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LA LEGISLACIÓN EUROPEA YNACIONAL DE SERVICIOSFINANCIEROS

FORO PERMANENTE DE LEGISLACIÓN EUROPEA

DOCUMENTOS

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Aspectos críticos de la legislaciónde servicios financieros en España yen Europa

En el camino hacia un auténtico MercadoÚnico y la unión Política, la convergencia de laseconomías obliga a una corrección de los des-equilibrios nacionales para así evitar tensionesposteriores a ésta. Pero ¿por qué es necesaria launificación? La respuesta a esta cuestión habráque encontrarla desde las exigencias que impo-ne un sistema productivo que se dirige hacia unaeconomía mundial absolutamente globalizada.Con estas premisas, la exhuberancia de produc-tos y servicios que ofrece a los ciudadanos euro-peos un mercado tan prolífico de por sí como esel financiero, transciende ya el ámbito estricta-mente nacional, superando las fronteras, dada lainterconexión que supone el formar parte inte-grante de la Unión Europea; un ámbito donde lavoz de los consumidores está formada por másde 300 millones de ciudadanos europeos.

Los productos y servicios bancarios constituyenun sector con un vasto mercado potencial, vitalpara el buen funcionamiento de la economíaeuropea. Es en este punto donde, tanto Estadomiembros como la propia Unión Europea tienensu gran desafío: conjugar la supervisión y controlde un complejo y cambiante sector en un merca-do globalizado con la necesaria protección a losconsumidores. La necesidad de mayor protec-ción jurídica de los usuarios de servicios finan-cieros viene, pues, condicionada por su liberali-zación a nivel mundial.

El sector bancario es un ámbito clave en laesfera económica y tiene evidente influencia einterés para el consumidor en orden a que se legarantice la protección en su actividad típica: elconsumo de servicios y productos financieros, asícomo para que se garantice la solvencia y cum-plimiento de la legalidad por parte de la entidadfinanciera. La normativa comunitaria y la nacio-nal española se ocupan de proteger los interesesde los consumidores, pero no de todos los pro-ductos y servicios, ni con la intensidad querequiere. Queda mucho camino por recorrer ymuchos productos por legislar. Se debe seguirluchando por garantizar al consumidor la justadefensa de sus intereses en todos los productos

que son de uso común en él: préstamos hipote-carios, fondos de inversión, seguros, etc.

Los diferentes niveles de protección al consu-midor en los distintos estados de la UE perjudi-can al consumidor, sus intereses y al mercadoúnico, pero los diferentes mecanismos de protec-ción cuando aseguran un adecuado nivel deprotección no tienen por qué significar perjuiciospara aquellos, por ejemplo, debería existirmayor transparencia y participación de los con-sumidores en los procesos en los que se dirimenlas controversias que les afectan.

Requisitos para lograr una normativapara un mercado único de ServiciosFinancieros

En primer lugar, parece evidente que la conse-cución de este objetivo requiere una armoniza-ción de las normas necesarias para garantizar lahonradez y la seguridad en el sector, así comouna simplificación de las mismas para proteger alos usuarios de los servicios financieros y paragarantizar unas condiciones de competenciajusta que puedan beneficiar a todos los agentesimplicados. De ahí el reconocimiento mutuo delas normas nacionales, que continúen en vigor enla aceptación del principio del "control en país deorigen" por lo que se refiere a los servicios que sesuministren a escala comunitaria. Tal reconoci-miento sin embargo exigiría además un ciertogrado de cooperación para facilitar dicho controlsobre los servicios financieros suministrados enotro estado miembro.

Además, es necesario una revisión del marcojurídico para establecer una área única depagos que -pese a la introducción del euro-sigue sin existir. Las cuestiones principales aabordar consisten en los requisitos de informa-ción esenciales y coherentes dirigidos a los clien-tes, en los derechos y obligaciones jurídicas delos usuarios y prestadores de servicios de pago,en la seguridad jurídica de las operaciones, etc.Estas cuestiones son particularmente importantespara los consumidores, la parte más débil entrelas intervinientes: consumidores, empresarios,

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bancos que actúan como prestadores de serviciosde pago y para el sector de las tarjetas de pago.

Por último, y dado el actual contexto, cabe exigiruna especial atención a la ampliación UE en 2004para asegurar la recepción de las normas de regu-lación de los mercados financieros en los nuevospaíses de la ampliación.

A todos estos requisitos jurídicos se deben de unirlos conceptos de: consumidor activo y de formacióne información al consumidor, que debe de conocercuáles son sus derechos y debe de tener canales efi-caces para ejercerlos. En definitiva, se ha de creartodavía hoy un verdadero "polo de los consumido-res", no como confrontación, sino como factor deequilibrio de las grandes empresas financieras.

Principales problemas de la actual norma-tiva nacional y europea de servicios finan-cieros

Varias son las cuestiones en líneas generales quese pueden resaltar a la hora de valorar la norma-tiva de productos y servicios financieros nacional yeuropea. La falta de una normativa clara en elámbito financiero, que se caracteriza por su farra-gosidad y dispersión además de por su compleji-dad, constituye sin duda el primero de los aspectoque debe ser resaltado.

Una normativa que podríamos calificar como"débil" ya que su creación de normativa en elámbito financiero se lleva a cabo por instanciasmeramente administrativas (el caso de lasCirculares del Banco de España), sin los controlesde la normativa ordinaria y que en muchos casossu contenido es ampliamente necesario para laprotección de los consumidores.

En la actualidad, como consecuencia de lainfluencia anglosajona en cuanto a técnica jurídicay sobre todo a raíz de escándalos como Enron yWorldcom, existe una evidente, y preocupante,tendencia a la sustitución de la normativa pormecanismos de “autorregulación y códigos debuenas prácticas”, lo que en la práctica producenuna reducción de la protección del consumidor. Lossistemas de regulación a través de códigos de con-ducta, normas de buenas prácticas, etc. deben decumplir varios requisitos necesarios: mejorar unanormativa vinculante previa, suficiente para la pro-tección del consumidor y ser consensuados con lasasociaciones de consumidores representativas.

La falta de armonización constituye otra de lascuestiones a resaltar. Efectivamente, las diferentesnormativas en materia de servicios generales engeneral, y en la protección del consumidor en estamateria en especial producen distintos grados deprotección para los consumidores de los diferentespaíses, evidentemente esto no sólo perjudica a losintereses de los consumidores sino que impide lacreación y las ventajas del Mercado Único. Estarealidad, aún hoy por hoy, manifiesta conculca demanera obvia las cuatro libertades del MercadoInterior: libre circulación de personas, capitales,servicios y trabajadores. Para llegar al objetivo

mencionado no es necesario que exista un meca-nismo único de protección para cada supuesto,pero si un mínimo de condiciones y requisitoscomunes que todos los mecanismos de proteccióndeben reunir para garantizar la protección nece-saria al consumidor y si que se debe de tenderpaulatinamente a la homogeneización de sistemas(aunque sólo fuera por criterios de mera economíaprocesal). Dentro de los elementos de esta falta dearmonización una de los más sangrantes es lanecesidad de armonización de los sistemas extra-judiciales de defensa del consumidor. A pesar delavance que ha supuesto la creación (que no el des-arrollo) de sistemas como FIN-NET (red de resolu-ción extrajudicial de conflictos en ámbito financie-ro), existe un problema de fondo como es la faltade credibilidad en la aplicación de muchos de lossistemas nacionales de protección al consumidor.Sus plazos, su dependencia de las entidades finan-cieras y la falta de representación de los consumi-dores en los órganos de resolución extrajudicial delos conflictos en el ámbito financiero. Como coro-lario sobre la cuestión normativa, debemos decirque, a diferencia de otros muchos sectores, la difi-cultad de los consumidores para conocer sus pro-pios derechos es palmaria, lo que se traduce enunos derechos existentes pero indefendibles. Laspropias normas deberían de regular los sistemaspor los que los consumidores han de ser informa-dos de sus derechos, sin que se pueda esperar quesean las propias entidades quienes transmitan esainformación. Es necesario evitar la ya asentadaimagen de que los consumidores son algo ajeno alsistema financiero, muchas son las vías de partici-pación de los consumidores en las propias entida-des financieras y que, por un motivo u otro (nosiempre claros), no se aplican realmente, más alláde lo meramente necesario para cumplir una lega-lidad obsoleta y burocrática. La representación delos accionistas en los Consejos de Administraciónde las empresas cotizadas, la de los Impositores enlas Cajas de Ahorros, de los mutualistas en lasMutuas de seguros, etc. En definitiva, es necesario"democratizar" también la economía, fomentandouna participación de los consumidores en lasempresas financieras a través de los cauces esta-blecidos y más allá de lo puramente teórico. Porello es fundamental la representación de los consu-midores, más que nunca, en los órganos que serefieren a medios de pago y a servicios financie-ros a distancia: en especial en el EPC (EuropeanPayments Council) y la aplicación de planes consanciones para los supuestos de incumplimientopor el sector financiero en Europa.

Otro de los problemas a que se ve expuesto elbuen funcionamiento del Mercado único es el quehace referencia al diferente trato fiscal a que seven sometidos los diversos tipos de productosfinancieros por parte de la Hacienda Pública de losdiferentes estados miembros. En este sentido, pare-ce, absolutamente necesario abordar la armoniza-ción fiscal entre los países miembros con el esta-

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blecimiento de un mínimo común normativo quepermita al consumidor dar por sentado unos cri-terios de actuación en materia impositiva respec-to del servicio financiero contratado.

La Comisión Europea ha de fijarse como objeti-vo la eliminación de las distorsiones que la fiscali-dad provoca en las operaciones financieras, ten-diendo, de alguna manera al establecimiento de laneutralidad fiscal de los productos financieros, esdecir, que el consumidor decida obtener un pro-ducto o servicio por su rentabilidad económica yno por sus ventajas fiscales.

Con relación al tema de la fiscalidad, convieneadvertir que existen entidades financieras euro-peas con sucursales propias en paraísos fiscales,lo cual supone un grave riesgo tanto para clien-tes como para los pequeños accionistas de lasentidades financieras.

Finalmente, en esta cuestión se observa fre-cuentemente que la falta de armonización fiscalprovoca movimientos de capitales que atiendenexclusivamente a razones fiscales y no por ven-tajas competitivas. Otro efecto no deseable queprovoca la ausencia de armonización fiscal es elclaro obstáculo que supone para una libre pres-tación de servicios financieros, lo que viene aponer en entredicho la libre competencia y elpropio concepto de Mercado Único. En este sen-tido, conviene no perder de vista los intentos oli-gopolísticos del sector financiero se mantienensin que exista una verdadera competencia de lasentidades financieras, más allá de tratar de rete-ner por todos los medios al cliente.

No podemos olvidarnos tampoco la exigenciade un reforzamiento de los sistemas de protección,como fondos de garantía (de depósitos, de inver-siones y de seguros), la obligación de ratios de sol-vencia, etc. Ni tampoco la protección del sobreen-deudado, ante la aparición de nuevas necesida-des; o el derecho de retractación que en unos paí-ses están cubiertas y en otras no, creando así unadesigualdad patente para los consumidores, que,sin embargo, deben de soportar similar publicidady similares características de los productos.Además, conviene resaltar la aparición de nuevasformas de inversión, como es la inversión en bien-es tangibles, que sólo se regulan a fuerza deescándalo y de problemática, sin anticipar solucio-nes por el legislador, lo cual es negativo para elconsumidor y para las empresas del sector.

Por supuesto, de nada sirven todas las apreciacio-nes anteriormente realizadas sino es posible para elconsumidor reclamar efectivamente sus derechos. Enel caso de España, por ejemplo, las entidades finan-

cieras, se niegan con rotundidad a aceptar un siste-ma de resolución extrajudicial de conflictos acepta-do por muchísimas empresas: Las Juntas Arbitrales,y una vez más se han diseñado un sistema propio:los "defensores", personas pagadas por la propiaentidad y sin ningún rasgo de independencia, quemás que proteger a los consumidores los solivianta yreduce su confianza en el sistema financiero.

Problemática concreta en el sector deservicios financieros en Europa

En un ámbito más concreto, la desprotecciónen el sector bancario, de seguros, y de valores sereflejan en:

- La escasez de información al consumidor.- Ineficaz protección de los consumidores fren-

te a nueva creación de comisiones- Imposición de las entidades de contratación

de servicios y/o productos conexos- Falta de transparencia en la concesión de

préstamos rápidos al consumo.- Coyunturalidad y escasa preparación de las

áreas comerciales de las entidades financieras:agentes, rotaciones, etc.

- Solvencia y garantía de las entidades finan-cieras. Una de las cuestiones que preocupasobremanera a los usuarios de servicios financie-ros es la solvencia de las entidades a las queconfian sus ahorros. Sería necesario instauraralgún sistema de garantía o protección dentrodel marco europeo. Igualmente sería necesariala creación de un registro único europeo de enti-dades financieras habilitadas, que además per-mitiera garantizar las buenas prácticas banca-rias y financieras por las entidades así como suconsulta por cualquier interesado.

- Condiciones contractualesa) Periodos de reflexión: es de especial impor-

tancia el establecimiento de periodos de refle-xión o denominados periodos de gracia en loscontratos de adquisición de servicios y productosfinancieros. El consumidor se ve impulsado, porla publicidad y los sistemas de venta, a aceptarcontratos que tal vez estudiados de forma dete-nida durante un cierto periodo de reflexiónpuede llegar a ver que le son perjudiciales y des-istir de los mismos.

b) Cláusulas abusivas: No son pocos los con-tratos redactados por las propias entidadesfinancieras que contienen cláusulas abusivas, esdecir, condiciones contractuales que privan oconculcan los derechos fundamentales del consu-midor. Es dificil actuar contra estas cláusulas aposteriori (por lo cual se podría, dentro de códi- 3



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gos de buenas prácticas buscar colaboracionescon las Asociaciones de Consumidores para lle-gar a acuerdos previos), aunque sean legalmentenulas es necesario que así lo decrete el juez oTribunal (con las complejidades que esto tiene),de manera que, hasta esta declaración las cláu-sulas tienen plena vigencia y aplicación. Es más,cuando el usuario trata de denunciar la aplicabi-lidad y legalidad de este tipo de cláusulas la enti-dad financiera intenta llegar a un acuerdo eco-nómico con el consumidor de manera que se con-serve la cláusula en el contrato que es utilizadopara celebrar contratos en masa.

- Desconocimiento de los sistemas extrajudicia-les de resolución de conflictos.

- Productos cada vez más complejos.- Deficits en la supervisión de las entidades

financieras.- La necesidad de la inmediata aplicación del

Reglamento 256/2001/CEE sobre pagos trans-fronterizos, en la actualidad absolutamenteincumplido por el sector financiero y que suponela falta de realidad de un mercado único conlibertad de capitales.

- Elevar al rango de Directiva los elementosreferentes a la responsabilidad del consumidor enel caso de pago fraudulento o erróneo conmedios de pago diferentes al efectivo, en particu-lar en pagos con tarjetas.

- Unificar a nivel europeo el acceso a los merca-dos de las empresas de servicios financieros:Solución a problemas como el caso de "domicilia-ciones en el extranjero", hasta ahora no resueltas:Éste es, por ejemplo, el caso de las operaciones deadeudo directo, que todavía no existen a nivelcomunitario

- La seguridad en los medios de pago, comoelemento clave del sistema, debe de ser, como seen la Comunicación de la Comisión al Consejo yal Parlamento Europeo, 02/12/2003, condición"sine quae non". Es absolutamente necesaria laevaluación, certificación (por medio de sistemas y

estructuras que impliquen a los representantes delos consumidores, para lograr una mayor con-fianza de estos) de la seguridad de los sistemas einstrumentos de pago.

Presente y futuro de la protección al con-sumidor europeo

El esfuerzo por otorgar protagonismo alconsumidor en el marco de un mercadoÚnico Europeo hace necesario lograr laprotección del consumidor desde el momen-to previo a la contratación, en las fases depublicidad e información y posteriormente,en la fase de ejecución del contrato, que encierta manera vendrá condicionado por laprotección que haya recibido el consumidoren las fases previas a aquél.

Por otro lado, toda política que protejalos intereses de los usuarios de serviciosfinancieros debe tender hacia vías dereclamación de fácil acceso y comprensiónpara el consumidor, que sean rápidas, efi-caces y no costosas. No podemos anclar-nos en unos sistemas de resolución judicialfarragosos y que conlleven sospechas alusuario, precisamente en unos contextosmercantiles donde la rapidez a la hora decontratar, motivada por el desarrollo de lasnuevas tecnologías, pueden provocar amedio plazo un incremento del volumen deoperaciones entre diferentes estados, siem-pre y cuando exista un esfuerzo por refor-zar la confianza del consumidor en todoslos aspectos y fases de la contratación.

En el ámbito financiero esta necesidad sedemuestra especialmente urgente: Internet,banca telefónica, tarjetas monedero...cam-pos que requieren todos ellos una regula-ción y un control eficaces para evitar queestos avances sólo signifiquen un aumentode la desprotección del usuario de serviciosfinancieros.

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El Plan de Acción de los Servicios Financieros(PASF) fue adoptado por la Comisión Europea el11 de Mayo de 1999 y establecía las medidasnecesarias para conseguir la integración de losmercados financieros europeos. Los ConsejosEuropeos de Lisboa y Estocolmo ratificaron elPlan de Acción estableciendo dos fechas clave; el2005 para conseguir la integración de los mer-cados financieros y el 2003 como fecha topepara la integración de los mercados de valores.

El Plan está compuesto por 43 medidas, legis-lativas y no legislativas. Cada una de estasmedidas parte de una propuesta, comunicacióno recomendación de la Comisión Europea. ElParlamento Europeo (PE) interviene en el proce-dimiento legislativo elaborando un informe porel que se aprueba, rechaza o modifica la pro-puesta de la Comisión. Este proyecto de infor-me se discute en la comisión pertinente y losdistintos grupos políticos tienen un plazo parapresentar enmiendas al texto antes de que sevote en pleno.

La construcción de un mercado único delos servicios financieros en la UE

El complicado proceso de construcción de unmercado único de los servicios financieros en laUE se inicia con el propio nacimiento de laComunidad, encontró un impulso definitivo conla introducción del euro. (La tesis de la necesidad). En junio de 1998, en el Consejo Europeo deCardiff, los jefes de gobierno de la UniónEuropea encargaron a la Comisión la elabora-ción de un Plan de Acción para conseguir la uni-ficación de los mercados financieros comunita-rios. En este capítulo se analiza el Plan de Acciónque, con sus 43 medidas -legislativas y no legis-lativas-, tiene como objetivo la consecución de unmercado único de los servicios financieros en laUE. Más adelante también analizaremos el infor-me del Comité de Sabios presidido por el BarónAlexander Lamfalussy, que siguiendo mandatodel Consejo, tiene como objetivo dotar a las ins-tituciones comunitarias de los procedimientosnecesarios para acelerar y mejorar a adopción eimplementación del Plan de Acción y, finalmen-

te, analizaremos el problema de la supervisiónfinanciera en el área del euro.

La libre circulación de capitales, condi-ción necesaria para la integración de losmercados financieros

Cuando el 25 de marzo de 1957 nace enRoma la Comunidad Económica Europea (CEE),se da un paso de gigante en el proceso de cons-trucción de una Europa Unida. De la simple coo-peración que suponía la Organización Europeade Cooperación Económica (1948), se habíapasado en menos de tres años a la integracióndel carbón y del acero y en otros seis a una inte-gración total de las economías. Como exigían lasprescripciones de la ciencia económica, el objeti-vo prioritario de la CEE fue el establecimiento deun mercado unificado entre los países miembros,en el que la libre circulación de mercancías fueseuna realidad y donde frente al exterior existieseuna única tarifa aduanera. El principio de la lliibbrreecciirrccuullaacciióónn ssee eexxtteennddiióó aa llooss ccaappiittaalleess, la mano deobra y los servicios, porque los argumentos queavalan la libre circulación de mercancías sontambién válidos para los factores de producción.Para consolidar un mercado común de estascaracterísticas, era necesario eliminar los obstá-culos arancelarios y no arancelarios a los inter-cambios comerciales, la puesta en marcha depolíticas comunes entre los Estados miembros, asícomo la aplicación rigurosa del principio de com-petencia.

La construcción del mercado común se concre-tó en la puesta en marcha de las siguientes medi-das instrumentales:

· La eliminación entre los Estados miembros delos derechos de aduana de importación y expor-tación y de cualquier exacción de efecto equiva-lente, el establecimiento de un arancel exterior yde una política comercial común respecto a terce-ros países; así como la supresión de las restriccio-nes cuantitativas y de cualesquiera otras medidasde efecto equivalente.

· El establecimiento de un régimen que garan-tice la libre competencia, lo que entre otras cosassupuso una cuidadosa revisión de las ayudas de

Plan de Acción de ServiciosFinancieros (PASF)

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estado, en cuanto pudiesen alterar la libre circu-lación entre los países miembros.

· La armonización de los impuestos indirectos(impuestos sobre el consumo), al ser éstos los quemás distorsiones crean en el tráfico internacional,dejando para más adelante los impuestos directosque, en principio, no se trasladan a los precios. Laaproximación de los impuestos que gravan losrendimientos del capital -impuestos sobre el aho-rro- o las plusvalías derivadas de la enajenaciónde títulos valores ni siquiera figuraba entonces enel horizonte.

Los principios y acciones anteriores supusieronun hito en el proceso de construcción europea,pero el Tratado de Roma dejó de lado aspectostan importantes como la moneda única o la cohe-sión territorial, y no fue demasiado útil para hacerefectivo el principio de la lliibbrree cciirrccuullaacciióónn ddee ccaappii-ttaalleess, a los que dedicaremos unos breves comen-tarios dada su relevancia para la consolidaciónde un mercado común de servicios financieros.

Como es bien sabido, la libre circulación decapitales y de pagos exige la supresión de las res-tricciones a los movimientos de capital, así comola liberalización de los medios de pago. Paracomprender cabalmente lo que ésto significa, con-viene recordar que son movimientos de capital lastransacciones financieras que no constituyen retri-buciones o remuneraciones por entregas de bien-es o prestaciones de servicios e incluyen, en con-secuencia, las inversiones (directas e inmobilia-rias) así como las operaciones personales. Enotras palabras, los movimientos de capital sontransferencias de valores de un estado a otro. Porsu parte, la liberalización de pagos se refiere a lasretribuciones por prestaciones en el marco de unatransacción o de una transferencia de divisas yase hagan en efectivo, en cheques o en divisas.

Lo cierto es que en estos primeros años poco sehizo para hacer efectivo el principio de libre cir-culación de capitales. En este sentido señalanDaniel Álvarez y Fernando Egidazu (Control deCambios, Editorial de Derecho Privado, Madrid1.990, página 10) que "si bien la ComunidadEuropea había logrado un auténtico mercadocomún en lo relativo al intercambio de mercancí-as y, consecuentemente, una liberalización plenade los cobros y pagos derivados de estas transac-ciones; apenas había logrado dar los primerospasos liberalizadores en el campo de las opera-ciones de capital, y aún esto con modesto éxito,ya que la pequeña liberalización que había pre-tendido imponerse por las directivas de 1.960 y1.962, que desarrollaban el artículo 67 delTratado sobre libertad de movimientos de capitalno se aplicó plenamente a varios de los paísescomunitarios, que hicieron uso de las cláusulas desalvaguardia previstas por el Tratado de Roma."

Pero cualquiera que sea el juicio que merezcanlos principios y acciones que anteriormente hemosanalizado, conviene subrayar que la originalidaddel proceso iniciado en Roma radica sobre todoen el modo en que estas acciones se dibujan y

realizan, es decir, en el método de adopción dedecisiones. Si hasta Roma, los procesos de inte-gración regional estaban anclados en el procesode cooperación intergubernamental, lo que allí seinicia es completamente diferente. La ComunidadEuropea (como antes la CECA) parte de un prin-cipio distinto: la cesión de competencias estatalesa unas instituciones comunes, lo que, en definitiva,supone erosionar el sacrosanto principio de lasoberanía nacional.

En los epígrafes siguientes analizaremos lasconsecuencias que esta nueva concepción de losprocesos de integración regional ha tenido y ten-drá sobre la creación de un auténtico mercadointerior de servicios financieros (supervisión y con-trol, armonización fiscal del ahorro...); pero loque ahora nos interesa subrayar es que, así con-cebido, el proyecto comunitario era demasiadoambicioso para los menos europeistas.

Por eso, el Reino Unido se inclinó por un mode-lo de integración mucho menos comprometido,como la Asociación Europea de Libre Comercio(EFTA) que se creó el 3 de mayo de 1960. Lanueva área económica formada por el ReinoUnido, Suecia, Noruega, Dinamarca, Finlandia,Suiza, Austria y Portugal estaba basada en unasimple reducción de las barreras aduaneras, por loque carecía del dinamismo y la eficacia de la CEE.

La confrontación de estos dos modelos -merca-do común versus área de libre comercio- no durómucho, porque mientras las economías de la EFTAse integraban muy lentamente, la de los países dela CEE avanzaba a un ritmo muy rápido.

Por este motivo, en 1967 tres países de la EFTA-Reino Unido, Dinamarca y Noruega-, a los quese unió Irlanda, solicitaron su admisión en la CEE,aunque la oposición cerrada del Presidente de laRepública francesa a la entrada del Reino Unidoretrasó la firma del tratado de adhesión hasta el 1de enero de 1973. Sólo Noruega quedó fueradebido al rechazo popular del Acta de Adhesiónen referéndum. La entrada de estos tres países seinterpretó como un éxito de la estrategia comuni-taria frente a la puramente librecambista, y des-ató una ola de euro-optimismo a lo largo y anchodel continente.

En cualquier caso, la incorporación de estospaíses, especialmente el Reino Unido, supuso unimpulso importante para los mercados financieroseuropeos dada la importancia que siempre hatenido la City en este área. Consecuencia o no delingreso del Reino Unido, lo cierto es que el mer-cado único de los servicios financieros empieza aforjarse en 1973, coincidiendo con la primera cri-sis del petróleo.

Esta crisis coincidió con el desarrollo de lostransportes y las comunicaciones que aceleran laglobalización de los mercados. Los principalesbeneficiarios de esta globalización son los llama-dos "tigres asiáticos", que -gracias a una combi-nación de salarios bajos, técnicas japonesas deperfeccionamiento de la calidad, gestión empre-sarial occidental y agresividad comercial asiática-

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invadieron los mercados europeos con productosde calidad a precios muy competitivos. Esta inva-sión, unida al aumento de los costes laborales,forzaron a las empresas europeas a sustituirmano de obra por capital, lo que se tradujo enuna reducciones drásticas del empleo y en unacreciente necesidad de ahorro para financiar lasnuevas inversiones.

Pero como los males nunca vienen sólos, loscambios demográficos que tienen lugar en estosaños amenazan el estado de bienestar y por esocontribuyen a aumentar la incertidumbre de loseuropeos ya suficientemente castigados por elprecio de los crudos y por la competencia de lospaíses emergentes.

Y la cosa no era para menos porque la caídade la tasa de natalidad y el aumento de especta-tiva de la vida de los europeos ponían en peligrola continuidad de los sistemas de protecciónsocial inspirados en métodos de reparto, en losque las cotizaciones abonadas por los ocupadosdeben ser suficientes para pagar las pensionesde los pasivos.

Los Fondos de Pensiones comienzan a recla-mar un mayor protagonismo en los mercadosfinancieros; protagonismo que no cederán y quecomparten hasta el día de hoy con los organis-mos de inversión colectiva. Estos dos tipos deahorradores institucionales absorben cuotascada vez mayores del ahorro privado y son, enconsecuencia, actores principales en los merca-dos financieros.

Estos cambios en el escenario económico pro-vocaron una revolución en el terreno de las ideas:las políticas fundadas en el estímulo de la deman-da y el déficit presupuestario que tanto habíancontribuido en Europa al éxito de los "treinta añosgloriosos" (1945-75) empiezan a ser cuestiona-das por el "club de fans" de las nnuueevvaass ppoollííttiiccaassddee ooffeerrttaa que parecen haber encontrado enChicago su nueva meca. El debate entre keyne-sianos y antikeynesianos entretiene a los econo-mistas en los años que siguen y subyace en la dis-cusión política entre liberales y socialdemócratas.

Las recetas propuestas por los teóricos de laspolíticas de oferta se centran en la desregulacióneconómica, la exposición a la competencia delos sectores protegidos, la privatización deempresas públicas que no gestionen serviciosesenciales, la aplicación de formulas de gestiónprivada a las actuaciones administrativas, y lareversión a la iniciativa privada de muchos pro-yectos sociales antes estatalizados.

Como es fácilmente comprensible, estos fenó-menos -especialmente la privatización de empre-sas públicas y la gestión privada y mixta de ser-

vicios públicos- se traducen en una importantedemanda de capitales a través de los mercadosfinancieros y, en consecuencia, contribuyen aincrementar el interés en el sector.

Los cambios que acabamos de analizar tuvie-ron también serias consecuencias para el proce-so de construcción europea que sufre una impor-tante ralentización, hasta que en 1.984 se publi-ca el LLiibbrroo BBllaannccoo ssoobbrree llaa tteerrmmiinnaacciióónn ddeell mmeerr-ccaaddoo iinntteerriioorr.

Comenzaremos por decir que el propósito delLibro Blanco sobre la terminación del mercadointerior, antecedente próximo del Acta Única, noera otro que acabar con los tres tipos de barre-ras que venían frenando el desarrollo del merca-do común:

� Barreras físicas, centradas en la imposiciónde distintos tipos de controles en frontera a per-sonas y mercancías: aduaneros, fitosanitarios,veterinarios, etc.

� Barreras técnicas, cifradas en la exigenciade normas nacionales específicas en materia desanidad, seguridad, medio ambiente, los obstá-culos al reconocimiento de diplomas y títulos, lafalta de apertura de los mercados públicos, etc.

� Barreras fiscales, debidas fundamentalmen-te a la diferencia en las estructuras y tipos en elImpuesto sobre el Valor Añadido, lo que obliga-ba a aplicar el impuesto de acuerdo con el prin-cipio de gravamen en destino y, en consecuen-cia, al mantenimiento de barreras entre los paí-ses para hacer efectivos los ajustes en fronteras.

Para eliminar todas estas barreras, el LibroBlanco proponía adoptar 293 directivas antesdel 31 de diciembre de 1992. Pero para lograren siete años este objetivo se necesitaba algomás que la presentación de un programa y unadeclaración política de intenciones: el objetivodel mercado interior para el 92 tenía que inte-grarse en el Tratado constitutivo de la CEE.

El Libro Blanco fue la base sobre la que elConsejo Europeo celebrado en Luxemburgo el 2y 3 de diciembre de 1985 aprobó la llamadaAAccttaa ÚÚnniiccaa EEuurrooppeeaa, que se firmaría el 28 defebrero de 1986 y entraría en vigor el 1 de juliode 1987.

Para Lord Cockfield, Vicepresidente de laComisión Europea y padre espiritual del LibroBlanco, "el proyecto era deliberadamente sobrio.Contenía lo esencial, nada más. Se basaba en elprincipio de que cuantas menos razones se denpara discutir, menos posibilidades hay deenfrentamiento".

"Lo esencial" en este caso era pasar de unmercado común a un mercado interior sin fron-teras y, sobre todo, poner en marcha el más

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ambicioso de todos los programas de incentivosdesde el lado de la oferta jamás lanzado, elimi-nando las rigideces y los obstáculos que en losaños ochenta habían frenado el crecimiento eco-nómico. El Acta Única constituye así el mejorhomenaje que se podía rendir a los economistasque, con Milton Freidman a la cabeza, habíananunciado al mundo las nuevas políticas de ofer-ta.

Las ideas centrales del Acta Única eran tres: cul-minar el mercado interior convirtiendo el territoriocomunitario en un espacio sin fronteras donde lalibre circulación de mercancías, personas, serviciosy capitales estuviese garantizada, consagrar lacohesión económica y social como uno de los pila-res básicos de la construcción europea, y poner losraíles para la unión económica y monetaria.

Para terminar con el Acta Única, convienesubrayar desde ahora que constituye un claroejemplo de la política consistente en "avanzarsobre compromisos". Para algunos Estados miem-bros, liderados por Gran Bretaña, lo esencial erala creación de un gran mercado interior a lamanera de una gran zona de libre comercio, sinnecesidad de establecer autoridades comunes desupervisión o control (o, al menos, de aumentar lacoordinación de las autoridades nacionales), nide avanzar paralelamente en la aproximación delos impuestos sobre el ahorro.

Para otros, en particular Alemania, Italia, lospaíses del Benelux y el Parlamento Europeo, laliberalización del mercado de servicios financie-ros debía ir acompañada de un fortalecimiento delas competencias atribuidas a las autoridadescomunes para prevenir las crisis financieras ygarantizar la protección de los inversionistas.

El compromiso auspiciado por Delors uníaambos objetivos: el económico, a través de la cre-ación de un espacio sin fronteras, y el político,gracias al papel impulsor que asumía la Comisióny a la extensión del principio de mayoría cualifi-cada para la toma de decisiones en el Consejo yla participación del Parlamento en el proceso nor-mativo. Pero el debate entre librecambistas purosy los partidarios de una mayor cooperación enmateria de supervisión reaparece cada vez que sediscute cualquier medida en este campo.

Examinados los rasgos básicos del Acta Única,nos centraremos en los párrafos siguientes en lasdisposiciones aprobadas para facilitar la movili-dad de los capitales en el territorio comunitario,reservando para un capítulo posterior el análisisde su transcendencia para la creación de unaUnión Económica y Monetaria.

En realidad, sólo un año después de la firma delActa Ùnica se aprobó la Directiva 88/361 de 24de junio, que estableció que, en esta materia, lalibertad debería ser la regla y las restricciones ala libre circulación, la excepción. Esta Directiva selimitaba a declarar aplicables a la libre circula-ción de capitales los principios que el Tribunal deJusticia de las Comunidades Europeas (asuntosDassonville y Cassis de Dijon) había declaradoaplicables a la libre circulación de mercancías.

Pero esta simple declaración supuso una revolu-ción y aceleró la movilidad de los capitales.

La obligación de suprimir todas las restriccionesa los movimientos de capital impuesta a losEstados miembros por esta Directiva era lo sufi-cientemente clara e incondicional como para per-mitir a los particulares invocarla ante losTribunales (TJCE asunto Bordesa, Sentencia de23/2/1.995).

En el año 1993 se adoptó una directiva clavepara la construcción del mercado interior de ser-vicios financieros: la Directiva 93/22/ de 10 deMayo de 1993 de Servicios de Inversión. La cita-da Directiva incluye dos novedades importantes:

� Introduce el pasaporte comunitario para lasempresas de servicios de inversión (sociedades yagencias de valores, bancos y sociedades gesto-ras de cartera), lo que les permite prestar serviciosfinancieros en toda la Unión con la autorizacióndel supervisor de su país de origen.

� Recoge, dentro del ámbito de la supervisión,el principio de país de origen para la supervisiónprudencial de las empresas de servicios de inver-sión, y el de país de destino (o país de acogida)para la prestación del servicio financiero. Poraplicación del primero de estos principios, la sol-vencia será vigilada por el supervisor del país deorigen de la entidad financiera. Por aplicación delsegundo, las normas de conducta aplicables a lasrelaciones entre la entidad financiera y los inver-sores serán establecidas por el país de residenciade estos últimos.

La conjunción de estos dos principios implica,grosso modo, que si una sociedad de valores bri-tánica presta servicios tranfronterizos, su solven-cia será vigilada por la autoridad supervisorainglesa, la F.S.A.(Financial Services Authority),mientras que, si existe un litigio con un inversorespañol, se aplicaría la normativa española.

El último de los pasos para la construcción de unmercado único de los servicios financieros, antesdel Plan de Acción de Servicios Financieros, lo dael Plan de Acción para el Mercado Único(Consejo de Florencia, junio de 1.996), que esta-blece una lista de medidas para mejorar su fun-cionamiento.

Entre estas medidas interesa destacar lassiguientes:

� acelerar la transposición de las Directivas rela-tivas al Mercado Único, siendo los sectores másretrasados la contratación pública y los seguros.

� avanzar en el proceso de armonización fiscal,dada la relación existente entre la libre circulaciónde capitales y la imposición sobre el ahorro.

En relación con esta última medida, convienerecordar que el Plan de Acción empieza pordeclarar que "la competencia fiscal perniciosaincrementa las dificultades de los Estados miem-bros a la hora de reestructurar sus sistemas fisca-les y retrasa los avances hacia un sistema fiscalmás coherente en el seno de la Unión".

Para salvar estos obstáculos, el Plan de Acciónproponía la adopción de un Código de Conductadestinado a reducir la competencia fiscal; la

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adopción de medidas destinadas a eliminar lasdistorsiones en la fiscalidad de los rendimientosde capital; propuestas encaminadas a eliminar laretención fiscal en origen sobre los pagos deintereses y derechos entre empresas; y medidasdestinadas a eliminar distorsiones en el campode la fiscalidad indirecta. Asímismo se afirmabaque era preciso crear un sistema común deimpuestos sobre el Valor Añadido y revisar la fis-calidad de los productos energéticos.

La Unión Económica y Monetaria o elimpulso del euro a la integración de losservicios financieros

Además de sus logros en materia de mercadointerior, el Acta Única constituyó la rampa de lan-zamiento de la Unión Económica y Monetaria,pues al igual que no puede existir un verdaderomercado único sin una moneda única, ésta nopuede desarrollarse sin un Mercado Único que lesirva de base.

El Consejo Europeo de Hannover -junio 1988-declaró que "al adoptar el Acta Única losEstados Miembros confirmaron el objetivo de larealización progresiva de la Unión Económica yMonetaria". El Consejo Europeo confió a unComité presidido por Jacques Delors, presidentede la Comisión Europea, la "misión de estudiar yproponer las etapas concretas que deben condu-cir a dicha Unión".

En Abril de 1989, el informe del Comité Delorspreveía la realización de la UEM en tres fases: elobjetivo de la primera entre junio de 1990 yenero de 1992, consistía en reforzar la coopera-ción entre los bancos centrales; la segunda con-llevaba la creación de un Sistema Europeo deBancos Centrales (SEBC), así como la transferen-cia progresiva del poder de decisión en materiade política monetaria a las instituciones suprana-cionales; por último, durante la tercera fase sefijarían de forma irrevocable las paridades delas monedas nacionales y éstas se sustituirían porla moneda única europea.

El Consejo Europeo de Madrid de junio de1989 adoptó el Plan Delors como base de tra-bajo y decidió poner en práctica la primera faseel 1 de julio de 1990, fecha de la total liberali-zación de los movimientos de capitales en laComunidad.

En diciembre, el Consejo Europeo decidió con-vocar una conferencia intergubernamental quedebía llevar a cabo las modificaciones delTratado de Roma necesarias para la UEM. Lasmodificaciones propuestas por la ConferenciaIntergubernamental, aprobadas por el ConsejoEuropeo de diciembre de 1991, se incorporaron

al Tratado de la Unión Europea firmado enMaastricht, el 7 de Febrero de 1992.

El diseño de la Unión Económica y Monetariase inspiraba en líneas generales en el PlanDelors, aunque difería de éste en algunos puntossignificativos. Concretamente, la segunda faseno comenzaba hasta el 1 de enero de 1994 y nopreveía la transferencia de competencias enmateria de política monetaria a un organismosupranacional, sino únicamente el refuerzo de lacooperación entre los bancos centrales, sustitu-yendo al antiguo Comité de Gobernadores por elInstituto Monetario Europeo, que se encargaría,junto con la Comisión, de la preparación técnicade la UEM. La creación del SEBC se aplazaba ala tercera fase.

En diciembre de 1995, el Consejo Europeo deMadrid dió nombre a la moneda única, el euro,y fijó la fecha de comienzo de la tercera fase: el1 de enero de 1999.

Pero antes de la definitiva entronización deleuro, concretamente en junio de 1997, el Consejode Amsterdam abordó una cuestión complemen-taria: la disciplina presupuestaria como condiciónnecesaria para la estabilidad monetaria en laeurozona. Para garantizar que una política pre-supuestaria demasiado alegre no esterilizase losesfuerzos del Banco Central para asegurar laestabilidad de los precios, se aprobó el Pacto deEstabilidad y Crecimiento con el objetivo degarantizar el equilibrio de las finanzas públicas,lo que no ha dejado de tener importancia en losmercados europeos de renta fija.

Llegados a este punto, conviene ahora anali-zar las transformaciones que los mercados finan-cieros han sufrido como consecuencia de laintroducción del euro. En relación con este tema,José María Roldán (El Euro y los MercadosFinancieros: el papel de los desarrollos normati-vos de los mercados de capitales) dice lo siguien-te:

" Podemos distinguir un efecto directo y distin-tos efectos inducidos en relación con el euro.

El efecto directo y obvio es que la introduccióndel euro, al eliminar la última barrera a la libremovilidad de capitales y a la competencia entrelas instituciones financieras europeas, impulsarálas transformaciones en el sector financiero ygarantizará la creación de un auténtico mercadoúnico de servicios financieros.

A su vez, el euro intensificará el fenómeno dedesintermediación financiera que ya se había ini-ciado en los sistemas financieros hace unos años,pues la desintermediación financiera facilita lacompetencia, ya que permite una penetración enlos mercados foráneos sin necesidad de poseer

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una red de oficinas tupída (que es lo que se nece-sitaría en un sistema bancario en el que la desin-termediación no tenga un peso significativo).

Además, el euro introduce otros efectos decarácter inducido, que también apoyan este pro-ceso de transformación de las instituciones finan-cieras y de los mercados finacieros.

En primer lugar, el Pacto de Estabilidad estable-ce unos límites muy estrictos sobre el déficit que, defacto, suponen imponer una tendencia decrecientesobre la deuda pública. Ese peso decreciente de ladeuda pública sobre el PIB facilita el desarrollo delsegmento privado de los mercados, de la renta fijaprivada y de la renta variable.

En segundo lugar, los tipos de interés bajos yestables que caracterizan el área del euro han lle-vado a una dicotomía en las opciones de inversióndel ahorrador: por una parte, se tiene la deudapública, muy segura pero con un rendimiento muyreducido, y, por otra, está la renta variable, conrendimientos más elevados pero también con vola-tilidades y riesgos mucho más intensos. En estecontexto existe la necesidad de un incremento dela variedad de activos financieros disponibles, delos binomios rentabilidad-riesgo que se ponen adisposición de los ahorradores... como los bonosde titulación de activos, los pagarés de empresa,los fondos de capital riesgo, etc."

En síntesis y, para terminar, conviene subrayarque la liberalización de los movimientos de capi-tales junto con la introducción del euro pusieron demanifiesto la necesidad de avanzar en la integra-ción de los mercados financieros. En efecto, laUnión Económica y Monetaria no puede ofrecer ala sociedad europea los beneficios esperados entérminos de crecimiento, empleo y competitividad,si no viene acompañada de la integración de losmercados financieros.

Esta necesidad de integración impulsada, comoantes se dijo, por la liberalización de los movimientosde capital y por la introducción del euro, parece ade-más necesaria si la Unión Europea quiere subsistircon éxito en una economía globalizada.

La globalización como detonante adicionalde la revolución financiera

La globalización, como se acaba de decir, es eltercero de los elementos que provocaron la revolu-ción de los sistemas financieros europeos.

Como cuando se habla de globalización nadie semolesta en precisar lo que cada uno incluye en esteconcepto, conviene empezar diciendo que, a nues-tros efectos, la globalización se identifica con lainterdependencia creciente de las economíasnacionales, provocada por el incremento del volu-men y de la variedad de las transacciones trans-fronterizas de bienes o servicios, así como por elvertiginoso aumento de los flujos internacionales decapitales y por la difusión acelerada y generaliza-da de la tecnología (Las Perspectivas de laEconomia Mundial, Fondo MonetarioInternacional, Washington, mayo 1.977). La rela-ción entre la mundialización y la liberalización,

apuntada en la definición anterior, es definida conmás claridad aún por Martin Wolf cuando dice que"si bien la tecnología hace posible la globalización,la liberalización la pone en marcha". En otraspalabras, si bien la tecnología es la condiciónnecesaria para que la mundialización sea posible(el acceso a los mercados es más barato, la com-petencia se intensifica, las inversiones transnacio-nales aumentan), no es condición suficiente, sinoque es necesario, además, una decisión políticaque liberalice los intercambios de bienes, serviciosy capitales, así como una decisión consciente depermitir o favorecer la transferencia de tecnología.

Por lo que a nuestro tema afecta, algunas cues-tiones cobran especial transcedencia:

� La globalización es un fenómeno radicalmentenuevo en cuanto implica la integración funcional delas actividades, esencialmente empresariales, anivel mundial. En otras palabras, la globalizaciónno supone sólo la liberalización de los intercambiosde bienes, servicios y capitales, sino sobre todo, unacooperación muy estrecha entre unidades de pro-ducción interdependientes situadas en diferentespaíses. En este sentido, se ha dicho que si en tiem-pos pasados lo que se temía era ser invadidos porlos extranjeros, en los tiempos que corren, el peligroestá en que los invasores pasen de largo para esta-blecerse en países de clima más benigno. Por ello,todos los países han emprendido una desenfrenadacarrera a la baja para atraer a sus costas a lasempresas que necesitan para seguir creciendo.

� La economía financiera, como pone de relieveJoaquín Estefanía (Contra el Pensamiento Único,Taurus), ha sustituído a la economía real hasta elpunto de que menos del 5 por ciento de los inter-cambios monetarios corresponde al comercio debienes o mercancías. Los movimientos financieros,además de realizarse en el cortísimo plazo a travésde programas informáticos (ya no se precisan losgigantescos patios de operaciones de los bancostradicionales), tienen como protagonistas a anóni-mos fondos de inversión o de pensiones que noposeen alma ni cara y que se rigen por su propiacoherencia; cantidades enormes de capitales persi-guen los tipos a corto plazo por todo el mundo através de la navegación por las autopistas de lainformación, en busca de beneficios por transaccio-nes de divisas.

� La liberalización de los intercambios financie-ros, que afecta tanto a los países industrializadoscomo a los países emergentes, ha hecho posible elflujo de capitales hacia algunos de estos paísespermitiéndoles financiar su deuda ante la ende-blez del ahorro interno y, en definitiva, el creci-miento de su aparato productivo. Además, ha sidoesa liberalización la que ha permitido la diversifi-cación de la cartera de las inversiones hacia cir-cuitos alejados de los centros más poderosos. Enotras palabras, la globalización del capital hafavorecido, en definitiva, a los países en desarro-llo. El aumento de flujos financieros hacia los paí-ses en desarrollo pasó de 47.000 millones dedólares en 1.990 a 173.000 millones en 1.994.

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� El exponencial crecimiento de los flujos inter-nacionales de capitales, así como la velocidad enque estas inversiones se relizan, hace que lavolatilidad sea la norma. Cualquier percepciónde incertidumbre cambia la coyuntura .

Este protagonismo de la economía financierase ha traducido en una mayor integración y con-vergencia de los sistemas financieros nacionales.

Panorama desde el puente : el sector financie-ro europeo antes del Plan de Acción.

La libre circulación de capitales, la introduc-ción del euro y la globalización de los mercadosprovocaron una profunda transformación delsector financiero europeo (bancos, institucionesfinancieras, empresas de servicios de inversión yagencias de seguros) que se manifestaba en losmomentos anteriores a la aprobación del Plan deAcción en los siguientes aspectos :

� Un mayor desarrollo de los mercados decapitales, sobre todo de las inversiones del sectorprivado, ya sean acciones o renta fija privada, yuna paralela reducción de la deuda pública(consecuencia del Pacto de Estabilidad queimpone límites severos al endeudamientos de lasAdministraciones Públicas)

� Una supremacía absoluta de los vehículosinstitucionales de ahorro (organismos de inver-sión colectiva y fondos de pensiones) frente a laalternativa de inversión individual de cada aho-rrador.

� Una ampliación de la actividad tradicionalde la banca (prestamista de empresas o consu-midores) para extenderse a la gestión de patri-monios de terceros (incluídos los fondos de inver-sión) en valores mobiliarios.

� Un cierto grado de especialización de lossistemas financieros nacionales (el bono alemánconstituye la referencia para la deuda soberana,al mismo tiempo que los bonos Pfandbrief empie-zan a serlo en la deuda privada); así como laaparición de mercados alternativos de papel acorto con mayor rentabilidad, pero también conmenor seguridad, que podrían configurar unbinomio de rentabilidad-riesgo distinto al quehabía venido siendo habitual.

El Plan de Acción de los ServiciosFinancieros

El Consejo Europeo de Cardiff de junio de1998 invitó a la Comisión a presentar un marcode acción para los servicios financieros. El pro-pósito de este marco debería ser "avanzar en laconstitución de un mercado interior de serviciosfinancieros y, muy en particular, detectar la efec-tividad de la aplicación de la legislación en vigor

e identificar las áreas en que se considere nece-sario revisar o modificar esta legislación."

En respuesta a este mandato, la Comisiónpublicó este mismo año una Comunicación -"Servicios Financieros: Establecimiento de unmarco de adaptación" - en la que se indicabandiversos aspectos que requerían medidas urgen-tes para garantizar el pleno aprovechamiento delas ventajas derivadas de la moneda única, ypara conseguir un funcionamiento óptimo delmercado financiero europeo. En dicho documen-to se pusieron de relieve la necesidad de actuaren cinco campos diferentes:

� Dotar a la UE de un dispositivo legislativomás claro y moderno, capaz de responder a losnuevos desafíos.

� Acabar con la fragmentación del mercadode capitales para reducir el coste de constituciónde capital en los mercados de la UE;

� Permitir a los prestadores de servicios yusuarios aprovechar las oportunidades ofrecidaspor un mercado financiero único, garantizandoa estos últimos un elevado nivel de protección.

� Fomentar una coordinación más estrecha delas autoridades de supervisión y control, y

� Desarrollar una infraestructura de la UE inte-grada que sirva de base para las transaccionesfinancieras al por menor y al por mayor.

El Parlamento Europeo aprobó una resoluciónel 4 de mayo de 1999 (Informe Fayot) acogien-do favorablemente las propuestas de la Comisiónal mismo tiempo que solicitaba la adopción demedidas específicas en los siguientes ámbitos:

� presentar una propuesta sobre un procedi-miento formalizado de cooperación de los mer-cados bursátiles nacionales y la creación de unlistado panaeuropeo de acciones en lugar de losrequisitos nacionales de venta, con la consi-guiente actualización de la directiva de 1989sobre listados y prospectos;

� elaborar una comunicación sobre un sistemade certificación europea de las mejores prácticasen el sector de la gestión de fondos de inversión;

� presentar al Parlamento un "modelo" de agi-lización de los procedimientos legislativos, en elque se establezcan los principios, el alcance yotros requisitos básicos para mantener actualiza-da la legislación.

El Consejo Europeo de Viena de diciembre de1998 avanza un paso más al decidir la traduc-ción de estos principios en un programa de tra-bajo concreto y urgente, y confió a un Grupo derepresentantes personales de los Ministros deEconomía y Hacienda y del Banco CentralEuropeo, presididos por la Comisión (en adelan-

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te GPSF), la tarea de asesorarla en la definición delas prioridades de actuación.

Estos trabajos sirvieron a la Comisión para pre-parar el Plan de Acción de Servicios Financieros,diseñado para definir los objetivos y las priorida-des, fijar un calendario indicativo de actuación eidentificar las acciones necesarias para crear unauténtico Mercado Interior. El Plan de Acciónincluye una mezcla de nueva legislación, leyesmodificadas, comunicaciones de la Comisión yrecomendaciones, jerarquizadas en el tiempo, quedebe estar completada en el año 2005. El Plan,asimismo, identifica aquellas áreas en las que el"bloqueo político" ha impedido avances sustan-ciales, tales como las normas sobre liquidación,ofertas públicas de adquisición, estatuto de lasociedad europea, organismos de inversión colec-tiva y la venta a distancia de servicios financieros.

Los objetivos estratégicos del Plan de Acción sontres: la consecución de un mercado mayoristaúnico en la UE, el establecimiento de mercadosminoristas abiertos y seguros, y la revisión de lasnormas cautelares y de supervisión. Además deestos objetivos estratégicos, el Plan de Acción esta-blece un objetivo general: el establecimiento deunas condiciones más amplias para un mercadofinanciero único óptimo.

La rápida aprobación y puesta en práctica delas acciones encamindas a lograr el objetivo estra-tégico primero -un mercado mayorista único en laU.E- será decisiva, según los redactores del Plan,para avanzar en los siguientes aspectos:

� permitirá a las sociedades emisoras de valo-res obtener fondos de forma competitiva en toda laUE;

� facilitará a los inversores e intermediarios elacceso a todos los mercados desde un únicopunto;

� establecerá un marco cautelar adecuado ybien integrado en el que los gestores de activospuedan utilizar los fondos a su disposición de lamanera más productiva, y

� creará un clima de seguridad jurídica en elque la negociación y liquidación de valores se rea-licen sin riesgos de contrapartida innecesarios.

La adopción de las acciones encaminadas a laconsecución del objetivo estratégico 2 - conseguirunos mercados minoristas abiertos y seguros- ser-virá, según los redactores del Plan, para dar pasosdecisivos en los siguientes ámbitos:

� facilitar a los consumidores los instrumentos(información) y las garantías (derechos claros yprocedimientos eficaces para la resolución de liti-gios) que necesitan para participar plena y activa-mente en el mercado único de servicios financie-ros;

� detectar y reducir la insistencia injustificadasobre normas no armonizadas relativas a los con-sumidores y las empresas, al constituir un obstácu-lo a la prestación internacional de servicios;

� fomentar la aparición de mecanismos efecti-vos para resolver las deficiencias del mercadofinanciero minorista único derivadas de las dife-rencias existentes en el derecho privado;

� crear el marco jurídico para el funcionamien-to de los nuevos canales de distribución y de lastecnologías a distancia a escala europea;

� fomentar el establecimiento de sistemas depago poco onerosos y seguros que permitan a losciudadanos efectuar pagos transfronterizos deescasa cuantía sin incurrir en gastos exagerados.

En relación con el objetivo estratégico 3 -revi-sión de las normas cautelares y de la supervisión-, el Plan de Acción propone realizar urgentemen-te progresos con el fín de:

� eliminar las posibles lagunas del marco cau-telar de la UE, derivadas de nuevas formas detransacciones financieras o de globalización;

� establecer normas rigurosas y apropiadasque permitan al sector bancario de la UE hacerfrente con éxito a la intensificación de la compe-tencia;

� contribuir al desarrollo de estructuras desupervisión de la UE que puedan mantener la esta-bilidad y la confianza en un período de mutaciónde las estructuras de mercado y de globalización;

� desarrollar un enfoque de regulación y super-visión que sirva de base para una ampliación fruc-tífera;

� permitir a la UE asumir un papel fundamentalen el establecimiento de un elevado nivel generalde regulación y supervisión.

Como antes hemos señalado, el Plan de Acciónestablece, además de los tres objetivos estratégi-cos que acabamos de analizar, un objetivo gene-ral que se concreta en el establecimiento de con-diciones más amplias para un mercado finacieroúnico y óptimo, dirigido a avanzar en dos camposimportantes :

� abordar las disparidades entre los regímenesfiscales, y

� establecer un sistema jurídico eficiente y trans-parente relativo al gobierno de la empresa.

El Plan de Acción, una vez definidos sus objeti-vos estratégicos, se preocupa de establecer uncalendario óptimo que refleja las prioridades pues-tas de manifiesto en las deliberaciones del Grupode Trabajo (GPSF) del Parlamento Europeo y deotras partes interesadas. Según este calendario, lasacciones se clasifican, en razón de su urgencia, enlos tres niveles de prioridad siguientes:

� Medidas de prioridad 1: son las que se consi-deran esenciales para aprovechar plenamente lasventajas derivadas de la introducción del euro ypara garantizar la competitividad del sector desevicios financieros y de la industria de la Unión,salvaguardando al mismo tiempo los intereses delos consumidores.

� Medidas de prioridad 2, en las que se inclu-yen aquellas que la Comisión considera importan-tes para el funcionamiento del mercado único deservicios financieros.

� Medidas de prioridad 3: se trata de medidasen importantes ámbitos en los que existe un con-senso general sobre la necesidad de emprendernuevos trabajos encaminados a configurar unapolítica coherente a finales del período de transi-ción al euro.

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Las acciones o medidas incluídas en el Plan deAcción para conseguir el objetivo estratégico pri-mero, consecución de un mercado mayoristaúnico en la U.E., son las siguientes:

� Mejora de la directiva sobre admisión a coti-zación y folletos informativos. El objetivo de estamedida es superar los obstáculos al reconoci-miento mutuo efectivo de los folletos informativos,de forma que un folleto informativo o documentode oferta aprobado en un Estado miembro seaaceptado en todos los demás. Prioridad 1.

� Mejorar la Directiva sobre notificación regu-lar, ya que una información más frecuente y demejor calidad favorecerá la confianza del mer-cado y atraerá capital. Prioridad 3.

� Comunicación de la Comisión sobre la dis-tinción entre inversores expertos y simples consu-midores. Prioridad 1.

� Directiva contra la manipulación del merca-do, con el propósito de fomentar la integridaddel mercado reduciendo la posibilidad de quelos inversores institucionales y los intermediariosmanipulen el mercado o realicen operaciones deiniciados. Prioridad 2.

� Modificación de la Cuarta y SéptimaDirectivas del derecho de sociedades, para per-mitir una contabilización por el valor justo; asícomo para adaptarlas a las exigencias delMercado Único, teniendo en cuenta la evoluciónde las normas inernacionales sobre contabilidad.Prioridad 2.

� Recomendación de la Comisión sobre lasprácticas de auditoría en la UE, con el objetivode mejorar la calidad de las auditorías regla-mentarias. Prioridad 2.

� Directiva sobre utilización transfronteriza degarantías, que pretende hacer efectivo el principiode seguridad jurídica en lo que afecte a la validezy ejecutabilidad de las garantías asociadas a lastransacciones internacionales de valores.

� Directiva relativa a las Ofertas Públicas deAdquisición (OPAS), para evitar que las rees-tructuraciones de las empresas europeas se veandistorsionadas por diferencias arbitrarias entrelos Estados miermbros en materia de administra-ción y gestión. Prioridad 1.

� Estatuto de la Sociedad Europea, que per-mita a las empresas realizar sus operaciones aescala comunitaria en el marco de una estructu-rua juríduca única y racional. Prioridad 1.

� Revisión de las prácticas de Gobierno deempresas dentro de la Unión. Prioridad 3.

� Modificación de la Décima Directiva sobre elDerecho de Sociedades, para ofrecer a lasempresas la posibilidad de realizar concentra-ciones empresariales. Prioridad 3

� Decimocuarta Directiva sobre el Derecho deSociedades, para permitir a las empresas trasla-dar su sede social a otro Estado miembro.Prioridad 3.

� Comunicación de la Comisión sobreRegímenes de Fondos de Pensiones (segundopilar), para proteger los derechos de los benefi-ciarios medfiante dispositivos estrictos de salva-guardia. Prioridad 1

� Acuerdo político sobre las propuestas dedirectiva relativas a los OICVM (organismos deInversión Colestiva en Valores Mobiliarios.Fondos de Inversión.). La primera propuesta(conocida como propuesta de Producto) suprimi-rá los obstáculos a la comercialización transfron-teriza de los organismos de inversión colectiva,ampliando el abanico de activos en los que pue-den invertir los fondos. La segunda propuesta,relativa a las Sociedades de gestión y a los docu-mentos informativos que deben facilitarse a lossuscriptores, proporcionará un pasaporte euro-peo a las empresas de gestión y ampliará lasactividades que pueden emprender, incluida laautorización para ofrecer servicios individualesde gestión de cartera. Prioridad 1.

Entre las acciones necesarias para llevar acabo el segundo de los objetivos, consecución deunos mercados minorista abiertos y seguros, des-tacan las siguientes:

� Acuerdo político sobre la propuesta dedirectiva relativa a la venta a distancia de servi-cios financieros. La propuesta está dirigida a laeliminación de las divergencias de normas rela-tivas a las técnicas de comercialización y deventa entre empresas y consumidores. Prioridad1.

� Recomendación de respaldar las mejoresprácticas en materia de suministro de informa-ción (crédito hipotecario). Recapitular la infor-mación básica que necesitan los consumidorespara poder evaluar la credibilidad de los prove-edores de servicios transfronterizos y la seguri-dad y calidad de los servicios ofrecidos.Prioridad 1.

� Propuesta de modificación de la directivarelativa a los mediadores de seguros. Tiene comoobjetivo facilitar la libre prestación de servicios alos mediadores de seguros y fomentar la protec-ción del consumidor actualizando e introducien-do claúsulas de salvaguardia relativas a la pro-fesionalidad y a la competencia. Prioridad 2.

� Libro Verde de la Comisión sobre una polí-tica de servicios financieros por medios electróni-cos. Prioridad 1.

� Las acciones más importantes necesariaspara conseguir el tercero de los objetivos -nor-

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mas cautelares y de la supervisión- son las enu-meradas a continuación:

� Adopción de la propuesta de directiva relati-va al saneamiento y liquidación de las empresasde seguros. Tiene cono objetivo proporcionar unmarco jurídico coherente para el saneamiento yliquidación de las empresas de seguros en el mer-cado único, mediante el reconocimiento mutuo delos procedimientos y los principios de unidad, uni-versalidad, publicidad y no-discriminación.Prioridad 1.

� Adopción de la propuesta de directiva relati-va al saneamiento y liquidación de los bancos. Lasnormas comunes sobre saneamiento y liquidaciónestablecerán unos principios comunes sobre losprocedimientos que habrán de seguirse en casode insolvencia bancaria y determinarán la autori-dad responsable. Prioridad 1.

� Adopción de la propuesta de directiva sobredinero electrónico. Permitirá garantizar el accesoal mercado y la adecuada regulación de los pro-veedores de dinero electrónico y clarificar las nor-mas cautelares que deben cumplir las institucionesdistintas de las entidades de crédito tradicionalespara prestar servicios de dinero elctrónico.Prioridad 1.

� Modificación de la directiva sobre blanqueode capitales. Con el objetivo de combatir el frau-de y el blanqueo de capitales en el sistema finan-ciero ampliando la definición de delitos subya-centes y haciendo extensivos los requisitos de noti-ficación a las profesiones no financieras relevan-tes. Prioridad 1.

Las acciones precisas para conseguir el objetivogeneral, condiciones más amplias para un merca-do financiero único y óptimo, son las siguientes:

� Adopción de una directiva sobre imposicióndel ahorro, concebida para eliminar las dispari-dades entre los disntintos regímenes fiscales delahorro privado, así como para eliminar los obstá-culos subsistentes a la libre circulación de capita-les y a la libre prestación de servivios financieros.Prioridad 1.

� Aplicación del código de conducta sobre lafiscalidad de las empresas, para combatir la com-petencia fiscal perniciosa, en cuanto afecta a lalocalización de las empresas. Prioridad 1.

� Revisión de la tributación de los serviciosfinancieros, para aminorar los costes y suprimirobtáculos a las transacciones transfronterizas.Prioridad 3

� Propuestas para la coordinación de las dis-posiciones tributarias relativas a las pensionescomplementarias, concebida para establecer elrégimen fiscal de las construcciones transfronteri-zas de los trabajadores emigrantes a fondos depensiones complementarias, considerada necesa-ria para favorecer la movilidad de la mano deobra. Prioridad 2 .

� Revisión de las prácticas de la UE en materiade gobierno de las empresas, diseñada paradetectar las diferencias existentes en los regímenesde gobierno de la empresa. Prioridad 3.

El Plan de Acción de Servicios Financieros cons-tituye un programa objetivo, un plan orientativopara avanzar rápidamente hacia el mercadoúnico financiero. En otras palabras, el Plan deAcción incluye una panorámica global de lasituación de los servicios financieros en la Unión yconstituye la base para un programa de trabajoque se materializará en cuarenta y tres medidasconcretas que deberán ser aprobadas en un plazode cinco años.

El Consejo Europeo de Colonia (julio 1.999)aprueba el Plan de Acción y solicita a la Comisiónsu puesta en marcha. Pero dado su carácter orien-tativo es importante, para intentar adivinar elritmo al que van a ser aprobadas las acciones queeste Plan incluye, conocer la posición de las otrasdos grandes instituciones de la Unión, elParlamento y el Consejo.

Resolución del Parlamento Europeo sobre laComunicación de la Comisión: "Aplicación delmarco para los mercados finacieros: Plan deAcción" (1 de marzo de 2000)

El Parlamento Europeo examinó el Plan deAcción y adoptó una Resolución sobre el mismo:Informe García-Margallo ( 1 de marzo de 2000).En dicha Resolución, el Parlamento acoge con satis-facción el Plan de Acción en la medida "en que suspropuestas deberían reforzar la posición competiti-va del sector de los servicios financieros de laUnión, protegiendo los intereses del consumidor",pero formula algunas matizaciones en cuanto a lasiniciativas que en el mismo se incluyen.

En relación con los objetivos, el Parlamentocoincide con la estrategia fijada por la Comisión,enfatizando que pueden resumirse en tres que sedeben perseguir simultáneamente :

� Profundizar en el mercado interior de servi-cios financieros (liberalización del sector).

� Mejorar algunos aspectos técnicos del mismo(reducir el riesgo sistémico y mejorar los sistemasde previsión de estos riesgos, así como facilitar laconclusión de transacciones).

· Proteger a los inversionistas de los riesgos defraude y mala administración que la apertura delos mercados financieros puede propiciar.

La relación entre la liberalización del sector y laarmonización de los impuestos sobre el ahorro fueobjeto de una agria polémica que acabó en uncompromiso que no satisfizo a nadie. Como vere-mos en el capítulo siguiente, la Comisión conside-raba que "la mayor integración de los mercadosfinancieros debe en gran medida realizarse en unproceso adecuado de coordinación tributaria". LaPonencia inicial recogía esta tesis, que fue edulco-rada en la discusión posterior en los términos queanalizaremos en el capítulo siguiente.

La Resolución del Parlamento no sólo coincidecon la Comisión en la definición de los objetivosestratégicos; lo hace también en gran medida conlas cuarenta y tres acciones concretas que el Plande Acción considera necesarias para aprovecharplenamente las ventajas derivadas de la introduc-ción del euro y garantizar la estabilidad y compe-titividad de los mercados financieros de la Unión.

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Sin embargo, discrepa en el procedimientoseguido por la Comisión para identificarlas yfijar su prioridad, a la vez que matiza algunasde las acciones.

Las críticas efectuadas a la Comisión más rele-vantes, en lo que se refiere al método seguido -en cuanto pueden dificultar la cooperación insti-tucional imprescindible para aprobar las medi-das incluídas en el Plan-, son las siguientes:

� Muchos de los obstáculos a la competenciaque todavía subsisten se deben a la no aplica-ción y puesta en práctica de la legislación exis-tente, así como a las divergentes interpretacionesnacionales de las directivas existentes.

� La Comisión no se ha preocupado de inven-tariar y detallar las barreras que obstaculizan elfuncionamiento del mercado interior y que exigi-rían la adopción de nuevas normas o la revisiónde las existentes. En este sentido, el Parlamentoseñala que todo hubiese sido más fácil si el Plande Acción hubiera sido precedido de un LibroBlanco como el que sirvió de base al Acta Única.Por eso "insta a la Comisión a inventariar las dis-posiciones o prácticas administrativas que impi-dan a los prestadores de servicios financieros oa los inversores aprovechar las oportunidadesofrecidas por un mercado financiero único".

� El Plan de Acción no recoge algunas de lasmedidas específicas aprobadas por elParlamento en el Informe Fayot, especialmentelas que hacen referencia al establecimiento de unprocedimiento formalizado de cooperación delos mercados bursátiles nacionales, a la elabora-ción de un sistema de certificación europeo delas mejores prácticas de gestión de los fondos deinversión, o a la presentación al Parlamento deun modelo de agilización de los procedimientosnecesarios para actualizar la normativa en vigor.

� El Plan de Acción no ha especificado sufi-cientemente como piensa armonizar dos objeti-vos conflictivos: de un lado, permitir a las enti-dades financieras operar sin trabas desde supaís de origen (sujeción a un solo ordenamiento)y, de otro, proteger a los inversores de los otrosEstados miembros cuando contratan productosfinancieros cuya regulación jurídica desconocen,o cuando deban reclamar, en caso de conflicto,ante una jurisdicción y de acuerdo con unos pro-cedimientos que les resultan totalmente ajenos.Por eso, pide a la Comisión que elabore, lo antesposible, (Prioridad 1) propuestas legislativas -yno una simple Comunicación como quiere el Plande Acción - sobre la distinción entre inversoresexpertos e inversores no profesionales, así comosobre manipulación del mercado .

� Las medidas sobre normas cautelares ysupervisión, a las que el Parlamento otorga lamáxima importancia, no abordan tres importan-tes aspectos del futuro régimen de supervisión yregulación en la UE:

� Si el hecho de que el prestamista en últimainstancia, cuando la política monetaria se con-centra en una institución mientras que la supervi-sión sigue estando en manos de las institucionesnacionales, y cuando el efecto de liquidez gene-ralizada creado por fondos proporcionados porlos Bancos, podría tener implicaciones sobre ladirección de la política monetaria.

� Si debería procederse a una mayor centrali-zación de la supervisión de las entidades crediti-cias a través del BCE (artículo 105 TUE) o, encaso negativo, cómo y quién debería llevar acabo esta acción centralizada, si surgiese estanecesidad como consecuencia de los cambiostecnológicos o de la nueva dinámica competitiva.

� Si la proliferación de grupos financierosapátridas, la globalización, la desintermediacióny los avances tecnológicos cuestionan las estruc-turas tradicionales de supervisión.

En relación con las acciones concretas incluí-das en el Plan de Acción, el Parlamento realizalas consideraciones siguientes que citaremos enfunción de los objetivos estratégicos a los queapuntan:

� En relación con los mercados mayoristas, laResolución fija las conclusiones siguientes:

� Respalda las medidas diseñadas para favo-recer a las sociedades emisoras de valores laobtención de fondos en toda la Unión (folletosinformativos y notificación regular), insistiendoen la necesidad de definir los "valores de formaprecisa, de asegurar la disponibilidad de folletosinformativos en la lengua del inversor y de serextraordinariamente exigente en materia deinformación a los consumidores".

� Solicita a la Comisión que adopte cuantoantes propuestas legislativas distinguiendo entreinversiones profesionales y no profesionales, ysobre manipulación de mercados.

� Pide a la Comisión que, antes de proceder ala revisión de las normas societarias, remita alParlamento una Comunicación en la que se ana-licen las mejores prácticas de gobierno empresa-rial ( benchmarking).

� Destaca, dada la amplitud de las reestructu-raciones empresariales, la necesidad de presen-tar iniciativas legislativas sobre concentracionestransfronterizas y traslados de sedes sociales.

� Considera urgente la actualización de lasdirectivas contables vigentes, que permitan regis-

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trar de forma diferente una misma operacióndependiendo de la jurisdicción que se elija.

� Subraya la escasa atención prestada a losclientes mayoristas de los bancos, que soportan cos-tes jurídicos y logísticos más elevados en las trans-acciones transfronterizas que en las nacionales.

� Opina que se debe actualizar la Directiva de1.976 sobre mediadores de seguros, establecien-do requisitos comunes de registro, seguridadfinanciera y suministro de infornación al consumi-dor, modificándose también los márgenes de sol-vencia.

� Se lamenta de los retrasos sufridos por lasdirectivas relativas a ofertas públicas de adquisi-ción, al estatuto de la sociedad europea y el cierrey liquidación de los bancos, e insta al Consejo arecuperarlos sin tardanza.

� Reitera su posición, expresada en el InformeFayot, de apoyar los esfuerzos de los mercadosindividuales para incrementar la accionalizaciónde los sistemas, puesto que la adopción de nuevosprocedimientos electrónicos les haría más eficacesy permitiría el acceso de las pequeñas y medianasempresas al capital-riesgo.

� En relación con las medidas relativas a losmercados minoristas, las observaciones másimportantes que la Resolución Parlamentaria con-tiene son las siguientes:

� Pide a la Comisión que informe sobre su pos-tura respecto a la codificación de la informaciónpara los compradores, las mejores prácticas enmateria de crédito hipotecario, el interés generalen el sector de seguros, y el mercado único depagos, cuestiones todas solicitadas por elParlamento en el Informe Fayot y no recogidas enel Plan de Acción.

� Reitera, como hizo en aquel Informe, que unaadecuada protección del consumidor exige unaamplia divulgación de la información, la armoni-zación de las normas de conducta que las empre-sas deberían aplicar en lo que se refiere a identi-ficación de los clientes y conclusión de transaccio-nes, así como el establecimiento de garantías efec-tivas (mecanismos de resolución de conflictos ycompensación). Por eso, no se considera satisfe-cho con la intención de la Comisión de desarollarsimplemente una red de reclamaciones a escalacomunitaria, incluyendo la creación de un media-dor para los servicios financieros.

� Pide a la Comisión que presente unaComunicación sobre comercio electrónico preci-sando si las normas existentes proporcionan a losciudadanos un marco equitativo y seguro (similaral americano), sobre si la cuestión de la responsa-bilidad está resuelta en la legislación actual y sobresi debería regular a los proveedores de servicios deInternet que proporcionan un servicio global conarreglo a la legislación de la UE o a escala global.

� Solicita a la Comisión que estudie la posibili-dad de adoptar una directiva comunitaria sobre laprotección del consumidor en el ámbito del servi-cio financiero que actualice y amplie las disposi-ciones vigentes como la directiva sobre serviciosde inversión, la relativa a transferencias fronteri-

zas, la que se refiere a solución extrajudicial delos litigios en materia de consumo, o la relativa alos sistemas de indemnización de los inversores.

� Pide el desarrollo de un infraestructuramoderna de pagos que permita efectuar pagostransnacionales mediante tarjeta de forma segura,eficaz y a bajo coste; y subraya que la situaciónactual es inaceptable puesto que los pagos trans-nacionales soportan comisiones de transferenciasmuy superiores a las nacionales.

� En relación con las normas cautelares y desupervisión las observaciones más importantes son:

� Invita a la Comisión a presentar un LibroVerde en el que se analice la posibilidad de crearun Comité de Valores Mobiliarios (EUROSEC)similar a la Securities Exchange Commission nor-teamericana. En este Libro Verde deberían identi-ficarse las asimetrías existentes en las normas yprácticas reglamentarias y de supervisión de losEstados miembros, analizar los problemas que latitulación y la desintermediación plantean desde elpunto de vista de la supervisión, y finalmente, pro-poner las disposiciones necesarias para la armo-nización de las estructuras nacionales de regla-mentación /supervisión.

� Pide a la Comisión que presente otro LibroVerde en el que se dilucide si es o no necesariocrear un foro consultivo único para asegurar laestabilidad financiera con la función de mejorar lacooperación y coordinación entre los supervisoreseuropeos (bancos, mercados de capitales y segu-ros), que supere el modelo sectorial para cubrir latotalidad de los servicios financieros.

� Pide la adopción de una directiva sobre ventaa distancia de servicios financieros, dado que eldesarrollo del comercio a distancia obliga a refor-zar las disposiciones sobre procedimientos caute-lares y notificación al objeto de proteger a los con-sumidores.

� En cuanto a las medidas suplementarias parala adopción de un mercado óptimo, la ResoluciónParlamentaria reclama las siguientes medidas:

� Pide a la Comsión que presente al Parlamentoun modelo de agilización de los procedimientoslegislativos en el que se establezcan los principios,el alcance y otros requisitos básicos para mante-ner actualizada la legislación.

� Opina que los procedimientos de codecisiónprevistos en el artículo 251 del TCE deben ser apli-cados a la mayor brevedad en el ámbito de losmercados financieros, tomando en cuenta las dis-posiciones sobre el mercado interior del artículo95 del TCE.

� Opina que la creación de un Comité de mer-cados mobiliarios debería ser prioridad 1 (y noprioridad 2, como propone el Plan de Acción) yque las principales responsabilidades de dichoComité deberían incluir las normas sobre cotiza-ción en bolsa, los folletos informativos, las opera-ciones de inversores expertos, las ofertas públicasde compra y las reglas de conducta referentes a laprovisión de servicios de inversión. Reitera quedicho Comité no debería ser un comité de regla-

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mentación o gestión en el marco de laComitología.

� Pone de manifiesto que unas reglas mínimasen materia de fiscalidad contribuirían a un fun-cionamiento óptimo del mercado de los serviciosfinancieros; preconiza que se realicen rápida-mente progresos para eliminar las disparidadesen materia de los valores cedibles y reducir losriesgos de distorsiones a la competencia dentrodel territorio comunitario, y para evitar la eva-sión de capitales en beneficio de paraísos fisca-les situados en territorios dependientes de algu-nos de los Estados miembros, o en beneficio deterceros países con fuerte potencial de atracciónpara los capitales de la Unión.

� Subraya que la creación de un mercadoúnico de los fondos de pensión complementariarequiere abordar el trato fiscal de las contribucio-nes transfronterizas de los trabajadores migran-tes, la supresión de las medidas fiscales de disua-sión de las inversiones transfronterizas, así comola exoneración fiscal de las cotizaciones y laimposición ulterior de las prestaciones en el paísde residencia del beneficiario de las mismas.

El Consejo Europeo de Lisboa (marzo 2.000),confirma la necesidad y urgencia de conseguirun mercado financiero integrado y da nuevaspistas sobre los esfuerzos que deben hacersepara conseguirlo.

En efecto, en este Consejo, los Jefes de Estadoy de Gobierno fijaron un nuevo objetivo estraté-gico para la primera década del tercer milenio;convertir a la Unión Europea en la economíabasada en el conocimiento más competitiva ydinámica del mundo, capaz de crecer económi-camente de manera sostenible con más y mejo-res empleos y con mayor cohesión social.

En relación al tema que nos ocupa, el Consejode Lisboa considera que "los mercados financie-ros eficaces y transparentes alientan el creci-miento y el empleo mediante una mejor asigna-ción de capital y una reducción de sus costes, porlo que son de vital importancia para la promo-ción de nuevas ideas, el apoyo a la culturaempresarial y el fomento del acceso a las nuevastecnologías y su utilización. Es fundamentalexplotar el potencial del euro para aumentar laintegración de los mercados financieros de laUnión. Además, los mercados de capital riesgoeficaces desempeñan un papel fundamental enlas PYMEs innovadoras con alto potencial de cre-cimiento y la creación de nuevos puestos de tra-bajo duraderos".

Para conseguir estos objetivos, el Consejo con-sidera necesario adoptar las siguientes medidas:

� Establecer un calendario riguroso de talforma que el Plan de Acción de los ServiciosFinancieros se haya puesto en práctica a mástardar en 2005, considerando como accionesprioritarias las siguientes :

� Facilitar el mayor acceso posible de lasempresas a los capitales para la inversión aescala comunitaria, incluidas las PYMEs,mediante un único pasaporte para los emisores;

� Facilitar la participación eficaz de todos losinversores en un mercado integrado, eliminandolos obstáculos para la inversión en fondos depensiones;

� Fomentar una mayor integración y un mejorfuncionamiento de los mercados de bonos delEstado, mediante un mayor grado de consulta ytransparencia en lo que respecta a los calenda-rios, técnicas e instrumentos de emisión dedeuda;

� Mejorar el funcionamiento de los mercadostransfronterizos de operaciones con pacto derecompra ("repo");

� Mejorar la posibilidad de comparación delos estados financieros de las empresas;

� y una cooperación más intensa por parte de losreguladores de los mercados financieros de la UE.

� Garantizar la plena aplicación del Plan deAcción de Capital Riesgo a más tardar en 2003.

� Avanzar rápidamente en las propuestassobre ofertas públicas de adquisición, reestructu-ración y saneamiento de las entidades de créditoy compañías de seguro, en las que se está traba-jando desde hace tiempo, a fin de mejorar el fun-cionamiento y estabilidad del mercado financiero.

La supervisión financiera en el área deleuro

La evolución reciente de los sistemas financie-ros plantea un problema importante: lograr unasupervisión efectiva pero que al mismo tiempo noplantee problemas de falta de competitividad delsistema financiero nacional, es decir, que noentrañe riesgos de deslocalización.

La respuesta de las autoridades económicas aese nuevo entorno ha sido distinta, pero, hastaahora, siempre se ha limitado a una "respuestanacional"; es decir, a una revisión (y, en algunoscasos, a un cambio de modelo) de los sistemasinternos de supervisión y control.

Seguimos sin resolver el trilema de la integra-ción: como reconciliar los tres objetivos de mayorintegración del comercio mundial, una adminis-tración pública eficaz para garantizar la estabi-lidad del sistema financiero y mantener el controlestatal de las entidades financieras (como expre-sión sectorial de la soberanía nacional). Aunque

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los tres objetivos por separado son objetivos dese-ables y posibles, lograr los tres requiere alcanzarun díficil y frágil equilibrio.

La dificultad de lograr este equilibrio radica enque las soluciones propuestas o son claramenteinsatisfactorias o son muy difíciles de alcanzar.

En efecto, la primera de las soluciones hastaahora barajadas estriba en renunciar pura y sim-plemente a la regulación pública de los mercadosconfiando en que ellos mismos se autorregulen(Free banking). Esta solución es la más inadecua-da de todas. La experiencia diaria de los merca-dos financieros demuestra que sería un puro dis-late renunciar a regular los intermediarios finan-cieros, cuando situaciones de riesgo sistémicoobligan a la intervención pública como ocurriócon Long Term Capital Management, con el CreditLyonnais o con la crisis mexicana de 1994, porponer algunos ejemplos.

Por lo que a la segunda de las soluciones serefiere, sacrificar la integración de los mercadosfinancieros para presrevar la regulación del siste-ma financiero, debe ser rechazada por sus difi-cultades intrínsecas.

En definitiva, y descartadas las soluciones mági-cas, no cabe otro remedio que reconocer la fragi-lidad de la supervisión financiera e intentar reme-diarla cediendo en el ámbito de la soberaníanacional para garantizar los otros dos objetivos.

Esta cesión de soberanía llevaría a reforzar lospoderes de los organismos internacionales encar-gados de la supervisión y seguimiento del sistemafinanciero a nivel mundial (FMI, Banco Mundial,Banco de Pagos Internacionales, Comité deBasilea de Supervisión Bancaria, IOSCO,Financial Stability Forum...) y, concretamente, enel área del euro, a la constitución de un organis-mo panaeuropeo de supervisión, con poderes eje-cutivos que tomase el testigo de la FederaciónEuropea de Comisiónes de Valores (FESCO).

Por desgracia, hoy existe una multiplicidad deorganismos internacionales creados por sucesivasolas de cooperación internacional, cuyas potesta-des sobre el sistema financiero internacional sonmucho más presuntas que reales porque todos ellosadolecen de un mismo defecto: la falta de un man-dato claro con objetivos precisos a conseguir en unperíodo de tiempo determinado y, sobre todo, laausencia de poderes ejecutivos y decisorios.

En el área del euro, la situación parece a priorimás sencilla porque ya existe un verdadero merca-do único financiero con un aceptable grado de inte-gración y porque, además, estamos más que acos-tumbrados a delegaciones de soberanía en áreastan importantes como la moneda.Lamentablemente, la creación de un organismopanaeuropeo de supervisión financiera planea acorto plazo con dificultades que no existían cuandose decidió la creación de un Banco Central Europeo.

En materia de supervisión los obstáculos son lossiguientes:

� La heteogeneidad de los modelos de supervi-sión, es decir, las diferencias en el punto de parti-da, puesto que:

� Mientras unos países optan por un modelo desupervisión funcional, basado en la especializa-ción, otros se han inclinado por tener un únicosupervisor (supervisión consolidada), y otros,finalmente, han escogido una solución intermediacomo la de crear un órgano de coordinación entresupervisores.

� Esta heterogeneidad aumenta si tenemos encuenta que cada país ha optado por un repartodiferente de las potestades supervisoras entre losmercados y los entes públicos, ya que en algunospaíses las bolsas tienen potestades en materia defijación de precios y de transparencia que no tie-nen otros.

� La distribución de competencias entre lossupervisores de las distintas áreas (banca, segurosy valores) varía considerablemente de país a país.

� La falta de un objetivo común definido, esdecir, de un modelo claro de supervisión financie-ra en el que todos coincidan, ya que mientrasunos se inclinan por la supervisión funcional oespecializada, otros se inclinan por una supervi-sión consolidada al estilo inglés. En otras pala-bras, no sólo hay diferencias en el punto de par-tida. Las hay también en cuál debe ser el punto dellegada.

� La falta de un compromiso político claro paracrear un organismo panaeuropeo de supervisióne insertarla en el Tratado y en la normativa comu-nitaria. En el día de hoy, esta cuestión ni siquieraaparece en la agenda de los políticos europeospara los próximos años.

Es probablemente la constatación de estas dificul-tades la que ha aconsejado a los redactores del Plande Acción a referirse en materia de control a medi-das muy concretas (saneamiento y liquidación de lasempresas de seguros y de los bancos, dinero elec-trónico y blanqueo de capitales) sin atreverse a pro-poner un régimen completo de supervisión capaz degarantizar la estabilidad financiera de un auténticomercado único de servicios financieros como dichoPlan prevé. Es precisamente esta falta de audacia laque mayores críticas ha suscitado en el ParlamentoEuropeo que, como hemos analizado antes, cuestio-na la capacidad de los actuales órganos de supervi-sión de controlar los grupos financieros apátridas ypostula la necesidad de "continuar con una mayorcentralización formal de la supervisión de todas lasinstituciones crediticias a través del BCE o, en casonegativo, por una acción centralizada por una auto-ridad distinta".

El Comité de Expertos presidido por Lamfalussydenuncia la fragmentación y confusión existente anivel comunitario en materia de regulación ysupervisión pero se limita a postular una mayorconvergencia de las estructuras de control y unamayor cooperación entre los reguladores de losmercados nacionales y las instituciones encarga-das de la supervisión prudencial tanto a nivelmicro como a nivel macro.

En conclusión, por el momento no cabe otroremedio que reconocer la fragilidad de la super-visión financiera en un entorno de creciente inte-gración de mercados y de instituciones.

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El Consejo Europeo de Cardiff (junio 1.998) yapuso de relieve que el establecimiento de un mer-cado financiero europeo exigía arbitrar un pro-cedimiento legislativo más claro y moderno. ElPlan de Acción reitera esta necesidad y proponela creación de un Comité de Valores Mobiliariospara facilitar la adopción de normas en estamateria.

El Parlamento Europeo (Resolución de 1 demarzo de 2000) coincide con estos planteamien-tos, pero advierte que la creación de este Comiténo debe traducirse en una disminución de lascompetencias que los Tratados confieren alParlamento en materia de codecisión.

El Consejo de Lisboa reitera las preocupacio-nes anteriores, plasmadas de manera muchomás detallada por el ECOFIN de 17 de julio de2000, que se inclinó por no resolver por símismo esta espinosa cuestión y decidió crear unComité de sabios para resolverla.

El Comité de Sabios sugiere un procedimientode nueva planta para conseguir la puesta apunto de la batería de normas que regulan elmercado de valores en la Unión Europea.

En este sentido, concluye que "todos nosotroscoincidimos en que, a menos que haya un cam-bio profundo y una reforma radical, no existeninguna opción para que el Plan de Acción seacumplimentado en tiempo".

Para ello, el Comité propone una reforma delprocedimiento legislativo distinguiendo dentrodel mismo cuatro niveles:

� Nivel 1: Son los principios marco de unadeterminada regulación que deben ser decididospor el procedimiento de la codecisión.

� Nivel 2: Son las medidas de ejecución. Exigeel establecimiento de dos nuevos comités: elComité de Valores Mobiliarios y el Comité deReguladores, para asistir a la Comisión en ladeterminación del modo en que se han de imple-mentar los principios marco del nivel 1.

� Nivel 3: Se refiere a la cooperación reforza-da entre los reguladores nacionales para asegu-rar una transposición de la legislación de los

niveles 1 y 2 que sea consistente y equivalente entodos los Estados miembros, mediante la deter-minación de unos principios comunes y unifor-mes.

� Nivel 4: Es la puesta en práctica de la legis-lación. El Comité recomienda la adopción deunas acciones más vigorosas por parte de laComisión para imponer la legislación comunita-ria, que se ha de ver reforzada por una estrechacooperación entre los Estados miembros, susreguladores y el sector privado.

El Informe de los Sabios, consciente de losrecelos que sus propuestas iban a despertar en elParlamento Europeo, señala que el procedimien-to que propone para la aprobación de la nor-mativa comunitaria será revisado en el año2004, una vez que hayan sido consensuadas lamayoría de las prioridades previstas por el Plande Acción (sunset clause).

El Consejo Europeo de Estocolmo (23 demarzo de 2001) aprobó las propuestas realiza-das por el Comité Lamfalussy, acordando losiguiente:

1. Coincide con el Comité de Notables en queuna regulación eficaz y transparente de los mer-cados europeos de valores requiere la clasifica-ción de las normas en cuatros categorías: princi-pios marco, medidas de ejecución, cooperacióny puesta en práctica.

2. La Comisión deberá consultar en tiempo yforma, de manera amplia y sistemática a las ins-tituciones y a todas las partes interesadas en elcampo de los valores mobiliarios, reforzando enparticular su diálogo con los consumidores y conlos operadores del mercado.

3. La Comisión, sin perjuicio de su derecho deiniciativa, dará al Consejo y al ParlamentoEuropeo la oportunidad de formular comentariosen una primera fase, a fin de mejorar la eficien-cia del proceso sobre la distinción entre los ele-mentos esenciales y las disposiciones comple-mentarias y técnicas.

4. La diferenciación entre principios marco(nivel 1) y medidas de ejecución (nivel 2) debe-ría determinarse caso por caso de forma clara ytransparente.

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5. El Consejo es favorable a que dentro del pro-cedimiento de codecisión se prevea la posibilidadde una adopción acelerada de los actos (procedi-miento sumario).

6. La Comisión estudiará la posibilidad de recu-rrir al reglamento y no a las directivas que requie-ren de transposición con más frecuencia, siempreque esto sea posible desde el punto de vista jurídi-co y pueda contribuir a agilizar el proceso legisla-tivo.

7. Las medidas de ejecución del nivel 2 deberíanusarse más frecuentemente, para que las disposi-ciones técnicas puedan ir parejas a la evolucióndel mercado y de la supervisión. Para todas lasfases del trabajo del nivel 2 deberían fijarse pla-zos.

8. El Comité de Valores Mobiliarios, integradopor altos funcionarios de los Estados Miembros ypresidido por la Comisión, deberá ser consultadosobre cuestiones de orientación general, en parti-cular respecto al tipo de medidas que la Comisiónpueda proponer en el nivel 1, aunque no sólo res-pecto a ellas.

9. La Comisión informará periódicamente alParlamento Europeo, enviándole todos los docu-mentos pertinentes, sobre las actividades delComité de Valores Mobiliarios cuando éste ejerzasus funciones con arreglo al procedimiento deregulación. Si el Parlamento Europeo resuelve quelas medidas proyectadas presentadas por laComisión superan las competencias de ejecuciónestablecidas en la legislación marco, la Comisiónse compromete a examinar de nuevo sin demoradichas medidas, teniendo lo más posible en cuen-ta la postura del Parlamento y motivando lo que seproponga hacer.

10. Sin perjuicio de actos legislativos específicospropuestos por la Comisión y adoptados por elParlamento Europeo y el Consejo, el Comité deValores Mobiliarios debería funcionar tambiéncomo comité de regulación, de acuerdo con laDecisión de 1999 sobre Comitología, para queasista a la Comisión cuando tome decisiones sobremedidas de ejecución con arreglo al artículo 202del Tratado CE.

11. El Consejo Europeo coincide con la necesi-dad de establecer formalmente un Comité deReguladores independiente que asistirá a laComisión en la preparación de los proyectos demedidas de ejecución (nivel 2).

12. La nueva estructura reguladora deberíapoder entrar en funcionamiento a principios de2002 a más tardar y en 2004 deberá llevarse acabo un examen completo y transparente de lamisma.

De acuerdo con el mandato europeo recibido enEstocolmo la Comisión creó el 6 de junio de 2001el Comité de Valores Mobiliarios y el Comité deReguladores, si bien el primero sólo ha sido crea-do en sus funciones consultivas, dado que suspotestades reglamentadoras deben ser refrenda-das por el Parlamento para cada caso concreto.

La acogida que el Parlamento Europeo dio alInforme Lamfalussy fue, para decirlo en términosdiplomáticos, bastante menos entusiasta que laque le dio el Consejo, como se deduce de lospárrafos que se transcriben a continuación:

1. El Parlamento podrá estudiar en el plazo detres meses los proyectos de medidas de ejecuciónsometidos al Comité de Valores Mobiliarios.

2. La Comisión debería comprometerse a nooponerse a una resolución del Parlamento Europeoque afirme que los proyectos de medidas someti-dos al Comité de Valores Mobiliarios van más alláde las medidas de ejecución previstas en la legis-lación marco, y a presentar medidas modificadaso una nueva propuesta legislativa en el marco delprocedimiento de codecisión.

3. El Parlamento Europeo debería tener la posi-bilidad de revisar los poderes de la Comisión y delComité de Valores Mobiliarios para adoptar medi-das de ejecución; y pide que en la agenda de laConferencia Intergubernamental que se ha de con-vocar en 2004 se incluya la introducción de unmecanismo vinculante de revocación.

4. Subraya que, hasta que se produzca esta revi-sión, el Parlamento Europeo garantizará que seincluyan los elementos esenciales en la propuestalegislativa, controlando especialmente las medidasde ejecución que pudieran ir más allá de los pode-res de ejecución previstos en la legislación debase.

La historia del conflicto constitucional aflora denuevo en el Libro Blanco de la Comisión sobre laGobernanza Europea y en el informe Von Wogauaprobado por la Comisión de AsuntosConstitucionales.

El Libro Blanco sobre la Gobernanza propone lageneralización de la distinción entre las directivasdenominadas "marco" y las medidas de ejecuciónque serían una especie de legislación derivada.

Por su parte el informe Von Wogau, que es elque nos interesa, empieza por aprobar el enfoquedel Comité de sabios, que establece cuatro nivelesen el procedimiento legislativo (legislación básica,medidas de ejecución, transposición al derechointerno y control del respeto al derecho) peroadvierte que este procedimiento simplificado noequivale a un sistema delegado para la adopciónde legislación derivada. En otras palabras, elinforme Von Wogau flexibiliza las posiciones par-lamentarias anteriores respecto al poder normativode la Comisión, pero advierte que esta no podrárebasar sus competencias de ejecución cayendo enla tentación de legislar. En concreto propone:

� Un diálogo tripartito informal para facilitar quelos actos legislativos se aprueben en primera lectu-ra.

� La reducción sensible de los plazos de trans-posición de estos actos al derecho interno.

� La remisión al Parlamento al mismo tiempoque a los Comités de los órdenes del día, proyec-tos a discutir y las actas resumidas de los debates.

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� La difusión vía Internet de las iniciativas ytrabajos de los Comités (acceso periódico a losdocumentos).

� La presencia de un observador parlamenta-rio en el Comité de Valores Mobiliarios.

� La propuesta de la creación de un comitéconsultivo de aquellos, bajo los auspicios delComité de Reguladores.

� Una declaración solemne por la que laComisión se comprometa a dar al Parlamentoun trato equivalente al que tiene el Consejo que,en síntesis, supone que el Parlamento cuentecon un plazo de tres meses para pronunciarsesobre las medidas de ejecución adoptadas porla Comisión, y en caso de divergencia, por laconvocatoria de un diálogo tripartito informalcon el objeto de alcanzar un acuerdo equilibra-do y mutuamente aceptable.

� La caducidad de las disposiciones de la pre-sente directiva que prevean la adopción de nor-mas técnicas y de decisiones con arreglo al pro-cedimiento Lamfalussy.

� La reforma del artículo 202 del Tratado paraque Parlamento y Consejo tengan un papel equi-valente en la tarea de supervisar la manera enque la Comisión ejerce su función ejecutiva.

Informe Lamfalussy. O las reformas nece-sarias para hacer realidad el Plan deAcción de los Servicios Financieros

El Consejo Europeo de Cardiff (junio 1.998) yapuso de relieve, como se ha reflejado anterior-mente, que el establecimiento de un mercadofinanciero europeo exigía arbitrar un procedi-miento legislativo más claro y moderno, capazde enfrentarse a los desafíos con que habría deenfrentarse la Unión Europea.

El Parlamento Europeo, en su Resolución de 4de mayo de 1.999 (Informe Fayot), como ya seindicó, insta a la Comisión a que le presente unmodelo de agilización de los procedimientoslegislativos, para que la aprobación de las nor-mas pueda adaptarse a las evoluciones de losmercados. El Plan de Acción reitera esta necesi-dad y propone la creación de un Comité de valo-res mobiliarios (prioridad 2) para facilitar laadopción de reglamentos en esta materia.

La Resolución Parlamentaria de 1 de marzo de2000 (Informe García-Margallo) reitera tambiénesta urgencia, propone que la creación de unComité de valores mobiliarios se aborde con máspremura (prioridad 1) que la propuesta en elPlan de Acción, destacando que la creación deeste Comité no debe traducirse en una disminu-

ción de las competencias que al Parlamento con-fieren los Tratados en materia de codecisión.

El Consejo de Lisboa, por su parte, reitera laspreocupaciones anteriores que son plasmadasde manera mucho más detallada por el ECOFINde 17 de julio de 2000.

En la Resolución de este Consejo se subrayanacertadamente las preocupaciones que la puestaen marcha del Plan de Acción suscita:

"La regulación de los mercados y de la infor-mación financiera en Europa se basa principal-mente en las directivas europeas que han esta-blecido las pautas para la regulación de unamplio espectro de actividades financieras.Dicha legislación, concebida en el contexto demercados nacionales fragmentados, necesitaquizás ajustarse a la evolución del mercado. ElPlan de Acción para los Servicios Financierosestá orientado a progresar en dichos puntos y aeliminar los obstáculos más importantes para unmercado único de valores mobiliarios.

Sin embargo, parece evidente que, debido asu amplitud, los cambios que se producen en elmercado reclaman asimismo una respuesta ade-cuada por parte de los reguladores nacionales.

Por lo tanto, resulta necesario completar el Plande Acción mediante una reflexión sobre las con-diciones de aplicación práctica de las directivaspor parte de las autoridades nacionales compe-tentes, de manera que se pueda responder a lasexpectativas de los intermediarios, de los emiso-res y de los inversores que deseen poder tratarentre sí de manera eficaz, con total seguridad yconocimiento de causa, a través de la UniónEuropea".

Como es obvio, todas las instituciones comunita-rias coinciden en la necesidad de agilizar el pro-cedimiento legislativo para adaptarse a los verti-ginosos cambios que los servicios financierosexperimentan en nuestros días. Sin embargo,como antes se ha señalado, este deseo de "agili-zación" suscita temores en algunas instituciones,especialmente en el Parlamento Europeo. ElParlamento, consciente de los esfuerzos que hansido necesarios para conseguir su participación enel proceso legislativo, se muestra receloso sobrecualquier modificación en las relaciones interinsti-tucionales que pueda traducirse en una disminu-ción de sus competencias legislativas. El ECOFINde 17 de julio de 2000, conocedor de talesinquietudes, se inclinó por no resolver por símismo esta espinosa cuestión y decidió crear unComité de sabios para resolverla.

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La misión de este Comité, presidido por el BarónLamfalussy, se acotaba de la manera siguiente:

· El Comité centraría su reflexión sobre las nor-mas de desarrollo cotidiano de la reglamentacióncomunitaria en los ámbitos determinados por elPlan de Acción, y propondría distintas hipótesispara adaptar la práctica de la regulación y la coo-peración entre reguladores a fin de responder a laevolución actual.

· El Comité estudiaría la forma de lograr un plan-teamiento más eficaz de adaptación y de aplica-ción, en particular en los siguientes ámbitos deregulación: cotización de empresas, fomento oficialdel ahorro y requisitos de difusión de informaciónpor parte de los emisores, desarrollo de las opera-ciones financieras transfronterizas, funcionamientocotidiano de los mercados regulados, protección delos consumidores y de los inversores con ocasión dela prestación de servicios de inversión, e integridaddel mercado.

El mandato del Comité se resuelve en proponersoluciones concretas en las materias siguientes:

1. Evaluar las condiciones actuales de aplicaciónde la regulación de los mercados de valores mobi-liarios en la Unión Europea. El Consejo invita a laComisión a establecer una lista de prioridades paraponer en práctica los elementos pertinentes del Plande Acción para los Servicios Financieros que seseñalaron en Lisboa, y para materializar, de aquíal 2003, los elementos del Plan de Acción sobre elcapital de riesgo. La Comisión propondrá posiblesindicadores para medir los progresos realizados enmateria de beneficios económicos y presentará uninforme al Consejo el 27 de noviembre de 2000.

2. Evaluar la capacidad del dispositivo de regu-lación de los mercados de valores mobiliarios de laUnión Europea para responder a la evolución encurso de dichos mercados, incluida la creación demercados que se originen bien por la alianza debolsas europeas (y no europeas), bien por las inno-vaciones tecnológicas (ATS) "Alternative TradingSystems", garantizando al mismo tiempo un funcio-namiento eficaz y dinámico de los mercados en elconjunto de la Unión Europea para lograr unascondiciones equitativas de competencia.

3. Proponer hipótesis para eliminar los obstáculos,a fin de adaptar las prácticas actuales, garantizaruna mayor cooperación en su aplicación cotidiana,y tener en cuenta la evolución de los mercados.

Es muy significativo que, en los términos del man-dato conferido al Comité de sabios, sólo se aludatangencialmente a las cuestiones relativas a lasupervisión prudencial y a la fiscalidad del ahorro,lo que no hace más que certificar que la prioridaddel Consejo es la liberalización del sector de servi-cios financieros, aún cuando no se produzca unaparalela revisión de las normas de control o se rea-licen avances significativos en materia de armoni-zación fiscal sobre el ahorro.

Las principales conclusiones del Comité deSabios, obedientes con este mandato, se refieren ados temas concretos: en primer lugar, la agilización

del procedimiento legislativo para adecuar el ritmode los cambios normativos al de la evolución de losmercados y, en segundo lugar, las acciones quedeben ser emprendidas antes de finales del año2003.

En lo que a la primera cuestión se refiere, elInforme Lamfalussy (15 de Febrero de 2001) ,sugiere que es necesario un procedimiento denueva planta para conseguir la puesta a punto dela batería de normas que regulan el mercado devalores en la Unión Europea . En este sentido, con-cluye que "todos nosotros coincidimos en que, amenos que haya un cambio profundo y una refor-ma radical, no existe ninguna opción para que elPlan de Acción sea cumplimentado en tiempo".

Para ello, el Comité propone una reforma delprocedimiento legislativo distinguiendo dentro delmismo cuatro niveles:

� Nivel 1: Son los principios marco de una deter-minada regulación que deben ser decididos por elprocedimiento legislativo normal, es decir, median-te una propuesta de la Comisión al Parlamento y alConsejo, quienes habrán de resolver por el proce-dimiento de la codecisión para adoptar así lasdirectivas o reglamentos pertinentes.

� Nivel 2: Son las medidas de ejecución. Exige elestablecimiento de dos nuevos comités: el Comitéde Valores Mobiliarios y el Comité de Reguladores,para asistir a la Comisión en la determinación delmodo en que se han de implementar los principiosmarco del nivel 1.

� Nivel 3: Se refiere a la cooperación reforzadaentre los reguladores nacionales para asegurar unatransposición de la legislación de los niveles 1 y 2que sea consistente y equivalente en todos losEstados miembros, mediante la determinación deunos principios comunes y uniformes.

� Nivel 4: Es la puesta en práctica de la legisla-ción. El Comité recomienda la adopción de unasacciones más vigorosas por parte de la Comisiónpara imponer la legislación comunitaria, que se hade ver reforzada por una estrecha cooperaciónentre los Estados miembros, sus reguladores y elsector privado.

El Informe de los Sabios, consciente de los rece-los que sus propuestas iban a despertar en elParlamento Europeo, señala que si el procedimien-to que propone para la aprobación de la normati-va comunitaria comienza su aplicación a principiosdel 2002, será revisado en el año 2004, una vezque hayan sido consensuadas la mayoría de lasprioridades previstas por el Plan de Acción.

En cuanto a las acciones que deben estar con-cluidas antes de la finalización del año 2.003, elComité señala las siguientes:

� Establecimiento de un folleto único para emi-sores.

� Actualización de los requisitos para admisióna cotización.

� Ampliación del principio del país de origen almercado mayorista, incluyendo una definiciónclara de inversores profesionales.

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� Adopción de las directivas sobre fondos depensiones y fondos de inversión.

� Adopción de los International AccountingStandards.

� Pasaporte único para los mercados de accio-nes sobre la base del control del país de origen.

El Consejo Europeo de Estocolmo (23 de marzode 2001) aprobó las propuestas realizadas por elComité Lamfalussy, confiriéndoles valor normativo.Puesto que las Recomendaciones formuladas porlos Sabios sólo adquieren peso político cuado sonrefrendadas por el Consejo, deben ser objeto deanálisis.

En concreto, el Consejo acuerda lo siguiente:1. Coincide con el Comité de Notables en que

una regulación eficaz y transparente de los mer-cados europeos de valores requiere la clasifica-ción de las normas en cuatros categorías: princi-pios marco, medidas de ejecución, cooperación ypuesta en práctica.

2. La Comisión deberá consultar en tiempo yforma, de manera amplia y sistemática a las ins-tituciones y a todas las partes interesadas en elcampo de los valores mobiliarios, reforzando enparticular su diálogo con los consumidores y conlos operadores del mercado.

3. La Comisión, sin perjuicio de su derecho deiniciativa, dará al Consejo y al ParlamentoEuropeo la oportunidad de formular comentariosen una primera fase, a fin de mejorar la eficienciadel proceso sobre la distinción entre los elementosesenciales y las disposiciones complementarias ytécnicas.

4. La diferenciación entre principios marco(nivel 1) y medidas de ejecución (nivel 2) deberíadeterminarse caso por caso de forma clara ytransparente. La distinción será decidida por elParlamento Europeo y el Consejo sobre la basede las propuestas de la Comisión. Todas las insti-tuciones implicadas habrán de respetar las condi-ciones básicas del planteamiento por niveles.

5. El Consejo es favorable a que dentro del pro-cedimiento de codecisión se prevea la posibilidadde una adopción acelerada de los actos (proce-dimiento sumario).

6. La Comisión estudiará la posibilidad derecurrir al reglamento y no a las directivas querequieren de transposición con más frecuencia,siempre que ésto sea posible desde el punto devista jurídico y pueda contribuir a agilizar el pro-ceso legislativo.

7. Las medidas de ejecución del nivel 2 deberí-an usarse más frecuentemente, para que las dis-posiciones técnicas puedan ir parejas a la evolu-

ción del mercado y de la supervisión. Para todaslas fases del trabajo del nivel 2 deberían fijarseplazos.

8. El Consejo Europeo acoge con satisfacción laintención de la Comisión de establecer inmedia-tamente un Comité de Valores Mobiliarios inte-grado por altos funcionarios de los Estados miem-bros y presidido por la Comisión. El Comité deValores Mobiliarios, que ejercería en este casofunciones consultivas, debería ser consultadosobre cuestiones de orientación general, en parti-cular respecto al tipo de medidas que la Comisiónpueda proponer en el nivel 1, aunque no sólo res-pecto a ellas.

9. La Comisión informará periódicamente alParlamento Europeo, enviándole todos los docu-mentos pertinentes, sobre las actividades delComité de Valores Mobiliarios cuando éste ejerzasus funciones con arreglo al procedimiento deregulación. Si el Parlamento Europeo resuelve quelas medidas proyectadas presentadas por laComisión superan las competencias de ejecuciónestablecidas en la legislación marco, la Comisiónse compromete a examinar de nuevo sin demoradichas medidas, teniendo lo más posible en cuen-ta la postura del Parlamento y motivando lo que seproponga hacer.

10. Sin perjuicio de actos legislativos específi-cos propuestos por la Comisión y adoptados porel Parlamento Europeo y el Consejo, el Comité deValores Mobiliarios debería funcionar tambiéncomo comité de regulación, de acuerdo con laDecisión de 1999 sobre Comitología, para queasista a la Comisión cuando tome decisionessobre medidas de ejecución con arreglo al artícu-lo 202 del Tratado CE.

11. El Consejo Europeo coincide con la necesi-dad de establecer formalmente un Comité deReguladores independiente. Dicho Comité debe-ría estar presidido por un representante de unaautoridad nacional de supervisión y establecersus propios mecanismos de funcionamiento ymantener estrechos vínculos operativos con laComisión y con el Comité de ValoresNegociables. Actuará como grupo consultivopara asistir a la Comisión en especial en la pre-paración de los proyectos de medidas de ejecu-ción (nivel 2). Los reguladores nacionales y elComité de Reguladores deberán desempeñartambién un papel importante en el proceso deincorporación de las disposiciones a las legisla-ciones nacionales (nivel 3), garantizando unacooperación más eficaz entre las autoridades desupervisión, llevando a cabo evaluaciones a nive- 23



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les equivalentes y fomentando las mejores prácti-cas, para lograr un aplicación más pronta y cohe-rente de la legislación comunitaria en losEstados miembros.

12. El Consejo Europeo recibe con agradola intención de la Comisión y de los Estadosmiembros de reforzar la puesta en prácticade la legislación comunitaria (nivel 4).

13. La nueva estructura reguladora debe-ría poder entrar en funcionamiento a princi-pios de 2002 a más tardar y en 2004 debe-rá llevarse a cabo un examen completo ytransparente de la misma.

La acogida que el Parlamento Europeo dio alInforme Lamfalussy fue, para decirlo en términosdiplomáticos, bastante menos entusiasta que laque le dio el Consejo, como se deduce de lospárrafos que se transcriben a continuación:

1. Es necesario alcanzar un acuerdo con elConsejo y la Comisión para preservar los pro-cedimientos democráticos y la transparencia,incluido el acceso del Parlamento Europeo atodos los documentos difundidos en el Comitéde Valores Mobiliarios y el Comité deRegulación propuestos, así como un períodode tres meses para que el Parlamento estudielos proyectos de medidas de ejecución some-tidos al Comité de valores mobiliarios.

2. La Comisión debería comprometerse,mediante un código de conducta o un meca-nismo vinculante similar, a no oponerse auna resolución del Parlamento Europeo queafirme que los proyectos de medidas someti-dos al Comité de Valores Mobiliarios vanmás allá de las medidas de ejecución previs-

tas en la legislación marco o no han sidoelaborados de conformidad con los requisi-tos de transparencia y consulta, y a presen-tar medidas modificadas o una propuestalegislativa en el marco del procedimiento decodecisión.

3. El Parlamento Europeo debería tener laposibilidad de revisar los poderes de laComisión y del Comité de Valores Mobiliariospara adoptar medidas de ejecución; pide queen la agenda de la ConferenciaIntergubernamental que se ha de convocar en2004 se incluya la introducción de un meca-nismo vinculante de revocación.

4. Subraya que, hasta que se produzcaesta revisión, el Parlamento Europeo garan-tizará un control democrático eficaz de lalegislación sobre valores mobiliarios, utili-zando todos sus poderes de codecisión,garantizando con enmiendas que se incluyanlos elementos esenciales en la propuestalegislativa, y controlando especialmente lasmedidas de ejecución que pudieran ir másallá de los poderes de ejecución previstos enla legislación de base; afirma que elParlamento participará también de maneraactiva en el Comité de control propuesto.

Para terminar simplemente mencionar que el 6de junio de 2001 se crearon, por Decisión de laComisión, el Comité Europeo de Valores y elComité de responsables europeos de reglamenta-ción de valores, si bien el primero sólo ha sido cre-ado en sus funciones consultivos, dado que suspotestades reglamentadoras deben ser refrenda-das por el Parlamento para cada caso concreto.

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