Introducción a las Políticas Públicas: Una Guía Básica para su Estudio

Félix Maradiaga Blandón  

 

 

 

 

 

 

                     

 

 

 

 

 

Managua, Julio de 2008.  

Introducción a las Políticas Públicas: Una Guía Básica para su Estudio

INDICE

I. A manera de Introducción: Nociones y Conceptos Básicos

1. Principales Enfoques Contemporáneos 2. Las políticas públicas como modelos racionales de toma de decisión 3. La política de la política pública 4. Políticas Públicas en la modernización de la administración pública local 5. Principales Problemas y Retos

II. El ciclo de las políticas públicas

1. Definición de la agenda 2. Formulación de alternativas 3. Decisión 4. Implementación/Ejecución 5. Evaluación 6. Redefinición de la política

III. Guía Metodológica para el Diseño de una Política Pública en el Ámbito Local:

Comunicando Objetivos y Lineamientos de Política Pública de Forma Eficaz IV. Valor Público, Gobernabilidad Democrática y Políticas Públicas

1. Bien Público 2. Externalidades Negativas y Positivas 3. Creación de Valor Público y Capital Social 4. ¿Cómo se crea valor público desde el Gobierno? 5. Capital Social

V. El Presupuesto como Instrumento de creación de valor público

1. Actividad Financiera del Estado 2. Elementos que Integran las Finanzas Públicas 3. Importancia de los presupuestos 4. Objetivos, Políticas, Planes y Programas (Algunas Definiciones Básicas) 5. A Manera de Conclusión: Ocho áreas de Acción Pública para la Transparencia

Introducción a las Políticas Públicas: Una Guía Básica para su Estudio

Por Félix Alejandro Maradiaga Blandón1

Julio de 2008 I. A manera de Introducción: Nociones y Conceptos Básicos Las políticas públicas son una disciplina de la Administración Pública2 que tiene como principal objeto de estudio el conjunto de acciones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación a una “cuestión”3 que coincida en atención, interés y movilización de otros actores de la sociedad civil (Oszlack y O´Donell, 1990:101). Desde otra perspectiva más amplia, se pueden entender también como la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad aunque, como explicaremos, la tendencia de los enfoques modernos es hacer énfasis en su abordaje como “procesos racionales” de toma de decisión a través de los cuales dichas autoridades determinan objetivos, ordenan preferencias, indican opciones de acción, comparan diferentes opciones, seleccionan cursos de acción y/o intervención y, finalmente, evalúan resultados. En consecuencia, en su diseño e implementación técnica concurren otras disciplinas como son, entre otras, el derecho, la economía, la sociología e ingenierías. Este abordaje lo ilustraremos en mayor detalle al abordar el “Ciclo de las Políticas Públicas”. A lo largo de los últimos años también se ha dado especial atención a la importancia de las políticas públicas en el fortalecimiento de la participación ciudadana y, en general, en la consolidación de la gobernabilidad4 democrática5 al ser un mecanismo idóneo para la construcción de capital social a través de procesos participativos. Es por ello que las políticas públicas resultan muy útiles para mejorar la calidad de los procesos políticos así como para analizar la agenda pública, las elecciones entre candidatos y sus programas, las actividades del gobierno, las actividades de la oposición y los esfuerzos analíticos sobre                                                                                                                      

1 Magíster en Administración Pública de Harvard University (MPA). Este documento ha sido preparado para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como documento de consulta para los talleres de “Introducción a las Políticas Públicas” dirigidos a candidatos a Alcaldes y Concejales impartidos en los meses de julio y agosto de 2008. No se permite su distribución sin aprobación previa del autor o de PNUD. 2 En la literatura especializada, las políticas públicas son tradicionalmente ubicadas como un ámbito de las ciencias políticas, más específicamente dentro de la administración pública que en las últimas dos décadas a logrado afianzarse como un disciplina académica establecida por derecho propio. 3 En las siguientes secciones ilustraremos con mayor detalles el concepto de “cuestión” a partir de la aproximación de Oszlack y O´Donell. 4 Por gobernabilidad nos referimos a la capacidad de un sistema social de enfrentar los retos y aprovechar las oportunidades en términos positivos, para satisfacer las expectativas y necesidades de sus miembros conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales e informales dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias” (Pratt, J). 5 Ver “Medellín Torres, Pedro. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad (CEPAL, Santiago de Chile, julio de 2004).

estos temas (Lahera, 2004). Asimismo, ofrecen un marco conceptual, analítico y de planificación estratégica que permite tener una visión de cómo el Estado se ve beneficiado o afectado por diferentes posiciones con respecto a los “problemas públicos” que, en la clásica definición de Roger Cobb y Charles Elder son los conflictos “entre dos grupos o más sobre cuestiones formales o substantivas relativas a la distribución de posiciones y recursos” (Cobb y Elder, 1972: 82). A diferencia de otras disciplinas como la sociología que presta énfasis a los temas de “dominación, legitimidad y gobierno” (Marx y Engels, 1845; Weber, 1922) o las “teorías sistémicas” frecuentemente usadas en las relaciones internacionales y las ciencias políticas que se enfocan en la noción de que existe una relación de “intermediación” entre el Estado y la sociedad6, las políticas públicas parten de la premisa de que existe una “relación entre las esferas estatales y los grupos sociales a partir del análisis de las decisiones, la expresión de los intereses de grupos de presión y la relación clientelista con los usuarios de prestaciones estatales.”7 Principales Enfoques Contemporáneos Como se ilustrará en la sección “Política de la Política Pública” los enfoques contemporáneos de la administración pública reconocen que la eficacia de las políticas públicas no sólo depende de su calidad técnica, sino también de la legitimidad que éstas reciban de parte la sociedad y de los actores en el ejercicio del poder reconociendo como esencial el referido vínculo entre política partidaria (politics) y política pública (policy).8 En el ámbito académico y conceptual, los dos enfoques predominantes son: el Racionalismo y el Incrementalismo,9 siendo el primero el que con más fuerza se ha arraigado en los centros especializados de estudio. El modelo incremental, planteado por Ch. Lindblom (1959, 1968, 1979) parte del hecho que en la práctica, la elaboración de las políticas tiene como punto de partida la situación existente anteriormente, este plantea sólo pequeños cambios o modificaciones de manera incremental. Las políticas públicas como modelos racionales de toma de decisión Una de las tendencias más fuertes de las ciencias políticas contemporáneas es estudiar la intervención del Estado como el resultado de la actuación racional de diferentes actores en función de sus propio provecho y en base a las reglas del juego de determinado contexto (Buchanan, 1987). Estas reglas del juego se pueden expresar, por ejemplo, a través de la constitución política de un país o las leyes que imponen “restricciones” sobre qué y como actuar o como guiar la búsqueda de objetivos por parte de cada actor. Si bien este enfoque no es incompatible con otras teorías que prestan especial intención al “altruismo” como el                                                                                                                      

6 Ver Parsons, 1963 y Easton, 1964. 7 Ver, Hayward y Watson (comp., 1975), citado por Federico Lorenc en La sociología de los problemas públicos. Una perspectiva crítica para el estudio de las relaciones entre la sociedad y la política (disponible en http://www.ucm.es/info/nomadas/12/florenc.html) 8 Ver Lahera, Eugenio. Política y Políticas Pública (CEPAL, Santiago de Chile, Agosto de 2004). 9 Las decisiones siguen la regla pragmática de “comparaciones sucesivas limitadas”

factor determinante de las decisiones que toman las autorices públicas y los líderes políticos,10 se acentúa el hecho de que las decisiones en el ámbito público responden cierto proceso de “maximización de bienestar” personal por parte de cada actor. Las tendencias modernas, por tanto, enfatizan en la “racionalidad” con que las políticas públicas permiten abordar problemas y “cuestiones” del ámbito público en torno a preguntas tales como:

• ¿Qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados, a través de qué medios? ¿Cuáles son los procesos más eficientes y efectivos para lograr los objetivos sociales identificados como de “interés público” por la comunidad?

• ¿Cómo traducir la agenda política en agenda pública? • ¿Cómo crear valor público11 a través de la acción gubernamental en temas de

particular atención para la ciudadanía? • ¿Cómo generar mayor valor público a partir del presupuesto (nacional o municipal)

disponible? • ¿Cómo traducir una agenda pública en programas y proyectos concretos?

Asimismo, el contexto de intereses conflictivos entre los distintos actores, algunas de las preguntas centrales que las políticas públicas tratan de contestar al aproximarse “racionalmente” a los problemas públicos son:

• ¿Quiénes son las partes o actores claves en el conflicto y en la definición de la agenda pública?

• ¿Qué aspectos de las trayectorias y posiciones de estos actores explican la atención que prestan al problema?

• ¿Por medio de qué acciones promueven la consideración del tema por parte de otros actores o instituciones?

• ¿Cómo definen los actores en lucha los conflictos en los que están involucrados? • ¿Cómo se expanden estos conflictos hacia otros grupos sociales? • ¿Qué propiedades intrínsecas del problema pueden ayudar a predecir el modo en

que será resuelto?12 Subjetividad y Racionalidad Las políticas públicas están sujetas a criterios subjetivos de valor propias de los “problemas sociales”, los cuales a partir de la definición de Adam Kahane, se caracterizan por al menos tres tipos de complejidades simultáneas o concurrentes:

• Complejidad Dinámica: Distancia entre las acciones y los resultados

                                                                                                                     

10 Para una discusión más amplia de este concepto ver Stiglitz, J.: La Economía del Sector Público (2000, 3ra Ed.), p.p. 199-200 y 207-210. 11 Más adelante hablaremos del concepto de “valor público” desarrollado por Moore. 12  Lorenc, Federico. Op. Cit.  

• Complejidad Social: Visiones Distintas de los diferentes actores • Complejidad Generativa: Percepción de un “futuro incierto”

A partir del análisis racional de dichas complejidades (y las posiciones particulares de cada actor en torno al problema social) las políticas públicas representan una forma simplificada de aproximarse a los problemas públicos a fin de dar respuestas de carácter operacional aún en condiciones de “valores subjetivos”. A manera de ejemplo, una forma e reducir incertidumbre y manejar racionalmente dicha subjetividad son los llamados “modelos analíticos” a través de los cuales se procura un abordaje secuencial de los problemas públicos. Dicha secuencia operacional puede ser resumida en los siguientes pasos:

1. Establecer el Contexto 2. Poner las alternativas sobre la Mesa 3. Predecir consecuencias 4. Valorar los Productos con Respecto a cada Objetivo 5. Tomar una Decisión (Sub-Óptima)

Vemos pues, que las políticas públicas ante todo son consideradas como el conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Estas decisiones normalmente tienen una secuencia racional, en donde aún la “no acción” puede ser una opción racional (no hacer nada o policy-of-no-policy). Bajo los modelos racionales, las políticas públicas también se centran en la consecución de objetivos sociales a través de, por ejemplo, correcciones de las “fallas del Mercado (i.e. que se refieren a fenómenos como: bienes públicos, externalidades, bienes preferentes, monopolio natural, limitaciones a la competencia, mercados incompletos, asimetría de información e incertidumbre). La política de la política pública

“La política y las políticas públicas son entidades diferentes, pero que se influyen de manera recíproca. Ambas se buscan en la opacidad del sistema político. Tanto la política como las políticas públicas tienen que ver con el poder social. Pero mientras la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las políticas públicas corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos. El idioma inglés recoge con claridad esta distinción entre politics y policies. Las políticas públicas son un factor común de la política y de las decisiones del gobierno y de la oposición. Así, la política puede ser analizada como la búsqueda de establecer políticas públicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas (…) El objetivo de los políticos -tanto conservadores como radicales, idealistas o motivados por el interés propio- consiste en llegar a establecer políticas públicas de su preferencia, o bloquear aquellas que les resultan inconvenientes. En cualquiera alianza de gobierno, confunden su papel quienes se restringen a las tesis y no buscan su concreción en políticas.

La política en su sentido más amplio tiende a conformar, tanto las propuestas de políticas públicas, como aquellas que se concretan. Quien quiere el gobierno, quiere políticas públicas. Los gobiernos son instrumentos para la realización de políticas públicas Más que mirar al ordenamiento de las actividades del sector público, como dado por su organización, conviene mirarlo como un instrumento para la realización de las políticas públicas. (Eugenio Lahera, La Política de la Política Pública, CEPAL Agosto de 2004, p. 5)

Políticas Públicas en la modernización de la administración pública local Tradicionalmente la modernización del Estado había sido definida en función del conjunto de programas que buscaban reducir el tamaño de la burocracia y del gasto público, a la vez que se adoptan políticas orientadas a elevar la eficiencia del gobierno. Durante gran parte de la década pasada, la reforma del Estado se sustentó en el llamado “Consenso de Washington” que prestaba especial atención, entre otros, a programas de disciplina fiscal, liberalización de la economía y privatización. Estas reformas han sido llamadas “de primera generación”. Para muchos, el impacto de las reformas de primera generación en la consolidación de una administración pública moderna es cuestionable, mientras que otros las consideran una suerte de plataforma estratégica para cambios más profundos, que a partir de las reformas de segunda generación han permitido la configuración de un buen gobierno y una democracia eficaz. Las políticas públicas también son un instrumento estratégico para hacer política de formas más democrática y participativa, hacer como para elevar la eficiencia, efectividad y transparencia de los gobiernos locales. A través de la política pública es posible lograr un marco más coherente de referencia entre la planificación estratégica y los presupuestos públicos y, consecuentemente, darle un mejor seguimiento al grado de cumplimiento que los gobiernos dan a las demandas de los electores. Además, permiten la toma de decisiones públicas bajo parámetros menos sesgados en casos en los cuales hay conflictos de objetivos y recursos en una sociedad. Las políticas de modernización del Estado en el ámbito local han prestado mayor atención a la descentralización y a la desconcentración municipal, así como a una diversa gama de políticas sectoriales y políticas de desarrollo local, desde el asociativismo entre municipios hasta la mitigación y atención de desastres. En el ámbito local, las políticas públicas permiten un diálogo más efectivo ente las autoridades municipales y ciudadanos a través de:

• Acotar las discusiones políticas. • Diferenciar problemas y soluciones de manera específica • Precisar las diferencias • Vincular los temas a soluciones más amplias o secuenciales • Plantearse esfuerzos compartidos • Aumentar la participación

Sin embargo, para poder implementar exitosamente estos procesos de política, los gobiernos locales deben contar con una serie de condiciones previas, a saber:

• Transferencia de competencias, funciones y recursos financieros desde el gobierno central.

• Capacidades políticas, institucionales y técnicas • Mecanismos eficaces de participación ciudadana y de rendición de cuentas.

De ahí la importancia de un modelo de descentralización que coadyuve a la generación de esas condiciones en el nivel municipal, particularmente en lo referido a la transferencia de competencias, funciones y recursos financieros. La descentralización, por su parte, es aún un proceso que en Nicaragua aún requiere mucho camino por andar, así como la consolidación de una verdadera autonomía municipal. Principales Problemas y Retos A manera de conclusión de esta sección, es adecuado acotar algunos de los problemas y retos más comunes en el diseño de las políticas públicas:

• Muchas veces son diseñadas “desde el escritorio.” • A veces su diseño es excluyente, dejando por fuera a diversos sectores,

principalmente los beneficiarios. • No hay una cultura de evaluación de la gestión y el impacto. • Son políticas de gobierno y no de Estado.

II. El ciclo de las políticas públicas La formulación de políticas públicas consiste en la selección y especificación de la alternativa considerada más viable, seguida de una declaración que explicita la decisión adoptada, definiendo sus objetivos y su marco jurídico, administrativo y financiero. Existen casos en que la política no es explícita: son las políticas de no innovar, de omisión o de no tener política. Este proceso decisorio es abordado usualmente como un “ciclo”, a partir de la propuesta de Laswell (1956) y eventuales contribuciones de Anderson, May, Wildavsky y Ripley, en las dos décadas siguientes. Tradicionalmente el ciclo se aborda a partir de la siguiente estructura:

• Definición de la agenda • Formulación de alternativas • Decisión • Implementación/Ejecución • Evaluación • Redefinición de la política

Definición de la agenda13 “La agenda de políticas públicas consiste en el elenco de cuestiones priorizadas sobre las que se han de poner en marcha procesos sociales de encadenamientos y entrecruzamientos decisorios, concretados en acciones y omisiones de actores sociales y fundamentalmente estatales. Como programa de acción pública, la agenda puede desagregarse en:

• Sistémica (la de todos los actores)

                                                                                                                     

13 Tomado de: Díaz, Cristiana “Ciclo de las políticas” públicas locales, disponible en http://www.bdp.org.ar/facultad/posgrado/maestrias/gp/documentos/Diaz%20Ciclo.pdf

• Gubernamental (la de los órganos estatales de decisión) • Política (la que efectivamente será objeto de decisión)

La pregunta central en esta etapa del ciclo es ¿quién define la agenda? ¿qué actores determinan los temas que han de ser incluidos en la agenda pública? Formulación de alternativas Consiste fundamentalmente es un análisis de la diferentes opciones de intervención, las implicaciones y costos de cada una de ellas. Decisión Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual se inicia una vez que se den por definidos los objetivos. Se trata, pues, de seleccionar la opción concreta. De esta forma, una opción es seleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica. Implementación14/Ejecución Barret y Fudge (1981) consideran la implementación “como un continum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. El régimen político es el encargado el responsable de la implementación de las políticas públicas. Evaluación La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. En esta etapa se desarrollan los procesos de evaluación del grado en que se están alcanzando los objetivos deseados y, si lo amerita, sugerir los cambios o ajustes correspondientes. Es en esta parte del ciclo donde los tomadores de decisión valoran si la política que se ha puesto en marcha está resultando o no y si es necesario cambiarla. La evaluación no puede sustituir a un debate público informado, si bien puede aportar a éste. Tampoco puede sustituir las decisiones políticas o administrativas que deban tomarse, pero sí ubicarlas en un plano de discusión más racional.

                                                                                                                     

14 El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman(1973).  

Una modalidad de evaluación de alta utilidad en los procesos de desarrollo local es la llamado “evaluación participativa”, que es un proceso de investigación que analiza la organización, el funcionamiento e impacto de un programa en relación con sus objetivos, las expectativas de sus participantes y los resultados obtenidos. Está basada en la interacción directa o indirecta de los usuarios del programa, de éstos con los técnicos y de los técnicos con los directivos. Redefinición de la política En el caso de que la evaluación haya arrojado necesidades de ajustes programáticos u otras modificaciones, ha de abrirse un proceso de redefinición de la política, generando así un proceso cíclico de aprendizaje.

III. Guía Metodológica para el Diseño de una Política Pública en el Ámbito Local: Comunicando Objetivos y Lineamientos de Política Pública de Forma Eficaz

La comunicación efectiva de los objetivos y lineamientos de política es esencial para lograr la “implantación de la política”.

He aquí algunas recomendaciones prácticas en las instrucciones a las Unidades Técnicas responsables del diseño de la política:

1. Definir el problema con claridad: ¿Por qué estoy escribiendo este lineamiento y porqué y para quienes es importante?

2. Ofrezca un resumen ejecutivo de la evidencia (Ej. “de acuerdo al último censo, la población menor de 5 años de nuestro municipio es de …”)

3. Ofrezca una breve reseña del proceso de toma de decisiones (Ej. “como Uds. sabrán, el consejo municipal se reunión con las organizaciones de atención a la niñez y adolescencia, habiéndose hecho además X número de consultas con escuelas primarias del municipio”).

4. Presente las Opciones que se Consideraron (Ej. “A lo largo de las dos últimas semanas se han analizado las siguientes opciones: A, B, C”)

5. Analice cada opción de acuerdo a su criterio evaluando los puntos a favor y en contra de cada propuesta.

a. Además, evalúe las probabilidades de éxito en la implementación de su opción.

b. Identifique los costos (económicos, políticos, de recursos no financieros) en la implementación de cada opción

c. Documente las razones por las cuales su opción alcanza es una propuesta “Sub Óptima” que considera la dimensión “política de la política” pero que a la vez es técnicamente sólida.

d. Ignore opciones irrelevantes. e. Explique los supuestos que se consideraron en cada opción.

Ejemplo de Evaluación de Opciones

PROS CONTRAS Probabilidad de Éxito

Opción A 1,2,3,4,5, 1,2,3, Media

Opción B 1,2 1,2,3,4,5,6 Baja

Opción C 1,2,3,4,5,6, 1,2,3,4 Alta

6. Presente con claridad las razones para apoyar su opción preferencial, dando siempre que sea posible evidencia técnica, datos, fuentes consultadas, etc.

7. Adelántese a los argumentos de sus adversarios a su iniciativa de política. 8. Indique próximos pasos a seguir, tareas pendientes o asignaciones requeridas para

llevar la política a su implementación. IV. Valor Público, Gobernabilidad Democrática y Políticas Públicas Bien Público Los bienes económicos son bienes que son escasos y al tener una demanda (número determinado de personas dispuestos y capaces de pagar un precio por obtenerlos) y una oferta (personas dispuestas y capaces de ofrecerlos) adquieren un precio de mercado. El valor de este tipo de bienes es posible expresarlo en términos monetarios y por ello es posible que las personas en el ámbito privado y a título particular sean capaces de comprarse y venderse bienes privados. Ese no es el caso en aquellos bienes que son necesarios para el funcionamiento de la sociedad y que, dado su naturaleza especial (defensa nacional, por ejemplo) las empresas privadas no pueden crearlos u ofrecerlos de forma eficiente. Para solucionar la falta de bienes público se llevan a cabo “políticas públicas de asignación o de distribución”, orientadas a provisión de dichos bienes. Decimos que la política pública, en sí misma, es un “bien público”, ya que corresponde a un tipo de bien intangible cuyos beneficios se reparten de manera indivisible entre toda la comunidad, independientemente de que determinadas personas deseen o no consumirlo (carreteras, defensa nacional, política ambiental, un faro cerca de un puerto). Sin embargo, “bien público” no es automáticamente equivalente a un bien provisto por el estado. Existen bienes públicos y también bienes privados suministrados por el Estado. Lo que hace que un bien sea “públicos” son las siguientes dos características;

• No Exclusión: Que es la propiedad de un bien por la cual no es posible o es muy ineficiente impedir a alguien hacer uso del mismo o consumirlo.

• No Rivalidad: Que es la propiedad de un bien por la que el consumo por una

persona no disminuye el consumo de otra.

Por ejemplo, en el caso de la vacunación infantil, los beneficios sociales de que esta se de de forma gratuita y masiva son muy superiores a los beneficios privados que se obtendrían si esta fuese ofrecida a precio de mercado sólo a aquellas personas que lo puedan pagar. Dicho de otra forma, la sociedad en su conjunto tiene mayor beneficio si la vacunación es gratuita, lo que se convierte en un fuerte incentivo a que se establezca, por ejemplo, una política pública que obligue a que todos los niños sean vacunados. En el siguiente gráfico, se muestra un punto de la curva de utilidad (punto a) en el caso en que la vacunación no sea obligatoria. Los puntos “b” y “e” muestran un desplazamiento de la curva hacia la derecha (mayor beneficio para la sociedad de forma más eficiente) como consecuencia de una política pública de vacunación.

Externalidades Negativas y Positivas Las externalidades negativas son los efectos que se producen cuando las acciones de un agente económico (por ejemplo, una empresa privada) afecta de forma negativa el bienestar de otro agente. Por ejemplo, imaginemos que en nuestra comunidad existe una fábrica de productos químicos que regularmente emite gases que afectan la salud de la población, cuando los pobladores se enferman y requieren de los servicios de un centro de salud pública o van a un médico privado, no es la empresa la que asume esos costos económicos en que incurre el Estado o las personas. Se dice pues, de que existe una “externalidad negativa” porque el ciudadano a ciudadana afectado está sufriendo un efecto negativo externo a él. Las externalidades negativas son una de las principales razones para la intervención del Estado y para la formulación de políticas públicas ya que esta—la externalidad negativa—genera ineficiencias como resultado de que el equilibrio del mercado sólo refleja los costos privados de producción y no los costos públicos (por ejemplo, la cantidad de medicinas extras que ha debido comprar el centro de salud). ¿Cómo se puede conseguir el resultado óptimo, es decir, el óptimo social? Una posibilidad es aumentar los impuestos a la fábrica a través de lo que se llama “impuesto corrector o pigoviano”, que es el impuesto que “internaliza” la externalidad y obliga al mercado a asumir parte de los efectos externos de sus actos. Otras posibles alternativas serían mayores regulaciones a la fábrica e inclusive el cierre definitivo de la misma.

Por su parte, la externalidad positiva se produce cuando las acciones de un agente aumentan el bienestar de otros agentes de la economía. Por ejemplo, cuando un vecina de nuestra comunidad ha plantado un bello y amplio jardin en la parte exterior de su casa que puede ser apreciado y disfrutado por todo los habitantes de esa localidad. La ciudadana asumió los costos privados de ese jardín, pero todo el vecindario se beneficia de él. Creación de Valor Público y Capital Social En el ámbito público, las preferencias no son individuales sino colectivas con múltiples interesados, además, no hay un ordenamiento claro de las preferencias pues hay múltiples actores que tienden a interactuar con visiones contrapuestas. Tampoco existe un indicador simple para comparar el valor de los bienes y servicios pues no hay un “precio de equilibrio”. Dado de que no hay “utilidades” en el sentido en que existen en el sector privado (ganancias, dividendos), resulta muy complejo mediar el éxito de la organización pública que crea valor. Sin embargo, el valor público sí es percibido por la ciudadanía colectiva, o el conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva. (Alford, 2002) La entrega de un servicio genera valor privado y valor público. El valor público se refiere, pues, al valor creado por el Estado a través de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones. En una democracia, este valores definido en última instancia por el público mismo. El valor es determinado por las preferencias ciudadanas expresadas a través de una variedad de medios y reflejados a través de las decisiones de los políticos/as electos/as” (Kelly y Muers, 2003) ¿Cómo se crea valor público desde el Gobierno?

• Dando respuestas a los problemas sociales relevantes de los ciudadanos. • A través de la apertura de nuevas oportunidades para los ciudadanos y las

generaciones futuras. • A través de procesos públicos que demuestren el buen gobierno. • A través de procesos participativos que construyen ciudadanía, democracia y capital

social. La creación del valor público desde la administración pública también es referida como “gerencia social” que consiste en garantizar la creación de dicho valor por medio de una gestión guiada por cinco fines o principios:

• Reducción de la desigualdad • Reducción de la pobreza • Fortalecimiento de Estados democráticos • Fortalecimiento de ciudadanía

La gerencia social establece que el objetivo final de las organizaciones públicas es crear valor público por medio de su gestión, la que debe contribuir significativamente a la reducción de la pobreza y de la desigualdad, así como al fortalecimiento de los Estados

democráticos y de la ciudadanía. La gerencia social es pues, el ejercicio coordinado y estratégico de múltiples funciones institucionales que buscan que las políticas públicas respondan de manera valiosa, eficaz y eficiente a problemas importantes para la ciudadanía, promoviendo así el logro de un desarrollo social equitativo y sostenible.15 Capital Social Una de las formas de creación de valor público en el ámbito local a la cual se le presta especial atención, es el capital social. Se parte de la premisa que los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que el gobierno y sus agencias deberían hacer, expresada a través de los procesos de deliberación y representación política, por ello las organizaciones públicas responden a varios “mandantes”. Para Jokin Alberdi y Karlos Pérez16 el capital social es un “conjunto de normas, redes y organizaciones construidas sobre relaciones de confianza y reciprocidad, que contribuyen a la cohesión, el desarrollo y el bienestar de la sociedad, así como a la capacidad de sus miembros para actuar y satisfacer sus necesidades de forma coordinada en beneficio mutuo.” Alberti y Pérez, al sistematizar conceptos del ideólogo del capital social Robert Putnam, explican que:

• El capital social se refiere a una realidad menos tangible que el capital humano (conocimientos) o el capital físico (bienes materiales), pero resulta también decisivo para la actividad productiva, la satisfacción de las necesidades personales y el desarrollo comunitario.

• El capital social constituye ciertos recursos de las personas, derivados de sus relaciones sociales, que tienen una cierta persistencia en el tiempo. Tales recursos son utilizados por las personas como instrumentos con los que aumentar su capacidad de acción y satisfacer sus objetivos y necesidades (obtener empleo, recibir ayuda, etc.), al tiempo que facilitan la coordinación y cooperación entre aquéllas en beneficio mutuo. En consecuencia, resulta un factor decisivo también respecto a las capacidades de las familias para afrontar las crisis y desastres, o para recuperarse tras ellos.

• En su formulación, el capital social consiste en el activo históricamente acumulado por una sociedad a partir de la acción organizada de sus miembros (individuos o colectivos), sobre la base de determinadas normas sociales de cooperación, la interiorización de varios valores (confianza, solidaridad, reciprocidad), y la existencia de un tejido social (o “redes de compromiso”, como las denomina), permitiendo tal capital social una mayor eficacia en la consecución del bienestar.

En 1993 en su obra Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Putnam argumentaba que “la existencia de una sociedad civil basada en organizaciones horizontales incrementa la confianza social entre los individuos que las componen, al

                                                                                                                     

15 Ver la amplia información al respecto disponible en el sitio web del Instituto Interamericano de Desarrollo Social, INDES: http://indes.iadb.org/main.asp?LG=SP 16 Ver Alberdi y Pérez. “Capital Social”, disponible en http://dicc.hegoa.efaber.net/listar/mostrar/29  

tiempo que crea un entorno social que exige y propicia un gobierno más sensible y responsable hacia el bien común” (Putnam, 1993). Por su parte, Coleman (1988, 1990)17 entiende que el capital social está compuesto por los siguientes recursos:

• Las redes sociales, como son los lazos de parentesco, las redes comunitarias informales, las organizaciones sociales, etc. El mantenimiento de estos vínculos requiere una inversión de tiempo y dedicación, pero permite obtener beneficios en forma de flujos de solidaridad, capacidad de defensa de intereses y derechos, obtención de información (la cual resulta determinante para la capacidad de decisión y actuación del individuo), etc.

• Las normas sociales (de voluntariedad, altruismo, comportamiento) y derechos comúnmente aceptados, así como las sanciones que los hacen efectivos.

• Los vínculos de confianza social, la cual garantiza un entramado de obligaciones y expectativas recíprocas que posibilitan la cooperación. Estas relaciones pueden abarcar también las de autoridad, consistentes en la cesión consensuada a un líder de poderes para gestionar problemas colectivos.

V. El Presupuesto como Instrumento de creación de valor público18 El presupuesto es un plan de acción dirigido a cumplir una meta prevista, expresada en valores y términos financieros que, debe cumplirse en determinado tiempo y bajo ciertas condiciones previstas, este concepto se aplica a cada centro de responsabilidad de la organización. Desde el punto de vista económico, el presupuesto del Estado es un documento contable que recoge las previsiones de los ingresos y gastos públicos que se realizarán en el siguiente ejercicio. Es por tanto la plasmación de políticas públicas y responde a las necesidades expansivas o contractivas que el análisis de la coyuntura económica requiera. Si los ingresos y los gastos previstos coinciden, el presupuesto estará equilibrado. Lo normal es que los gastos sean superiores a los ingresos (déficit presupuestario). La situación opuesta, con ingresos superiores a los gastos, es la de superávit. Los presupuestos deficitarios implican por tanto inyectar en los flujos económicos una cantidad superior a la que se detrae mediante impuestos; tienen por tanto un efecto expansivo. Los presupuestos con superávit, por el contrario, al detraer fondos, tienen un efecto restrictivo o contractivo y podrían ser utilizados como medida de política económica si la demanda agregada estuviese tan alta que la producción potencial estuviese siendo superada con la consiguiente aparición de efectos inflacionistas.

                                                                                                                     

17 Op. Cit. Alberdi y Pérez. 18 Tomada de las Notas del Seminario “Análsisi de Políticas Públicas”. Compilación de Félix A. Maradiaga B. Universidad Americana, Febrero de 2008.  

Los economistas clásicos consideraban que los presupuestos del Estado debían estar siempre equilibrados, que la existencia de déficits o superávits eran muestra de una administración ineficiente o de un intervencionismo distorsionador de los mercados. La propuesta keynesiana fue que el presupuesto debía estar cíclicamente equilibrado, ser deficitario en las fases económicas recesivas que requiriesen una intervención estimulante, financiando el déficit mediante deuda pública que sería amortizada con los superávit de otros años. Sin embargo, la aplicación de la política keynesiana por los gobiernos occidentales tras la Segunda Guerra Mundial se ha traducido en la realidad en un déficit público sostenido año tras año.

Actividad Financiera del Estado La actividad financiera del Estado comienza en el momento en que éste se apropia de las riquezas o bienes producidos por las demás economías, y las convierte en ingresos para atender los gastos que le causará cumplir su deber de satisfacción de las necesidades públicas. Por otra parte, termina cuando el ingreso público se ha convertido en servicio público o medio de satisfacer la necesidad. El Estado tiene que desarrollar una actividad de carácter económico, encaminada a la obtención de medios que le permitan satisfacer las necesidades colectivas mediante la realización de los servicios públicos. Elementos que Integran las Finanzas Públicas

1. Las Necesidades Públicas: Nacen de la colectividad y se satisfacen mediante la actuación del Estado quien será garante de las principales necesidades que se originen dentro de una colectividad, necesidades éstas

que solamente podrán ser satisfechas por el Estado debido a que son de imposible cumplimiento por cada uno de los individuos que conforman el colectivo.

2. Servicios Públicos:

Son las actividades que el Estado realiza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas. Se encuentran estrechamente vinculados a las necesidades frente a las cuales están llamados a satisfacer, por lo cual se distinguirá entre servicios públicos esenciales y no esenciales.

3. Gasto Público:

Son las inversiones o erogaciones de riquezas que las entidades públicas hacen para la producción de los servicios necesarios para la satisfacción de las necesidades públicas, y para enfrentar a otras exigencias de la vida pública, que son llamadas propiamente servicios.

4. Recursos Públicos:

Son los medios mediante los cuales se logran sufragar los gastos públicos y constituyen todos los ingresos financieros a la tesorería del Estado, cualquiera sea su naturaleza económica o jurídica.

5. Renta Nacional:

Es la sumatoria en términos monetarios de los bienes y servicios producidos, distribuidos y vendidos en un país durante un tiempo determinado, es decir dentro de un ejercicio fiscal. Algunas funciones básicas de las Finanzas Públicas en el proceso de desarrollo:

• Las Finanzas tienen como función contribuir al desarrollo económico de un país. • El Estado debe velar que exista una distribución equitativa de las riquezas • Incentivar a los inversionistas y a la producción • Crear un clima de confianza política, • Establecer una estabilidad legal, • Disminuir la tasa de inflación entre otras, ya que estas variables generan empleo e

incentivan el crecimiento del aparato productivo. El desarrollo económico de un país depende de la buena gerencia y administración que de las finanzas realicen los representantes del Estado. Importancia de los presupuestos

• Los presupuestos son importantes porque ayudan a minimizar el riesgo en las operaciones de la organización.

• Por medio de los presupuestos se mantiene el plan de operaciones de la agencia en unos límites razonables (control del déficit).

• Sirven como mecanismo para la revisión de políticas y estrategias de la agencia y direccionarlas hacia lo que verdaderamente se busca.

• Facilitan que los miembros de la organización:

o Cuantifiquen en términos financieros los diversos componentes de sus

programas o políticas. o Las partidas del presupuesto sirven como guías durante la ejecución de

programas en un determinado periodo de tiempo, y sirven como norma de comparación una vez que se hayan completado los planes y programas.

o Los procedimientos inducen a los especialistas de asesoría a pensar en las necesidades totales y a dedicarse a planear de modo que puedan asignarse a los varios componentes y alternativas la importancia necesaria (jerarquización de intereses y prioridades).

o Duplicaciones o redundancias de política pueden ser detectadas y tratadas al

momento en que los gerentes observan su comportamiento en relación con el desenvolvimiento del presupuesto.

Objetivos, Políticas, Planes y Programas (Algunas Definciones Básicas)

• OBJETIVOS: Metas hacia donde se deben enfocar los esfuerzos y recursos de la agencia. Tres son básicas: supervivencia, crecimiento y rentabilidad.

• POLÍTICAS: Serie de principios y líneas de acción que guían el comportamiento

hacia el futuro.

• PLANES: Conjunto de decisiones para el logro de los objetivos propuestos.

• ESTRATEGIA: Arte de dirigir operaciones. Forma de actuar ante determinada situación.

• PROGRAMA: Cada una de las partes específicas de un plan al cual se le asignan

los recursos necesarios para alcanzar las metas propuestas.

• ORGANIZAR: Asignar los recursos humanos, económicos y financieros, estructurándolos en forma que permitan alcanzar las metas de las agencias.

• EJECUTAR: Colocar en marcha los planes.

• CONTROLAR: Comparar lo que se planeó contra lo que se ha ejecutado. Incluye la asignación de responsabilidades y, la medición de las previsiones en cuanto a variaciones y causas de las mismas.

• PREVER: Determinar de manera anticipada lo que va a producir.

A Manera de Conclusión: Ocho áreas de Acción Pública para la Transparencia Presupuestaria19

1) Transparencia y Empoderamiento Ciudadano: Es decir, la construcción de ciudadanía a través del empoderamiento del ciudadano en su condición de contribuyente (taxpayer) y por ende, con plenos derechos para exigir la rendición de cuentas de los recursos administrados por quienes ejercen la administración y detentan el poder.

2) Auditoría Social: Una sociedad que exige rendición de cuentas, es el principal

incentivo para la eficiencia del gasto y el uso racional e inteligente de los recursos de la sociedad. Nótese que la falta de transparencia presupuestaria contradice un importante objetivo de política pública generalmente aceptado en sociedades democráticas, como es disminuir la brecha entre la ventaja comparativa que el Estado tiene como resultado del contrato social y el ciudadano.20

3) Para Elevar la Calidad de las Instituciones: Przeworski (2000), sostiene que uno

de los determinantes centrales de la calidad de las instituciones es la capacidad de las mismas de cumplir sus propios mandatos, leyes, reglamentos y las normas. A su vez, la calidad institucional está íntimamente ligada con el control interno (auditoría interna), la fiscalización (órganos externos, como la Contraloría) y la sociedad (seguimiento desde la sociedad civil a la ejecución del presupuesto). Las instituciones son, además, restricciones diseñadas por la sociedad para estructurar las interacciones sociales, políticas y económicas21. Por tanto, un clima institucional acertado se constituye en un incentivo favorable para el crecimiento económico, única forma de reducir la pobreza.

4) Para elevar la Coordinación Sectorial: Todo buen presupuesto público, por

naturaleza, es el resultado de un proceso competitivo en dónde los tomadores de decisión, generalmente los legisladores, definen las prioridades del gasto. Sin embargo, la asignación de prioridades debe responder a lineamientos de una estrategia nacional idealmente expresada a través de diferentes políticas sectoriales.22 La coherencia del gasto se expresa principalmente a través del principio de Unidad del Presupuesto. La sinergia institucional está relacionado al tema de la calidad. Como señala el informe de un informe de la CEPAL de Mayo de

                                                                                                                     

19  Modelo  desarrollado  por  Felix  Maradiaga  para  el  IEEPP.  

20 Según North (1981), en la tradición teórica de la economía neoclásica el Estado es entendido como “una organización con una ventaja comparativa (…) que se extiende en un área geográfica cuyas fronteras están determinadas por su poder de imponer tributos a los contribuyentes”. Para una discusión más amplia de este concepto, ver North, D. C. (1981), “A neoclassical Theory of the State”, Structure and Change in Economic History, Nueva York y Londres, W. W. Northon and Company.

21  North,  Douglass.  1991.  “Institutions”  The  Journal  of  Economic  Perspectives,  5  (1),  97-­‐112.  

22  En  Nicaragua,  el  Plan  Nacional  de  Desarrollo  es  el  marco  estratégico  de  objetivos,  acciones  y  políticas  de  mediano  y  largo  plazo,  que  el  Gobierno  de  la  República  utilizó  como  referencia  principal  de  toda  la  acción  pública  enfocada  en  el  desarrollo  económico  y  social  de  la  nación.    No  está  claro  si  el  actual  gobierno  utilizará  el  PND  como  documento  estratégico  que  guíe  la  gestión  pública  y  enfoque  del  Gasto,  pero  por  lo  menos  así  lo  ha  hecho  en  el  ejercicio  presupuestario  2007  al  no  contar  con  una  estrategia  nacional  alternativa.  

200123 un sistema de instituciones no homogéneas, en el que, un sector es deficientes en tanto que otras áreas del poder público alcancen incluso la excelencia, no es eficiente, pues la calidad se refiere “al conjunto del sistema institucional, a su arquitectura misma, y no solamente a uno o algunos de sus componentes particulares.”

5) Para Comunicar Objetivos a la Sociedad: El Estado a su vez debiese tener una

estrategia de comunicación con sectores organizados de la sociedad civil y del ámbito académico como los centros de pensamiento cuyos intereses particulares se correspondan a cada sector de política pública. Por ejemplo, el estado debiese establecer mecanismos de coordinación con entidades interesadas en salud y educación a través de información oportuna, veraz y fácilmente interpretable sobre el seguimiento al gasto social y así hacer el mismo con organizaciones que den seguimiento a las políticas sectoriales como seguridad y defensa.

6) Para la Competitividad y la Productividad: Como estableció el Plan Nacional de

Desarrollo en su edición 2005, “El gobierno ha iniciado un proceso para transformar el presupuesto general de la República en el principal instrumento del Estado dirigido a propiciar la competitividad y productividad del sector privado. Este esfuerzo parte del principio que la eficiencia del gasto público debe medirse en términos de su impacto en el crecimiento económico y en la cobertura de servicios básicos a población para la reducción de la pobreza.”24

7) Para Elevar la Productividad de la Inversión Pública25: Otro tema recurrente de

política pública en donde el presupuesto se presenta como una herramienta estratégica es la inversión pública. La experiencia ha demostrado que la probabilidad de corrupción aumenta con el número de proyectos de inversión en un país. En consecuencia, en las economías de reconstrucción post-conflicto el número de proyectos “de emergencia” implementados tiende a ser muy importante por lo que las medidas de control son sustanciales para asegurar que esta inversión llegue a los ciudadanos. El presupuesto transparente permite dar un seguimiento adecuado a la productividad de los proyectos de inversión, aspecto esencial para el crecimiento económico y por tanto para la reducción de la pobreza.

                                                                                                                     

23  Centroamérica:  Reforma  Económica  y  Gestión  Pública.  CEPAL,  2001.  

24 Plan Nacional de Desarrollo. 2005. 395 25 Por inversión Pública entendemos el gasto ejecutado por el Sector Público con el objetivo de incrementar, rehabilitar o mejorar la capacidad del país de producir bienes y/o servicios.  

8) Para fortalecer los Regímenes de Control Interno y Externo: La experiencia ha demostrado que en las democracias jóvenes la ausencia de instituciones reguladores y de control o la falta de capacidades de las mismas, aumenta sustancialmente la discrecionalidad en el uso de los recursos. De conformidad a la Ley 550, el control interno es el acto o procedimiento administrativo por medio del cual, el órgano superior jerárquico de cada entidad u organismo del Sector Público examina o fiscaliza, de oficio o a petición de los administrados, la legalidad, eficiencia y eficacia de la gestión administrativa y financiera realizada por sus subordinados. En el ejercicio del control interno, el órgano superior jerárquico goza de potestades disciplinarias para sancionar las transgresiones que detecte conforme a la ley; informando de sus actuaciones a la Contraloría General de la República, para que esta ejerza las atribuciones que le confiere su Ley Orgánica. El control interno es complementario a la fiscalización exógena sobre los organismos y entidades del Sector Público ejercida por la Contraloría General de la República, de acuerdo a la legislación vigente.26

                                                                                                                     

26 La naturaleza fiscalizadora de la Contraloría General de la República está determinada por las disposiciones contenidas en el Decreto No. 86, Ley Creadora de la Contraloría General de la República; el Decreto No. 625, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y demás leyes especiales.