III (14-22de noviembre de 2005) sus ofertas ydemandas, pero Colombia realizó suce-sivos paquetes de ofertas que respondíana los consensos logrados o forzadosinternamente. Mientras tanto se hizolimpieza de textos para atender especifi-cidades constitucionales de las partes,como en el caso de la institucionalidadde la Comunidad Andina,CAN.Pero enesencia el texto negociado es el mismoacordado en CAFTA-DR y en el TLCChile-EUA. El límite de las ofertas ydemandas de Colombia en las negocia-ciones ha sido establecido finalmentepor el Presidente Uribe. El cálculo delos costos políticos de firmar el TLC esde la entera autonomía del Presidente.Debido a que los efectos económicos ysociales serán diferidos en el tiempo, porla gradualidad de los compromisos yplazos de gracia, al Presidente lo querealmente le preocupa son los efectospolíticos de corto plazo.

A los grupos contestatarios delTLC el gobierno Uribe ha vaciladoentre cooptarlos o estigmatizarlos: a losindígenas del Cauca, que realizaron unaConsulta Popular sobre el TLC en el2005, primero el Ministro deAgricultura los trató de terroristas yluego se les brindó información y for-mación.

Los mayores retos que tiene elGobierno Uribe en el frente interno seconcretan en la aprobación del TLC enel Congreso y el posterior control deconstitucionalidad en la CorteConstitucional. En el Congreso lasdificultades reales están en la propiabancada uribista, de gran raigambre enel sector agrícola y pecuario. El uribis-mo urbano, liderado por el ex ministroHommes, es gran defensor del TLC. Elcentro de la polémica en este grupo

parlamentario, vocero de intereses posi-blemente perdedores en el TLC y elgobierno Uribe, es la posibilidad quetendría el Congreso de establecercláusulas de reserva y declaracionesinterpretativas al Tratado. Este criterioes defendido por senadores comoCarlos García y Luis Guillermo Vélez,con el respaldo jurídico del exmagistra-do y expresidente de la CorteConstitucional Eduardo Montealegre.Si triunfa esta tesis y EUA logra suscometidos básicos en el sector agrícola,incluyendo la no ampliación de la cuotaazucarera, el desmonte del SistemaAndino de Franjas de Precios (ya con-cedido), la venta de cuartos traseros enla industria avícola, el TLC tendría difi-cultades en el Congreso, aunque nadiecree seriamente que éste impida suaprobación.

El otro tema pendiente es elcontrol de constitucionalidad. Aquí losaspectos más sensibles se refieren a losmandatos constitucionales de privile-giar la integración andina, garantizarseguridad alimentaria a los asociados,mantener las competencias constitu-cionales de las entidades territoriales ylos denominados derechos socialesgarantizados en el bloque constitu-cional, esto es, los tratados interna-cionales que ha firmado Colombia yque consagran derechos sociales, los quepueden ser afectados por el TLC, comoen el caso de incremento de precios delos medicamentos. Luego de aprobadala reelección presidencial por parte de laCorte Constitucional, en octubre de2005, y de mantenerse el amplio apoyopolítico con que cuenta el PresidenteUribe, es claro que todos estos retospueden ser sorteados.Todo depende deque se mantenga la popularidad delmandatario.

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Los intereses explícitos de EUAen el TLC

Los objetivos del TLC en laperspectiva de la administración Bushhan sido claros y de conocimientopúblico desde el principio. Una descrip-ción de los mismos se encuentra en lacomunicación del señor Robert B.Zoellick, representante del USTR, del18 de noviembre de 2003, dirigida a J.Dennis Hastert, vocero de la Cámara deRepresentantes. En ella Zoellick noti-ficó al Congreso la decisión de iniciarnegociaciones con cuatro países andi-nos: Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia,beneficiarios del ATPDEA hasta 2006.Ylos objetivos generales son los si-guientes:

“Mediante el TLC con los países andi-nos vamos a fomentar el crecimientoeconómico y a crear salarios mejorpagados en EUA gracias a la reduccióny eliminación de barreras al comercio ya la inversión entre los andinos y EstadosUnidos (...) El TLC también nos va apermitir concentrarnos en los impedi-mentos al comercio, incluyendo lainadecuada protección a los derechos dela propiedad intelectual, altas tarifas a losbienes agrícolas, uso inadecuado demedidas sanitaria y fitosanitarias, prácti-cas restrictivas de licencias, trato dis-criminatorio relacionado con las inver-siones y limitaciones en el acceso a laprovisión de servicios.En el TLC con los andinos tambiénvamos a destacar los esfuerzos para for-talecer la democracia y el apoyo a losvalores fundamentales en la región, talescomo el respeto a los derechos de los

trabajadores reconocidos internacional-mente y la eliminación de las peoresformas de trabajo infantil, mayoracatamiento a la ley, desarrollosostenible e instituciones de gobiernoresponsables y transparentes” (...) “Enadición, el TLC le va permitir darlemomentun a la conclusión de las nego-ciaciones del ALCA en enero de 2005”(…) “Excluyendo NAFTA, Colombiaes el mayor comprador de productosagrícolas de EUA en el HemisferioOccidental” (…) “Las ganancias en elacceso al mercado (andino) representanuna gran oportunidad para un granrango de exportaciones agrícolas eindustriales. La apertura del sector deservicios tendría el mayor impacto entelecomunicaciones, bancos y en losnegocios de seguros. Un aspecto deigual importancia del TLC será el for-talecimiento de la certidumbre y laseguridad para los negocios”.

También se propone el “combateal narcotráfico, construcción de las insti-tuciones democráticas y promover eldesarrollo socioeconómico (...) La expe-riencia ha demostrado que para comba-tir efectivamente el narcotráfico serequiere coordinación y estrategias efec-tivas entre los cuatro países andinos”19.

En realidad la estrategia esta-dounidense en el TLC se reduce aobtener de sus socios los compromisosque no logró en las negociaciones de laRonda Doha de la OMC (2001). Allí,como quedó dicho, los países en desar-rollo tienen tratamiento asimétrico.Másimportante, se construyen alianzascomo la del Grupo Cairns para buscar


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19 Los objetivos específicos de las negociaciones son listados por Zoellick, y comprenden entre otros los siguientes: Eliminarlas tarifas, aranceles y demás cargos, reconociendo períodos de transición para productos sensibles; eliminar las barreras noarancelarias a las exportaciones de EUA incluyendo agricultura y las restricciones comerciales a las nuevas tecnologías de

* La votación por el no respeto a la condición de Nación MásFavorecida (NMF) de China, se considera como votación afavor del libre comercio con ese país. La propuesta de 1997correspondía a una denegación de beneficios comerciales eimplementación de trato discriminatorio.


la liberación del comercio agrícola, o elGrupo de los 20 que en Cancún (2003)con el liderazgo de China, India, Brasily Sudáfrica logró contener los interesesde EUA, UE y Japón, centrados en lostemas de garantías a las inversiones, ser-vicios y propiedad intelectual, sin cederen liberación en flujo de bienes agríco-las y personas.

Por eso la estructura de los TLCfirmados por Estados Unidos es enesencia una estructura “OMC plus”.Ycada TLC involucra un plus a ser nego-ciado dependiendo de las condicionesdel país o países vinculados y de lasreacciones en el Congreso esta-

dounidense. A propósito del apretadomargen con que fue aprobado en laCámara de Representantes de EUA elCAFTA-DR, en de julio de 2005, hasurgido la hipótesis de que este es elúltimo TLC que firmará EUA. “Esahora o nunca”, porque, según estaargumentación20, habría surgido una olaproteccionista en EUA que va a cerrarlas fronteras al comercio.Ese es el recur-so al argumento del contrincante parahacer pasar como propios los interesesajenos. Para valorar este argumentoveamos los resultados de las votacionesen Congreso y Cámara deRepresentantes de EUA:

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la industria norteamericana; respaldo de los países andinos a los intereses de EUA en las negociaciones de la OMC en agri-cultura, incluyendo el mantenimiento de las exportaciones con programas de crédito y la ayuda alimentaria; acceso al mer-cado andino de textiles y maquinaria estadounidense; acatamiento andino a estrictas reglas de origen; reforzar el cumplim-iento en los países andinos de las normas sanitarias y fitosanitarias, así como de las normas técnicas al comercio acordadasen la OMC; procurar el establecimiento en los andinos de estándares en los Aspectos de Derechos de Propiedad IntelectualRelacionados con el Comercio, mayores los establecidos en la OMC; en patentes y protección de datos de prueba bus-car que los países andinos adopten las prácticas existentes en EUA; buscar la criminalización y penalización de las prácti-cas que violen los derechos de propiedad intelectual en los países andinos.

20 Como lo presentó Luis Carlos Villegas, presidente de la ANDI en el Senado, el 29 de Julio 2005. Ver los Anales delCongreso de la fecha.

300

250

200

150

100

50

0 NA

FT

A (1993)

NM

F C

hina (1997)

TP

A (2001)

Chile (2003)

Singapur (2003)

Australia (2004)

Marruecos (2004)

CA

FT

A (2005)

Votaciones Acuerdos ComercialesEstados Unidos - Cámara

Fuente: Congreso Estados Unidos www.senate.gov – www.house.gov

Fuente: Congreso Estados Unidos www.senate.gov – www.house.gov

Si No No Votó SENADO CAMARA

Si No No Votó Si No No Votó

NAFTA (1993) 61 38 1 234 200 0

NMF China (1997) 22 77 1 173 259 3

TPA (2001) 55 41 4 215 214 5

Chile (2003) 65 32 3 270 156 8

Australia (2004) 80 16 4 314 109 9

Marruecos (2004) 85 3 2 323 99 12

CAFTA (2005) 54 45 1 217 215 2

Queda claro, primero, que elneoproteccionismo en EUA no se ini-ció a propósito del CAFTA-DR. SegúnKrugman (1986), éste es importantedesde los sesenta. Segundo, que EUA esun caso típico donde “la política eslocal”. La Cámara de Representantes,donde los congresistas responden a losintereses más desagregados de los lobbyde empresarios y ciudadanos, tiende aser más proteccionista que el Senado.Tercero, que el Congreso vota en cadacaso respondiendo a intereses políticosy económicos. Las simpatías políticas delos demócratas por algunos procesospolíticos pueden favorecer decisionesde libre comercio, lo que debe sertenido en cuenta en el caso deColombia, donde grupos importantesdel Partido Demócrata han favorecidoprocesos como el Plan Colombia,ATPDEA o el proceso de paz de laAdministración Pastrana, con condi-cionalidades. Un tema adicional quecabe destacar en la construcción de laestrategia negociadora de EUA es eljuego institucional, democrático, de ladecisión.

Como en todo proceso de inte-gración o de liberación comercial exis-ten sectores perdedores y ganadores, laforma de decidir cuales ganan y cuáldebe ser la compensación o el costopara los perdedores es recurrir a lasreglas tradicionales de la democraciaestadounidense en temas de comercio.

En síntesis el sistema es el si-guiente: el Congreso, en las doscámaras, tiene el control de la política

comercial. No el Ejecutivo. El lobby delos sectores de empresarios, sindicatos,ONG, etc., está legalmente reglamenta-do y tiene en consecuencia mayor legi-timidad para actuar, en países comoColombia donde no está reglamentado.En el caso de los TLC que negocia elEjecutivo estadounidense, el 26 de juliodel 2002 el Congreso expidió una Leyque establece taxativamente el margende negociación del Ejecutivo y crea unacomisión del Congreso de seguimientoy consulta: la ley es conocida comoAutoridad de Promoción Comercial(TPA, por sus siglas en inglés), de carác-ter bipartidista21.

Con este instrumental político einstitucional los negociadores esta-dounidenses llegan a las mesas de nego-ciación del TLC “blindados” ante lacontraparte: con habilidad argumentanque no pueden hacer concesionesporque están expresamente prohibidaspor la TPA; o porque con seguridad enla votación en las dos cámaras nopasarían. Así pues la carga de hacerviable políticamente el Tratado quedaen cabeza de las concesiones de la con-traparte, los países andinos.

En cuanto a los perdedores,primero, en EUA tienen primero laopción de oponerse y enterrar elTratado. En el caso del CAFTA-DR, sihubieran conseguido un solo voto adi-cional el Tratado habría fracasado.Segundo, pueden sus voceros en elCongreso, senadores y representantes,“negociar” compensaciones para con-ceder su voto22. En el debate para apro-


28

21 La autorización fue aprobada por un escaso margen de 215 a 212 votos, luego de que se aplicaran a fondo el lobby de lossectores empresariales, sindicales y la administración Bush. 190 republicanos y 25 demócratas apoyaron el TPA, mientras183 demócratas, 27 republicanos y 2 independiente lo rechazaron.

22 Podemos anticipar desde ya que ese sistema no existe en el caso colombiano, porque el Presidente Uribe no dejó pasar laley espejo del TPA que propuso la bancada liberal (Rodrigo Rivera) y el sistema de lobby es menos transparente. No esclaro por lo demás que la propuesta de la Agenda Interna sirva para compensar a los perdedores.Al menos no está pensa-da en ese sentido.Y las decisiones de los congresistas oscilarán entre fidelidades caudillistas, intereses regionales y posicionespartidistas, como veremos adelante.


bar el CAFTA-DR quedó claro que ellobby de la Alianza Azucarera, con 22millones de dólares bien distribuidosentre congresistas en el lapso 1990-2004, se opuso con éxito al Tratado23. Sibien el CAFTA-DR fue aprobado, elEjecutivo estadounidense fue notificadode que en próximos TLC no puedehacer concesiones en azúcar de caña yremolacha, producida en 16 estados dela Unión, a menos que corra el graveriesgo de perder en la Cámara deRepresentantes. En este tema los paísesandinos fueron perdedores netos24.

El CAFTA-DR pasó finalmenteen la Cámara porque el Presidente Bushse jugó a fondo allí toda su políticacomercial. Según la demócrata NancyPelosi, el lobby presidencial incluyóajustes en las leyes de carreteras yenergética, y compromisos en textiles yazúcar para próximos tratados, ademáscontó con el eficiente apoyo del lobbyde las empresas farmacéuticas, clarasganadoras del CAFTA-DR y del TLC,que invirtió 563 millones en elCongreso entre 1990-2004. Por esotambién pasó el Tratado.

Los presidentes centroameri-canos y de República Dominicanadebieron hacer el respectivo lobby anteel Congreso estadounidense yenfrentarse a las organizaciones sindi-cales, de derechos humanos y ambien-talistas, para explicar lo del fortale-cimiento de la democracia, el trabajoinfantil y los derechos humanos. Másimportante aún, Salvador, Honduras y

República Dominicana mandarontropas a Irak.Todo eso suma.

Finalmente y resumiendo, paraEUA el proyecto bipartidista derespuesta competitiva frente a los retoscontemporáneos de la globalizaciónpasa por la estrategia de lograr algúntipo de ALCA y de forma subsidiaria deTLC convergentes. Ese es el espíritu dela ley bipartidista conocida como TPA.Pero el proceso no es lineal y el éxitopolítico en el Congreso norteameri-cano hay que construirlo en cada caso.Esa es parte de la estrategia institucionalde negociación estadounidense.

En una perspectiva más amplia,puede afirmarse que el ALCA y el TLCson mucho más que acuerdos de librecomercio de bienes y servicios de escalahemisférica. En lo fundamental respon-den al interés estratégico de los EstadosUnidos de lograr una mayor competi-tividad de sus capitales (empresas) frenteal reto de competitividad global que enel siglo XXI encarnan los capitales deAsia y la Unión Europea. El ALCA y elTLC significan, para las empresasnorteamericanas, acceder a una mezclade factores (recursos naturales, capitalhumano, capital físico e institucional)mucho más diversa, abundante y barata,disponible a escala hemisférica, medi-ante la cual esperan aumentar la pro-ductividad y competitividad sistémica(Pulecio 2002).

En consecuencia, el ALCA y elTLC hacen parte de una amplia estrate-gia de redisciplinamiento productivo(de la mano de obra y de las empresas),

29

23 Citado en el semanario Tiempos del Mundo. Marchán (2005)24 El CAFTA-DR establece 164.000 toneladas de azúcar a exportar anualmente a EU, menos del 2% de la producción inter-

na, con un valor de sólo US $21.000 millones anuales, pero un aumento de 34% de las importaciones según elDepartamento de Agricultura. Según datos del Centro de la Política Responsable (CRP, por sus siglas en inglés) los azu-careros aportaron US $22 millones en contribuciones a los partidos políticos en el lapso 1990-2004. La industria agroali-mentaria, que se opone al proteccionismo de los azucareros porque demanda materias primas importadas más baratas yson claros ganadores en el CAFTA-DR, contribuyeron con US $24 millones en el mismo lapso.Y como ya se dijo, el sec-tor de la salud aportó más de US $563 millones a favor del CAFTA-DR.

institucional y político (de gobiernos,partidos políticos, prácticas sociales yculturales, etc.) de las naciones ameri-canas para la competitividad global, bajola égida estadounidense. Esta realidad,no suficientemente reconocida porgobiernos, empresarios, sectores socialesy políticos, define los límites, los costosy las oportunidades del ALCA y de losTLC para América Latina.

Conclusiones• Las negociaciones del TLC revelanque en Colombia el Estado Nacionalha cedido protagonismo relativo frentea otros actores institucionales en lasnegociaciones de tratados comerciales.De forma notable los gremios cúpulade los empresarios han recuperadoparte del espacio perdido durante laconfrontación con el GobiernoSamper (1994-1998). Los gobiernosregionales, como es el caso de Bogotá,las Entidades Territoriales indígenas yafrocolombianas, y grupos contestata-rios, han expresado gran activismofrente a las negociaciones, pero aún notienen capacidad de incidencia en lasmismas.

• En las negociaciones del TLC el papeldecisivo lo juega el Presidente de laRepública, Álvaro Uribe, gracias a supopularidad y por su estilo administra-tivo intervencionista que establecelímites a la institucionalidad vigente.Así, el Congreso de la República y lasentidades territoriales han sido trata-dos como outsiders cuyo rol en lasnegociaciones puede ser acotado.

• El prestigio político del PresidenteUribe igualmente le ha permitidoconstruir una posición negociadorahacia adentro en la cual se pasó deldiscurso “todos ganan” en el TLC, aotro, de “hay ganadores y perdedores”.

Los grandes grupos empresariales y lossectores más dinámicos fueron disci-plinados por el Presidente Uribe:reconocieron la inevitabilidad delTLC y se aprestan a aprovechar lasoportunidades, o a sobrevivir de lasgabelas que pueden conseguir por lamayor protección efectiva durante elperíodo de desgravación y las com-pensaciones o subsidios prometidospor el Ejecutivo.

• Los empresarios perdedores, detamaño mediano y grande, cuentanaún con el espacio del Congreso, laCorte Constitucional y, posiblemente,la propia campaña electoral del 2006,para intentar legitimar sus intereses.Eso explica la premura de los nego-ciadores colombianos por concretar elTLC antes de finalizar el 2005.

• Los pequeños y micro empresarios,que generan la mayor parte delempleo nacional, no lograron partici-par de las negociaciones internas y nocuentan con la capacidad de contestarpolíticamente el TLC en el Congreso.Serán los perdedores netos, tanto en elcampo como en la ciudad.

• Dados los intereses revelados deEstados Unidos en el TLC, las conce-siones que el Gobierno Uribe logrede los perdedores en el frente interno,en especial en el sector agrícola y depropiedad intelectual, se convierten endecisivas para viabilizar la aprobacióndel TLC en el Congreso norteameri-cano.

• La idea de formalizar una nueva etapade relacionamiento estratégico privi-legiado entre Estados Unidos yColombia, a partir de las afinidadesideológicas y políticas de las adminis-traciones Bush y Uribe, y de su volun-tarismo político para negociar el TLC,tropieza con las dificultades propias de


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la lógica de los intereses estratégicosdel país del norte en contexto deglobalización, cuyo agenciamientopasa por el Congreso y no sólo por elEjecutivo.

• Hasta la XIII Ronda de negociacióndel TLC en Washington “Rondafinal”, en noviembre de 2005, ha fra-casado la estrategia Uribe de nego-ciación del TLC basada en el supuestode que EUA otorgaría a Colombia untratamiento preferencial de aliadoestratégico en el TLC. Al negociarColombia con el USTR como inter-locutor pleno de EUA, terminó acep-tando la estructura del TLC firmadocon Chile y del firmado conCentroamérica y RepúblicaDominicana.

• Dado el nuevo clima político vigenteen EUA después de la agitadaaprobación del CAFTA-DR, y de losefectos políticos de los huracanesKatrina y Wilma, así como del desastrede la guerra en Irak, con toda seguri-dad es muy difícil lograr unaaprobación del TLC en el Congresoestadounidense. En ese escenario, esmás probable lograr la prórroga de laspreferencias ATPDEA que laaprobación del TLC. (De hecho elATPDEA deberá ser prorrogado paraBolivia que no hace parte del TLC).Esto es así, porque la lucha contra elnarcotráfico concita el apoyo bipar-tidista en torno a un tema estratégiconacional, no siendo el caso del TLC. Sise logra ampliar la vigencia delATPDEA, sin renunciar a las negocia-ciones del TLC, puede esperarse unclima más favorables a futuro ya seapor avances en la OMC o en elALCA, o porque cambien favorable-mente las condiciones políticas inter-nas en EUA.

• EUA logró separar en las negocia-ciones con Colombia sus interesesestratégicos vitales, asociados a la luchacontra el narcotráfico y de seguridadnacional, de los intereses estrictamentecomerciales.

•En adición, EUA consiguió fragmentarlos intereses negociadores de los paísesandinos, a grado tal que la parte sus-tantiva de las negociaciones tuvocarácter bilateral y no plurilateral.Como además Bolivia y Venezuela noparticipan del TLC, el resultado netoserá un congelamiento institucional dela CAN y su reemplazo paulatino porel TLC en el caso de firmarse porparte de Colombia, Ecuador y Perú.Venezuela y Bolivia parecen más cer-canos a una integración plena aMercosur. Este evento no solo con-traviene la Constitución Política deColombia sino que pone en granderiesgo el mercado exterior al cual elpaís exporta bienes con mayor valoragregado.

• En lo corrido de las negociaciones delTLC por parte de Colombia se reiterala cultura de negociación de las rela-ciones internacionales a partir de losintereses y percepciones de los gruposélite del empresariado y la dirigenciapolítica, con exclusión de la partici-pación decisiva de la opinión pública ylos partidos políticos. No obstante, enesta ocasión ha existido mayor flujo deinformación y mayor construcción depropuestas alternativas que en eventospasados, como en el caso de la nego-ciación de la deuda externa o del G-3.

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¿ A las puertas de un TLC, o más lejos que nunca?

¿A LAS PUERTAS DE UN TLC,o más lejos que nunca?Fander Falconí Benítez1


F ander Falconí Benítez

IntroducciónEn Ecuador, la negociación del

Tratado de Libre Comercio (TLC) haconfirmado la precaria situación delaparato productivo, la desarticulacióndel sector público, y el escaso liderazgodel gobierno y el Congreso Nacional.En este sentido, la sociedad Ecuatorianaha expuesto divergencias cruciales anteel tema del TLC. Se encuentran en suinterior, posiciones que van desde laceguera acrítica, pasando por la poca

comprensión de las implicacioneseconómicas, sociales, ambientales yjurídicas de este potencial acuerdo,hasta, finalmente, la propuesta de unplebiscito. Por su cuenta, los EstadosUnidos han planteado una propuestaeconómica y política claramente defini-da según lo muestra la forma en que haplanteado las negociaciones del TLCcon los países andinos.

Desde un marco general, los gra-dos de coordinación entre Colombia,

Este artículo adelanta una serie de consideraciones alrededor de las repercusiones eimplicaciones del TLC para el caso específico del Ecuador. En particular, el autorsostiene que el tratado no puede ser considerado simplemente como un acuerdocomercial y que merece ser reevaluado a partir de cada una de las implicacionesposibles para la sociedad ecuatoriana en conjunto. Bajo esta perspectiva, el textoexplora las condiciones internacionales que han servido como trasfondo del procesode negociación del TLC, parar pasar posteriormente a un examen de los alcances deéste en Ecuador. Dicho examen permite concluir, finalmente, que bajo lascondiciones actuales de negociación, los riesgos de firmar el Tratado de LibreComercio resultan mucho mayores en comparación con sus beneficios.

Palabras clave:Tratado de Libre Comercio, apertura comercial, competitividad

This article offers a series of reflections concerning the repercussions andimplications of the FTA in the specific case of Ecuador. In particular, the authorsustains that the agreement cannot be considered simply in terms of trade and thatit should be reevaluated in relation to its potential implications for Ecuadoriansociety as a whole. Within this framework, the text explores the internationalconditions that have surrounded the negotiation process in order to assess its effectsin Ecuador. The author concludes that under the current conditions characterizingthe FTA negotiations, the risks of signing the agreement are much greater that thepotential benefits of doing so.

Keywords: Free Trade Agreement, commercial opening, competitiveness

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1 Coordinador del Doctorado de Economía y de Investigación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLAC-SO)- Sede Ecuador.

Ecuador y Perú han sido terriblementebajos; la parte técnica del proceso seagota (la propiedad intelectual y elacceso a mercado de bienes agrícolashan sido los puntos críticos desde el ini-cio de las conversaciones) y se acerca elmomento de las definiciones políticas,lo que abre un conjunto bastanteamplio de inquietudes frente a la perti-nencia del TLC para Ecuador.

Este documento intenta darcuenta de dichas inquietudes a través decuatro secciones. En la primera, se rea-liza una revisión del contexto interna-cional en que se desenvuelve la nego-ciación; luego, se plantea que estepotencial acuerdo implica mucho másque un tratado comercial. En la tercera,se estudian los alcances del TLC para elcaso ecuatoriano y por último se pre-sentan las conclusiones centradas en lasperspectivas de la negociación actual.Por lo demás, es conveniente agregarque este trabajo se nutre de tres estudiosen los cuales el autor participó directa-mente (Acosta y Falconí 2005; Falconíy Vallejo 2005; Falconí y Jácome 2005).

El contexto de la negociación

La expansión de los mercados parasus bienes, servicios e inversiones es, sinduda, una de las prioridades de losEstados Unidos, pero, de ningún modo,el único objetivo presente en la firma delTLC. Con la propuesta del TLC, luegodel eventual fracaso del Área de LibreComercio de las Américas (ALCA), losEstados Unidos pretenden, a su vez, ase-gurar su posición en el hemisferio enrazón de la creciente expansión y for-

talecimiento de la Unión Europea (UE)2.Igualmente, no están ausentes las razonesgeopolíticas y militares, sobre tododespués del 11 de septiembre de 2001.

En el ámbito internacional, hayun marco de regulaciones y prácticasque norman el comercio mundial. Másallá del discurso de la libertad yautonomía, el mercado mundial se ca-racteriza por ser un espacio administra-do. Las declaraciones de los gobiernosdel Norte, supuestamente dirigidas abeneficiar a los países empobrecidos delSur, se contradicen con la realidad, en lamedida en que con sus políticas comer-ciales marginan las exportaciones de lospaíses pobres, y tienen aún elevadossubsidios internos. No es casual queentre los objetivos de desarrollo de lasNaciones Unidas para el milenio se leotorgue una especial importancia a lapromoción de una asociación mundialpara el desarrollo. En este sentido, elobjetivo número ocho propone fomen-tar aún más un sistema comercial yfinanciero abierto, basado en normas,previsible y no discriminatorio. Estoincluye el acceso libre de aranceles ycupos para las exportaciones, el progra-ma mejorado de alivio de la deuda delos países pobres muy endeudados, lacancelación de la deuda bilateral oficialy concesiones a los países que hayanmostrado su determinación de reducirla pobreza.

Los países latinoamericanos, talcomo sucede en el resto del mundoempobrecido,han liberalizado más rápi-do sus mercados que los países indus-trializados. Como resultado de esta rea-lidad, en un ambiente propicio para las


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2 Aunque no se puede desconocer el debilitamiento político que representó para la UE la negativa sobre la Constitucióneuropea en los plebiscitos de Francia y Holanda en el presente año.


economías más desarrolladas, lasimportaciones provenientes de los paí-ses de la Organización para laCooperación y el DesarrolloEconómico (OCDE), en especial deEstados Unidos, han crecido muchomás rápido que las ventas externas de laregión (Acosta y Falconí 2005).

Desde las negociaciones comer-ciales de la Ronda Uruguay del GATT(Acuerdo General sobre ArancelesAduaneros y Comercio), los paísesindustrializados han reducido gradual-mente sus barreras comerciales. Sinembargo, todavía existen una gran gamade mecanismos que frenan el flujocomercial: aranceles, aranceles escalona-dos, barreras no arancelarias, medidasanti-dumping, entre otras herramientasdestinadas a cerrar abierta o velada-mente los mercados (Acosta y Falconí2005). En efecto, los Estados Unidosprotegen sus empresas con subven-ciones y medidas proteccionistas. En el2002, por ejemplo, los Estados Unidosdecidieron proteger su industriasiderúrgica gravando los aceros impor-tados de Europa y Asia (Millet yToussaint 2005).

De acuerdo a un aporte deOXFAM (2002;Acosta y Falconí 2005),las cuatro economías mayores -UniónEuropea, Estados Unidos, Canadá yJapón- recuperan, a través de estosmecanismos proteccionistas, al menosuno de cuatro dólares de la llamadaayuda al desarrollo que prestan a loscuarenta y nueve países más pobres. Lamayor incoherencia se alcanza en el casode Canadá: las restricciones comercialescanadienses a los productos de los paísesmás pobres significan unos US$ 1.600millones, o sea, cinco veces el monto dela llamada ayuda al desarrollo.

OXFAM (2002) estima que una

liberalización total de las importacionespor parte de los países industrializadosentre los años 2000 y 2005 representaríaun valor de US$ 14 mil millones paraAmérica Latina; US$ 3 mil millonespara India, China y Brasil respectiva-mente; US$ 2 mil millones para elÁfrica subsahariana y US$ 600 millonespara Indonesia. El libre acceso a losmercados para los productos prove-nientes de los 49 países más pobres delmundo les representaría un aumentodel 11% de la totalidad de sus exporta-ciones.

Sin embargo, sería un error creerque el problema se resuelve sólo pormedio del acceso a los mercados y/ocon el ingreso de inversiones extran-jeras; aunque debe quedar claro que, deexistir cierta voluntad política de laspartes, una total liberalización para losproductos del mundo pobre no pondríaen riesgo la economía mundial. Detodas maneras, es innegable que la aper-tura comercial y la adopción de unanueva modalidad de acumulación, basa-da mayormente en las exportaciones yen la creciente dependencia de capitalesextranjeros, han provocado un incre-mento acelerado de los vínculoseconómicos de América Latina y elCaribe con el mundo. Esta relación, porotro lado, ha aumentado la exposiciónde las economías latinoamericanas ycaribeñas a los vaivenes del mercadomundial, sea a través de los precios y dela demanda, o a través de las variacionesen las tasas de interés y en los flujosfinancieros internacionales. Después delmercado financiero, el comercio exte-rior ha sido el campo donde más veloz-mente se han procesado estas transfor-maciones económicas, a través de lascuales, de una forma incluso idealizada,se ha pretendido acelerar la inserción de

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los países latinoamericanos en la globa-lización (Acosta y Falconí 2005).

Sin desconocer el dinamismoexperimentado en el sector exportadorde América Latina y su importanciapara atraer inversiones, los cambios re-gistrados han sido insuficientes paraproducir transformaciones capaces deinducir un proceso de desarrollosostenible. Un reciente informe de laCEPAL (2004) sostiene que los flujosde inversión extranjera directa en lospaíses del Norte y en América Latina yel Caribe han experimentado una caídaen los últimos 4 años, mientras quecrecieron de manera sostenida enChina, a pesar de la crisis mundial.

Si en algún momento las remesas

de la IED (inversión extranjera directa)sobrepasarán a la entrada de capital seríaun desastre para la Región ya que,además de su tradicional inserción en elcomercio internacional mediante laexportación de productos primarios, seconvertiría en proveedora de capital alNorte. Esto no es improbable siAmérica Latina no tiene éxito en com-petir por capital con Asia durante lospróximos años. Si a esta situacióndescrita, se añaden, adicionalmente, laspreocupaciones y repercusiones de losimpactos ambientales del comercioexterior, se llega a una inevitablenecesidad de reflexionar con mayorcuidado sobre un eventual TLC (verrecuadro No1).


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Recuadro No 1Apertura, comercio y medio ambiente

Cambios ambientales sin precedentes, pobreza e inequidad y un proceso de concen-tración de capitales en las transnacionales constituyen algunos de los efectos de la glo-balización, para sus detractores. Existe un debate respecto a los fundamentos teóricose impactos del comercio exterior en los países que intervienen. La visión económicaconvencional sostiene que el libre comercio, los procesos de apertura, y los mayores flu-jos de inversión extranjera directa son beneficiosos para el medio ambiente. Otros estu-dios alertan sobre los problemas sociales y ambientales que ocasionan la apertura y lib-eralización.

Los procesos vinculados al comercio exterior generan un conjunto de flujos directos,indirectos y ocultos, que cada vez se interpretan con mayor precisión. Afloran nuevosestudios que no sólo examinan al comercio en valor monetario, sino también en susaspectos físicos (Muradian y Martínez-Alier 2001; Schutz et al. 2004). Aumenta la lite-ratura sobre los impactos ambientales generados por las actividades extractivas ligadasal mercado internacional.

Los países ricos importan mucho más toneladas de materiales de las que exportan, loque implica una entrada neta de materiales. Según un trabajo de Giljum y Eisenmenger(2004) que enfoca la economía desde el punto de vista del metabolismo social –el flujoentrópico de materia y energía por el cual la economía depende del ambiente, tal comolo caracterizaba el insigne economista rumano Nicholas Georgescu-Roegen (1979)– lasexportaciones de la Unión Europea en toneladas son 4 veces menores que sus importa-ciones. En cambio, América Latina exporta 6 veces más toneladas en comparación conlo que importa. Esto abona la imagen de que la desmaterialización (la utilización de unmenor flujo de materiales y energía por unidad de producto) de las economías del Nortese está produciendo por una reubicación de la producción intensiva de recursos natu-


TLC:más que un tratado comercial

Desde la óptica oficial, se ha pre-sentado al Tratado del Libre Comercio(TLC) como un “acuerdo mediante elcual dos o más países establecen reglas ynormas para el libre intercambio deproductos, servicios e inversiones”. Sieste acuerdo implicara un simple marcoregulatorio de intercambio comercial sepodría justificar que se consolide en untiempo récord; no obstante, dado queéste es un tratado cuyas implicacionessociales, económicas, jurídicas ygeopolíticas van mucho más allá de laóptica oficial presentada a la sociedad

ecuatoriana, merece, por tanto, unmayor tiempo para sopesar sus posiblesrepercusiones. A este respecto, resultaesclarecedor notar que para México yChile el proceso de acercamiento a susrespectivos TLC les llevó un poco másde cinco años.

El proceso de negociación lleva-do por el Ecuador tiene tres partes vul-nerables. La primera es la precipitaciónde la negociación y el apuro por pro-mover reformas gubernamentales a finde ganar niveles de competitividadespurios, por medio de bajas en losestándares laborales y ambientales4. Lasegunda se relaciona con el alcance y las

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rales de los países del Norte hacia el Sur3. Esto se complementa con un estudio delWuppertal Institute de Alemania que provee evidencia de que la Unión Europea estámoviendo los límites ambientales hacia otras regiones, incluyendo los países en desar-rollo (Schutz et al. 2004).

Mientras los países del Norte se benefician de la explotación de los recursos sinenfrentar las secuelas físicas, los países del Sur se especializan en procesos produc-tivos costosos, debido a que no incluyen las externalidades negativas en los precios, yson, a su vez, nocivos en términos ambientales. El superávit comercial en términos físi-cos de los países del Sur apoya el principio del Intercambio Ecológicamente Desigual(IED): se exportan productos sin incluir en los precios los daños ambientales o socialesproducidos local o globalmente (Martínez Alier 2001).

Los procesos productivos ligados a la exportación experimentan una mochila ecológicaelevada, como la movilización de de tierras y de materia vegetal (Naredo 1998). Estoscomportamientos se suman a otros que plantean un intercambio desigual en las canti-dades de energía incorporada (embodied energy) en los bienes y servicios. Machadoet al. (2001) al aplicar técnicas input-output, demuestra que la economía brasileña nosólo es una exportadora neta de energía incorporada (153 PJ –Pentajoules-) y carbónincorporado (3.6 MtC) en los bienes no energéticos intercambiados en el mercado inter-nacional por el país en 1995, sino que cada dólar ganado con las exportaciones incor-pora 40% más energía y 56% más carbón que cada dólar gastado en importaciones.Esto significa que Brasil es un exportador neto de energía y carbón incorporados en losbienes no energéticos comercializados en 1995, sino también que sus exportaciones debienes no energéticos son, en promedio, más intensivas en energía y carbón que susimportaciones.

3 La desmaterialización se vincula con el principio de que el crecimiento económico, calculado por medio del productointerno bruto (PIB) por habitante, provoca una menor presión ambiental o uso de los recursos naturales en el tiempo(Falconí 2002).

4 Esto fue notorio en el gobierno del ex presidente Lucio Gutierrez que fue derrocado en abril del presente año por unmovimiento social. A continuación, asumió la presidencia el vicepresidente Alfredo Palacio, quien hizo inmediatamentemodificaciones en el equipo negociador ecuatoriano.

implicaciones del TLC. La constataciónpueril de una balanza comercial positivaentre Ecuador y los Estados Unidos noes suficiente para justificar este tipo deacuerdos comerciales. Es necesario con-siderar otros aspectos que no por intan-gibles son menos substanciales y que seencuentran inmersos en las mesas denegociación5: flujos de capital, derechosde propiedad intelectual y datos deprueba, tratamiento de la tecnología depunta, el impacto ambiental de la aper-tura comercial, los impactos en la agri-cultura, los aspectos geopolíticos, com-petitividad, superposición con otrosacuerdos internacionales, entre otrosmás. La tercera fragilidad se refiere alescaso liderazgo político exhibido tantopor los dos gobiernos de turno que hannegociado el TLC, como por elCongreso Nacional, que finalmentetiene que aprobarlo. Recordemos queun movimiento social y político defe-nestró al Coronel Lucio Gutierrez de lapresidencia en abril de 2005,motivo porel cual asumió ese cargo, su vicepresi-dente,Alfredo Palacio. Esto, sin duda, haprovocado cambios sustanciales en elequipo negociador ecuatoriano.

Sobre el primer punto, la veloci-dad del proceso y la estrategia de losEstados Unidos de dejar los temas sensi-bles para último momento (agricultura,biodiversidad, patentes, textiles, reglas deorigen, inversión, entre otros), evidenciólas preocupaciones de última hora(próximos a terminar el proceso denegociaciones) del equipo negociador

ecuatoriano y del sector privado. Porotro lado, el gobierno promovió unaserie de reformas en el ámbito laboral.El 9 de marzo de 2005, el ex presidenteLucio Gutiérrez suscribió el nuevo“Reglamento para la ContrataciónLaboral por Horas”, publicado en elRegistro Oficial No. 547, de 18 demarzo de 2005. Las experiencias deMéxico y Centroamérica sobre la “fle-xibilización laboral”, que incluye el tra-bajo por horas, tercerización,implantación de maquilas, creación dezonas francas y niveles mínimos de in-demnizaciones por despidos, muestranque no necesariamente mejora la pro-ductividad ni la competitividad y tam-poco se genera más empleo. Con estasreformas la mano de obra se abarató ypresentó una pérdida de los ingresos delos trabajadores de casi la mitad, es decir,se aumentó la “precarización laboral” y,además, fomentó la emigración de ungrupo considerable de la poblaciónhacia los Estados Unidos (Juárez 2005).

De igual forma, el ejecutivoenvió al Congreso Nacional el proyectode Ley Orgánica de RacionalizaciónEconómica del Estado, denominadatambién como “Ley Topo”, la cual -entre otros varios temas- aborda lareducción de la participación de los tra-bajadores de las utilidades empresarialesdel 15% al 5%, castigando aún más losprecarios ingresos que reciben éstos6.

El alcance de TLC y las implica-ciones que éste tendría para el Ecuador,se analizarán en el siguiente acápite.


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5 Las mesas de negociación están organizadas en los siguientes temas: Agricultura, Industrial, Textiles, Defensa Comercial(Salvaguardias), Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), Origen, Aduanas, Normas Técnicas (Obstáculos Técnicos alComercio), Servicios Transfronterizos, Telecomunicaciones, Comercio Electrónico, Servicios Financieros, Inversiones,Propiedad Intelectual, Laboral,Ambiental, Solución de Controversias y Asuntos Institucionales, Compras Públicas.Además,se incorporaron dos temas adicionales: Políticas de Competencia y Cooperación.

6 El salario real percibido por un trabajador del sector privado es de 106 dólares (Banco Central del Ecuador 2005a).


Implicaciones del TLC para el caso ecuatoriano

Desde la óptica oficial, se ha pre-sentado al Tratado del Libre Comercio(TLC) como un “acuerdo mediante elcual dos o más países establecen reglas ynormas para el libre intercambio deproductos, servicios e inversiones”.

En noviembre de 2003, con lapropuesta oficial del gobiernonorteamericano de iniciar las negocia-ciones para la firma de TLCs con lospaíses andinos, se rompió el status quode las relaciones comerciales entre estospaíses y se dio un giro a la política exte-rior norteamericana en la RegiónAndina. Los acuerdos del tipo ATPA(Andean Trade Preference Act) oATPDEA (Andean Trade Promotionand Drug Eradication Act) más que seracuerdos de comercio propiamentedichos, contienen intereses específicosque giran alrededor de aspectosgeopolíticos y de lucha contra el nar-cotráfico. Este tipo de acuerdos comer-ciales son de una sola vía7, es decir, sólode acceso al mercado norteamericano yno al de las contrapartes. Esto consti-tuye una estrategia para lograr el libreacceso a economías pequeñas con bajosniveles de competitividad, que vansumando al desarrollo y expansión delas transnacionales estadounidenses,frente al capital europeo y asiático(Petras 2002); además de mantener elinterés geopolítico de los EstadosUnidos en la región.

Los acuerdos previos al TLC hangenerado un mayor grado de dependen-cia comercial con los Estados Unidos,debido a una concentración de lasexportaciones ecuatorianas hacia ese des-

tino. Como se aprecia en los siguientesgráficos, entre 1990 y 2004 el principaldestino de los productos ecuatorianosfue Estados Unidos, seguido de la UniónEuropea y la Comunidad Andina deNaciones. Aproximadamente el 40% delas exportaciones totales se dirigieron almercado norteamericano.

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7 Este tipo de acuerdos nacieron por iniciativa de los Estados Unidos, de forma unilateral, cuyo objetivo era obtener comocontraparte de los países firmantes su apoyo para la lucha contra la producción drogas y el narcotráfico.

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2001

2002

2003

2004

% de exportaciones ecuatorianas por destino(1990 - 2004)

Exportaciones ecuatorianas FOB (1990 - 2004)

58%46%

43% 43%41% 40% 38% 39% 39% 38% 38%

38%41% 41% 43%

14%

9%9%

8%6% 8%

9% 7% 7% 9% 10% 10%10%

10% 18%

Estados Unidos Resto América G-4 (Argentina, Brasil, Chile y México)CAN Unión Europea

Estados Unidos Unión Europea Resto América

CAN G-4 (Argentina, Brasil, Chile y México)

4%

5% 8%7%

9%9% 8%

7% 7%8%

8%5%

3%3%

4%

7%

7%6%

9%

10%8% 9%

12% 13%11%

14%18% 16%

17%

13%

10%

17% 16% 16%20% 19% 19% 19% 21%

18%

12%14% 16% 17%

13%

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

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3,000

2,500

2,000

1,500

1,000

500

0

Ecuador ha estado durante másde una década bajo la Ley dePreferencias Arancelarias Andinas(ATPA y ATPDEA) y no ha logradodiversificar su oferta exportable a losEstados Unidos ni ha incrementado losniveles de penetración a este mercado.Se evidencia que, pese a que el país hatenido la opción de exportar a losEstados Unidos alrededor de 6.000 par-tidas arancelarias o productos libres dearanceles bajo estos acuerdos, no hacubierto ni el 20% de las mismas(Jácome 2005). Las exportaciones sehan caracterizado por estar concen-tradas en bienes primarios8 que noincorporan valor agregado e inno-vación, constatándose los bajos nivelesde competitividad que tiene el país(Jácome 2004; Jácome y Falconí 2002).

Por otro lado, el país corre el ries-go de que en los procesos de nego-ciación del TLC algunos de sus princi-pales productos de exportación queahora gozan de libre entrada al mercadonorteamericano, por estar bajo elATPDEA, sean puestos en las diferentescanastas definidas en este proceso conaranceles y periodos de desgravación9.Según la información que se puedeobtener de los avances de las negocia-ciones (MICIP-Ecuador 2005), el esta-do de ubicación por canastas de variosde los principales productos que el paísexporta a los Estados Unidos no estátodavía definida; sólo el petróleo, por serun producto estratégico para losnorteamericanos está ubicado en canas-ta A, el resto de productos se reparten en

mayor medida entre las canastas C y D.De todas formas hay que esperar hasta elfinal de las rondas de negociación paraverificar la posición final de los produc-tos por canastas y constatar el grado deapertura que otorgaría el gobiernonorteamericano a los productos ecuato-rianos.

El TLC viene acompañado,asimismo, por aspectos e implicacionessignificativas para el Ecuador que reve-lan su carácter profundo y complejo. Acontinuación se indican algunas de ellas.

Aspectos Políticos El acuerdo se enmarca en la

estrategia geopolítica de los EstadosUnidos para el combate del cultivo dedrogas y narcotráfico según la mesa de“Asuntos Institucionales” (MICIP-Ecuador 2005). En la sección“Preámbulo” se hace referencia a queentre los objetivos del tratado estará el“combate a las drogas, como unantecedente que alude a la responsabi-lidad compartida, ligado directamentecon la mención de la sustitución de cul-tivos”. Se entiende que esta “respon-sabilidad compartida” comprometedirectamente al Ecuador y, sin juicio deinventario, su participación en el PlanColombia.

Aspectos JurídicosEl Banco Mundial señala que “la

proliferación de acuerdos regionales decomercio está alterando las bases delpanorama del comercio mundial. Lacantidad de acuerdos vigentes supera los


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8 Según las estadísticas de comercio exterior del Banco Central del Ecuador (2005a), en los últimos 10 años las exporta-ciones primarias ecuatorianas han representado más del 75% del total de exportaciones.

9 En las rondas de negociación del TLC se establecieron cinco grupos o canastas:A, B, C, D y D-trq para el acceso de pro-ductos a los mercados andinos y norteamericano. Canasta A para acceso inmediato, B, C y D para acceso en cinco, diez ymás de diez años, y D-trq que además del período de desgravación incorpora cupos y contingentes.


200 y ha aumentando en seis veces sóloen los últimos veinte años. Hoy, más dela tercera parte del comercio global selleva a cabo entre países que tienenalguna forma de acuerdo regionalrecíproco y los países protagónicos delfenómeno son la Unión Europea yEstados Unidos” (Banco Mundial2005). La posibilidad de realizar acuer-dos del tipo TLC, permite establecer unesquema jurídico “a la medida”, queevade el marco general existente deacuerdos regionales o globales del tipoComunidad Andina de Naciones(CAN), Organización Mundial deComercio (OMC), el recientementeadoptado Protocolo de Kyoto (el cualno ha sido suscrito por los EstadosUnidos, pese a ser el mayor emisor dedióxido de carbono en el mundo).Dado que es una preocupación de lospaíses andinos, el mismo Informe de laVII Ronda de Negociaciones indica lanecesidad de realizar, en la mesa de“Asunto Institucionales”, una reuniónde abogados para que analice “a profun-didad la compatibilidad del tratado conla normativa de la CAN ya que existe lanecesidad de preservar la unidad subre-gional que ha evolucionado y la cualtenemos razones para fortalecerla desdeel punto de vista comercial, político ehistórico”.

Aspectos Socio-Económicos:Los desniveles de competitividad

entre los Estados Unidos y el Ecuadorponen en evidencia la poca capacidadpara competir de la mayoría de lasempresas locales versus las transna-cionales estadounidenses, asunto que se

vería agravado para las micro, pequeñasy medianas empresas (mipymes)10. Unimpacto directo del TLC al sectorempresarial ecuatoriano se daría en elacceso a las adquisiciones de bienes yservicios que realiza el sector público.En el tema sobre “compras públicas”,los Estados Unidos piden para susempresas un tratamiento similar al quereciben los bienes, servicios y provee-dores domésticos en los procesos deadquisiciones públicas. Lo insólito deeste tema es que no todos los estadosnorteamericanos aceptan dar el mismotratamiento a las empresas andinas en elsuministro al sector público (verinforme de la VII Ronda deNegociación). Sin duda alguna, ladecisión de no participar en este puntode la mayoría de los estados norteame-ricanos indica el riesgo inmediato en elempleo y permanencia de las empresaslocales que subyacen al cambio de unproveedor local por uno extranjero.

La rapidez y ligereza con la quese está llevado este proceso pone demanifiesto que en un tiempo record elEcuador perderá elevados márgenes delibertad en el manejo de la políticacomercial. La política comercial orien-tada de forma adecuada y estratégicapermite proteger a los sectores que ge-neran empleo, valor agregado y seguri-dad alimentaria, así como mantener unprograma de inserción gradual de lossectores productivos a los procesos deapertura comercial en función delavance de los niveles de competitividad.

El país podría perder la capacidadde gestionar las fuentes de innovaciónderivadas de la información genética y

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10 De acuerdo al índice de competitividad que publica el World Economic Forum, el Ecuador está entre los países con peo-res niveles de competitividad. En el 2004 se ubicó en el puesto 90 entre 102 países, mientras que los Estados Unidos seubicó en el puesto número 2.

medicinal proveniente de la biodiversi-dad y conocimiento ancestral, utilizadaen procedimientos y diagnósticos te-rapéuticos y quirúrgicos para eltratamiento de humanos y animales. Elmarco legal planteado por los EstadosUnidos en las mesas de negociaciónsobre propiedad intelectual brinda a lastransnacionales valiosas oportunidadespara apropiarse de este tipo deconocimientos y fuentes de ventajascompetitivas.

La inversión extranjera directapuede contribuir a aumentar el gradode productividad de un país si existe unproceso de transferencia deconocimientos y tecnología a los sec-tores productivos local, y siempre ycuando no se sitúe en sectores extrac-tivos que generan altos pasivos ambien-tales como en el Ecuador.En el tema de“inversión”, la propuesta de los EstadosUnidos, según los textos propuestospara la negociación del TLC (USTR2004), se plantea lo contrario, esto es,que las empresas foráneas no tendránninguna obligación de transferir tec-nología de todos sus procesos de pro-ducción a los países donde desarrollensus actividades.

Se imponen restricciones sobe-ranas para plantear estrategias dedesendeudamiento relacionado con ladeuda pública. En el mismo Informe dela VII Ronda de Negociaciones, en lamesa sobre “Inversiones”, se indica queúnicamente la deuda bilateral (gobiernoa gobierno) no será considerada comoinversión. Es decir, las estrategias dedesendeudamiento o alivio de la deudaexterna (como operaciones de renego-

ciación, reestructuración, conversión dela deuda, intercambio o canje de deuda,prepagos no contemplados en el con-trato, recompra de deuda, entre otras)estarán limitadas a una pequeña porciónde la deuda externa11. Esto significa quela mayor parte de la composición delendeudamiento externo ecuatoriano(según el comportamiento histórico dela deuda) estará automáticamenteenmarcado en las instancia legales y dearbitraje que se establezcan en el TLC.

La ampliación del mercado y lasdecisiones de producción que sederivan del TLC son guiadas por el cri-terio de la maximización de las ganan-cias. En el caso de la biodiversidad agrí-cola, si la ganancia en el mercadoaumenta al introducir las técnicas de laagricultura moderna y las variedades dealto rendimiento, entonces cabe pre-guntarse si el destino de las variedadestradicionalmente mejoradas será lainexorable desaparición. Es posiblepensar en los riesgos que involucra unesquema así para la riqueza de la agro-biodiversidad andina, cuya lógica harebasado a la del mercado desde tiem-pos ancestrales (Falconí y Vallejo 2005).

Aspectos Comerciales:Con excepción del petróleo, que

es un producto estratégico para losEstados Unidos, el resto de productos“estrellas” que posee el país correrían elriesgo de perder el estatus que les da elATPDEA para entrar sin aranceles almercado norteamericano, o al menoseso es lo que se refleja hasta el momen-to de las rondas de negociaciones.

Los desniveles de competitividad


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11 Según la composición de la deuda externa (a enero de 2005) el 78% corresponde a deuda con organismos internacionalesy deuda comercial (bancos de inversión y bonos en el mercado de capitales), mientras que el 22% corresponde a deudabilateral (Banco Central del Ecuador 2005b).


entre los dos países auguran un cambiode tendencia en la balanza comercialEcuador–Estados Unidos. Las empresasnorteamericanas, a partir de la firma delTLC, lanzarán todo su potencial deoferta de bienes y servicios con libreacceso al mercado ecuatoriano.

En el TLC, Estados Unidos buscaseguir manteniendo algunas barrerasencubiertas de entrada de productos. ElInforme sobre la VII Ronda deNegociaciones indica en la mesa sobre“Medidas Sanitarias y Fitosanitarias” lafalta de claridad sobre los procedimien-tos administrativos requeridos por lasagencias sanitarias para ingresar connueva oferta exportable al mercadonorteamericano. De igual forma, se pre-tende que para la solución de controver-sias se acuda al Órgano de Solución deControversias de la OMC,a sabiendas desu alto costo y muy dilatada aplicación.

Un estudio recientementepreparado por la CEPAL (CEPAL2005) alerta sobre los impactos del TLCcon Estados Unidos en la agriculturaecuatoriana. Se aplica un análisis decompetitividad ex-ante y ex-post através del cual se identifica un conjuntode productos que estarían amenazados:maíz, arroz, fréjol, papa, soya, carne va-cuna, quesos y cítricos. Asimismo, seindica que la producción de maíz esta-dounidense es 6.4 veces mayor que laecuatoriana. Algo similar ocurre con eltrigo y la papa, 4.5 y 4.7 respectiva-mente. El problema con la producciónagrícola amenazada es que gran parte sedesarrolla en unidades productivascampesinas cuyo único objeto es la sub-sistencia.

Si el Ecuador no continúa con elTLC, tendría aproximadamente dosaños (hasta 31 de diciembre del 2006cuando se termina el ATPDEA) para

planificar una estrategia de comercioexterior que le permitiera alcanzarmercados diferentes al norteamericano(por ejemplo, el europeo, que debido ala depreciación del dólar frente al euroincentiva a las exportaciones ecuatori-anas) y así promover la competitividadbasada en un análisis de las estructuras yconformación de clusters. Si en dosaños el país logra neutralizar la depen-dencia de sus exportaciones en el mer-cado estadounidense, tendría un mayorpoder de negociación a finales del2006, mayor tiempo de análisis parabuscar estrategias no improvisadas deacceso de productos ecuatorianos a losEstados Unidos y permitiría el ingresoal país de productos y servicios que nopongan en riesgo a los clusters compe-titivos que generan valor agregado, alempleo y a la seguridad alimentaria.

Aspectos agrícolasEn el caso de la biodiversidad

agrícola, si la ganancia en el mercadoaumenta al introducir las técnicas de laagricultura moderna y las variedades dealto rendimiento, entonces cabe pregun-tarse si el destino de las variedades tradi-cionalmente mejoradas será la ine-xorable desaparición. Es posible pensaren los riesgos que involucra un esquemaglobalizante para la riqueza de la agro-biodiversidad andina, cuya lógica harebasado a la del mercado desde tiemposancestrales. El manejo de la biodiversi-dad agrícola debe entenderse desde elcomplejo ecológico humano de lassociedades, que a través de la mejoratradicional de las plantas y la recolecciónen los campos, ha conseguido criar yconservar, una vasta riqueza de recursosgenéticos, no fáciles de valorar en dinero(Martínez Alier 1994).

Por ejemplo, el maíz constituye

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un producto agrícola cuyo origen yevolución genética son en esencia mex-icanos: se han mejorado sus rendimien-tos, su resistencia a plagas y sequías, seha incrementado el contenido proteicodel grano.Además, las variedades mexi-canas y sus derivados han sido emplea-dos para mejorar las poblaciones exis-tentes en 43 países de América Latina,África y Asia (Nadal 2000).Ahora bien,desde 1992, cuando empezaron lasnegociaciones entre México, EstadosUnidos y Canadá para consolidar elTratado de Libre Comercio de Américadel Norte, los esfuerzos de política seorientaron a la liberalización del co-mercio del maíz, puesto que al com-parar la productividad promedio delcultivo en México y Estados Unidos, laproducción mexicana resultaba inefi-ciente. De acuerdo a la FAO (FAO2004), la productividad12 promedio delmaíz mexicano fue de 2,5 TM/ha(toneladas por hectárea), en contrastecon la productividad estadounidense,que alcanzó 8,9 TM/ha en el 2003.Como resultado, Estados Unidos se haconsolidado como uno de los princi-pales oferentes mundiales de maíz –enel 2003, la producción llegó a cerca de257 millones de TM, (FAO 2004)– loque le ha permitido desempeñar un rolimportante en la fijación del preciointernacional. No obstante, esta políticaha minado la capacidad de los agricul-tores mexicanos para conservar y desa-rrollar recursos genéticos a partir de

este producto, pues el maíz de EstadosUnidos, de escaso interés genético yderrochador de energía fósil, se expandeen el mercado mundial.

Al examinar el caso mexicano,cabría preguntarse si las negociacionesdel Ecuador, Perú y Colombia, ten-dientes a la firma del TLC con EstadosUnidos, consideran los riesgos de la li-beralización comercial para la agro-bio-diversidad andina.Aunque en las nego-ciaciones se ha planteado sostener algu-nas medidas de protección para la pro-ducción andina (franjas de precios y sal-vaguardias), que no han sido acogidascompletamente por los Estados Unidos,existen muchas dudas al respecto. ¿Esposible que en Ecuador acontezca algosimilar al caso mexicano? Convieneilustrar el caso de la papa. Estos tubér-culos fueron domesticados por las cul-turas prehispánicas en los Andes –véaseel impresionante banco genético quetiene el Centro Internacional de la Papaen Perú– y sus cultivos fueron funda-mentales para la expansión militar inca(por ejemplo, a través delaprovechamiento de esta plantadeshidratada). No sólo se trata de unacuestión gastronómica, sino que tieneconnotaciones sociales. Las diferenciasde productividad agrícola entre los dospaíses son claras, y favorecen a losEstados Unidos (ver tabla No 1). Seobserva, asimismo, que la productividadagrícola es mayor en los países andinosvecinos, Colombia y Perú.


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12 La forma de medir la productividad agrícola no está exenta de controversia. En forma convencional, la productividad agrí-cola se mide como la producción por hectárea, aunque también se podría calcular por otros indicadores físicos como losrequerimientos de energía fósil por superficie. Estos otros indicadores arrojarían resultados diferentes, pues muchos paísestienen un alto rendimiento (TM/ha), pero requieren mucha energía fósil por superficie (generalmente los países delNorte).


Estas tendencias se corroboranen un estudio recientemente preparadopor la CEPAL (CEPAL 2005), en el quese evalúan los impactos del TLC para laagricultura ecuatoriana. Se aplica unanálisis de competitividad ex-ante y ex-post, a través del cual, se identifica unconjunto de productos sujetos a ame-nazas, compuesto por: maíz, arroz,fréjol, papa, soya, carne vacuna, quesos ycítricos.Y además, otro grupo de pro-ductos con potencialidades en el mer-cado de los Estados Unidos: banano,flores, piña, plátano, mango, cacao,palmito, brócoli. El problema con laproducción agrícola amenazada es quegran parte se desarrolla en unidadesproductivas campesinas cuyo únicoobjeto es la subsistencia.

ConclusionesEl lugar que ocupa el Ecuador en

la división internacional del trabajo nopuede ser asumido sin reflexión (comoya sucedió con la dolarización). Laglobalización no es un procesoinevitable del que no es posible escaparo al que no se pueda llegar sin ningún

tipo de resguardo. La premura con laque se trata de “negociar” un tratado delibre comercio (TLC), luego de quefalló el intento multilateral del ALCA esun asunto a reflexionar. De hecho,aceptarlo sin más consideración que lasdeclaraciones retóricas de los gobiernosinvolucrados producirá modificacionesimpensadas en la estructura productivay en las relaciones sociales del país. Laconstatación simplista de una balanzacomercial positiva no es suficiente; esnecesario considerar otros aspectos queno por intangibles son menos substan-ciales: flujos de capital, derechos depropiedad intelectual, tratamiento de latecnología de punta, el impacto am-biental de la apertura comercial, entremuchos otros (Falconí y Oleas 2004).

Los desniveles de competitividadde las empresas y sectores del Ecuadorfrente a los norteamericanos, sumados aun proceso de apertura comercial quese quiere concretar en un tiemporécord sin un análisis profundo de lasestructuras del comercio exterior, no esbuena señal para suponer que la nego-ciación del TLC, al menos en estas

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* Hg equivale a hectogramos (100 gramos).Fuente: FAO, 2004

PRODUCTO ECUADOR COLOMBIA PERÚ ESTADOS RELACIÓN ESTADOS

UNIDOS UNIDOS / ECUADOR

Ajo 17,340 ND 74,118 199,922 11,5

Maíz 13,992 21,150 26,991 89,236 6,4

Trigo 6,644 21,333 13,500 29,738 4,5

Bananas 256,511 337,209 ND 175,996 0,7

Vainas verdes 7,931 ND 27,500 59,579 7,5

Col 59,205 62,887 133,333 230,670 3,9

Zanahoria 61,748 284,615 192,308 429,403 7,0

Cereales 22,025 34,341 33,691 60,328 2,7

Frutas cítricas totales 55,358 115,385 135,429 328,340 5,9

Lenteja 4,957 2,892 8,333 11,549 2,3

Papa 87,507 172,727 120,000 411,517 4,7

Arroz 37,000 50,201 67,886 74,482 2,0

Tomate 112,767 235,119 250,000 625,045 5,5

Lechuga 59,481 155,000 129,032 345,883 5,8

Tabla No 1. Productividad agrícola en el año 2003 En Hg por hectárea(*)

condiciones, produzca mayores benefi-cios que los riesgos a los que se exponea la sociedad ecuatoriana y a su estruc-tura productiva.

En el caso de que Ecuador con-crete el TLC –lo cual no está exento dedudas ya que desde varios sectores de lasociedad civil se ha planteado la necesi-dad de un plebiscito antes de cualquieraprobación gubernamental--, todos lostextos y anexos del TLC se someterán ala aprobación del Congreso Nacional.El Ecuador tiene la opción deplantearse el reto de mirar hacia elmundo, dar pasos firmes en mejoras dela competitividad, disminuir la depen-dencia en determinados mercadosexternos, deliberar adecuadamentesobre las condicionalidades explicitas eimplícitas en este tipo de acuerdoscomerciales. De esta forma se puedelograr un mayor poder de negociacióny viabilizar acuerdos comerciales encondiciones más equilibradas.

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E l acuerdo de libre comercio Chile – Estados Unidos

EL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO CHILE – ESTADOS UNIDOSFelipe Agüero1


F elipe Agüero

A l momento de debatirposiciones y tomar deci-siones acerca de un

acuerdo de libre comercio entre lospaíses andinos y Estados Unidos es útiltener presente la experiencia de otrospaíses que han transitado este caminoantes. La experiencia chilena es, en estesentido, de interés, pues se la ha vistocomo una experiencia exitosa de aper-tura económica. No obstante, esa expe-riencia debe ser vista no tanto como un

modelo del cual pueden extraerse lec-ciones, sino como un caso que debe serdebidamente contextualizado para quepuedan acometerse con rigor las com-paraciones, contrastes y similitudes conotras experiencias en curso.

Este artículo pondrá énfasis,primero, en el contexto que precedió lanegociación para el acuerdo de librecomercio entre Chile y Estados Unidosy, posteriormente, atenderá a los princi-pales aspectos de esa negociación y

Este documento realiza una reconstrucción del proceso que dio paso a la firma delTratado de Libre Comercio suscrito entre Chile y Estados Unidos. Para ello, adelantauna contextualización histórica y política a partir de la cual se identificanpermanencias y rupturas en la política económica chilena. En particular, se enfatizanlas repercusiones de la transición democrática para la apertura económica iniciadapor Chile desde hace ya varias décadas. El autor concluye que el TLC entre Chiley Estados Unidos es la expresión formalizada, por una parte, de un largo recorridoen la apertura de la economía del país y, por otra, de la política de reinsercióninternacional de Chile como nación democrática.

Palabras clave: Tratado de Libre Comercio, apertura económica, ConcertaciónDemocrática, dictadura, política de reinserción

This document reconstructs the process that culminated in the signing of the FreeTrade Agreement between Chile and the United States. It provides a historical andpolitical context within which constants and ruptures in the Chilean politicaleconomy are identified. In particular, the effects of the democratic transition for theeconomic opening process initiated by Chile several decades ago are highlighted.The author concludes that the FTA is the result of an extended process of economicopening in Chile, on the one hand, along with Chile’s international reinsertion as ademocratic nation.

Keywords: Free Trade Agreement, economic opening, Concertación Democrática,dictatorship, reinsertion policy

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1 Profesor Asociado del Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad de Miami.

tratado. Hará, también, algunos comen-tarios con fines comparativos en diver-sos lugares del texto.

Culminación de un proceso de apertura económica

Chile y Estados Unidos firmaronun tratado de libre comercio (TLC) enjunio de 2003 que entró en vigencia enenero de 2004. Hay, por lo tanto, unperiodo muy breve desde su puesta envigor que analistas de diversos sectoresse han esmerado en evaluar con el obje-tivo de extraer lecciones y sustanciar lospuntos de vista sostenidos con anterio-ridad. Sin embargo, antes de destacar susprincipales aspectos y la forma en queha sido evaluado, se requiere ponerlo enun contexto histórico y político másamplio. Por una parte, hay que ubicarloen el contexto de un proceso anterior yprofundo de apertura económica delque, en buena medida, es resultado.Perohay que verlo también en el contextode procesos políticos y de los objetivosque dentro de ellos se plantearon losgobiernos de ambas partes.

A decir verdad, el TLC no sig-nificó un cambio radical en la situaciónde la economía chilena pues uno de sussupuestos y objetivos principales—unasustancial reducción arancelaria—yahabía sido alcanzado con bastanteantelación. Pensemos que si en 1974, elaño siguiente al golpe de estado queinstauró la dictadura militar, los arance-les nominales alcanzaban en promedioel 75 por ciento, ellos habían sidoreducidos drásticamente hasta alcanzarapenas el 10 por ciento en 1980.Es cier-to que volvieron a subir como conse-cuencia de la profunda crisis económicade 1982-1983, en que el producto bajóen 14 puntos, lo que obligó a tomarciertas medidas selectivas de reactivación

y relativa protección. Pero el punto másalto que llegaron a alcanzar fue 20 porciento en 1986 y volverían a bajar a 15por ciento al comenzar el retorno a lademocracia en 1989. Durante la mayorparte de la década democrática de losaños 90 los aranceles se mantuvieron enun promedio de 11 por ciento para lasimportaciones (Martínez y Díaz 1996:52), y serían unilateralmente rebajados a8 por ciento en 1998 y a 6 por ciento en2003. La sustitución de la élite autori-taria por otra democráticamente elegidano significó un cambio en los paráme-tros fundamentales de las orientacionesde política económica, especialmente enlo relativo a la apertura exterior.

La élite democrática que seinstaló en 1990 heredó, entonces, unaorientación de política económica deapertura internacional que habíacomenzado más o menos quince añosantes. Recordemos que Chile fue elprimer país en la región en poner enmovimiento este cambio de orientacióny, además, en hacerlo de manera radicaly persistente. Hacia el final del régimenmilitar, al concluir la década de 1980, laeconomía había comenzado a retomarun notable ritmo de crecimiento y seexperimentaba un aumento del ingresoper cápita. La nueva coalición políticaque tomó el gobierno en 1990 no tuvonunca ninguna vacilación en manteneresos lineamientos fundamentales, pueshabiéndose socializado en profundidadlos cambios operados, ésta ya había vistoalgunos de sus beneficios, y estaba,además, bastante constreñida política-mente para pensar en experimentar unretorno a modelos anteriores o la adop-ción de políticas radicalmente diferentesa las que estaban en aplicación.

Para entender la continuidadfundamental en las orientaciones de


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F elipe Agüero

política económica en el marco de unatransición política y la sustitución deunas élites por otras, habría que ahondarmás allá de lo que el espacio aquí per-mite. Bastará, entonces, con señalar doscuestiones principales que aportan elcontexto a ese proceso de continuidady cambio. La primera es que esa éliteintegra una coalición cuyos miembrosprovienen de la democracia cristiana,por una parte, y por la otra, de partidosque habían formado parte de la UnidadPopular, la coalición de apoyo del pre-sidente Salvador Allende (1970-73). Laconvergencia entre estas diversas corri-entes—una demócrata cristiana, otrasocial demócrata, y aun otra originaria-mente marxista—fue larga y difícil,aunque fue facilitada por la represión aque todas ellas fueron sometidas bajo ladictadura de Pinochet. Esta convergen-cia fue facilitada también por la posturaque asumió el partido comunista a par-tir de 1980 la cual lo aisló del resto desus ex-aliados, facilitándoles el acer-camiento con la democracia cristiana.Juntos, todos estos últimos, en alianzacontra Pinochet, formalizaron su con-vergencia en el plebiscito de 1988, elcual finalmente lo derrotaría, y quesería, a su vez, el proceso con el cual, enla práctica, se llegarían a aceptar los tér-minos de la constitución autoritariaimpuesta por el régimen en 1980. Unavez que quedó claro que esa alianza—la Concertación— sería gobierno, seadoptó también la postura pragmáticade no alterar los lineamientos princi-pales de política económica. El primerministro de hacienda del gobiernodemocrático de 1990, el conocidoeconomista democrata-cristianoAlejandro Foxley, y el ministro deeconomía, el socialista CarlosOminami, que habían sido críticos del

modelo económico impulsado por ladictadura, expresaron luego, desde elgobierno, esa convergencia y acuerdosustantivo y pragmático. El otro factorfue que ese proceso de convergencia seproducía en medio del proceso interna-cional del colapso del mundo socialistaexpresado con la caída del muro deBerlín. Se hacía así para todos inevitabley necesario el pragmatismo en el mo-delo económico.

En cualquier caso, como se verámás abajo, esa fue una continuidad par-cial, pues se introdujeron cambios depeso como el incremento en la cargatributaria a las utilidades y el fuerteincremento del gasto social. Al final,como indicaría el presidente Lagosquince años más tarde, ese esfuerzo acu-mulado, en un contexto más amplio depolíticas de ampliación de las libertadesy derechos políticos y civiles, daría unafisonomía bastante diferente al modelo.

Hechas estas aclaraciones, volve-mos a los efectos que los cambios en laorientación de política económica,desde el periodo de la dictadura, intro-dujeron en la apertura de la economía.

En gran medida, tales transfor-maciones quedaron plenamente refle-jadas en el incremento del peso delcomercio exterior en el productonacional. Mientras en 1974 el valor delas importaciones y exportacionesascendían al 43 por ciento del produc-to, ellas alcanzaban más de un 75 porciento del producto en 1994 (Martínezy Díaz 1996). Diez años más tarde, alentrar en vigor el TLC Chile – EstadosUnidos, la economía chilena había sidosustancialmente liberalizada y estabaplenamente integrada a la economíainternacional.Y, todavía más específica-mente, al momento de alcanzarse elacuerdo comercial, las tarifas arancela-

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rias con Estados Unidos eran aún másbajas. Casi el 70 por ciento de lasexportaciones chilenas a EEUU teníanun arancel de 0 ó 1 ó 2 por ciento, puesestaban sujetas al Sistema Generalizadode Preferencias. Y las importacionesdesde EEUU tenían un arancel únicode 6 por ciento que el tratado reduciríaa 0.5 por ciento como promedio (LaraCortés 2004).

A esto hay que agregar que laeconomía chilena venía haciéndosecomparativamente menos dependientedel mercado norteamericano para sucomercio exterior a medida queEuropa y los países asiáticos ganabanimportancia. En el año 2003 los EEUUsólo recibían el 20 por ciento del totalde las exportaciones chilenas, mientrasque Asia, incluyendo a China y Japón,era el destino del 33 por ciento, yEuropa del 26 por ciento.Adicionalmente, el peso de EEUU enlas fuentes de las importaciones chilenasresultaba cada vez menor2.

En este contexto, el sentido deun TLC no estaba puesto tanto en laliberalización comercial—aunque sí sebuscaba la total eliminación de arance-les, la que comenzaría apenas se suscri-biera el tratado y seguiría de maneraescalonada y mediante determinadascuotas, durante un periodo de 12años—sino en el impacto que losacuerdos vinculantes implicados en eltratado tendrían en términos de dotarde certidumbre jurídica a las exporta-ciones chilenas y, en general, al inter-cambio comercial entre los dos países.

Este era un interés del gobierno deChile así como de los sectores queveían en el tratado una suerte de“blindaje” del modelo neoliberalchileno -que quedaría así inmune frentea eventuales intentos populistas-, y delgobierno de Estados Unidos, interesadoen formalizar áreas como losmovimientos financieros, la propiedadintelectual, entre otros aspectos.

Encuentros y desencuentros en la relación política

En esencia, la política de apertu-ra comercial adquirirá un renovadodinamismo a partir del retorno a lademocracia en 1990 en el marco dellegado económico y político quedejaría la dictadura militar. En este sen-tido, es necesario señalar que la políticade apertura económica desarrollada porel régimen militar (1973-1990) siemprecareció de una expresión política, alenfrentar el régimen un permanenteaislamiento político internacional. Deeste modo, la Concertación de Partidospor la Democracia—la coalición políti-ca que protagonizó el retorno a lademocracia en 1990—y que desdeentonces ha permanecido en el poder,se propuso, por una parte, mantener,con algunos importantes cambios, lasprincipales orientaciones del nuevomodelo de desarrollo, y por otra parte,iniciar la reinserción política interna-cional del país.

Esa política de reinserción tuvoun fuerte contenido económico ycomercial, expresándose en una política


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2 Banco Central de Chile. Este cambio fue aparejado con una notable disminución de las exportaciones tradicionales. Elcobre pasó a ser el 37 por ciento de las exportaciones en 2003, mientras que en el pasado había sido alrededor del 60 porciento. En su lugar crecieron las exportaciones de productos agrícolas, de la industria alimenticia, de productos forestalesy de la madera, y productos químicos, entre otros.Al mismo tiempo, el número de productos pasó de 200 en 1975 a 3.854en 2003, los países de destino se incrementaron de 50 a 165 en el mismo periodo, y las empresas participantes aumentaronde 200 a 6.435. (Ministerio de Hacienda 2004).

F elipe Agüero

activa de acuerdos de complementacióneconómica. Hacia el 2002 Chile teníaacuerdos de ese tipo con cada uno delos países de la región andina y tambiéncon Cuba y con Argentina y elMercosur, incluyendo aspectos arance-larios, de transporte, inversiones,propiedad intelectual, y otros. Participótambién en tratados de libre comerciocon Canadá, México, Centroamérica,un Acuerdo de Asociación con laUnión Europea, y, más recientemente,en un Tratado de Libre Comercio conCorea del Sur, el cual incluyó, desdenoviembre de 2005, a China. Tambiénen esta fecha se llegó a un sorpresiva-mente rápido acuerdo de liberalizacióncomercial con la India, mientras se ini-ciaban negociaciones con NuevaZelanda, Singapur y Brunei. Alrededordel 75 por cierto del comercio exteriorchileno cae dentro de los marcos de losacuerdos de libre comercio (Cortés2004), cifra que se ampliará notable-mente apenas comiencen a aplicarse losrecientes acuerdos con China e India

El afán inicial del gobierno deChile, en los años 90, por regular einstitucionalizar las amplias relacionescomerciales establecidas, coincidió conel interés del gobierno de George H.Bush de incluir a Chile como el próxi-mo país a seguir, tras haber concretadoel TLCAN, en el marco más amplio deun interés por el ALCA (Ramírez2005). Los gobiernos de Chile se afe-rraron fuertemente a esta posibilidad,invirtiendo grandes energías y esperan-zas en las posibilidades de que se otor-gara el fast track authority al gobiernode EEUU para que negociara. La inten-sidad de esta opción significó un costoen términos de lo que hasta entoncesaparecía como una prioridad, esto es, elacercamiento a Mercosur, al que se le

daba también una connotación políticade importancia.

Durante el gobierno de EduardoFrei Ruiz-Tagle (1994-2000), el gobier-no prácticamente centró su políticaexterior en el logro del objetivo del TLCcon EEUU, aún cuando era evidenteque las dificultades internas de la admi-nistración Clinton,que incluían la oposi-ción de congresistas proteccionistas,harían inviable el avance rápido al TLCprometido años antes. El objetivo delTLC aparecía para Chile vinculado aldeseo de coronar el éxito exportador yde crecimiento sostenido de la economíacon un acuerdo que le daría prestigio ylegitimidad.Para muchos, el TLC signifi-caba cruzar el umbral de entrada a las“grandes ligas” (una idea que habrá dedesvanecerse una vez que los TLC conEEUU se hayan generalizado a un grannúmero de países, y que alguna de lasventajas otorgadas comiencen a diluirsepor la competencia).

Las dificultades en el ladonorteamericano para comprometerse enuna negociación de vía rápida final-mente hicieron bajar de intensidad losafanes de Chile que, además, debióretrotraerse a enfrentar la crisis recesiva,influida por la crisis asiática, que asolódurante el último año del gobierno deFrei, y que continuó durante losprimeros años del gobierno de RicardoLagos elegido el año 2000.Sin embargo,las posibilidades de recomenzar conver-saciones tendentes a una negociacióndel TLC volvieron a animarse con laelección de George W. Bush el 2001.

La administración Bush pusorenovado interés en la ya vieja idea deun TLC con Chile, pues éste comenza-ba a aparecer como la prueba de que laadministración sí podía ofrecer unapolítica positiva para la región de la que

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en general carecía. Además, una nego-ciación de TLC con Chile aparecíacomo un ejercicio conveniente enanticipo de lo que sería la negociaciónpor el ALCA o de otros tratados bilat-erales o subregionales como los que hantenido lugar recientemente. También,desde el lado de Chile cobró nuevovigor el interés por el TLC, no sóloporque con Bush aumentaba su factibi-lidad, sino porque aparecía como parteimportante del paquete de medidasabocadas a salir de la recesión.

Con esta convergencia de intere-ses pudieron finalmente comenzar lasnegociaciones, las cuales tuvieron lugardurante 14 rondas que reunieron aalrededor de 70 negociadores repartidosen diversas comisiones. En ellas la partechilena estuvo conformada por profe-sionales de diversas reparticiones minis-teriales, apoyados por acompañantes deorganismos de la sociedad civil, princi-palmente del empresariado, que per-manecían fuera de las negociaciones. Elacuerdo se alcanzó luego de una últimaronda ininterrumpida de diez días enque participaron 90 funcionarioschilenos y 140 norteamericanos.

Para el gobierno del presidenteLagos, las negociaciones se inscribíancomo una parte de la estrategia paracontrarrestar la relativamente baja tasade crecimiento (en relación a la de losúltimos años de la década anterior),pero principalmente representaba laculminación pendiente de un esfuerzopor negociar que llevaba años y quecompletaba el cuadro de éxitos enmateria de acuerdos internacionalescon otros países y regiones.

Para la Concertación de Partidospor la Democracia, la coalición de go-bierno desde 1990 que agrupa a

demócratacristianos y socialistas, setrataba de apoyar la estrategia del gob-ierno, reafirmando la opción por lasorientaciones de política económicaadoptadas desde el retorno a la demo-cracia, y coronar los éxitos en materiade reinserción internacional. Para laderecha, en la oposición, se trataba decontribuir a “blindar” los logros en lasreformas de la economía y hacer per-manente la opción por la economíaabierta de mercado, impidiendo, conello, cualquier retroceso populista oanti-libremercadista que pudiera avizo-rarse en el futuro. Este era también elpunto de vista de las grandes y princi-pales organizaciones empresariales.

El mayor escollo había sidopoder iniciar las negociaciones. Una vezque éstas comenzaron se desarrollaroncon relativa fluidez, aunque al final setemió por su conclusión definitiva dadoel enfriamiento de relaciones que si-guió a la diferencia de posicionesrespecto de la guerra con Irak. Desde suasiento en el Consejo de Seguridad dela ONU Chile se negó a otorgar suvoto para aprobar la acción militar, loque resintió las relaciones con el gob-ierno de EEUU. Al final, siendo el TLCuna de las pocas políticas hacia la regiónque ofrecía resultados concretos para laadministración Bush, se siguió adelante,quedando solamente sin resolveralgunos escollos simbólicos: A diferen-cia del tratado que se había acordadomás o menos en la misma fecha entreEEUU y Singapur el cual fue firmadopor las máximas autoridades enWashington, la ceremonia de la firmacon Chile fue relegada a Miami y estu-vo a cargo, en representación del go-bierno de EEU, del secretario pararelaciones comerciales Robert Zoelick.


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F elipe Agüero

Puntos de conflictoUno de los puntos más conflic-

tivos en la fase final de negociación yprevia a la aprobación final por parte deChile, se refirió a la presión norteame-ricana para eliminar gradualmente lasbandas de precio en la agricultura quebeneficiaban desde la recesión de 1982a miles de pequeños agricultores vincu-lados a la producción de rubros tradi-cionales y con menor valor agregado(trigo, remolacha, aceites). La decisiónchilena de ceder en este punto fue resis-tida por una amplia oposición de orga-nizaciones de agricultores del sur, agru-pados en el Consorcio Agrícola del Sur,a la que se sumó la de parlamentarios dela zona quienes terminaron votando encontra del tratado, violentando así ladisciplina partidaria3. Esta disputa sig-nificó también un quiebre en el lideraz-go de los sectores agrícolas debido alapoyo prestado por la SociedadNacional de Agricultura a la posicióndel gobierno con argumentos de mod-ernización agrícola. El argumento con-sistió en que se daría un plazo amplio,hasta el año 2014, para eliminar las ban-das y permitir la readecuación de esosagricultores (Leight 2005).

Desde el lado de EEUU seeliminó el subsidio de exportación enbienes agrícolas, pero se le reservó elderecho de reponerlos si otros países lousan en el mercado chileno en desme-dro de los productos norteamericanos.Se propusieron también mecanismos desalvaguardia ante un aumento súbito delas importaciones desde Chile.Adicionalmente, se ha evaluado positi-vamente el impacto que tendría la des-

gravación arancelaria en productoreslácteos chilenos y de agroindustria pesea que hayan quedado sometidos a cuo-tas. Asimismo se valoró la eliminacióndel escalamiento arancelario (queaumentaba aranceles en función delaumento del valor agregado). Con todo,se ha visto como negativo el escasoavance en materia de reducción de ba-rreras no arancelarias: subsidios, mecan-ismos antidumping, recursos a medidassanitarias, de seguridad, ambientales, yotras (Cortés 2004 y Fazio 2005).

Otro aspecto importante fue elrelativo a transferencias relacionadascon inversiones de corto plazo. Lasautoridades económicas de Chile hacíatiempo que habían venido introducien-do medidas para el uso de controles alos flujos especulativos como mediopara garantizar la estabilidad financiera,especialmente en vista de las dramáticasexperiencias en la región y otroslugares. La presión norteamericana ter-minó sellando en el tratado una restric-ción a ese instrumento de política, si-milar al encaje, que quedó limitado sóloa casos extraordinarios en que las medi-das fiscales y monetarias no sean sufi-cientes para garantizar la estabilidad, ypor un plazo máximo de un año. Estosignificó, sin duda, un retroceso enrelación a instrumentos de política quese habían desarrollado como resultadode un consenso en los escenarios dedecisión de política económicachilenos.

Finalmente, se ha hecho tambiénhincapié en las asimetrías involucradasen materias de derecho de propiedadintelectual (Escobar Ramírez 2005).

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3 Entre los que votaron en contra estuvo el senador Hernán Larraín, que luego fue presidente del senado al momento enque el tratado entró en vigencia. Antes, en mayo de 2003, 76 parlamentarios, incluyendo 33 senadores (una amplia ma-yoría de ese órgano), dirigieron una carta al ministro de hacienda argumentando en contra de vincular las bandas de pre-cios a requerimientos hechos en el marco de la negociación del TLC. (Leight 2005).

Desde esta perspectiva, se asume que sedan mayores derechos a grandes empre-sas en el área farmacéutica, gracias a lacreación de mecanismos para aumentarel periodo de duración de patentes encasos específicos, a la ampliación deplazos de protección en casos de inven-ción e innovación y a las restriccionesen las posibilidades de segundo uso. Elresultado, se piensa, es un reforzamientode las prácticas monopólicas con conse-cuencias graves de inequidad en elcampo de la salud (Lara Cortés 2004).

La evaluación desde el gobierno de Chile y los críticos del TLC

Aún con el corto periodotranscurrido desde la puesta en marchadel tratado, la evaluación hecha desde elgobierno de Chile por la DirecciónGeneral de Relaciones EconómicasInternacionales de la Cancillería, es alta-mente positiva. Ella enfatiza el notableaumento del comercio con los EEUUdurante el primer año del TLC, con unincremento del 30.5 por ciento en lasexportaciones y de 32 por ciento en lasimportaciones. Parte de este incremen-to, hay que hacer notar, se debe a larecuperación de la actividad económi-ca, así como a la recuperación de la par-ticipación norteamericana en el comer-cio con Chile que se había rezagadocomo consecuencia de la puesta enmarcha con anterioridad de tratados delibre comercio con otros países y áreas.Una evaluación de los ocho primerosmeses del 2005, sin embargo, revela quelas exportaciones a EEUU se incre-mentaron por debajo del aumento alresto del mundo, mientras que lasimportaciones subieron por encima delas del resto del mundo. Más en gene-ral, se advierte que en ese periodo esas

tendencias fueron válidas tambiénrespecto de otras áreas con las que exis-ten tratados de libre comercio (laUnión Europea, Corea del Sur). (Fazio2005).

Se destacaron positivamente loscambios en la composición de los pro-ductos enviados con una reducción enla participación de productos mineros yagrícolas, y un incremento en las lla-madas exportaciones no tradicionales,incluyendo una mayor participaciónindustrial, con mayor valor agregado.Así como el cobre baja porcentual-mente, aumentan las industrias delmueble y de la madera, metalúrgica,textil, química, petróleo y derivados, aligual que algunos productos propios delsector alimenticio: 2.315 empresasenviaron 2.088 productos el 2004 aEEUU. Se estima que esta actividaddebiera redundar en aumento delempleo y de los ingresos. Otros sinembargo hacen notar el escaso impactodiversificador, destacando que sólo diezproductos representan cerca del 62 porciento del total exportado a EEUU(Cortés 2004).

Se evidencia, asimismo, en laevaluación hecha por el gobierno deChile que se han abierto nuevas opor-tunidades para líneas de negocios a lasque antes eran muy difícil acceder,como el sector de compras guberna-mentales (al que empresas chilenas hanempezado levemente a acceder, aunquelo mismo hacen empresas norteameri-canas respecto de compras del gobiernode Chile), acceso pleno de productosagrícolas y manufacturas con valoragregado.

Se enfatiza que en general elTLC ha otorgado un sello de calidad ala economía chilena, reforzando lasbuenas evaluaciones de los mercados


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F elipe Agüero

financieros—aunque se hace notar quela inversión desde EEUU no ha segui-do el curso ascendente que tomó elcomercio, y que incluso ha sidodesplazada por la inversión española(que tiende a no ser productiva sino decartera).

Desde fuera del gobierno, ycon una mirada más crítica, se hanhecho ver las asimetrías entre ambaseconomías, que naturalmente el TLCrefuerza, acentuando la especializaciónchilena en la exportación de productosprimarios (Fazio 2005), cuestión que seacentúa con el tipo de importacionesque provendrán de los países con losque comiencen a aplicarse acuerdoscomerciales recientes, como Corea delSur, China y la India, aparte de aquelloscon economías mucho más avanzadas.Además, se ha destacado el carácterpolítico e instrumental del TLC para losEEUU, que es lo que lo hizo no cederen varias materias como la agrícola, depropiedad intelectual, de flujosfinancieros, y otros.

Es evidente que aún esdemasiado temprano para una evalu-ación más certera y sustanciosa quepermita ver tendencias menos sujetas acambios coyunturales de corto plazo.Con todo, es claro que se han abiertooportunidades, aún dentro del marcode asimetrías, y que las ventajas quepuedan extraerse de un TLC como éstey otros dependerá de políticas públicasinternas que lleven al aumento de laequidad, de los niveles y calidad de laeducación, de la capacitación laboral,de la investigación y desarrollo, y quehaga, finalmente, posible obtener yconsolidar nuevos nichos con mayorvalor agregado.

Comentarios finalesEl TLC de Chile y Estados

Unidos es expresión formalizada, poruna parte, de un largo recorrido en laapertura de la economía que comenzóen la década de 1970 bajo las políticasdel régimen militar y, por otra, de lapolítica de reinserción internacional deChile como nación democrática impul-sada por los gobiernos de laConcertación a partir de 1990. Estalarga trayectoria le da un carácter distin-tivo a este TLC, que se selló luego deque varios otros, como aquel con laUnión Europea, con México y Canadá,habían sido ya ratificados. El vastorecorrido de apertura de la economíachilena—recordemos que Chile fue elprimero en la región en romper abiertay drásticamente con las políticas desustitución de importaciones quehabían prevalecido en la región desdemediados del siglo pasado— hacía queel tratado tuviera más impacto en tér-minos de la consolidación, legitimidady formalización jurídica que en unapretendida transformación de la estruc-tura de su comercio exterior. Estasuerte de naturalidad del arribo a unTLC—sólo dificultado por las compli-caciones de política interna de losEEUU—puede ser perfectamente noaplicable a la experiencia de otros país-es que presentan mayores áreas de vul-nerabilidad al mantener sectores másprotegidos o que han tenido éxito enmarcos de internacionalización más cir-cunscritos al nivel regional o subre-gional.

Aun así, las negociaciones yacuerdos dejaron ver el peso políticoque tienen los apoyos de sectores prote-gidos, casi siempre en el sector agrícola,y que en el caso de Chile quedó demanifiesto en las decisiones sobre las

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bandas de precios para ciertos produc-tos agrícolas tradicionales. La defensa deestos sectores concitó el apoyo hasta dealgunos que habían sido firmes defen-sores, durante el régimen militar, de laaplicación a ultranza del modelo demercado y sus consecuencias en mate-ria de apertura exterior.

Las dinámicas de crecimiento ydesarrollo en Chile venían dadas conanterioridad a los TLC acordados condiversos países y regiones. Los TLC sóloformalizan y refuerzan ciertos aspectosde la política de desarrollo y crecimien-to. Esto quiere decir que el grado enque el TLC pueda ser beneficiosodepende de un conjunto de otras políti-cas que permitan paliar los efectos per-niciosos y sacar partido de las oportu-nidades que se ofrecen. Los beneficiosno se producirán solos; ellos deberánresultar de políticas previas y de cam-bios posteriores que refuercen lascapacidades de la economía nacional. Elsustrato en que residen las capacidadesde los diversos sectores productivos paracompetir exitosamente está dado, porejemplo, por la infraestructura, por losniveles educacionales, tanto en calidadcomo en cobertura, y por el esfuerzo eninvestigación y desarrollo.

En este sentido, el arribo al TLCcon EEUU y las ventajas que puedenobtenerse de él son entendibles a la luzdel esfuerzo deliberado de inversión encada una de aquellas áreas, particular-mente a partir de la década de 1990.Uno de los mayores esfuerzos se hizocon respecto al gasto social que aumen-tó en 160 por ciento entre 1990 y2003, orientado hacia el desarrollo de

capital humano y al igualamiento deoportunidades. El gasto social destinadoa inversión social en los grupos priori-tarios más pobres y los gastos en edu-cación y salud crecieron por sobre latasa promedio del gasto total. Este gastosumado a las políticas específicas dereducción de la pobreza permitió eseprimer gran salto que fue la reducciónde la población en situación de pobrezadesde un 38.6 por ciento en 1990 a un18.8 por ciento en 2003, mientras lapoblación en situación de indigenciabajaba de un 12.9 a un 4.7 por cientoen el mismo periodo4.

En educación el gasto público yprivado subió de 3.9 por ciento delPGB en 1990 a 7.3 por ciento en 2002.Desde el año 2000 se construyeron dosmil 844 nuevas escuelas, y se extendió a12 años la educación obligatoria, conapoyo de 25 mil becas a los jóvenes enmayor riesgo de deserción. Se alcan-zaron niveles efectivos de coberturaeducacional primaria y secundaria cer-canos al 100 por ciento en 2003, y seestableció la jornada escolar completapara el 70 por ciento de los estable-cimientos educacionales del país5.

A menudo se han presentadolas políticas de los gobiernos de laConcertación como estrictamente con-tinuistas con las del régimen anteriorpor su insistencia en mantener la o-rientación de mercado y apertura alexterior. Sin embargo, pese a las refor-mas del estado en concordancia con unenfoque neoliberal, el hecho es que elestado ha tenido un papel preponde-rante en la reorientación del gastopúblico hacia la inversión social, con


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4 Ver la presentación de la Ministra de Planificación y Cooperación, Yasna Provoste, en la 33º reunión del Comité deDerechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, Ginebra, Suiza, 2005.

5 Mensaje presidencial al Congreso, 21 de mayo, 2005.

F elipe Agüero

base en una tasa impositiva sostenida-mente mayor a la que imperaba en elperíodo del régimen militar. (Weyland1997; 1999) En su último mensaje anualal Congreso, el 21 de mayo de 2005, elpresidente Ricardo Lagos, quiso hacernotar ese punto: “Nosotros, la inmensamayoría de los chilenos, no creemos enun Chile que se hace a imagen y seme-janza del mercado porque, si así fuera, lasociedad estaría reproduciendo lasdesigualdades del mercado. El mercadolo constituyen los consumidores,desiguales en su poder adquisitivo. Lasociedad y la democracia la constituyenlos ciudadanos, iguales en deberes yderechos.” Desde esa perspectiva justi-ficó las políticas de libertades públicas,de derechos humanos, de crecimiento,de inversión social, como parte integralde la estrategia de desarrollo impulsadapor su coalición de gobierno. Hizo hin-capié, también, en el enorme esfuerzode inversión en infraestructura, que hamarcado grandes contrastes con el dete-rioro que en ese campo se viviódurante el régimen militar.

La obra de infraestructura, indis-pensable para el tipo de insercióneconómica internacional que llevaaparejado el establecimiento de acuerdosde libre comercio, ha incluido, según elmensaje del presidente al congreso el 21de mayo de 2005, la construcción de 207nuevos kilómetros de una moderna redvial para la capital de Chile, desarrollosen ferrocarriles, transporte de Metro enregiones, nuevos aeropuertos, y la mo-dernización y terminación de la ruta dedoble calzada de mil quinientos kilóme-tros que une a La Serena con PuertoMontt, aparte de la construcción de laruta de la costa y la conectividad entre lascapitales provinciales y comunales.

El estado se ha fijado también unrol en el impulso a la investigación ydesarrollo, que se cuadruplicó entre1995 y 2005, llegándose a invertir lacifra, todavía pobre, pero notablementemayor a la de periodos anteriores, de 1por ciento del producto en esa área.Para aumentar la inversión en este sec-tor se ha creado un fondo especial deinversiones basado en los ingresos delroyalty a la gran minería, de acuerdo auna ley que fue aprobada reciente-mente.

Si en el futuro puedan sacarse lasmismas cuentas positivas respecto de losefectos del TLC con EEUU que hahecho el gobierno luego del primeraño de su entrada en vigencia, ello seráporque se ha desarrollado una políticade desarrollo que ha incluido una fuerteinversión social, por ejemplo en edu-cación y salud, así como en infraestruc-tura, en investigación y desarrollo. Estapostura está en concordancia con con-clusiones de estudios recientes delBanco Mundial que afirman que “unaapertura del comercio….puede llevar auna mayor desigualdad debido a unamayor divergencia en los ingresos sala-riales” lo que “ (...)implica que los go-biernos pueden tener que tomar medi-das complementarias (...) como facilitarel acceso a la educación, extender lainfraestructura a las áreas rezagadas quetienen la posibilidad de alcanzar losbeneficios de la liberalización, y trans-ferencias provisorias para campesinospobres que pueden salir perdiendodurante la transición”. (Perry et al.2005: 19) Ciertamente, estas conclu-siones debieran tener un fuerte valorpráctico para los países que enfrentannegociaciones de acuerdos comerciales.

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E l TLC y la seguridad en Colombia

EL TLC Y LA SEGURIDADEN COLOMBIAAnn C. Mason1


A nn C. Mason

Los mecanismos de inte-gración traen implicacionesimportantes no sólo en el

campo socioeconómico, sino tambiénen las esferas políticas. En la actualidad,los debates principales que se han pre-sentado acerca de un acuerdo de librecomercio entre Colombia y los EstadosUnidos han girado alrededor de los

efectos en ciertos sectores industrialescomo las exportaciones, el empleo y elcrecimiento de la economía. Sin embar-go, resulta evidente que el acuerdo afec-tará otras dimensiones de la vida políti-ca nacional, ya sea directa o indirecta-mente. Una de éstas será, sin duda, elconflicto interno.

Este artículo pretende ofrecer

Con ocasión de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio entre Colombia yEstados Unidos se ha hablado de las consecuencias negativas que éste puede tenerpara la seguridad del país en caso de que debilite la economía rural. Aunque larelación entre un detrimento en las condiciones económicas del campo y undeterioro en la seguridad es fácil de establecer, no resulta tan sencillo encontrar unarelación entre el desarrollo del agro y un mejoramiento de la seguridad. Este artículoplantea que un TLC que traiga desarrollo económico al campo podría mejorar lascondiciones de seguridad de Colombia, pero que también podría tener laconsecuencia inesperada de fomentar la inseguridad al proveer fuentes de recursos agrupos ilegales. Para lograr que el desarrollo económico del campo repercutapositivamente en el tema de seguridad, la autora plantea que éste debe estarcomplementado con un desarrollo de las instituciones, privadas y públicas, y lasadecuadas garantías de orden público por parte del Estado

Palabras clave: seguridad, desarrollo rural, orden público, instituciones, Tratado deLibre Comercio

The negotiation of a Free Trade Agreement between Colombia and the UnitedStates has led to discussions of the negative consequences that such an accord mighthave for Colombian security in the event that the rural economy is furtherweakened. Although the relation between deteriorating economic conditions in thecountryside and a worsened security environment is easy to establish, establishing alink between agricultural development and improved security is not as simple. Thisarticle suggests that a FTA that spurs rural economic development could improveColombia’s security situation, but it could also have the unexpected effect ofincreasing security by providing resources to illegal armed groups. The author arguesthat in order for economic development to have a positive effect upon the securityissue, it should be complemented with the development of private and publicinstitutions, and adequate guarantees of public order on the part of the state.

Keywords: security, rural development, public order, institutions, Free TradeAgreement

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1 Profesora Asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.

una primera aproximación sobre lasposibles repercusiones que tendría, parael escenario de seguridad en el país, unTratado de Libre Comercio (TLC) conEEUU. Para tal propósito, se examinanlos vínculos existentes entre el estado dedesarrollo del campo y el conflictoarmado, a fin de entender las conse-cuencias que tendría, en algunasregiones estratégicas, un acuerdo queafectará negativamente al sector agríco-la. En este sentido, el documentosostiene que aún en el caso de que lasnegociaciones concluyeran en ganan-cias para la economía rural, ello nonecesariamente se traduciría en unmejoramiento automático de lasituación del conflicto: Si el fortale-cimiento del sector agrícola actúa comoun escudo contra la violencia y la inse-guridad o, por el contrario, se convierteen nuevas oportunidades para serexplotadas por los grupos armados, ellodepende de la calidad de las institu-ciones y del grado de orden público.De este modo, será la interacción entreestos tres componentes (instituciones,economía, orden público), dentro de unmodelo de seguridad integral, lo quepueda permitir determinar el nivel debeneficio subyacente al fortalecimientodel sector agrícola.

El campo y el conflicto armadoPara Colombia, el tema agrícola

está entre los más sensibles en las nego-ciaciones con EEUU. No solamenteporque 42 gremios agropecuarios en elpaís se han convertido en un grupo depresión importante, sino tambiénporque el destino socioeconómico delcampo colombiano está estrechamenteatado al rumbo del conflicto interno.

En principio, el conflicto internotiene sus raíces en el campo. La gue-

rrilla nació de asociaciones de autode-fensa campesinas interesadas en losderechos de la tierra, en la colonizaciónautónoma y en la libertad de sus activi-dades agrícolas. Adicionalmente, laexpansión del conflicto, en sus primerasdos décadas, se concentró en zonasmarginales y poco desarrolladas delpaís. Estas zonas incluían los límites delMeta con el Caquetá, el norte deArauca, el norte del Valle del Cauca y elUrabá antioqueño (Echandía 1999). Sibien las condiciones de pobreza,desigualdad y el subdesarrollo en elcampo no fueron causas directas delconflicto, es claro que éstas nutrieronsus dinámicas al trabajar en conjuntocon otros factores.No solamente la ubi-cación estratégica de estas zonas o laescasa presencia del Estado en ellas,contribuyó a la presencia y expansiónde los grupos guerrilleros, sino quetambién colaboró en este penoso pro-ceso, la extrema marginalidad de suspoblaciones, la cual fue un factorimportante en la construcción de labase social de los grupos armados re-volucionarios en su momento.

El crecimiento de la presenciade la guerrilla en nuevas regiones del paísdurante los años 80 resultó necesaria-mente en importantes luchas territorialesentre los grupos de izquierda y los intere-ses agrícolas. Estos choques se exacer-baron con la llegada de cultivadores decoca, quienes a su vez se convirtieron enterratenientes dueños de milicias privadasabocadas a la protección de sus activi-dades ilícitas. Para finales de los años 80,estos grupos de auto-defensa adoptaronpolíticas cada vez más ofensivas contra laguerrilla o cualquier simpatizante de laizquierda que pudiera amenazar sudominio territorial.

La transformación que se dio


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en el conflicto armado en la década delos 90, período durante el cual tanto lasFARC como los paramilitares seexpandieron en tamaño, capacidad mi-litar y presencia territorial, también estáestrechamente vinculado con las trans-formaciones sucedidas en el campocolombiano. De esta suerte, el ingre-diente crítico en la expansión e inten-sificación del conflicto fue la explosiónde la producción doméstica de coca y laprogresiva injerencia de los gruposarmados en sus diferentes etapas deprocesamiento y comercialización. Consólo el 14% del mercado global de hojade coca en 1991, Colombia se volvió,para el 2004, responsable de un 80% dela producción mundial de cocaína conpoco más de 100,000 hectáreas de cul-tivos según cifras del 2002 (UNODC2004: 7).

Las causas de este formidableaumento en la producción de coca sonmúltiples. Favoreció este fenómeno, sinduda, la exitosa erradicación de cul-tivos de coca en Perú y Bolivia, laestrategia adoptada por los nuevos babycarteles de traer la producción de cocaí-na al país y el rol de los grupos armadosen el negocio de las drogas. Peroasimismo influyó en este hecho la con-tracción de la economía rural despuésde la apertura de la economía nacionala comienzos de los años 90.

Si bien es claro que las zonasdonde se realizaron los aumentos másimportantes en los cultivos eranregiones remotas y recién colonizadasen el norte y el sur del país, la coca tam-bién echó raíces, literalmente, enregiones tales como el Eje Cafetero y eldepartamento de Nariño, donde laeconomía campesina sufrió revesesgraves en la década de los 90. En estoscasos, los grupos armados y las dinámi-

cas del conflicto no tardaron mucho enllegar tras los cultivos ilícitos.

Hoy en día, a pesar de las aspira-ciones de las FARC y un incrementoen sus acciones urbanas, el epicentro delconflicto armado colombiano sigueestando en el campo en donde reside el27% de la población y se genera,además, el 23% del empleo nacional(Ministerio de Agricultura 2004: 31).Dado que varios de los productos agrí-colas que están siendo negociados seencuentran en zonas con altos índicesde violencia e inseguridad, el interés encómo el TLC puede afectar laeconomía rural es prioritario.

“Una agricultura débil equivale a un terrorismo fuerte”, Alvaro Uribe

La posición de Presidente Uribeque vincula un sector agrícola débil conlos problemas de inseguridad queazotan al país no es controvertida.Después de todo, hay una plétora deevidencia que apoya la correlaciónentre una economía rural endeble y loscultivos ilícitos, el narcotráfico, la vio-lencia y el conflicto armado. Al respec-to, no se discute que la pérdida deaproximadamente un millón de hec-táreas de cultivos agrícolas después de laapertura, en los años 90, engendró lainestabilidad social en ciertas regionesdel campo,donde se registraron aumen-tos en la pobreza, el desempleo y lasmigraciones.

Los anteriores factores con-tribuyeron directamente a la configu-ración de dos factores que explican laexpansión del conflicto armado. Enprimer lugar, los cultivos ilícitosaumentaron de 45,000 hectáreas en1994 a 163,000 en el 2000 (UNODC2004: 7); en segundo lugar, los gruposarmados crecieron drásticamente: las

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fuerzas de las FARC crecieron de 9 mila 17 mil hombres durante la décadaanterior al 2004 mientras los parami-litares crecieron más de 6 veces en elmismo periodo (Sanchez et al. 2003; Eltiempo.com 2004; Semana 2005b). Laconvergencia entre estos dos cambiosresultó en una de las épocas más violen-tas e inestables en la historia del conflic-to colombiano.

Con este precedente, lasituación socioeconómica actual delcampo no es alentadora. El 83% de lapoblación campesina hoy vive bajo lalínea de pobreza y el 40% vive en lapobreza extrema (Ministerio de agri-cultura 2004). Sólo el 30% de la pobla-cion infantil en el campo tiene acceso ala educación en comparación con el65% en las ciudades (Ministerio deEducación 2001). De este modo, no essorprendente que la poblacioncampesina mire a los cultivos ilícitoscomo una alternativa real. Tampoco esdifícil entender porqué el discurso delas FARC sobre la desigualdad y lapobreza apela tanto a las pobres condi-ciones que todavía están presentes en elcampo de donde proviene el 90% de losreclutados de los grupos armados.

Así, desde un primer nivel, elanálisis del presidente Uribe es acerta-do: Si las negociaciones del TLCafectan negativamente al sector agrícolay a la economía rural del país, es razon-able esperar un empeoramiento de lascondiciones económicas que a la vez seconvierta en un combustible para la ile-galidad y la inseguridad.

Actualmente muchos de los pro-ductos agrícolas sensibles en las nego-ciaciones se encuentran en zonas deconflicto en donde hay cultivos de cocay/o actores armados, como se ve puedeapreciar en los siguientes cuadros:


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Areas detalladas

Cuadro 1. Región de cultivo del azúcar

Cultivos de hoja de coca

Fuentes: UNODC, Vicepresidencia,Agrocadenas.

Elaborado por Sebastián Bitar

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El azúcar (ver cuadro No 1) rep-resenta 4.3% del valor del sector agríco-la, pero aporta el 20% de las exporta-ciones agrícolas colombianas. Con 180mil empleos directos o indirectos, laindustria del azúcar genera casi el 4%del empleo agrícola en el país. La cañade azucar se encuentra principalmenteen la cuenca del río Cauca, en losdepartamentos del Cauca y Valle. Hayaproximadamente 28 mil productoresde arroz en Colombia (ver cuadro No2), ubicados principalmente en Tolima,Huila,Meta y Norte de Santander. Esteproducto aporta el 10% del valor totaldel sector agrícola. El algodón todavíaprovee empleo directo a alrededor de20 mil individuos, principalmente enlos departamentos de Tolima, Valle yCórdoba. Otro producto sensible en lasnegociaciones es el maíz (ver cuadroNo 3) que pese a que representa sólo el6% del empleo agrícola, tiene una granimportancia debido a su presencia, yasea en pequeñas cantidades, por, virtual-mente, todo el territorio nacional.

Plantear restricciones comer-ciales contra estos productos, limitando suacceso a mercados exteriores o eliminan-do las protecciones domesticas que disfru-tan, tendría seguramente un impacto ne-gativo, especialmente en áreas donde nose ofrecen alternativas laborales. Aunquelos efectos no son ni inmediatos ni garan-tizados, entre las consecuencias posiblesmás graves se incluyen la ruina económi-ca para familias campesinas, el abandonode sus tierras, la migración y la siembra decultivos más rentables, es decir, hoja decoca y/o amapola. De manera análoga alas dinámicas que se dieron en la décadade los 90, la contracción de la economíarural muy probablemente llevaría alagravamiento de la inseguridad en elcampo.

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Cuadro 2. Región de cultivo del arroz

Cuadro 3. Departamentos con mayor producción de maíz







Parece entonces, que no existemucho desacuerdo sobre los efectos delempeoramiento del sector agrícola parala seguridad del país; no obstante no estan obvio que un acuerdo comercialcon EEUU que fortaleciera laeconomía rural, pudiera tener necesa-riamente el efecto opuesto. Es decir,una robusta economía rural no redun-dará automáticamente en una mejoradel conflicto armado o de las condi-ciones de seguridad del país.

Al respecto, debe observarse quetanto el crecimiento de las FARCcomo el de los paramilitares se debe nosólo a su participación en unaeconomía ilegal basada en la coca, sinotambién a su capacidad de aprovecharsede la economía legal. Los actoresarmados y los cultivos ilícitos nomigran únicamente a zonas económi-camente deprimidas; una parte impor-tante de la expansión de los grupos ilí-citos ha sido hacia los centros agrícolas,cafeteros, ganaderos, mineros ypetroleros. Por paradójico que parezca,una economía rural y un sector agríco-la prósperos ofrecen nuevas posibili-dades de financiación para los grupos almargen de la ley a través de prácticastales como el robo, la extorsión y elsecuestro (Rangel 2000). En el Valle delCauca, por ejemplo, la actividad agroin-dustrial que se desprende del cultivo decaña de azúcar ha sido un espacio prop-icio para los grupos armados y la extor-sión. Hoy, el 38% de los ingresos de lasFARC proviene de robo de ganado, eldoble de lo que le representa el negociode la droga (Semana 2005a). Y mien-tras la tasa de secuestro se ha reducido,los casos de extorsión por las FARChan aumentado de nuevo – casi la mitadde los cuales tienen lugar en zonasrurales. En adición a su compor-

tamiento parasitario sobre actividadeslícitas, los actores ilegales también hanentrado directamente en la economíalegal a través de inversiones en tierras ycomercio.

Entonces, aunque el PresidenteUribe tenga la razón al decir que unTLC que perjudique la economía ruralcolombiana seguramente empeoraría laseguridad, también es cierto que unacuerdo comercial que contribuya amejorar la economía rural puede tenerla consecuencia, no esperada, de generaruna mayor inseguridad y actuar comoun imán que atrae grupos ilegales.

El trípode de seguridad:economía, instituciones y orden público

Un TLC que estimule las exporta-ciones agrícolas, mantenga la protecciónpara los cultivos sensibles y dé ingresos nosustituibles para una parte de la poblacionrural, fortalecería el desarrollo del campoy sería bueno para el país. Sin embargo,por sí solo no garantiza el mejoramientode la seguridad. Si el fortalecimiento delsector agrícola actúa como un escudocontra la violencia y la inseguridad,o,porel contrario, brinda nuevas oportu-nidades para ser explotadas por los gru-pos armados, depende de dos compo-nentes adicionales que son centrales paraun modelo integral de seguridad. Tantoel contexto institucional como del ordenpúblico determinarán, en gran medida,cómo las potenciales ganancias económi-cas del TLC repercutirán en el tema deseguridad. Sin las instituciones adecuadasni unas condiciones mínimas de ordenpúblico, el crecimiento económico nosolamente no mejorará la seguridad, sinoque, por el contrario, puede convertirseen un factor que la agrave.

Con base en los parámetros más


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amplios en definiciones de seguridadque se han desarrollado en el periododel pos guerra fría (Matthews 1989;Buzan 1991; Buzan,Waever y de Wilde1998), una perspectiva integral de laseguridad debe incorporar tres compo-nentes: el desarrollo económico, lasinstituciones y el orden público. Unaseguridad comprehensiva y duraderadepende de cada uno de estos aspectos ysería equivocado reducirla a uno solo.La provisión por parte del Estado deprotección física a los ciudadanos, a suinfraestructura, a sus instituciones y a suterritorio, así como las institucionespúblicas y privadas que establecen elcontexto normativo y legal para lasactividades estatales y de la sociedad, ytambién, la satisfacción de las necesi-dades humanas básicas, sumados a losrecursos e incentivos suficientes paraestimular la economía, forman unamatriz sistémica de seguridad.Tomadosconjuntamente, constituyen las tres patasde lo que se pueden pensar como untrípode de seguridad (Mason 2003). Laestabilidad de tal arquitectura de seguri-dad requiere simetría, articulación y unadistribución equitativa entre sus bases deapoyo. La estructura depende de lainterdependencia mutua entre las trespartes: la seguridad basada principal-mente en una u otra dimensión, o queomite cualquiera de ellas, es necesaria-mente inestable, parcial y transitoria.

Partiendo de la premisa de queun TLC que favorezca el sector agríco-la de Colombia fortalecería laeconomía rural en varias regiones delpaís, tanto las instituciones como elorden público mediarán en sus efectosreales. Las instituciones tienen unimpacto determinante en cómo sedesarrolla la actividad económica en elcampo, y en el efecto que las ganancias

potenciales tendrían en el nivel local.Por un lado, las instituciones estatalesestablecen el marco legal dentro delcual se administra el orden público, semedian las disputas societales, se prote-gen los derechos humanos y civiles, y secumplen las prácticas democráticas.

Pero la debilidad del Estado y lafragilidad de sus instituciones no sola-mente conducen a la extralegalidad y alas rupturas violentas en la sociedad,sino también tienden a frustrar el desa-rrollo socioeconómico. Tanto el cre-cimiento económico sostenido como lamaximización de las oportunidadesproductivas brindadas a la sociedad engeneral dependen del tipo y fortaleza delas instituciones estatales y de las rela-ciones entre el estado y el sector priva-do (Evans 1995, 1997; Rodrik 1991).El Estado ofrece un marco legal para loscontratos, las transacciones y los dere-chos de propiedad, contribuyendo así ala predecibilidad, la confianza y la trans-parencia, que son los fundamentos paralos negocios y la inversión. Si bien lareducción de los costos y la incertidum-bre crea un ambiente propicio para lasactividades del sector privado, de nuevo,son las instituciones las que ayudan alograr un efecto multiplicador deldesempeño económico. Un aparatoestatal fuerte es necesario no solamentepara reducir la corrupción y el clien-telismo burocrático, sino también paraincidir en el comportamiento del sectorempresarial de tal forma que las activi-dades en las que éste busca beneficiarsemaximicen los beneficios y la produc-tividad de la sociedad. El desarrollosostenible y la transformacióneconómica del campo dependen de laimplementación de estructuras estatales,las organizaciones empresariales y lasrelaciones entre las dos, en la medida en

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que son capaces de promover el biencolectivo y de incorporar a la ciu-dadanía en actividades productivas den-tro de la economía legal.

El orden público es otro factorcrítico para entender los efectos de unaeconomía rural mejorada en el tema dela seguridad del campo colombiano.Dada la situación interna que viveColombia, la seguridad es típicamentereducida al orden público. Sin embar-go, en el modelo comprehensivo queutilizo, éste es sólo un aspecto de uncuadro de seguridad más amplio ysistémico.La seguridad pública se definecomo el uso del poder coercitivo legíti-mo para proveer protección al mismoEstado y a la sociedad civil de la violen-cia, o la amenaza de la violencia, que essignificante, organizado, y deliberado(Morgan 1997). La seguridad comoorden público pone el énfasis en la pre-vención de los niveles de violencia queresultan en la muerte o la privación dela libertad, las violaciones de los dere-chos humanos, el desplazamiento forza-do, la destrucción de la propiedad y lainfraestructura, la inestabilidad institu-cional, y la erosión de la autoridadestatal sobre el territorio nacional(Mason 2003).

Sin importar cuán robusta sea laindustria agrícola, y sin importar cuántoempleo ésta genera para una región, unapresencia policial débil y una capacidadestatal pobre de proveer protección lle-van a condiciones que anulan los be-neficios económicos. Si bien el camporequiere un sector agrícola dinámico,también se requiere de la protecciónpara los negocios, la tierra y la propiedadprivada, la infraestructura, y el transportey las carreteras. En su ausencia, se creaun vacío que fácilmente se llena por losgrupos al margen de la ley. La criminal-

idad y violencia se disparan en la medi-da en que los grupos ilegales seaprovechan de la economía legal, mon-tan actividades ilícitas, e imponen sis-temas privados o extralegales deenriquecimiento y resolución de con-flictos que terminan reemplazando lanormatividad del estado de derecho.

La seguridad sostenible no selogra solamente con el orden público,un estado fuerte, o una economíarobusta. Ésta depende de las interac-ciones y sinergias entre sus tres compo-nentes: el orden público, que proveeprotección para los ciudadanos y el sec-tor privado, y desalienta el crimen y lailegalidad; las instituciones fuertes quefomentan los negocios y la economíagarantizan el imperio de la ley yestablecen la provisión legal del ordenpúblico y la justicia; y el desarrollosocioeconómico que logra que los be-neficios de una economía próspera seanóptimos para la sociedad. Una seguri-dad duradera depende entonces, decada uno de estos elementos los cualesinteractúan entre sí y se nutren mutua-mente. Para ilustrar las complejasdinámicas entre estos tres componentesdel trípode de seguridad, y en particularla forma cómo las instituciones y elorden público actúan para mediar losefectos de la actividad económica sepresenta, a continuación, un breveestudio de caso sobre el Eje Cafetero.

El eje cafeteroHistóricamente el viejo caldas

fue una de las regiones más estables delpaís con un alto nivel de cohesiónsocial, una población relativamentepróspera y productiva, con poca violen-cia y sin la interferencia del conflictoarmado. Su economía robusta se basa-ba en la producción y exportación de


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café. A mediados del siglo XX, el caférepresentaba el 80% de las exporta-ciones colombianas y en los noventas semantenía en el 17%, a pesar de la diver-sificación del sector externo y la pro-ducción de hidrocarburos (FederaciónNacional de Cafeteros 2002). Antes dela crisis del precio del café, las activi-dades cafeteras proveían un ambiente deseguridad laboral para los habitantes dela zona. A diferencia de otras regionesdedicadas a la agricultura, la distribu-ción de la tierra en los departamentosproductores de café era una de lasmenos concentradas en el país (García2003: 3). Una disminución importantede la concentración de la tierra comen-zando en los años 70 (Guhl 2004),aumentó el número de propietarios y,por ende, mejoraron los beneficios dis-tributivos del sector agrícola.

La Federación Nacional deCafeteros (Fedecafé), con un importanteapoyo y participación del gobiernonacional y regional, y dentro del marcoinstitucional de la OrganizaciónInternacional del Café (OIC), era lainstitución que regulaba la organización,producción y comercialización del caféen Colombia. La asistencia directa quela Federación ofrecía a los más de300,000 cafeteros a quienes agremiaincluía el apoyo tecnológico y capac-itación, la venta o préstamo demaquinaria y herramientas, y apoyo a lainvestigación. Por otro lado, entre lasfunciones de comercialización delgremio se encontraban el control deproducción y de precios, la promociónde las exportaciones y el fomento deconsumo en el exterior. La organi-zación también se establecía como actorclave en cuánto al desarrollo regional(Thorp and Durand 1997; Nasi yRettberg 2005): era prestadora de servi-

cios básicos en la zona cafetera y deintermediación con el Estado, gracias alcabildeo para lograr que las políticasmacroeconómicas del Estado beneficia-ran al sector cafetero, organizaba yadministraba obras públicas, ejecutabaprogramas de desarrollo, construíainfraestructura en la zona con recursospropios o estatales y, finalmente, organi-zaba fundaciones para proveer serviciossociales a los caficultores (FederaciónNacional de Cafeteros 2005)

Adicionalmente, el eje cafeterofue una de las regiones más seguras enColombia. Todas las cifras de violenciaque se utilizan para medir inseguridadindican que durante el periodo del augede la industria cafetera, la zona disfruta-ba altos niveles de tranquilidad. Losmunicipios con una presencia deactores armados, encuentros armados,ataques por parte de grupos ilegales,casos de homicidio, casos de secuestro yhectáreas de cultivos de coca estabanentre los más bajos en el país.Además, ya pesar de tener pocos problemas deorden público, la presencia de la policíanacional en los departamentos que pro-ducían café estaba ligeramente porencima del promedio nacional(Llorente 1999: 472)

Sin embargo, este panoramacambió dramáticamente en los años 90tras la liberación de los precios interna-cionales del café que se dio con la ter-minación del AIC en 1989 (Nasi yRettberg 2005). Esto, junto con la lle-gada de nuevos países productores,resultó en el desplome de los preciosdel café. El ajuste económico para lazona cafetera fue calamitoso. Para elaño 2000, el área cultivada en café era150.000 hectáreas menos de lo quehabía sido en 1980 (Guhl 2004), el cafépasó de representar un 17% del PIB

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agropecuario en los 70’s a tan sólo un8% en 1997 y casi 17% de la poblacionen los departamentos productores seencontraron desempleados a finales delos 90 según la Encuesta Nacional deHogares del DepartamentoAdministrativo Nacional de Estadística(DANE).

Como proceso paralelo, laFederación no pudo hacerle frente a lacrisis internacional y se volvió ineficazen mantener precios estables para elcaficultor y, al mismo tiempo se redujosu capacidad de prestar las demás fun-ciones (Nasi y Rettberg 2005). Losdéficit de la organización y la inerciainstitucional se combinaron para afectarsu capacidad institucional de proteger losintereses de los cafeteros, de manejar elcambio en el mercado global del café yde realizar la planeación estratégica parasacar la industria cafetera de la crisis.

La presencia policial, anterior-mente adecuada para una región estable,se volvió ineficiente frente al deterioroen el tejido social tradicional, al crecientemalestar y el aumento de la violencia.En muy poco tiempo la guerrilla y losparamilitares se expandieron en el ejecafetero (Vicepresidencia 2003: 147). En1995,el 53% de los municipios de la zonatenían presencia de grupos guerrilleros,mientras que diez años antes sólo el 2% latenía. Los ataques de la guerrilla amunicipios también se incrementaronexponencialmente. Mientras que en1990 se presentó un solo ataque, en elaño 2000 la cifra alcanzó los 62, siendoRisaralda el departamento más afectado,pero dándose un aumento muy impor-tante en Quindío y Caldas también.(Vicepresidencia 2003: 161). Losencuentros armados en la zona también

se dispararon, pasando de 1 en 1990 a 31en 2000. De la misma forma, los se-cuestros en la zona cafetera se triplicarondurante la década de los 90(Vicepresidencia 2003:151). Finalmente,los cultivos de coca empezaron a aparecercamuflados dentro de cultivos de café,equiparándose al 10% del área cultivadade café (Nasi y Rettberg 2005). Esto hatraído consigo la llegada de narcotrafi-cantes y la inseguridad asociada con supresencia en la zona.

Tanto la estabilidad tradicionalcomo el dramático deterioro en elpanorama de seguridad en el ejecafetero son atribuidos comúnmente asu entorno económico. Yo planteo queéste es, sin duda, un aspecto importantepero que no da cuenta de toda la histo-ria. El papel jugado por Fedecafé fueprimordial: Pese a haber logrado ungran desarrollo económico del sectorcafetero y habiendo ayudado a conver-tir las ganancias cafeteras en el motordel desarrollo regional, su incapacidadinstitucional de adaptarse a las nuevascondiciones globales contribuyó a con-vertir una situación difícil en una crisisde grandes proporciones. De la mismaforma, el relativo aislamiento del ejecafetero de las dinámicas del conflictointerno y la ausencia de los gruposarmados contribuyeron a la seguridadgeneral de la zona. La policía pudomanejar lo que eran niveles normalesde criminalidad y delincuencia hastaque los grupos ilegales empezaron ainundar la región, aprovechándose delas condiciones en deterioro en el temade orden público, de la crisis socioe-conómica para expandir sus actividadesilegales y de las nuevas oportunidadesde beneficiarse de la economía legal.


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ConclusiónEs obvio que cualquier mecanis-

mo de integración que favoreciera elsector agrícola colombiano, que esti-mulara la producción y las exporta-ciones, sería positivo para el país. Si elTLC lo logra sería un paso importanteen el desarrollo de una economíacampesina legal, capaz de generar inver-sión, de modernizar la producción y deofrecer empleo. Pero sería un errorcreer que un TLC con beneficios parael sector agrario sería suficiente para larecuperación de la seguridad en elcampo colombiano. Para que cualquierganancia económica contribuya a latransformación de las condicionesinternas en el país, las regiones colom-bianas también necesitan la presenciadel Estado, instituciones fuertes, alianzaseficaces entre el Estado y el sector pri-vado, el fortalecimiento continuo de lapolicía nacional y del ejército, y su pre-sencia en todo el territorio nacional.

Tanto los Estados Unidos comoel gobierno colombiano deben recono-cer que ni una estrategia exclusivamentemilitar, ni los beneficios potenciales delTLC, lograrán sostener la seguridad enel campo. Sólo a través de la integraciónentre el crecimiento económico, el for-talecimiento institucional, y el ordenpúblico, Colombia será capaz de avanzary lograr una salida efectiva y estable desu crisis de seguridad.

Agradezco a Sebastián Bitar y aAngelika Rettberg su valiosa contribu-ción en la preparación de este artículo.

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S eguridad y fronteras en norteamérica: del TLCAN a la ASPAN

SEGURIDAD Y FRONTERAS EN NORTEAMÉRICA: del TLCAN a la ASPANRaúl Benítez Manaut1 y Carlos Rodríguez Ulloa2


R aúl Benítez Manaut y C arlos Rodríguez Ulloa

IntroducciónMucho se ha escrito sobre los

cambios generados a partir de los aten-tados del 11 de septiembre de 2001 enNueva York y Washington; el debate enEstados Unidos se mantiene abiertosobre cómo evitar que dichos actosvuelvan a suceder. Hay un consensobásico bipartidista sobre los elementosestratégicos de la guerra al terrorismo,

basado en una percepción de “vulnera-bilidad omnipresente”, cuya conse-cuencia es la creación de instituciones yla aplicación de políticas nacionales einternacionales de Estados Unidos en labúsqueda de la Seguridad de la Patria(9/11 Commission Report 2004)3.Debido a que los ataques se dirigieron ala superpotencia, de forma automáticarepercutieron en todo el mundo, oca-

A partir del 11 de septiembre del 2001, han crecido las propuestas del gobierno deEstados Unidos a Canadá y México para colaborar con la seguridad del país,principalmente para evitar que ingresen terroristas a su territorio. Estados Unidosfirmó los acuerdos de fronteras inteligentes con ambos países en 2001 y 2002, yademás, afianzó acuerdos de cooperación en defensa. En 2005 un nuevo acuerdotrinacional fue firmado, la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América delNorte (ASPAN), en el cual los temas de seguridad y defensa están siendo,paulatinamente, integrados a aspectos económicos y sociales. Este proceso se ha vistoen entredicho producto de las fricciones existentes entre posturas integracionistas yposturas nacionalistas. Este documento analiza los avances y los limites de estacooperación trinacional en seguridad.

Palabras clave: América del Norte, seguridad de la patria, integración, guerra alterrorismo, fronteras

Following 9/11, United States proposals to Canada and Mexico to collaborate in thearea of security have grown, primarily to prevent terrorists from entering U.S.territory. The United States signed smart border agreements with both countries in2001 and 2002, in addition to strengthening cooperative defense accords. In 2005, anew tri-national treaty was signed, the Security and Prosperity Partnership of NorthAmerica (SPP), in which security and defense matters have begun to be articulatedwith economic and social elements. This process has been controversial primarilydue to conflict between integrationist postures and nationalist postures concerningissues such as security. This document analyzes the strengths and the limitations ofthis tri-national security agreement.

Keywords: North America, Patriot Act, integration, war against terrorism, borders

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1 Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte de la Universidad Nacional Autónoma de México(UNAM).

2 Estudiante de doctorado en Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Barcelona.3 Empleamos el término “seguridad de la patria” como el más adecuado para traducir Homeland Security, puesto que es un

término que implica múltiples especificidades a partir de su implementación en la política de Estados Unidos después del11 de septiembre de 2001.

sionando con ello la asignación de unlugar central al tema del terrorismodentro las agendas de seguridad inter-nacional, y, para el caso específico deEstados Unidos, la guerra al terrorismocomo condición fundamental y priori-taria de las relaciones de cooperaciónentre Estados.

En el presente artículo se pre-tende, con base en premisas teóricassostenidas a partir de la inevitableinterdependencia entre Estados Unidos,Canadá y México, que el Tratado deLibre Comercio de América del Norte(TLCAN), el cual entró en vigor en1994, necesita fortalecerse y ampliarse aotras esferas de la relación trinacional,entre ellas seguridad y defensa. En estesentido, se asume que los dos avancesmás importantes, los acuerdos de fron-teras inteligentes (2001 y 2002) y laASPAN,constituyen en el fondo un ele-mento de profundización del TLCAN.

Asimismo, es necesario tenerpresente que si bien en los años noven-ta del pasado siglo los acuerdos de co-mercio no estaban, generalmente, su-bordinados a los de seguridad, estasituación cambia radicalmente tras loseventos acaecidos el 11 de septiembrede 2001. En general sostenemos, quetal cambio exigirá que los países quebusquen entablar en los próximos añosnegociaciones comerciales con EstadosUnidos o, incluso, con otras potencias obloques, tendrán que adecuarse a losrequerimientos de seguridad impuestospor éstas.

Fronteras inteligentesBásicamente, los ataques del 11

de septiembre abrieron el camino a unnuevo pensamiento geopolítico hiper-realista, donde los primeros elementosestratégicos a considerar se dieron en la

protección de las fronteras de EstadosUnidos, involucrando de inmediato labúsqueda de la cooperación de Canadáy México. El resultado fueron los dosacuerdos de cooperación antiterroristao acuerdos de fronteras inteligentes(Smart Border Agreements) firmadoscon Canadá el 12 diciembre de 2001 ycon México el 22 de marzo de 2002.

En este sentido, se han venidodando desde el día de los ataques a laactualidad importantes grados de co-operación de ambos vecinos a la seguri-dad de la patria de Estados Unidos.Canadá permitió el aterrizaje de grancantidad de vuelos comerciales que cir-culaban por el norte de Estados Unidos,por su parte México colaboró en laseguridad de su frontera norte, la mástransitada del mundo con aproximada-mente 350 millones de cruces de per-sonas al año, de los cuales entre 400 mily 600 mil se dan de forma ilegal, prin-cipalmente personas provenientes deMéxico, Centroamérica y el Caribe(Peschard 2003). Como medida adi-cional México protegió las instalacionesestratégicas vitales, principalmente laspetroleras en el golfo de México y con-struyó un cinturón de seguridad aéreo.Las fuerzas armadas mexicanas imple-mentaron inmediatamente laOperación Centinela, incorporando enella a 18 mil integrantes de las fuerzasarmadas (Vega 2001).

En Estados Unidos, las políticasde Seguridad de la Patria iniciaron conla emisión del Acta Patriótica enoctubre de 2001 (US Congress 2001).En términos de cooperación enAmérica del Norte, desde la entrada envigor del Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte (TLCAN), se habla-ba de la necesidad de ampliar el alcancedel tratado con un TLCAN-Plus en


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seguridad y defensa.Al respecto,Canadáy Estados Unidos tienen una larga listade cooperación en seguridad y defensa,donde el acuerdo principal es elComando de Defensa Aeroespacial deAmérica del Norte (NORAD por sussiglas en inglés). En el caso de México,no se reconoce el vínculo entre comer-cio y seguridad, y se sostiene, tanto por

el gobierno como por una opiniónpública nacionalista, que no debe habermás acercamientos estratégicos conEstados Unidos, pues se pone en peligrola soberanía del país. Sin embargo, desdemediados de los ochenta se han incre-mentado notablemente los esfuerzosconjuntos en seguridad para hacerfrente a la guerra a las drogas.

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Acuerdo de 22 Compromisos sobre FronterasInteligentes Estados Unidos-México

Seguridad de la Infraestructura

1. Planeación de largo plazo 2. Mejora en el flujo de cuellos de botella

fronterizos3. Protección de la Infraestructura4. Armonización de los puntos de entrada a

puertos 5. Exhibición de proyectos6. Cooperación en puntos de cruce fronterizo 7. Financiamiento de proyectos fronterizos

Seguridad en el Flujo de Personas

8. Viajeros con documentación previamenterevisada

9. Información avanzada sobre pasajeros 10. Viajes de negocios por el TLCAN 11. Fronteras seguras y disuasión de

“polleros” 12. Consulta respecto a la política de expedi-

ción de visas13. Entrenamiento conjunto 14. Bases de datos conjuntas 15. Revisión de personas provenientes de ter-

ceros países

Acuerdo de 30 Compromisos sobre FronterasInteligentes entre Estados Unidos y Canadá

Seguridad de la Infraestructura

20. Sistemas de transportación inteligentes 21. Protección de la infraestructura crítica 22. Seguridad en transportación aérea 23. Integración fronteriza y equipos marítimos

de vigilancia24. Coordinación para la aplicación conjunta

de normas 25. Integración de servicios de inteligencia 26. Huellas digitales en puntos migratorios27. Movimiento de deportados 28. Legislación anti-terrorista 29. Congelamientos de activos de terroristas 30. Entrenamiento y simulacros conjuntos

Seguridad en el Flujo de Personas

1. Identificadores biométricos2. Tarjetas de residencia permanente 3. Sistema único de inspección alternativa 4. Procesamiento de refugiados y asilados 5. Manejo de refugiados y asilados 6. Coordinación de políticas de visas 7. Previa revisión en transportación aérea 8. Información avanzada sobre pasajeros;

registro de nombres de pasajeros9. Unidades conjuntas de análisis de los

pasajeros 10. Vigilancia de terminales de ferry11. Bases de datos sobre inmigración compati-

bles12. Oficiales de inmigración fuera del país de

origen 13. Cooperación internacional

Principales aspectos de los acuerdos sobre Fronteras Inteligentes: México-Estados Unidos y Canadá-Estados Unidos.


Interdependencia, seguridad y terrorismo

Los atentados terroristas del 11de Septiembre en Nueva York yWashington verificaron lo que sesostenía acerca de la peligrosidad ydimensiones de las nuevas amenazas a laseguridad mundial después del fin de laguerra fría. A este respecto, su efectoresultó, sin duda, favorecido por elincremento mundial de la interdepen-dencia comercial y económica durantelos años noventa junto con la inexis-tencia, en algunas regiones (entre ellasNorteamérica), de niveles similares deinterdependencia y cooperación endefensa.

El principal cambio radicaentonces, en hacer que los vecinosacepten la existencia de la vulnerabili-dad omnipresente representada por laamenaza terrorista. Sin embargo, en laplaneación de la estrategia de con-tención del terrorismo para el año 2002se diseñó una estrategia paralela a laseguridad de la patria: la doctrina de

“acción anticipada preventiva4”(Preemptive Action). Ésta sostiene quese debe pasar a una acción militar direc-ta contra Estados patrocinadores del ter-rorismo internacional (Carter y Perry1999). No obstante lo anterior, laobtención de pruebas para demostrarqué Estados efectivamente respaldan alterrorismo resulta una cuestión compli-cada por lo que sólo se ha podidoaplicar para derrocar al gobiernoTalibán de Afganistán, acción que contócon el respaldo de la comunidad inter-nacional.

Con todo, en Estados Unidos, sesostiene que gracias a esta estrategia nose ha repetido otro ataque terrorista ensu territorio.Así, la opinión generaliza-da parece adscribirse a la idea de que los“ataques preventivos” (preemptivestrikes) garantizan mayor seguridadcomo sugiere la Estrategia de SeguridadNacional de Estados Unidos del 2002:

“Mientras reconozcamos que nues-tra mejor defensa es una buena


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Seguridad en el Flujo de Bienes

16. Cooperación entre los sectores privado ypúblico

17. Intercambio electrónico de información 18. Seguridad en el transporte marítimo de

bienes19. Cooperación tecnológica 20. Seguridad en redes ferroviarias 21. Combate al fraude22. Intercepción de contrabando

Seguridad en el Flujo de Bienes

14. Armonización de procesos comerciales15. Revisión fuera del área fronteriza16. Provisión conjunta de servicios 17. Datos sobre clientes 18. Consideración de contenedores en puertos

marítimos 19. Mejoramiento de la infraestructura

* La numeración corresponde a el orden como están listados los puntos en los acuerdos.Cuadro elaborado por David A. Shirk en “NAFTA+Plus”: U.S.-Mexican Security

Relations After the 9/11 Terrorist Attacks”, ponencia para la conferencia “Reforming theAdministration of Justice in Mexico”, Center for U.S.-Mexican Studies, May 15-17, 2003.

4 La doctrina de Preemptive Action no es nueva, pero se oficializa de forma total después del 11 de septiembre. Preemption:la obtención de algo por adelantado, con anterioridad; preemptive: relativo a preemption. Ejemplo, a preemptive strike:como el caso de un bombardeo contra fuerzas que se consideran que están por atacar. En adelante, preemption será tra-ducido como prevención, salvo en los casos en los que el autor diferencia preemption de prevention, donde se aclararáentre paréntesis de que caso se trata. Preemption se traduce como “acción anticipada preventiva”.

ofensiva, nosotros también estamosfortaleciendo la Seguridad de laPatria de América protegiéndola dey disuadiendo, un posible ataque”(2002:6).

“Los Estados Unidos han man-tenido en gran medida la opción deacciones preventivas (preemptiveactions) para contener de formasuficiente una amenaza a nuestraseguridad nacional. El gran riesgo, elmás grande, es el riesgo de la inac-ción- y el asunto más urgente es elcuestión de tomar acciones antici-padas para defendernos a nosotrosmismos, entre tanto la incertidum-bre permanezca respecto al tiempocomo al lugar del ataque enemigo”(2002:15).

“Para respaldar nuestras accionespreventivas, haremos: Desarrollarmejores capacidades de inteligencia,más integradas, con informaciónsegura de las amenazas, donde seaque puedan emerger; coordinarsecercanamente con los aliados paraformar una base común de las ame-nazas mas peligrosas; y continuartransformando nuestras fuerzas mil-itares para garantizar nuestra habili-dad de conducir operaciones rápidasy precisas para lograr resultadosdecisivos”(2002:16).

Para promover sus objetivos bajoesta nueva percepción de vulnerabili-dad, se plantea un rediseño institucionalque refleja la novedad de este esquemade seguridad y el cual está materializa-do en dos componentes: el primeroalude a la creación de la Oficina deSeguridad de la Patria el 8 de octubre2001, que posteriormente se convertiría

en el Departamento de Seguridad de laPatria (Department of HomelandSecurity -DHS) por la Ley deSeguridad Interna del 23 de enero de2002; el segundo componente, por sucuenta, corresponde a la reestruc-turación del Departamento de Defensael 1 octubre de 2002, cuyo principalcambio consiste en la conformación delComando Norte (NORTHCOM) quese encargará de la defensa del territorioestadounidense, abarcando al territoriocanadiense, mexicano y partes delCaribe.

De esta forma se produce unareorganización burocrática que se conc-reta con la creación del DHS, incluyen-do un nuevo comando militar unifica-do y un reordenamiento fundamentalde la Oficina de Investigación Federal(FBI, por sus siglas en inglés).Asimismo,el concepto de seguridad de la patria haimplicado la reorganización de lasactividades de inteligencia, la partici-pación del sector privado, y la colabo-ración de la comunidad internacionaldonde los dos vecinos son fundamen-tales para el éxito.

Esta reorganización de la estruc-tura institucional para el combate al te-rrorismo tiene ventajas y desventajas: lasventajas radican esencialmente en quehay una mayor centralización de los flu-jos de información y de coordinaciónde las dependencias; las desventajas alu-den a que las instituciones tienen unagran tradición en el modo como habi-tualmente trabajaban, y el cambio en lasmetodologías podría generar problemasburocráticos. Igualmente, para el caso delas relaciones con otros países delmundo, las estructuras de seguridadnacional, por ejemplo, las de Canadá yMéxico, no tienen necesariamente lascontrapartes institucionales, y los cam-

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bios institucionales se dan a diferentesvelocidades (Canadá), o simplementeno se dan (México).

El Departamento de Seguridad de la Patria y la cooperación

El 1 de marzo de 2003 fue crea-do el DHS con 180,000 empleados. Seintegraron 22 agencias federales y sedesignó a Thomas Ridge como primersecretario. Se unificaron agencias fe-derales encargadas de funciones deseguridad y otras relacionadas con lasaduanas y el comercio para fortalecer lasfronteras, proveer análisis de inteligenciay protección de infraestructura, ademásde incrementar el uso de la ciencia y latecnología para combatir las armas dedestrucción masiva, y para crear unadivisión integral de respuesta y recu-peración.

Desde un inicio el DHS planteóla necesidad de cooperación con losgobiernos de Canadá y México. En elcaso de México, por ser una fronterafácil de cruzar por inmigrantes ilegales,inició el fortalecimiento de la seguridadde la frontera. La compleja tarea delDHS se divide en 5 principales divi-siones: seguridad de transportes y fron-teriza; Respuesta y preparación anteuna emergencia; la de ciencia y tec-nología; la de análisis de la información;y protección de infraestructura (Ramos2004: 167-168).

Un cambio fundamental es lacercana relación con el sector privado,pues además de ser dueño de lainfraestructura dentro de EstadosUnidos, es también un importante actoren las economías del resto del mundo,cuyos grupos empresariales también seven incluidos en esta relación con elDHS, desarrollando nuevas capacidades

y canales para compartir información,además de consultársele para desarrollarnuevas legislaciones en seguridad y re-gulaciones marítimas. Esto es sin dudauna de las principales razones en laimplementación y gran avance de losacuerdos de fronteras inteligentes conCanadá y México. Por supuesto, es difí-cil saber a ciencia cierta si estas medidasson las que han evitado un nuevo aten-tado terrorista.

Las responsabilidades del DHS sereflejan en la distribución del pre-supuesto de 31 mil de millones dedólares autorizados en el año fiscal de2004, de los cuales 5.6 mil millonesfueron destinados para el Proyecto delBio-Escudo, es decir, el desarrollo demétodos contra amenazas químicas,biológicas y radiológicas. Cuatro milmillones van a los primeras agencias enresponder en una emergencia (policía,bomberos y médicos) y 40 millonespara grupos voluntarios. Otro rubroimportante es el dirigido al aumento enatención y recursos de la GuardiaCostera, especialmente, al refuerzo delas capacidades y equipos de seguridadmarítima. Novecientos millones estánlocalizados en proyectos industriales ycientíficos y 800 millones fueron desti-nados para enfrentar la vulnerabilidadpotencial en la infraestructura crítica dela nación (AFIS 2003).

El DHS busca impulsar también,en materia de ciencia y tecnología,nuevas tecnologías para la detección dematerial nuclear en contenedores marí-timos y vehículos, además de desarro-llar la próxima generación de detec-tores químicos y biológicos; asimismoadelanta mejoras en la comunicaciónde tal modo que sea posible el inter-cambio de información e interoperati-bilidad, en equipo y entrenamiento, de


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las distintas agencias a los distintosniveles de gobierno (AFIS 2004b).

Un avance al respecto es elanuncio de Ridge sobre la creación deun nuevo sistema unificado de comu-nicación de emergencia nacional y unabase de datos de infraestructura críticade los Estados Unidos, así como un sis-tema de videoconferencia totalmentesegura para que los gobernadores delos Estados Unidos puedan mantenersecomunicados en caso de algún ataque(AFIS 2004a). Otra de las importantesimplicaciones, debido al hecho de quela amenaza no reconoce fronterasestatales, es el desarrollo de una nuevaconcepción de frontera que parte de lanoción básica de protección del terri-torio, pero que se ve ampliada atransacciones antes privadas alrededordel mundo y que son imposibles derevisar minuciosamente (como los 11millones de contenedores o a cada unade las 500 millones de personas queentran cada año a los Estados Unidos,la mayoría de ellas a través de la fron-tera terrestre con México) (AFIS2004b). Lo anterior genera un dilemapara el TLCAN: mantener abiertas lasfronteras a los bienes y personas legalesy legítimos, y cerradas a los que no loson, trayendo nuevos retos respecto acomo implementar la seguridad fron-teriza. Evidentemente el dilema entreseguridad de la frontera y necesidaddel flujo legal de personas y bienessigue abierto, pues la implementaciónde estas medidas restringe el tránsitofronterizo.

Por ello el DHS desarrolla unaperspectiva de Manejo de Riesgo parala seguridad fronteriza, esto es, que bajoel principio de un estricto preregistrode personas y bienes a los cuales se lesotorga el carácter de “confiables”, se le

brinda mayor atención a aquellos cuyosantecedentes resultan menos claros.Por supuesto, se asume que éste meca-nismo abarca al 90 por ciento de laspersonas que transitan a Estados Unidospor las fronteras terrestres de México yCanadá, los cuales son residentes y rea-lizan dichos cruces de forma frecuente.

Se establece entonces un sistemade vigilancia “de fuera hacia adentromediante asociaciones globales efectivas(...) de los puntos extranjeros de origena través de los puertos extranjeros deembarque y de ahí a Estados Unidos”(Ridge 2004b: 19). Ejemplo de esto, esel caso de la Iniciativa de Seguridad delos Contenedores (CSI), que ha permi-tido el despliegue de agentes esta-dounidenses en puertos de embarquede todo el mundo, para “comprobar” laseguridad de los contenedores.Poniendo de manifiesto la importanciadel plano de colaboración internacionalbajo este concepto de frontera Ridgeseñala: “La frontera del futuro quedaráprotegida mediante la cooperacióninternacional para elevar la partici-pación de información de inteligencia ycontrarrestar con mas eficiencia lasamenazas planteadas por el terrorismo,la delincuencia organizada, el tráfico deinmigrantes y narcóticos, las plagas yenfermedades agrícolas, y la destruccióno el despojo de recursos naturales.”(Ridge 2004b: 19).

Sin embargo, nada de lo ante-rior supone que los Estados Unidoshaya delegado aspectos de su seguridada la comunidad internacional y menosque no se prepare física e institucional-mente para ello. En este sentido, lainauguración de la base de operacionesBellingham Air Marine Branch, con unstaff de 70 personas, 2 helicópteros, unavión y un bote de alta velocidad, y la

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cual es parte de Aduanas e Inmigracióndel DHS5 ilustra, sin duda, las inten-ciones de Estados Unidos en materiadefensa y seguridad.

Estos cambios son de gran pro-fundidad y larga data como lo mencionael Subsecretario del DHS James Loy(AFIS 2004b), quien al enumerar losavances en su departamento señala entreotros: el entrenamiento de 50,000 filtroso air marshals ayudados con tecnologíade punta; la implementación de medidaspara aumentar la seguridad aérea; elrefuerzo de la atención al Sistema deInformación de Visitantes Estudiantes yde Intercambio no inmigrantes –la ma-yoría de los terroristas del 11 de sep-tiembre ingresaron como estudiantes-;la expansión de la Iniciativa deSeguridad de Contenedores que impli-ca un mayor despliegue de inspectorespor todo el mundo; la próxima insta-lación del equipo US-Visit en las 50entradas terrestres mas ocupadas deEstados Unidos; la estrecha colaboracióncon el sector privado; el desarrollo denuevas capacidades para detectar la pre-sencia de material nuclear en contene-dores marítimos y vehículos; investiga-ciones para la generación de detectoresquímicos y biológicos; el intercambio deinformación y comunicación así comola interoperatibilidad en equipo y entre-namiento.

Es claro, que la implementaciónde todas estas medidas no es fácil, sobretodo si se quiere ampliar la coberturade las inspecciones, pues si se amplia laseguridad y el chequeo, se hace lento eltránsito de personas y bienes.Al respec-to, cabe mencionar que en el caso deMéxico y Canadá, son los dos países

que más colaboran para la protecciónde la Seguridad de la Patria de EstadosUnidos, sin embargo, ninguno de elloscomparten la doctrina de acción pre-ventiva contra el terrorismo, que es laesencia de la guerra al terrorismo anivel mundial. El vínculo entre ladefensa y la seguridad de la patria y laestrategia de guerra global contra elterrorismo se desprende de la necesi-dad de coordinación entre el DHS, conlos otros departamentos y agencias delgobierno federal de Estados Unidos,principalmente del Pentágono, elDepartamento de Estado, la AgenciaCentral de Inteligencia (CIA por sussiglas en inglés), y el FBI, además de suscontrapartes tanto en Canadá como enMéxico. Implementar esta cooperacióncon los vecinos, por razones tanto detecnología como de estrategias decooperación, ha conllevado en oca-siones a conflictos interinstitucionales,además de la generación de grandescontento en Canadá y Méxicodebido al carácter “impositivo” dealgunas de las medidas establecidas porEstados Unidos.

Cambio en el concepto deFrontera: revalorando estratégica-mente a México y Canadá

En este nuevo estadio de seguri-dad, el manejo de la frontera se ha reva-lorizado, ya que como lo mencionaFlynn: “Los avances en competitividadestadounidense en la última décadatienen sus raíces en las considerablesapertura y eficiencia que permitieronun desplazamiento tan dinámico degente y bienes dentro de EstadosUnidos y a través de sus fronteras. Los


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5 Además de estar en planes una estación en Plattsburgh, N.Y. y otras cerca de Detroit; Grand Forks, N.D. y Great Falls,Mont

negocios modernos capitalizaron lasmejoras en precisión y confiabilidad deltransporte mediante la construcción delíneas de ensamble global estructuradasen torno a proveedores externos.”(2002: 193)

Lo anterior se puso de manifiestocuando se implementaron medidas deseguridad fronteriza después de losataques del 11 de septiembre, laempresa automotriz Daimler-Chrysleranunció el cierre de una de sus plantaspor que las autopartes que provenían deCanadá no iban a llegar, mientras queFord cerró por una semana 5 de susplantas, a un altísimo costo económico(Flynn 2002).

En la frontera sur de EstadosUnidos, la ciudad de San Diego sedeclaró en Estado de emergenciaeconómica por una dramática caída ennegocios después del 11 de septiembre(Wang 2002) afectando a empresaselectrónicas, textiles, químicos y a laindustria mexicana, pues se detuvo elsistema de entregas de just in time, sincontar la disrupción de la dinámica delos habitantes de la frontera (Andreas2003a). Sobra decir, no obstante, queesto fue una situación de emergenciatemporal, pues la dinámica del comer-cio fronterizo llevó a una rápida“adaptación” empresarial acorde conlos nuevos requisitos de seguridad.

Pese a estos obstáculos, el mane-jo de las fronteras ha alcanzado un lugarrelevante dentro de la agenda guberna-mental. En el caso de la frontera deMéxico con Estados Unidos semantiene una dinámica muy activa “a lolargo de sus 3152 Km., en el año 2002ocurrieron cerca de 253 millones decruces peatonales a través de 55 puertosde entrada (78% del total de cruces deesta naturaleza hacia Estados Unidos); la

cruzaron alrededor de 89 millones devehículos particulares y 4.5 millones decamiones; pasó por ella 98% del comer-cio bilateral, cercano a los 300.000 mi-llones de dólares.” (Creel 2004: 4). Loanterior a pesar de la escasez de recur-sos en la parte mexicana. Además, enesta frontera, para los mexicanos, siem-pre ha habido una indefinición entre loque es la situación de seguridad de lafrontera, con seguridad pública, sobretodo por el aumento del crimen orga-nizado en ciudades como Tijuana,Juárez y Matamoros, donde carteles delnarcotráfico han logrado asentar casasde seguridad e incluso han corrompidoa numerosas corporaciones policíacas,sobre todo a nivel local.

Mientras que la frontera deCanadá con sus 8,892 km (5560 millas)y con el 85% de su población asentadaen la zona fronteriza se “Conducen 1.3billones de comercio bilateral diario, lamayoría del cual es movido porcamiones que cruzan la frontera.Alrededor de 40,000 embarcacionescomerciales y 300,000 personas cruzana diario la larga frontera entre EstadosUnidos-Canadá” (Andreas 2003b: 10).

Por lo anterior, se aplicó un con-cepto de frontera que va más allá de loslímites con México y Canadá,trasladándose poco a poco al sur deMéxico y en el caso de Canadá, básica-mente a las fronteras aéreas y navales.Enel caso de las fronteras aéreas y navales,las medidas de seguridad se amplían aprácticamente todos los países delmundo con rutas directas a EstadosUnidos. Esta nueva aproximación deseguridad implica un fluido intercam-bio de información en inteligencia ymayor coordinación en materia demigración con ambos países. ConCanadá son cuatro los objetivos princi-

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pales: los dos primeros encaminados agarantizar el seguro y eficiente flujo depersonas y bienes, el tercero enfocado amejorar la infraestructura fronteriza y elcuarto objetivo abocado a la coordi-nación del intercambio de información.Entretanto, para el caso de Méxicoquedan de manifiesto los tres primerosaspectos, dejando que el cuarto, es decirla colaboración en inteligencia, se rea-lice de hecho.

Los Acuerdos de FronterasInteligentes han sido muy exitosos porque la cooperación en materia demanejo de fronteras se ha dado deforma fluida, a través de la imple-mentación de programas como el deTecnología Indicadora de Situación deVisitantes e Inmigrantes a EstadosUnidos (US-VISIT por sus siglas eninglés) que implica identificadores bio-métricos de preregistro de personas yque agiliza su paso por carriles y vías depeatones preferenciales. Este programaaplica la ley aprobada por el Congresoen mayo de 2002 que exige una base dedatos de los visitantes a Estados Unidos(US Congress, 2002). De igual manera,se implementó el Programa deComercio Libre y Seguro (FAST porsus siglas en inglés) inaugurado en ElPaso,Texas, el 4 de diciembre de 2003,que consiste en la inscripción de losempresarios en la Asociación Aduana-Comercio contra el Terrorismo (C-TPAT), ante la Agencia de Aduanas yProtección de Fronteras de EstadosUnidos (U.S. Customs and BorderProtection CPB). Una vez certificada lainformación de los empresarios, se lesda una tarjeta para agilizar su paso porcarriles especiales de la frontera; ésteopera entre Estados Unidos-Canadádesde septiembre 2002 en los 5 puntosde cruce más importantes: Detroit y

Port Hurón, Michigan; Búfalo yChamplain, Nueva York; y Blaine,Washington (Departamento de Estado2003).

Estos acuerdos fronterizos hansido el marco para subsecuentes avancesen la relación bilateral México-EstadosUnidos, como lo mostró la visita oficialde Ridge a México el 19-20 de febrerode 2004 en la que se suscribieron elMemorandum de entendimiento sobrela repatriación segura, ordenada, digna yhumana de nacionales mexicanos y unComunicado Conjunto que estableceel Plan de Seguridad Fronteriza para2004, el cual ratifica y amplía el Plan deAcción para la Seguridad de la Fronterasuscrito en junio de 2001. Entre losprincipales acuerdos se encuentran elfacilitar el intercambio de informaciónpara combatir las organizaciones de trá-fico de personas y ampliar los progra-mas de capacitación e intercambio deconocimientos entre las autoridadesresponsables de aplicar el Plan (Creel2004: 11). Respecto a la colaboraciónen inteligencia con México también seda de forma fluida entre: “El área deAnálisis de la Información y Protecciónde Infraestructura Crítica del DHS y elCentro de Investigación y SeguridadNacional (CISEN). En enero del 2003organizaron la creación de seis gruposde trabajo inter-agencias dedicados a laprotección de la infraestructura crítica.Los grupos de trabajo, los cuales estánpresididos por un comité bilateral, estánorganizados por sectores: energía, trans-porte, salud, agricultura, agua y teleco-municaciones. Pero el alcance de éstosgrupos se concentra en la infraestruc-tura que impacta en las comunidadesfronterizas.” (US-Mexico BinationalCouncil 2004: 21)

Pero la colaboración no se limi-


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ta a dichos grupos de trabajo como loretoma Bondi en entrevistas a personalde seguridad de Estados Unidos:“Después del 11 de septiembre,nosotros hemos tenido que cambiarnuestra relación con México para ha-cerlo un compañero en la lucha contrael terrorismo. El gobierno mexicanoentendió que necesitaba ayudar, yfueron cooperativos. Oficiales hanapuntado que dicha cooperación se haconcentrado en ‘inmigrantes de especialinterés’, particularmente aquellosprovenientes del Medio Oriente. Oncedías después de los ataques de Al Qaeda,por ejemplo, un grupo de 96 iraquíes(incluyendo 24 mujeres y 13 niños)fueron sacados de hoteles en la fronterade Tijuana y llevados a un centro dedetención. El hecho causó la vergüenzadel gobierno cuando se develó que losiraquíes eran refugiados cristianosesperando permiso para entrar a losEstados Unidos. Desde entonces elCentro de Investigación y SeguridadNacional (CISEN) junto con el FBI yla policía mexicana han respondido adocenas de éstas pretendidas alertas”(2004: 85-86).

Además, ésta colaboración tam-bién se da en entrenamiento antiterror-ista, aunque “debemos mantenernosquietos, pues los mexicanos son muyrecelosos a esto” (Bondi, 2004: 86). Loanterior personifica toda una institu-cionalización de las cuestiones deseguridad a nivel bilateral, especial-mente en materia de inteligencia, comoexpone el Director General del CISEN,Eduardo Medina-Mora: “Al institu-cionalizarse la cooperación en el ramode la seguridad, las interacciones hantendido a reglamentarse y, con ello, adespolitizarse.Así el corolario revela unacolaboración más clara, profunda, sis-

temática y equilibrada. Desarrollar insti-tuciones no suprime el conflicto, peropermite procesarlo y evitar que las pre-ocupaciones y controversias de laspartes se conviertan en crisis y resulte,entonces, más difícilsolucionarlas”.(Creel 2004:7)

Así pues, la institucionalizaciónde la relación de seguridad entreMéxico y Estados Unidos se traslada, endistinto grado, a todos los niveles degobierno y entre todas las agencias fe-derales, según sus distintas responsabili-dades y facultades. A este respecto, JoséMaria Ramos, de la “Reunión deEvaluación de Acciones deCoordinación para la SeguridadFronteriza y Nacional”, resalta, a escasassemanas de los ataques a las TorresGemelas y el Pentágono en octubre de2001, ciertas funciones a desempeñarpor diversas entidades gubernamentales:“Acciones en materia de Seguridadfronteriza: SEDENA (garantizar laseguridad de aeropuertos y vigilanciaespecial en la frontera); Marina, la PGR(agilizar la colaboración con el FBI y laDEA); Secretaría de Seguridad Públicae Instituto Nacional de Migración(control estricto en áreas migratorias yredoblamiento de la vigilancia en fron-teras y centrales y autobuses); Comisiónde Asuntos de la Frontera Norte(creación del Consejo Binacional dePlaneación Fronteriza, consultar a losgobernadores fronterizos, priorizar enla seguridad e integridad de las personasen la frontera y promover una culturade la legalidad en la frontera); Secretaríade Turismo (Integración de laComisión Nacional para la Seguridad ygarantizar la seguridad al turistanacional y extranjero); Secretaría deComunicaciones y Transportes yAduanas (base de comunicación central

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con aduanas de Estados Unidos yreforzar revisión de personas agilizandoel tiempo de revisión de las mer-cancías)” (2004: 181).

Asimismo, a nivel local, las cor-poraciones locales del norte de Méxicohan apoyado las labores de las autori-dades federales mexicanas (PFP,Aduanas, PGR) y Federales de EstadosUnidos (Aduanas, Migración, FBI yMarina), vinculando seguridad públicay fronteriza con aspectos de seguridadnacional de México y Estados Unidos(Ramos 2004). Además, vale la penarescatar el hecho de que México sevuelve hasta cierto punto un territorioclave para la contención de migraciónhacia Estados Unidos, cuya novedadradica en que se reconoce de interésmutuo, como lo declara Ridge:"nosotros apreciamos el hecho de que(México) haya tomado en cuenta algu-nas de nuestras ideas y actualmenteextienda sus esfuerzos para controlar elflujo de inmigrantes ilegales a través desu frontera sur. Es decir que apreciamossus esfuerzos en ayudarnos a controlarel flujo de inmigrantes a través de nues-tra frontera sur.” (2004a)

A nivel multilateral, México haratificado todas las convenciones inter-nacionales contra el terrorismo, y esmiembro del Grupo de Acción deSeguridad Global de Salud del G-8, enel cual comparte información conCanadá, Estados Unidos, Francia,Alemania, Italia, Japón, Reino Unido yRusia y ha participado en ejercicios derespuesta rápida en caso de ataques ter-roristas (US México BinationalCouncil 2004). Esta institucionalizaciónse está consolidando por el progreso deiniciativas como la “OperaciónTormenta de Hielo”, que es una inicia-tiva del DHS para aplicar las leyes de

inmigración y aduanas en estrechacolaboración con las autoridades mexi-canas, especialmente en Arizona. Estosesfuerzos son respaldados con elaumento de la aprobación fiscal para el2005 de 23 millones de dólares al DHS(Departamento de Estado 2004).

De otro modo, la relación enmateria de seguridad de la patria entreCanadá y Estados Unidos está bastanteafianzada en razón de una políticacanadiense claramente diversificadahacia Estados Unidos la cual se encuen-tra respaldada por los estrechos lazoscomerciales entre ambas naciones;colaboran, además, en esta situación elhecho de que la política canadiense secaracterice por un innegable pragma-tismo y, sobre todo, por su fuerte insti-tucionalización.

Otro factor adicional que con-tribuye a que los vínculos entre Canadáy Estados Unidos sean mucho másfuertes en comparación con en el casomexicano, es, indudablemente, la noexistencia de una opinión pública “anti-estadounidense” que pueda obstaculizarla cooperación del gobierno.Finalmente, en Canadá los acuerdos decooperación preceden a los ataques del11 de septiembre. Así, Clarkson reseñala respuesta canadiense a dichos ataques:“El 11 de Septiembre cuandoWashington cerró el espacio aéreo, 224aerolíneas cargando 33,000 pasajerosfueron enviados a aeropuertos canadi-enses convirtiendo escuelas en áreas deatención a dichas personas. 77 miem-bros del equipo de respuestas a desastresde la Cruz Roja Canadiense (enfer-meras, bomberos y consejeros) estu-vieron tres semanas en las ruinas de laZona Cero” (2003: 98).

Específicamente, Canadá tam-bién puso en estado de alerta sus puer-


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tos de entrada, aumentó la seguridad desus aeropuertos y erogó un gasto adi-cional de 176 millones de dólares esta-dounidenses en tecnología de deteccióny personal para reforzar los aspectos deseguridad, además de aprobar legis-lación contra el financiamiento del ter-rorismo, congelar activos de presuntosterroristas y aplicar mayores controlesde migración (Andreas 2003a).Posteriormente, con la aplicación delacuerdo de fronteras inteligentes, inicióun manejo conjunto de la seguridadfronteriza, como el establecimiento depersonal en ambos lados de la frontera yla conformación de Equipos Integradosde Manejo de la Frontera (IBET`s porsus siglas en inglés): “Equipos multia-gencias de aplicación de la ley, instaladosen la frontera que intercambien infor-mación, tecnología y coordinen activi-dades, para lo cual desarrollan una basede datos conjunta y automatizada comoinicio para aumentar e intercambiarinformación de inteligencia sobre ame-nazas y sus respuestas” (Wang 2002: 6).Para ello, el 3 de diciembre de 2001 elProcurador General de Estados UnidosJohn Ashcroft y la Ministro deCiudadanía e Inmigración de CanadáElinor Caplan, firmaron unaDeclaración Conjunta de Cooperaciónsobre Seguridad Fronteriza y Temas deMigración Regional. Mediante esteacuerdo, se acordó la inclusión de per-sonal canadiense en el Grupo EliteAntiterrorista Internacional de losEstados Unidos, y se implementó unMemorando de Entendimiento que daequipo y entrenamiento al personal dela Real Policía Montada canadiense.Este entrenamiento brinda la posibili-

dades de: tener acceso al archivo dehuellas digitales del FBI, en tiempo realy vía electrónica; revisar las políticas devisado de visitantes; desplegar equiposconjuntos para la revisión de pasajerosaéreos; incrementar el número de ofi-ciales de inmigración desplegados;desarrollar identificadores biométricoscomunes para documentos; desarrollaruna lista de terceros países seguros; yaumentar los IBET´s. Por lo demás,estas acciones se hicieron con unamplio respaldo social y participaciónde actores empresariales y sindicatos(Wang 2002).

El Primer Ministro Paul Martinavanzó aún más en cuestiones deseguridad de la patria, anunciando el 12de diciembre 2003 la creación de lanueva cartera de Seguridad Pública yProtección Civil de Canadá6 (PSEPC2004), encargada de políticas sobre pre-vención del crimen, vigilancia y cap-tura, seguridad e inteligencia, cárceles,servicios fronterizos e integración en lared de respuesta y manejo de emergen-cias. La PSEPC incluye a 6 agencias, laReal Policía Montada Canadiense, elServicio de Seguridad e InteligenciaCanadiense (CSIS), el ServicioCorreccional de Canadá, la NationalParole Board, el Centro de Armas deFuego de Canadá, y la Agencia deServicios Fronterizos de Canadá, que esuna instancia totalmente nueva creadapara la implementación de la iniciativade fronteras inteligentes y que consta deun presupuesto anual de 7 mil millonesde dólares canadienses y más de 55,000empleados. Desde abril de 2004, elPSEPC se organiza en cinco áreas:Manejo de Emergencia y Seguridad

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6 Portfolio of Public Safety and Emergency Preparedness Canadá (PSEPC).


Nacional;Vigilancia y Aplicación de laley; Seguridad de la Comunidad yAlianzas; Relaciones y AsuntosPúblicos; y Manejo Administrativo.(Government of Canada 2004a).

Canadá también creó la posiciónde Consejero de Seguridad Nacionaldel Primer Ministro Canadiense yestableció un nuevo Comité deGabinete sobre Seguridad, SaludPública y Emergencias, presidido por elMinistro de Seguridad Pública yProtección Civil, el cual está encargadodel manejo de los asuntos de seguridadnacional e inteligencia junto con lacoordinación de las respuestas del go-bierno a todas las emergencias,incluyendo salud pública, desastres na-turales y seguridad.También se anuncióel incremento de las reservas delDepartamento de Defensa Nacionaldisponibles para protección civil. Esteaumento supone una mayor capacidadde respuesta a desastres naturales yemergencias locales, planes pararacionalizar la protección marítima y laseguridad por el ministerio de trans-porte y la creación del Guarda Costas.

Estos cambios se consolidaroncon el anuncio el 22 de enero de 2003,de un paquete de 5 años con una inver-sión de 172.5 millones de dólares cana-dienses, destinados para mejorar el sis-tema de transportación marítima yfronteras marítimas.Además, en materiade seguridad aérea, en marzo de 2002 elGobierno de Canadá diseñó laAutoridad de Seguridad y TransporteAéreo Canadiense (CATSA), con 2.2miles de millones de dólares canadien-ses, iniciativa que incluye policías encu-biertos en vuelos hacia Canadá y mejorentrenamiento antibombas en aero-puertos. Así, para protección fronterizase han destinado desde 2001 hasta el

2005, 7.7 mil millones de dólares cana-dienses para la seguridad fronteriza enrubros tan distintos como la inversiónde inteligencia, mejorar la coordinaciónentre agencias y vigilancia marina,revisión de políticas de migración, tec-nología en vigilancia, protección deinfraestructura, expansión de recursosantiterroristas de los militares, saludpública y preparación ante posiblesataques químicos, biológicos, radiológi-cos y nucleares.

Por último, en abril de 2004 sepublicó el documento de Política deSeguridad Nacional Canadiense,(Securing An Open Society: Canada´sNational Security Policy) en el que seenumeran todos estos cambios y seanuncia la inclusión de grupos de lasociedad civil en la formulación depolíticas de seguridad nacional, como laMesa Redonda Multicultural sobreSeguridad. A partir de esta iniciativa,además de dar legitimidad y mejorcoordinación a dichas políticas, seadquiere un órgano de control en casode que las agencias del gobiernoexcedan sus facultades (Government ofCanada, 2004b).

En resumidas cuentas, esta revolu-ción de la seguridad de la patria canadi-ense, crea instituciones como la PSPECencargada de llevar a cabo una concen-tración de funciones similar a la imple-mentada en Estados Unidos por mediodel DHS. Por supuesto, tal institución hacontribuido a una mejor coordinacióninterna y externa, especialmente con losEstados Unidos.Así, los canadienses estánactuando concertadamente ante elnuevo escenario de inseguridad interna-cional y realizando, además, los cambiosinstitucionales pertinentes para afrontarmejor dichos retos. No obstante, nopuede olvidarse que esta coordinación


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en seguridad es producto de una estrechaconfianza mutua entre los gobiernos deCanadá y Estados Unidos: “Uno de losfactores que han permitido a la co-operación bilateral trabajar, y trabajarbien, es la existencia previa de unaextensa y multifacética red de colabo-ración a nivel burocrático entre las agen-cias de aplicación de la ley, inteligencia,salud y seguridad pública de los dos go-biernos. Estos vínculos funcionales delargo entendimiento dotan a Canadá deamplias ventajas para hacer contribu-ciones significativas a la Seguridad de laPatria de los Estados Unidos” (Sokolsky2004: 36).

Conclusión: La seguridad de América del Norte

Poco a poco se está construyen-do un sistema de seguridad de Américadel Norte que tiene como epicentro laprotección de la patria en EstadosUnidos. Esto no se restringe a Américadel Norte y sus tres socios. En realidad,se refiere a un cambio en muchosaspectos de la seguridad de EstadosUnidos frente al cual el resto de losactores internacionales tendrán quereaccionar. Es de especial atención elpapel de Canadá en este sentido, puesha asumido que su aporte a la seguridadde Estados Unidos está directamentevinculado a su propia seguridad, con-solidando su colaboración con las agen-cias de Estados Unidos y manteniendosu estatus de relación bilateral especial.

Por otra parte, México tambiénbrinda una amplia colaboración pro-porcional a sus limitados recursos, perosin generar respuestas institucionalessimilares porque se carece de unadefinición y proyecto propios deseguridad nacional, debido a que susinstituciones son débiles y por tanto

sólo reactivas en esta materia. Méxicopodría aprovechar la coyuntura parahacer más eficientes sus instituciones deseguridad, al interactuar con EstadosUnidos y Canadá, orientando los pro-blemas trilaterales de seguridad comocatalizadores de una mayor integracióne institucionalización en América delNorte.Aquí surge la pregunta ¿se puedeo no superar el “bilateralismo dual” deEstados Unidos con cada uno de susvecinos? Creemos que la superación deeste “bilateralismo dual” es posible alargo plazo y que tuvo un importantepaso con la promulgación de la ASPANen marzo de 2005.

Hemos visto que el TLCAN, lafirma de los acuerdos de fronterasinteligentes y en 2005 el ASPAN, hangenerado importantes grupos de interésen los tres países que impulsan labúsqueda de esquemas comunes deseguridad. En éste sentido, se inscribe elesfuerzo del Grupo de TrabajoIndependiente Trinacional (TrinationalIndependent Task Force), cuya propues-ta central señala: “Con esa finalidad, elgrupo de trabajo propone la creaciónen el 2010 de una comunidad deAmérica del Norte que incremente laseguridad, prosperidad y la oportu-nidad. (...) Sus parámetros se definenpor un arancel externo común, y unperímetro externo de seguridad, dentrodel cual el movimiento de personas,productos y capital debe ser legal, orde-nado y seguro. Su meta es garantizaruna América del Norte libre, segura,justa y próspera” (Council on ForeignRelations, 2005: 127).

De igual manera, en los tres país-es hay grupos que están en contra deprofundizar dicha integración enAmérica del Norte. Canadá es el paísmás favorable a la integración, mientras

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que en el seno de las elites políticas deMéxico y Estados Unidos se han for-talecido los grupos nacionalistas queestán contra el TLCAN. Además,Canadá y Estados Unidos no confían enlas instituciones mexicanas por inefi-caces e, incluso, corruptas. Esto esnotable cuando aparecen casos de nar-cotráfico, sobre todo en la fronteranorte de México.

Por su lado, en México aunexiste una opinión pública “anti-esta-dounidense” muy arraigada que rechazahacer de “socio subordinado” deEstados Unidos, y menciona el “peligrode la perdida de la soberanía”, cuestio-nando la relación México-EstadosUnidos. Estas percepciones son másprofundas en temas de seguridad ydefensa, lo que explica la reducidacooperación militar de México con sussocios, al negarse a participar en elNORAD y el Comando Norte.Además de su obstinado rechazo paracolaborar en misiones en el exteriorque no sean de ayuda humanitaria7.

Hemos visto que Canadá yMéxico son socios estratégicos para laseguridad de la patria en EstadosUnidos, pero son cautelosos y no com-parten la estrategia de acción preventi-va contra el terrorismo internacional.Eso quedó en evidencia al negarse arespaldar la acción militar en Irak en elaño 2003 si ésta no tenía el respaldo delConsejo de Seguridad de la ONU. Alrespecto, cabe mencionar que a pesar dela intensa colaboración, aun quedanamplios márgenes de autonomía deambos países en relación con las políti-cas estratégicas internacionales de

Estados Unidos, tomando en cuentaque subsisten diferencias de intereses,especialmente representadas en elámbito diplomático.

Este debate involucra el vínculointegración, comercio y seguridad. Alser socios comerciales de EstadosUnidos en el TLCAN, Canadá yMéxico no pueden escapar a las ten-dencias al cierre de fronteras y la adop-ción de medidas de seguridad, pues unade las premisas del cambio de doctrinade Estados Unidos es que las medidasde seguridad no pueden obstaculizar elintercambio de mercancías y personas.Ello lleva a implementar medidas quevinculan “fronteras legales”, abiertas alcomercio y al flujo legal de personas,pero restringidas a comercio no contro-lado, comercio ilegal, o tránsitos fron-terizos ilegales. Estos son los desafíos delos próximos años respecto del comer-cio y la securitización de las relacionesinternacionales.

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7 México se ha negado sistemáticamente a participar en las operaciones de paz de las Naciones Unidas, lo que lo ha aisla-do del entorno latinoamericano y mundial, pues la comunidad internacional lo interpreta como una actitud aislacionistay “soberanista”.

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E lementos para determinar la relación comercio y medio ambiente

ELEMENTOS PARA DETERMINAR LA RELACIÓN COMERCIO Y MEDIO AMBIENTEMargarita Flórez, ILSA1


M argarita Flórez

IntroducciónAl abordar la relación entre

medio ambiente y comercio se hacenecesario partir de los elementos queles son comunes. La interdependencia,por ejemplo, es una noción que puedeser empleada bien sea como parte deun argumento en favor de la globa-lización económica y, con ello, de lanecesidad de disponer de acuerdos delibre comercio que la aseguren jurídica-mente, o bien dentro del discurso am-biental o su normatividad. De igual

modo, la multilateralidad es otro aspec-to común a los regímenes comercialesy ambientales no obstante que esecarácter se haya diluido para el caso delcomercio, el cual progresa, en estos días,bajo múltiples esquemas bilaterales oregionales (Salazar-Xirinachs 2002).

Para el caso específico de acuer-dos de libre comercio, es frecuente quese de por aceptado que ambas agendaspueden coexistir sin problemas, pese aque en la práctica no hayan sido acor-dadas convenientemente. A nuestro

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En este documento se presentan algunas consideraciones alrededor de la relaciónentre comercio y medio ambiente a la luz de las repercusiones que podría tener, parala normatividad e institucionalidad ambiental, un Tratado de Libre Comercio. Bajoesta perspectiva, la primera parte del artículo examina las implicaciones de laextensión de los derechos de propiedad intelectual al caso específico de la diversidadbiológica. En la segunda, se adelantan algunas observaciones acerca de la vigencia yel trámite de los acuerdos multilaterales de medio ambiente. Finalmente, la terceraparte expone la relación entre la institucionalidad ambiental y la participaciónciudadana en materia ambiental.

Palabras clave: medio ambiente, comercio, diversidad biológica, Tratado de LibreComercio, derechos de propiedad intelectual

This text offers a series of reflections concerning the relationship between trade andthe environment, in light of the effects that a Free Trade Agreement might have forenvironmental norms and institutions. The first part of the article examines theimplications of extending intellectual property rights to the specific case ofbiological diversity. In the second second, the author analyzes existing multilateralagreements concerning the environment. Finally, the relation betweenenvironmental institutionality and citizen participation in this area is studied.

Keywords: environment, trade, biological diversity, Free Trade Agreement, intellectualproperty rights

1 Abogada, Programa Derecho e Integración del Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos (ILSA).

juicio, sin embargo, el tratamiento asig-nado a cada uno de estos temas hatenido un desarrollo desigual: es claroque en las mesas de negociación elmedio ambiente ha sido relegado o,ciertamente, su puesta en vigencia se haseparado del texto mismo del acuerdo.Asimismo, completa dicha situación elhecho de que el sistema ambiental inter-nacional carezca de mecanismos queaseguren una implementación eficiente.

Por el contrario, el libre comer-cio, regulado de manera taxativa, nodeja ningún resquicio a la inter-pretación, se asegura de un dispositivoen materia de cumplimiento y resolu-ción de controversias erigiéndose comoel ideal de cualquier norma de derechointernacional.A pesar de que cientos dedocumentos señalan la importancia deldesarrollo sostenible, en cuanto marcoregulatorio que ampara aquellos bienesy servicios sin los cuales la vida no esposible para ninguna de las especies, laretórica ambientalista dista mucho deposeer un nivel de eficiencia y de con-creción mensurables y acordes con lasnecesidades que plantea su discurso.

Este texto presenta algunasobservaciones sobre la relación comer-cio y medio ambiente a la luz delimpacto que los tratados de libre co-mercio tienen sobre la normatividad einstitucionalidad ambiental. Para tal finse ha dividido el texto en tres partes. Enla primera, se muestra la reducción delalcance de las normas de diversidadbiológica en comparación con los dere-chos de propiedad comercial. En parti-cular, se toma como ejemplo la modifi-cación sustantiva que subyace a la

extensión del alcance de los derechosde propiedad intelectual sobre materiaviva.

En la segunda, se examina eltema de la vigencia de los AcuerdosMultilaterales de Medio Ambiente(AMUMAS) una vez que naciones quelos han aceptado se relacionan, comer-cialmente, con otros Estados que no lossuscriben.

Finalmente, en la tercera parte, seexponen algunos aspectos relativos a lainstitucionalidad medio ambiental queadoptaron la Organización Mundial delComercio (OMC) y el TLCAN.Igualmente, se explora su conexión conla participación ciudadana (no previstaen los acuerdos comerciales), rela-cionándolos con el derecho a la infor-mación y participación en materialambiental, que se desprenden de lasnormas de carácter multilateral ambien-tal que nos rigen.

¿Son los Derechos de propiedadintelectual (DPI) aplicables a losdescubrimientos?, ¿Podrá el TLCEstados Unidos - Colombia ir encontravía de una decisión comunitaria?

Uno de los temas críticos de larelación comercio – medio ambientealude a las implicaciones del Acuerdosobre Propiedad Intelectual y deComercio (ADPIC)2 en el Conveniosobre Diversidad Biológica (CDB),debido a su incidencia en temas comomateria viva, plantas, animales ymicroorganismos, es decir, sobre loscomponentes de la diversidad biológi-


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2 El ADPIC abarca: derechos de autor y conexos; marcas de fábrica o comercio; indicaciones geográficas; dibujos y mode-los industriales; patentes y Upov; esquemas de trazado; protección de información no divulgada y control de prácticas anti-competitivas.

ca. A este respecto, se sostiene que laextensión de los derechos de propiedadintelectual (DPI) responde a la necesi-dad de proteger los resultados de lasinvestigaciones en biotecnología asícomo a la necesidad de crear incentivospara el uso de los recursos biológicos ygenéticos (Kohr 2003; Biswajit 2003:77-78; Shiva 2005: 319-338).

Vale señalar, que el ADPIC esti-pula excepciones tanto para el desar-rollo de patentes para plantas y ani-males como para los procedimientosesencialmente biológicos involucradosen su producción. Además, obliga aotorgar patentes a los microorganismosy recomienda el establecimiento dederechos de obtentores vegetales sobrelas plantas o de regímenes sui generis.

Con la ampliación paulatina delmarco de los ADPIC se incluyen losrecursos provenientes de la diversidadbiológica, como las plantas, los animalesy los microorganismos, presionando asía los Estados para que reconozcanderechos cada vez más amplios en estamateria.Y, al mismo tiempo, se redujo lanoción de invención ocasionando quecualquier clase de descubrimiento fuerasusceptible de adquirir un derecho depatente o de obtenciones vegetales3.

Extrañamente, esta carrera ace-lerada por ampliar el número deespecies en los catálogos de patentes notuvo una decidida oposición desde elcampo ambiental haciendo que losesfuerzos más audaces se limitaran areclamar la aplicación del artículo 22 delCDB, Sin embargo, es claro que hasta

el momento esta cláusula no ha sidointerpuesta con éxito frente a algunalegislación comercial. Más aún, las dis-cusiones sobre el acceso a los recursos yla distribución de beneficios se hantrasladado paulatinamente a espacios decomercio como la propia OrganizaciónMundial del Comercio (OMC), laOrganización Mundial de PropiedadIntelectual (WIPO), e, incluso, al ALCAy los TLC subregionales y bilateralesque pretenden ampliar estos marcos.

Con todo, a más de 10 años dehaberse adoptado el ADPIC se señalandudas acerca de los beneficios de laexcesiva preponderancia de éste.Estudios sobre la materia indican quelos países en desarrollo son importa-dores netos de tecnología suministradapor los países desarrollados y, además,que las firmas propietarias de la inmen-sa mayoría de los derechos de patenteen todo el mundo pertenecen a ellos.Así, resulta evidente que las grandespotencias sean los principales beneficia-rios del ADPIC. Se calcula, por ejem-plo, que los beneficios para EstadosUnidos son de aproximadamente19.000 millones de dólares anuales.(Comisión de Derechos de PropiedadIntelectual de CFID 2002). Es decir, elcampo comercial se consolida mientrasque el campo ambiental cede espacio.

Ante esta situación, el Conveniosobre Diversidad Biológica enunció yreclamó la soberanía para los paísessobre sus recursos biológicos y genéti-cos, y puso, como contraprestación alacceso a dichos recursos, la transferenciade tecnología y la participación en los

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M argarita Flórez

3 El artículo 22 del Convenio contempla lo siguiente siguiente: "Las disposiciones de este Convenio no afectarán a los dere-chos y obligaciones de toda Parte Contratante derivados de cualquier acuerdo internacional existente, excepto cuando elejercicio de esos derechos y el cumplimiento de esas obligaciones pueda causar graves daños a la diversidad biológica oponerla en peligro.” (Convenio sobre Diversidad Biológica)

beneficios de la biotecnología, recono-ciendo que éstos podrían estar ampara-dos por derechos de propiedad intelec-tual (Flores 2002).

El régimen común andino sobreacceso a los recursos genéticos queimplementa el CDB para la región,acogió las excepciones al ADPIC ydeterminó que los recursos genéticosson inalienables, imprescriptibles einembargables, es decir, no se puedeconceder derecho de propiedad, niusos exclusivos sobre ellos4. Los paísesandinos se acogieron a la excepción depatentabilidad que otorga el ADPIC5, ypara el caso de las variedades sobreplantas se optó por otorgar derechos deobtentores vegetales.Asimismo, el régi-men común andino no consideracomo invención al material biológicoexistente en la naturaleza, aunque hayasido aislado, incluyendo el “genoma ogermoplasma” de cualquier materialvivo6. No obstante, pese a que existenprotecciones a través de derechos deobtenciones vegetales se ha descuidadola protección a través de patentes paralas plantas.Y, respecto de los microor-ganismos se concede el patentamientopero sólo respecto de aquellos que hansido genéticamente modificados7.

¿Qué implicaciones entonces,puede tener la pretensión de paten-tamiento de animales, plantas omicroorganismos que solicita Estados

Unidos, para el derecho soberano delos Estados sobre los recursos, su con-servación, y uso sostenible? De unlado, se afirma que los recursos genéti-cos y biológicos en su estado naturalno están sujetos a protección pormedio de Derechos de PropiedadIntelectual puesto que no se realizaninguna tarea innovativa sobre ellos, ysobre esa base se apoya la normatividadrespectiva en la Comunidad Andina deNaciones que, taxativamente, no lopermite. Sin embargo, en EstadosUnidos un material biológico que hasido modificado, una secuencia genéti-ca natural descrita, puede cumplir conlos requerimientos básicos de la pro-tección de patentes8.

De esta suerte, si la aspiraciónpública de Estados Unidos en el TLC,respecto de los países andinos, eslograr las patentes para plantas y ani-males, entonces ¿estaríamos en con-tradicción con la norma comunitaria?De ser así, ¿cómo se resolvería? Lasmenciones acerca de la importancia dela diversidad que han sido propuestas,por los gobiernos andinos, no consti-tuyen suficiente control para la pre-tensión de asegurar las susodichaspatentes.

¿Qué dicen otros TLC?De acuerdo con el análisis de dos

tratadistas sobre las consecuencias de lo


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4 Esto corresponde a la Decisión 391 del Régimen Andino sobre acceso al recurso genéticos en su artículo 6.5 Esto coresponde a la Decisión 344 y Decisión 486 de la CAN. Ellas se adoptaron con base en el artículo 27 numeral 3,

literal b del Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio,(ADPIC) que hace parte deltratado que dio origen a la OMC, el cual permite erigir Derechos de Obtenciones Vegetales sobre Plantas y no patentaranimales. Esta norma se considera el marco mínimo negociado, sobre el cual se puede ir concediendo más en negocia-ciones regionales, caso ALCA o bilaterales, como el TLC.

6 Así lo predica el Artículo 15 inciso b de la Decisión 4867 Así señala la Disposición Transitoria Segunda de la Decisión Andina Decisión 486.8 De acuerdo con algunos tratadistas, el patentamiento sobre las plantas puede aplicarse a diferentes materiales y proced-

imientos, proteínas aisladas o purificadas, secuencias aisladas de ADN, semillas, procedimientos para modificar genética-mente una planta, y procedimientos para obtener, entre otras modalidades (Correa 1998).

pactado en TLCEUCA o CAFTA(Rodríguez y Montesinos 2004) lasituación empeora. Ellas sostienen quelos acuerdos abren el camino para queEstados Unidos logre mayores protec-ciones a su favor dado que el Capítulo15, el cual regula los DPI, señala que setrata de una obligación “mínima”. Este,adicionalmente, obliga a los países fir-mantes a adherirse a un conjunto detratados y acuerdos sobre DPI, sin darposibilidad alguna para que la AsambleaLegislativa o la opinión nacional losdebatan o se pronuncie al respecto9.Resulta de especial interés, notar que lafraseología legal que las autorasdenominan los “nadas” (palabra inicialen casi todas las cláusulas) contribuye aasegurar, por lo demás, la preponderan-cia del los DPI10.

De esta manera, queda claro queinstrumentos internacionales que nohabían sido firmados o ratificados,entran directamente a ser parte de lalegislación aplicable en los países cen-troamericanos.

En el TLCEUCA o CAFTA, labioprospección, primer paso paracualquier investigación científica o conpropósito comercial, se clasifica como unservicio transfronterizo11. Obviamente, alaceptarse que es un servicio, entraría enconflicto con la norma comunitaria an-dina arriba enunciada. En consecuencia,un asunto clave sobre diversidad, materiade un acuerdo multilateral acerca demedio ambiente, estaría supeditado alacuerdo comercial y, por ende, cam-biaría su naturaleza jurídica.

Conocimiento tradicionalHasta la adopción del CDB, el

tratamiento aislado del conocimiento,innovaciones y prácticas tradicionalesde los pueblos indígenas y de las comu-nidades locales no estuvo nunca consi-derado por el derecho internacional.Con el artículo 8 en su literal j12 delCDB queda proclamado, no obstante,que los Estados deben proteger losconocimientos de los pueblos indíge-nas. Pese a esto, los pueblos indígenas se

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9 El Artículo 15, numeral 2 señala que entrarán en vigor con la firma del Tratado: a) el Tratado de la OMPI sobre Derechosde Autor de 1996; y b) el Tratado de la OMPI sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas de 1996. Por su parte elArtículo 15 en su numeral 3 señala que antes del 1 de enero del 2006 también entrarán en vigor: a) el Tratado deCooperación en materia de Patentes, según su revisión y enmienda de 1970; y b) el Tratado de Budapest sobre elReconocimiento Internacional del Depósito de Microorganismos a los fines del Procedimiento en materia de Patentessuscrito en 1980.

10 El capítulo sobre PI contiene varios artículos que empiezan con el lenguaje engañoso de los “Nadas”. Esta es una meraformalidad retórica ya que, con frecuencia, su contenido es negado antes o después de que se hace la tal afirmación. Enocasiones el “Nada” se condiciona a renglón seguido con un “pero”, o un “sin embargo”, logrando borrar de la mismamanera todos los argumentos iniciales.Por ejemplo, el Artículo 15, numeral 1, inciso 7 señala que:“Nada en este Capitulo será interpretado como que deroga lasobligaciones y derechos de una parte con respecto a la otra en virtud de los ADPIC u otros acuerdos multilaterales sobrepropiedad intelectual (…)”. Esto es totalmente falso y queda invalidado en otros artículos.Así en el Artículo 17, numer-al 1, inciso 5, se impone la obligación a los países de adherir o ratificar el Convenio ya mencionado de la UPOV; y enel artículo 15, numeral 9, inciso 2, se señala que los países deben “realizar los mayores esfuerzos para que se concedanpatentes a plantas” si es que no lo han hecho.

11 En el anexo sobre el sector de Servicios Científicos y de Investigación y en el de Obligaciones Afectadas en relación conpresencia Local, se cita al Artículo 63 de la ley número 7788 del 30 de abril de 1998 (Ley de Biodiversidad):“ServiciosTransfronterizos. Los nacionales extranjeros o las empresas con domicilio en el exterior que suministran servicios de inves-tigación científica y bioprospección, con respecto a la biodiversidad en Costa Rica, deberán designar un representante legalcon residencia en Costa Rica.” ( 1998)

12 El artículo 8 en el literal j, del Convenio de Diversidad Biol señala:“Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preser-vará y mantendrá, los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañenestilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y pro-moverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovacionesy prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas secompartan equitativamente”. www.biodiv.org.

han manifestado, en varias oportu-nidades, aludiendo a que esa protec-ción debe corresponder al carácter acu-mulativo y colectivo de esosconocimientos, y que los regímenes quesobre ellos se establezcan deben respetaresas particularidades.

Los pueblos indígenas reclamande este modo13, la vindicación de susderechos colectivos sobre susconocimientos, ciencia, tecnología,innovaciones y prácticas; el derecho aparticipar en los procesos de adopciónde decisiones relacionados con el acce-so a sus conocimientos y recursos.Inquieta a los pueblos indígenas elhecho de que sus conocimientos eincluso sus propias personas se utilicencomo objetos de investigación para labioprospección o la piratería biológica.Por dicha razón propusieron no acep-tar, bajo ningún concepto, la aplicaciónde los regímenes de derechos depropiedad intelectual en relación condistintas formas de vida y losconocimientos tradicionales conexos.Esta orientación es seguida por la nor-mativa andina la cual protege elconocimiento tradicional14, de la comu-nidad indígena, de la comunidad afroamericana o de cualquier comunidadlocal15. Asimismo, reconoce y valora elaporte de estas comunidades y por

tanto su derecho para decidir sobre susconocimientos, innovaciones y prácticastradicionales asociadas a los recursosgenéticos o a sus productos derivados.Recientemente la CAN apoyó unapropuesta sobre un marco normativoregional para la protección de estosconocimientos relacionados con la bio-diversidad. Esta propuesta plantea unaprotección sui generis a losconocimientos tradicionales colectivose integrales de los pueblos indígenassobre la base del derecho consuetudi-nario y las propias prácticas culturalesreconocidas en el ámbito de laComunidad Andina de Naciones16.

¿En qué estamos?Los países andinos han rechazado

hasta ahora la pretensión de EstadosUnidos para aceptar patentes sobreplantas y animales, y respecto de losmicroorganismos se atiene a lo precep-tuado en la norma comunitaria, esto es,que la materia es revisable a la luz de losposibles exámenes que se hagan en elmarco de la OMC. También pretendenlos países andinos que Estados Unidosendurezca su legislación sobre patentesexigiendo que, en la revisión de lassolicitudes, se pida un certificado sobreel país de origen de los recursos. Perosi, en virtud de una decisión política de


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13 Pronunciamiento del Foro Indígena Internacional sobre Diversidad Biológica, cuyas conclusiones hacen parte de los doc-umentos oficiales de NNUU. www.biodiv.org

14 Todo conocimiento, innovación o práctica individual o colectiva, con valor real o potencial, asociado al recurso genético,o sus productos derivados o al recurso biológico que los contiene, protegido o no por regímenes de propiedad intelectu-al, artículo Decisión 391 de 1996, CAN, http://www.comunidadandina.org.

15 Con comunidad local se alude a cualquier grupo humano cuyas condiciones sociales, culturales y económicas lo distin-gan de otros sectores de la colectividad nacional y que está regido total o parcialmente por sus propias costumbres o tradi-ciones o por una legislación especial y que conserva, cualquiera que sea su situación jurídica, sus propias institucionessociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas (CAN 1996).

16 Los especialistas se basan en: el Convenio sobre la Diversidad Biológica; las Guías de Bonn sobre Acceso a los RecursosGenéticos y Distribución de Beneficios; el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en PaísesIndependientes; las Decisiones 391 sobre Acceso a los Recursos Genéticos y 486 sobre Propiedad Industrial y la EstrategiaRegional sobre Biodiversidad de la CAN; las Constituciones Políticas de los respectivos países y la legislación interna. Delrégimen de protección a las creaciones y las invenciones dentro del marco de los Derechos de Propiedad Intelectual, DPI,como son la Propiedad Industrial y los Derechos de Autor, se considera que los referidos a diseños, registros internos,denominaciones de origen y derechos de autor, pueden constituir figuras complementarias a la protección sui generispropuesta.

último momento, se acepta la peticiónde poder patentar plantas, animales y deno hacer ninguna distinción a favor dela protección de los conocimientostradicionales, se iría contra la decisión391, y por consiguiente contra laimplementación que se hizo del conve-nio sobre diversidad.

Por otro lado, respecto al conflic-to entre los derechos de propiedad in-telectual y el conocimiento tradicionalnormado en el CDB, lo que estaría enjuego es o bien respetar la voluntadexpresa de los pueblos indígenas, comu-nidades negras y campesinas tradi-cionales, basada en la autonomía que lesotorgan instrumentos internacionales ynacionales17, o bien ceder ante las pre-tensiones de un Tratado de LibreComercio que pudiera obligarlos aentrar dentro del régimen de los DPI.

Lamentablemente, es esta últimaruta la que parece ser seguida en elborrador del Área de Libre Comerciode las Américas (ALCA), especialmenteen el capítulo sobre Derechos dePropiedad Intelectual. Ante estasituación, los pueblos indígenas hanexigido una protección especial, funda-da en sus derechos humanos fundamen-tales, para el valor intrínseco delconocimiento tradicional colectivo eintegral. Señalan así, refiriéndose a supropuesta:“Como una respuesta defen-siva a los DPI que busca proteger dere-

chos monopólicos sobre elconocimiento" (Florez 2005: 288-311).

Es conclusión, lo que busca elTLC podría ir en contravía de estapropuesta, pues permitiría que los dere-chos de propiedad intelectual pudieranestablecerse sobre estos conocimientos.

Relaciones entre legislacionesambientales nacionales:¿se podrán respetar los AMUMASentre Estados que no los firman y otros que si lo hacen?

Respecto del tratamiento quese otorga a los AMUMA, AcuerdosMultilaterales sobre Medio Ambiente,en los acuerdos comerciales, comen-zamos por señalar que no todos los país-es que son miembros de la OMC, o deun TLC,caso específico Estados Unidos,son miembros de los AMUMA. Estedesbalance se refleja en el texto delTLCEUCA o CAFTA el cual reconocela importancia de los acuerdos multila-terales sobre el medio ambiente, inclui-do el uso apropiado de medidas comer-ciales contempladas en tales acuerdosdestinadas al logro de objetivos ambien-tales específicos; el texto señala, además,que las partes deben consultarse acercadel acatamiento de las normas que ema-nen de acuerdos firmados por ambaspartes (cursiva de la autora), sean estos

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17 Ellos son el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Constitución Nacional en su artícu-lo 330. El Convenio establece para el Estado en el artículo 7 la obligación de realizar las consultas sobre las prioridadesen aquellos casos en que " los procesos de desarrollo" afecten cuestiones vitales para su vida como Pueblos, tales comovidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual. Por ello se prescribe los estudios de evaluación sobre impactos sociales,culturales espirituales y sobre el medio ambiente que puedan afectarlos, y se aspira que con este mecanismo se incida sobrelos procesos de desarrollo que les amenazan o menoscaban su integridad territorial y social. Asimismo, con el artículo 8se les garantiza que puedan conservar sus costumbres y su derecho consuetudinario haciendo un reconocimiento de queesas formas sociales constituyen la base de su sistema social, y que para garantizar su supervivencia política es necesarioreforzar esos mecanismos propios que han sido mantenidos por cientos y miles de años. La Constitución colombiana de1991, por su parte, adopta elementos esenciales de este convenio respecto del trato que se dará a los pueblos indígenas enel país, especialmente en lo que tiene que ver con el reconocimiento de la multiculturalidad de la nación al igual quelos procesos que deben adelantarse para que los pueblos puedan expresarse sobre los asuntos que afecten su vida, sus te-rritorios y sus recursos.

ambientales o comerciales.¿Cómo se solucionan entonces,

las controversias respecto a la vigenciade tratados internacionales en el textodel CAFTA cuyo texto sólo incorporatratados sobre propiedad intelectualpero no se mencionan los AMUMAS?(Comisión para la CooperaciónAmbiental de América del Norte 2002:11). Si Colombia quiere que seanrespetadas sus posturas respecto de losAMUMAS, debiera incluirlas en elpreámbulo para que constituyan unpiso mínimo, ya que no basta condeclaraciones sobre la importancia de ladiversidad para que éstas sean eficaces

¿Si se acarrean controversiassobre la aplicabilidad de los AMUMASen el marco de los TLC, cómo se solu-cionan? La experiencia del NAFTAindica que cuando se susciten contro-versias, éstas pueden ser resueltas pormedio de los mecanismos propios deltratado sobre medio ambiente (casininguno lo posee), salvo cuando se tratede medidas sanitarias o fitosanitariasque siguen la solución de controversiasaplicable a las materias comerciales. Enel caso del CAFTA, la regla general esque si no hay un acuerdo amistoso, elencargado de dirimir las controversiases el mecanismo aplicable a todo eltratado, con excepción para la fisca-lización de la gestión ambiental.

Esto tiene importancia significa-tiva en el caso de América Latina, yColombia donde se presenta uno de losmás altos índices de firma y ratificaciónde Convenios sobre medio ambiente, ybuena parte de las políticas y normasinternas que se han implementado se

basan en el acatamiento a sus disposi-ciones (CEPAL 2002)

Un ejemplo concreto de la apli-cación de nociones provenientes de lanormatividad ambiental internacional,el cual tendría que prevalecer ante uneventual TLC, es el principio de pre-caución. Según éste se debieran, por unlado, permitir excepciones nacionalespor razones ambientales sin que setomara como factor restrictivo delcomercio, y, por otro, exigir una pruebacientífica completa siguiendo los pre-ceptos comerciales. En el caso colom-biano este principio es pilar de la legis-lación ambiental.

Otro problema que surge, con-duce a la definición de la legislaciónambiental.Tomando como antecedenteel CAFTA, consideramos que es difícilfijar el alcance de términos como “nive-les altos de protección ambiental”. Apesar de que se dice, que cada uno delos Estados puede formular su propialegislación ambiental y ser soberanoetc., la noción de legislación ambientalse redefine (Comisión para laCooperación Ambiental de América delNorte 2002: 11). En efecto, la defini-ción de legislación ambiental es redi-reccionada y sólo queda vigente paraefectos del TLC respecto de actividadesde contaminación y áreas protegidas.

En el caso de Colombia18 se men-ciona que se puede excluir de la defini-ción de legislación ambiental laexplotación comercial de recursos natu-rales (énfasis añadido por la autora). Esdecir, ¿quedarían por fuera del ámbitodel tratado la amplia legislación ambien-tal nacional concerniente a humedales,


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18 Texto de comunicación enviada en enero del 2005 por el Ministerio de Comercio a una lista de correos dentro de loscuales está la autora.

diversidad biológica y aprovechamientosforestales? O mejor dicho, ¿no se con-sideraría legislación ambiental granparte de la adoptada hasta ahora por elpaís proveniente, en su mayoría, de com-promisos internacionales?

Si así son las cosas, quedaría porfuera lo relativo al uso y aprovechamien-to de los recursos naturales renovables, e,igualmente, aquella parte relativa al usosostenible de los recursos naturales norenovables como serían el códigominero y el de hidrocarburos (MAVDT2002; Ministerio del Medio Ambiente1994).De esta suerte, se desconocería elmandato de que en Colombia todos lossectores deben encuadrarse dentro delos objetivos del “desarrollo sostenible”.

La no-inclusión de la totalidadde la legislación ambiental obedece aque en países como Canadá y EstadosUnidos, de donde procede esta fórmu-la, la naturaleza ambiental de unanorma está determinada por el ente quela dicta, es decir, es un asunto dedivisión de competencias. En Colombiay en los países andinos, las normas seconsideran ambientales por su con-tenido, no por las autoridades que lasadoptan. Esta es la razón, sin duda, deque existan disposiciones ambientalesen las normas proclives a regular lossectores productivos sin que por elloéstas pierdan su carácter ambiental. Así,pese a que estas normas se refieran, porejemplo, a explotaciones de recursoscon fines comerciales pueden incluir

previsiones de carácter ambiental19.Al examinar qué aspectos legales

podrían ser modificados posterior-mente, tenemos que en el caso delCAFTA, representantes de la sociedadcivil y la academia, advierten sobre lasobligaciones que éste acarrea. Estasimplicaciones pasan por la obligación dederogar o modificar leyes nacionalesexistentes o de aprobar nuevas, como elcaso de la electricidad y la seguridadsocial. Otro aspecto que preocupa es larestricción a las posibilidades de modi-ficar las leyes, ya que el legislativo nopodría cambiar nada que no muestre un“grado de conformidad” con las obliga-ciones contenidas en el tratado. Es decir,sólo podría modificarse una norma si noestá conforme al tratado pero no alrevés. Cualquier reforma en contravía,acorde con la teoría de la "seguridadjurídica", es asimilada como una vio-lación de las obligaciones del tratado.

Participación ciudadana: ¿Sonsuficientes o insuficientes las insti-tuciones que desde lo comercial serelacionan con el medio ambiente?

En las negociaciones que cul-minaron con la creación de la OMC, eltema ambiental quedó en segundoplano y esto se expresa, actualmente, enel bajo nivel de representación quetiene dentro de esta organización20. Enestas negociaciones, no se incluyó

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19De otro lado, tenemos que existe una tendencia, por lo menos en Colombia, a adelantarse a la suscripción del TLC medi-ante el impulso de iniciativas legislativas que colocan al país en un camino de rápida adaptación.Actualmente cursan dosproyectos de ley: el Estatuto Forestal, el cual sólo regula aspectos de plantaciones comerciales y ha sido tramitado sin tenerla suficiente difusión ni incorporar criterios medioambientales, y focalizándose en aspectos de plantaciones comerciales;y, por otro lado, el proyecto de ley de aguas que podría conducir a privilegiar aspectos comerciales antes que finesmedioambientales. De continuar esta tendencia, la suscripción del TLC, en las condiciones anotadas, sólo validaría situa-ciones ya creadas por leyes nacionales.

20 Decisión sobre comercio y medio ambiente tomada por los Ministros reunidos con ocasión de la firma del Acta Final enque se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales en Marrakech el 15de abril de 1994. El Comité sobre Comercio y Medio Ambiente (CCMA) se estableció mediante una Decisión Ministerialposterior a la firma del tratado. www.wto.org

ningún acuerdo específico sobre medioambiente y si bien existía dentro deltexto del acuerdo marco menciones oreferencias a asuntos medioambientales,éstas diferían respecto de su alcance yentendimiento en relación con las nor-mas ambientales. Adicionalmente, elComité de Comercio y MedioAmbiente (CCMA), órgano encargadode examinar, pero no de decidir sobreestos temas, quedo relegado simple-mente a la realización de recomenda-ciones, basándose para ello en dospremisas básicas: 1) la OMC es unorganismo sólo competente para elcomercio, y 2) si existen problemas, lassoluciones tienen que encontrarse bajolos principios del sistema de comerciode la OMC21.

En este sentido, el CCMA hasido escenario de importantes discu-siones sobre las incompatibilidades quesurgen entre AMUMAS y las normasde libre comercio; sin embargo, asuntosclave han permanecido aún sin sercuestionados, mucho menos, solu-cionados. Su carácter es estrictamentedeliberativo. Prueba de ello es que lasección sobre Comercio y MedioAmbiente de la Declaración de Dohareitera los compromisos iniciales entrecomercio y medio ambiente, y señalaque las negociaciones sobre el tema seharán “sin prejuzgar su resultado, sobrela relación entre las normas vigentes de

la OMC y las obligaciones comercialesespecíficas establecidas en losAMUMA” (Reunión Ministerial de laOMC 2001: punto 31).

En el ámbito regional, la experi-encia del Acuerdo de CooperaciónAmbiental de América del Norte(ACCAN), paralelo al NAFTA oTLCAN, y la institución que lo admin-istra, la Comisión para la CooperaciónAmbiental de América del Norte delNAFTA (CCAAN), revelan algunosavances sobre la posibilidad de que losciudadanos puedan realizar consultassobre el cumplimiento de las legisla-ciones ambientales de los países fir-mantes.

A pesar de que el ACCANincluye obligaciones sobre medidasambientales, esto no impide, por ejem-plo, la exportación de sustancias comolos pesticidas, que son prohibidos en elpaís que los fabrica. Otro aspecto quepreocupa es la diferencia entre las nor-mas ambientales de los socios comer-ciales del TLCAN, que contribuyen aque se generen casos específicos derefugios de contaminación. Se citacomo ejemplo el aumento de más de400% en las importaciones de desechospeligrosos de Estados Unidos a Canadá(CCA 2002).

Otro evento que tiene impactosobre la relación comercio - medioambiente es la reducción de aranceles y


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21 En desarrollo de estos principios el CCMA tiene competencia para hacer recomendaciones sobre si son necesarias mod-ificaciones de las disposiciones del sistema multilateral de comercio, compatibles con el carácter abierto, equitativo y nodiscriminatorio del sistema.Además puede estudiar la necesidad de normas que aumenten la interacción positiva entre lasmedidas comerciales y las medidas ambientales; puede, igualmente, evitar que bajo argumentos medioambientales seencubran las medidas comerciales proteccionistas, así como evaluar la adhesión a disciplinas multilaterales eficaces en lamedida que garanticen la capacidad de respuesta del sistema multilateral de comercio a los objetivos ambientales enunci-ados en el Programa 21.También es de su competencia lo relativo a las normas y reglamentos técnicos y prescripcionesen materia de envase y embalaje, etiquetado y reciclado; la relación entre los mecanismos de solución de diferencias delsistema multilateral de comercio y los previstos en los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente; y la cuestión de laexportación de mercancías cuya venta está prohibida en el país de origen.

medidas no arancelarias sin haber eva-luado, en profundidad, si éste hechocontribuye o no al daño ambiental.Ejemplo de ello es el caso del TLC fir-mado entre Estados Unidos y Chile, enel que se reducen las actividades regu-ladoras de la utilización de los recursosnaturales, como es el caso de los recur-sos forestales, como vedas, restriccionesde cosecha, esquemas de certificación,entre otras.

En el Programa 2122, adoptadopor los gobiernos en la CNUMAD, eltema de la plena participación ciu-dadana se planteó como un derecho yun deber; se suponía que todas las deci-siones que afectaran el medio ambientedebían tener una amplia participación yconsulta de la población. Sin embargo, alo largo del proceso de las negocia-ciones sobre libre comercio, este pre-supuesto casi desaparece.Peor aún, hastala fecha no ha habido audiencias quetraten las repercusiones de la agendacomercial para el medio ambiente.

El factor más favorable respectoal medio ambiente es, tal vez, la existen-cia de un Comité Consultivo Conjunto(CCPC), constituido por 15 miembrosvoluntarios que sirven de asesores alConsejo y al Secretariado de laACAAN; sus aportes más significativos,consisten en facilitar el acceso a lainformación ambiental y velar por laaplicación de la legislación ambiental,además de apoyar las consultas públicas.El presupuesto es que la ciudadaníatiene que participar y éste novedosoprocedimiento de peticiones, permite alos ciudadanos de los países delTLCAN, argumentar cuando consi-deren que una de las partes del Acuerdo

no está aplicando de manera efectiva sulegislación ambiental.Así, una gran can-tidad de la política ambiental se ha ela-borado sobre la base de que existe uncompromiso social, el cual integra atodos los grupos de interés en torno dela protección del ambiente.

Sin embargo, preocupa que esteComité consultivo no esté incluido enel CAFTA, aún cuando se prevénsesiones públicas en las cuales podríanintervenir organizaciones ciudadanas(Shatan y Muñoz 2005). No tenemosconocimiento sobre el tratamiento quese da al tema en el TLC entre Colombia- Estados Unidos, pero sí podemosadvertir que debería incluir lasnumerosas provisiones legales sobreinformación pública, en tanto se expre-sa allí el derecho a la participación.Poco contribuye al discurso democráti-co que la ciudadanía no tenga y ejerzasu derecho a la participación en el exa-men de lo público, que corresponde alespacio de los intereses colectivos. Estederecho parece estar ausente en los pro-cesos de decisión relacionados contemas comerciales. En general, el asun-to se toma como secreto de Estado ypese a que, en el caso colombiano, sehan creado “el cuarto de al lado y el delectura”, estos mecanismos no alcanzanpara sustituir el debido acceso a la infor-mación y a la participación que estáconsagrado en el ámbito constitucionaly legal. Al igual que en el caso de lasnegociaciones sobre el ALCA, la parti-cipación está a cargo de la oficina departicipación de los gobiernos.

Conclusiones y propuestasLos casos enunciados anterior-

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22 Corresponde al Principio 10 que contempla la Iniciativa de Acceso a la información. www.mincomercio.gov.co

mente, evidencian que los intentos porconciliar los intereses del comercio y delmedio ambiente, y de crear una institu-cionalidad adecuada están lejos delograrse.En nuestro concepto,el tema delmedio ambiente demanda, al igual quelos demás temas centrales de los acuer-dos comerciales, un análisis exhaustivo.

Tal vez frente a la relaciónmedio ambiente y comercio, sea nece-sario aumentar los esfuerzos pararesolver profundos conflictos, sinasumir, como punto de partida, unainusitada sensación de compatibilidadque está lejos de alcanzarse en la reali-dad. Aceptar esto equivale a someter laagenda ambiental a las presiones dellibre comercio.

A este respecto, los aspectoscontroversiales del TLC con EstadosUnidos deben ser objeto de una ampliaevaluación acerca de lo que implicanpara el país tanto su suscripción “vis avis” como los AMUMAS.Evidentemente, esto no se ha realizadodebido a que los espacios de interlocu-ción con algunos representantes de losciudadanos, no cumplieron los requisi-tos propuestos en la ley colombianasobre intervención en normas o proce-sos que puedan tener serios impactossobre el medio ambiente.

Si se persiste en firmar el TLCEstados Unidos - Colombia, no se debedejar de lado ninguno de los logros depromoción del desarrollo sostenible, niinterrumpirse la carrera de some-timiento del país a los más altos están-dares ambientales provenientes delcampo multilateral en materia de

medio ambiente. No podemos darnosel lujo de debilitar los compromisosinternacionales dada las responsabili-dades adquiridas; responsabilidades queimplican una serie de condicionamien-tos que no favorecen a nuestro país.Asimismo, es prudente garantizar lacoherencia de las políticas medio ambi-entales y el libre comercio e identificarlos conflictos y sinergias potenciales. Siesto no se adelanta, se reducen las posi-bilidades de formular medidas de miti-gación y fortalecimiento.

Además, es necesario adoptaruna norma como el Decreto Ejecutivo13141 de 16 de noviembre de 199923, elcual dispone que todos los acuerdoscomerciales que Estados Unidos suscri-ba (en algunos casos es retroactivo),deben pasar por un proceso de evalu-ación de impacto ambiental. El objetivogeneral del proceso de revisión es ase-gurar que las consideraciones ambien-tales sean parte integral en el desarrollode las posiciones de ése país en lasnegociaciones comerciales.

Asimismo, es fundamental incor-porar mecanismos de participación ciu-dadana que garanticen una efectiva ydecisiva intervención de organizacionesde todo tipo, para realizar el seguimien-to a los resultados del acuerdo sobre elmedio ambiente.

Finalmente, pensamos que esimpostergable la creación de una insti-tución de cooperación ambiental inde-pendiente, como la establecida bajo elacuerdo paralelo ambiental delTLCAN, con un programa de co-operación ambiental, formación, metas


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23 En el Decreto se instruye a la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos (USTR) y al Consejo sobre laCalidad Ambiental (CEQ) a que elabore las directrices para la implementación del mismo, y se encarga al ComitéInteragencial de Política Comercial (TPSC), coordinado por USTR y que se compone por 17 agencias y oficinas fed-erales, llevar a cabo la evaluación. www.inca.or.cr/noticias/docs/20001004.00121.htm

claras y puntos de referencia, y un mon-itoreo objetivo del progreso ambientalque esté, a su vez, respaldado por finan-ciamiento. De forma análoga, serequieren espacios para intervenir demanera decisiva y significativa en laevaluación o revisión ambiental delTLC. Nos parece, en este sentido, quesin tomar las debidas precauciones ten-dríamos al final instituciones y normasvacías de contenidos, o impedidas paracumplir su cometido, con graves conse-cuencias para el derecho a gozar de unmedio ambiente sano.

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M argarita Flórez

E l TLC: poder y representación en el capitalismo contemporáneo

EL TLC: PODER Y REPRESENTACIÓN EN EL CAPITALISMOCONTEMPORÁNEODavid Rojas1


D avid Rojas

Introducción

C on la firma del tratadode libre comercio losaltos economistas del

ejecutivo habrán producido (conjunta-mente con sus pares estadounidenses)un documento que será descrito comouna pieza que refleja los intereses de lanación. Siguiendo a Bourdieu, (1996)puede decirse que en el TLC, un puntode vista singular pretenderá ser recono-cido como el punto de vista de lasociedad en general; en ese momento elTLC será “el punto de vista de los quedominan dominando al Estado y quehan constituido su punto de vista comopunto de vista universal al hacer alEstado”. En su análisis, Bourdieu afirmaque quienes construyen y dirigen lasinstancias técnicas del campo estatal seproyectan como la encarnación delinterés universal, obteniendo de estemodo un considerable capital simbólico.

En este artículo me propongoanalizar la lógica política presente en laconstitución del TLC como punto devista universal2. Para este fin, sostengo,en la primera parte de este texto, que elcapital simbólico-estatal que ganan lostecnócratas supone una fuerte presiónsobre las formas tradicionales de lademocracia representativa. En particu-lar, afirmo que el TLC y las políticas deliberalización comercial dificultan eldesempeño - o hacen inoperantes -mecanismos representativos estatalnacionales. Argumento, además, que elimpacto político de las reformas de li-beralización comercial en la democracia

representativa se debe a las característi-cas del saber económico propio delcapitalismo contemporáneo.

En la segunda parte analizaré unargumento en favor del TLC y delALCA propuesto por un alto técnicodel gobierno colombiano.Así, esta parteestará abocada a un análisis discursivocon el que pretendo caracterizar algu-nas de las prácticas simbólicas queconstituyen la dominación experta de laque habla Bourdieu. Bajo esta perspec-tiva, será de especial importancia elanálisis de los supuestos estadísticos quesirven para legitimar las políticas de li-beralización comercial. Por lo demás,mi análisis se fundamenta en her-ramientas analíticas desarrolladas porautores como Bourdieu y Foucault,esencialmente, en sus metodologías parael estudio político de sistemas simbóli-cos y de disciplinas de las cienciassociales. De otro modo, en la terceraparte, estas perspectivas analíticas seráncomplementadas con otras que vienensiendo desarrolladas para el análisis delas dinámicas propias del capitalismocontemporáneo.

Finalmente, el artículo concluyesosteniendo que la relevancia política delos tecnócratas está fundada en loslímites del conocimiento económico yen serias fallas técnicas de la economía.Límites y fallas que potencian las narra-tivas económicas antes que debilitarlas yson un elemento fundamental del sabereconómico en el momento en el cualéste constituye su dominio soberano.

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1 Politólogo Universidad de los Andes; Mphil en Antropología Social, Cambridge University.2 Un análisis completo de las prácticas tecnocráticas por medio de las cuales constituye el TLC como punto de vista uni-

versal requeriría el uso de metodologías como la etnografía y el análisis histórico. El análisis discursivo que se proponeaborda tan solo una parte del proceso técnico de construcción estatal que supondría un análisis desarrollado según las su-gerencias de Bourdieu.

El capitalismo de la información y el fin de la representación política.

Se ha dicho que desde la pro-mulgación de la Constitución de 1991,una de las principales características dela política colombiana ha sido elenfrentamiento entre dos tipos de lógi-ca estatal. A este respecto, la CorteConstitucional, espacio de juristas, se havisto en repetidas ocasiones enfrentadaa algunas de las más altas institucionesestatales de política económica del país(Palacios 2001), siendo particularmentevistosos los enfrentamientos académicosentre miembros de la Corte y co-direc-tores de la Junta Directiva del Banco dela República (Clavijo 2001;Kalmanovitz 2003). Entre estos cuerposel debate ha girado en torno a diferen-cias entre los principios de legitimidadpolítica que ambas partes defienden(Orjuela 2003). En esta confrontación,“abogados” y “economistas” suelenatacar la legitimidad del contrario bajoel siguiente argumento: a diferencia delsaber propio, el saber del contrario eslimitado y responde a intereses ideológi-cos y de camarillas técnicas, y no a lasverdaderas necesidades de la nación.(Cárdenas Rivera 2004; Clavijo 2001;Kalmanovitz 2003).

Este debate local entre disciplinase instituciones hace parte de un fenó-meno mundial. John Williamson acuñóel término “Consenso de Washington”para referirse a cierto espíritu de cuer-po, cierto acuerdo político presenteentre la -supuesta- mayoría de econo-mistas latinoamericanos, el cual girabaen torno a políticas económicas de li-beralización comercial adoptadas desdefinales de la década de los ochenta en

América Latina 1990. Más de quinceaños después de la implementación delas reformas (y de sus mediocres resulta-dos), los economistas que hablan de un“segundo consenso” y persisten en susllamados a implementar subsecuentes“generaciones” de reformas estruc-turales, consideran que el efecto políti-co de la tecnocracia está destinado a sermucho más duradero con el paso deltiempo. Mientras que a finales de losochenta y a principios de los noventa lascrisis económicas hicieron posible quelas reformas fueran adelantadas por elejecutivo por medio de decretos deemergencia (emergency rule by decree)(Navia y Velasco 2003), hoy en día laspolíticas tecnocráticas suponen unencuentro más directo entre la tecno-cracia y otros actores, como el sistemajudicial (Navia y Velasco 2003). El cre-ciente papel político de la tecnocraciaen Colombia debe ser entonces analiza-do a la luz del debate mundial acerca delos efectos de las políticas de expertossobre la democracia. A continuaciónexpondré tres interpretaciones acercade los efectos de la economía y el capi-talismo contemporáneo sobre lademocracia representativa.

Para sus defensores más radicales,las reformas económicas de libera-lización comercial que supone el capi-talismo contemporáneo llevan a queactores no-nacionales y no-estatales seconviertan en contra-poderes que limi-tan la autonomía del estado nacional. Elmenor poder relativo del estado conrespecto a actores privados y multilat-erales supone, desde esta perspectiva,una mayor responsabilidad de losburócratas oficiales.

Desde esta lectura, el estado esdefinido como un poder centralizadoque concentra los recursos sociales bajo


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el mando de una camarilla reducida quegeneralmente pretende conducir lasociedad sometiéndola a principios ver-ticales, unitarios, y de dudosa racionali-dad económica. En oposición a esto, ellibre-mercado supone una menor con-centración del poder social y se postulacomo un mecanismo de coordinaciónsocial difuso, virtualmente libre depoderes autónomos y centralizados. Lacoordinación social se articularía desdemicro-decisiones racional-económicas,individuales y libres, en un orden casiespontáneo que permitiría a nuestrassociedades ser creadas directamente porellas mismas. (Zakaria 1997; Friedman1999; Bhagwati 2004; Ohmae 2005).

Habría un segundo grupo deautores, quienes avanzan una críticamoderada del librecambismo. Desde acáse afirma que los nuevos espacios insti-tucionales del capitalismo mundial (laOMC, el FMI, etc.), limitan el podertanto de estados nacionales (máquinasoscuras, centralizadas y verticales), comode comunidades local-nacionales (con-juntos humanos potencialmentedemocráticos y horizontales). Bajo estaperspectiva, las instituciones tecnocráti-cas del libre comercio son consideradasdefectuosas al no incorporar en sus pro-cesos de toma de decisiones espacios dedeliberación local-nacionales. Al no sersus dirigentes electos, tampoco sonresponsables ante el electorado yresponden a preceptos técnicos e insti-tucionales sobre los cuales la ciudadaníaen general tiene poca capacidad deinjerencia. Por ello la democracia demercado puede originar un “déficitdemocrático” (Bohman 1999; Stein2001; Nye 2001). De este modo, elmercado y las instituciones tecnocráticasson útiles y necesarias dado que limitanel poder estatal. Sin embargo, desde acá

se estima que el mercado y los espaciosde política experta deben ser comple-mentados con contrapoderes “de base”de cuya participación efectiva dependeque el mercado sea capaz de otorgar losbeneficios que promete. El objetivo esevitar que, luego de que la sociedad haremovido la intermediación del estado yla lucha por constituirse a sí misma deforma directa, aparezcan nuevosmonopolios en torno a institucionessupra-nacionales del capitalismo mundi-al las cuales pueden dar al traste con unorden horizontal plenamentedemocrático (Korzeniewicz y Smith2000; Stiglitz 2002; Fukuyama 2004a;Fukuyama 2004b).

Una tercera perspectiva, máscritica que la anterior, entiende que elcapitalismo contemporáneo reemplazala dominación capitalista-industrial delestado-nación por un arreglo supra-nacional estructurado con base en insti-tuciones multilaterales (BM, FMI,OMC) y organizaciones multina-cionales del capitalismo postindustrial(corporaciones y agentes del sistemafinanciero internacional). Las nuevasbases del orden social son, como suspredecesoras, fuertemente verticales yexcluyen de forma sistemática dinámi-cas sociopolíticas locales, impidiendo laintegración horizontal de lo que podríaser una verdadera comunidad mundial.Desde esta perspectiva se propone así,liberarse del peso, tanto del estado-nacional, como de instituciones supra-nacionales de carácter privado, caracte-rizadas por la centralización del podersocial en sus más altas instancias. Así,esta perspectiva manifiesta la necesidadde reemplazar el mercado y el Estadopor mecanismos sociales diferentes que,como la Multitud, estén en capacidadde cumplir las promesas que la fórmula

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capitalista traiciona: una democraciaplena y un orden en la cual la sociedaddecida directamente sobre sí misma(Scholte 1997; Hardt y Negri 2002;Kellner 2002.

A pesar de las profundas diferen-cias entre sí, estas tres perspectivasentienden el impacto del saber tec-nocrático en la democracia representa-tiva de forma similar: el capitalismocontemporáneo supone cambios en losmecanismos que permiten a la sociedadparticipar en la creación de sí misma.Enel modelo mítico de una democraciarepresentativa efectiva, los ciudadanosparticipan en los procesos de toma dedecisiones por medio del voto y de suvinculación a asociaciones de interés.Jornadas electorales y procesos de con-sulta transmitían a la burocracia estatalinformación acerca del estado de lasociedad, siendo ésta la base para la con-formación de políticas y de un cuerpogobernante que re-presentaba lasociedad al reflejar sus preferencias,necesidades y particularidades. Segúnlas lecturas reseñadas atrás, hoy las deci-siones de política se basan en otrosmecanismos de acercarse a la sociedad,esto es, otras prácticas simbólicas.Veamos dos caras de estos mecanismos.

Por una parte, la burocraciaestatal conoce hoy lo Real-social (lasituación actual de la población y susnecesidades) gracias a procedimientosexpertos que (como los análisis macro-económicos) no requieren de la parti-cipación activa de la ciudadanía. Siendola representación técnica la fuente de supoder político, los tecnócratas no pre-tenden expresar los intereses que sonmanifestados por la población (mayoressalarios, por ejemplo), sino que recogeny defienden los intereses más profundosque la ciudadanía ignora (estabilidad

monetaria, por ejemplo). Los tec-nócratas se presentan a sí mismos comodefensores del interés general sin nece-sitar de una apelación a los proce-dimientos tradicionales propios de lademocracia representativa; su capacidadde poner en juego las estrategias cientí-ficas del saber económico les permitereivindicar una relación objetiva, direc-ta y no mediada con lo Real. Es la pre-tendida relación inmediata de los tec-nócratas con lo Real-social, la que haceposible que puedan ignorar espacios dela democracia representativa, reivindi-cando al mismo tiempo ser defensoresde una democracia más plena(Centeno y Silva Eds. 1998).

Por otra parte, y sin que sea con-tradictorio con el punto anterior, lastransformaciones recientes del capitalis-mo implican que la sociedad (quienesson consumidores en ella) participa deforma mucho más activa en la toma dedecisiones económicas. En el capitalis-mo contemporáneo muchas decisionesde política económica se basan en lainformación que la población provee,de forma directa y constante, en “tiem-po real”, a departamentos de mercadeo,analistas económicos y tecnócratas ofi-ciales, cuya función es analizar losmovimientos del mercado y elaborarpropuestas de políticas que se ajusten ala realidad así leída. En el mercado lasmúltiples decisiones de cada consumi-dor particular se traducen, gracias a laintervención de expertos, en el funda-mento de políticas económicas.

En ambos extremos la manera enla cual las instancias de políticaeconómica registran lo Real, supone eldesdibujamiento de los mecanismospropios de la política representativa ysupone, también, el fortalecimiento deestrategias políticas que pretenden lle-


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varnos más cerca a lo Real de lo quepodrían hacerlo las estrategias participa-tivas. La reivindicación, por parte de ungrupo humano, de contar con informa-ción recopilada directamente, sinmediaciones, intermediarios o distor-siones, su pretendida posibilidad de“ver” la sociedad en tiempo real pormedio de agregados estadísticos, impli-ca que el capitalismo hegemónico hatransformado la política de los estadosnacionales.Vale la pena decirlo nueva-mente: las nuevas representaciones de loReal elaboradas desde el saber experto-económico han transformado la políti-ca estatal nacional cuyas formas elec-torales corporativas y participativas deregistrar lo Real han sido desvirtuadas.

La política estatal contem-poránea se basa hoy en la repre-sentación técnica de lo Real. Los dis-cursos tecnocráticos sobre la realidadimplican que la tecnocracia oficial, entanto parte del estado,“instaura e incul-ca formas y categorías de percepción yde pensamiento comunes, cuadrossociales de la percepción, delentendimiento o de la memoria, estruc-turas mentales. (…) Esta visión correc-ta, dominante (…) es una relaciónpolíticamente construida, como las ca-tegorías de la percepción que la hacenposible” (Bourdieu [1993] 1998). Elpoder tecnocrático se funda entonces,en el despliegue de sistemas simbólicosque crean lo Real como fundamentode su legitimidad.Ahora, ¿cómo enten-der sus contradicciones frente a lademocracia representativa?

Foucault analiza el poder en lassociedades contemporáneas desde unaperspectiva según la cual, bajo la super-ficie contractual del liberalismo y de susprocedimientos formales, se escondenmecanismos políticos más potentes, de

tipo disciplinario, que operan en el ejer-cicio de saberes expertos. Para Foucault:“en el espacio y durante el tiempo enque ejercen su control y hacen jugar lasdisimetrías de su poder, [los mecanis-mos disciplinarios] efectúan una sus-pensión jamás total, pero jamás anuladadel derecho. Por regular e institucionalque sea, la disciplina, en su mecanismo,es un “contraderecho” (1998 [1975]:226, comillas en el original). Si paraFoucault los saberes expertos consti-tuyen un “contraderecho”, es en lamedida en la que constituyen discursi-vamente la comunidad política comounidad, como homogeneidad que ha deser preservada y potenciada en su regu-laridad y normalidad. Estas formacionesdiscursivas llevan a lo que Foucaultllama “racismo de estado”, unasituación en la cual poderes que sedicen consagrados a la preservación dela vida y el respeto de los derechos, ter-minan ejerciendo un poder violentoque retira derechos (y llega a causar lamuerte) bajo la suposición que susacciones son necesarias para la comu-nidad nacional (Foucault [1976] 2002).

Hasta este momento he afirmadoque el saber tecnocrático deriva supoder de su capacidad de representar loReal sin apelar a mecanismos de repre-sentación tradicionales. He sostenido,además, que esta estrategia puedeimplicar retos importantes para lademocracia representativa. El trabajo designificación implícito en el poder tec-nocrático supondría que los técnicosconstituyen su poder estatal haciendoreferencia a una presencia real y objeti-va por una parte, y a un saber ceñido aésta por la otra. Por ello, la burocraciatécnica puede afirmar que sus propues-tas de política responden a un saber quese ajusta y captura con exactitud la rea-

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lidad económica en beneficio del biencomún. A continuación se estudiará uncaso concreto de este procedimiento.

La pobreza mundial y la presencia inmediata de los pobres sin voz

En el 2004, el entonces miembrode la Junta Directiva del Banco de laRepública, Sergio Clavijo, afirmó que“las actuales negociaciones comercialesson (…) una gran oportunidad paraglobalizar nuestras prácticas económicasy culturales, poniéndolas a tono con lasexigencias del mundo moderno” (2004:19). Desde esta visión, el TLC es partede un proyecto de transformación socialque operaría no sólo en la economíanacional, sino sobre la cultura enColombia.

La propuesta de transformaciónsocial de Clavijo se abre con una críticaa quienes afirman que la liberalizacióncomercial de las últimas décadas haimplicado un crecimiento de la pobrezay de la inequidad en el mundo3. Clavijosostiene que la apertura comercial de lasúltimas décadas está asociada al cre-cimiento económico y, como conse-cuencia de éste, a una importantereducción de la pobreza y de lainequidad. Para probarlo cita un cono-cido estudio de Stanley Fischer (2003)según el cual entre 1987 y 1999 lapobreza mundial (índice un dólar día)se ha reducido cinco puntos por-centuales (pasando del 28% al 23%)4.Esta tendencia tiene importantes dife-rencias regionales: entre 1987 y 1999, la

pobreza aumentó en África (47% al49%), permaneció igual en AméricaLatina (11%) y se redujo en el SudesteAsiático (24% al 11%).

El argumento de Clavijoprosigue mostrando cómo las diferen-cias regionales en la reducción de lapobreza coinciden con diferenciasregionales en el crecimiento económi-co. Entre 1965 y 2004 el PIB anual delSudeste Asiático creció un 4.8% anual,mientras que en América Latina creciósólo a un 1.5% anual. Las diferenciasentre tazas de crecimiento económicocoinciden con diferencias regionales enla liberalización de la economía.Mientras en Asia el índice de libera-lización comercial es cercano al 100%,en América Latina apenas alcanza el35%, siendo, para Clavijo, “particular-mente triste” el caso de Colombia quetiene un índice de apertura comercialdel 42%5. En este punto termina elargumento económico. Un lectormedianamente atento puede ver que lareducción de la pobreza ha sido mayoren las regiones que han crecido más. Asu vez las regiones con más crecimien-to son las que han liberalizado en mayorgrado sus economías.Así, el argumentoestaría construido formalmente en lossiguientes términos:

Liberalización comercial [TLC] crecimiento económico reducción de la pobreza.

Esta correlación es usada porClavijo siguiendo una estrategia propiade autores como Dollar, Kraay, Sala-i-


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3 Esta es una estrategia narrativa dominante. Hoy los argumentos en defensa de la liberalización comercial comienzan poruna crítica a los críticos de la liberalización comercial (Dollar & Kraay 2002; Ravaillon 2003; Fischer 2003; Bhagwati, 2005,entre otros).

4 Clavijo también cita las bondadosas y optimistas cifras de Sala-i-Martín (2002b), según el cual la pobreza actual en elmundo sería del 5% (¡!) según el índice de un dólar día, o de 18% según el índice “dos dólares día”. En un cálculo pos-terior, Sala-i-Martín (2002c) entrega resultados revisados pero igualmente optimistas: 6.7% y 18% respectivamente.

5 Clavijo no explica cómo se obtiene este índice de liberalización comercial.

Martín y Bhagwati, entre otros. El argu-mento que se obtiene es en extremopotente: las propuestas de liberalizacióncomercial se basan en una imagenestadística que tiene la fuerza de loReal-inteligible; el mundo se presentacomo una realidad conocida, sobre lacual es posible obrar y el cual harespondido favorablemente a las inter-venciones de política que sobre él hanoperado.

Dicho optimismo es reciente,dado que hasta hace poco más de cincoaños, la imagen dominante de la evolu-ción económica mundial mostraba unaumento de la pobreza y de lainequidad. Se tenía claro, por ejemplo,de que a excepción de China, India yUganda “el promedio de los países ricosha crecido más rápido que los paísespobres” (OMC 1999: 9; ONU 1999).Desde los primeros años de esta décadaesta percepción comenzó a diluirse conla introducción de una serie de cambiosen las metodologías estadísticas usadaspara medir la pobreza y la inequidad.Estos cambios metodológicos fueronintroducidos por autores como Sala-i-Martín (2002b; 2002c), Fischer (2003),Ravaillon, (2003) y Deaton (2003),entre otros6. Estos economistas nos ofre-cen hoy la nueva imagen de un nuevoMundo: en el nuevo milenio laeconomía mundial se integra y con-verge, presenciamos el lento surgir deuna verdadera comunidad mundial. Lanarrativa que envuelve esta imagen es lasiguiente: desde 1970 y coincidiendocon la implementación de políticas de

liberalización comercial, la pobreza sehabría reducido y hoy no sólo habríamenos pobres porcentualmente(Ravaillon 2004a), sino que habríamenos pobres en números netos (unos400 millones de pobres menos a pesardel incremento de la población mundi-al). En este mismo periodo las diferen-cias económicas se habrían reducido y lapoblación mundial se estaría volviendomás equitativa, aún si para cada país,individualmente considerado, ladesigualdad crece (Sala-i-Martín 2002b;Fischer 2003).Luego de décadas de pro-teccionismo en las cuales la pobreza y lainequidad aumentaban y el mundo sedividía de acuerdo a líneas profundaseconómicas (como lo indica la metáfo-ra, ahora en desuso,de los Tres Mundos),el capitalismo contemporáneo, basadoen la liberalización de las economíasnacionales, hace que la pobreza y lainequidad se reduzcan en una escala yrapidez incomparables en la historia.Aparece así la imagen de un solomundo, una superficie económicaúnica, comercialmente integrada y sinlas fracturas estadísticas del pasado. Elcapitalismo de hoy, de la mano del sabereconómico y de sus políticas de libre-cambio, estaría produciendo, por vezprimera, el Mundo como unidadeconómica (Sala-i-Martín 2002b;Fischer 2003; Bhagwati 2005; Ohmae1990). Si todavía hay retos que se nosimponen (las cifras sobre pobreza einequidad son reconocidas como gravesaún por los más optimistas, como Sala-i-Martín) esto no significa ya sino el reto

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6 En estos trabajos se revisan críticamente los términos de pobreza y desigualdad de los cuales se parte (Sala-i-Martín 2002b;Ravaillon 2003), se debaten las fuentes usadas para recoger información sobre estos indicadores (encuestas de hogares Vs.cuentas nacionales) (Sala-i-Martín 2002b; Deaton 2003) y se implementan nuevas estrategias para la agregación de losdatos, para el cómputo de las cifras y para el calculo de niveles de ingresos de poblaciones de países diferentes (Sala-i-Martín 2002b; Fischer 2003). Para una explicación de los cambios en la metodología estadística ver The Economist (2004).

de continuar y profundizar nuestrasprácticas económicas y sociales.

La legitimación última del libre-cambio es el Mundo mismo como real-idad económica. Luego de arduas refor-mas a nuestras metodologías estadísticasllegamos a la fascinante imagen de loReal-mundial; un mundo nos es entre-gado, una realidad socioeconómica quese estima comprensible y mesurable,cuyos secretos han sido revelados noquedando sino la necesidad democráticade profundizar el libre cambio, aún si lamayor parte de la población, al menosen América Latina, se opone a tal tipo depolíticas (The Economist 2005). Desdesu posición técnica, los tecnócratasencuentran en sus opositores adversariosconfundidos, o defensores de interesesparticulares. La voz de la mayoría, deaquellos cientos de millones de personasque han salido de la pobreza gracias a laliberalización de los mercados no es fiel-mente transmitida por intereses organi-zados, partidos políticos, sindicatos uorganizaciones de interés. Estashumildes voces son, sin embargo, re-gistradas por la robusta metodologíaexperta que los economistas dominan ygracias a la cual la burocracia oficial afir-ma tener contacto estrecho con lo Real.De la mano de esta imagen la economíaquiere ir más allá de la representación yhacia la pre-sencia misma, reclamandojusticia para su saber aún cuando esteriña con el derecho.

Varios estudios sobre el Estadohan sido desarrollados recientementecriticando el olvido estratégico delsaber experto, el cual en su pretensiónde objetividad y cientificidad no aceptaque la suya es también una creación dis-cursiva.Herzfeld(1992),Mitchell (1998;2002) y Scott (1998), entre otros, hanadelantado estudios en los cuales

demuestran que el poder estataldepende de un movimiento por mediodel cual la realidad social se construyecomo un objeto claro y legible, seg-mentado en dominios de saber, deacuerdo a categorías que permiten elejercicio del saber experto al constituiruna superficie de operación para elEstado. Estas representaciones seencuentran inmersas en tradiciones cul-turales, son parte de comunidadeshumanas y no son saberes objetivos; porotra parte, son incapaces de abarcar lacomplejidad de los fenómenos que pre-tenden controlar (no son una descrip-ción adecuada de una realidad pre-exis-tente – lo Real desde estas posiciones seconsidera culturalmente configurado).En todas estas críticas el saber expertose critica por su apelación a lo Realcomo objeto delimitado y configu-ración discursiva en un movimientoque opera a partir de la oposición decategorías como: realidad / inter-pretación, significante / significado, na-turaleza / sociedad, etc.

Quiero proponer una perspecti-va analítica que desarrolla las perspec-tivas críticas mencionadas. Para decirlobrevemente, no basta con señalar las fa-llas del poder tecnocrático diciendo queéste basa su poder en un discurso cuyasimpleza y apelación a lo Real es pro-blemática; propongo avanzar en la si-guiente dirección: criticar el poder tec-nocrático mostrando cómo su poderproviene de la forma en la cual trabajasobre las fallas e inconsistencias intrínse-cas a su saber. Propongo que el poderdel saber experto se origina allí dondesu saber colapsa. Las aporías del sabereconómico en su búsqueda por unapresencia sin mediaciones democrático-representativas convierten a los econo-mistas en sujetos soberanos.


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La soberanía técnica en el límite del saber económico

Volvamos una vez más al puntoen el cual se correlaciona estadística-mente crecimiento económico, libera-lización comercial, y reducción de lapobreza y de la inequidad. Clavijo,como otros economistas de alto nivel,establece esta relación con fuerza ydeterminación, de forma tal que cuandose afirma que la liberalización comercialgenerará mayor crecimiento y que estoreducirá la pobreza, parece que estamosfrente a una limpia afirmación estadísti-ca. Sin embargo, allí donde uno espe-raría encontrar una afirmación definiti-va sobre la solidez estadística de laspolíticas propuestas, Clavijo afirma:“mucho se ha debatido si la mayor aper-tura genera o no mayor crecimiento,siendo casi imposible aislar (estadística-mente) los efectos directos de la apertu-ra en cualquier país” (2004: 13, énfasisañadido). Así, a las puertas de la pruebaeconómica, Clavijo abandona su argu-mento técnico y abraza una pruebahistórica:“lo que es un hecho históricoes que ningún país en vías de desarrolloha logrado consolidar su crecimiento sinvolcarse sobre los mercados externos”(2004: 13). Si el TLC se defiende condespreocupada confianza es gracias auna imagen basada en una prueba ne-gativa: no se conoce un país que hayacrecido sostenidamente y a ritmo con-siderable sin volcarse sobre los mercadosexternos. Esto es muy diferente a unaafirmación positiva y estadística del tipo“históricamente se ha visto que aquellospaíses que hacen X obtienen Y comoresultado”. El argumento es entoncesmás débil de lo que parece y evidencialas fallas intrínsecas del saber económi-co. Para decirlo sucintamente: las cifras,cálculos y metodologías más sofisticadas

que hoy poseemos no permiten formu-lar conclusiones de política económicatécnicamente fundamentadas.

Más aún, las contradiccionesintrínsecas y la ocasional incompatibili-dad de las diversas representacionesestadísticas mundiales han llevado a queeconomistas como Ravaillon - quientrabaja, precisamente, en el BancoMundial- afirmen que “las conclusionessobre el impacto de las reformas com-erciales en la distribución (de lariqueza) obtenidas a partir de compara-ciones entre países (cross country analy-sis), son de cuestionable relevancia paralas políticas públicas de cada país enparticular” (2003: 21). Las imágenesestadísticas del Mundo no sirvenentonces para formular recomenda-ciones, técnicamente fundadas, depolítica económica nacional.

En la misma línea Angus Deaton,profesor de Stanford y quien ha desa-rrollado algunas de las nuevasmetodologías para la medición de lapobreza y la inequidad, ha planteado lanecesidad de construir nuevos están-dares de medición capaces de unificarlos resultados dispares que hoy afligen alos economistas. La crisis en las formasestadísticas de representación, afirmaDeaton, hace que sea imposible hacerafirmaciones serias acerca del impactode la globalización sobre la pobreza enel mundo: “el debate acerca de la glo-balización es un debate serio, al puntode que es necesario medir genuina-mente los estándares de vida de lospobres, no simplemente asumirlos. ¡Nopodemos afirmar que la globalizaciónha reducido la pobreza sin medir losestándares de vida de los pobres!”( 2003: 37, exclamación en el original).

Todas estas contradicciones sereflejan en la prueba histórica de

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Clavijo, sobre la cual vale la pena volveruna vez más: “lo que es un hechohistórico es que ningún país en vías dedesarrollo ha logrado consolidar sucrecimiento sin volcarse sobre los mer-cados externos” (Fisher, 2003; Clavijo2004:13). El hecho histórico esentonces tomado de un autor anterior,Fischer, de forma tal que parecería que,aún cuando la estadística falla, alguienha trabajado históricamente este prob-lema, y ha logrado aclarar la confusiónexistente. Sin embargo el texto deFischer presenta las mismas contradic-ciones que el texto de Clavijo. Justocuando el exdirector del FMI sedispone a fijar la correlación entre lib-eralización comercial y crecimientoeconómico llama a otro autor en suayuda, trayendo una cita textual deRodrik, la cual es extremadamente sim-ilar a la frase de Clavijo:“ningún país seha desarrollado con éxito dándole laespalda al comercio internacional y alos flujos de capital de largo plazo”(Rodrik 2001: 26; también en Fischer2003:13; similar a Clavijo 2004: 13).Como veremos, la prueba histórica queClavijo introduce en su escrito está,ciertamente, muy lejos de poderproveer la prueba que Clavijo busca.

La lectura histórica de Rodrik esmucho más compleja de lo que sesupondría desde Clavijo y Fischer. Elautor afirma que para los dos paíseseconómicamente más exitosos de lasúltimas décadas, India y China (que son

aquellos países a los cuales se debe,prin-cipalmente, la disminución global de lapobreza),“las reformas de liberalizacióncomercial fueron implementadas unadécada después de que comenzara latendencia de mayor crecimientoeconómico” (2001: 13, subrayado en eloriginal)7. Más adelante Rodrik - quiendespués de todo termina siendo unacita extremadamente propicia -serefiere al problema que aqueja a Clavijoy a Fischer al afirmar que:

“La ausencia de una relación robus-ta entre las políticas de aperturacomercial y crecimiento económicoes una sorpresa en vista de la afirma-ción - siempre presente - de cómola liberalización comercial promueveel crecimiento. En efecto, la literatu-ra está repleta con estudios compar-ativos de varios países [cross-nation-al studies] que concluyen que elcrecimiento y el dinamismoeconómico están fuertemente rela-cionados con políticas de comercioliberales (…) Sin estos estudiosorganizaciones como el BM, el FMIy la OMC no podrían promocionarcon tanto ruido estrategias de desar-rollo basadas en el comercio.Una mirada más cercana, sin embar-go,muestra que estos estudios tienenserias fallas (are flawed) (…) Suproblema es uno muy común. Enuna revisión detallada de la literatu-ra empírica, Francisco Rodríguez yyo hemos encontrado que hay una


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7 Sería necesario reconocer también que si las cifras de pobreza - porcentual y neta - han descendido en el mundo esto hasido posible por la reducción de la pobreza en China y en menor medida en la India. (China es responsable por haber“sacado a 400 millones de personas” de debajo de la línea de la pobreza, India ha “sacado a unos 70 millones” (TheEconomist 2005). Pero la de China es una economía que muy difícilmente cumple los requisitos de una economía liber-alizada (como tampoco los cumple la India. (Ravaillon 2004; Rodrik 2001). Mientras las economías como la de China yla India, con derechos de propiedad que no se ajustan al canon librecambista, crecieron a tazas record y redujeron lapobreza, las economías de la región que más se ciñó al Consenso de Washington, no presenta progreso alguno en la reduc-ción de la pobreza (Rodrik 2005) incluso utilizando indicadores extremadamente optimistas como los de Sala-i-Martín(2002b). Si un modelo funciona, de hecho, parecería ser el modelo Chino e Hindú (si es que hay tales “modelos”) y noun modelo mundial de liberalización comercial (si es que hay tal “modelo”).

gran distancia entre las conclusionesde política que se obtienen y lainvestigación que actualmente esexpuesta” (2001: 24-25)8.

La cita de Rodrik evidencia quela correlación buscada no puede encon-trarse ni en la estadística, ni en la histo-ria económica. Sin embargo gran parte(si no la mayoría) de la literaturaeconómica, habla sobre inequidad,pobreza, crecimiento y liberalizacióncomercial usando repetidamente la ima-gen del Mundo. Esta imagen y el senti-do que le es propio se constituye enprueba última de la necesidad de imple-mentar políticas económicas que se pre-sentan con la certeza de la técnica(Montenegro y Rivas 2005).Estos argu-mentos carecen de un fundamentopropiamente técnico; estas representa-ciones de lo Real-mundial- y lo que deallí se deriva en materia de política paralo Real-nacional - no tienen la solidezestadística que proclaman.No se trata deacusar a quienes articulan argumentos afavor del TLC de falta de pruebas técni-cas o de poca seriedad académica9.Por elcontrario, se trata de aceptar la fuerzatécnico-académica desplegada poreconomistas e instituciones económicasen el momento en el cual su sabercolapsa o llega a su límite; ser capaces deavanzar una discusión política con estosactores, ubicarse en esta situación en lacual el sentido del Mundo prescinde derelaciones de significación y escapa a la

representación en más de un sentido(Nancy 1993). La literatura críticareciente que estudia el estado, proponeque el poder estatal (aquel que reviste ala tecnocracia colombiana), aunque sefunda en un sistema simbólico, no partede una presencia real sino de una pres-encia diferida (Ssorin-Chaikov 2003),una fantasía que la población aceptacínicamente (Navaro-Yashin 2002) ouna forma imaginada (Gupta 1995).Estas interpretaciones, articuladas desdeautores como Derrida, Agamben oZizek, entre otros, entienden que laimportancia política de los sistemas sim-bólicos aso-ciados al Estado no se debea la coherencia de los sistemas de repre-sentación estatales. En una línea similar,en un estudio reciente sobre el sistemafinanciero japonés, Rise y Miyazakiargumentan que la política económicadel Banco Central está elaborada desde“el punto final del conocimiento” (theendpoint of knowledge); los técnicos delBanco Central y los actores más infor-mados del sistema financiero saben muybien los límites que tienen las he-rramientas económicas para regular efi-cazmente los flujos de capital que pasanpor el sistema financiero japonés; se sabetambién que los modelos económicosdel Banco no comprenden el fun-cionamiento actual de los flujos de cap-ital; sin embargo esto no socava el poderestatal de los técnicos del Banco,quienescontinúan operando como oficiales del

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8 Rodrik, profesor de economía en Harvard, está muy lejos de ser un nihilista o un crítico radical de las posibilidades cien-tíficas de la economía. Su problema con las aproximaciones que critica se debe a diferencias metodológicas propias deldebate económico actual. Para un libro reciente que muestra su optimismo respecto a las posibilidades de conocer lascausas del desarrollo económico ver (Rodrik 2003).

9 No se trata, en ningún caso, de denunciar un engaño. Clavijo, por ejemplo, no presenta nunca su argumento como unaprueba irrefutable, nunca hace pasar su posición por ciencia.Tampoco habla de su propuesta como si fuese algo frágil comouna promesa; si presenta algo, es algo que se sitúa entre la prueba y la promesa:“…las actuales negociaciones TLC-ALCAconstituyen una oportunidad para anclar nuestras instituciones cerca de los patrones internacionales que han probado serpromisorios para el crecimiento económico” (2004: 15 énfasis añadido). ¿No es evidente la imposibilidad de que algo(“patrones internacionales”) pueda “probarse”“promisorio”?

estado desde el territorio de los límitesde su saber. Es desde esta perspectivageneral que intentaré dar una inter-pretación sobre cómo la tecnocracialogra reivindicarse soberana, gracias a susaber, aún a pesar de que es evidente quesu saber presenta fallas profundas.

ConclusiónEn la primera parte de este

escrito argumenté que la tecnocraciaevade la lógica de la democracia repre-sentativa gracias a que reivindicaba unarelación inmediata con lo Real. En lasegunda parte analicé un caso concretode construcción técnica y apelación a loReal, y señalé algunas posibles líneascríticas. En el tercer y último aparteafirmé que la imagen técnica de lo Realno puede ser construida por medio dela estadística o la historia económica; sinembargo sostuve que la técnica seguíajugando un papel importante en lamedida en que ponía en evidencia suslímites. Para concluir analizaré quéestrategias permiten a la tecnocraciaseguir apelando a lo Real (un Mundomenos pobre, etc.), y qué papel juegaentonces su -limitado- saber. Propongoa manera de conclusión que el podersoberano de la tecnocracia es funda-mentalmente místico (Derrida 1997).El saber económico legitima política-mente a los técnicos oficiales en mediode un movimiento en el cual, al fallar yapelar a una figura política esencial,lleva a la tecnocracia a un “lugar” porfuera de la representación.

Veamos entonces, al fin, la figuraque garantiza la relación económicaentre crecimiento económico, libera-lización comercial y reducción de lapobreza y la inequidad; ésta figura esuna imagen política, la división socialdel trabajo:

“Durante los últimos 200 años,diferentes economías locales alrede-dor del mundo se han integrado másmientras que la taza de crecimientode la economía global se ha acelera-do de manera dramática.Aunque esimposible probar causalmente losvínculos entre los dos desarrollos –dado que no hay otra economíamundial contra la cual hacer com-paraciones – la evidencia sugiereque las flechas van en ambos senti-dos. Como Adam Smith argumentó,un mercado mayor permite unadivisión del trabajo más fina, lo quea su vez facilita la innovación y elaprendizaje en la práctica. De estemodo es fácil ver cómo la inte-gración y la innovación se apoyanmutuamente” (Dollar y Kraay 2002:122, énfasis añadido).

Este pasaje de Dollar y Kraaysostiene que la imagen del mercado deSmith, hace “visible” lo que estadística-mente es imperceptible: las causas delcrecimiento económico. Aunque elénfasis recae en los beneficios técnicosde la división del trabajo (innovación,tecnificación, etc.), Smith y la economíaneoclásica entienden el proceso de laexpansión de los mercados como unasunto plenamente político. La interac-ción en el mercado entre agentes inter-dependientes supone de antemano unorden que hace posible intercambiosrápidos y confiables; cada agente, alsometerse a la mediación de un poderabstracto y universal (la “mano invisi-ble” de Smith, el capital de Marx),puede interactuar a una escala masivaintercambiando bienes y servicios deforma cada vez más veloz. Sin la garan-tía de relaciones a escala y flujos velo-ces, una sociedad no podría implemen-


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tar procesos tecnificados de produccióny no podría incrementar su productivi-dad. La pre-condición política de ladivisión del trabajo es que la sociedadesté regida por principios abstractos yno por poderes concretos. Esta transi-ción entre regímenes políticos es unode los principales argumentos deClavijo al defender los beneficioseconómicos del TLC.

“La gran ventaja (del TLC y elALCA) es que esas leyes y prácticas(que permiten la interaccióneconómica) ya no podrán ser “fabri-cadas-amañadas” por jugadoreslocales que buscan explotar lascondiciones “rentistas” de cadaEstado-Nacional-débil, sino que seciñen a unos principios de conve-niencia multilateral.” ( 2004: 4, énfa-sis añadido).

La liberalización comercial ge-nera mayor crecimiento dado quereemplaza actores políticos concretos(“jugadores locales”) por “principios”abstractos - es la interpretación delcrecimiento económico que hace, porejemplo, North (1999) -. El crecimien-to económico y la reducción de lapobreza en el capitalismo contemporá-neo se deben, desde esta perspectiva, ala desaparición del Soberano (poderconcreto y mediado) y su reemplazopor una forma de regulación socialabstracta (poder abstracto e inmediato).Desde una perspectiva crítica, autores

como Marx y Foucault, han relaciona-do el capitalismo industrial (estadioavanzado de la división del trabajo) conla desaparición del Soberano y hanidentificado al poder abstracto einmediato que lo reemplaza como algoque podría ser llamado - por elmomento - regímenes de signifi-cación10. Aunque en varios momentosestos autores (al igual que Bourdieu)parecen entender que la soberanía, enel capitalismo, está garantizada al otor-gar al poder estatal el peso de lo Real(un poder naturalizado, objetivizado,etc.), Derrida (1993) y Agamben(1998)han desarrollado aquellos apartes en losargumentos de Marx y Foucault endonde se evidencia que la significaciónen el capitalismo, y por ende la sobe-ranía del capitalismo, se establece desdeun “lugar” que no es el de lo Real.

Si el poder en el capitalismocontemporáneo opera estableciendoregímenes de significación basados enuna distinción clara entre lo Real porun lado y los discursos acerca de loReal por el otro, la acción soberana designificación depende, a su vez, de laposibilidad de realizar tal distribución,de un punto anterior a tal distribución.Si el poder soberano apela a algo comofuente de su poder, es a una condiciónmás allá de toda significación11. No eseste un poder que apele a nubosidadesdiscursivas (no es un régimen de sig-nificados flotantes); tampoco es unpoder que recurra en una materialidadpre-existente (no es un materialismo).

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10 El ejemplo más conocido de Foucault sobre el poder del capitalismo industrial se refiere al panóptico como mecanismode representación . El panóptico es un “campo de visibilidad” compuesto por celdas que funciona como un “pequeñoteatro” (1998: 203); el panóptico puede ser operado por cualquiera, o puede funcionar por sí mismo (1998). Marx por suparte postula que el capital es una medida universal que se convierte en el principal principio de realidad para los agentesdel mercado; el capital no es manejado por los agentes concretos del capitalismo, por el contrario, en el proceso de pro-ducción capitalista, el individuo capitalista, junto con el proletariados, son medios a través de los cuales el capital se auto-valoriza (1990).

El poder abstracto e inmediato al cualalude en la figura de la división del tra-bajo es, en últimas, un poder en el queconfluyen significante y significado, un“lugar” situado entre categorías opues-tas, que escapa a la representación, lugarde origen de la significación (Derrida1967) y de la soberanía estatal(Agamben 1998).

Los economistas dicen conocerla causa del crecimiento económico y lafórmula para reducir la pobreza. Dadoque saben esto, nos piden que, parapoder implementar sus políticas, lesdejemos actuar por fuera de mecanis-mos de representación democrática.Ahora bien, ¿qué tipo de saber les per-mite pedirnos esto?, ¿qué tipo de políti-cas quieren implementar? Los econo-mistas muy bien saben que el cre-cimiento económico en el capitalismocontemporáneo proviene de un podersocial que escapa a la representación. Sise considera que la integración a unmercado mayor causará mayor cre-cimiento, es por se configurará unpoder político abstracto, inmediato yno-representativo. Lo que los tec-nócratas saben y quieren, es aquello quelos tecnócratas hacen: una soberaníaque escapa a la representación.Nuevamente: lo que los economistasproponen como política para generarcrecimiento es profundizar en aquelloque los tecnócratas vienen realizando:una soberanía que escapa a la repre-sentación. La reivindicación soberanade la tecnocracia es tautológica, plenade aporías, no tiene justificación másallá de sí misma. Su posición no es débilpor estas razones, por el contrario, esextremadamente poderosa al poner enmovimiento la mística de la autoridad.

En el debate del TLC que habráde ser desarrollado en Colombia elpróximo año, dicha mística se pondráen juego sistemáticamente. Para poderadelantar un debate crítico frente a latecnocracia conviene entender que elsaber del contrario es, en últimas, unsaber profundo y sofisticado. Lo que sediscutirá con el TLC serán principios deautoridad y soberanía, de los cuales loseconomistas tienen gran conocimiento,aunque digan no saberlo o en verdad nolo sepan. Es poco probable que elrobusto argumento tecnocrático puedaser derrotado en las actuales condi-ciones de política en Colombia. Encualquier caso, quizá el desarrollo dediscursos críticos políticamente exitososdependa de la construcción de otrasformas de verdad.

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¿ Por qué no firmar el TLC?

¿POR QUÉ NO FIRMAR EL TLC?Eduardo Sarmiento1


E duardo Sarmiento

Desde la primera reuniónse puso de presente queel país no tenía criterio

ni estrategia para enfrentar el TLC. Lasdirectrices generales del tratado fueronfijadas por la Comisión norteamericanaen un documento sustantivo, quereplicaba las experiencias de estos trata-dos.El documento no tuvo respuesta enotro equivalente, y no se modificó ma-yormente en las negociaciones. Lasgrandes teorías del tratado no se dis-cutieron. En este documento volverésobre los grandes temas, para demostrarque el tratado es contrario a los intere-ses nacionales y, en consecuencia, no sedebe firmar, o al menos, merece sersometido a un referendo público. Laexposición se dividirá en cinco partes:

1. La experiencia de la apertura enColombia y en América Latina.

2. Incidencia del TLC sobre el desa-rrollo económico.

3. Repercusiones sobre derechos in-telectuales, la agricultura, las comu-nicaciones, la educación y lacultura.

4. Integración por bloques queconstituyen una mejor alternativapara el desarrollo nacional en com-paración con las negociaciones quese están perfilando en este momento.

5. Alternativa: desarrollo liderado porla nueva industrialización.

AntecedentesEl acuerdo de libre comercio no

es radicalmente nuevo. Más exacta-mente, es una nueva etapa de la apertu-ra económica que se inició en el país

hace varios años. Las dos reformas estánbasadas en las mismas teorías de ventajacomparativa. Lo que se examina y seanticipa sobre el TLC se realizó en elaño 89 y 90, cuando un grupo impor-tante de economistas realistas nos pre-sentaban el experimento como lapanacea que se materializaría en altastasas de crecimiento, pleno empleo,inserción internacional, mejoría desalarios, etc. En los trece años que si-guieron a la apertura, el país se vio abo-cado a una serie de acontecimientosdesafortunados para la sociedad colom-biana. En el periodo de 1990-2002 laeconomía tuvo el crecimiento más bajodel siglo; el desempleo alcanzó la tasamás alta; los índices de equidad de lasociedad colombiana se destruyeron, lapobreza pasó de 52% a 66%, y el coefi-ciente de Gini de la distribución delingreso aumentó de .45 a .60.

Las predicciones realizadas en losorganismos internacionales, PlaneaciónNacional y el Banco de la Repúblicasobre la economía colombiana en ladécada del 90 fracasaron estruendosa-mente. En lugar de la panacea quesignificaba la adopción del modelo delConsenso de Washington, el país re-gistró un monumental retrocesoeconómico y social.

La explicación es relativamentesencilla y se anticipó en su momento.Lapolítica de desmonte arancelario se fun-damenta en el principio de la ventajacomparativa, que no es válido en laeconomía colombiana. De acuerdo coneste principio, la liberación de laseconomías conduce a especializarse enaquellas actividades que están en condi-

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1 Director del Centro de Estudios Económicos y de la Especialización en Economía para Ingenieros de la EscuelaColombiana de Ingeniería. Presentación realizada en la conferencia “Evaluando el Tratado de Libre Comercio entreEstados Unidos y países andinos: Promesas y Posibilidades”, Bogotá, 28-29 de julio de 2005.

ciones de realizar más fácilmente. Deesta manera, los países se limitan a pro-ducir los bienes de menores costos re-lativos y el resto lo obtienen en los mer-cados internacionales a través del inter-cambio. La propuesta es de un enormeatractivo: dediquémonos a produciraquellas cosas que producimos a loscostos relativos más bajos, abandonemosel resto y, por ese camino, obtendremosuna ganancia espectacular que redun-dará en mayores ingresos, crecimientoeconómico, empleo y salarios.

Esta teoría, que tiene un enormeprestigio económico y en los libros detexto se considera como una verdadirrefutable, no se cumplió en Colombiani en América Latina por una razónmuy sencilla. Estos países tienen ventajacomparativa, es decir, están en capaci-dad de elaborar los bienes a menorescostos relativos en aquellas actividadesque no tienen demanda mundial. Así,Colombia tiene ventaja comparativa enla maquila y la agricultura tropical,como papa, yuca, arracacha y uchuas.

¿Entonces que ocurrió con laapertura? El desmonte arancelario oca-sionó una entrada masiva de importa-ciones, la cual se aplaudía porque losbienes se podían adquirir a menorescostos en los mercados internacionales.A su turno, la destrucción de la indus-tria y la agricultura era bienvenidaporque significaba desplazar actividadesineficientes.

Al mes de adoptada la apertura sepresentó una avalancha de productosagrícolas que se llevaron en dos años latercera parte del área sembrada del sec-tor; se perdieron más de 700.000 hec-táreas en arroz, maíz, soya, algodón,trigo, cebada, etc. Luego, en la industriase presentó una entrada masiva deimportaciones que desmantelaron las

empresas de bienes intermedios.La primera parte del teorema se

cumplió. La apertura provocó unaentrada masiva de importaciones quedesplazan la industria y la agricultura,supuestamente ineficientes, porque seelaboran a precios y costos más altos,que en el exterior, y luego la estructuray la economía se movilizan hacía lasactividades de ventaja comparativa. Mástarde, viene la tragedia. Como estasactividades carecen de demandamundial, la economía se ve abocada auna pérdida del mercado interno mayorque el aumento de las exportacionesque contrae la demanda efectiva y oca-siona un déficit en cuenta corriente quese manifiesta en un saldo creciente de ladeuda externa en relación con el PIB.

Así las cosas, la apertura desplazala tercera parte del área agrícola, susti-tuye las actividades de bienes interme-dios y luego genera un exceso de lasimportaciones sobre las exportaciones.La economía se vio abocada a un pro-ceso de endeudamiento que la tornoinviable. Cada Año es necesario con-tratar crédito externo para pagar elendeudamiento del pasado. Ahora, elpeso de las erogaciones de la deudaexterna en el presupuesto nacionalimplica aumentos excesivos deimpuestos que se han buscado subsanarpor la vía indirecta y en los ingresos deltrabajo; y, para completar, como esosrecursos son insuficientes, los exce-dentes financieros de la economía sevan para el sector público.

El balance es claramente insatis-factorio. La destrucción de la industriay la agricultura, las enormes necesidadesde recursos para pagar la deuda externay la contracción de la demanda, en suconjunto, redujeron la capacidad deexpansión de la economía y dejaron


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como primer damnificado el empleo.Elpaís lleva más de siete años con tasas dedesempleo por encima de 15%, tasas desubempleo por encima de 30% y tasasde crecimiento inferiores a 3.8%.

La historia anterior no es exclu-siva de Colombia. Lo mismo sucedió enArgentina, Brasil y México. Tal vez, laúnica excepción es Chile, pero noporque lo hayan hecho bien, sinoporque el país tiene una serie de carac-terísticas especiales que se escapan deesta presentación.

Esta realidad se rechazó durantemuchos años. Nuestras anticipaciones ydenuncias eran desatendidas, descalifi-cadas, muchas veces controvertidas condatos falsos. Pero hoy en día existe unmovimiento casi mundial que aceptaque estos procesos de apertura enAmérica Latina no dieran los resultadosprevistos. Recientemente apareció undocumento, titulado “la Agenda deBarcelona”, firmado por un grupo muyimportante de académicos de EstadosUnidos y de América Latina quereconoce los resultados e inconve-nientes del Consenso de Washington y,en particular, de la apertura. Entre losfirmantes se encuentran personas comoel profesor Krugman y el profesor Sachsque fueron grandes promotores de estasaperturas, exministros de hacienda,gestores de las reformas, y lo más iróni-co de todo, aparece en primera línea elgran promotor y fundador delConsenso de Washington, JohnWilliamson.

Estamos ante un acto de contri-ción perfecta. Los mismos que presen-taron el Consenso de Washington comouna panacea, fundamentada en unateoría que era válida en todas partes,ahora denuncian los malos resultadosdel modelo, y sin hacerlo explícito,

están insinuando otros caminosmejores.

Infortunadamente esta mani-festación es incompleta. Se acepta quelos resultados del modelo son malos,pero no se señalan cuales fueron los fac-tores que causaron el fracaso, tampocodicen cuales son las teorías más ade-cuadas, y nos dejan sin saber cual es elmodelo alternativo. De todas formas esun avance, porque al fin y al cabo se estareconociendo que las reformas de libremercado no dieron los resultadosprometidos y que las grandes teoríasque las justificaron no se cumplieron enlos países de América Latina y, en ge-neral, en el mundo en vía de desarrollo.

El acuerdo bilateralEl acuerdo bilateral con los

Estados Unidos en materia comercial esla amplificación de la apertura, la cualredujo los aranceles de 37% a 13%, yahora, el acuerdo bilateral implicabajarlos de 13% a 0%.

Las relaciones son totalmentedesequilibradas. El desmonte arance-lario no tiene en cuenta el desarrollorelativo de los países y los sectores. Losaranceles de los Estados Unidos que seaplican a Colombia están entre 0% y5%, incluso mucho menos. Más aún,muchos de ellos ya desaparecieron conel APTDEA. En cambio, Colombiatendrá que bajar sus aranceles de 13% a0%, y en algunos casos en más de 25%.De manera que los beneficios del TLCno van mucho más allá de lo que ya seobtuvo con el APTDEA.

No menos preocupantes son losarreglos en materia de desgravación. Elpaís se comprometió a reducir losaranceles de los bienes producidos endiez años y de los restantes en cinco

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E duardo Sarmiento

años. En el periodo de transición losaranceles de las materias primas seránmuy inferiores a los de los bienesfinales. Las multinacionales quedarán asus anchas para adquirir los productosintermedios en las casas matrices yagregar lo mínimo posible, lo que pro-piciará la maquila atentando en contradel empleo y la industrialización. Lainversión extrajera deja de ser un mediopara aumentar las exportaciones yreducir las importaciones para conver-tirse en un despropósito que ocasiona elefecto contrario.

Pero ahí no está lo más grave. Nose puede hacer un acuerdo bilateral ymantener un arancel externo comúncon los vecinos. El país no sólo tendráque bajar los aranceles que quedan enlos bienes protegidos sino que se veráobligado a prescindir del Pacto Andino.

Las exportaciones a Venezuela,que están representadas en productos dealto valor agregado y de cierta comple-jidad, quedaran a la deriva. Si Colombiadesmonta los aranceles en relación conEstados Unidos y Venezuela hace lopropio con Brasil, Venezuela preferiráadquirir las importaciones en otroslugares.

El balance es sencillo y aquí nonos podemos equivocar con la retórica.Colombia se verá beneficiada por lareducción de los aranceles de los EstadosUnidos que propiciará la ampliación delas exportaciones tradicionales, perotendrá que bajar mucho más sus arance-les ocasionando la pérdida del mercadointerno. Adicionalmente, el país veráresquebrajadas las exportaciones que eneste momento realiza al Pacto Andino,en particular a Venezuela y Ecuador. Alfinal lo que Colombia ganará enexportaciones a los Estados Unidos esmucho menos que lo que perderá por la

entrada de importaciones y por eldesplazamiento de las exportaciones almercado andino.

Se repite la experiencia de laapertura. En mí libro “Como Construiruna Nueva Organización Económica”,muestro como en la mayoría de los sec-tores la perdida del mercado internoocasionado por el aumento de lasimportaciones fue mucho mayor que elaumento de las exportaciones. Por eso,la apertura fue un mal negocio: es eltípico juego en que los costos superan alos beneficios.

Lo mismo sucede con el TLC. Laampliación de las exportaciones a losEstados Unidos, que están representadaspor bienes rudimentarios tradicionales,será mucho menor que lo que seperderá por el desplazamiento del mer-cado interno y la contracción de lasexportaciones al Pacto Andino.

La apreciación anterior fue ratifi-cada en un estudio posterior dePlaneación Nacional. En este estudio semuestra que el TLC le significará al paísun aumento de importaciones de 11%y otro de exportaciones de 5%. Comoocurre usualmente con los estudios queno coinciden con los dogmas oficiales,el trabajo fue materia de serias repri-mendas y finalmente fue recogido. Perosi se revisan los aspectos analíticos delejercicio se encuentra que éstos soncorrectos y que su rechazo no es técni-co sino político.

AgriculturaLa relación entre el libre comer-

cio y la agricultura no se ha logradoentender. A principios de la década del90 los economistas ortodoxos predecíanque el agro sería la actividad más favore-cida por la apertura y a los pocos días deiniciado el experimento se vio que era


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la más perjudicada. Ahora se está repi-tiendo la experiencia con el TLC.

Los economistas ortodoxossostienen que la mejor solución para lospaíses del sur es abandonar la produc-ción de estos bienes para beneficiarse delos menores precios al consumidor, yposteriormente destinar las áreas agrí-colas a otros productos. El experimentose realizó con lujo de detalles en laapertura económica, cuando se pro-cedió a desmontar los aranceles de loscereales. Los resultados son bien cono-cidos. El sector se vio expuesto a unaentrada masiva de importaciones queocasionó una pérdida 750.000 hec-táreas, que nunca pudieron ser compen-sadas por la expansión de la agriculturatropical y la industria bobina. La parti-cipación de la agricultura en el produc-to nacional se desplomó y la pobrezarural superó el 80%.

Muchos imaginamos que la lec-ción se había aprendido. Cuando se ini-ció la negociación del TLC,el Gobiernoanunció por todos los medios quedefendería la agricultura. Sin embargo,no ha tenido teoría y ni estrategia paralograrlo. Ni siquiera ha avanzado enaceptar la realidad del comercio de pro-ductos comunes. Se ha persistido en laconcepción clásica de concentrarse enproductos de menor costo relativo.Primero aceptó la imposición deEstados Unidos de no negociar los sub-sidios en el marco del TLC y luegorenunció a las franjas de precios (arance-les variables), que es el mecanismo másidóneo para compensarlos.A cambio deello acogió una distribución sectorial decupos en que el país abre los mercados alos cereales subsidiados a cambio deconcesiones menores en las flores, hor-talizas y cigarrillos.

Curiosamente, los países deAmérica Latina no escapan del modeloneoliberal que los estanca y empobrece.Como se resisten a modificar las teoríasy las instituciones que lo sustentan, ter-minan recayendo en los mismos errores.Luego de que la apertura ocasionómayores estragos en la agricultura quecualquier catástrofe natural, Colombiaestá en la antesala de repetir la historiacon el TLC.

TelecomunicacionesEl país inició la apertura de las

telecomunicaciones con el desmontedel monopolio de Telecom. El gobier-no de ese entonces eliminó la li-mitación a la entrada de llamadas delarga distancia internacional. Al mismotiempo, se les dió acceso al mercado y alos equipos a dos operadores por unaconcesión de US $ 300 millones.

Las cosas ocurrieron como seprevieron. En un principio Telecomperdió el control sobre las llamadasentrantes de larga distancia interna-cional, es decir, la compensación querecibía en el pasado a través de las lla-madas de salida; los ingresos por esteconcepto cayeron sistemáticamente.Luego, se vio sometida a una compe-tencia totalmente desequilibrada conlos operadores nacionales de larga dis-tancia nacional. Hoy en día Telecomsólo tiene la tercera parte del mercado.Así, luego de haber operado durantetreinta años en una gran holgurafinanciera y acumulado un sólido patri-monio nacional, la empresa entró enun proceso de reducción de ingresos yde desvalorización.

En las negociaciones del TLC seva más lejos. Los países renunciarán a loscargos por los costos fijos. Las multina-cionales, no sólo tendrán las ventajas de

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E duardo Sarmiento

las economías de escala sino de acceder aun factor de producción de precio cero.

El sector de comunicacionestiene muchas de las características de losbienes públicos. La mayor parte de loscostos son fijos y están representadospor las redes y satélites. Si desaparecenlos cargos por su utilización, los paísespequeños, o si se quiere, los importa-dores del servicio quedan en completadesventaja.El país de mayor tamaño o lamultinacional de mayor ramificacióninternacional adquiere el privilegio deofrecer el producto a menor precio,tomarse el mercado y no pagar los cos-tos fijos, y así reducir aún más las tarifas.En un mundo de esta naturaleza sólopueden subsistir unas pocas empresas degran tamaño. Los operadoresnacionales quedan condenados a perderprogresivamente los mercados de tele-fonía tanto fija como móvil.

Las condiciones del sector decomunicaciones se replican en aquellossectores dominados por bienes públi-cos, como las empresas de bebidas ytabaco en el sector manufacturero y lacultura, y la educación en el sectorsocial. En todas estas áreas las institu-ciones norteamericanas quedan enposición de no pagar por los bienespúblicos y ofrecer los productos amenores precios.El proceso de desman-telamiento de la industria y la agricul-tura que se presentó en la apertura seextenderá a muchas otras áreas de lavida nacional

Propiedad intelectualDe tiempo atrás se abrió camino la

tesis de que la innovación y los des-cubrimientos son insuficientes porque susgestores no pueden apropiarse de los be-neficios. Progresivamente surgió una le-gislación internacional que le concede

todo tipo de privilegios en forma depatentes y monopolios a las innovaciones.

Ahora, Estados Unidos pretendeir más allá en los acuerdos bilaterales.Enprimer lugar solicitan, y lo están con-siguiendo, que la protección en el casode los derechos intelectuales sea pormás de veinte años y lo más grave detodo, (que ha sido muy mal tratado enlas negociaciones), se aspira que laspatentes no sólo se apliquen a las inno-vaciones sino a los primeros y segundosusos de las mismas. Por ejemplo, en elcaso de un químico que genera el efec-to dominante sobre la tensión arterial, laprotección no sería para ese químicosino para toda la pastilla; más aún, si enun momento se encuentra que elquímico no sólo sirve para la tenciónarterial sino también para la disfunciónsexual, la nueva droga también seríapatentada.

En realidad, no se busca sólo ase-gurar la recuperación de la inversión yla innovación sino adquirir un podermonopólico para establecer precios porencima de los costos. Así lo ilustra lainformación del sector farmacéutico.En muchos casos la diferencia entre elprecio de la droga de marca y la genéri-ca es de más de cien veces, lo quesupera con creces el margen normalpara recuperar cualquier inversión fija.Es el mundo al revés. En aras del libremercado, se justifica la protección paracrear rentas monopólicas y, lo másgrave, para alejar los países en desarrollode las actividades de complejidad tec-nológica.

La política está en abierta con-tradicción con la teoría de la industriainfantil, que fue la base para el desarro-llo de la mayoría de los países que hoy endía se encuentran en la cima. Los paísesno solamente quedan fuera de la tec-


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nología por el atraso y la innovación sinopor la legislación que impide emplearlade acuerdo a sus realidades propias.

Integración por bloquesEl país esta en la antesala de un

experimento parecido al que ya hizo,que generará grandes dificultades a laindustria y la agricultura, aumentará lasnecesidades de endeudamiento exter-no, agravará las condiciones de empleo.El retroceso de los últimos trece años seacentuará.

El acuerdo de libre comerciocon Estados Unidos fue mal concebido.No había razón para realizar un acuer-do con el país más poderoso delmundo. Las relaciones comercialesfavorecen al país que va adelante porquetiene mayor productividad absoluta.Tampoco tenía sentido realizar lasnegociaciones en forma aislada cuandolos países podían agruparse para actuarcon miras comunes.

De ninguna manera se trata derechazar la integración, ni el comerciointernacional, sino su orientación. Eldrama del acuerdo bilateral con losEstados Unidos es que está fundamen-tado en el mismo principio de la venta-ja comparativa que no funcionó. Sepretende que los países se especialicenen las cosas que hacen más baratas, peroestos productos no tienen demandamundial, no garantizan el desarrolloindustrial y agrícola, y mucho menos elequilibrio de la balanza de pagos, y paracompletar implican grandes endeu-damientos.

Como alternativa se plantea unaintegración entre países similares, comosería fortalecer el mercado Andino y nodesmontarlo, la unión con los países delMerco Sur y, una vez sobre las bases deuna asociación de esta naturaleza,

intentar ensayar un convenio conEstados Unidos.

En este marco, que es el queestán buscando Argentina y Brasil, nopuede predominar el comercio. Los dospaíses ya expresaron claramente que noestán dispuestos a especializarse en losproductos baratos y a renunciar a laproducción de las actividades comple-jas. En su lugar, están propiciando unaintegración orientada a ampliar losmercados, algo así como la integraciónde la comunidad europea.

La ventaja es clara. Colombia noquedaría sometida a una competenciapara quedarse con los productos másbaratos, que luego no puede vender,sino que se integraría para colocar susproductos en el Mercado Andino, en elresto de América Latina, e incluso enEstados Unidos, en el entendido que loimportante no es tanto el comercio sinola demanda mundial. Así, en unmomento dado Colombia estaría dis-puesta a comprar los bienes a precios unpoco más altos en Venezuela, a cambiode que Venezuela hiciera lo mismo.

Modelo de industrialización El error de América Latina, el

gran error de los señores de la agenda deBarcelona, es que pensaron que el desa-rrollo económico se podía hacer a travésdel intercambio comercial. Al fin y alcabo, era el camino facilista.Todo lo quehabía que hacer era especializarse en lomás barato, la agricultura tropical y lamaquila, y luego los productos comple-jos, de comunicaciones, automóviles,computadores, etc, resultaban del merca-do internacional.

Insisto en que este esquema delibre comercio, que inspiró el Consensode Washington, que en forma noexplícita están rechazando los firmantes

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E duardo Sarmiento

de la Agenda de Barcelona, no funcionóporque la teoría de ventaja comparativano se cumple en estos países. La mayoríade las economías de América Latinatienen ventaja comparativa en produc-tos de la reciente demanda mundial.

La alternativa es un desarrollogestado en nuestras propias raíces. Enlugar de esperar que el progreso vengade especializarse en lo fácil e importarlo complejo, es necesario pasar a activi-dades más complejas para que el desar-rollo resulte del esfuerzo propio. La via-bilidad de este camino es una de las lec-ciones que resultan de los doscientosaños de Revolución Industrial, y lo másimportante, marca un hecho que erainaceptable hace cien años. A finales delsiglo XIX se consideraba que el progre-so era un patrimonio de los países avan-zados, que sólo esos países por razonesde tradición, cultura, inclusive raza,podían crecer, y por eso, las únicasnaciones que avanzaban por encima dela población eran Estados Unidos y unospocos países privilegiados de Europa.

Esta concepción quedó sin pisoen el siglo XX. Lo normal pasó a serque los países crecieran, y que estecrecimiento resultara de la capacidad delos países para aprovechar laRevolución Industrial.

En diversos estudios se muestraque, a diferencia de lo que se decía en elsiglo XIX, la fuerza de trabajo conmáquinas, capital humano, es deciradiestramiento, acceso a la transforma-ción de la tecnología y empresas está encapacidad de producir exactamenteigual en cualquier lugar del mundo. Elotro hallazgo sobresaliente es que la pro-ducción de actividades tecnológicas noestá condicionado por las característicasde los países.No hay ninguna razón paraque unos países estén predestinados a

producir bienes complejos y otros ele-mentales. Las investigaciones de casosrevelan que la productividad de los tra-bajadores no depende de la dotación delos factores, de la geografía del clima,sino de la producción acumulada.

De esta suerte, cualquiera que seacapaz de producir en una actividad yacumular a la experiencia puedeaumentar la productividad, tal comoesta ocurriendo en China e India.Nadie se imaginaba que esos paísespudieran competir con Estados Unidosy Europa en las actividades de alta tec-nología, y lo están haciendo porquecrearon las condiciones para entrar enáreas complejas y aprender en el oficio.

Los dos elementos: primero, lostrabajadores con capital físico, adies-tramiento y acceso a la transformaciónde la tecnología en usos están en condi-ciones de producir igual en cualquierlugar del mundo; y segundo, la produc-tividad de los sectores no está determi-nada por sus características especialessino por la experiencia acumulada,constituyen los pilares centrales de lateoría de la industrialización. En estecontexto, todos los países están encondiciones de sacar ventajas de los des-cubrimientos de la RevoluciónIndustrial y entrar en las actividades máscomplejas, que dan el mayor crecimien-to de productividad y salarios y el únicocamino efectivo para reducir lasdesigualdades mundiales.Así ocurrió enJapón y en los Tigres Asiáticos, y ahoraen China y la India.

La principal restricción pararealizar un desarrollo de estas caracterís-ticas es el TLC. Tal como está conce-bido el tratado, en la desgravaciónarancelaria, la propiedad intelectual, lascomunicaciones y la agricultura, ésteconduce a una especialización en


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actividades elementales. El país quedaríaexcluido de las oportunidades de laRevolución Industrial.

Nada de esto implica abandonarel desarrollo exportador ni la inte-gración. El problema del desarrolloexportador en el modelo tradicionalpropicia la producción de bienes queno tienen demanda mundial. En cam-bio, en el marco de industrializaciónprovendría de la selección de sectores, elavance tecnológico, el empleo califica-do y la protección selectiva, lo queredundaría en una estructura de cre-ciente complejidad y diversidad. Por lodemás, la integración con el Merco Surabriría el camino para una organizaciónorientada más a ampliar los mercadosmediante la configuración de bloquesconformados por países similares.

El panorama no podría ser másalarmante. El TLC fue concebido porEstados Unidos dentro de los principiosde libre mercado. En un mundo que noes regulado por las ventajas comparati-vas sino por las ventajas absolutas, elacuerdo resulta totalmente desfavorablepara los países como Colombia, y máscuando se introducen excepciones afavor de la tecnología y subsidios a losproductos agrícolas comunes. Comoera totalmente predecible, el país está enla antesala de acoger un programa que

lo llevará a especializarse más en lasactividades tradicionales y maquila,entregar la agricultura comercial, aban-donar el Pacto Andino, alejarse de latransformación de la invención tec-nológica en usos, y enfrentar una com-petencia desigual en la educación, lacultura y las comunicaciones. Sin duda,se trata de un juego que genera mayorescostos y beneficios y que, seguramente,será rechazado por la opinión públicaen cualquier referendo.

La alternativa es una industrial-ización, en donde el progreso no sebusque a través del simple intercambio debienes, sino en el aprovechamiento delaprendizaje en el oficio y de las grandescomplementariedades que ofrece la indus-tria en el amplio sentido de la palabra.

BibliografíaSarmiento, E. 2000. Cómo construir una

nueva organización económica, Bogotá: OvejaNegra-Editorial Escuela Colombiana deIngeniería.

Sarmiento, E. 2002. El modelo propio.Bogotá: Norma-Editorial EscuelaColombiana de Ingeniería.

Sarmiento,E.2004.Acuerdo Bilateral conlos Estados Unidos, Consejo de Bogotá.

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C ompetencias del Congreso de la República, en materia de tratados internacionales

COMPETENCIAS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA,EN MATERIA DE TRATADOS INTERNACIONALESPROCEDIMIENTO Y CARACTERISTICAS DE LA APROBACIÓN DE TRATADOSINTERNACIONALES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICOCOLOMBIANOCarlos García Orjuela1


C arlos García Orjuela

L os tratados son instrumen-tos a través de los cualeslos Estados y las

Organizaciones Internacionales con-traen obligaciones y establecen reglaspara desarrollar sus relaciones políticas ycomerciales. De acuerdo con lo dis-puesto en el artículo 1-A de laConvención de Viena de 1969, un trata-do es “un acuerdo internacional cele-brado por escrito entre Estados y regidopor el derecho internacional, ya consteen un instrumento único o en dos omás instrumentos conexos y cualquieraque sea su denominación particular”. Ladogmática define los tratados como unamanifestación de voluntades concor-dantes, imputables a dos o más sujetos dederecho internacional, y destinada aproducir efectos jurídicos en conformi-dad con las normas del derecho interna-cional (Reuter 1999: 98) y como unconvenio entre Estados u organizacionesinternacionales expresado fundamental-mente en el pacta sunt Servanda (Solari1999: 34).

Para determinar cuáles son lasnormas que rigen la celebración, vigen-cia y validez de un tratado, es necesariorealizar una lectura armónica de lo dis-puesto en las ConstitucionesNacionales y en el DerechoInternacional. Sobre este último, deberátenerse en cuenta principalmente loestablecido en la citada Convención deViena de 1969 sobre el Derecho de losTratados y en la Convención de Vienade 1986 sobre el Derecho de losTratados entre Estados yOrganizaciones Internacionales o entre

Organizaciones Internacionales. Estasnormatividades regulan, entre otrostemas, lo pertinente a la celebración yentrada en vigor de los tratados, suobservancia, aplicación e inter-pretación; así como cuestiones relativasa la posibilidad de realizar enmiendas,modificaciones y supuestos fácticos paradeclarar la nulidad, terminación y sus-pensión de los tratados.

De forma especial, laConvención de Viena de 1969 reguladiversos aspectos sustanciales y procedi-mentales respecto de los tratados que secelebran entre Estados. Esta normativi-dad establece cuáles sujetos puedenobligarse internacionalmente a travésde este tipo de acuerdos, señalando enel artículo 6° que “todo Estado tienecapacidad para celebrar tratados”. Asímismo, precisa cómo pueden represen-tar las personas a un Estado y qué pro-cedimiento deberán seguir para ello.Sobre éste último punto, pueden iden-tificarse claramente en las normas de laConvención, los pasos que deben sur-tirse para que un tratado se entiendaperfeccionado, con carácter vinculantepara las partes intervinientes y confuerza normativa interna.

La Convención prescribe que laspersonas que representan a un Estado yactúan con plenos poderes2 podránintervenir en una etapa previa de nego-ciación, en la cual se fijará el objeto deltratado y se establecerá si existe una vo-luntad concordante de producir efectosjurídicos a través de ese acuerdo. Unavez culminada esta etapa, las partes pro-cederán a adoptar el texto del tratado,

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1 Senador de la República de Colombia. Ponencia presentada al Congreso por el durante los debates sobre el Tratado deLibre Comercio, agosto de 2005.

2 En estos casos éste se adoptará por regla general a través de mayoría de dos tercios de los Estados presentes y votantes.(Convención de Viena 1969).

cuestión que deberá realizarse pormedio del consentimiento de todos losEstados participantes en su elaboración,con excepción de aquellos casos en loscuales el texto haya sido adoptado den-tro del marco de una ConferenciaInternacional3. Posteriormente, el textodel tratado deberá ser autenticado, esdecir, será fijado su contenido definiti-vo, auténtico e inalterable, lo cual, segúnel artículo 10 de la Convención deViena de 1969, podrá realizarse a travésde un procedimiento que puede serprevisto en el mismo tratado, o en casode no establecerse éste, a través de lafirma “ad referéndum” o la rúbricapuesta por los representantes de esosEstados en el texto del tratado o en elacta final de la conferencia en la quefigure el texto (Convención de Viena1969). Finalmente, los Estados deberánexpresar su ratificación o consentimien-to final, momento en el cual el tratadotendrá fuerza normativa interna yobligará internacionalmente a las partes.

En el ordenamiento jurídicocolombiano, la Constitución otorgafacultades al presidente de la Repúblicapara surtir estas etapas previas de cele-bración de tratados o convenios conotros Estados y Entidades de derechointernacional.

El artículo 189-2 dispone que“corresponde al Presidente de laRepública como Jefe de Estado, Jefe delGobierno y Suprema AutoridadAdministrativa: (…) dirigir las rela-ciones internacionales, nombrar a losagentes diplomáticos y consulares,recibir a los agentes respectivos y cele-brar con otros Estados y entidades dederecho internacional tratados o conve-

nios que se someterán a la aprobacióndel Congreso”. Como lo señaló laCorte Constitucional en la sentenciaC-710 de 1998, posición reiterada enlas sentencias C-363 de 2000, C-962 de2003 y C533 de 2004, entre otras, lavoluntad de celebrar un tratado estáexpresada en un primer momento en lainiciativa y la negociación por parte delPresidente, quien actúa así en virtud desu investidura como Jefe de Estado ydirector de las RelacionesInternacionales. Adicionalmente, ycomo lo expuso en la sentencia C-344de 1995, esa disposición constitucionalotorga al Presidente de la Repúblicaplena autonomía para decidir cuándodebe entrar en negociaciones respectode determinados temas de interés parael país, en qué oportunidad debe cele-brar el tratado y cuáles deben ser sustérminos.Así lo expuso la Corte en esadecisión:

“Es el Presidente de la República,como Jefe del Estado, quien tiene acargo la conducción de la políticainternacional y el manejo de lasrelaciones exteriores, por lo cual, deconformidad con el artículo 189,numeral 2, de la Constitución, es desu competencia la función de cele-brar con otros Estados y entidadesde Derecho Internacional tratados oconvenios que se someterán a laposterior aprobación del Congresoy a la revisión de constitucionalidadpor parte de esta Corte antes de superfeccionamiento. La atribuciónconstitucional es exclusiva delPresidente y también lo son lasresponsabilidades que contrae inter-

C ompetencias del Congreso de la República en materia de tratados internacionales

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3 En estos casos éste se adoptará por regla general a través de mayoría de dos tercios de los Estados presentes y votantes.(Convención de Viena 1969).

namente por los derroteros quetrace en cuanto a las relaciones deColombia en el plano externo, asícomo por los compromisos que envirtud de esa política contraiga. Deallí resulta que el Presidente de laRepública deba gozar de plenaautonomía para decidir cuándoentrar en negociaciones en torno adeterminado tema internacional delinterés de Colombia, en qué opor-tunidad celebrar un tratado o conve-nio y cuáles habrán de ser los térmi-nos del mismo, sin que deba contarcon la previa aquiescencia, autor-ización o mandato de otra rama delPoder Público. En tal sentido, seríainconstitucional una norma de la leymediante la cual el Congreso de laRepública pretendiera interferir enel ámbito de competencia propiodel Jefe del Estado, impartiéndoleórdenes para celebrar un ciertotratado o para impedirle que lohaga, o concediéndole autoriza-ciones que no requiere para talesfines”(1995).

Sin embargo, como puede obser-varse a partir de la lectura de la disposi-ción Constitucional antes citada, paraque el Presidente pueda obligar inter-nacionalmente a Colombia, es nece-sario que el Congreso apruebe el trata-do mediante una ley.Adicionalmente, ycomo se explicará con más detalle, esnecesario que la Corte Constitucionalverifique la compatibilidad del tratadocon las normas superiores. En esteorden de ideas deberá concluirse que elPresidente de la Republica no podráratificar o manifestar el consentimientode Colombia respecto de un tratado,hasta que no se hayan surtido las etapasprevistas en la Constitución. En otras

palabras, el Jefe de Estado no puedehacer uso de las figuras establecidas enlos artículos 11 a 17 de la Convenciónde Viena, hasta que el tratado no seaaprobado por el Congreso, sea san-cionada su ley aprobatoria y haya sidoanalizada su constitucionalidad.

En efecto, de acuerdo con laConvención de Viena, la etapa final porla que pasa un tratado para obligar a unEstado culmina con la presentación delconsentimiento por parte de los inter-vinientes. Los Estados deberán decidirdefinitivamente si serán parte del trata-do, y éste a su vez generará obligacionesy tendrá fuerza jurídica normativainterna. Técnicamente, la Convenciónde Viena de 1969 establece en el artícu-lo 11, que la expresión del consen-timiento de un tratado puede prestarsede la siguiente manera:

“Formas de manifestación del con-sentimiento en obligarse por untratado: El consentimiento de unEstado en obligarse por un tratadopodrá manifestarse mediante lafirma, el canje de instrumentos queconstituyan un tratado, la ratifi-cación, la aceptación, la aprobacióno la adhesión, o en cualquier otraforma que se hubiere convenido”(1969).

Como se ha señalado, si bien elartículo 189-2 de la Carta faculta alpresidente para celebrar tratados, lacapacidad para manifestar el consen-timiento y obligar internacionalmente aColombia a través de un tratadodepende del trámite de otras etapas.Una de ellas es la aprobación del textodel tratado por parte del congreso, tal ycomo lo dispone el Art. 150-16 de laCarta Constitucional.

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Competencias del Congreso de la República

El artículo 150-16 Superiorseñala “Corresponde al Congreso hacerlas leyes. Por medio de ellas ejerce lassiguientes funciones: (…) 16.Aprobar oimprobar los tratados que el Gobiernocelebre con otros Estados o con enti-dades de derecho internacional. Pormedio de dichos tratados podrá elEstado, sobre bases de equidad, recipro-cidad y conveniencia nacional, transferirparcialmente determinadas atribucionesa organismos internacionales, que ten-gan por objeto promover o consolidarla integración económica con otrosEstados”. Debe destacarse que la Cartano indica un procedimiento especialpara el trámite de la ley aprobatoria deun tratado, salvo la exigencia de iniciar-lo en el Senado de la República. Por talrazón, en el artículo 204 de la ley 5ª de1992 se dispuso que aquellos proyectosde ley por medio de los cuales se pre-tende la aprobación de tratados interna-cionales, deberán tramitarse por el pro-cedimiento legislativo ordinario ocomún, atendiendo a las especificidadesestablecidas por la propia Constitucióny con todo, siguiendo el trámite previs-to para las leyes ordinarias, reguladasespecialmente en los artículos 157, 158,160 y 165 de la Carta. Dentro de lasespecificidades propias del trámite deaprobación de un tratado en elCongreso, debe destacarse aquella con-tenida en el artículo 217 de la ley 5ª de

1992. En ese artículo se dispone que elCongreso de la República podrá pre-sentar propuestas de no aprobación, deaplazamiento o de reservas a un tratadoo a un convenio, para aquellos que pre-vean esta posibilidad4. Es decir, que eltrámite legislativo de aprobación de untratado no consiste únicamente enaprobar o improbar de forma general sucontenido, sino que el Congreso tieneadicionalmente la posibilidad de apro-bar parcialmente un tratado o de for-mular reservas y declaraciones interpre-tativas. Tal situación no debe con-fundirse con la posibilidad de realizarenmiendas al texto de un tratado, locual no le está permitido al legislador ala luz de lo dispuesto en el reglamentodel Congreso5. Lo anterior tiene senti-do, por cuanto una enmienda consistiríaen una modificación sustancial de lascláusulas del acuerdo, que afectaría engeneral el contenido del tratado. Comolo señaló la Corte en la sentencia C-1034 de 2003, la enmienda puede cam-biar tanto el objeto como el fin deltratado. Si el Congreso hace enmiendas,entonces invadiría competencias otor-gadas por la Carta al Presidente, quien,de acuerdo a los mandatos superiores, esel único con la facultad de dirigir lasrelaciones internacionales.

Sobre la exequibilidad del artícu-lo 217 de la ley 5.ª de 1992 la CorteConstitucional se pronunció en la sen-tencia C-227 de 1993, en donde con-sideró que la norma se ajustaba a lo


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4 Ver Proyectos de Ley sobre Tratados Internacionales.Artículo 217:“Condiciones en su trámite. Podrán presentarse prop-uestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales. El texto de losTratados no puede ser objeto de enmienda. Las propuestas de reserva sólo podrán ser formuladas a los Tratados yConvenios que prevean esta posibilidad o cuyo contenido así lo admita. Dichas propuestas, así como las de aplazamiento,seguirán el régimen establecido para las enmiendas en el proceso legislativo ordinario. Las Comisiones competentes ele-varán a las plenarias, de conformidad con las normas generales, propuestas razonadas sobre si debe accederse o no a laautorización solicitada”.

5 El artículo 217 de la ley 5 de 1992 señala lo siguiente: “El texto de los Tratados no puede ser objeto de enmienda. Laspropuestas de reserva sólo podrán ser formuladas a los Tratados y Convenios que prevean esta posibilidad o cuyo contenidoasí lo admita” (1992)

señalado en la Carta. En esa oportu-nidad la Corte analizó una demandacontra el citado artículo 217 de la ley 5de 1992, en donde se argumentaba quesólo el Presidente de la República podíaformular reservas a los tratados y rene-gociarlos. Sin embargo, la Corte noacogió los razonamientos expuestos y,por el contrario, declaró la constitu-cionalidad de esa norma. Para el máxi-mo Tribunal Constitucional, que laCarta faculte al Congreso de laRepublica para aprobar o improbar untratado, implicaría adicionalmente quepueda hacerlo de manera parcial, uti-lizando para ello la figura de las reservas.

Lo anterior, por cuanto a juiciode la Corte, una lectura exegética delmandato constitucional lleva a conclu-siones contra intuitivas. En efecto, sibien el artículo 150-16 de la Cartaseñala que corresponde al Congresoaprobar o improbar los tratados, laCorte observó que puede darse el casode un tratado en el cual sólo existanunas pocas normas que, a juicio delCongreso, no resulten convenientespara la Nación, mientras que la mayoríade las disposiciones que hagan parte deéste sí lo sean. De igual forma, podríaocurrir que algunas no se ajusten a laConstitución mientras que otras sí. Bajoestos supuestos, el Congreso bienpodría aprobar aquellas disposicionesque resulten convenientes y constitu-cionales, mientras que aquellas que nolo hagan deberán ser improbadas. Deacuerdo con lo señalado por la Corte, siesto no pudiera hacerse de esta manera,entonces el Estado perdería la oportu-nidad de establecer pactos y conveniosfavorables para la Nación, por el hechode existir en el texto de un tratadoalgunas pocas normas que resulteninconstitucionales y que bien podrían

haberse omitido en el trámite deaprobación del tratado. Sobre estepunto, la Corte razonó de la siguientemanera en la citada sentencia C-227 de1993, decisión que sería reiterada en lasentencia C-176 de 1994, “Si sesostiene que el tratado debe aprobarse oimprobarse como un todo, se llega a laconclusión, que no es práctica ni lógica,de que la inconformidad con una solacláusula obliga a improbar todo el trata-do. O lo que es peor, que se debe apro-bar todo dejando de lado los reparos auna o más cláusulas” (1994).

Como se observa, en el orde-namiento jurídico colombiano es posi-ble que el Congreso de la Repúblicaapruebe o impruebe total o parcial-mente un tratado. De hecho, a juicio dela Corte, es posible que el Congresotambién aplace la vigencia del tratado.Así fue señalado en la sentencia arribacitada, en donde la Corte precisó adi-cionalmente que el Congreso “bienpodría, por ejemplo, determinar que laley aprobatoria sólo comience a regirpasado cierto tiempo, es decir, a partirde una determinada fecha. Razones deconveniencia pueden llevar al Congresoa decidir que un tratado, favorable entérminos generales para el país, no losea en el momento actual, sino en elfuturo, por lo cual deba aplazarse suvigencia” (1994).

Con todo, y como ha sido enun-ciado, el trámite legislativo para laaprobación de un tratado, si bien es unprocedimiento necesario, no es sufi-ciente para que haga parte del orde-namiento jurídico, además de ello, esnecesario un análisis de constitucionali-dad tanto de su contenido como delprocedimiento seguido para su cele-bración.

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Competencias de la Corte Constitucional

La Carta dispone en el artículo241 numeral 10, que la CorteConstitucional, en virtud de su funciónde “guarda de la integridad y suprema-cía de la Constitución”, deberá decidirsobre la constitucionalidad de los trata-dos internacionales y de las leyes que losaprueben.Al respecto, el mandato supe-rior precisa lo siguiente: “con tal fin, elGobierno los remitirá a la Corte, dentrode los seis días siguientes a la sanción dela ley. Cualquier ciudadano podrá inter-venir para defender o impugnar suconstitucionalidad. Si la Corte losdeclara constitucionales, el Gobiernopodrá efectuar el canje de notas; en casocontrario no serán ratificados. Cuandouna o varias normas de un tratado mul-tilateral sean declaradas inexequiblespor la Corte Constitucional, elPresidente de la República sólo podrámanifestar el consentimiento formulan-do la correspondiente reserva”.

Una vez que la ley aprobatoria deun tratado es remitida a la CorteConstitucional, ésta ejercerá un controlde constitucionalidad tanto de carácterformal como material. Como lo expusola Corte en la sentencia C-578 de 2002,ésta revisará el trámite que surtió eltratado en las etapas de negociación yfirma, indagando por la adecuada repre-sentación de los funcionarios inter-vinientes, el trámite de aprobación sur-tido en el Congreso y la sanción de laley aprobatoria por parte del Presidentede la República. De igual manera,analizará de fondo si las prescripcionescontenidas en el tratado se ajustan a lasdisposiciones contenidas en la Carta. Eneste proceso, la Corte también podráformular reservas y declaraciones inter-pretativas respecto de las normas de un

tratado, en virtud del principio de con-servación del derecho y de la posibilidadde efectuar sentencias modulativas sobrela exequibilidad de una disposición.Precisamente la Corte, al analizar la con-stitucionalidad de la Convención deViena sobre el Derecho de los Tratadosentre Estados y OrganizacionesInternacionales o entre OrganizacionesInternacionales hecha en Viena el 21 demarzo de 1986 y de la Ley No 406 del24 de octubre de 1997 por medio de lacual se aprueba dicha Convención, hizouso de esta facultad.

En esa oportunidad la Corteobservó que resultaba necesario precis-ar, con relación a lo dispuesto en laConvención de Viena de 1986, que elrepresentante pleniponteciario deColombia sólo podría manifestar elconsentimiento respecto de un tratado,cuando éste hubiera sido aprobado porel Congreso, y una vez revisada su exe-quibilidad por parte de la Corte. Indicóigualmente que sólo podrían ser suscep-tibles de aplicación provisional, sinaprobación previa por parte delCongreso y sin revisión por parte de laCorte Constitucional, aquellos tratadosde naturaleza económica y comercial.Dado que esos supuestos no se inferíandel texto del Tratado, y visto que podíasolucionarse esta situación a través deuna declaración interpretativa, sinnecesidad de considerar esas normascomo inconstitucionales, la Cortedecidió declarar la exequibilidad de laConvención de Viena de 1986, perosiempre y cuando al momento dedepositarse el instrumento de ratifi-cación, el Gobierno de Colombiarealizara reservas y declaraciones inter-pretativas para precisar los puntos arribaseñalados. Para justificar sus argumen-tos, la Corte señaló lo siguiente:


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“Es necesario que el Estado colom-biano, precisamente para podercomprometerse internacionalmentede buena fe y garantizar una mayorseguridad jurídica en las relacionesinternacionales, precise que estospasos internos son esenciales paraque el representante internacionalpueda manifestar válidamente elconsentimiento internacional delEstado colombiano. Por todo loanterior, la Corte declarará la consti-tucionalidad condicionada de esosartículos a fin de que el Gobierno, alratificar la presente Convención,efectúe la correspondiente reserva,precisando que el consentimientosólo podrá ser prestado por el repre-sentante colombiano, una vezaprobado el tratado por el Congresoy verificada su constitucionalidadpor la Corte Constitucional”.

Esta función ejercida por laCorte Constitucional, como el previocontrol de constitucionalidad que tam-bién ejerce el Congreso, tienen comofundamento la fuerza normativa de laCarta. En efecto, el artículo 4° superiorseñala que “La Constitución es normade normas. En todo caso de incompa-tibilidad de la Constitución y la Ley uotra norma jurídica se aplicará las dis-posiciones constitucionales. Comopuede observarse, a través de esta dis-posición la Constitución de 1991 intro-duce el moderno concepto de constitu-ción como norma y el mandato deprevalencia de la Constitución sobrecualquier otra disposición6. Resulta evi-dente que, al ser la Constitución

Política la norma suprema dentro delordenamiento jurídico, no es posibleque coexistan dentro del mismo sistemaotras disposiciones normativas de infe-rior jerarquía7, o interpretaciones deesos enunciados, que contradigan susprescripciones.

Que una constitución tengafuerza normativa implica, por un lado,que la Carta 1) auto- limita el poder delEstado, tal y como lo entendía la con-cepción liberal clásica de constitución y,2) la Constitución vincula al grueso dela sociedad, mediante la exigencia decumplimiento y respeto de su con-tenido. Sólo son vinculantes las restantesnormas si son creadas o incorporadasconforme al procedimiento señalado enla Constitución y respetan material-mente sus disposiciones. No es posibleque coexistan en un mismo orde-namiento jurídico normas, o interpreta-ciones de esas normas, que estén encontravía de los mandatos superiores. Elhecho de entender a una constitucióncomo norma implica que cualquier otradisposición que contraríe la Carta debeser inaplicada o retirada definitivamentedel ordenamiento. Cuando existen dosnormas con contenidos diversos y con-trapuestos dentro de un mismo sistemajurídico, una de ellas debe ser eliminadaa fin de evitar que el ordenamiento, ensu conjunto, pierda coherencia y com-pletitud. Como se ha mostrado lostratados son aprobados por el Congresomediante leyes ordinarias, por lo cualeste tipo de normatividades no puedenser ajenas al control de constitucionali-dad, en virtud de la fuerza normativa dela Constitución.

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6 Cfr. Igualmente artículos 237 y 241 de la Carta.7 Con excepción de los tratados que hacen parte del “Bloque de Constitucionalidad”, porque expresamente lo consagra así

la Carta, la totalidad de los tratados tienen rango legal.

En síntesis, en el ordenamientojurídico colombiano, para que un trata-do tenga fuerza normativa interna debesurtirse un trámite con cierto grado decomplejidad. Con todo, y dada la fuerzanormativa de la Constitución, no esposible que el Estado Colombiano seobligue internacionalmente por mediode un tratado que contraríe losmandatos superiores. Para evitar estassituaciones, la Carta Política estableceque antes de manifestar el consen-timiento final a un tratado, deberá exis-tir previamente un control constitu-cional, tanto del Congreso de laRepública, como de la CorteConstitucional. Lo anterior implicaque el Congreso podrá presentar reser-vas y declaraciones interpretativas de lasnormas contenidas en un tratado. Asímismo, y posteriormente a laaprobación del tratado por medio deuna ley expedida por el Congreso, laCorte Constitucional realizará un con-trol de exequibilidad sobre el texto deltratado, en donde a su vez, podráplantear nuevas reservas y declaraciones.

Como lo señaló la sentencia C-468 de 19978, el control de constitu-cionalidad realizado por la Corte es decarácter integral, ya que implica elanálisis tanto formal como material delprocedimiento seguido en la cele-bración del tratado, de la ley aprobato-ria y de su contenido normativo. Asímismo, como fue señalado en la senten-cia citada, el control de constitucionali-dad tiene fuerza de “cosa juzgada”, puesla Corte debe “decidir definitivamentesobre la exequibilidad de los tratadosinternacionales y de las leyes que losaprueban” (CPN Art. 241-10), lo que

excluye la revisión posterior de in-constitucionalidad por vía de acciónpública; finalmente es una condiciónsine qua non para la ratificación delcorrespondiente acuerdo, esto es, paraque el respectivo convenio pueda surgircomo acto jurídico en el ámbito inter-nacional. En este sentido, vale decir queel control de constitucionalidad ejerci-do por la Corte tiene un carácterautomático, es decir, que no se hacenecesaria la presentación de una acciónciudadana

Se insiste en que una de las másimportantes conclusiones de la anteriorexposición es que el Gobierno colom-biano puede obligar internacional-mente al Estado, únicamente cuando sehaya cumplido adecuadamente con lostrámites internos de aprobación deltratado, esto es, cuando el texto de éstehaya sido aprobado por el Congresomediante una ley sancionada por elPresidente y que además haya surtido eltrámite de constitucionalidad ante laCorte. La Corte en sentencia C-400 de1998, expresó los anteriores razon-amientos de la siguiente manera:

“El derecho constitucional colom-biano establece unos pasos quegarantizan la formación plena de lavoluntad del Estado, manifestada porlas tres ramas del Poder Público, quees expresión de la voluntad delEstado para comprometerse a nivelinternacional. Por tanto, la voluntadde celebrar un tratado se expresa enprimer término, en la iniciativa y lanegociación por parte delPresidente de la República comoJefe de Estado y director de las rela-


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8 Decisión reiterada entre otras, en las sentencias C-861 de 2001, C-578 de 2002, C-120 de 2004 y C-781 de 2004

ciones internacionales; en segundotérmino, en la aprobación oimprobación por parte delCongreso Nacional, y en tercer tér-mino, en la revisión automática porparte de la Corte Constitucional,paso este último que es previo alperfeccionamiento del Tratado. Conposterioridad vendrán la ratifi-cación, el canje de instrumentos ydemás formalidades a través de lascuales el tratado es perfeccionado y,por ende, puesto en vigencia”9.

De una lectura cuidadosa de lasdisposiciones constitucionales, de lasnormas de la Convención de Viena de1969 y de la jurisprudenciaConstitucional, se concluye que elPresidente de la República, o la personaa la cual se le hayan otorgado plenospoderes para representar al Estado,puede valerse de lo dispuesto en losartículos 11 a 17 de la Convención deViena de 1969, únicamente bajo la cir-cunstancia de haberse cumplido ade-cuadamente con el procedimiento pre-visto en la Carta. La Sentencia C-710de 1998 así lo reiteró, al señalar que elPresidente tiene competencia paramanifestar el consentimiento de otorgarfuerza normativa interna a un tratadoúnicamente cuando se hayan agotadolas fases prescritas en la Constitución.De hecho, la Corte en esa decisión, rei-teró que es obligatorio que el EstadoColombiano dé a conocer dichasituación, en el momento de nego-ciación y adopción del texto de untratado.Al respecto, el máximo tribunalseñaló que “es necesario que el Estadocolombiano, precisamente para podercomprometerse internacionalmente de

buena fe y garantizar una mayor seguri-dad jurídica en las relaciones interna-cionales, precise que estos pasos inter-nos son esenciales para que el represen-tante internacional pueda manifestarválidamente el consentimiento interna-cional del Estado colombiano”.

Las reservas y declaraciones inter-pretativas

Finalmente es necesario profun-dizar en uno de los aspectos que hansido señalados con anterioridad, y quehan sido objeto de un largo debate doc-trinario y jurisprudencial, tanto a nivelnacional como internacional: lo relativoa las reservas que pueden hacerse sobreun tratado. La Convención de Viena de1969 en el artículo 2-D,define las reser-vas como “una declaración unilateral,cualquiera que sea su enunciado odenominación, hecha por un Estado alfirmar, ratificar, aceptar o aprobar untratado o al adherirse a él, con objeto deexcluir o modificar los efectos jurídicosde ciertas disposiciones del tratado ensu aplicación a ese Estado”. Para el doc-trinante Paúl Reuter, la esencia de unareserva consiste en imponer una condi-ción:“el Estado o la organización acep-tan contraer obligaciones únicamentebajo la condición que no se le apliquenciertos efectos jurídicos del tratado, yasea por la exclusión o por la modifi-cación de una norma, por la inter-pretación o la aplicación de la misma”(Reuter 1999: 98).

Con todo, suele diferenciarseentre una reserva propiamente dicha,que consistiría en la manifestación deun Estado de no otorgar efectos nor-mativos internos a una disposición con-tenida en un tratado, y una declaración

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9 Sentencia C-267/93. MP Vladimiro Naranjo Mesa.

interpretativa, mediante la cual elEstado precisa que aceptará la fuerzanormativa de una disposición conteni-da en un tratado, pero únicamente bajociertas condiciones, límites o modali-dades, y de conformidad con un senti-do determinado10. Esta distinción esmedular por cuanto, como lo destacó laCorte en la sentencia C-176 de 1994, lareserva requiere para su validez que seaaceptada tácita o expresamente por lasdemás partes intervinientes en el trata-do, mientras que la declaración inter-pretativa tiene carácter unilateral.Además, la distinción entre reserva ydeclaración adquiere cierto grado deimportancia, por cuanto a partir de ellase distingue entre la posibilidad de for-mular reservas o declaraciones en trata-dos bilaterales y multilaterales11.

En recientes decisiones de laCorte Constitucional, en donde se haacogido la distinción entre reserva ydeclaración interpretativa, se ha afirma-do que los tratados bilaterales noadmiten reservas, pero que sí admitendeclaraciones interpretativas. Por ejemp-lo, en la sentencia C-160 de 2000, laCorte analizó la Constitucionalidad dela ley 502 del 18 de junio de 1999, pormedio de la cual se aprobó el “TratadoGeneral de Cooperación entre laRepública de Colombia y la República

Italiana” concluido en Roma el 29 denoviembre de 1994; al analizar la consti-tucionalidad de una de las disposicionesallí contenidas, en la cual se señalaba quelas partes se comprometían a prevenir ycontrolar el crimen en todas sus formasy a combatirlo a través de medidascomo la confiscación. La Corte consid-eró que una interpretación literal de esapalabra, conduciría a declarar su inexe-quibilidad, pues esa figura estaba pro-hibida por la Constitución. Sobre elpunto la Corte señaló lo siguiente: Unainterpretación exegética del término“confiscación”, al encontrarse ésta figu-ra expresamente prohibida por el artícu-lo 34 de la Constitución, llevaría nece-sariamente a declarar la inconstitu-cionalidad de la totalidad del Convenio,pues, lógicamente, los tratados bilateralesno admiten reservas. En efecto, unareserva a un tratado bilateral constituiríaun desacuerdo entre las dos partes quellevaría a que éste se tuviera que nego-ciar nuevamente. Pero afirmó adicional-mente en esa decisión, que en los trata-dos bilaterales sí es posible emitirdeclaraciones interpretativas de sus nor-mas, las cuales se constituirán en reglasge-nerales de interpretación del tratado,de acuerdo con lo establecido en elartículo 31 de la Convención de Viena12.

Sin embargo, la afirmación real-


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10 Esta definición fue adoptada por la Corte en la sentencia C-176 de 1994, acogiendo el concepto del tratadista AnzilottiD. expuesto en su curso de derecho internacional.

11 Resulta evidente señalar que un tratado bilateral es aquel en el cual intervienen dos partes para su celebración, mientrasque un tratado multilateral está compuesto por más de dos partes. Sin embargo, debe prestarse atención a la posibilidad dela existencia de tratados bilaterales firmados por más de dos países.Tal es la situación que se presenta por ejemplo, en lostratados firmados entre Suiza y la unión Europea.

12 El Artículo 31 de la Convención de Viena señala lo siguiente:“Regla general de interpretación. I. Un tratado deberá inter-pretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto deestos y teniendo en cuenta su objeto y fin. 2. Para los efectos de la interpretación de un tratado. el contexto comprenderá,además del texto, incluidos su preámbulo y anexos: a) todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entretodas las partes con motivo de la celebración del tratado: b) todo instrumento formulado por una o más partes con moti-vo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado; 3. Juntamente con el con-texto, habrá de tenerse en cuenta: a) todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de laaplicación de sus disposiciones: b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste elacuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado: c) toda forma pertinente de derecho internacional aplicableen las relaciones entre las partes. 4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes”

izada por la Corte Constitucional nodebe ser tomada en un sentido absolu-to. Como puede observarse, laConvención de Viena de 1969 no señalaen ningún lugar una prohibición paraformular reservas respecto de tratadosbilaterales. La cuestión fundamentalradica en que, como indica el tratadistaPaúl Reuter, si bien las reservas son téc-nicamente posibles en los tratados bilat-erales, no tienen en ese caso ningúnsentido práctico, ni alguna función gen-uina, porque equivaldrían de hecho, auna reapertura de las negociaciones queacaban de terminar (Reuter, 1999, 89).Resulta claro que las reservas tienenmayor sentido cuando se habla de trata-dos multilaterales, por cuanto su formu-lación no implica que la norma con-tenida en el texto del tratado sea sustraí-da de éste, sino que no tendrá efectosjurídicos internos para el Estado que laplantea, mientras que para el resto depaíses signatarios que expresen su con-sentimiento, tendrá completa validez yseguirá haciendo parte del tratado. Porel contrario, en los tratados bilaterales, lareserva tendría el mismo significadoque la no aprobación del texto de algu-nas de las normas de éste.

De conformidad con la exposi-ción anteriormente hecha, es posibleafirmar que en el trámite interno segui-do en el ordenamiento jurídico colom-biano para que un tratado adquierafuerza normativa, pueden improbarse odeclararse inconstitucionales ciertas nor-mas contenidas en un tratado. En virtudde la fuerza normativa de laConstitución esto es posible, ya sea porrazones de conveniencia para la Nación,evaluación que realizará el Congreso, oporque las normas no se ajustan a lo dis-puesto en la Carta, análisis que efectu-arán tanto el Congreso como la Corte

Constitucional. Bajo esta circunstancia,el Presidente podrá reiniciar las negocia-ciones para ajustar el texto del tratado siasí lo considera conveniente.

Un caso de esta índole fue estudi-ado en la sentencia C-358 de 1996. Enesa oportunidad, la Corte tuvo queanalizar el acuerdo entre el Gobierno dela República de Colombia y elGobierno del Reino Unido de la GranBretaña e Irlanda del Norte, por el cualse promueven y protegen las inversiones,suscrito en Londres el 9 de marzo de1994, y aprobado por medio de la Ley246 de 1995. En esa oportunidad, laCorte observó que el artículo 6° de esanormatividad, prohibía una forma deexpropiación que era expresamenteautorizada por el artículo 58° de la Cartavigente en 1996; y otra de constituciónde monopolios era permitida por elartículo 336 superior. Por lo anterior, laCorte consideró que la norma no seajustaba a los mandatos superiores. Alrespecto razonó de la siguiente manera:

“(...)En efecto: mientras el inciso 6°del artículo 58° de la Constituciónestablece que ".el legislador, porrazones de equidad, podrá determi-nar los casos en que no haya lugar alpago de indemnización, mediante elvoto favorable de la mayoría absolu-ta de los miembros de una y otraCámara", el artículo 6° delConvenio que se examina, en suparte pertinente dispone: 1. Lasinversiones de nacionales o com-pañías de cualquiera de las PartesContratantes no serán sometidas, enel territorio de la otra ParteContratante, a: (...) “b) Cualquierotra forma de expropiación o medi-das que tengan un efecto equiva-lente, salvo que cualquiera de esas

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medidas se realicen de acuerdo conla ley, de manera no discriminatoriapor motivos de utilidad pública ointerés social relacionadas con lasnecesidades internas de esa parte ycon una compensación pronta, ade-cuada y efectiva." (subraya la Corte)Resulta entonces, evidente que elConvenio prohíbe a las partes, demodo terminante, una forma deexpropiación que el artículo 58° dela Carta expresamente autoriza”.

Como puede observarse en laparte resolutiva de la sentencia, la Corteno optó por declarar la inconstitucional-idad de todo este tratado bilateral sinoque, por el contrario, declaró la exe-quibilidad del tratado, con excepción delartículo 6°.Para efectos de la ratificación,en la parte resolutiva señaló lo siguiente:

“De conformidad con lo dispuestoen el artículo 241, numeral 10°, de laConstitución Política, el Presidentede la República, al manifestar el con-sentimiento de Colombia enobligarse por el tratado, únicamentepodrá ratificar las cláusulas delmismo, que según esta sentencia, seajustan a la Constitución Política. (...)De acuerdo con lo advertido en laparte motiva de esta providencia, lascláusulas de tratamiento nacional yde la Nación más favorecida, con-tenidas en el Convenio bajo examen,quedan sujetas a las restricciones queel artículo 100 que la Constituciónconsagra para el ejercicio de los dere-chos de los extranjeros. Sólo en este

sentido podrá manifestar el Gobiernoel consentimiento del Estado enobligarse por el Tratado”.

El punto de las reservas y lasdeclaraciones interpretativas en tratadosbilaterales genera cierta confusión, porcuanto existen decisiones de la CorteConstitucional en las cuales se ha afir-mado que los tratados bilaterales noadmiten la posibilidad de plantear reser-vas, en parte acogiendo la teoríaexpuesta por algunos doctrinantes de lamateria. Por ejemplo, en la sentencia C-781 de 2004, al razonar sobre la compe-tencia de la Corte en el análisis de exe-quibilidad de las leyes que apruebantratados, señaló lo siguiente:

“Dada la naturaleza especial de lasleyes aprobatorias de tratados públicos,el legislador no puede alterar el con-tenido de éstos introduciendo nuevascláusulas ya que su función consiste enaprobar o improbar la totalidad deltratado. Si el tratado es multilateral, esposible hacer declaraciones interpreta-tivas, y, a menos que estén expresa-mente prohibidas, también se puedenintroducir reservas que no afecten elobjeto y fin del tratado” (2004).

Sin embargo, estas afirmaciones,así como las realizadas en la sentenciaC-260 de 2000, no son argumentosprincipales para llegar a la decisión quefue tomada en esas sentencias. En otraspalabras, ese tipo de razonamientos enlas jurisprudencias analizadas, tienen elcarácter de obiter dicta y no de holdingo ratio decidendi13. Por el contrario, y


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13 En la sentencia SU-047 de 1999, la Corte señaló que “la ratio dedicendi es la formulación general, más allá de las partic-ularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial especí-fica” (1999). Así mismo, precisó que un obiter dicta es “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo,pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del fun-cionario.” (1999). De acuerdo a la teoría jurídica contemporánea, sólo la ratio decidendi de un fallo tiene fuerza vincu-lante. Al respecto puede consultarse López (2000).

como se ha demostrado, el precedentesobre la posibilidad de establecer reser-vas en tratados bilaterales debe identifi-carse en la citada sentencia C-358 de1996, y adicionalmente sobre el temade las declaraciones interpretativas, en lasentencia C-160 de 2000.

En conclusión, sobre este puntodebe decirse lo siguiente. Resulta claroque, técnicamente, la figura de la reser-va tiene sentido dentro del marco de lostratados multilaterales, pues a través deésta se busca preservar el texto norma-tivo dentro de un tratado, pero sin queéste obligue a las partes que así loplantean. Podría afirmarse que unareserva en un tratado bilateral implicaríasustraer de éste el texto normativo, loque podría eventualmente conllevar a larealización de nuevas negociaciones yen cierta manera, a que la figura de lareserva no cumpla con su cometido.Con todo, lo anterior no implica quetanto el Congreso de la Republicacomo la Corte Constitucional, nopuedan acudir a otras figuras frente a lostratados bilaterales, que tendrían losmismos efectos de las reservas. Por unlado, el Congreso de la República, yasea por consideraciones de convenien-cia o en virtud del control de constitu-cionalidad, puede improbar normascontenidas en un tratado bilateral. Asímismo, la Corte Constitucional, siobserva que una o varias normas con-

tenidas en un tratado bilateral no seajustan a los mandatos superiores, podrádeclarar la inexequibilidad de dichasnormas, sin extender este efecto a latotalidad del instrumento internacional.

Bibliografía Anzilotti, D. 1955. “Corso di Diritto

Internazionali”. Padova.

Convención de Viena de 1969

Díez de Velazco.1985.“Instituciones deDerecho internacional Público”, Madrid:Tecnos,Tomo I pp. 120

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Reuter,Paul.1999.“Introducción al dere-cho de los tratados”, México: Fondo de CulturaEconómica, pp. 98.

Sentencia C-344 de 1995

Sentencia SU-047 de 1999



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E valuando el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y los paises andinos: promesas y posibilidades

EVALUANDO EL TRATADODE LIBRE COMERCIOENTRE ESTADOS UNIDOSY LOS PAISES ANDINOS:promesas y posibilidadesEdgar Dorronsoro1


E dgar Dorronsoro

E l artículo segundo de laConstitución Nacionaldispone que “las autori-

dades de la República están instituidaspara proteger a todas las personas resi-dentes en Colombia, en su vida, honra,bienes, creencias y demás derechos ylibertades”. Nosotros, los que traba-jamos en el campo, a la intemperie,necesitamos más que nadie de la pro-tección de las autoridades, es decir, de laseguridad y del mantenimiento delorden público, pues no es posible ponera producir la tierra cuando el resultadodel esfuerzo honrado termina en losbolsillos de los facinerosos que andanpor el monte viviendo del trabajo de losdemás. Pero no se trata solamente de lasbandas armadas. Los campesinos tam-bién estamos amenazados por el Bancode la República, el Tratado de LibreComercio (TLC), y la falta de políticasa largo plazo: en el agro colombiano,largo plazo son 6 meses.

Nos preocupan y aterran lasdeclaraciones de algunos directivos delBanco de la República cuando aseveranque a Colombia le conviene un dólarbarato porque así necesitamos menospesos para pagar la deuda externa; perohay un detalle que estos directivos noquieren ver y no quieren entender: ladeuda externa no es pagada por elEstado sino por todos los con-tribuyentes y un dólar barato favoreceimportaciones que acaban con la pro-ducción nacional y el empleo.Así, nues-tras exportaciones dejaran de ser com-petitivas. ¿Será que las empresas quepierden ventas y comienzan a generarenormes pérdidas, balances en rojo, exi-

gencias de cancelar pasivos por partedel sector financiero, y, como conse-cuencia, desempleo, pueden pagar ladeuda externa?

A esta reevaluación absurda delpeso le tenemos que sumar la aperturaque se producirá a través del Tratado deLibre Comercio, una apertura que esta-mos negociando con Estados Unidos,un país que tiene una economía 126veces superior a la Colombiana, con uningreso pér capita 20 veces mayor.Según el politólogo norteamericanoDr. Bruce M. Bagley, los EstadosUnidos no tienen amigos sino intereses,y un tratado equivocado acabaría con lopoco que dejaron en el campo el presi-dente Gaviria y su ministro Hommes.

Si nuestros negociadores sucum-ben ante las presiones de los EstadosUnidos se incrementará para siemprenuestro déficit comercial y asistiremos alfuneral de nuestro sector agropecuario.El anterior representante de los EstadosUnidos, señor Robert Zoellick y quienlo reemplazó, el excongresistaRepublicano Rob Portman, son nego-ciadores severos, que cuentan con casimil asesores, y si nuestros representantesno van con directrices y propuestasclaramente definidas, el equipo negoci-ador estadounidense arrasará y, final-mente, se impondrá.

El Dr. Emilio Sardi, en unensayo titulado “Observaciones al TLCcon Estados Unidos” dice lo que sigue:“Los colombianos no podemos aceptarque nos lleven al despeñadero y que,como sucedió hace catorce años, nadieresponda. Quienes verán desparecer susfuentes de trabajo, sus empresas, por

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1 Presidente de SAG Cauca. Presentación realizada en el marco de la conferencia “Evaluando el Tratado de Libre Comercioentre Estados Unidos y los países andinos: Promesas y Posibilidades”, Bogotá, 28-29 de julio de 2005.

causa de un tratado mal negociadodeberán ser resarcidos, y quienes causenlos daños deberán responder. No debehaber punto final para quienes, con susactos, ocasionen la destrucción de lossectores productivos enteros, para be-neficio de otros”. Pero quien debehacer respetar y defender nuestrosintereses en primer lugar es elCongreso de la República, tal comosucede en los Estados Unidos, donde esel Congreso la entidad que aprueba odesaprueba finalmente la negociación.

En Colombia a diferencia demuchos países, un 30 por ciento de lapoblación vive del campo, esto es, unos12 millones de campesinos cuyo bien-estar es fundamental para derrotar unasubversión que se nutre de los que notienen nada que perder, y que comoalternativa ofrece apoyo y mercadeopara los cultivos ilícitos. De este modo,resulta imprescindible desarrollar laszonas rurales. Buscar y encontrar cul-tivos que permitan ingresos suficientespara mantener una vida digna.

Nuestro sector agropecuario nopuede competir contra casi mil mi-llones de dólares diarios que los paísesdesarrollados le pagan a sus agricultoresy ganaderos, tampoco contra los 20 milmillones de dólares al año que EstadosUnidos invierte en subsidios directos ylos casi 60 mil millones en subsidiosindirectos. Nosotros podríamos compe-tir en igualdad de condiciones, es decirsin subsidios, pero no en las circunstan-cias en que nos toca producir.

Nuestra infraestructura de trans-porte es increíblemente ineficiente,nuestro ferrocarril obsoleto y nuncatuvimos la visión de construir unototalmente nuevo de trocha ancha, ajus-tado a las especificaciones interna-cionales.

Es posible que algunos cultivosno sean competitivos, pero los que si loson se ven atados a barreras arancelarias,sanitarias, cuotas, etc. Ninguna autori-dad Colombiana puede aceptar des-mantelar la protección al campoColombiano sin tomar en cuenta lossubsidios que supuestamente se van anegociar en la ronda de DOHA a nivelde la Organización Mundial deComercio, OMC.

Colombia debe condicionar sunegociación bilateral en el TLC andinoa los resultados futuros de la nego-ciación patrocinada por la OMC.Esperar antes de suicidarse, es la sug-erencia del Dr. Bagley.

A diferencia de Estados Unidos,en nuestro país en lugar de subsidiostenemos impuestos. A continuaciónquisiera enumerar algunos que esperosean tenidos en cuenta por nuestrosnegociadores:

1.Impuesto predial y complementario.Con avalúos de 10 millones de pesospor hectárea y tasas contributivas dehasta 1.8 por ciento, una hectárea ter-mina pagando $160.000 pesos porhectárea y por año. ¡Qué decir de losnuevos avalúos catastrales de 20 mil-lones por hectárea!

2.Si firmamos un contrato a futuro, paragarantizar la venta de nuestro produc-to, el impuesto de timbre se convierteen un impuesto de 1.5 por cientosobre los ingresos brutos.

3. Si obtenemos un crédito para finan-ciar la cosecha, el impuesto de timbrevale el 1.5 por ciento del valor delcrédito.

4.La retención en la fuente, es unimpuesto del 1.5% sobre los ingresosbrutos, así, es obligación pagar esteimpuesto, ya sea que el campesino

E valuando el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y los paises andinos: promesas y posibilidades

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tenga utilidades o perdidas.5. Los llamados impuestos parafiscales.A

diferencia de Estados Unidos enColombia la investigación y el desa-rrollo lo pagamos los productores. Esteimpuesto corresponde a un 75 por milde los ingresos brutos, y finalmente eninvestigación poco se avanza.

6.La renta presuntiva, donde se presumeque los cultivos de mediano y tardíorendimiento tienen que generarobligatoriamente, una utilidaddurante su periodo improductivo.A pesar de los esfuerzos delMinisterio de Agricultura para aplazareste impuesto, la DIAN reglamentóque ningún cultivo puede tener unperiodo improductivo superior a tresaños y medio. Ingeniería Genéticadirían algunos.Para cultivos de mediano y tardíorendimiento el Congreso debereglamentar el comportamiento de laDIAN y tratar de hacer que com-prendan que es imposible que unárbol produzca cuando la DIAN lodecida.Colombia tiene que modificarsu legislación sobre inversión en elcampo antes de aceptar la competen-cia estadounidense en la agriculturavía TLC andino.

7. Si manejamos el crédito y la venta dela cosecha a través del sistemafinanciero pagamos el cuatro por milen cada operación.

8. El impuesto a las ventas, IVA, es uncosto adicional a la producción y noes recuperable. Muchos de losinsumos pagan un 16 por ciento deimpuesto a las ventas.

9.Varios municipios, con la cuenta deservicio de energía están cobrando unimpuesto de “Alumbrado Público”.Este impuesto para una finca que

tenga, por ejemplo, dos casas para tra-bajadores, un pozo profundo y unaestación de bombeo puede llegar asumar más de $500.000 pesos men-suales. El servicio de alumbradopúblico en el campo lo prestan lasluciérnagas.

10. A esta larga lista de tributos debe-mos sumar el más oneroso de todos:“La Vacuna”. Extorsión de los gruposalzados en armas que muchas veces sepaga con la vida y como resultadofinal ha causado que los hijos de losque vivimos en el campo no visitenlas fincas y muchas veces se quedentrabajando en el exterior.

Si la producción agropecuarialegal continua reemplazándose con máscultivos ilícitos (coca, amapola) y siColombia no negocia concesiones deWashington en la parte agraria del TLC,las consecuencias para Colombia y losEstados Unidos serán devastadoras ycontradictorias. Más violencia, másguerrilla, más paramilitares, menosseguridad, incapacidad de consolidar losavances realizados bajo el PlanColombia y el Plan Patriota.Washington invierte en estos planespero anula sus efectos con una nego-ciación dura en el TLC. Colombia tieneque vincular el agro, la seguridad, lalucha anti-drogas y la lucha anti-terror-ismo con el TLC para obtener mayoresconcesiones de Washington frente alcampo Colombiano y más tiempo paraentrar a competir de frente.

Para terminar sólo me quedapedirle a los negociadores, al Congresode la Patria, a ustedes los asistentes y alos Colombianos sensatos que noentreguemos el sector agropecuario. Lapaz de Colombia y la erradicación delterrorismo dependen de ello.

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E dgar Dorronsoro

P AECES/NASA: posiciones en contra del libre comercio

PAECES/NASA: posiciones en contra del libre comercioLuisa Ortiz Pérez1


L uisa Ortiz Pérez

E sta compilación de docu-mentos electrónicos hasido realizada con el fin

de difundir el pensamiento y experien-cias de las comunidades indígenas delCauca durante 2004 y 2005, frente a larealidad material que la firma delTratado de Libre Comercio entreColombia y Estados Unidos impone alos pueblos indígenas de Colombia.

Es evidente que muchos de loscomunicados que se encuentran enpáginas de medios de comunicaciónelectrónicos alternativos, en los portalesweb de la Organización NacionalIndígena de Colombia (ONIC), elConsejo Regional Indígena del Cauca(CRIC), y en los portales web de gru-pos sociales solidarios con la causa indí-gena del Cauca denuncian la falta decanales de expresión, intercambio deideas y la creciente violencia con la quese experimenta la acción política, lamovilización ciudadana y el rechazo alas pautas y lineamientos con los que elgobierno colombiano ha enfocado lanegociación de este tratado.Además dedenunciar la difícil y muchas vecesantagónica relación que estos gruposindígenas padecen con los actores delconflicto armado.

Estos cuatro documentos, organi-zados en orden cronológico, con el finde que se pueda apreciar la progresión deeventos y opiniones, pueden ser rastrea-dos en los portales de acceso referencia-dos respectivamente, lo que invita a loslectores a continuar la exploración deltema y a profundizar el conocimiento yel intercambio de idea con los actores deestos procesos políticos tan actuales y tan

representativos de una innegable realidadandina: la de la toma de conciencia y elaccionar anti-neoliberal de los pueblosindígenas de la región.

Documento 1:“Los indígenas colombianos exigen que cesen los ataques ensu contra y proponen un referéndum sobre el TLC”

Los indígenas colombianosexigieron al Gobierno y a los gruposilegales no realizar operaciones militaresen sus territorios y propusieron unreferéndum sobre el Tratado de LibreComercio (TLC) con Estados Unidos,al concluir hoy una protesta que con-gregó a unos 60.000 aborígenes. Lamovilización se clausuró en Cali, ter-cera ciudad del país, adonde llegaron losnativos el jueves después de una marchade tres días desde el sur occidentaldepartamento de Cauca, la más nutridade la última década.

Desde el jueves los indígenas seconcentraron en un coliseo deportivode Cali (500 kilómetros al suroeste deBogotá) y realizaron un congreso sobrecuatro temas que centraron la protesta:los Derechos Humanos, el TLC, lasreformas constitucionales y los meca-nismos de resistencia y autonomía te-rritorial. En una declaración divulgadaal término del cónclave, las comu-nidades aborígenes rechazaron la políti-ca de seguridad del Gobierno de ÁlvaroUribe y exigieron su "no aplicación enlos territorios indígenas y campesinos".

Según ellos, dicha política

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1 Profesora investigadora asociada de la Facultad de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario.Actualmentees investigadora visitante del programa de Residentes de Investigación del Centro de Estudios y ProgramasInteramericanos (CEPI) del Instituto Autónomo Tecnológico de México (ITAM).

(Fuente: Europa Press, 18 de septiembre de 2004)

"involucra a la población civil en elconflicto armado, poniendo en riesgo lalegitimidad de los procesos organiza-tivos, y destruye la confianza en el senode las comunidades". "Exigimos al pre-sidente Uribe que se desmilitaricen losterritorios indígenas y campesinos, y segarantice por parte de todos los actoresarmados el respeto de la autonomía ysoberanía de nuestros pueblos", agregóel documento.

Las etnias dieron un plazo de seismeses al Gobierno para que lesentregue un informe sobre el estado delas investigaciones que se llevan a cabopor los asesinatos de aborígenes, dijoClímaco Álvarez, consejero mayor delConsejo Regional Indígena del Cauca(CRIC). "Si no cumple haremos uncongreso más grande con una marchamás larga hacia Bogotá. Tenemos lameta de ir al Congreso para tomar másdecisiones", indicó Álvarez, quiendenunció que sólo en el suroeste delpaís han sido asesinados 500 nativos y180 están desaparecidos, aunque noprecisó en qué período. Los indígenastambién rechazaron la "política de judi-cialización y detenciones masivas yarbitrarias", y exigieron la excarcelaciónde dos de sus dirigentes.

Asimismo, propusieron un refe-réndum sobre el TLC "para que seescuche la voz del pueblo y no la deunos cuantos", y reiteraron que dichoacuerdo, cuya cuarta ronda de nego-ciación concluyó ayer en Puerto Rico,"acabará con las reservas naturales de susterritorios". Al respecto, los aborígenes2

dijeron que iniciarán los trámites para

convocar la consulta. Igualmente,señalaron que el Gobierno debe abste-nerse de promover reformas constitu-cionales que vulneren su autonomía.

Documento 2:Proclama de ConvocatoriaPública a la Consulta Popularfrente al TLC“¡Caminando la palabra delmandato indígena y popular!¿Está Usted de acuerdo con lanegociación, firma y ratificacióndel Tratado de Libre Comercioentre los Gobiernos de Colombiay Estados Unidos?”, 5 de febrerode 20053

Sí a la VIDA, por eso NO al TLC:El Estado que debe protegernos

nos persigue, busca desmantelar losderechos conquistados a través de siglosde resistencia, niega nuestros derechosfundamentales, actúa en contra de lasoberanía del país y del bienestar de susciudadanos y a favor de intereses priva-dos y externos, mientras reprime, cri-minaliza, difama y persigue a nuestra-sorganizaciones, líderes y comuneros.

Sí a la VIDA, por eso NO al TLC:“Las lenguas ancestrales nos lle-

van a tener conciencia de dondepertenecemos; la historia quedó incrus-tada en el paladar” (Abadío Green). Hayuna causa profunda que motiva nuestrasacciones y palabras frente a esta coyun-tura particular. Empezamos por regresarhasta las raíces y remontarnos al origen


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2 Es de notar que en este artículo proveniente la agencia de noticias Europa Press, del 19 de septiembre de 2004, se utilizael término de aborigen para denotar al indígena caucano sin tomar conciencia de la ausencia de corrección política queel término conlleva.E

3 Ver portal de ACIN, [email protected].

verdadero de nuestros pueblos.Invocamos nuestros ancestros colectivosy nuestras memorias diversas aunque noqueden expresados suficientemente enestas palabras.

Tenemos la vida para ser en ella,en sus múltiples y diversas formas ymanifestaciones. Es lo único que te-nemos y es también todo lo que somosy podemos ser.Tener la vida es para seren ella.Todas las formas de vida debenser, porque tienen la vida. Somos pari-entes de todo lo que vive y nuestrodeber es convivir. Es el único deber y elque reclama la mayor sabiduría, lamemoria, la experiencia y el trabajo.

Porque TENEMOS PARASER, aceptamos el pluralismo y ladiversidad y buscamos el equilibrio y laarmonía. Como comunidades y pueb-los, asumimos nuestra responsabilidaden la historia como el deber de con-vivir, defender y promover la vida entoda su diversidad. La historia es unrecorrido difícil y doloroso de experi-encias y relaciones desde donde pro-movemos y buscamos la convivencia enla diversidad. Ese es nuestro proyecto:TENEMOS PARA SER.

Las lenguas son espejos dondequeda recogida la historia de los pue-blos en los territorios entre los seres dela vida. Las lenguas recogen y cuentansobre especies, costumbres, alimentos yrelaciones. Allí quedan grabadas lasidentidades y las culturas entre los seresvivos en la tierra. Cada lengua es unaautonomía, el recuento de una expe-riencia de vida y de un proyecto partic-ular. El conjunto de la vida, del SER, delos territorios, de las relaciones, de lasautonomías, va quedando recogido enla diversidad de las lenguas comoproyecto, memoria y sabiduría. La con-vivencia entre los pueblos es el encuen-

tro de significados y sabidurías de lasexperiencias diversas, de vidas y rela-ciones múltiples contenidos en losrelatos y posibilidades de las lenguas.

Para la cultura que se imponedesde la conquista de este continente, lavida es un hecho dado con el que secuenta. Para los que conquistan, SERvivos y humanos no es un fin, ni la con-vivencia una meta. SER es únicamenteel medio para TENER. Hay palabrasduras con las que los reconocemos yrecordamos porque resuenan ymantienen viva la memoria del dolorque trajeron y que siguen imponiendo:FRONTERA, DESCUBRIMIENTO,CONQUISTA, EXPLOTACIÓN YCRECIMIENTO. Por sus palabrasconocemos sus intenciones. Son paratener, cada vez más y con mayor poder.

Es la razón instrumental y utili-taria. En un territorio descubren lo quequieren explotar para conquistarlo,extraerlo, transformarlo en mercancía,venderlo y acumular poder y riqueza.Lo que no tiene utilidad inmediata esdestruido. Al servicio de estos consor-cios han estado las tecnologías que hanutilizado como armas de expansión yacumulación en el tiempo. Las indus-trias, las ciudades que crecen ocupandoespacio y devorando vidas y el podercorporativo supranacional.Alrededor delas ciudades globales corporativas, cre-cen por la vía de la guerra, de la con-fusión, de la propaganda y del negociolas metrópolis del tercer mundo y elpaisaje global se convierte en basurero,contaminación, villas-miseria, enmonocultivos, en cuevas, orificios dedonde sacan los minerales, los gases, elpetróleo y todo lo que pueden transfor-mar en mercancía y ganancia.Convierten a los pueblos en mano deobra.A su paso dejan desiertos, pobreza

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L uisa Ortiz Pérez

y destrucción, enmascarados y encu-biertos por la felicidad y el disfrute quedeja la ilusión engañosa del derecho alconsumo convertida en tentador privi-legio de unos pocos.

Con cada lengua que enmudecequedan sepultadas sin memoriaespecies, experiencias, costumbres yrelaciones.Hay algo peor que la muertey es el fin del nacimiento. Con las pa-labras y las frases que no volverán avivir se perdieron autonomías, territo-rios y formas de vida. Proponemos ynombramos la vida. Por eso, nos hanobligado a resistir. Somos todos los quedefendemos la pluralidad, la diversidad,la convivencia, el TENER VIDA paraSER VIVOS y convivir. Nos hemosdefendido desde nuestras autonomías yproponemos tejerlas en solidaridadrecíproca. Somos pragmáticos. No sola-mente porque hemos sido capaces desobrevivir, ni porque hemos inventadomaneras de convivir con dignidad en laexclusión y la opresión, sino porquedefendemos la vida. Defendemos vivircon la tierra con sus criaturas. En nues-tras historias también resuenan palabrasplenas de sentido de lucha, de recuer-dos y de compromiso. Las nombramosRESISTENCIA, RECUPERACIÓNY AUTONOMÍA. Pero llega la horade unirnos desde la diversidad por lavida para crear en el tejido de pueblosy procesos diversos, un nuevo mundoposible y necesario. Por eso ahoraproclamamos la ALTERNATIVAcomo la hora del otro nacimiento. Lasalternativas reivindican el valor de laspalabras para el renacer de las lenguasvinculadas a la diversidad de lasacciones coherentes. Por eso rescata-mos el pensamiento Nasa:

Las palabras sin acción son vacías.

La acción sin palabras es ciega.

Las palabras y la acción,

Por fuera del espíritu de la comunidad

Son la Muerte.

Con la Globalización neoliberal,los que son para tener avanzan sobre laúltima frontera. Ahora vienen desde elinmenso poder multinacional. En suambiciosa ceguera quieren descubrir yconquistar hasta las semillas de la vida yexplotar, por ejemplo, los genes queconservan la diversidad y convertirlos enmonocultivos y mercancías para quecrezcan su poder y sus ganancias.Pretenden llegar hasta el último rincóndel planeta y de la vida, patentarlo todo,explotarlo y someterlo a las leyes delmercado.Con sus tecnologías de engañoy propaganda están arando en el terrenode la imaginación de los pueblos paraque todos pensemos igual y para quenadie piense que se puede y es necesarioser de otro modo, de muchos territo-rios, órganos de una sola madre tierraviva.El TLC y el ALCA promovidos porlos Estados Unidos y por los Gobiernosy agentes de su proyecto son estrategiasde esta última conquista. Nos imponenel suicidio que a nombre del progreso ya través de los ecocidios, los etnocidios ylos genocidios amenazan con destruir lavida. Ellos, los conquistadores neolib-erales multinacionales, son los que estáncontra la vida. Ellos son los que notienen propuestas. Por eso, porque pro-ponemos la vida desde nuestras experi-encias, autonomías y organizacionesdiversas, decimos NO AL TLC Y SÍ A


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LA VIDA y enfrentamos el desafío deconstruir la alternativa.

El Congreso Indígena y Popular yla decisión de la Consulta

El origen de esta convocatoria seencuentra en el MANDATOINDÍGENA Y POPULAR emanadoel 21 de Septiembre de 2004, delPRIMER CONGRESO ITINER-ANTE y de la MINGA POR LAVIDA, LA JUSTICIA, LA LIBERTAD,LA ALEGRÍA Y LA AUTONOMÍA.En el Mandato se recuerda una largahistoria de resistencia a diversas épocasde agresión y se reconoce el desafío queimpone esta nueva época, resultado dela imposición de políticas neoliberalesque hacen parte del proyecto deGlobalización. En este sentido, dice elpreámbulo del Mandato:

“El desafío que impone estanueva época es grande.Tal vez el mayorque hayamos tenido que enfrentar ennuestra historia. Nos agrede y sufrimosun orden que está mal, que hace daño yque no sirve, eso lo sabemos y lo deci-mos con fuerza. No solamente están ariesgo nuestras culturas, nuestras comu-nidades, nuestros pueblos y familias. Espeor, la vida misma corre el riesgo deser destruida por la ceguera de quienesse han equivocado y utilizan el mayorpoder de la historia para convertir enmercancía todo lo que existe a través desu Proyecto de Muerte.”

Además dice:“El Proyecto que amenaza la

vida no respeta fronteras, por eso lo lla-man Globalización. Llega hasta nuestrascomunidades y hasta nuestros hogaresen todas partes de Colombia y delmundo.Trae la guerra, las mentiras de lapropaganda con que engaña con habil-

idad y todo el poder de las leyes y deldinero.Viene por la riqueza de la natu-raleza y por el trabajo de la gente paraexplotarlos y venderlos como mer-cancía. Los que lo controlan y tomandecisiones para servir sus intereses estánlejos. Están en las directivas de grandesCorporaciones Multinacionales y en loscentros financieros del mundo que sevan quedando con todo. No los cono-cemos, no los vemos, no responden porsus actos y tienen como agentes a losGobiernos, a los ejércitos, a las empresase instituciones que actúan a su nombrepara servirles. Nos convencen de quetodo esto es inevitable.”

En consecuencia, al definir laAGENDA DE TRABAJO YPOSICIÓN DEL PRIMER CON-GRESO ITINERANTE se reconoceque el AREA DE LIBRE COMER-CIO DE LAS AMÉRICAS (ALCA) ylos TRATADOS DE LIBRE CO-MERCIO (TLC) que negocian losGobiernos de las Américas con elGobierno de los Estados Unidos, sondos entre múltiples políticas y estrate-gias que viene imponiendo el capitalmultinacional para controlar territorios,pueblos y mercados y establecermonopolios para la explotación de lariqueza y su creciente concentración.La crisis que vive el país es explicada enconsecuencia:

“La situación de emergencia sedebe a un problema de fondo rela-cionado con la estrategia neoliberal y laglobalización y por eso la acción iniciales parte de una lucha a mediano y largoplazo. Los resultados que persiguen elALCA y el TLC representan las formasde agresión más peligrosas y destructi-vas para las que se realizan las reformasconstitucionales y a las que en últimainstancia sirven la guerra y el terror.”

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L uisa Ortiz Pérez

Sobre la base de este análisis de larealidad, el MANDATO del PRIMERCONGRESO INDÍGENA Y POPU-LAR definió entre los cuatro temaspara el análisis y la acción los siguientes:

El TRATADO DE LIBRE CO-MERCIO (TLC)

El AREA DE LIBRE COMERCIODE LAS AMERICAS (ALCA)

LOS MECANISMOS PARA LACONSTRUCCIÓN DERESISTENCIA Y SOBERANIAPOPULAR

Frente al análisis de estos temas,el CONGRESO INDÍGENA Y PO-PULAR DECIDE:

“Convocar a las organizaciones yal Pueblo de Colombia a desarrollar lasacciones necesarias y pertinentes paradetener las negociaciones de estosacuerdos y promover la realización deun REFERENDO POPULAR contrael TLC y el ALCA.”

La Marcha Indígena y Popularque dio origen al Mandato y al CON-GRESO ITINERANTE, además deconstituirse en el hecho político deoposición popular democrática másimportante hasta ese momento desde lainstalación del Gobierno del PresidenteUribe, al convocar la atención y elinterés nacional e internacional, ha ini-ciado un proceso cuyos impactosempiezan a sentirse. A pesar de que elproceso se encuentra en sus fases ini-ciales de seguimiento, el contenido ydecisiones expuestas en el Mandatoempiezan a movilizar acciones coordi-nadas y a tejer solidaridad entre inicia-tivas diversas. La convocatoria deConsulta Popular frente al TLC se

inscribe dentro de este proceso deseguimiento y articulación de resisten-cia y soberanía popular con carácterpacífico y democrático.

La Consulta¿Si el TLC es tan bueno, porqué

desinforman a los pueblos y porqué letienen miedo a una decisión populardemocrática y consciente? El derechode los pueblos a ser consultados y adecidir de manera democrática, con-ciente e informada frente a las negocia-ciones del ALCA y TLC viene siendoreclamado a lo largo de América Latinay del mundo. Sin embargo, las negocia-ciones y firmas de estos acuerdos,excluyen la consulta y la transparencia.La negociación del primer TLC entrelos Estados Unidos, México y Canadáse caracterizó por la desinformación, lafalta de transparencia, la propaganda ofi-cial distorsionada, y el rechazo sis-temático a protestas y movilizacionesrecurrentes. Esta imposición inconsultaprovocó a las comunidades indígenas deChiapas al alzamiento Zapatista por lademocracia y contra el neoliberalismo.Las diversas formas de resistencia a estetipo de negociaciones ocultas e imposi-tivas crecen y se fortalecen al punto degenerar una conciencia popular globalen resistencia que ha logrado, por ejem-plo, hacer fracasar las rondas de nego-ciación de la OMC en Seattle yCancún y detener el avance del ALCA.Cuando los pueblos logran superar elengaño y hermetismo de estos acuerdosfirmados para beneficio de unos pocos,o cuando descubren o experimentan elimpacto real y destructivo de los mis-mos, se movilizan en resistencia y exi-gen ser consultados y que su derecho arechazar políticas que van en su contra,sea respetado.


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En este contexto, lo expresadoen el MANDATO es compartido coniniciativas populares nacionales e inter-nacionales que hacen frente a la global-ización neoliberal motivadas por laconvicción que lleva a los pueblos enresistencia a saber que “otro mundo esposible” y necesario. Además de losZapatistas, muchos otros pueblos se hancomprometido con la exigencia de larealización de consultas populares. En elBrasil, por ejemplo, más de 10 millonesde personas votaron contra el ALCA.Otro tanto sucedió en México. En elEcuador y bajo el liderazgo de laCONAIE y de la Campaña Nacionalcontra el TLC, se ha iniciado unaMinga de recolección de firmas quelleven a la realización de un ReferendoNacional. Las organizaciones Indígenasy Populares del Perú lanzaron una con-vocatoria de consulta contra el TLC enel último trimestre del 2004. Mientrastanto y frente a una opinión públicamanipulada o en contra de la voluntadpopular, se vienen suscribiendo acuer-dos con diversos países.

En Colombia, individuos, insti-tuciones, organizaciones y diversas coa-liciones como RECALCA, SalvaciónAgropecuaria y la Gran CoaliciónDemocrática, vienen liderando esfuer-zos por investigar, analizar e informar ala población sobre los riesgos delALCA-TLC y sobre los contenidos delas negociaciones, convocando accionesde resistencia solidaria e informada anteesta amenaza. El 12 de Octubre, aescasas tres semanas del CONGRESOITINERANTE DE LOS PUEBLOSque aprobara el MANDATOINDÍGENA Y POPULAR, se dieronmovilizaciones masivas en todo el país,como parte de un Paro Nacional encontra de las políticas neoliberales y del

TLC. En Bogotá, un millón y medio depersonas marcharon en lo que fuedescrito como un referendo popularcontra el TLC.

En la medida en que el TLC esuna de las estrategias que utilizan losEstados Unidos en su intención de pro-mover los intereses corporativos multi-nacionales en la perspectiva de consoli-dar el proyecto neoliberal de anexión ycontrol de recursos, poblaciones y terri-torios, la realización de una consultapopular constituye un desafío no sola-mente al proceso de negociación yfirma del TLC en curso, sino también alos intereses y políticas que esta estrate-gia representa.Al realizar la consulta demanera pacífica, se proclama y se ejerceel derecho a la información, a ladecisión conciente, a la participacióndemocrática y a la defensa de la vida, laidentidad, las culturas, los territorios, lasoberanía y la riqueza. No realizar laconsulta implicaría ceder estos derechosy someterse sin resistencia a unaimposición que amenaza con subordi-nar y destruir pueblos y territorios.

En el contexto actual del país,ante la imposición del modelo neoli-beral a través de estrategias de guerra,propaganda, e intolerancia a partir depolíticas de Gobierno que difícilmenterespetan el disenso, la oposicióndemocrática y las propuestas de alterna-tivas y derechos populares frente almodelo neoliberal, promover laConsulta Popular frente al TLC imponeamenazas y riesgos para las personas,organizaciones y procesos involucradosen la misma y requiere de convocar launidad y el respaldo solidarios y decidi-dos en los ámbitos regionales, nacionale internacional, como estrategia funda-mental de protección.

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L uisa Ortiz Pérez

La Experiencia Grita y Reclama

• La Apertura Económica impuestadesde el Gobierno del PresidenteGaviria, la experiencia de los paísesque han sido sometidos a las políti-cas neoliberales y a los TLC, el pro-ceso de negociación entreColombia, Ecuador, Perú y EEUU,ponen en evidencia que el derechoa la consulta democrática y populary a la resistencia se justifican. Bastacitar algunos ejemplos:

• Los Gobiernos, los grandes mediosde comunicación a su servicio yquienes representan a los interesescorporativos, se empeñan en unacampaña de venta de bondades ybeneficios que excluye el debateabierto, responsable y serio.

• A quienes tienen cuestionamientosse les encierra en un “cuarto de allado” negándoseles el derecho a lainformación, al debate y a ladecisión.

• La decisión de firmar el tratado en elprimer trimestre de 2005 no fuehecha por el Gobierno deColombia sino anunciada por elnegociador Robert Zoellik delGobierno de los EEUU duranteuna visita del Presidente Uribe.

• El TLC con Colombia es uno másentre muchos acuerdos similares quenegocia e impone los EEUU portodo el mundo. Colombia es un te-rritorio más en un proceso de ane-xión global.

• Colombia no tiene propuestapropia, por eso únicamente se nego-cia la propuesta de EEUU, sobre labase de otras que ya ha negociado yfirmado. Colombia solamente nego-cia algunos ajustes mínimos.

• La negociación es desigual y condi-cionada por el poder económico,político y militar de los EEUU.

• A ambos lados de la mesa seencuentran personas que represen-tan y comparten las mismas i-deologías e intereses. En la prácticaes un acuerdo entre los mismos enrepresentación de países diferentes yde intereses corporativos comunes.

• Si algún negociador intenta represen-tar los intereses de la ciudadanía esexpulsado de la mesa como sucediócon el asesor en temas de salud.

• Los negociadores de Colombia care-cen de legitimidad en la medida enque no consultaron ni representanlos intereses de la ciudadanía.

• Los monopolios económicos corpo-rativos, reconocidos legalmentecomo “Personas Jurídicas” imponenel contenido y el propósito de lanegociación al suplantar como suje-tos de derecho a los pueblos, comu-nidades y ciudadanos. El TLC daderecho a las corporaciones sobrelos pueblos.

• Se negocia mucho más que unTratado Comercial. Se negocia unreordenamiento territorial, institu-cional, jurídico, político, económicoy cultural que le permita a las cor-poraciones apropiarse y explotar lariqueza de los países convertidos enterritorios.

• El TLC no pretende abrir los mer-cados de los EEUU a Colombiasino extender la frontera del podereconómico corporativo sobre losrecursos y los pueblos contraquienes negocia.

• Los acuerdos, tratados y conveniosinternacionales quedan sometidos alTLC y por ello dejan de tenervalidez.


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• Bajo el TLC, la naturaleza y la vidatoda puede patentarse para beneficiode la explotación comercial demultinacionales.

• El TLC promueve la destrucción delpluralismo, de las identidades y de ladiversidad cultural.

• A través del TLC el poder corpora-tivo avanza en la transformación depueblos diversos en mano de obraexcedente o barata.

• El TLC impone una nuevaConstitución Trans-nacional neoli-beral.

• La negociación requiere de meca-nismos para ocultar, engañar y mo-vilizar apoyos entre los que seincluye poner énfasis en la discusiónde be-neficios sectoriales o grupalesparticulares, de manera que el análi-sis no se haga como nación ysociedad, sino como grupo deinterés particular. Se promueven yanuncian beneficiarios específicos.

• La apertura económica y la relacióncon el capital Trans-nacional dejanlecciones:

Pérdida de soberanía alimentaria,de capacidad productiva, concentraciónde tierras e importación de alimentos.Incremento descontrolado de la deuday exportación activa del ahorro de lapoblación por la vía del pago del servi-cio de la misma. Privatización de servi-cios públicos esenciales con la conse-cuente exclusión a los más necesitadospor la vía de suplantar el derecho por elánimo de lucro.Transformación del tra-bajo flexibilizándolo para reducirsalarios y beneficios y desmontar dere-chos adquiridos promoviendo la com-petencia entre excluidos para hacer máspor menos. Desmantelamiento de laindustria y el comercio nacional a favorde la participación en componentes

productivos de grandes consorcios ymonopolios Trans-nacionales.Transferencia simultánea de valor (pro-ductos de marca terminados con altomargen de ganancia) hacia arriba–monopolios- a través de la devalu-ación del trabajo productivo – haciaabajo-.

Son indispensables y no existenlos mecanismos de información y con-sulta democrática con carácter deciso-rio que permitan a la ciudadanía expre-sarse y decidir frente a un tema con tangrandes y graves implicaciones eimpactos.

ConvocatoriaEn consecuencia con lo ordena-

do por el MANDATO INDÍGENA YPOPULAR y por lo expresado en laPROPUESTA POLÍTICA DE LOSPUEBLOS INDÍGENAS y ante elavance de la negociación del TLC y sufirma inminente, decidimos:1.Convocar a una consulta Nacional,

popular amplia, democrática y trans-parente en la que la ciudadanía puedaexpresar libremente su posición frentea la negociación y firma del TLC.

2.Declarar que la Consulta Popularfrente al TLC no es un rechazo alLibre Comercio sino a la forma ycontenido de este proceso y al tratadopropuesto por su carácter impositivo,su falta de transparencia y su inten-ción de anexión, despojo y empo-brecimiento de la población deColombia, Ecuador y Perú. LaConsulta Popular plantea que unLibre Comercio Popular yDemocrático, definido y planteadodesde la defensa de la vida y la diver-sidad, para la autonomía y soberaníade los pueblos y para su beneficio, esposible y necesario.

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3. Iniciar el proceso de consulta desde elDepartamento del Cauca en territo-rios indígenas, campesinos y popu-lares de la zona oriente, correspon-dientes a los territorios de los munici-pios de Toribío, Jambaló, Caldono,Silvia e Inzá.

4. Solicitar a los Alcaldes populares deestos municipios, facilitar en la medi-da de sus posibilidades y capacidades,los recursos y apoyos necesarios pararealizar esta consulta, a la vez queinterceder según se requiera con lasautoridades competentes del ordenDepartamental y Nacional para quereconozcan, respeten y faciliten esteproceso democrático.

5. Establecer comisiones encargadas deorientar y conducir la Consulta con-formadas por representantes de orga-nizaciones indígenas, populares ycampesinas de los territorios de los 5municipios.

6. Movilizar respaldo solidario nacionale internacional

7. Establecer equipos de comunicación,sensibilización y logística con laresponsabilidad de sacar delante demanera coordinada este proceso.

Objetivos De manera global, esta consulta

busca realizar un acto simbólico a travésdel ejercicio de la democracia directa,creando un mecanismo para la expre-sión de la voluntad y la soberanía po-pular. Este acto simbólico llevado a lapráctica a través de la consulta, debeconstituirse en un ejemplo que con-tagie y convoque la extensión y perfec-cionamiento de este mecanismo y laconvocatoria de otros que se requieran.

Para lograrlo es indispensable movilizarrespaldos concretos en todos losámbitos, tanto para promover, extendery profundizar la consulta, como paraproteger a las personas y organizacionesinvolucradas en este proceso. La consul-ta debe ser un ejercicio consciente delderecho democrático a participar ydecidir. Por ello requiere de diseñar eimplementar estrategias pedagógicasque pongan al alcance de la poblaciónconsultada la información necesaria demanera oportuna y apropiada. La con-sulta reconoce, recoge y se nutre de lasolidaridad con otras personas y proce-sos a través de mecanismos prácticos deintercambio y coordinación. Este pro-ceso, además de promover la Consultafrente al TLC, busca promover yestablecer desde la experiencia prácticaun Mecanismo Popular de Soberanía yResistencia en la perspectiva de ampliarespacios de participación y decisión dis-eñados e implementados desde y porlos pueblos en consecuencia con elMandato del Congreso Indígena yPopular.

En consecuencia los objetivosson4:

1. Políticos a.Crear un Mecanismo Popular de

Información, Solidaridad y Soberaníapara el ejercicio democrático delderecho a la decisión ciudadana pop-ular frente al TLC.

b. Generar un hecho político pacífico,democrático y práctico desde elCauca que sirva como ejemplo einspiración para otros procesos yregiones del país, a la vez que movil-ice solidaridad recíproca.


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4 Los mecanismos para la realización de la consulta pueden ser examinados en el documento original,www.nasaacin.net/web/.

c. Prevenir la ratificación del TLC porparte del Congreso de la República ode la Corte Constitucional, sobre labase de la decisión popular expresadaen la consulta.

d. Convocar y tejer solidaridad recípro-ca con organizaciones y procesos delámbito internacional, con énfasis par-ticular en el Ecuador y Perú, paísesinvolucrados en la negociación yfirma del TLC en curso.

e. Lograr la participación consciente,transparente y comprometida de lapoblación en el proceso de consultaen el Cauca.

2. Pedagógicos a. Informar y sensibilizar a la población

de los municipios en donde se realicela consulta sobre el TLC y sobre laimportancia de su opinión y movi-lización consciente.

b. Desarrollar mecanismos y materialespara la diseminación, debate e inter-cambio de información y de saberessobre la Consulta, el Mandato, el TLCy sobre temas relacionados.

En consecuencia con el MandatoIndígena, firman por el CongresoIndígena y Popular:

Consejo Regional Indígena del Cauca,CRIC Asociación de Cabildos Indígenas delNorte del Cauca ACIN Cxahb WalaKiwe Proyecto Nasa Cabildo Indígena de Toribío Cabildo Indígena de San Francisco Cabildo Indígena de Tacueyó Proyecto Global

Cabildo Indígena de Jambaló Asociación de Cabildos Indígenas deCaldono U´kawesx Nasa Cxahb Cabildo Indígena de La Aguada SanAntonio Cabildo Indígena de Las Mercedes Cabildo Indígena de Pueblo Nuevo Cabildo Indígena de Pioyá Cabildo Indígena de Caldono Cabildo Indígena de La Laguna-Siberia Asociación y Cabildos Indígenas deInzá Asociación de Cabildos Indígenas delOriente COTAINDOC Asociaciones Campesinas de Inzá Asociaciones y Cabildos Indígenas deSilvia Asociaciones y OrganizacionesCampesinas de Silvia

Documento 3:Cartagena: Crece la oposición alTLC con Estados Unidos5

Declaración de Las Organizaciones SocialesAndinas, reunidas paralelamenteen Cartagena durante la ronda de negociación del TLCSuscriben:

Campaña Ecuador Decide, MovimientoBoliviano de Lucha contra el TLC y elALCA, Campaña Peruana de luchacontra el TLC y el ALCA, RedColombiana de Acción frente al LibreComercio y el ALCA, Recalca, ConsejoRegional Indígena del Cauca, CRIC.Cartagena, 11 de febrero de 2005.

La séptima ronda de negocia-ciones del TLC efectuada en Cartagena

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5 Alianza Social Continental, http://www.asc-hsa.org/article.php3?id_article=241,. Fecha de consulta 12/12/05.

(Viernes 18 de febrero de 2005 por Alianza Social Continental)

demostró que aumentan las dificultadesde los gobiernos andinos para suscribireste tratado y que al lado de una vi-gorosa movilización popular, nuevossectores se muestran preocupados,inconformes y aún opuestos al mismo.

Se ha repetido nuevamente elpenoso espectáculo de las anterioresrondas, donde los gobiernos andinoshan llegado con nuevas concesiones alas mesas de negociación y los esta-dounidenses han respondido connuevos desplantes y ratificando su posi-ción intransigente. En ninguno de lostemas que se consideraban cruciales ysobre los cuales se anunció que habríanegociaciones intensas, se avanzó. Losandinos cedieron en propiedad intelec-tual, en el tema agrícola, en inversionesy en muchos otros aspectos, peroEstados Unidos mantiene su posicióninicial, no se mueve ni un milímetro ysolo acepta que se adhieran a sus exi-gencias. En estas circunstancias hantenido que prolongar la negociación,anunciar micro-rondas y dejar abierta lafecha de terminación.

Este entrabamiento del tratado sedebe a que ha aumentado la resistenciapopular. En Colombia decenas de milesde personas salieron a la calle, enEcuador y Perú también hubo movi-lizaciones y se anuncian para las se-manas siguientes nuevas acciones popu-lares.También nuevos sectores produc-tivos manifiestan su preocupación y aúnentre los negociadores hay un ambientede pesimismo y zozobra. Las delega-ciones gubernamentales se dividen y losánimos se caldean. No le es fácil a losgobiernos inmolar a los países en el altardel libre comercio.

Las organizaciones sociales hici-mos una intensa jornada de debate, dis-cusión y movilización y la prensa tuvo

que registrar la importancia de las opin-iones discrepantes; organizaciones andi-nas que se hicieron presentes enCartagena expresaron su voluntad deprofundizar su lucha.En estas cir- cun-stancias, vemos con optimismo el avancede importantes movilizaciones andinas.La campaña “Ecuador Decide” ha logra-do reunir medio millón de firmas pararealizar un referendo contra el TLC; enColombia los pueblos indígenas,campesinos y sectores sociales del depar-tamento del Cauca en el marco delMandato Indígena y Popular han llama-do a una consulta ciudadana en cinco desus municipios y la campaña peruanacontra el TLC avanza en recoger milesde firmas para obligar al parlamento aque estudie el tema del referendo. Porotra parte el pueblo Boliviano sigueimpidiendo con su intensa movilizaciónque el gobierno participe oficialmenteen las negociaciones.

La nueva etapa de este procesoque ahora se alarga, exige la más ampliaunidad, la incorporación de nuevos sec-tores sociales, el reforzamiento de lacampaña de educación popular y labúsqueda de una más estrecha solidari-dad de los pueblos andinos. Por eso lla-mamos a:- Apoyar y reforzar la campaña

“Ecuador Decide” que es una posi-bilidad concreta de detener lasuscripción del TLC por parte delgobierno de Lucio Gutiérrez.

- Respaldar y divulgar la iniciativa delos pueblos indígenas y campesinosdel departamento del Cauca enColombia, para asegurar que ella serealice con garantías democráticas ypromover la veeduría internacionalde la consulta.

- Apoyar la campaña peruana por larecolección de firmas para exigir que


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el parlamento convoque un referendo.- Divulgar la experiencia Boliviana

que por medio de la lucha por lanacionalización de los hidrocarburosy en contra de la privatización delagua, ha impedido que el gobiernode ese país se sume oficialmente a lasnegociaciones.

- Hacer un llamado a las organiza-ciones populares y democráticas detodo el continente a que apoyen lalucha andina contra el TLC.

- Fortalecer los lazos con organiza-ciones democráticas en EstadosUnidos para intensificar la divul-gación de los efectos nocivos deltratado y actuar ante el parlamentoestadounidense.

- Promover una declaración de parla-mentarios de los países andinos encontra del TLC.

- Realizar jornadas de movilizaciónparalelas a la próxima ronda que serealizará en Washington entre el 14 yel 19 de marzo y promover que lasacciones en el marco de la Semanade Acción Mundial contra el LibreComercio, a realizarse del 9 al 19 deabril, estén orientadas a detener elTLC andino con EEUU.

Documento 4:Consejo Regional Indigena DelCauca –Cric-6

Declaración Pública a la OpiniónNacional e Internacional frente alConsejo Comunitario deGobierno Porque Defendemos laVida: Nuestra palabra debe serescuchada, 2 de mayo de 2005

Lo que sucedió en el Consejo

Comunitario de Gobierno organizadoy presidido por el Presidente ÁlvaroUribe en el Municipio de Santander deQuilichao, en el Cxahb Wala Kiwe–Territorio del Gran Pueblo del Nortedel Cauca, el sábado 30 de Abril, nosrecuerda y ratifica las palabras que abreneste comunicado, palabras que nacen dela experiencia y de la vivencia de lospueblos, que fueron pronunciadas en laPosición Política de los PueblosIndígenas, en el Mandato del CongresoIndígena y Popular y en la Proclama dela Consulta Popular e Indígena Frenteal TLC y que seguirán resonando mien-tras los! hechos las validen y mientrasno cambie la realidad que expresan.

A partir del mal llamado ConsejoComunitario de Gobierno, DECLA-RAMOS ante la opinión públicanacional e internacional que:1. La metodología, estructura, con-

tenido y dinámica del ConsejoComunitario de Gobierno demues-tran que se trata de un espectáculomediático por medio del cual elPresidente, el Gobernador del Caucay los representantes de las distintasinstancias del Gobierno, orquestadospor el Presidente, dialogan entre sí,imponen su posición, sus informessesgados, sus políticas e intereses,impiden que estas sean refutadas ocuestionadas y constituyen por elloun ejercicio soberbio y testarudo deimposición de la palabra del estable-cimiento sobre la realidad que vivi-mos los pueblos y que no es recono-cida ni respetada.

2. Es parte del espectáculo delGobierno y del Presidente, crear unafalsa imagen de participación ciu-

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6 Ver, http://www.canariasdicenoarepsol.org/ojo/CONSEJO%20REGIONAL%20INDIGENA%20DEL%20CAUCA.doc,fecha de consulta 12/12/05.

dadana y comunitaria al realizar lafunción fuera de los espacios institu-cionales del establecimiento y permi-tir la entrada al Consejo de represen-tantes de diversos sectores a quienesse les impone la agenda del Presidentequien les define una participaciónrestringida y desigual. La intencióndel Gobierno es legitimar su autori-tarismo creando una imagen de diá-logo y participación amplios que son,precisamente, los dos elementosausentes en estos escenarios.

3. Los representantes de las Autoridadesy Comunidades Indígenas que asisti-mos al Consejo Comunitario deGobierno, no participamos en undiálogo con el Gobierno, pues estaposibilidad no existe en este esce-nario, sino que nos limitamos, comolos demás participantes, a ver yescuchar una presentación por partedel Presidente y de actores delGobierno, previamente ensayada yadornada por las exposiciones breves,incompletas, descontextualizadas delos supuestos participantes de lascomunidades quienes son inte-rrumpidos, interpelados e interpreta-dos por el Presidente y los represen-tantes del Gobierno de manera quenuestras palabras y posiciones sirvenen lo fundamental, para reforzar lapresentación del Gobierno. ElConsejo Comunitario es una pre-sentación unilateral de la posición delGobierno en presencia y con unaparticipación controlada y selectiva dealgunos representantes de organiza-ciones y comunidades.

4.El espectáculo del ConsejoComunitario de Gobierno no deja very pretende ignorar que este supuestodiálogo civilizado y abierto, se da en uncontexto de guerra e intimidación per-

manente en el que la expresión francay abierta de cuestionamientos, críticas yposiciones distintas a las del establec-imiento constituyen un riesgo real parala vida e integridad de las personas yorganizaciones que se atrevan a presen-tarlas. Como en este contexto deintimidación y amenaza es imposible eldiálogo, lo que sucede es un simulacroque ratifica el poder de la fuerza a travésde la intimidación hecha discurso.

5. Mantenemos y ratificamos la posi-ción que hemos planteado alPresidente de la República desde elConsejo Comunitario de Diciembrede 2003 en Popayán y públicamentefrente al país de manera recurrente enel Mandato del Congreso Indígena ypopular. Exigimos otra vez que serealice un Debate Público entre elGobierno y el Pueblo en las condi-ciones que le hemos planteado al paísy al Gobierno desde el MandatoIndígena y Popular. El Presidente, apesar de lo que dijo, se ha negado ahacer este debate. Reiteramos ademásnuestras exigencias al Presidente y alGobierno –al igual que frente a lasFARC- en el sentido de que:

a. Cese el fuego de Inmediato en elTerritorio del Gran Pueblo.

b. Se inicie un proceso de diálogo y seavance hacia una salida negociada alconflicto y

c. Se desarmen nuestros territoriosancestrales y se respeten nuestrasautoridades, nuestra autonomía ynuestros planes de vida que con-tribuyen al tejido de un país y unmundo diverso, distinto, posible ynecesario.

6. En el Territorio del Gran Pueblo, aligual que en el resto del país, las políti-cas de Gobierno traen guerra, miseria,


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opresión, represión y destrucción.Existe evidencia suficiente y contun-dente que cuestiona e invalida la pre-sentación hecha por el Presidente y suGobierno frente a la situación de lascomunidades en el Norte del Cauca, elCauca y el país que pretende mostrarnuestra realidad de exclusión, persecu-ción, miseria e injusticia social, comotodo lo contrario. Basta recordar, entremuchos otros documentos y datos, elReporte del Relator de las NacionesUnidas para los Pueblos Indígenas y elInforme Anual de la Oficina del AltoComisionado para los DerechosHumanos.

7.Quienes apoyan el proyecto delPresidente Uribe y quienes se benefi-cian o creen que pueden obtenerbeneficios de sus políticas, debenasumir su responsabilidad y respon-derle los cuestionamientos que desdesu dolor les hacen las comunidades ylas víctimas: cuantas comunidades masdeben desplazarse por la vía del terrory del hambre?, cuantos huérfanos yviudas más?, cuanta más hambre ymiedo?, cuanta miseria y desempleoen aumento?, cuanto dolor crecientenecesitan para satisfacer sus intereses ysentir que han logrado consolidar suseguridad y su riqueza?

8. Oponernos, resistir y refutar políticasequivocadas y destructivas no le daderecho al Gobernador del Cauca, nia nadie que represente al Gobierno ya las Fuerzas Armadas a acusarnos depertenecer o ser cómplices de ningúngrupo armado. Las aseveracionespúblicas y recurrentes delGobernador del Cauca en este senti-do, constituyen abuso de poder yamenazas que ponen en riesgo a lasvíctimas de este conflicto, a nuestrascomunidades, autoridades y organiza-

ciones. Reiteramos, desde la Ley deOrigen, el Derecho Propio y losDerechos Constitucionales que nosasisten, que hacemos responsable alPresidente de la República y alGobierno de las violaciones alDerecho a la Vida y a los DerechosHumanos que se han dado y que sepuedan dar en el futuro en contra denuestro territorio y comunidades.

9. Agradecemos la solidaridad de lasdiversas organizaciones, procesos ypersonas en todo el país, frente a estaagresión militar contra nuestro proce-so y reiteramos nuestro llamado a laUnidad por la Vida, la Justicia, laAlegría, la Libertad y porque sume-mos fuerzas para tejer las autonomíasdiversas que son el país que necesita-mos y merecemos. No estamos solosni en silencio.

10. En Colombia, bajo la institucionali-dad actual y frente a las políticas yacciones de guerra del Gobierno y delas FARC, está claro que nos esimposible lograr que nuestra posi-ción, nuestras palabras y acciones ynuestra organización y territoriossean reconocidos y respetados.

En consecuencia, nos corre-sponde en justicia y en defensa de laVida, convocar la solidaridad interna-cional de manera urgente y prácticapara el diseño y puesta en marcha deuna Iniciativa Diplomática de losPueblos que actúe en nuestro nombre yrepresentación al más alto nivel, paraque CALLEN LOS FUSILES Y SEESCUCHE LA PALABRA.

NO ESTAMOS SOLOS YRECLAMAMOS TODAS LAS VOCES YTODAS LAS PALABRAS POR LA VIDA,PORQUE RESISTIR ES RESISTIR LAGUERRA PARA CONSTRUIR OTROMUNDO POSIBLE Y NECESARIO.

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L uisa Ortiz Pérez

colombia internacional no. 61

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