Contexto

En los últimos años han proliferado estudios que muestran cómo la corrupción afecta de manera negativa el desarrollo económico, la distribución del ingreso, la legitimidad del sistema político y la efectividad de los servicios públicos y el grado de criminalidad, entre otros aspectos. Sin embargo, es difícil encontrar estimaciones que permitan conocer la magnitud de los costos económicos de la falta de transparencia en una industria tan importante como la del petróleo.

El presente documento, resume las principales conclusiones de un estudio desarrollado por Grupo FARO que tuvo el

objetivo de cuantificar los costos asociados a la falta de transparencia en el sector extractivo petrolero Ecuatoriano.

Como es usual en estudios de esta naturaleza, se usó un modelo que simplifica las relaciones e interacciones entre los principales actores de la industria petrolera: empresas, gobierno y ciudadanos. El supuesto principal del estudio es que un mercado con poca o ninguna transparencia distribuye los beneficios de manera distinta a un mercado transparente y con actores bien informados. Así, la falta de transparencia beneficia a algunos actores y perjudica a otros, generalmente los que tienen menor capacidad de negociación e influencia.

¿Cuánto se ahorraal ser transparente?1

El caso de la industria petrolera en EcuadorRafael DonosoInvestigador Asociado

1 El siguiente documento es una síntesis del estudio “Los costos económicos asociados a la falta de transparencia en el sector extractivo hidrocarburífero”, realizado por Rafael Donoso, con la colaboración de Julio López.

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Puntos claves:• La falta de transparencia beneficia a unos en perjuicio de otros, con menor capacidad de negociación e influencia.

• Los costos asociados a la falta de información en la industria petrolera pueden llegar a representar algunos puntos porcentuales del Producto Interno Bruto (PIB).

Grupo FARO es un centro de políticas públicas independiente que promueve el cambio social a través de la investigación aplicada, el diálogo plural y la acción colectiva.

Ciudadanizando las Políticas provee un análisis resumido y especializado de un proyecto o una política pública local, nacional o internacional. Este y otros números están disponibles en www.grupofaro.org.

CIUDADANIZANDO

LAS POLÍTICASSeptiembre 2010

Número 2

Los actores presentes en la industria

El administrador, es quien representa a todas las instituciones del sector público vinculadas con la industria petrolera. En una forma sencilla, el administrador es quien define las políticas, controla la operación y administra los recursos de todos los habitantes de un país, con el fin de maximizar su bienestar.

Las empresas privadas que intervienen en la industria

petrolera; tratan de maximizar sus utilidades.

Petroecuador, la empresa petrolera estatal, la cual no necesariamente busca la mayor ganancia, sino más bien, maximizar otras variables que dependen de una agenda política.

Los ciudadanos, que incluye al ciudadano común y corriente, quien cede la administración y explotación de

la riqueza petrolera al Estado. Los ciudadanos mejoran su bienestar, mientras aumentan los recursos que reciben por la explotación de su patrimonio.

Los afectados, tienen las mismas características que los ciudadanos pero con la diferencia que residen en zonas directamente relacionadas con la industria petrolera (cerca de un pozo petrolero, un oleoducto o una refinería). Por lo tanto, su bienestar aumenta cuando recibe más recursos; pero disminuye (y en ocasiones considerablemente) con los posibles impactos ambientales que genera la industria.

Los corporativos, representan a grupos de interés que reciben asignaciones y subsidios de la actividad petrolera gracias a su capacidad para ejercer presión política. Consecuentemente, obtienen más bienestar mientras mayores rentas puedan percibir.

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Gráfico 1: Actores en la cadena de valor de la industria

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Tabla 1: Problemas de información en el sector petrolero y su costo económico

Principales problemas de la información y su costo económico

En el estudio se identificaron y analizaron tres problemas de información que afectan al sector petrolero. A saber: (i) discriminación en el control y regulación; (ii) presiones de los grupos de interés; (iii) desconocimiento de los costos y beneficios de la explotación petrolera.

Cada uno de estos problemas fue estudiado siguiendo la cadena de valor de la industria, a partir de lo cual se realizaron estimaciones referenciales sobre los costos económicos de la falta de transparencia, como proporciones del PIB del país.

Discriminación en el control y regulación

En un escenario ideal, el administrador debe fijar niveles de regulación y control que sean idénticos para todos los actores involucrados en la industria petrolera. Pero en la práctica existen incentivos para que se den distintos tratamientos a las empresas que participan en el mercado petrolero.

Estos incentivos pueden darse debido a la cercanía que existe entre el administrador y Petroecuador, lo cual podría influir en los niveles de control y regulación que rigen la industria.

Este problema de discriminación en la regulación se traduce en menores niveles de producción. Es decir, un control menor produce menor esfuerzo para mantener

niveles adecuados de eficiencia y por lo tanto, hay menos producción de petróleo.

Presiones de grupos de interés

En teoría, el administrador (el Estado) gestiona la riqueza petrolera con el fin de maximizar el bienestar de los ciudadanos (dueños del petróleo). Pero en la práctica, hay circunstancias que interfieren en el adecuado cumplimiento de este mandato como la injerencia política en la administración de la industria, entre otras.

Dichas circunstancias derivan en el reparto arbitrario de rentas petroleras a grupos de interés que tienen capacidad para ejercer presión política. Estos grupos de interés no tienen las mismas preferencias que el ciudadano común; y por lo tanto, este reparto reduce el bienestar de los ciudadanos.

Desconocimiento de los costos y beneficios de la explotación petrolera

La sociedad ecuatoriana debería conocer cuál es su nivel óptimo de explotación petrolera. Sin embargo, su desconocimiento impide que se tomen decisiones informadas sobre el nivel de producción petrolera que más le beneficia.

Por un lado, se puede sub-explotar el recurso, limitando anticipadamente la producción de la industria. Esto significa que la sociedad asume un costo de oportunidad, al dejar de obtener recursos que todavía podría explotar.

Problema de información Tipo Costos por año (como % PIB)

Discriminación en el control y regulación

Licitación 0.10 – 1.03

Exploración y explotación 0.12 – 1.17

Transporte 0.15 – 1.46Refinación, almacenamiento y comercialización 0.19 – 1.83

Presiones de grupos de interés Beneficiario de la renta petrolera 0.27

Subsidios a los derivados 0.48

Contrabando de combustibles 0.53

Desconocimiento de los costos y beneficios en la explotación petrolera

Costo de sub-explotación 11.4 (máximo)

Costo de sobreexplotación 1.03 (mínimo)

Total acumulado de los costos Máximo 18.17

Mínimo 2.87

Edición y corrección de estilo: Francisco Delgado (fdelgado@grupofaro.org) Agradecimientos: a Carlos Díaz, Grupo FARO; y a Juan Cruz Vieyra y Ana Inés Basco del BID, por sus valiosos aportes y precisiones para este documento.

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Gregorio Bobadilla N38-88y Granda CentenoTelf.: (593 2) 2456367Fax: (593 2) 2264719Casilla Postal 17-16-135www.grupofaro.org

Los lectores pueden reproducir los recursos de Grupo FARO siempre y cuando se cite su fuente siempre y no sean utilizados con fines comerciales.

Las ideas presentadas en este docu-mento representan los puntos de vista del autor (es) y no necesariamente la posición institucional de Grupo FARO y/o del BID en el tema analizado.

Información de la iniciativa

La iniciativa de “Transparencia en los recursos de las Industrias Extractivas en Ecuador”, está enfocado a lograr la participación activa de actores públicos y privados vinculados a las industrias extractivas, particularmente a la hidrocarburífera, en la implementación de estándares mínimos consensuados que permitan un manejo transparente de la información en el sector, con el fin de desarrollar una propuesta de política pública que recoja las mejores prácticas de la industria. Para mayor información sobre este proyecto vea: http://www8.iadb.org/projects/project.cfm?lang=es&artid=-1&id=ec-t1185&query=&project=ec-t1185; ó por favor contactar a Francisco Delgado, fdelgado@grupofaro.org.

Si desea citar este documento: Donoso, R. (2010). ¿Cuánto se ahorra al ser transparente? El caso de la industria petrolera en Ecuador. Ciudadanizando las políticas 2. Quito: Grupo FARO.

Con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

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Promovemos la sustentabilidad de los recursos naturales. Este documento fue impreso en papel Environment Vellum Algodón Ecológico, 50% reciclado y 30% post consumo.

Por otro lado, se puede sobreexplotarlo, permitiendo que la actividad de la industria vaya más allá de lo que le conviene a la sociedad. Esto significa que las pérdidas que tiene la sociedad (incluyendo las ambientales), son mayores a los beneficios sociales por la explotación del petróleo.

Principales hallazgosy recomendaciones

Los costos asociados a la falta de transparencia en la industria petrolera pueden llegar a representar entre 2.87% y 18.17% del Producto Interno Bruto (PIB), cada año. Es por esto que resulta imprescindible que, cuando se elaboren los reglamentos de la nueva Ley de Hidrocarburos, se norme también sobre la difusión de información relevante, didáctica, útil y oportuna sobre esta industria.

Las actividades de regulación y control generan un costo agregado que podría bordear el 6% del PIB, cada año. Por esto, es fundamental que la sociedad civil promueva un debate serio con miras a mejorar dichas actividades. La sociedad civil debe estar informada y capacitada para interactuar con los legisladores y funcionarios públicos, con el fin de asegurarse que la normativa mejore las prácticas de la industria.

La aplicación de diferentes estándares de control y procedimientos en la adjudicación

de contratos en la industria genera costos a la sociedad. Es necesario revisar si la legislación vigente permite este tipo de modalidades, y de ser así, modificarlas para evitar cualquier tipo de discriminación.

Los costos acumulados relacionados con la influencia de los grupos de interés pueden alcanzar un 1.3% del PIB anual. Estos costos se generan en decisiones políticas, por lo que pueden ser corregidos en forma inmediata, siempre y cuando exista voluntad para hacerlo. Corresponde entonces a la sociedad debatir si los receptores de estos beneficios deben o no seguir recibiéndolos.

Mejor información y mayor diálogo entre los actores de la sociedad reducen la probabilidad de que existan costos asociados con la falta de transparencia en esta industria, lo que se traduce en mayores recursos que pueden ser usados para fomentar el progreso. Es por esto que la sociedad civil debe promover debates informados y objetivos, convocar a expertos con diferentes puntos de vista, apoyar a los legisladores y funcionarios encargados de elaborar las leyes y normas que regulan la industria y vigilar que la normativa, efectivamente, mejore las prácticas de la industria.

Elaborado por:Rafael DonosoInvestigador asociado(rdonoso@grupofaro.org )