chirinos la dinámica de la producción normativa en los gobiernos regionales

La dinámica de la producción normativa en los Gobiernos

Regionales: el rol del Consejo Regional

Luis Chirinos Segura

La función legislativa del Consejo Regional

• La función legislativa está en el corazón del Consejo regional como órgano legislativo.

• Históricamente, es la configuración de la división de poderes.

• De la función legislativa se derivan la representación y la fiscalización.

• La gestión gubernamental es un complejo proceso que involucra la toma de decisiones que afectan a los ciudadanos y movilizan los recursos del Estado para lograr determinados resultados considerados valiosos.

Gestión de gobierno y políticas públicas

• Del programa de gobierno a la política pública: de definir un problema a identificar objetivos y resultados.

• De la política pública a la legislación: La Ordenanza regional (OR) es la expresión normativa de las decisiones públicas de implementar una política pública.

• El factor clave es la capacidad de la OR de desencadenar procesos de gestión, movilizar recursos públicos para lograr los resultados previstos.

Políticas públicas, OR y el sustento social

• Las políticas públicas y las OR expresan el intento de resolver un problema atravesado por actores sociales y sus intereses, no siempre concordantes, a través de una decisión pública obligatoria priorizando una opción de varias posibles.

• Por ello, en el proceso decisional no sólo intervienen los actores estatales, sino también los actores sociales .

• Una OR es producto de un proceso político que debe ser capaz de dotarse sólidos criterios técnicos y de poseer condiciones que hagan viable su cumplimiento e implementación.

El enfoque de la dinámica de producción de las ordenanzas

regionales• Partimos de un estudio entre 2012 y 2014 para

analizar y evaluar sus principales características, tendencias, y sus condiciones de eficacia y cumplimiento.

• Presentaremos resultados preliminares de 19 GR e información detallada de 4 casos.

• A partir de los datos, plantearemos algunas hipótesis que expliquen la situación y algunas recomendaciones y prevenciones de cómo enfrentar los desafíos que plantean.

¿Cuántas OR producen los Consejos Regionales?

• Hasta 20>>>>>>>>>>>>>>>>> 1 (Tumbes)

• Entre 21 y 40>>>>>>>>>>>>> 3 (Junin, Lima, Ancash

• Entre 41 y 70>>>>>>>>>>>>> 10 (…)

• Entre 71 y 100>>>>>>>>>>>> 4 (Apurimac, San Martín, Huancavelica, Piura)

• Más de 100>>>>>>>>>>>>>>> 1 (Arequipa)

Dos evidencias:• Correlación producción legislativa/ incidencia de

corrupción y autoritarismo.• Hay un descenso entre el año 2° y el año 4°.

Los temas principales de las OR

• El tema mayoritario es la estructura orgánica y los documentos de gestión, lo que parece indicar una intensa dinámica de cambio institucional y organizacional, especialmente en áreas prioritarias. Aunque también podría indicar tendencias clientelistas.

• Un tema clave es el desarrollo económico ligado a las gerencias y direcciones regionales que gestionan este tema. Dependiendo de la especialización productiva, cada GR incide en algunos más que otros. Y en algunos casos en conflicto con los entes rectores sectoriales. |


• El desarrollo social es de alta prioridad: educación, salud y las políticas de generar acceso a sectores excluidos y vulnerables. Si bien a menudo se trata de propuestas de los ministerios, algunos CR buscan “adaptar” la propuesta a la realidad regional. Esto ha generado en ocasiones, conflictos con rectores.

• El tema ambiental va ganando presencia a través de planes, institucionalidad y documentos e instrumentos de gestión ambiental. Destacan: la creación de ARA como eje del mayor compromiso de los Consejos Regionales en la problemática.


• Destaca una tendencia a priorizar normas de desarrollo territorial y elaboración de ZEE y el Plan de OT, a pesar de las restricciones del MINAM. Un avance clave es, a pesar de los problemas, la mejora de la relación entre GR y MINAM.

• Hay una tendencia creciente a la creación de Consejos sectoriales de concertación. La diferencia es que en 2004- 2008) eran promovidos por las organizaciones sociales. Hoy, los promueven los ministerios sobre todo ligados a políticas sociales como MIMDES. Algunas pregunta clave: si esto es la política del ministerio o del gobierno regional; qué pasa si no hay demanda social; y cuánto margen tiene el Consejo para “adaptarla”;


• Otro rasgo nuevo es que hay áreas prioritarias que van constituyendo “paquetes normativos” a través de diversas normas que enfrentan los problemas de cada sector en conjunto, pero además buscando una articulación interna que permita sinergias para mejorar las condiciones de viabilidad de la política pública de conjunto San Martín en materia de desarrollo territorial es relevante en este sentido.

Los temas que perdieron peso en las OR

• Hay varios temas que han perdido presencia: participación, Presupuesto Participativo y planificación.

• El caso de participación expresa la debilidad de los mecanismos vigentes y el surgimiento de Consejos de concertación (promovidos por los ministerios), y la escasa demanda de las organizaciones de sociedad civil respecto de los problemas de los mecanismos vigentes.

• El caso del Presupuesto Participativo se ha convertido en un “ritual anual”, tanto las OR que lo regulan como el proceso mismo.

Los temas que perdieron peso en las OR

• Desde el inicio los Consejos Regionales tendieron a aprobar normas simbólicas grandilocuentes, pero sin efectos prácticos reales: declaración necesidad e interés regional, símbolos regionales, días del “producto bandera”, y similares.

• Hoy siguen aprobándose, pero cada vez más estas “declaraciones” incluyen asignación de instancias responsables, creación de consejos sectoriales, exigencia de reglamento, plazo y hasta asignación provisional de recursos. Es un cambio importante.

• El caso de otros temas que han perdido peso podría deberse a que hoy las legisla el Ejecutivo Regional a través de Resolución Ejecutivas Regionales. No hay un análisis de estas, pero parece que suplen las deficiencias y los procedimientos de los Consejos. Este es un problema que debe analizarse y debatirse pues podría estar afectando el poder del Consejo regional.

El proceso legislativo en el Consejo Regional

• El campo competencial de los GR y la rectoría del Gobierno Nacional, la presencia de programas nacionales y la asignación de nuevas responsabilidades. Una cuestión grave y urgente.

• ¿Cómo articular procesos de gestión y las OR a los procesos de reforma de la gestión pública en curso?

• El origen de la iniciativa: Consejeros, Ejecutivo Regional, organizaciones de sociedad civil y Gobierno Nacional.

• Consejo Regional debe convocar a los interesados para discutir proyectos en comisiones, incluyendo a los gobiernos locales. Es un factor de negociación y concertación que añade valor a la cadena productiva legislativa.


• Reglamento Interno del CR debe regular, no sólo el procedimiento parlamentario, sino también el procedimiento legislativo. Los casos de Lima provincias y Arequipa.

• Secretaría del CR debe tener la capacidad para ser un soporte adecuado y oportuno para mejorar el proceso legislativo.

• El trabajo de comisiones ordinarias es el campo en que se producen los debates, las negociaciones y se abren los espacios y oportunidades de concertación para generar OR de consenso. Es preciso que las comisiones sean fortalecidas.


• Donde estas reformas se han introducido, la calidad de las OR han mejorado, especialmente los Considerandos que es una parte clave de la OR: debe expresar la lógica argumental del contenido, los objetivos y resultados esperados, así como las razones de por qué se aprueba.

• La lógica argumental debe comprender:a) Definición del problema con sólida base científica;b) Identificación de actores;c) Marco legal nacional;d) El marco político de los planes: PDRC, PEI y los demás

planes nacionales.e) La estrategia;f) Alternativas disponibles y razones para seleccionar una

específica.


• Un cuestión seria es que a pesar de los avances, los textos de la parte normativa todavía tienen deficiencias en muchos casos. Es un problema que debe resolverse rápido. Las OR son fuente de derecho y debe ser claras y precisas.

• El Consejo debe dotarse de una Agenda legislativa priorizada para un determinado periodo. Esta agenda debe surgir de la concertación entre grupos al interior del Consejo y con el Ejecutivo Regional, de manera de cubrir las urgencias de la gestión.

Condiciones de cumplimiento de las OR

• Uno de los mitos parlamentarismo es que para que la situación cambie basta que se de una ley. La evidencia ha demostrado la falsedad de esta idea.

• La mayoría de normas no se cumplen por diversas razones, una de las cuales es que los legisladores no tienen el cuidado de dotarlas de condiciones básicas para que se pueda cumplir efectivamente.

• Para que una OR se cumpla es necesario que se tome en cuenta que hay factores que inciden sobre ella condicionando su viabilidad. Hay factores internos y factores externos.


• Las condiciones de cumplimiento pueden ser:

A) Legales: órgano competente; derechos claramente establecidos; asignación de responsable; condiciones de acceso al ejercicio de derechos; posibilidades de reclamo del beneficiario de la OR; mecanismos de control; ¿requiere reglamento?

B) Políticas: grado de apertura del GR; identificación de objetivos y resultados; voluntad política y liderazgo; grado de consenso en el GR; Aliados; Difusión de la OR.


C) Económicas: Asignación de recursos; capacidad de ejecución de gasto; Capacidad de conseguir recursos eternos.

D) Organizacionales: Planes estratégicos y operativos que incluyan a la OR; Capacidades institucionales; Coordinación interna del GR; Coordinación intergubernamental; mecanismos de monitoreo de cumplimiento; mecanismos de control de corrupción; acceso de sociedad civil a la información;

E) Estratégicas: Discrecionalidad para implementar la OR; Plan de implementación; mecanismos de procesamiento de protesta y resistencia de los actores sociales.


F) Participación ciudadana: Costo- beneficio de la participación; mecanismos legales de participación; personería de las organizaciones sociales; fortaleza de las organizaciones de sociedad civil.

Y después de la aprobación… ¿qué hacemos?

• Un problema frecuente es que el CR aprueba la OR, se promulga y luego se desentiende. Esto es una causa frecuente de incumplimiento de las OR.

• Es preciso que desde el Consejo Regional se haga seguimiento del cumplimiento de una OR con el fin de tener la posibilidad de reaccionar para corregir los defectos y superar los problemas.

• Para ello es necesario construir una metodología ad hoc que facilite el seguimiento y que sea también accesible a la sociedad civil.

• El resultado del seguimiento es parte de la rendición de cuentas de los Consejeros Regionales.

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