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UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA “JOSÉ SIMEÓN CAÑAS”
ASOCIATIVIDAD INTERMUNICIPAL:
PROPUESTA Y DISEÑO DE UNA UNIDAD DE ADQUISICIONES Y
CONTRATACIONES INSTITUCIONALES COMUN A VARIOS MUNICIPIOS
TRABAJO DE GRADUACIÓN PREPARADO PARA LA FACULTAD DE CIENCIAS DEL HOMBRE Y DE LA NATURALEZA
PARA OPTAR AL GRADO DE MAESTRÍA EN DESARROLLO LOCAL
POR:
RAFAEL VALENCIA ARGUETA
SAN SALVADOR, 15 DE MARZO DE 2005
Digitalizado por: Biblioteca "P. Florentino Idoate, S.J." Universidad Centroamericana José Simeón Cañas
UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA JOSÉ SIMEÓN CAÑAS
RECTOR LIC. JOSÉ MARÍA TOJEIRA, S.J.
SECRETARIO GENERAL
LIC. RENÉ ALBERTO ZELAYA
DECANA FACULTAD DE CIENCIAS DEL HOMBRE Y DE LA NATURALEZA
LICDA. SILVIA DE FERNÁNDEZ
DIRECTORA MAESTRÍA EN DESARROLLO LOCAL LICDA. FLORA BLANDÓN DE GRAJEDA
ASESOR LIC. HUGO LÓPEZ MEJIA
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INDICE
Página
INTRODUCCIÓN I
CAPITULO I: LAS MUNICIPALIDADES Y LOS PROCESOS DE LICITACION.
1
A. Marco jurídico-institucional: Oportunidades y desafíos 4
B. Débil desempeño de las UACI municipales 6
CAPITULO II: OBJETIVOS Y METODOLOGIA 11
A. Objetivo general 11
B. Objetivos específicos 11
C. Metodología 12
CAPITULO III: MARCO DE REFERENCIA 18
UACI INTERMUNICIPAL y Desarrollo Local 19
A. Descentralización del Estado 21
B. Participación Ciudadana y Contraloría Social 26
C. Asociatividad Intermunicipal 32
CAPITULO IV: CONSULTA CON ACTORES CLAVE 37
A. Principales hallazgos a nivel de municipalidades 37
B. Principales hallazgos a nivel de entidades de apoyo técnico 42
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CAPITULO V: DISEÑO ORGANIZATIVO PROPUESTO Y PERCEPCIONES DE ACTORES CLAVE
44
A. Marco legal de referencia para la creación de la UACI
INTERMUNICIPAL (UI) 44
B. Concepción de la UACI INTERMUNICIPAL 46
C. Estructura organizativa, funciones y tareas 50
D. Principios y normas que regirán su funcionamiento 61
E. Financiamiento de la UACI INTERMUNICIPAL. 67
F. Percepciones de los actores clave sobre la propuesta 70
CAPITULO VI: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 80
A. Conclusiones 80
B. Recomendaciones 81
BIBLIOGRAFÍA 86
ANEXOS 89
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GLOSARIO DE SIGLAS
AMUVASAN: Asociación de Municipios del Valle de San Andrés BID : Banco Interamericano de Desarrollo BM : Banco Mundial COMURES: Corporación de municipalidades de El Salvador FISDL : Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador FUNDE : Fundación Nacional para el Desarrollo GTZ : Cooperación Técnica Alemana ISDEM : Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal LACAP : Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública. ONG´S : Organizaciones no gubernamentales PNUD : Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PROMUDE :Programa de asesoría al Fomento Municipal y la descentralización RTI : Research Triangle Institute UACI : Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional UNAC : Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública. UI : Uaci Intermunicipal DL : Desarrollo Local FUNDAMUNI: Fundación para el Desarrollo Municipal USAID : Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos
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i
INTRODUCCIÓN
¿Es posible que en El Salvador las Municipalidades puedan lograr mejoras
sustanciales en los procesos de adquisición y contratación de bienes y servicios
que se requieren para ejecutar las obras públicas y otro tipo de proyectos?
Definitivamente si, siempre y cuando haya capacidad de gestión y voluntad de
los gobiernos (central y municipales) y de los actores locales para transitar por
un camino distinto al tradicional. Por supuesto que estas mejoras no se pueden
alcanzar de la noche a la mañana, ya que se trata de un proceso inmerso y
enraizado en una cultura de administración pública tradicional, que se
caracteriza por ser altamente centralizada, burocrática y poco eficiente.
No obstante lo anterior es posible ir avanzando en la mejora de este proceso
con acciones concretas, realizadas poco a poco y con pasos firmes. Bajo esta
convicción y en el marco de la Maestría en Desarrollo Local impulsada por la
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) y la Fundación
Nacional para el Desarrollo Económico (FUNDE) se presenta en este
documento la PROPUESTA Y DISEÑO DE UNA UNIDAD DE
ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
COMUN A VARIOS MUNICPIOS, la cual puede contribuir a las mejoras antes
señaladas
La referida propuesta se inscribe en el ámbito de la ASOCIATIVIDAD
INTERMUNICIPAL y constituye una forma concreta de ésta que, a la vez,
podría potenciar otras iniciativas o mecanismos innovadores de cooperación
entre municipios, como por ejemplo una Unidad técnica con funciones más
amplias como la planteada en las recomendaciones de este trabajo. Responde
además a uno de los principales desafíos que plantea la teoría del Desarrollo
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Local, en el sentido de que no es posible lograr el desarrollo de un determinado
territorio, si sus actores locales, entre ellos los gobiernos municipales, adolecen
de limitantes y deficiencias para desempeñar adecuadamente su rol.
Esta propuesta pretende fortalecer la capacidad de gestión de un conjunto de
municipios asociados, mediante la delegación parcial en una uaci común de los
procesos de adjudicación y contratación de bienes y servicios que actualmente
realiza cada alcaldía con muchas deficiencias y limitaciones, através de sus
propias uaci.
La UACI INTERMUNICIPAL propuesta puede contribuir al Desarrollo Local en
la medida que actúe como unidad técnica permanente y regional; creada,
dirigida y al servicio de los gobiernos municipales asociados y dedicada a
garantizar (en una primera etapa) que los procesos de adquisiciones y
contrataciones requeridos por las obras de infraestructura se lleven a cabo en
forma ágil, eficiente y transparente. En una segunda fase, podría desarrollar
otras actividades técnicas administrativas que las alcaldías asociadas le
deleguen para fortalecer su gestión municipal.
La elaboración, presentación y otros aspectos relacionados con la referida
propuesta se ha organizado en seis capítulos.
En el capítulo I, se presenta la descripción del problema que se pretende
resolver con la propuesta, así como sus antecedentes y las justificaciones que
le dan sustento.
El capítulo II, contiene los objetivos a lograr con la propuesta, así como la
metodología que se utilizo para su elaboración.
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iii
En el capítulo III, se desarrolla el marco de referencia, en el que se hace el
abordaje y análisis de los elementos conceptuales y factores relacionados con
el Desarrollo Local y con la propuesta de uaci intermunicipal.
En el capítulo IV se presentan los principales hallazgos de una consulta que se
hizo con dos tipos de actores claves: Concejales y Jefes de uaci de algunas
municipalidades y Gerentes o profesionales de entidades dedicadas al
fortalecimiento de las municipalidades y a la promoción del Desarrollo Local.
Estos hallazgos sirvieron para fortalecer el diseño organizativo.
En el capítulo V, se describe el diseño organizativo propuesto, el cual incluye el
marco legal para la constitución de una uaci intermunicipal, su concepción y
estructura organizativa, así como sus normas de funcionamiento y opciones
para cubrir su financiamiento. Al final de este capítulo se incluyen las opiniones
que tienen los actores clave sobre la propuesta.
Finalmente en el capítulo VI, se incluye un conjunto de conclusiones y
recomendaciones tendientes a motivar la aplicación de la propuesta.
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CAPITULO I: LAS MUNICIPALIDADES Y LOS PROCESOS DE LICITACION
La ejecución de obras de infraestructura y la provisión de servicios en el ámbito
local son competencias de los Gobiernos Municipales. Según el Código
Municipal estas obras o servicios pueden ser prestados por la administración
municipal directamente o por otras entidades como: empresas privadas,
organizaciones no gubernamentales o personas naturales.
Cuando las obras o proyectos se realizan a través de otras entidades, el
Gobierno Municipal está obligado a llevar a cabo procesos de licitación los
cuales, de acuerdo a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública (LACAP), deben ser realizados en forma eficiente,
oportuna y transparente.
Según esta ley, de reciente aprobación, todas las Instituciones públicas,
incluidas las Municipalidades, están obligadas a crear una UACI, la cual es
responsable de realizar todas las actividades relacionadas con la gestión de
adquisiciones y contratación de obras, bienes y servicios. Esta Ley también
establece que la persona que ocupe el cargo de Jefe de la UACI debe reunir,
entre otros, el requisito de idoneidad para el cargo
Por otro lado, los desafíos de la modernización y los roles de la administración
particularmente en el ámbito económico y social, exigen municipalidades
fuertes, con capacidad gerencial, que integren a su trabajo la visión de
cooperación intermunicipal y que incidan en la vida de la comunidad emitiendo
políticas públicas u ordenanzas que generen condiciones propicias e incentiven
a nivel local el impulso de actividades económicas, la generación de empleo y
la participación de la ciudadanía en la planificación y control de la gestión
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municipal. En ese sentido está obligado a gestionar la obtención de recursos
así como a utilizar éstos en forma eficiente y con transparencia para lo cual es
indispensable contar con recurso humano suficiente, honrado y técnicamente
capacitado.
Además reviste gran importancia que las Municipalidades cuenten con una
institucionalidad adecuada por las razones siguientes: a) si hay funciones
claramente definidas y asignadas para el personal éste mostrará más
preocupación y empeño en su trabajo, b) si las reglas del juego son claras y
estables los distintos actores locales, incluyendo los empresarios, se mostrarán
más dispuestos a participar en los procesos de licitación y planes municipales,
c) la planificación y ejecución de obras o proyectos será más estable en la
medida que el personal sea estable y no se le rote por razones electorales o
partidarias y d) si hubiera consenso o concertación alrededor de los temas
estratégicos locales, la planificación y ejecución de proyectos sería más estable
ya que los relevos de gobierno no implicarían cambios significativos de planes
ni de proyectos.
Dicho lo anterior, es oportuno preguntarse si ¿Están las Municipalidades en
condiciones de llevar a cabo estos procesos de licitación en forma eficiente,
oportuna y transparente, como lo exige la Ley y como probablemente lo
quisiera la ciudadanía? Esta interrogante es válida para todas las
Municipalidades, incluso para muchas instituciones del Gobierno Central, pero
lo es mucho más para aquellos municipios ubicados en zonas rurales,
generalmente aislados, con bajo presupuesto y que además no proviene de la
localidad sino de transferencias del gobierno central.
Al respecto es oportuno señalar que la mayor parte de las municipalidades
antes caracterizadas tienen personal escaso y con baja capacidad técnica.
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Además es común que su estructura organizativa no incluya la Unidad de
Adquisiciones y Contrataciones (UACI) y tampoco aparece el cargo de Jefe de
UACI en sus planillas de personal, lo cual supondría una infracción a lo
establecido en la Ley, pero además supone reducida capacidad institucional y
técnica para llevar a cabo una adecuada licitación y seguimiento de proyectos.
¿Como hacen entonces estos municipios para llevar a cabo los procesos de
adquisiciones y contrataciones (licitaciones o concursos).
Generalmente las UACI no existen como institucionalidad del municipio y las
funciones del Jefe de UACI son asignadas a un concejal o a un funcionario de
la Administración municipal, independientemente de que cumpla o no el
requisito de idoneidad exigido por la ley.
Tal “solución” trae consigo repercusiones negativas debido a que el
desempeño inadecuado de estos “Jefes de uaci” por carecer de experiencia o
capacidad técnica, por ser removidos con mucha frecuencia o por dedicar
tiempo marginal a los procesos de licitación, impide que éstos se ejecuten con
prontitud y eficacia y lo que es más grave, aleja la posibilidad de realizar más
obras o proyectos de mayor magnitud y con capacidad de generar un impacto
más sustancial en el desarrollo del Municipio.
Cuando se licitan y ejecutan proyectos de infraestructura social o productiva se
acude generalmente a la contratación temporal de técnicos o profesionales que,
con cierta frecuencia y aprovechando la falta de experiencia y la escasa
preparación técnica o administrativa del personal de la UACI y del Concejo
mismo, sorprenden la buena fe de la Administración municipal, logrando que se
les reciba proyectos mal ejecutados, incompletos o realizados con retraso
excesivo.
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Ocurre también que por lo general los proveedores o profesionales que ganan
las licitaciones, casi nunca son del municipio o Departamento, debido entre
otras razones a la carencia de una visión de desarrollo económico local por
parte de los concejales y de los empleados, lo cual se complementa con el
hecho de carecer de una política pública municipal para incentivar la
participación de los actores económicos locales.
En algunos casos, las Municipalidades se atienen o depositan su confianza a
instituciones privadas o públicas para que realicen los procesos de licitación y
ejecución de proyectos, con lo cual terminan siendo sustituidos por una entidad
externa, sin aprovechar la ocasión para generar y acumular experiencia en su
persona. Esta debilidad institucional abre de par en par las puertas a los
abusos.
En resumen, la falta de institucionalidad de las uaci, la carencia de una visión
de desarrollo local de los concejales y empleados, la escasez de personal y su
baja capacidad; así como las características estructurales de las
municipalidades antes referidas, dificultan o impiden que puedan llevar a cabo
procesos de licitación en forma eficiente, oportuna y transparente,
convirtiéndose esa situación en un problema al que se le debe buscar solución.
A. Marco jurídico-institucional de las Municipalidades: desafíos y oportunidades.
Tradicionalmente, las Alcaldías Municipales han sido vistas como entidades
públicas de segunda categoría, con recursos y competencias limitadas y
sujetas por lo general a las decisiones del Gobierno Central. Esto se debe
principalmente al alto grado de centralización que ha caracterizado la
organización del Estado salvadoreño.
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La construcción o reparación de una escuela, un camino, un sistema de agua,
una unidad de salud, por más pequeña que fuera corría por cuenta del gobierno
central, quien decidía cuanto invertir, cuando y como hacerlo.
No fue si no, hasta mediados de los 80’s, que se comenzó a incorporar un
enfoque de descentralización, como parte del Programa de Modernización del
Estado llevado a cabo en El Salvador al igual que en el resto de América
Latina.
Es así como, se promovieron y aprobaron en El Salvador, un conjunto de leyes,
con el objetivo expreso de fortalecer el papel de las Municipalidades, como
entes de gobierno local, capaces de promover y administrar el desarrollo de su
localidad. Entre estas leyes cabe destacar las siguientes:
Código Municipal, aprobado en enero de 1986.
Ley de Creación del Fondo para el desarrollo económico y social de los
Municipios, conocida como FODES, aprobada en septiembre 1988.
Ley General Tributaria Municipal, aprobada en octubre de 1991
Leyes de creación del ISDEM, COMURES Y FISDL1, como entidades
especializadas en el fortalecimiento institucional de las Municipalidades.
Este nuevo marco jurídico institucional genera oportunidades entre las cuales
se destacan: capacitación y asistencia técnica para elevar el nivel de gestión de
las municipalidades y la transferencia del 7% del presupuesto nacional que les
permite aumentar su capacidad económica y les incentiva a que liciten y
ejecuten proyectos de infraestructura social o económica.
1 Ver significado de estas y otras siglas en el glosario.
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El mismo marco jurídico-institucional ha generado también desafíos entre los
que destacan: el impulso de una nueva gestión pública, basada en la eficiencia
y transparencia del aparato político administrativo, así como la captación de
más recursos presupuestarios para hacer frente a las nuevas competencias.
Por eso se crearon entidades para fortalecer los gobiernos locales. Así por
ejemplo, desde el gobierno central se promovió la creación de FISDL e ISDEM,
el primero para apoyar financieramente la construcción de infraestructura
pública municipal y el segundo como entidad de capacitación y asistencia
técnica. Asimismo se promovió desde los gobiernos municipales la creación de
COMURES, como su entidad gremial.
En este contexto, se aprobó en 2000 la Ley de Adquisiciones y Contrataciones
de la Administración Pública, para regular los procesos de adquisición y
contratación de bienes y servicios que realizan las instituciones del gobierno
central y las municipalidades. Con dicha ley se pretendía poner fin al problema
de confusión y mala aplicación que se daba en materia de compras, debido a
la existencia de normas incoherentes y dispersas en varias leyes.
Esta Ley entró en vigencia en el segundo semestre del año 2000, sin embargo,
su aplicación quedó en suspenso debido a que hubo necesidad de flexibilizar
los mecanismos de compra de materiales para hacer frente a la reconstrucción
de los daños causados por los terremotos de 2001. La vigencia plena de esta
Ley se dio a partir de enero/02. Falta evaluar y hacer un balance de los logros
alcanzados y los desafíos pendientes.
B. Débil desempeño de las UACI Municipales A pesar de que la LACAP es de reciente creación y plantea un mayor nivel de
requerimientos técnicos en comparación con la normatividad antigua, algunas
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municipalidades han logrado avanzar en su adecuada aplicación, algunas
veces con sus propios esfuerzos y otras con la colaboración de ONG’s y
entidades estatales.
No obstante, hay muchas que no han logrado obtener un desempeño
satisfactorio en materia de adquisiciones y contrataciones. Entre las principales
debilidades que aún se observan en materia de adquisiciones y contrataciones
tenemos las siguientes:
En el ciclo de proyectos, la elaboración del perfil es la etapa inicial y
relativamente la más fácil de realizar y elemental para hacer la gestión de
financiamiento. Sin embargo por carecer de un departamento de proyectos
o de personal capacitado de la UACI, no se generan los perfiles que
permitirían emprender gestiones de financiamiento. Esto reduce la
posibilidad de atraer y ejecutar proyectos.
Se carece de registros sistemáticos y actualizados, lo cual tiene
implicaciones negativas para la legalidad y agilidad de los procesos de
licitación. Esta situación se puede verificar fácilmente al revisar los
expedientes de licitación que por lo general se encuentran desordenados e
incompletos o sencillamente no existen.
Poco o nada se hace para superar las debilidades de tipo técnico, legal y/o
administrativo sobre los procesos de licitación, contratación y ejecución de
obras, incurriendo repetitivamente en los mismos errores. Para las
entidades que financian a estas municipalidades resulta difícil apoyar o
continuar apoyándolas cuando una y otra vez incurren en las mismas
debilidades que se les ha señalado anteriormente.
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La lentitud, o a veces la indiferencia, con que se realizan las distintas etapas
y actividades del proceso de licitación y ejecución de proyectos retrasa
significativamente la terminación de éstos y eso afecta no solo la imagen de
la Municipalidad, sino que a las Comunidades o agentes económicos
locales.
La carencia de mobiliario y equipo (computadora, fax, correo electrónico,
archivadores, papelería y materiales de oficina) por parte de las UACI,
impide o al menos dificulta su adecuada operatividad. Cosas elementales
como recibir una cotización por fax o correo electrónico no se pueden hacer
por carecer de un fax, computadora o conexión a internet o porque estos
equipos están ubicados en otras unidades (despacho del alcalde por
ejemplo)
La carencia de su propio banco de operadores y la falta de registro del
desempeño de éstos, retrasa o distorsiona el proceso de licitaciones,
cayendo en la debilidad de que no se encuentra a quien acudir a veces para
la ejecución de determinada obra y, en otras ocasiones, se termina
contratando operadores que en períodos anteriores han incumplido o
realizado proyectos deficientes en la misma Alcaldía o en otras vecinas.
El personal de la UACI casi nunca se desplaza hasta el lugar en el que se
ejecutan los proyectos, lo cual impide tener una apreciación más objetiva del
estado en que se encuentran los mismos y a la vez dificulta que se pueda
sugerir o aplicar correcciones o cambios oportunamente. Cuando el Concejo
no es retroalimentado por la UACI, puede incurrir en retraso para la toma de
decisiones o en el error de recibir como terminado un proyecto, aceptando lo
que dice el contratista o el supervisor que, si bien es cierto es contratado
para que respalde a la alcaldía en el control de la cantidad y calidad de la
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obra, con frecuencia termina posicionándose a favor del constructor, no
necesariamente porque éste tenga la razón, sino por otras motivaciones.
El Estudio “Transparencia en el Estado salvadoreño” realizado entre
noviembre y diciembre de 2004 por el Instituto Universitario de Opinión
Pública (IUDOP) concluye que, entre un 60 y 80 por ciento de empresarios
opinan que existe mucha o alguna corrupción en las instituciones públicas,
es decir ministerios, entidades autónomas y municipalidades2.
En este estudio, una de las preguntas que se hizo a los empresarios fue si
han sido testigos o conocen de hechos de corrupción, habiendo obtenido
respuestas como las siguientes: a) los funcionarios se apropian de bienes
públicos (68.3%), b) funcionarios asociados con el crimen (47.1%),
funcionarios aceptan sobornos (65.4%), funcionarios favorecen a familiares
(70.2%) y mal manejo de fondos (76.3%). El estudio plantea que “la
situación parece ser grave en el sector construcción: ocho de cada diez
empresarios de construcción dijeron que conocen de pagos informales a los
funcionarios públicos para la agilización de trámites.
No siempre se permite la participación real y sistemática de los actores
locales en los procesos de licitación y seguimiento. Lo usual es que se
impulse la participación por formalidad, es decir, aquella que promueve
presencia física, pero limita la toma de decisiones y los mecanismos de
contraloría social. Este tipo de participación es realizada por lo general para
cumplir requisitos de las fuentes de financiamiento o para proyectar la
imagen de que se da participación. Bajo estas circunstancias se pone en
tela de juicio la participación ciudadana y la transparencia de las licitaciones.
2 Cuellar, Coralia. “Empresas señalan corrupción en las instituciones públicas”. Nota periodística del
Diario El Mundo, Miércoles 9 de marzo de 2005.
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En esta situación incide fuertemente la limitación del presupuesto municipal
que no permite la contratación de recurso humano suficiente y capacitado, ni
el equipamiento adecuado de las UACI. También influye el apego a los moldes
de la administración pública tradicional que no incorpora la eficiencia ni la
participación ciudadana y la transparencia en su manera de hacer gobierno.
Por otro lado existe la posibilidad de que los Municipios puedan aumentar en el
corto o mediano plazo su capacidad económica, vía incremento del FODES o
mediante la aprobación del impuesto predial u otro tipo de impuesto que se está
considerando en las esferas del gobierno central. Si esta posibilidad se
concretiza, los municipios podrían aumentar sus ingresos presupuestarios y eso
les permitirá hacer más inversión en obras de infraestructura social y
económica, pero esta nueva situación demandaría con mucha más fuerza la
realización de esfuerzos para superar las debilidades señaladas.
La UACI INTERMUNICIPAL que se propone representa una alternativa
organizativa no solo para superar las debilidades señaladas sino para
demostrar la conveniencia de gestionar en forma técnica y asociada el territorio
de una región y no solo de un municipio. Esta UACI permitirá que se agilice y
eleve la transparencia y efectividad de los procesos de licitación, ejecución y
seguimiento de obras.
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CAPITULO II: OBJETIVOS Y METODOLOGÍA UTILIZADA.
A. Objetivo general.
Elaborar y presentar una propuesta para la CREACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
DE UNA UACI INTERMUNICIPAL que permita el manejo ágil, eficiente y
transparente de los procesos de adquisiciones y contrataciones de obras,
bienes y servicios, bajo un enfoque asociativo y de desarrollo local, por parte
de las municipalidades que convengan operar bajo el diseño organizativo de
una uaci de este tipo.
B. Objetivos específicos.
1. Reforzar la capacidad de gestión de los Municipios participantes a fin de
ampliar sus oportunidades para atraer y ejecutar proyectos de mayor
envergadura, cuya ejecución requiere la realización de modalidades más
complejas de adquisición, contratación y seguimiento.
2. Poner a disposición de las entidades privadas o gubernamentales que se
dedican al fortalecimiento de las Municipalidades, un diseño organizativo de
aplicación práctica que podría contribuir a solucionar el problema de
inadecuada aplicación de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública por parte de Municipalidades rurales pobres o
Municipalidades agrupadas en Asociaciones o Micro Regiones.
3. Abrir un espacio regional para que los actores locales puedan participar en
forma permanente e institucional en el seguimiento y control de las
licitaciones públicas o privadas de obras o proyectos que lleven a cabo las
municipalidades asociadas.
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4. Rescatar la confianza empresarial e incentivar su participación en las
licitaciones, asegurando probidad y acceso a las mismas en igualdad de
condiciones, así como facilitando y haciendo expeditos los procesos,
através de una uaci única, profesional y sometida a la contraloría social y a
la fiscalización de la Corte de Cuentas de la República.
C. Metodología utilizada El presente estudio es de carácter propositivo, ya que su finalidad es la
elaboración y presentación de una propuesta y su respectivo diseño
organizativo para la creación una UACI INTERMUNICIPAL.
Para darle solidez a esta propuesta y garantizar su viabilidad se consideró
indispensable tomar en cuenta el marco jurídico existente en el país, las
experiencias asociativas similares que se puedan haber llevado a cabo y la
opinión de actores vinculados directamente al funcionamiento de las UACI, así
como la de aquellos que laboran como asesores provenientes de entidades
dedicadas a la capacitación y fortalecimiento de las alcaldías municipales.
Población objetivo. La población objetivo está constituida por las Municipalidades de El Salvador,
en particular por las que forman parte de micro regiones o asociaciones
intermunicipales y por aquellas caracterizadas por una baja capacidad de
gestión, circunstancia que hace suponer podrían estar más urgidas e
interesadas en una UACI INTERMUNICIPAL No obstante, la propuesta de
asociatividad que en este trabajo se propone podría ser provechosa para
municipalidades con otras características.
La baja capacidad de gestión de una municipalidad significa que su aparato
político administrativo no es capaz de realizar o cumplir aceptablemente, ni en
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cantidad ni en calidad, las competencias, funciones o servicios que legalmente
le corresponden.
Para identificar los municipios mas propensos a tener una baja capacidad de
gestión se ha utilizado como criterios de aproximación los sugeridos en dos
Estudios, el primero, “Propuesta de una tipología de municipios de El
Salvador” publicado por PROMUDE / gtz en enero de 2001 y el segundo,
“Propuesta de perfil referencial de municipalidades” publicado también por
PROMUDE / gtz en abril de 2002.
El primer estudio clasifica los 262 municipios de El Salvador en cinco tipos
según las siguientes variables: a) Tamaño poblacional del Municipio, b) Grado
de urbanización y c) El índice de necesidades básicas insatisfechas (INBI).
Con estos criterios se ha identificado 172 municipios ubicados en la categoría
cuatro y cinco como los que están en peores condiciones estructurales y por lo
tanto los más propensos a tener una baja capacidad de gestión. La
descripción de los tipos de Municipios es la siguiente:
Tipo 1: Agrupa a los Municipios de mayor número de habitantes, mayor tasa
de urbanización y mayores niveles de satisfacción de necesidades básicas. Se
podría decir que son los que relativamente están en mejores condiciones y por
lo tanto es mucho más probable que tengan una mayor capacidad de gestión
Tipo 2: Se caracterizan por ser de tamaño secundario, con una mezcla de
población urbana y rural, pero principalmente urbanos y un INBI intermedio /
menor.
Tipo 3: Se diferencian del segundo por ser un poco menos poblados, siempre
con una mezcla entre urbano y rural, pero con mayor población en las zonas
rurales y un INBI intermedio.
Tipo 4: Son de tamaño más pequeño, principalmente rural y un INBI mayor.
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Tipo 5: Los Municipios agrupados en éste tipo se caracterizan por tener
menor número de habitantes, por ser eminentemente rurales, y con índices de
necesidades básicas insatisfechas más elevados. Se podría decir que son los
que están en peores condiciones y con más baja capacidad de gestión por lo
que, junto a los del tipo 4, tienen escasas posibilidades de atraer, licitar y
ejecutar proyectos por si solos.
En base a esta tipología, los 262 municipios del país se han distribuido así:
Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4 Tipo 5 Total
Número de
municipios
11
14
65
103
69
262
En el ANEXO UNO se presenta el mapa donde se puede observar la
ubicación geográfica de los 172 municipios del tipo 4 y 5, muchos de ellos
vecinos y casi siempre concentrados en determinadas zonas, lo cual
favorecería, la instalación y operatividad de una UACI INTERMUNICIPAL que
tendría que estar instalada en el territorio de los municipios asociados.
El segundo Estudio, “Propuesta de un perfil referencial de municipalidades” se
refiere a las características de gestión de los gobiernos locales, para los cinco
tipos de municipios. Los perfiles de funcionamiento se conformaron tomando
como base el diagnóstico indicativo de la capacidad de gestión de las
municipalidades elaborado por PROMUDE / gtz, através de FUNDAUNGO y
FLACSO, el cual revela diferencias en la organización y funcionamiento de las
municipalidades, según su tipo.
Por mandato de Ley, el quehacer de las municipalidades es semejante, la
diferencia radica en como y quien lo hace, lo que puede ser muy diferente
dependiendo del tipo de municipio y las características que posee. Partiendo
de esta premisa y del diagnóstico indicativo se elaboró el “perfil referencial”,
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que describe las principales características y capacidades con que debería
contar la gestión de las municipalidades de El Salvador en un plazo de 5 años,
diferenciándose entre cinco tipos de municipios.
A continuación se presenta una matriz conteniendo el perfil referencial en
aquellas áreas de gestión relacionadas con la propuesta y diseño organizativo
de la uaci intermunicipal.
Áreas de Gestión y Aspectos a Cubrir
Municipio Tipo 1
Municipio Tipo 2 Municipio Tipo 3 Municipio Tipo 4 Municipio Tipo 5
Procedimientos y Reglamentos Administrativos Compras y Contrataciones
UACI propia, organizada y funcionando
UACI propia o asociativa, organizada y funcionando para 2 ó 3 municipios
UACI propia o asociativa, organizada y funcionando para 3 ó 4 municipios
Formulación y ejecución de proyectos
Formulación de carpetas: propio o por contrato.
Ejecución: por contrato
Supervisión: propia o por contrato
Sistema de control financiero propio de la ejecución de proyectos
Formulación por contrato.
Ejecución: por contrato
Supervisión: por contrato
Sistema de control propio de la ejecución de proyectos
Formulación de carpetas: por contrato.
Ejecución: por contrato
Supervisión: por contrato
Sistema de control financiero propio o contratado de la ejecución de proyectos
Participación Ciudadana Contraloría Social
Velar por el cumplimiento de Criterios Básicos de la PPM (planificación participativa municipal)
Realizar seguimiento de la ejecución de proyectos y del presupuesto municipal por medio de una comisión de contraloría integrada por ciudadanos y líderes comunales, promovida por el Concejo municipal.
Fuente: Tomado de la Propuesta de un Perfil Referencial de Municipalidades
Métodos de recopilación de información.
1. Información secundaria: Investigación bibliográfica.
Se hizo una revisión general del marco jurídico para identificar aquellas leyes
relacionadas directamente con las Municipalidades y con los procesos de
adquisición y contratación de bienes y servicios de la Administración Pública.
A partir de las leyes identificadas se hizo una lectura exhaustiva de las
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mismas para conocer y destacar aquellas disposiciones o artículos que
podrían constituir asidero legal para la creación de la UACI que se propone.
Además se hizo la lectura y análisis de distintas fuentes bibliográficas
relacionadas con la asociatividad de municipios, participación ciudadana,
mecanismos de contraloría social y programas o políticas públicas de
modernización y descentralización del Estado, con el propósito de disponer de
distintos enfoques y elementos conceptuales que podrían dar una
sustentación más sólida al diseño organizativo propuesto.
2. Información primaria: Consulta con actores clave.
Existen dos actores claves, cuyas percepciones y opiniones se consideraron
como insumo valioso para el diseño de la UACI INTERMUNICIPAL: Por un
lado los Alcaldes, concejales o jefes de uaci de las municipalidades, como
protagonistas de los procesos de adquisiciones y contrataciones (licitaciones).
Por otro lado, los técnicos o profesionales de entidades dedicadas a promover
el desarrollo local o fortalecimiento municipal.
En el caso de las entidades dedicadas al fortalecimiento municipal se
determinó que las personas a entrevistar deberían tener suficiente dominio de
la temática y experiencia por lo cual se planteó como criterio de selección que
tuvieran titulación académica y por lo menos cinco años de estar laborando en
la respectiva institución y en contacto con las municipalidades.
En cuanto a las municipalidades se entrevistó aquellas que cumplieran con los
siguientes criterios de selección: a) estar participando en una experiencia
asociativa intermunicipal; b) formar parte de una concentración geográfica de
municipios calificados como tipo cuatro o cinco y c) estar dispuestos a brindar
información detallada sobre sus procesos de adquisiciones y contrataciones
de bienes y servicios.
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17
El carácter de la consulta realizada a estos actores fue exploratorio. Esta tenía
el objetivo de conocer la percepción de éstos sobre las dificultades que
enfrentan las UACI municipales, así como conocer su opinión sobre la idea de
UACI INTERMUNICIPAL para enriquecer la propuesta y diseño de la misma.
Para llevar a cabo las entrevistas se diseñaron dos guías, una específica para
personeros de las municipalidades (ANEXO DOS) y otra para personeros de
las entidades de apoyo técnico (ANEXO TRES). Posteriormente se procesó y
analizó la información colectada, y se identificaron los principales hallazgos.
Se entrevistaron en total trece personas, seis que trabajan en gobiernos
municipales como responsables de planificar, ejecutar y controlar los procesos
de licitaciones de las municipalidades que cumplieron con los criterios de
selección: San Miguel de Mercedes, Azacualpa, San José Las Flores, Las
Vueltas, Concepción Quezaltepeque y Comalapa y siete personas que laboran
a nivel gerencial en las siguientes entidades: FISDL, ISDEM, UNAC, FUNDE,
GTZ, RTI y AMUVASAN3; las tres primeras de tipo público, las tres siguientes
de carácter privado, y la ultima una experiencia asociativa intermunicipal.
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CAPITULO III: MARCO DE REFERENCIA
¿Cómo lograr que sea ágil, efectiva y transparente, la gestión municipal y en
particular sus procesos de adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios
(licitaciones o concursos), sobre todo en el caso de los municipios más
deprimidos? Y además, ¿Cómo lograr que estas municipalidades promuevan o
ejecuten obras u otro tipo de proyectos, con la suficiente calidad y cantidad?
Es frecuente escuchar que las municipalidades en general y las más pobres en
particular, se encuentran en un círculo vicioso en el sentido de que, no pueden
realizar los proyectos que sus comunidades o sectores económicos necesitan
porque no tienen suficiente recurso humano y presupuestario.
Pero por otro lado, como el gobierno municipal no genera condiciones
propicias para incentivar la inversión por parte de los actores económicos
locales o nacionales, ni abre espacios para que la ciudadanía participe en su
gestión y aumente la credibilidad y colaboración hacia la municipalidad;
entonces las comunidades locales, incluyendo los actores económicos, no
logran desarrollarse y consecuentemente no tienen capacidad para poder
contribuir al presupuesto municipal, con el pago de tasas o impuestos.
Para romper este círculo vicioso y poder aspirar al desarrollo de los municipios
es indispensable que los gobiernos municipales eleven su capacidad de
gestión tanto política como administrativa. La propuesta de uaci intermunicipal
va en esta línea y en su diseño organizativo se ha tomado en cuenta
preocupaciones y desafíos alrededor de temas claves para el Desarrollo Local,
como la descentralización, participación ciudadana y asociatividad municipal,
temas que en su conjunto inciden fuertemente en el desarrollo local
3 Ver significado de estas y otras siglas en el glosario.
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19
Por esta razón se consideró pertinente hacer un abordaje general de estos
temas, abordaje que permitirá contar con un marco de referencia sobre
visiones, enfoques y elementos conceptuales de dichos temas.
Uaci Intermunicipal y Desarrollo Local.
¿Cuál es la relación que una UACI INTERMUNICIPAL podría tener con el
Desarrollo Local y como puede contribuir a fortalecerlo?
En El Salvador y Centroamérica las teorías y prácticas del Desarrollo Local
adquieren relevancia a principio de los años 90as. Según Carlos Umaña
(2003), la discusión y la incorporación del tema en la agenda nacional,
permiten identificar distintas vertientes o prácticas del desarrollo local, destaca
además que éstas últimas han surgido a iniciativa de la sociedad civil y por lo
general al margen de los ambientes municipales4. Para fines del presente
trabajo abordaremos dos de esas vertientes, una desde la perspectiva del
gobierno central y otra desde la perspectiva de una entidad de sociedad civil.
Según la Estrategia Nacional de Desarrollo Local (ENDL) “el Desarrollo Local
es un proceso participativo que genera y fortalece las capacidades y amplía
las oportunidades socioeconómicas en espacios determinados dentro del
territorio nacional, para mejorar la calidad de vida de las presentes y futuras
generaciones. Según este concepto y de cara a las municipalidades se
requiere que éstas sean democráticas, con visión integral de las demandas de
la población y comprometidas en estructurar una gestión institucional, efectiva,
participativa y transparente5.
4 Umaña, C., en González, M., Andrade-Eekhoff, K., Ramos, C., “Síntesis regional: tendencias y
actores del Desarrollo Local en Centro América”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,. San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.. Pág. 93
5 Estrategia Nacional de Desarrollo Local, FISDL – Grupo Consultivo. San Salvador, noviembre de 1999
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Por otro lado, FUNDE como instancia de la sociedad civil plantea que “el
desarrollo local es considerado como un proceso de concertación y
participación de diversos actores en un territorio determinado, que se articulan
en función de impulsar un proyecto común que beneficie a la población
elevándole su calidad de vida. Se trata de un desarrollo de carácter
multidimensional, es decir, que no se reduce a la simple suma de actividades
económicas sociales o culturales aisladas en un municipio o región”6.
Ambos conceptos dejan implícito “que las localidades deben contar con
insumos mínimos necesarios en cuanto a capital humano, natural, tecnológico,
físico /infraestructural, financiero, socio-institucional, que les posibiliten
dinamizar el proceso de desarrollo”7.
A pesar de que estas definiciones representan puntos de vista distintos, uno
más institucional y centrado en las municipalidades y el otro más social y
centrado en la población se pueden rescatar los siguientes elementos
comunes: a) que el Desarrollo Local es un proceso, es decir que no se
consigue de la noche a la mañana; b) que debe ser participativo, es decir que
debe procurar la inclusión de los distintos actores locales; c) que se da en un
determinado espacio territorial que no necesariamente debe ser un municipio y
d) que requiere un mínimo de capacidades de los actores locales.
La FUNDE agrega dos elementos más: a) que se trata de un proceso de
concertación, es decir que debe incorporar acuerdos básicos de la mayor
cantidad de actores sobre puntos de interés general y estratégico y b) que el
Desarrollo Local es de carácter multidimensional, lo cual significa que va más
6 Enríquez, A. y Rodríguez, M. Asociación de Municipios y Construcción Regional para el
Desarrollo 1ª Edic. PNUD - FUNDE, San Salvador, El Salvador, 2004. Pág. 12. 7 Enríquez, A. y Rodríguez, M. Ob. Cit. Pág. 12
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allá de lo económico o lo municipal e incorpora otras dimensiones como: lo
social, cultural, político, tecnológico, etc.
La uaci intermunicipal que se propone, no solo encaja en las definiciones que
hemos analizado, sino que tiene potencial para contribuir al desarrollo local, ya
que fortalecerá la capacidad de gestión de las municipalidades en materia de
adquisición y contratación de bienes y servicios requeridos por los proyectos
que se ejecutan en los municipios. También contribuiría, fortaleciendo la
participación ciudadana y la transparencia, ya que en su diseño organizativo
se institucionaliza la participación ciudadana, el escrutinio de los actores
locales através de un Comité permanente de contraloría social y el control del
ente fiscalizador nacional (Corte de Cuentas de la República).
A)Descentralización del Estado
La creación y funcionamiento de una UACI INTERMUNICIPAL significa que el
proceso de adquisiciones y compras, al menos de manera parcial, sería
transferido desde las municipalidades hacia una unidad especializada, externa
a su aparato administrativo, lo cual podría implicar una modalidad de
descentralización o como dirían otros una reconcentración. Por esta razón es
oportuno hacer el abordaje y análisis de aspectos conceptuales básicos y del
marco institucional que tiene la descentralización en El Salvador, así como de
sus implicaciones vistas principalmente desde las categorías “centro y
periferia”.
La Política de Descentralización divulgada en el 2000 por la Secretaría Técnica
de la Presidencia de la República, define la Descentralización como “el
proceso mediante el cual se transfieren competencias, recursos y capacidad
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de decisión entre diferentes niveles de organización del Gobierno Nacional y
desde éste a otras entidades o a otros niveles de Gobierno”8.
La Descentralización se puede aplicar bajo las siguientes modalidades9:
Desconcentración.
Relativa a la redistribución de la capacidad decisoria en el manejo de recursos
y prestación de servicios entre diferentes niveles de organización del Gobierno
Nacional. Ejemplo: las oficinas departamentales de educación.
Delegación.
Transferencia total o parcial de funciones, recursos y capacidad de decisión
del Gobierno Nacional a otros entes no controlados totalmente pero
responsables ante éste por sus propias leyes o por convenios o contratos de
gestión. Ejemplo: acuerdos de entidades del Gobierno nacional con ONGS o
Municipalidades para que éstas presten servicios o realicen proyectos que
corresponderían al Gobierno Nacional, tal es el caso de FUSAL que como
ONG está brindando en algunos municipios el servicio de salud básica por
delegación del Ministerio de Salud.
Devolución.
Transferencia definitiva de poderes del Gobierno Nacional a los Gobiernos
locales para prestar servicios, obtener recursos y tomar decisiones propias.
Ejemplo: se podría definir la rehabilitación y mantenimiento de la red de
caminos rurales como competencia exclusiva de las Alcaldías, en ese caso
habría que transferir no solo la responsabilidad, sino los recursos
correspondientes, de tal manera que las alcaldías serían las únicas
responsables de esa competencia.
8 Política de Descentralización, Secretaría Técnica de la Presidencia de la República, Unidad de
Modernización, Gobierno de El Salvador. Enero de 2000. Pág. 3 9 Política de Descentralización, Ob. Cit. Pág. 4
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Cuando hablamos de transferencia de un nivel a otro se involucra la categoría
“centro” y ésta implica a la vez los términos “centro-periferia”10, pero es
importante tener claridad de que el “centro” no está referido exclusivamente al
gobierno nacional, sino a quien tiene el privilegio de ejercer el poder (gobierno
nacional o gobierno municipal), mientras que la “periferia” está referida a
aquellos actores que deben sujetarse al poder del centro.
En esta línea de análisis es oportuno citar a Carrión (2003) quien afirma que
“el centralismo, como una relación social que tiene su base de sustentación
local y nacional, se opone a la descentralización en la medida en que sus
actores principales pierden los privilegios que gozan”11. En el caso de El
Salvador la base de sustentación local se estaría refiriendo a las
“municipalidades y su clientela”.
Manuel Ortega Hegg y Guadalupe Wallace coinciden con el planteamiento
anterior al afirmar que: “en el área centroamericana hay fuertes resistencias a
los procesos de descentralización y persiste una cultura centralista y
clientelista que hace que los gobiernos centrales tiendan a mantener en sus
manos todos los hilos del poder y a convertir a las alcaldías en meras ventanas
del gobierno central. La cultura centralista hace ver como natural que todo se
tenga que resolver a nivel central, y vía los mecanismos informales, de
relaciones y contactos, más que por las instituciones. Es una cultura que
trabaja sobre la base de concebir los servicios a la población como prebendas
o favores, y no como derechos de la población”12.
10 Carrión, F., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “Descentralización en América
Latina: una perspectiva comparada”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,. San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.. Pág. 32
11 Carrión, F. Ob. Cit. Pág. 65 12 Ortega, M. y Wallace, G., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “La marcha del proceso
descentralizador en Centroamérica”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,. San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.. Pág. 75
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Bajo esta cultura el centro justifica su actitud por la supuesta incapacidad de la
periferia para asumir las nuevas competencias, o porque al involucrar a “otros”
se diluyen las responsabilidades y se vuelven más lentos los procesos, o por la
dificultad que entraña el control de la corrupción, etc.
Vistos estos planteamientos, resulta interesante preguntarse si, en el caso de
El Salvador, ¿la cultura centralista es ejercida exclusivamente por el Gobierno
nacional o también la ejercen los Gobiernos municipales en relación con los
distintos sectores y actores de sus respectivas jurisdicciones?
A juzgar por el comportamiento de algunos gobiernos municipales, como dan
cuenta los diferentes medios de comunicación, entre otros, se puede afirmar
sin lugar a dudas que muchos de ellos ejercen el centralismo, en algunos
casos, con más fuerza que el mismo Gobierno Nacional, llegando a convertirse
en factor negativo para la descentralización y para la democracia y el
desarrollo económico local.
No obstante, cabe destacar, que existen muchos Gobiernos municipales que
han mostrado una actitud favorable a la descentralización, introduciendo
propuestas de política o ejecutando experiencias de descentralización, en las
que han otorgado un papel destacado a la sociedad civil, manifestando
expresamente la voluntad de abrir espacios a la participación ciudadana en la
gestión local.
Un ejemplo que respalda esta afirmación es el caso del “Proyecto de
Contraloría Social a nivel municipal” llevado a cabo por CREA Internacional,
RTI y FUNDAMUNI, en septiembre de 2001, bajo el auspicio de USAID,
mediante el cual un conjunto de nueve municipios evaluaron y concensaron el
contenido del modelo de “Ordenanza para el funcionamiento de las comisiones
de contraloría ciudadana municipal”. Algunos de estos municipios ya han
aprobado y puesto en vigencia esta ordenanza.
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Lo planteado en los párrafos anteriores indica que la descentralización debe
hacer frente al conflicto de intereses que produce entre los que se resisten a
ella y los que la promueven o entre distintos enfoques de descentralización. Lo
que explica en parte que el proceso de descentralización ha tenido sus altos y
bajos, ha sido a veces incoherente y ha encontrado fuertes resistencias que
han impedido su avance sostenido. Sin embargo, se mantiene como un
importante punto de agenda en El Salvador
En ese sentido, propuestas como la UACI INTERMUNICIPAL (que según
conceptos de la ENDEL se aproxima a una modalidad de descentralización por
delegación) no solo es válida teóricamente, sino que plantea una oportunidad
para que el gobierno nacional o los gobiernos municipales demuestren su
voluntad de promover y profundizar la descentralización.
A propósito de este último párrafo es oportuno señalar que recientemente en
un artículo periodístico el Gobierno de El Salvador anunció que “se apresta a
lanzar un Programa Nacional de atención a la pobreza, que buscará avanzar
en el combate de este fenómeno hacia 2009. El propio Presidente de la
República, Antonio Saca, dijo que el plan impactará especialmente a unas 220
mil familias de 100 municipios del país que sobreviven en condiciones
paupérrimas13. El Programa incluye 3 ejes principales entre ellos el de
infraestructura en servicios sociales básicos como la introducción de agua
potable, electrificación, escuelas, unidades de salud, viviendas y caminos
rurales.
La ejecución de estas obras de infraestructura requerirá llevar a cabo procesos
de licitación pública por lo que cabe preguntarse si en esta ocasión el
gobierno central permitirá que sean los gobiernos de estos cien municipios
13 Balcáceres, Pablo. “Lanzarán Programa Antipobreza”. Nota periodística del Diario de Hoy, 18/01/05
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quienes impulsen los procesos de adquisiciones y contrataciones, así como la
ejecución y seguimiento de los proyectos.
Si la decisión fuera que si, resultaría muy conveniente para los gobiernos
municipales y para el mismo gobierno central adoptar y apoyar un modelo de
UACI INTERMUNICIPAL que les permita, no solo realizar con eficiencia y
transparencia los procesos de licitación, sino acumular capacidad técnica
regional y aumentar el capital social en estos municipios.
Excluir a los gobiernos municipales, significaría que el Programa se lleve a
cabo bajo un enfoque centralista, en el que el gobierno central através de sus
ministerios, deberá llegar a los cien municipios y ejecutar directamente los
procesos de licitación, ejecución y seguimiento de proyectos. Una vez
terminado el Programa, los ministerios deberán retirarse y el territorio, los
gobiernos municipales y demás actores locales continuarán con su baja
capacidad de gestión, siempre esperando a que sean otros los que llegan a
actuar por ellos.
La propuesta de UACI INTERMUNICIPAL constituiría una oportunidad para
demostrar que tanta coherencia hay entre el discurso y la práctica que sobre
descentralización mantienen, tanto el gobierno central, como los gobiernos
municipales.
B)Participación ciudadana y transparencia.
¿Qué relación existe entre la participación ciudadana, la uaci intermunicipal y
la planificación, licitación y ejecución de obras o proyectos municipales?.
Según el artículo 9 de la Ley de Adquisiciones y contrataciones de la
Administración Pública (LACAP) la UACI es la unidad organizativa responsable
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de llevar a cabo todas las actividades relacionadas con la gestión de
adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios, tanto en las
entidades del gobierno central como en las municipalidades. La UACI
INTERMUNICIPAL realizará por delegación esa misma función, pero para un
conjunto de municipios.
Por otro lado el Código Municipal14 establece en el artículo 4, numeral 25 que
compete a los municipios la planificación, ejecución y mantenimiento de todo
género de obras públicas necesarias al municipio y también el artículo 31 del
mismo código estipula que los Consejos municipales están obligados a
construir las obras necesarias para el mejoramiento y progreso de la
comunidad y la prestación de servicios públicos locales en forma eficiente y
económica.
El Código Municipal incluye también disposiciones relativas a como se debe
hacer la gestión municipal en general y por extensión los procesos de
planificación y ejecución de obras o proyectos. En tal sentido el artículo 4,
numeral 8 establece como una competencia del municipio “la promoción de la
participación ciudadana, responsable en la solución de los problemas locales
en el fortalecimiento de la conciencia cívica y democrática de la población”.
Asimismo el artículo 118 plantea que “los habitantes de las comunidades en
los barrios, colonias, cantones y caseríos, podrán constituir asociaciones
comunales para participar organizadamente en el estudio, análisis de la
realidad social y de los problemas y necesidades de la comunidad, así como
en la elaboración e impulso de soluciones y proyectos de beneficio para la
misma.
14 Código Municipal Explicado. FUNDAUNGO/ Fundación Ebert 2ª Edic., El Salvador. Marzo 2000.
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Lo anterior deja en claro tres cosas: a) la obligatoriedad jurídica que tienen las
municipalidades para planificar, ejecutar y dar mantenimiento a todo género de
obras públicas necesarias, b) que dentro de la municipalidad es la UACI, con la
orientación del Concejo municipal, la unidad encargada de llevar a cabo todas
las actividades relacionadas con la gestión de adquisiciones y contrataciones
de obras, bienes y servicios y c) que hay institucionalidad y obligación jurídica
para promover y permitir la participación ciudadana en la gestión pública
municipal y por ende en los procesos de planificación, licitación y ejecución de
obras públicas y otro tipo de proyectos.
¿Como aplican este marco jurídico-institucional los gobiernos municipales y las
instituciones del gobierno central en El Salvador?
El tema de la participación ciudadana está presente en el discurso no solo del
Gobierno central y los Gobiernos municipales, sino que también lo incorporan
organizaciones de la sociedad civil, aunque con distintos matices y niveles de
importancia y utilizando a veces conceptos inapropiados, ya que es frecuente
confundir “participación ciudadana” con “participación social o comunitaria” o
con la “democracia interna” de estas organizaciones.
A nivel del Gobierno central en su “Política de Descentralización” (publicada en
enero de 2000) se plantea la necesidad de “incrementar y hacer más efectiva
la participación ciudadana”. Según esta política, la descentralización debe
facilitar los mecanismos que permita a las municipalidades, a las
organizaciones de la sociedad civil y a los grupos comunitarios trabajar
coordinadamente y pasar de la detección de necesidades y planteamiento de
demandas, a la formulación de propuestas viables y a la implementación de
planes de acción.
Además se establece que si bien el reto es aumentar los niveles de
participación ciudadana, también debe buscarse una mayor efectividad de la
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misma, propiciando el desarrollo de espacios en las localidades para que, los
ciudadanos puedan opinar, participar en la toma de decisiones del Gobierno y
ejercer la contraloría social sobre las labores gubernamentales.
El nivel de aplicación de este marco conceptual y normativo por parte del
gobierno central es bastante pobre, ya que solo en los casos del Programa
EDUCO y en algunos proyectos de agua se observa claramente el ejercicio de
la participación ciudadana. El FISDL es también otra de las instituciones del
gobierno central que, al menos en materia de ejecución de obras o proyectos
de infraestructura, aplica de manera parcial estos lineamientos al exigir a las
alcaldías que en la formulación de carpetas técnicas de las obras (que solo es
una de las fases del ciclo de la licitación y ejecución de proyectos) participen el
formulador, la alcaldía y las organizaciones comunitarias o comunidades que
recibirán el beneficio.
A nivel de gobiernos municipales, casi todos incorporan la participación
ciudadana en sus planes institucionales y en otros documentos oficiales.
Algunos han llegado incluso a emitir ordenanzas para institucionalizar y
garantizar la participación ciudadana en su respectivo municipio.
Sin embargo, hay una práctica generalizada de las alcaldías en el sentido de
que reducen la participación al hecho de que las comunidades estén presentes
físicamente y tomen parte de las discusiones y a veces de la selección y
priorización de proyectos a incluir en el Plan anual del municipio; pero raras
veces se permite que las comunidades participen en la toma de decisiones
sobre la evaluación de ofertas, adjudicación de licitaciones, contratación de
préstamos para un determinado proyecto.
Lo anterior es comprensible si tomamos en cuenta que, según la Ley, estas
decisiones corresponde tomarlas al gobierno municipal quien corre además
con sus consecuencias, sin embargo debiera elevarse el nivel de participación
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30
de los actores locales permitiendo que al menos planteen sus propias
recomendaciones en esos campos que se consideran de exclusiva
competencia del gobierno municipal.
En general no se permite que la comunidad participe en todas las fases del
ciclo de los proyectos, lo que comúnmente se hace es promover la
participación solo en algunos campos como por ejemplo: el aporte de mano de
obra de la comunidad, la vigilancia de materiales, o la firma de la comunidad
en las carpetas técnicas cuando ello es un requisito exigido por la fuente que
va a financiar el proyecto.
También es poco usual que el personal y concejales de las alcaldías rindan
cuentas detalladas y claras ante la población en el momento que se terminan
los proyectos, como tampoco se estimula la formación de comités de
contraloría social y mucho menos su acceso a expedientes de licitación o
registros contables.
Lo anterior significa que ha habido cierto avance en materia de participación
ciudadana, sobre todo a nivel jurídico, pero las debilidades señaladas indican
que se trata de un esfuerzo incompleto, debido a vacíos jurídicos y actitudes
que la limitan fuertemente y que no garantizan su ejercicio a plenitud.
En este contexto y desde la perspectiva de los procesos de adquisiciones y
contrataciones de bienes y servicios que realizan las alcaldías, se plantea para
éstas el reto de revisar y readecuar sus prácticas y conceptos en materia de
participación ciudadana.
En ese sentido es oportuno analizar algunos elementos conceptuales y
enfoques que convendría tener presente para revisar y readecuar las prácticas
de los gobiernos municipales en materia de participación ciudadana.
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31
En primer lugar se debe tener presente que la participación ciudadana no es
una alternativa a la democracia representativa, sino un complemento a la
misma. No se trata de sustituir a los gobernantes o representantes elegidos, ni
en el Estado, ni en el Municipio, ni en la comunidad autónoma, por otras
personas designadas por determinados grupos o asociaciones civiles, en
representación de éstas”15.
En segundo lugar es oportuno aclarar que, la participación ciudadana implica
la intervención de los individuos en actividades públicas, en tanto portadores
de intereses sociales y que por esta condición consideran importante que se
les tome en cuenta, no solo para hacer presencia física, sino para la toma de
decisiones16.
En tercer lugar cabe mencionar que hay una corriente moderna muy fuerte que
ve la participación ciudadana como una oportunidad, como una estrategia que
puede permitir no solo ampliar márgenes de gobernabilidad y mejorar imagen
sino lograr una gestión eficiente de los proyectos. Esta corriente cuenta con el
respaldo de los principales organismos internacionales de financiamiento y
cooperación para el desarrollo: el BM, BID, Sistema de Naciones Unidas, etc.
A este propósito Kliksberg (1998) del Banco Interamericano del Desarrollo
afirma: “Según enseña la experiencia concreta, promover y poner en marcha
modelos participativos genuinos, significa en definitiva gerenciar con
excelencia. La participación da resultados muy superiores en el campo social a
otros modelos organizacionales de corte tradicional como los burocráticos y los
paternalistas.... Los resultados de algunas investigaciones indican que la
15 Cunill Grau, N. “Aspectos básicos para construcción de un concepto de participación ciudadana”
en Córdova Macías, R. y Quiñonez, L. comp.(es) Participación Ciudadana y Desarrollo Local en C.A. 1a. Edic. FUNDAUNGO, El Salvador, 2003. Pág. 8
16 Cunill Grau, N. Ob. Cit. Pág. 11
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participación no debe limitarse a algunas etapas del proyecto. La efectividad
aumenta cuando está presente en todo el ciclo del proyecto”17.
Finalmente cabe destacar que la integración de los actores locales a la gestión
de los proyectos o a la gestión municipal en su conjunto, no solo como fuente
de información sino en la toma de decisiones, logrará diversos beneficios en
términos de efectividad organizacional18.
Así por ejemplo en materia de control y prevención de la corrupción, el aporte
de la participación comunitaria organizada puede ser insustituible. El control
social obligará a la transparencia permanente, significará un seguro contra
desvíos y permitirá contar con una mejor y más objetiva evaluación, ya que los
jueces más indicados para evaluar los efectos reales de los proyectos son sus
destinatarios.
En cuanto a la sostenibilidad, al crearse un ambiente favorable a través de la
participación, la comunidad puede desarrollar el sentimiento de propiedad del
proyecto y eso aumentará la posibilidad de su sostenimiento.
Partiendo del déficit existente en materia de participación ciudadana, la UACI
INTERMUNICIPAL representa un instrumento mediante el cual se puede
superar las debilidades apuntadas, ya que como parte de su diseño
organizativo incluye un Comité de contraloría social, de carácter permanente y
conformado por representantes de la sociedad civil.
C)Asociatividad municipal. El viejo dicho de que “la unión hace la fuerza” sigue teniendo tanta validez
como hace miles de años. Para la mayoría de municipios salvadoreños
17 Kliksberg, B., Ob. Cit., “Seis tesis no convencionales sobre participación” en Córdova Macías, R. y Quiñonez,
L. comp.(es) Participación Ciudadana y Desarrollo Local en C.A. 1a. Edic. FUNDAUNGO, El Salvador, 2003.Págs. 355-359
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33
asociarse constituye un recurso indispensable para promover con
posibilidades de éxito el desarrollo en sus respectivas jurisdicciones.
La asociación es muy importante para los municipios porque es difícil o casi
imposible que puedan, por si solos, promover el desarrollo local bajo las
limitantes o debilidades que tienen y que ya se han señalado
Por supuesto que la capacidad de un gobierno municipal no solo se mide por
cuanto tiene y cuanto invierte, sino que se puede medir también por cuanto es
capaz de atraer. Desafortunadamente la mayoría de municipios vistos
individualmente carecen de lo uno y de lo otro, sin embargo, asociados pueden
elevar sustancialmente su capacidad de atraer el interés de instituciones
dedicadas al desarrollo y el de inversionistas privados.
Según ISDEM “la Asociatividad Municipal consiste en la integración de dos o
más municipalidades que, con objetivos comunes y la disposición de recursos
humano, técnicos y financieros, tienen la intención de trabajar de manera
conjunta para aprovechar sus potencialidades y aumentar sus capacidades.
Através de la asociatividad las municipalidades pueden alcanzar objetivos que
por su complejidad, magnitud y demanda de recursos, difícilmente podrían
hacerlo individualmente”.19
Entre las ventajas que brinda la asociatividad municipal se pueden destacar:
• Amplía las capacidades y oportunidades de las municipalidades.
• Permite el logro de beneficios comunes.
• Facilita el intercambio de experiencias y conocimientos.
• Mejora el aprovechamiento de los recursos.
• Mayor facilidad para planificar un desarrollo integral del territorio.
18 Kliksberg, B., Ob. Cit., Pág. 368 19 Asociatividad Municipal: Guía para la Cooperación Intermunicipal, Ob. Cit. Pág. 6
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• Los agrupamientos de municipios se convierten en espacios de gestión
del desarrollo con carácter pluralista.
• La creación de espacios adecuados para el impulso de la
descentralización con participación de la ciudadanía y el establecimiento
de una relación cualitativamente diferente a la tradicionalmente conocida
entre el Estado y la ciudadanía.
Lo planteado en los párrafos anteriores justifica y demuestra en teoría porqué
es importante y recomendable la asociatividad municipal, sin embargo,
concretizarla no es tan fácil. Por ello se ha considerado conveniente abordar
algunos aspectos que deben tomarse en cuenta al momento de querer
ejecutar un proyecto de asociación municipal.
Primero. Se debe tener claridad de que la asociación de varios municipios solo
se puede lograr si se cuenta con la voluntad de los mismos. Esto significa que
ninguna entidad externa puede ordenarles, ni mucho menos imponerles que se
asocien.
Segundo. La voluntad de los municipios podrá depender de muchos factores,
pero los objetivos y las ventajas que ofrezca el proyecto serán los
determinantes.
Tercero. Es de aceptación general que la asociación no esté restringida a la
proximidad geográfica de los municipios y tampoco que todos pertenezcan al
mismo Departamento, sin embargo cabe señalar que, en algunas iniciativas de
asociación, como en el caso de una uaci intermunicipal, la proximidad territorial
si sería un aspecto deseable ya que por la naturaleza técnica y operativa de
esta uaci, su personal tendría que desplazarse constante y cotidianamente a
los territorios de los municipios asociados.
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Cuarto. La asociatividad se puede impulsar bajo distintas modalidades y en
ese sentido se debe tener cuidado de escoger aquella que tenga más
pertinencia con los objetivos que se pretendan alcanzar. Al respecto el ISDEM
hace un interesante aporte al describir detalladamente las diferentes
modalidades en la publicación titulada ASOCIATIVIDAD MUNICIPAL. Guía
para la cooperación intermunicipal.
Quinto. Es necesario promover la legalidad e institucionalidad de cualquier
esfuerzo de asociatividad, por pequeño o aislado que parezca, ya que ello
contribuirá a su estabilidad y continuidad, independientemente de quien ejerza
el gobierno de turno. A propósito es oportuno citar a Johan Bastiaensen y Jos
Vaessen, quienes sostienen que “el enfoque institucional significa una
perspectiva que se centra en la importancia de la definición y la
implementación de las reglas del juego que estructuran y facilitan o dificultan
las interacciones socio-económicas o humanas”20.
Según estos autores la institucionalidad influye en el Desarrollo local
reduciendo la inseguridad através del establecimiento de una estructura
estable para la interacción humana, que genera una relativa predictibilidad del
contexto social en el cual los actores pueden desarrollar sus estrategias en
interacción con otros.
Sexto. En cuanto al financiamiento de cualquier proyecto de asociación debe
asumirse como un principio insoslayable el aporte propio de los municipios
para cubrir los costos del proyecto. Sin embargo, se debe estar conciente que
los municipios más pobres viven en una permanente crisis presupuestaria y
20 Bastiaensen, J y Vaessen, J., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “Instituciones
locales, financiamiento y desarrollo rural: un marco conceptual”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,. San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.. Págs. 153-164.
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eso podría impedir que su aporte no sea suficiente para cubrir los costos de la
asociatividad.
Esta situación, aunque pinta como una debilidad, podría convertirse en una
oportunidad o foco de atención para que el gobierno central u organismos de
cooperación internacional respondieran, brindando la ayuda complementaria
que fuese necesaria.
Una respuesta positiva no solo mostraría que el gobierno central tiene interés
por el desarrollo local, sino que permitirá el impulso de una especie de
proyecto piloto para la construcción de espacios intermedios de gestión
territorial, entre el Estado nacional y el Municipio.
De la misma forma una respuesta positiva del gobierno central mostraría
coherencia con la Estrategia Nacional de Desarrollo Local formulada en 1999
por el Grupo consultivo convocado por el FISDL y en la cual se plantea que se
promoverá la libre asociación de municipios en forma autónoma, para lo cual
se promoverá un plan de incentivos a fin de fomentar dicha asociatividad.
También mostraría coherencia con la “Política de descentralización”, ya que
uno de sus lineamientos estipula que “se procurará que las municipalidades
incorporen el principio de corresponsabilidad y fomenten la asociatividad y la
participación de organismos no gubernamentales, empresas privadas u
organizaciones comunales en las actividades que les compete”21.
Bajo este marco conceptual y analítico es razonable afirmar que la UACI
INTERMUNICIPAL constituye un proyecto válido de asociatividad municipal y
como tal puede contribuir a elevar la capacidad técnica regional en materia de
adquisiciones y contrataciones.
21 Política de Descentralización. Ob. Cit. Pág. 11
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CAPITULO IV: CONSULTA CON ACTORES CLAVE
Con el objeto de buscar mayor viabilidad a la propuesta de uaci intermunicipal
se consideró conveniente reforzar su diseño organizativo preliminar, tomando
en cuenta información y opiniones de personeros que trabajan en gobiernos
municipales como responsables de planificar, ejecutar y controlar los procesos
de adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios. De igual manera, se
consideró importante contar con la opinión de profesionales de entidades
públicas y privadas que se dedican a promover el desarrollo local /regional o el
fortalecimiento de municipalidades.
A continuación se presentan los principales hallazgos producto de la consulta
realizada. En los cuadros del ANEXO CUATRO se presentan las percepciones,
opiniones e información brindada por cada una de las personas entrevistadas.
A. Principales hallazgos a nivel de municipalidades. Cuadro No. 1
1. Falta de institucionalidad de las UACI (preguntas y respuestas relacionadas con este hallazgo)
¿Está incluida la uaci en el organigrama de la alcaldía? i) Si pero por exigencia legal, ii) si pero no es necesario, hacemos pocas licitaciones públicas, iii) no está incluida.
¿Cuántas personas trabajan en la uaci y cuales son sus cargos? i) dos, una con cargo nominal y otra que es quien hace el trabajo; ii) una persona pero ad-honórem, iii) una persona con cargo nominal y real, iv) una que es al mismo tiempo jefa del registro familiar, v) una que es al mismo tiempo secretaria y contadora. Vi) una que es el mismo señor alcalde ¿Tiene la alcaldía su propio banco de proveedores y profesionales a quienes puede acudir en caso de requerirlo? i) Banco de profesionales no se tiene, solo el listado de ferreterías, ii) no se necesita, iii) si pero limitado.
¿Cual es le mobiliario y equipo que tiene la uaci para realizar su trabajo? i) No hay equipo propio de la UACI, se usa el que se tiene para todos; ii) una computadora, pero se carece de fax y correo electrónico propio de la UACI. ¿Cuales son los principales problemas experimentados en las licitaciones y seguimiento de proyectos? i) En varios proyectos por administración, primero se ha negociado la contratación o compra y después se realiza el proceso, ii) observaciones de la Corte de Cuentas por incumplimiento de la Ley, iii) no hay problemas porque se hace como el FISDL ordena, iv) arreglos acelerados del Alcalde con los proveedores, v) Alcalde concentra todas las decisiones sobre licitaciones.
Fuente: elaboración propia en base a entrevistas realizadas
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En 5 de las 6 alcaldías el cargo de “jefe de UACI” es desempeñado en forma
ad-honoren, lo cual podría reflejar la escasa importancia que se le da a este
cargo, ya sea porque se realizan pocas licitaciones o porque ello facilita diluir la
responsabilidad de los procesos de compra. Además se detectó que, en los
proyectos que se ejecutan por administración, muchas veces los alcaldes
primero contactan y negocian con los proveedores y hasta después dan
instrucciones al jefe de uaci para que inicie y formalice el proceso de adquisición
y contratación de bienes o servicios, viéndose éstos obligados a adaptarse a la
negociación previa. Una situación como ésta podría hacer dudar de la
transparencia de las licitaciones y del uso de recursos públicos municipales.
Por otro lado se observa que en términos generales las uaci no cuentan con su
propio mobiliario y equipo. Tampoco cuentan con un adecuado banco de
profesionales y proveedores, mucho menos de un registro sistemático de
adquisiciones ejecutadas o en proceso de ejecución o el record del desempeño
que han tenido las personas contratadas para ejecutar los distintos proyectos o
para proveer materiales, equipos y otros bienes.
Lo antes mencionado no solo va en menoscabo del funcionamiento de las uaci,
sino que da base para pensar que el proceso de adquisiciones y
contrataciones es asumido como patrimonio de quienes ejercen el gobierno
municipal de turno, colocando los aspectos técnico administrativos y las
correspondientes reglas del juego en un plano secundario, lo cual debilita la
institucionalidad de este proceso e invisibiliza a las uaci, a pesar de que la Ley
de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP)
establece un marco precisamente para normar e institucionalizar el proceso de
compras y las uaci como la unidad ejecutora que debería garantizar la agilidad,
eficiencia y transparencia del proceso de adquisiciones y contrataciones.
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Cuadro No. 2
2. Reducida capacidad técnica de la administración municipal (preguntas y respuestas
relacionadas con este hallazgo)
Características de la Jefatura de UACIS ¿Quién elabora las bases de licitación?Municipalidad
Jefatura Nivel Educativo Experiencia Salario
¿Cuántos empleados
fijos aparecen en planilla? Públicas Admón.
San Miguel de Mercedes Adhonorem* 9º Grado 5 años --- 8 FISDL Nadie
Azacualpa Empleada Bachiller Ninguna 240 $ 7 FISDL Nadie
Las Vueltas Adhonorem Bachiller Ninguna --- 5 FISDL Nadie
Comalapa Empleada Bachiller 4 años 308 $ 7 FISDL Nadie
Concepción Quezaltepeque Adhonorem 9º Grado Ninguna --- 7 FISDL Nadie
San José Las Flores Adhonorem Bachiller Ninguna --- 8 FISDL Nadie
* Las personas que desempeñan las jefaturas Adhonorem, tienen un cargo en planilla que no es el de jefatura de UACI y por tanto dicha función la realizan complementariamente a su función principal, por la cual si reciben un salario.
Fuente: elaboración propia en base a entrevistas realizadas
La planta de personal con que cuentan estas alcaldías es bastante reducida.
Estamos hablando de un promedio de 7 empleados de los cuales tres o cuatro
atienden las funciones administrativo contables como: el Registro familiar,
Cuentas corrientes, Tesorería, Contabilidad, Compras y adquisiciones,
Controles internos y Atención a visitantes. El salario de este personal oscila
alrededor de los $ 300 mensuales y su nivel educativo se ubica entre
educación básica y bachillerato (como se puede observar en el cuadro).
Todos estos elementos (poco personal, pocos incentivos, bajo nivel educativo,
incertidumbre y rotación) han configurado una situación de baja capacidad
administrativa, que redunda en la lentitud, poca iniciativa y creatividad,
desinterés por mejorar los procesos y los servicios, así como la poca
motivación para proponer soluciones y nuevas ideas. En este contexto, las
UACI se vuelven un reflejo de esta baja capacidad administrativa, tal como se
observa en el cuadro anterior, donde este personal no tiene mayor experiencia,
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tiene bajo nivel educativo y su salario no está en función de la jefatura de la
UACI, sino de otros cargos que desempeña.
Esta baja capacidad técnica aumenta el riesgo de que la municipalidad pueda
ser sorprendida por los formuladores y supervisores de proyectos que se
someten a licitación pública o por administración, dado que no todos los
profesionales o proveedores actúan de buena fe ni satisfactoriamente en
cuanto a la calidad de su trabajo.
Cuadro No. 3
3. Escasa ejecutoria de proyectos (preguntas y respuestas relacionadas con este hallazgo)
¿Cuántas y cuales licitaciones se llevaron a cabo durante 2003 y 2004? Licitaciones 2003 Licitaciones 2004
Municipalidad Públicas Por Administración Públicas Por Administración
San Miguel de Mercedes 1 6 1 3
Azacualpa 0 5 1 6
Las Vueltas 1 7 0 6
Comalapa 1 15 0 15
Concepción Quezaltepeque 0 15 0 15
San José Las Flores 0 7 0 6
TOTALES 3 55 2 51 Fuente: elaboración propia en base a entrevistas realizadas.
Durante los años 2003 y 2004, en los municipios donde se hizo la consulta
exploratoria se llevaron a cabo 111 licitaciones, de la cuales 5 fueron públicas y
106 por administración. Estas se refieren a proyectos cuyo monto es menor a
los $12,670.00 y por lo general se llevan a cabo con fondos FODES. Las
licitaciones públicas trascienden esa suma y casi siempre se hacen con fondos
provenientes de los concursos públicos del FISDL, complementados con
aportes de la alcaldía interesada y en algunos casos con aportes de las
asociaciones de residentes en Estados Unidos.
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Si partimos del nivel de ejecutoria del conjunto es fácil deducir que en cuanto
a las licitaciones por administración cada municipio hace en promedio 8.5
licitaciones por año, lo cual significaría que por mes se hace 0.73, es decir ni
una licitación. De las licitaciones públicas se hacen 0.20 por mes por
municipio.
Cuadro No.4
4.Déficit en la contraloría social de los proyectos licitados (preguntas y respuestas relacionadas
con este hallazgo) ¿Participan los pobladores locales en los procesos de licitación, ejecución, seguimiento y mantenimiento de los proyectos que se llevan a cabo? i) Si, existe un delegado permanente de la comunidades que participa junto con la jefa de UACI y otro Concejal en las decisiones relacionadas con la ejecución de proyectos, ii) cuando se decide ejecutar un proyecto del Plan anual, se forma un comité donde participa un representante de la comunidad interesada; en el seguimiento la población no participa ya que se contrata un supervisor, iii) la Alcaldía cuando va a ejecutar un proyecto, pide a la comunidad que esté pendiente de la marcha del mismo y se hace la recepción de la obra en forma conjunta Alcaldía-comunidad; iv) se le pide a la comunidad que aporte mano de obra pero no interviene en lo administrativo; v) en los proyectos del FISDL se ha convocado a la comunidad beneficiaria para formar un Comité del Proyecto, porque así lo exige el FISDL, pero muy poco se ha interesado la gente en todas las fases del proceso; vi) se tiene un delegado de las comunidades para que participe junto con la jefe de UACI y otro Concejal en las decisiones relacionadas con la ejecución de proyectos. ¿Además de las instituciones gubernamentales que realizan ciertas tareas de fiscalización, existe algún organismo permanente de la sociedad civil para ejercer contraloría social sobre los procesos de licitación? i) No, la gente solo participa para priorizar los proyectos del Plan Anual y para ver como avanza la obra físicamente, si algo no les gusta lo comunican informalmente a la Alcaldía; ii) la comunidad juega un papel de seguimiento mientras dura la obra, luego se termina su rol; iii) no hay una estructura fija de contraloría social, sino que la comunidad se organiza por cada proyecto; iv) no, generalmente la Alcaldía hace las obras más rápidamente cuando no hay intervención de personas ajenas a la misma; v) las directivas de los barrios que han solicitado proyecto se encargan de dar seguimiento al desarrollo físico de la obra, pero no intervienen a nivel de oficina. Fuente: elaboración propia en base a entrevistas realizadas
Por la influencia que han tenido entidades privadas como las organizaciones
miembros de la Red de Desarrollo Local y de gobierno, como el ISDEM,
FISDL, COMURES, se ha extendido en casi todos los municipios del país la
práctica de hacer planificaciones participativas o a veces estratégicas en las
que participan las comunidades y otros actores locales para determinar y
priorizar los proyectos y el nivel de inversión que deberán ejecutarse en el
municipio. Esta práctica supone un avance en materia de participación
ciudadana Independientemente del grado de convencimiento o la calidad con
que se haga este proceso.
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Pero no se puede decir lo mismo respecto a las fases de licitación, ejecución y
control de los proyectos, ya que en estos casos la participación de las
comunidades se ha limitado a aportar mano de obra, facilitación de bodegas y
cuido de materiales. En el caso de las licitaciones, es muy raro que las
comunidades participen en la evaluación y selección de los ofertantes, y es
muy raro también que participen en la revisión de los expedientes y demás
documentos administrativos que se generan en estos procesos de licitación.
Lo anterior significa que la contraloría social, como un componente clave de la
participación ciudadana, refleja un déficit en los procesos de adquisiciones y
contrataciones de bienes y servicios de las municipalidades exploradas y
desafortunadamente este déficit es utilizado como argumento para no
depositar en manos de las alcaldías la ejecución y control de muchos
proyectos desde el Gobierno central y desde organismos de cooperación
internacional.
B. Principales hallazgos a nivel de entidades de apoyo técnico.
Cuadro No. 5 1. Existencia de experiencias similares (preguntas y respuestas relacionadas con este
hallazgo)
¿Sabe si existe una UACI común para varios municipios? Si su respuesta es positiva podría describir sus antecedentes, estructura adoptada, funcionamiento y resultados obtenidos? i) No existe ninguna, ii) no tengo conocimiento, iii) no, pero existen oficinas técnicas en al menos una asociación de municipios (AMUVASAN), iv) no, lo más cercano ha sido el caso de municipios que han ejecutado un proyecto en común y que han designado a una UACI del conjunto para que lleve a cabo el proceso de licitación, funcionando temporalmente como UACI común.
No existe ninguna uaci intermunicipal, pero ya se han dado casos en los que,
tratándose de un proyecto común a varios municipios, éstos han delegado a
una determinada uaci para que se encargue de llevar a cabo el proceso de
licitación, ejecución y seguimiento del proyecto, fungiendo momentáneamente
como una uaci intermunicipal.
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FUNDE e ISDEM dos de las instituciones consultadas, hicieron referencia al
caso de la Asociación de municipios del Valle San Andrés (AMUVASAN), que
han creado la Oficina de planificación del Valle de San Andrés (OPVSA), la
que en su opinión, es similar en el concepto (no en sus actividades) a la uaci
intermunicipal que se está proponiendo. Por esta razón se consideró
conveniente entrevistar a la gerente de esta oficina, cuyos aportes y opiniones
se abordan en los siguientes párrafos.
Un estudio permitió conocer que las Alcaldías de AMUVASAN contemplaban
en sus ordenanzas de tasas, una de permiso para uso de suelo en actividades
de construcción y urbanismo, pero el cobro lo ha hacían en forma deficiente, lo
cual dio lugar a plantearse la posibilidad de buscar un mecanismo que les
permitiera superar esa situación y efectuar el cobro en forma asociada, lo cual
es permitido por la Ley.
Fue así como se creó la Oficina de planificación del Valle San Andrés, como
una unidad técnica que, por delegación de los concejos municipales de
AMUVASAN, se encarga de atender una de sus competencias municipales,
como es el proceso de revisar y autorizar los trámites relacionados con la
urbanización y la construcción, servicio por el cual se cobra la tasa respectiva.
Está oficina técnica está conformada por 7 empleados: 1 gerente, 1 contador,
1 secretaria y 4 técnicos, siendo su presupuesto mensual de funcionamiento de
aproximadamente $12,000. Como se puede deducir su concepto es similar al
de la uaci intermunicipal que se está proponiendo (propone en este esfuerzo).
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CAPITULO V: DISEÑO ORGANIZATIVO PROPUESTO Y PERCEPCIONES DE ACTORES CLAVE.
El diseño que se propone para la UACI INTERMUNICIPAL está fundamentado
en cinco factores claves que inciden en su viabilidad y funcionamiento.
El primero de ellos, descrito en el literal “A” se refiere a la existencia del Marco
legal que permite la creación de una uaci intermunicipal. El segundo
desarrollado en el literal “B”, se refiere al concepto que sustenta la propuesta;
el tercero o estructura organizativa, que incluye las distintas unidades
organizacionales con sus respectivas funciones, así como las tareas de cada
puesto y el perfil que debe llenar una persona para ocuparlo, se presenta en el
literal “C”; en el literal “D” se desarrolla el cuarto factor que incluye un conjunto
de normas y principios a los que se sujetará el personal que trabaje en la uaci,
así como los concejales y funcionarios de las alcaldías; El quinto y ultimo
factor, contenido en el apartado “E”, se refiere al financiamiento de la uaci
intermunicipal.
Al final del capitulo se presentan las percepciones y opiniones que sobre la
propuesta expresaron los actores entrevistados.
A. Marco legal de referencia para la creación de la UACI intermunicipal.
En El Salvador existe el Marco Legal que permite la creación de una UACI
común a varios Municipios. El Código Municipal, aprobado en octubre de 1986
y la Ley conocida comúnmente como LACAP aprobada en marzo de 2000,
son los pilares principales de dicho Marco Legal.
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Al respecto, el artículo 9 de LACAP es categórico al establecer en uno de sus
incisos que “las Municipalidades podrán asociarse para crear una UACI, la
cual tendrá las funciones y responsabilidades de las municipalidades que la
conformen”. Asimismo el artículo 28 del Código Municipal refuerza la creación
de este tipo de UACI al afirmar que “los Municipios solos o en unión con otros,
podrán acordar la creación de entidades descentralizadas con o sin
autonomía, para la realización de determinados fines municipales”.
El marco jurídico incluye una serie de disposiciones referidas a la creación y
funcionamiento de las UACI y a la asociación de los municipios. Dichas
disposiciones y su Ley fuente se presentan en el cuadro siguiente:
Legislación fuente Disposición o Artículo Aspecto que se aborda Constitución Política Art. 207, Inciso segundo
Reconoce la potestad que tienen las Municipalidades para asociarse y colaborar en la realización de obras o servicios de interés común para dos o más Municipios.
Art. 4, Numeral 25 La planificación, ejecución y mantenimiento de proyectos es una de las competencias del Municipio
Art. 6 El Gobierno central podrá intervenir en la ejecución de obras de carácter local cuando el Municipio al cual competen, no las construya o lo haga deficientemente.
Art. 12 Todas las instituciones del Estado están obligadas a colaborar con el Municipio en la gestión de las materias y servicios de su competencia
Art. 11 Art. 14 Art. 15 Art. 16
Se refieren a la facultad que tienen los Municipios para asociarse y crear las entidades pertinentes para impulsar iniciativas de interés común para dos o más Municipios.
Art. 30 Num. 9, 10,11, 22 y 23
Atribuciones y obligaciones de los Concejos Municipales relacionadas con la exigencia de licitar y ejecutar obras y proyectos y la facultad de emitir acuerdos que permitan la asociación con otros Municipios
Art. 31, Numeral 5 Participación ciudadana e Información a la comunidad sobre la marcha de las actividades municipales (entre ellas, los proyectos)
Art. 31, numeral 9 Art. 124
Obligación de realizar licitación pública o privada, previo a las erogaciones para ejecución de obras por medio de terceros.
Código Municipal
Art. 94 Art. xxx Fiscalización de proyectos y ejecución presupuestaria
Art. 9 Creación y organización de una UACI en cada Municipio Art. 10 y 12 Atribuciones de una UACI y requisitos para ser su jefe. Art. 18 Competencia para adjudicar y contratar obras o proyectos
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública Art. 19 Seguimiento a la licitación y ejecución de proyectos
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B. Concepción de la UACI INTERMUNICIPAL (UI) Concepto Organizativo
La UACI que se propone es una unidad técnica especializada para llevar a
cabo, por delegación, los procesos de adquisición y contratación de obras,
bienes o servicios de las alcaldías que la hayan creado. En una segunda fase,
de la cual se habla más adelante, se prevé que la uaci intermunicipal amplíe
sus funciones, brindando a las municipalidades otro tipo de servicios técnico-
administrativos.
El diseño que se planteó preliminarmente consideraba a la uaci intermunicipal
como una entidad descentralizada con autonomía a la que se debía transferir
recursos y capacidad de decisión en materia de adquisición y contratación de
bienes y servicios, sin embargo en el transcurso de la investigación y
elaboración de la propuesta definitiva se observó y se valoró que las
municipalidades no están preparadas para transferir la toma de decisiones en
materia de adquisiciones y contrataciones, pero si la operatividad técnica y
administrativa del proceso.
Por esta razón y con un sentido más pragmático que teórico, la uaci
intermunicipal que aquí se propone se conceptúa como una unidad técnica
descentralizada, sin autonomía. Esto significa que la toma de decisiones
estratégicas en materia de adquisiciones y contrataciones, así como sus
implicaciones, continuará estando en manos de los Concejos Municipales.
Entre estas decisiones se pueden mencionar: a) La identificación y selección
de los bienes, obras o servicios que se deben licitar y ejecutar en el Municipio,
b) La contratación del constructor o consultor que ejecutará el proyecto
licitado, c) El registro y control contable de los fondos invertidos, d) La
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aprobación y erogación de fondos que se requiere para la licitación y ejecución
de los proyectos, etc.
En concordancia con lo antes expresado, la licitación y ejecución de una
determinada obra o proyecto será competencia exclusiva de la Municipalidad
que lo impulse, lo cual significa que, las decisiones y lineamientos que el
personal de la UI tomará en cuenta para licitar y ejecutar un determinado
proyecto, serán las que provengan de la municipalidad que lo haya impulsado,
garantizando así la autonomía y jurisdicción territorial que el artículo 2 del
Código Municipal confiere a cada Municipio. Tomar en cuenta este artículo es
de vital importancia para viabilizar la propuesta, ya que el mismo podría ser
esgrimido como argumento legal para impedir o dificultar la participación de
una municipalidad en una uaci de este tipo.
¿Cuál es el tipo de licitaciones que la uaci intermunicipal llevará a cabo?
Según el artículo 40 de la ley LACAP, existen varias modalidades de licitación
dependiendo del monto económico involucrado. Estas modalidades son:
• Licitación pública, la que involucra un monto superior al equivalente de 635
salarios mínimos urbanos (SMU). La UNAC asume $158.40 como el SMU.
• Licitación pública por invitación, su monto va desde el equivalente a
ochenta salarios mínimos urbanos hasta seiscientos treinta y cinco salarios
mínimos urbanos.
• Libre gestión, involucra un monto inferior al equivalente a ochenta salarios
mínimos urbanos, realizando comparación de calidad y precios y se debe
asegurar como mínimo tres ofertantes. No será necesario este requisito
cuando la adquisición o contratación no exceda del equivalente a diez
salarios mínimos urbanos y cuando se tratare de ofertante único o marcas
específicas, en que bastará un solo ofertante, para lo cual se debe emitir
una resolución razonada.
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Dadas estas modalidades se propone que la uaci intermunicipal las realice
todas, excepto las que involucren montos inferiores a los diez salarios mínimos
urbanos. Sin embargo, si entre las municipalidades asociadas, hubiere alguna
que no quisiera delegar las de libre gestión se podría acceder a ello, pero eso
significaría que dicha municipalidad tendría que dedicar parte de su personal al
proceso de adquisiciones y contrataciones cuando bien podría utilizarlo en
otras áreas de su gestión.
Aclarado cual es el rol que jugará la UI, es oportuno destacar que durante la
consulta que se llevó a cabo con actores clave se conoció que el “diseño de
carpetas técnicas” y la “supervisión de proyectos” son dos servicios asociados
a las licitaciones y de gran demanda en las municipalidades, aún para los
proyectos de menor monto que se licitan bajo la modalidad de libre gestión.
Por esta razón se propone que, además de realizar los procesos de
adquisiciones y contrataciones, como el principal servicio, la UI ofrezca a las
municipalidades asociadas los servicios de “diseño de carpetas técnicas” y
“supervisión de proyectos”, pero brindados no por el personal permanente de
la UI, sino por profesionales subcontratados para cada caso, de tal manera
que la UI no se vuelva una unidad pesada en cuanto a personal y costos fijos.
Cabe aclarar que no existe ninguna ley que prohíba a la uaci brindar este tipo
de servicios.
La UI concebida de esta manera, potenciará la realización de obras u otros
proyectos en municipalidades que, por su escasez de recursos humanos o por
su débil capacidad técnica, no han podido impulsar la ejecución de proyectos
que demandan urgentemente sus comunidades. La propuesta de uaci
intermunicipal puede ser útil y aplicable tanto para municipios pobres no
asociados, como para Asociaciones de municipios ya constituidas.
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Para lograr este propósito la UI deberá contar con un local propio, instalado en
el territorio de los municipios asociados y también deberá contar con recurso
humano que tenga solvencia moral y la suficiente experiencia y preparación
académica para garantizar que la licitación y ejecución de los proyectos se
realicen con la máxima efectividad, eficiencia y transparencia.
Además de cumplir con el perfil antes descrito, el personal de la UI estará
obligado a operar con un profundo sentido de equidad y compromiso hacia
todas las alcaldías asociadas, entendiendo que el éxito de todas ellas es su
éxito y el fracaso de una sola de ellas es también su fracaso. En ese sentido
se debe garantizar una estrecha comunicación y coordinación con las
municipalidades y realizar una planificación conjunta de las licitaciones.
Segunda fase de la propuesta: Ampliación funcional de la uaci intermunicipal.
La uaci intermunicipal tal como está conceptuada en la primera fase solo cubre
una de las competencias que tienen los municipios: la planificación y ejecución
de todo género de obras, la cual implica los procesos de licitación.
No obstante sabemos que el Código municipal establece un total de 28
competencias para los municipios y para darles cumplimiento no solo se
necesitan recursos económicos, sino contar con una capacidad instalada
(técnica-administrativa). Por esta razón se consideró conveniente incorporar
como parte de la propuesta una segunda fase en la cual se lleve a cabo una
ampliación funcional de la uaci intermunicipal.
La idea sería que, a mediano plazo (unos tres años después de su creación) la
uaci intermunicipal deje de ser solo eso y se convierta gradualmente y previa
evaluación y aprobación de los gobiernos municipales en una unidad técnica ,
capaz de brindar servicios como: maquila de contabilidad, recuperación de
mora, permisos de construcción, gestión de financiamiento para proyectos, etc
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Una unidad técnica con funciones más amplias abriría la posibilidad de que, no
solo los procesos de licitaciones se lleven a cabo de manera más profesional,
sino que las demás competencias que implica la gestión pública municipal,
aumentando los niveles de eficiencia e institucionalidad y extendiendo la
capacidad local más allá de un solo municipio, es decir hacia una zona o
región, lo cual resultaría más conveniente y atractivo para entidades públicas o
privadas, nacionales o extranjeras, cuyo interés es acompañar o ejecutar
proyectos de desarrollo, pero no en un solo municipio, sino en un conjunto de
municipios, llámese a esto zona o región.
Una unidad técnica como ésta se convertiría en una ventaja comparativa para
las municipalidades que la hayan creado y constituiría un factor de incidencia
en el desarrollo local regional. Por lo tanto la propuesta que se presenta en
este documento, si bien tiene objetivos específicos, también se plantea como
horizonte el desarrollo local regional.
C. Estructura Organizativa, funciones y tareas.
Concejo Municipal
Jefe de UACI
Corte de Cuentas Comité de Contraloría Social
Técnico en Licitaciones Asistente Administrativo Diseño y Supervisión de Proyectos(Servicio subcontratado)
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El diseño organizativo que se propone se basa en dos factores condicionantes,
el primero se refiere a que la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración pública establece una serie de disposiciones y funciones a las
que deben apegarse las UACI, incluyendo las de tipo asociativo como la que
aquí se propone. En este sentido las atribuciones de la UACI, así como las
funciones del Jefe y demás personal de la UACI y del Concejo municipal son
las establecidas en dicha Ley.
El segundo factor que condiciona el presente diseño se refiere a los vacíos que
tienen las municipalidades en materia de adquisiciones y contrataciones, lo cual
demanda de algunas innovaciones o reforzamiento en la estructura de la UACI.
En este sentido el diseño de la UACI que se propone incorpora algunos
elementos novedosos como el Comité de contraloría social que pretende
legitimar y volver sistemática la participación de los actores locales en el
seguimiento de los procesos de licitación y ejecución de proyectos.
Otros elementos novedosos que están implícitos en el diseño propuesto es que
la selección del personal de la UACI INTERMUNICIPAL se debe realizar en
base a criterios técnicos y no por razones de afinidad partidaria como se hace
con frecuencia en la actualidad. También se prevé que el personal tenga
independencia técnica administrativa para realizar su trabajo y que éste se lleve
a cabo en base a normas y procedimientos claramente definidos, con lo cual se
trataría de evitar que las UACI sean manejadas como tiendas, tal como ocurre
en algunos casos
Hacer visible el trabajo de la UACI y lograr que los procesos de adquisiciones y
contrataciones de bienes y servicios se realicen de manera institucional,
constituye el principal valor agregado del presente diseño organizativo.
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Funciones de cada unidad organizativa.
Concejo Municipal Es la autoridad competente para decidir los proyectos que se realizarán y su
fuente de financiamiento, así como para la adjudicación de los contratos y
aprobación de las bases de licitación, modificaciones contractuales y
penalizaciones por incumplimiento de contrato. Es el ente responsable de dar
los lineamientos para las licitaciones y controlar la actuación de la UI.
Funciones específicas:
• Identificar y seleccionar, en conjunto con la población, los proyectos y obras
que se deberán licitar y ejecutar.
• Aprobar las bases de licitación o de concurso y autorizar la convocatoria en
forma notoria y destacada en los medios de prensa escrita de circulación de
la República.
• Constituir la Comisión de evaluación de ofertas, mediante el acuerdo
respectivo. En esta Comisión deben estar incluido al menos: un miembro de
la UI, dos miembros del Concejo Municipal, y un Representante de la
Comunidad interesada en el proyecto que se vaya a licitar.
• Adjudicar la contratación de la obra, bien o servicio de que se trate, dando a
conocer el resultado mediante la resolución de adjudicación
correspondiente.
• Resolver los recursos de revisión interpuestos por los participantes en los
procesos de licitación.
• Suscribir con el ganador de la licitación el respectivo contrato, mediante el
cual se perfecciona o formaliza el compromiso de ejecución de la obra o
proyecto.
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• Autorizar, mediante el acuerdo respectivo, prórroga para la ejecución del
contrato
• Declarar la caducidad del contrato e imponer el pago de multa por mora o
retraso en la ejecución del contrato. La multa se determinará por acuerdo del
Concejo municipal, basándose en informe escrito de la UI y con audiencia
del contratista.
Corte de Cuentas de la República. Es el órgano del Estado encargado de la fiscalización de la Hacienda Pública en
general y del presupuesto en particular. Como parte de su papel fiscalizador
tiene, entre otras las siguientes funciones:
Fiscalizar la gestión económica de las instituciones y empresas estatales de
carácter autónomo y de las entidades que se costeen con fondos del Erario o
que reciban subvención o subsidio del mismo. Las municipalidades al recibir
transferencias de recursos del presupuesto de la nación entran en esta
categoría y por lo tanto, están sujetas a la fiscalización de la Corte de Cuentas.
(Art. 195 de la Constitución Política)
Ejercer la vigilancia, fiscalización y control a posteriori sobre la ejecución del
presupuesto de las municipalidades, para lo cual aplicará las normas sobre la
materia, establecidas en la Ley. (Art. 108 del Código municipal)
El resultado de las investigaciones que practique la Corte de Cuentas de la
República en la administración de las municipalidades y organismos que de
ellas dependan, le será informado al Consejo con indicación de las omisiones,
negligencias, violaciones a la ley, faltas o delitos que puedan haberse
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cometido, señalando el procedimiento adecuado para corregir las deficiencias.
(Art. 109 del Código Municipal)
Comité de contraloría social Observar, dar seguimiento y ejercer control sobre los procesos de licitaciones
públicas y privadas que lleven a cabo las municipalidades através de la uaci
intermunicipal, con el objeto de prevenir actos de corrupción y hacer
recomendaciones e incluso denuncias para que se superen las ilegalidades o
irregularidades que se hayan detectado.
Se propone que este comité esté integrado por cinco personas (dos
representantes del sector socio-económico o comunidad donde se realizará el
proyecto, un representante de la institución que aportará los fondos para su
ejecución y dos representantes de entidades privadas que tengan presencia
en el municipio o en el Departamento). La elección de los miembros, su
organización y funcionamiento deberán consignarse en un reglamento ad-hoc
que la UI deberá elaborar en versión borrador para luego someterlo al análisis
y aprobación de las autoridades municipales en conjunto con los actores
locales de cada municipio.
Funciones específicas:.
• Garantizar su presencia en las distintas fases del ciclo de los proyectos y
del proceso de licitaciones.
• Elaborar y presentar ante la UI y el respectivo concejo municipal, informes
con sus observaciones o recomendaciones sobre el avance e
irregularidades observadas en la licitación y ejecución de los proyectos.
• Informar a las comunidades o sectores en los que se esté realizando un
proyecto, sobre sus observaciones y recomendaciones, así como sobre las
decisiones o acciones que al respecto hayan realizado la uaci
intermunicipal y la respectiva alcaldía.
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• Solicitar a la uaci y a la alcaldía información o acceso a los expedientes de
licitación para verificar la actuación administrativa y contable de una
determinada licitación.
UACI intermunicipal Es la responsable de realizar todas las actividades relacionadas con la gestión
de adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios. Esta unidad
será organizada según las necesidades y características de cada entidad e
institución.
Funciones específicas:
Según el artículo 12 de la Ley de adquisiciones y contrataciones de la
Administración pública, las atribuciones que corresponden a la uaci son las
siguientes:
• El cumplimiento de las políticas, lineamientos y disposiciones técnicas que
sean establecidas por la UNAC, y ejecutar todos los procesos de
adquisiciones y contrataciones.
• Constituir el enlace entre la UNACAC y las dependencias de la institución
(las alcaldías) en cuanto a las actividades, flujos y registros de información
y otros aspectos que se deriven de la gestión de adquisiciones y
contrataciones.
• Elaborar en coordinación con la Unidad Financiera Institucional UFI, la
programación anual de las compras, las adquisiciones y contrataciones de
obras, bienes y servicios.
• Verificar la asignación presupuestaria, previo a la iniciación de todo proceso
de concurso o licitación para la contratación de obras, bienes y servicios.
• Adecuar las bases de licitación o de concurso, de acuerdo a los manuales de
la UNAC.
• Realizar La recepción y apertura de ofertas y levantar el acta respectiva.
• Llevar los expedientes de licitación.
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• Solicitar la asesoría de peritos o técnicos idóneos, cuando así lo requiera la
naturaleza de la adquisición y contratación.
• Levantar acta de la recepción total o parcial de las obras, bienes o servicios.
• Llevar control y actualización del banco de datos institucional de ofertantes y
contratistas.
• Calificar a los potenciales oferantes nacionales o extranjeros, así como
revisar y actualizar la calificación, al menos una vez al año.
• Informar periódicamente al titular de la institución de las contrataciones que
se realicen.
• Prestar a la comisión de evaluación de ofertas la asistencia que precise para
el cumplimiento de sus funciones.
• Proporcionar a la UNAC pronta y oportunamente toda la información
requerida por ésta.
Jefe de Uaci Intermunicipal Es el responsable de planificar, ejecutar y dar seguimiento a los procesos de
adquisiciones y contrataciones encomendados por las Municipalidades
asociadas, dirigiendo adecuadamente al personal de la UI y coordinando con
las Municipalidades la realización de los procesos.
Funciones específicas:
• Mantener contacto y coordinación permanente con los Concejos
Municipales, Alcaldes y personal de las Alcaldías vinculados a los procesos
de adquisiciones y contrataciones de obras, bienes o servicios.
• Establecer y mantener relaciones de coordinación y cooperación con todas
aquellas Instituciones gubernamentales que sirven de apoyo a las
Municipalidades, particularmente con el FISDL, COMURES, ISDEM y
UNAC.
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• Atender y dar solución a las consultas o solicitudes de apoyo que, en
materia de adquisiciones y contrataciones le presenten el personal de la
propia UI o de las Alcaldías.
• Constituirse en el enlace entre la UNAC y las Municipalidades, en cuanto a
las actividades técnicas, flujos y registros de información y otros aspectos
que se deriven de la gestión de adquisiciones y contrataciones.
• Velar por el cumplimiento de las políticas, lineamientos y disposiciones
técnicas que sean establecidas por la UNAC.
• Revisar y dar su visto bueno a las bases de licitación antes de someterlas a
la aprobación del correspondiente Concejo Municipal.
• Realizar, en conjunto con miembros de la Municipalidad y representantes
de los sectores o comunidades interesadas en determinado proyecto, la
recepción y apertura de ofertas, levantando el acta respectiva
• Formar parte de las Comisiones de evaluación de ofertas que nombre el
Concejo Municipal y elaborar el acta respectiva.
• Garantizar que se lleve un expediente actualizado de cada licitación,
proveyendo de un ejemplar a cada Alcaldía y manteniendo otro en la UI.
• Garantizar la creación y actualización del banco de información sobre
oferentes y contratistas
• Informar periódicamente a cada Concejo Municipal sobre los avances o
dificultades que se tenga en cada obra o proyecto, proporcionando las
recomendaciones oportunas y pertinentes.
• Cumplir y hacer cumplir todas las atribuciones y responsabilidades
establecidas en la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública.
Perfil del puesto.
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• Tener experiencia de por lo menos cinco años, en procesos de licitación o
concursos públicos, habiendo participado en éstos como ofertante o como
miembro de una municipalidad.
• Poseer título de Administrador de empresas o ingeniero civil, eléctrico,
mecánico o industrial.
• Hallarse solvente con la Hacienda pública y con el Municipio.
• Ser de moralidad notoria, no tener conflicto de intereses con el cargo y
hallarse libre de reclamaciones de toda clase, en caso de haber sido
contratista de obras costeadas con fondos del Estado o de Municipios.
• Estar dispuesto a residir en la zona donde esté instalada la uaci
Técnico en licitaciones. Realizar las actividades técnicas de preparación y seguimiento que requieren
los procesos de licitación y ejecución de obras de infraestructura y otros tipos
de proyectos llevados a cabo por las Municipalidades asociadas.
Funciones específicas:
• Participar en las asambleas o reuniones promovidas por los Alcaldes o
Concejos Municipales para la identificación y selección de obras de
infraestructura u otros proyectos a realizar en el Municipio.
• Elaborar los términos de referencia o bases de licitación requeridos para
impulsar procesos de adquisición y contratación de obras, bienes o
servicios.
• Gestionar la emisión de acuerdos municipales en los que se plasme la
decisión de ejecutar un determinado proyecto, se aprueben bases o
términos de referencia, se autorice la publicación del respectivo aviso de
licitación y adjudicación o se autoricen modificaciones contractuales o
penalizaciones por incumplimiento.
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• Preparar y enviar, con autorización de la respectiva Municipalidad, las
adendas y demás correspondencia a los participantes en el proceso de
licitación en general y a los eventuales ganadores que, en determinado
momento se convierten en contratistas.
• Elaborar los contratos de obra y supervisión y luego someterlos a
consideración de la Municipalidad y del contratista para su respectiva firma.
• Gestionar la emisión de la “Orden de inicio” y hacerla llegar al contratista.
• Dar seguimiento a la ejecución de la obra, preparando informes de avance
y dificultades y planteando las recomendaciones pertinentes y oportunas a
la Municipalidad respectiva.
• Participar en la recepción de obras o proyectos, elaborar el acta respectiva
y obtener las firmas que corresponda.
Perfil del puesto
• Haber participado, al menos durante tres años, en procesos de licitación o
concurso público, como ofertante o como miembro de una municipalidad.
• Poseer título de ingeniero civil, eléctrico, mecánico o industrial.
• Hallarse solvente con la Hacienda pública y con el Municipio.
• Ser de moralidad notoria, no tener conflicto de intereses con el cargo y
hallarse libre de reclamaciones de toda clase, en caso de haber sido
contratista de obras costeadas con fondos del Estado o de Municipios.
• Estar dispuesto a residir en la zona donde esté instalada la uaci
• Poseer vehículo propio para desplazarse hacia los distintos municipios en
los que se liciten y ejecuten proyectos municipales.
Asistente Administrativo. Brindar apoyo administrativo (digitación, recepción, archivo, reproducción, etc.)
a los procesos de licitación, ejecución y seguimiento de proyectos impulsados
por las Municipalidades asociadas.
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Funciones específicas:
• Digitar y distribuir los documentos y correspondencia que se requiera en
los procesos de licitación y ejecución de las obras de infraestructura u
otros proyectos.
• Atender las personas que visiten la UI y hacer la recepción de todo tipo de
documentos, llamadas telefónicas y correspondencia dirigida a la UI.
• Archivar toda la documentación que se genere en los procesos de
licitación y ejecución de proyectos, abriendo y actualizando un expediente
por cada licitación.
• Diseñar y mantener actualizado un banco o sistema de información de
constructores, consultores y proveedores, para facilitar y agilizar los
procesos de licitación, al momento de requerir cotizaciones u ofertas de
bienes y servicios.
• Llevar un registro actualizado de todas las adquisiciones y contrataciones
de cada una de las Municipalidades que participan en la UI, especificando
el rendimiento que se ha tenido en cada contratación, sea éste
satisfactorio o deficiente.
Perfil del puesto.
• Haber trabajado, al menos durante tres años, en procesos de licitación o
concursos públicos, en una municipalidad, institución del gobierno central o
en una organización no gubernamental.
• Poseer estudios universitarios
• Hallarse solvente con la Hacienda pública y con los municipios.
• Estar dispuesto a residir en la zona donde esté instalada la uaci
• Poseer habilidades en el manejo de computadoras, hojas de cálculo,
procesadores de texto y bases de datos.
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D. Principios y normas que regirán su funcionamiento
En los últimos años se ha venido desarrollando, como parte de la
Modernización del Estado, un proceso de Descentralización que, si bien no ha
ido a fondo como algunos proponen, ha avanzado lo suficiente como para
otorgar un mayor protagonismo a las Municipalidades en el manejo de fondos
públicos.
En este contexto se vuelve indispensable para las municipalidades adquirir o
reforzar sus capacidades de gestión, no solo política, sino técnica y
administrativa, de tal manera que no se vuelvan entes reproductores de los
vicios y deficiencias de la Administración Pública tradicional, sino entidades
impulsoras de una nueva gestión pública.
En ese sentido se consideró indispensable establecer un marco normativo y de
principios que condicione el funcionamiento y la actuación del personal de la
UI, quien debe tener claridad de que la eficiencia es tan importante como la
trasparencia y probidad en el manejo de los recursos.
Principios que deben inspirar su actuación.
Para que la UACI INTERMUNICIPAL pueda, desde su propia especificidad,
contribuir al logro de una gestión municipal, más eficiente y transparente, con
la que los ciudadanos se sientan identificados y dispuestos a colaborar, se
propone que su actuación se sujete a los siguientes principios:
1. Eficiencia.
Si las Alcaldías están delegando en la UI la responsabilidad de llevar a cabo el
proceso de licitación y seguimiento a la ejecución de proyectos, entonces la UI
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adquiere el compromiso de desarrollar ese proceso con la máxima calidad y
eficiencia.
En este sentido la UI debe garantizar a las Municipalidades que las obras o
proyectos serán licitados y realizados de la mejor manera con el menor costo
posible y de acuerdo a lo planificado, no solo en términos de tiempo, sino en
términos de cantidad y calidad. Esto significa que la UI y las autoridades
municipales deberán evitar a toda costa que los proyectos se retrasen o que
sean realizados con vacíos o en forma defectuosa, como se acostumbra en
muchos casos.
2. Transparencia / Rendición de cuentas.
Además de actuar con eficiencia, la UI debe esforzarse por realizar un trabajo
transparente, garantizando en todo momento el cumplimiento fiel y respetuoso
de las facultades que se le han delegado. En este sentido se deberá hacer lo
que sea necesario para que la población pueda disponer de información
suficiente y oportuna sobre los proyectos en licitación o en ejecución y se
fomentará una cultura de rendición de cuentas por parte de la UI y de las
autoridades municipales hacia la ciudadanía.
Este principio implica la voluntad política de las municipalidades como requisito
indispensable para la adopción de mecanismos o programas de transparencia
y anticorrupción, mediante los cuales se deberá exponer, explicar y justificar la
gestión de la UI y de la municipalidad en materia de adquisiciones y
contrataciones, sometiéndose a la evaluación y medidas correctivas que surjan
de la ciudadanía..
Hay que tomar en cuenta que habrá más transparencia en la medida que hay
mejor rendición de cuentas y se garantice la disponibilidad y acceso a la
información para las comunidades o sectores de la localidad.
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3. Visión de Desarrollo Local
El personal que conforme la UI debe estar identificado con una visión que
priorice y estimule constantemente las dinámicas locales/regionales, poniendo
especial énfasis en contribuir desde su propia especificidad a elevar la
capacidad de los actores locales y fomentar la concertación y asociatividad
entre estos actores, sin olvidar que los Municipios forman parte de un país y
por lo tanto hay que tomar en cuenta la complementariedad entre el nivel
nacional y el local.
4. Responsabilidad y Equidad hacia las Municipalidades
Los integrantes de la UI deben ser conscientes que ésta es una unidad técnica
creada por la voluntad de un conjunto de Municipalidades que, concientes de
su carencia de recurso humano suficientemente capacitado y de limitantes en
su gestión administrativa, se han asociado y han dado vida a la UACI
INTERMUNICIPAL (UI) para superar dichas limitantes y aumentar sus
posibilidades de ejecutar proyectos en sus respectivos Municipios.
Para responder a la confianza depositada por las Municipalidades y a sus
expectativas, la UI orientará sus esfuerzos y recursos al servicio de las
Municipalidades en forma profesional y equitativa, independientemente de la
orientación política u otras características peculiares que éstas pudieran tener.
Otro aspecto esencial para ganar la confianza y satisfacción de las
Municipalidades es la responsabilidad y entusiasmo que la UI ponga en su
desempeño, lo cual será demostrado con el cumplimiento esmerado y
oportuno de las metas fijadas.
5. Fomento a la Participación ciudadana
La UACI INTERMUNICIPAL representa un esfuerzo asociativo, pero al mismo
tiempo es una iniciativa de descentralización impulsada en este caso, no desde
el Gobierno Central, sino desde un conjunto de Municipalidades que están
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delegando en la UI una de sus funciones: la licitación y ejecución de obras y
proyectos de servicio público.
Dicho lo anterior, se debe recordar que la participación ciudadana es uno de
los elementos clave de la Descentralización y en ese sentido la UI deberá
hacer énfasis en que la población que se va a beneficiar de una determinada
obra o proyecto, se involucre activamente en las distintas fases del mismo
(planificación y diseño, licitación, ejecución, seguimiento y evaluación).
Para viabilizar este principio la UI junto a las Municipalidades asociadas
deberán establecer mecanismos e instancias que fomenten y garanticen la
participación ciudadana, garantizando que ésta sea lo más real y genuina
posible, de manera que se pueda ir erradicando el enfoque de ver a la
participación ciudadana como un ejercicio de formalidad o de apariencia.
Normas de funcionamiento.
Con el fin de garantizar que el funcionamiento de la UACI INTERMUNICIPAL
logre la mayor fluidez, coordinación y efectividad posible se propone asumir
como normas institucionales las siguientes:
1. Programación semestral de licitaciones potenciales
Previa consulta con las Municipalidades asociadas, la UI debe elaborar un
calendario o programación de las licitaciones que se requiere impulsar durante
el semestre siguiente. Estas programaciones deberían realizarse los meses de
junio y diciembre de cada año, partiendo de las consultas y planificaciones que
haya hecho cada Alcaldía y de su confirmación de disponibilidad de recursos
para ejecutar los proyectos.
2. Ubicación de la base de operaciones de la UI
El desarrollo de los procesos de licitación y el seguimiento a la ejecución de
proyectos requieren un intercambio y una coordinación estrecha entre la UI y el
personal y concejales de las Alcaldías asociadas y sus comunidades.
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Para que dicho intercambio y coordinación se vuelva ágil y no represente
mayores dificultades logísticas para las Municipalidades se requiere la cercanía
geográfica de la UI, razón por la cual los alcaldes deberán seleccionar por
consenso una ubicación que sea lo más equidistante posible de todas las
Alcaldías asociadas y que ofrezca condiciones logísticas apropiadas.
3. Visitas frecuentes al lugar de los proyectos
Una debilidad frecuente de las Municipalidades en los procesos de licitación y
ejecución de proyectos es que el personal de la UACI e incluso la mayoría de
Concejales raras veces visitan los proyectos, en algunos casos ni siquiera
conocen el lugar de ejecución de los mismos, solo tienen una referencia
bibliográfica y ello les impide hacer un seguimiento adecuado y plantear
observaciones o recomendaciones oportunas para la buena ejecución de los
mismos. Como consecuencia los proyectos sufren retrasos sustanciales o son
ejecutados con graves vacíos o deficiencias que afectan su funcionalidad o
duración.
Para que la UI no vaya a reproducir esta debilidad, debe incorporar en el plan
de cada licitación y como parte de su rol de seguimiento, visitas frecuentes y
periódicas que le permitan detectar fallas o retrasos y plantear oportunamente
las observaciones o recomendaciones pertinentes, con lo cual se aumentarán
las probabilidades de tener proyectos bien ejecutados.
4. Comunicación constante con actores clave
La inadecuada comunicación o su carencia son frecuentes en muchos ámbitos
organizativos y genera repercusiones que afectan negativamente los procesos y
los resultados esperados. Las Municipalidades no son la excepción de este
fenómeno, razón por la cual se propone como parte de su normatividad la
obligación de establecer y mantener una comunicación adecuada y constante
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con los actores claves del proceso de licitación, ejecución y mantenimientos de
obras o proyectos.
De acuerdo a la experiencia en las Municipalidades se pueden identificar en
principio cuatro actores claves en estos procesos, con los cuales la UI debe
mantener comunicación constante: a) Las Municipalidades, por medio de sus
empleados y concejales; b) Las entidades que contribuyen al financiamiento de
las obras o proyectos; c) Los constructores o consultores contratados para la
ejecución de éstos y d) Las comunidades o sectores beneficiados con la
ejecución de dichos proyectos.
5. Informes frecuentes del avance o dificultades de los proyectos
Para la UI será norma de cumplimiento obligatorio presentar, cada cierto
período de tiempo, informes escritos a las Municipalidades, en los cuales
consigne los avances y dificultades observadas, así como las recomendaciones
que considere necesarias y la solicitud de acciones o toma de decisiones por
parte de la Alcaldía. El período de presentación de estos informes dependerá
del plazo de ejecución del proyecto.
6. Reuniones periódicas con las Municipalidades asociadas.
Sería conveniente realizar reuniones cada cierto período de tiempo (cada
cuatro, seis u ocho semanas por ejemplo) entre la UI y el conjunto de
Municipalidades asociadas a fin de que éstas puedan conocer de los avances y
dificultades en los distintos procesos de licitación y ejecución de proyectos,
adquiriendo mayor experiencia a partir de sus propios procesos y el de sus
socios. Estas reuniones podrían servir también para coordinar algunas
situaciones sueltas que involucraran a dos o más Municipalidades.
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E. Financiamiento de la UACI INTERMUNICIPAL.
Para garantizar la creación y un adecuado funcionamiento de la UI será
necesario incurrir en dos tipos de costos: uno para equipamiento y otro para
funcionamiento.
El equipamiento deberá incluir aquellos bienes y accesorios indispensables
para realizar un trabajo con la cantidad y calidad deseada. Se estima que este
equipamiento podría tener un costo que ronda los $32,000, aclarando que, de
esta suma el costo del vehículo representa alrededor del 60% del costo total.
Ver detalle del costo de equipamiento en el ANEXO CINCO.
Para el funcionamiento de la UACI se requiere: alquiler del local, salarios u
honorarios del personal, combustible, mantenimiento y servicios públicos como
agua, energía eléctrica y telefonía. Se estima que el costo de este componente
podría ascender a unos $7,100.00 mensuales. Ver detalle de costos en el
ANEXO CINCO.
Se debe tener presente que, la falta de equipamiento y la contratación de
personal que no siempre tiene la capacidad técnica, ni la experiencia que
requiere un trabajo de este tipo, constituyen las dos debilidades principales
que le restan institucionalidad y eficiencia a los procesos de adquisiciones y
contrataciones, por lo tanto se debe evitar que la uaci intermunicipal sea
creada con estas mismas debilidades.
Fuentes de financiamiento.
Idealmente, lo recomendable sería que el costo de la UI lo cubrieran las
municipalidades que se asocien para constituirla, sin embargo, la mayoría de
éstas experimentan fuertes limitaciones presupuestarias que les impediría de
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entrada asumir el costo total de esta iniciativa. Partiendo de esta realidad
adversa se propone explorar otras opciones complementarias de
financiamiento, entre las cuales se mencionan las siguientes:
Opción “A”: Asocio del Gobierno Central y los Municipios que han constituido la UI.
En esta como en las demás opciones, el Gobierno central y los Municipios
que han constituido la UI, se vuelven socios para impulsar el desarrollo de esta
iniciativa, teniendo claro que el aporte financiero del Gobierno central no será
permanente, sino temporal y por lo tanto irá disminuyendo gradualmente hasta
el punto en que las Municipalidades comiencen a cubrir por si mismas la
totalidad de los costos de operación de la UI.
Para concretizar la aplicación de esta primera opción se propone que el
Gobierno Central financie los costos de equipamiento, es decir la inversión
inicial y luego, durante un período de tres años, apoye esta iniciativa,
financiando el 50 % de los costos de operación, mientras que las Alcaldías
asociadas financiarían el restante 50 %. A partir del cuarto año, las
Municipalidades tendrían que asumir el financiamiento total de los costos de
operación de la UI.
Opción “B” : Asocio de las Municipalidades involucradas, el Gobierno Central y una Entidad de cooperación externa.
En esta opción se involucran tres actores, quienes podrían acordar distintas
mezclas de participación en el financiamiento de la iniciativa. No obstante,
tomando en cuenta que muchas entidades de cooperación externa usualmente
no financian proyectos con duración de más de tres años, se propone la
siguiente mezcla de participación:
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Que los costos de equipamiento, es decir la inversión inicial, sean cubiertos
por la entidad de cooperación externa. Luego, durante un período de tres años,
se contribuya a financiar los costos de operación en las proporciones
siguientes: Las Municipalidades aportarían el 20%, el Gobierno Central el 40%
y la Entidad de cooperación externa el 40%. Del cuarto año en adelante las
Municipalidades cubrirían el 100% de los costos de operación.
Opción “C”: Asocio de las Municipalidades con una Entidad de Cooperación Externa.
En este caso, igual que en el anterior, se propone que la Entidad de
cooperación externa cubra los costos de equipamiento y luego, durante un
período de tres años, los costos de operación sean cubiertos a partes iguales
(50%) por las Municipalidades y la Entidad externa. Del cuarto año en
adelante, las Municipalidades tendrían que asumir el financiamiento total de los
costos de operaciones.
Es recomendable que, en cualquiera de las tres opciones de financiamiento se
asuman las siguientes consideraciones:
Dado que se trata de una iniciativa para el fortalecimiento y acumulación de
capacidades locales, la dirección estratégica de la UACI INTERMUNICIPAL
debe estar en manos de las municipalidades que se hayan asociado para
constituirla.
Las Municipalidades creadoras de la UI deberán comprometerse a
implementar Mecanismos de transparencia en la gestión municipal,
fomentando la creación del Comité de contraloría social en cada uno de sus
Municipios y la suscripción de un “Pacto de integridad”, mediante el cual una
entidad externa de la Sociedad Civil pueda monitorear los procesos de
licitación y seguimiento que se lleven a cabo desde la UI.
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Para que, por un lado, las Municipalidades se sientan seguras de que contarán
oportuna y totalmente con el financiamiento esperado y por otro, las entidades
financieras se sientan igualmente seguras de que la Ui operará bajo los
objetivos y principios previamente establecidos, es recomendable la
suscripción de un Convenio, mediante el cual las partes se comprometan
públicamente a cumplir los compromisos adquiridos.
F. Percepciones de los actores clave sobre la propuesta
A nivel de municipalidades.
La idea de crear una UACI Intermunicipal generó variedad de opiniones, desde
quienes la ven como una excelente idea, hasta quienes la consideran poco
viable. A continuación se destacan las principales ventajas y desventajas que
se plantearon al respecto, así como los obstáculos que se visualizan para su
creación y funcionamiento.
Beneficios o ventajas.
La existencia de una UACI conjunta podría agilizar los procesos de licitación y
mejorar en general el desempeño técnico en este campo de la administración
municipal, especialmente en las licitaciones públicas de proyectos grandes, los
cuales en la actualidad casi siempre sufren grandes retrasos y su calidad no
siempre es la deseada debido a que no se tiene un adecuado seguimiento y
control en las distintas fases del proceso de licitación y ejecución.
Otra ventaja que se identifica es el que una instancia de este tipo, con
neutralidad partidaria, personal capacitado y honesto y bien equipada
generaría más confianza por parte del gobierno central y de instituciones de
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cooperación internacional que podrían canalizar más recursos no solo a un
municipio sino a varios que estén asociados en una zona o región.
Además algunos señalan que al promover compras conjuntas desde esta uaci
intermunicipal se obtendrían precios más bajos y mejor trato por parte de los
proveedores, logrando así un uso más eficiente de los recursos financieros.
Se señala por tratarse de una uaci conjunta dispondría de información de los
distintos casos de adquisiciones y contrataciones, lo cual le daría más
experiencia y solidez en su desempeño y esto a la vez evitaría o al menos
reduciría las observaciones o señalamientos que constantemente hace la
Corte de Cuentas a estos municipios.
Si la uaci intermunicipal llegara a dar buenos resultados, eso podría animar a
los gobiernos municipales que se han asociado para actuar conjuntamente en
otras áreas de su gestión pública.
Desventajas
Si solo se unen dos o tres municipios, la uaci intermunicipal podría ser
demasiado para estos municipios. Deben haber por lo menos unos cinco
municipios asociados o pensar en que esta uaci sea concebida como una
unidad más amplia que no solo se dedique a las licitaciones, sino a gestionar
financiamientos u ofrecer el servicio de elaboración de carpetas técnicas o de
supervisión de obras, lo cual podría resultar más barato para las alcaldías y por
lo tanto tener más atractivo.
Las alcaldías que más pocas licitaciones hacen estarían en desventaja con
respecto a las que hace más, puesto que siempre les tocaría pagar lo mismo.
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El jefe de esta uaci se podría volver con mucho poder al tener concentradas
las licitaciones de un grupo de alcaldías y podría tener la tentación de hacer lo
que le viniera en ganas.
No daría abasto si se pone a ejecutar todo tipo de licitaciones, es decir las que
se hacen en forma pública, por administración y por gestión directa. Esta
desventaja se acentuaría más tomando en cuenta que el personal de la uaci
conjunta no estará ubicada en la alcaldía interesada, sino que en un lugar
distinto, razón por la cual perderían tiempo al trasladarse de un lado a otro.
Dejaría sin empleos a los actuales jefes de uaci.
Obstáculos para su creación y funcionamiento.
Las alcaldías están acostumbradas a trabajar en forma individual y aislada a tal
grado que a veces no se quieren unir ni siquiera para proyectos conjuntos. Si a
esto agregamos que la mayoría de alcaldes son fieles a los lineamientos
partidarios la asociación se vuelve más difícil, ya que podría existir un partido
político que orientara a sus alcaldes a no asociarse.
Si en esta uaci intermunicipal se ofrece el mismo sueldo mísero que se paga
en la actualidad y no se crean las condiciones físicas e institucionales
adecuadas, entonces no encontrarán personas que quieran ser parte de su
personal o si las encuentran los más probable es que se dediquen a hacer lo
mismo que se hace en la actualidad, no habría ninguna novedad o mejora.
Falta de voluntad de los alcaldes y concejos municipales, quienes podrían
interpretar que através de esta uaci estarían perdiendo poder o que ya no
podrían manejar los procesos de compra a su libre albedrío.
La uaci intermunicipal es una buena idea, pero debido a su alto perfil técnico
su montaje y funcionamiento podría implicar un nivel de costos que no podrían
ser cubiertos con solo el aporte de las alcaldías asociadas.
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El funcionamiento de esta unidad se podría ver afectado si su jefe o personal
se parcializan y comienzan a actuar por compadrazgo o bajo lineamientos
partidarios.
A nivel de entidades de apoyo técnico.
1. La propuesta se enmarca en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local.
Todas las entidades consultadas coincidieron en opinar que una UACI común a
varios Municipios, como la diseñada en el perfil que se les presentó, encaja en
la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y en el Programa modernizador del
Estado. Coincidieron también en afirmar que no visualizan inconveniente
alguno por parte de la administración central del Estado.
2. Opinión favorable a la propuesta de uaci intermunicipal.
La idea de crear una UACI Intermunicipal obtuvo una opinión favorable dentro
de este sector, manifestando que podría tener un impacto positivo en el
desarrollo local, pero sobre todo en el desarrollo regional ya que se visualiza
como una unidad intermedia entre el gobierno nacional y los municipios. No
obstante advirtieron que por la cultura individualista de los municipios la
propuesta podría encontrar cierta resistencia en los gobiernos municipales. A
continuación se destacan las principales ventajas y desventajas que se
mencionaron por parte de las personas entrevistadas, así como los obstáculos
que podrían darse.
Ventajas.
Una UACI conjunta podría convertirse en un incentivo para que los municipios
involucrados aumentaran sus niveles de asociatividad y confianza. Esto es muy
importante porque la asociación y coordinación de esfuerzos es la única
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alternativa que tienen los municipios pequeños y deprimidos para salir adelante
en su gestión pública.
Al haber más actores involucrados en el proceso de licitación se darían
condiciones más propicias para que dicho proceso se vuelva más transparente
e institucionalizado, evitando que se siga manejando como algo personal,
familiar o partidario. Además la UACI común sería más autónoma en relación
a cada municipalidad, y eso también puede aportar más transparencia en sus
decisiones.
Economía procesal. Una unidad técnica bien montada, con recurso humano
tecnificado y dedicada exclusivamente a los procesos de adquisiciones y
contrataciones, sería más ágil no solo para la alcaldía, sino para los ofertantes
que ya no tendrían que desplazarse a varios lugares geográficos y tendrían un
solo interlocutor técnico. Se podrá reducir tiempos en los procesos de licitación,
en la medida que se diseñen y apliquen estándares y se disponga de
instrumentos comunes como el banco de profesionales y proveedores por
ejemplo.
Una UI podría darle contenido a las Asociaciones o Micro regiones que ya
existen, pero que hasta ahora pareciera que solo se han asociado, en su
mayoría, para solicitar recursos a otros, pero no para financiar y operar en
forma conjunta actividades permanentes de las Alcaldías como por ejemplo la
contabilidad, las adquisiciones y contratación de bienes y servicios, sistemas
de catastro, etc.
Dada la cantidad reducida de proyectos que ejecutan en el año, para ciertos
municipios puede resultar demasiado caro tener su propia UACI, razón por la
que al participar en un esquema de Ui, se verían beneficiados ya que entre
varios pagarían una sola uaci y entonces podrían reducir sus gastos.
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Se pueden generar economías de escala en las compras de bienes y servicios
comunes, por ejemplo, si compran la papelería al por mayor para todas.
Para las instituciones nacionales o internacionales que destinan esfuerzos y
recursos hacia el desarrollo local podría ser muy atractivo invertir sus recursos
en aquellos municipios que, al haber adoptado la figura de una UACI
CONJUNTA estarían demostrando voluntad para ejecutar proyectos en forma
eficiente, transparente y con alta dosis de participación ciudadana.
El personal de la uaci sería más estable, ya que no dependería de una
determinada Alcaldía o determinado Instituto político.
Desventajas.
Que el personal de la UI distorsione su rol y asuma que, por su capacidad
técnica, está por encima de los Alcaldes y sus Concejos municipales,
invadiendo el área de toma de decisiones de los gobiernos municipales, lo cual
representaría un menoscabo para la soberanía municipal.
La UACI INTERMUNICIPAL requiere orientación adecuada y control
permanente por parte del grupo de alcaldes que la ha constituido. Si esta
función es débil o inexistente se corre el riesgo de que pueda actuar con
mucha discrecionalidad. También existe el riesgo a la inversa, es decir que se
oriente inadecuadamente o se interfiera tanto en su operatividad que al final
dicha uaci podría terminar actuando con los mismos vicios y debilidades que se
ha tenido tradicionalmente.
La UACI INTERMUNICIPAL, podría concentrar mucho poder, si no se define y
delimita claramente su rol (facultades y obligaciones)
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El que la UACI INTERMUNICIPAL actúe como referente de los procesos de
licitación podría inducir, en cierta medida, a una separación de la ciudadanía
con respecto a su gobierno municipal.
Se corre el riesgo de que la municipalidad más desarrollada pueda tomar la
batuta y que los demás se atengan a ella y no hagan esfuerzos por actuar con
protagonismo y desarrollarse.
En el caso de proyectos conjuntos habría mayor complejidad en la aprobación
de las bases de licitación y las adjudicaciones, pues tendría que consultarse
con todos previo a la aprobación (esta desventaja solo aplica al caso de
proyectos conjuntos).
Se supone que el propósito de la descentralización es acercar los servicios a la
población, pero en este caso se estaría centrando las actividades en un cierto
municipio y eso implicaría tener que viajar hacia él para algunos trámites,
aunque las distancias que se recorran sean cortas, ya que los municipios son
bastante pequeños.
Obstáculos.
No hay obstáculos de tipo jurídico, pero existen dos cosas esenciales que
podrían obstaculizar la creación de una uaci intermunicipal: la falta de voluntad
de los alcaldes y sus concejos municipales y la carencia o limitación de
recursos presupuestarios. Las diferencias partidarias también podrían ser un
gran obstáculo.
Por su propia naturaleza, las adquisiciones y contrataciones de bienes y
servicios implican intereses de distinto tipo y algunos protagonistas de este
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proceso se podrían sentir afectados y mostrar resistencia a la propuesta al
saber que ésta propone efectuar los procesos de licitación bajo un enfoque de
mayor transparencia e institucionalidad.
La UI contaría con varios jefes al mismo tiempo y manejar esa relación con
varios jefes podría afectar su funcionamiento.
Si no se ha diseñado bien el esquema organizativo y las reglas, pueden haber
desacuerdos a la hora de cubrir los costos comunes o puede darse un retraso
cuando se den licitaciones simultáneas de varias alcaldías. Esto afectaría
negativamente su funcionamiento.
Los protagonistas municipales de los procesos de licitación o compras
(Alcaldes y Jefes de uaci) podrían percibir que perderían poder (control e
influencia en estos procesos) y eso les llevaría a tomar una postura de
oposición a la propuesta.
3. Incentivos por parte del gobierno central
Todos los profesionales de las entidades consultadas coincidieron en afirmar
que la propuesta de UI podría y debería ser apoyada por el gobierno central,
mediante incentivos de distinto tipo como por ejemplo:
El gobierno podría subvencionar en forma parcial y temporal las UI. También
podría incentivarlas permitiendo que, además de recibir recursos vía FODES,
los municipios asociados a través de una UI tengan acceso a proyectos
específicos del gobierno central.
Sugieren también la posibilidad de que el gobierno nacional tome la iniciativa
para impulsar un decreto legislativo, mediante el cual se obligue a los
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municipios más deprimidos a crear o inscribirse en uaci conjuntas para manejar
la licitación, ejecución y control de proyectos que el gobierno central pretenda
llevar a cabo en determinada región.
El Gobierno Central debería abrir Programas de fortalecimiento municipal en
los que, para participar, se debería poner como requisito que los Municipios
estén asociados bajo alguna modalidad.
Dos de las entidades entrevistadas consideraron que no sería conveniente
crear incentivos vía FODES porque eso implicaría comparar y calificar
municipios y entonces habría que preguntarse ¿quién califica? Y ¿sobre que
base? Además el FODES se ha vuelto un espacio fuertemente politizado, a tal
grado que cualquier modificación de los criterios actuales, podría ser mal
interpretada por una o más fuerzas políticas
El Estado debería premiar esfuerzos de asociatividad como la UI propuesta, ya
que ésta se enmarca en la lógica de que la mayoría de municipios no tienen la
capacidad técnica ni los recursos suficientes para manejar adecuadamente las
UACI y por lo tanto, una UACI de este tipo vendría a ser una alternativa para
superar esa situación.
El principal incentivo podría ser un Programa de asistencia técnica para facilitar
a los gobiernos locales interesados dar el paso hacia una UACI COMUN,
incluso podría pensarse en diseñar algún programa piloto.
Se podría promover modificación al FODES adicionando criterios para hacer
llegar más recursos a aquellas municipalidades que estén asociadas o que
impulsen iniciativas conjuntas como la UACI INTERMUNICIPAL.
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Además de incentivar propuestas como ésta, el gobierno nacional debería
incentivar a aquellos municipios que mejoren sus sistemas tributarios y capten
más recursos propios.
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CAPITULO VI: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A. Conclusiones.
1. La creación de una UACI INTERMUNICIPAL es factible desde el punto
de vista jurídico, ya que existen distintas leyes, incluyendo la misma
Constitución Política, el Código Municipal y la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración pública (LACAP) que permiten la
creación de una UACI de este tipo.
2. Debido a su situación de pobreza, reducida capacidad de gestión y a
la débil institucionalidad de los procesos de adquisiciones y
contrataciones, la mayoría de municipios del país, particularmente los
calificados como tipo 4 y 522 tienen pocas probabilidades de poder
promover; en forma individual, la gestión, licitación, ejecución y control
de proyectos en cantidad y calidad suficientes para causar impactos
significativos en el desarrollo local y regional de sus respectivas
jurisdicciones. Frente a esta situación deficitaria, la UACI
INTERMUNICIPAL que se propone es una alternativa de solución.
3. Aunque es evidente la necesidad de encontrar un mecanismo que
permita superar las limitaciones institucionales de los municipios
pobres y aunque se cuenta con un asidero jurídico para poder
establecer una UACI INTERMUNICIPAL, su creación depende
esencialmente de la motivación y voluntad que puedan tener un
conjunto de gobiernos municipales vecinos para asociarse y trabajar
con el enfoque de la “nueva gestión pública” y desechar el “enfoque
22 Propuesta de una Tipología de Municipios para El Salvador. Instrumento de apoyo para la
planificación del desarrollo local. Ob.Cit. Págs. 32-36
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tradicional” que se ha caracterizado por el individualismo municipal,
baja capacidad de gestión, poca transparencia y exclusión ciudadana
respecto a la toma de decisiones en el gobierno local.
4. A nivel nacional se han generado muchos esfuerzos e iniciativas de
asociatividad intermunicipal, lo cual se refleja en la creación de
Asociaciones de municipalidades, Mancomunidades, Micro regiones,
etc., sin embargo no existe ninguna experiencia específica de uaci
intermunicipal. A nivel de Latinoamérica se trató de averiguar si existía
una experiencia similar a la uaci intermunicipal, pero no fue posible
obtener información precisa. Sería conveniente explorar si existe una
experiencia similar para aprender de la misma y complementar esta
propuesta.
5. La propuesta de uaci intermunicipal encaja en la Política de
Descentralización y en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local del
Gobierno de El Salvador. En este sentido es razonable suponer que
podría existir interés desde el Gobierno central para apoyar la creación
de una UI como mecanismo que podría facilitar la gestión de proyectos
a nivel de una zona o región y fortalecer la asociatividad y capacidad
de los Municipios y el impulso de una gestión local más eficiente,
transparente y con mayor participación ciudadana.
B. Recomendaciones.
1. Formular y ejecutar un proyecto piloto que permita poner en marcha la propuesta de UI en los dos Departamentos que tienen el mayor porcentaje de municipios calificados como tipo cuatro y cinco, según la tipología propuesta por el Programa PROMUDE/gtz.
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De los 14 Departamentos que tiene el país, hay 5 en los que más del 75 %
de sus municipios pertenecen al tipo cuatro o cinco, calificación que
significa ser de los más pobres, según la tipología propuesta por el
Programa PROMUDE/gtz.
En Cabañas el 100 % de sus municipios pertenecen al tipo cuatro o cinco
En Morazán el 92 % de sus municipios pertenecen al tipo cuatro o cinco
En La Unión el 83 % de sus municipios pertenecen al tipo cuatro o cinco
En Cuscatlán el 81 % de sus municipios pertenecen al tipo cuatro o cinco
En Chalatenango el 76 % de sus municipios son de tipo cuatro o cinco.
Esta recomendación está dirigida a las siguientes instancias:
• A los gobiernos municipales,; conozcan y analicen la propuesta de uaci
intermunicipal diseñada en el presente documento.
• A las Organizaciones no gubernamentales u organismos de
cooperación internacional cuyos ejes de trabajo están orientados a
promover el desarrollo local o el fortalecimiento municipal, se les
recomienda identificar agrupamientos de municipios que estén
dispuestos a asociarse o que ya estén asociados para establecer una
uaci intermunicipal y que consideren también la posibilidad de apoyar y
acompañar, técnica y financieramente a los gobiernos municipales que
hayan manifestado tal disposición.
• A la Administración central del Estado a que analice la propuesta de
uaci intermunicipal y evalué la posibilidad de incluirla como parte de su
Programa de modernización, e incentive la aplicación de la misma,
asignando de manera formal y oportuna los recursos técnicos y
económicos que sean necesarios.
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Como se trata de una propuesta que, según su concepción debiera ser
promovida y liderada por los gobiernos municipales, se recomienda al
gobierno central que su intervención la configure a partir de consultas
previas con las municipalidades que ya estén asociadas o que hayan
manifestado su voluntad de asociarse para crear la UI.
Solamente en el caso que no hubiera ninguna manifestación de interés
de los gobiernos municipales, se sugiere que la Administración asuma
la propuesta bajo su propia iniciativa y la impulse promoviendo si fuera
necesario la emisión de un decreto ejecutivo o legislativo que le dé
facultades para crear y poner en marcha una iniciativa de este tipo o
una unidad técnica con funciones más amplias que permita al gobierno
central hacer una gestión más técnica de las zonas o regiones
perjudicadas por los desequilibrios territoriales.
2. Que la aplicación de esta propuesta se inscriba en un ejercicio más amplio de desarrollo, facilitado por instancias como COMURES, ISDEM, FISDL u otras entidades calificadas para tal fin.
Hay gran cantidad de actores (organizaciones de la sociedad civil,
gobiernos municipales, el gobierno central, organismos de cooperación
internacional, etc) que han venido haciendo esfuerzos en pro del
Desarrollo Local y lo siguen haciendo. Su aporte lo han hecho através de
múltiples y variadas iniciativas destacando entre estas, por su
generalización, los proyectos de asociatividad intermunicipal, conocidos
como Asociaciones de municipios, Mancomunidades o Micro regiones
municipales.
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Lo anterior significa que la propuesta de uaci intermunicipal, aunque busca
contribuir al desarrollo local, no es la primera, ni la única, ni será la última y
por lo tanto sería razonable buscar para su aplicación un entorno en el que
pueda hacer sinergia o complementarse con otros esfuerzos que ya están
en marcha o ya han sido planificados.
Muchos de estos esfuerzos se están realizando bajo un enfoque de
cooperación o coordinación entre el gobierno central, organismos
internacionales y los gobiernos municipales. En este contexto las
instituciones delegadas desde el nivel de gobierno (nacional y municipales)
son por lo general el FISDL, ISDEM Y COMURES, razón por la cual se
cree que podría ser más conveniente enmarcar la aplicación de la
propuesta en uno de estos esfuerzos de asociatividad que ya están en
marcha, contando con la facilitación de una o más de las instituciones
antes mencionadas.
La ventaja principal que se tendría al adoptar esta recomendación es que
la propuesta de UI sería aplicada como parte de una política nacional y ello
podría facilitar la superación de posibles obstáculos y potenciar mucho
más su éxito.
3. Considerar la ampliación funcional de la uaci intermunicipal en el mediano plazo.
En una primera fase se ha definido como función principal para la UI el
fortalecimiento y ejecución de las adquisiciones y contrataciones de bienes
y servicios que llevan a cabo municipalidades agrupadas.
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Sin embargo, considerando que las necesidades técnicas administrativas
de los municipios van más allá de los procesos de adjudicación y
contratación de bienes y servicios se recomienda impulsar la ampliación
funcional de la UI, en lo que podría considerarse una 2ª fase, de tal
manera que ésta pueda brindar a las municipalidades otro tipo de
servicios como: maquila de contabilidad, manejo de cuentas corrientes,
recuperación de saldos en mora, gestión de financiamiento para distintos
proyectos de las alcaldías, emisión de permisos de construcción, etc.
Por supuesto que, una ampliación funcional, deberá hacerse en forma
gradual y dependerá de las evaluaciones que se hagan en su momento y
de la voluntad que tengan los gobiernos municipales asociados para
transitar hacia un nuevo estadio.
4. Promover la institucionalidad de la uaci intermunicipal.
En el caso que el gobierno central, una entidad privada o un grupo de
municipalidades decidieran asumir esta propuesta sería recomendable
asegurar un nivel suficiente de institucionalidad para la UI, adoptando el
diseño organizativo que aquí se plantea, dotándola de procedimientos
escritos y claros para realizar con transparencia los procesos de licitación
y concretizando su legalización bajo alguna de las modalidades de
asociatividad que el ISDEM propone en la publicación: “ASOCIATIVIDAD
MUNICIPAL, Guía para la cooperación intermunicipal” 23.
23 Asociatividad Municipal: Guía para la Cooperación Intermunicipal, Ob. Cit. Pág. 15-18
Digitalizado por: Biblioteca "P. Florentino Idoate, S.J." Universidad Centroamericana José Simeón Cañas
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BIBLIOGRAFÍA 1. Asociatividad Municipal: Guía para la Cooperación Intermunicipal, 1ª Edic.
ISDEM-PROMUDE /GTZ, San Salvador, El Salvador, Junio de 2001.
2. Balcáceres, Pablo. “Lanzarán Programa Antipobreza”. Nota periodística del Diario
de Hoy, Martes 18 de Enero de 2005.
3. Bastiaensen, J y Vaessen, J., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C.,
“Instituciones locales, financiamiento y desarrollo rural: un marco conceptual”, en
Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-
Programa El Salvador,. San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.
4. Carrión, F., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “Descentralización
en América Latina: una perspectiva comparada”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,.
San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.
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2ª Edic., San Salvador, El Salvador. 2000.
6. Constitución de la República de El Salvador (1983). (Decreto No 38 del 15 de
diciembre de 1983) Editorial Jurídica Salvadoreña.
7. Cunill Grau, N. “Aspectos básicos para construcción de un concepto de
participación ciudadana” en Córdova Macías, R. y Quiñonez, L. comp.(es)
Participación Ciudadana y Desarrollo Local en C.A. 1a. Edic. FUNDAUNGO,
El Salvador, 2003.
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8. Enríquez, A. y Rodríguez, M. Asociación de Municipios y Construcción Regional para el Desarrollo 1ª Edic. PNUD - FUNDE, San Salvador, El
Salvador, 2004.
9. Estrategia Nacional de Desarrollo Local, FISDL – Grupo Consultivo. San
Salvador, noviembre de 1999.
10. Kliksberg, B., “Seis tesis no convencionales sobre participación” en Córdova
Macías, R. y Quiñonez, L. comp.(es) Participación Ciudadana y Desarrollo Local en C.A. 1a. Edic. FUNDAUNGO, El Salvador, 2003.
11. Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública 2003. Secretaría Técnica de la Presidencia de la República, Unidad de Modernización,
Gobierno de El Salvador. San Salvador, El Salvador, 2003.
12. Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios. (Decreto Legislativo No 74 del 8 de Septiembre de 1988) Corte
Suprema de Justicia de El Salvador, Centro de Documentación Judicial.
http://www.csj.gob.sv/leyes.nsf
13. Normativa General para la Modernización del Organo Ejecutivo, Secretaría
Técnica de la Presidencia de la República, Unidad de Modernización del Sector
Público, Gobierno de El Salvador. Julio de 1999.
14. Ortega, M. y Wallace, G., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “La
marcha del proceso descentralizador en Centroamérica”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,.
San Salvador, El Salvador, Octubre 2003.
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15. Ortega Hegg, M., et Al. Descentralización y el Asociacionismo Municipal. La descentralización del Estado desde la perspectiva de las Municipalidades. 1ª Edic., CASC-UCA, Managua, Nicaragua 1999
16. Política de Descentralización, Secretaría Técnica de la Presidencia de la
República, Unidad de Modernización, Gobierno de El Salvador. Enero de 2000.
17. Propuesta de una Tipología de Municipios para El Salvador. Instrumento de apoyo para la planificación del desarrollo local. Programa PROMUDE/GTZ, 1ª
Edic., San Salvador, El Salvador. Enero 2002.
18. Rivera R., en González, M., Andrade-Eekoff, K., Ramos, C., “El macrocontexto de
la descentralización y de la gestión local”, en Descentralización y desarrollo local. Una mirada a los procesos de descentralización y desarrollo local en América Latina. 1ª. Edic., FLACSO-Programa El Salvador,. San Salvador, El
Salvador, Octubre 2003.
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ANEXOS
Página
ANEXO UNO: Mapa de tipología de municipios 90
ANEXO DOS: Guía de Entrevistas a Municipalidades 91
ANEXO TRES: Guía de Entrevistas a entidades de apoyo técnico 93
ANEXO CUATRO: Resultados de la Consulta realizada 95
ANEXO CINCO: Costos de equipamiento y funcionamiento de la UI 123
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ANEXO DOS: Guía de entrevista a actores clave de municipalidades
Datos de la persona entrevistada: Nombre:
Institución:
Cargo que ocupa
Profesión u Oficio: Fecha:
Introducción: La entrevista a realizar forma parte de la Investigación de campo que se está realizando como parte del Trabajo de graduación de la Maestría en Desarrollo Local, titulado “Diseño organizativo para la Creación de una Unidad de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, común a un conjunto de Municipios”. El propósito de esta entrevista es recopilar información sobre los procesos de licitación, ejecución y seguimiento de obras o proyectos por parte de las Municipalidades, de tal manera que se pueda contar con insumos valiosos aportados por las personas involucradas directamente en la ejecución de los procesos de licitación y seguimiento de los proyectos municipales, lo cual nos permitirá que el diseño antes mencionado responda a las necesidades y aspiraciones de desarrollo que tienen los Municipios.
1. Cual es el organigrama de su Alcaldía? Está incluida en él la UACI? 2. Cuantas personas trabajan en la UACI y cuales son sus cargos? 3. Quien es el jefe de la UACI?
Nivel educativo Salario asignado Experiencia previa en el cargo Desempeña otro cargo en la Alcaldía?
4. Cuantos empleado fijos aparecen en planilla? Nos puede dar detalles?
Cargo Sueldo Nivel educativo Es concejal? 5. Cuantas y cuales licitaciones se llevaron a cabo durante 2003 y 2004?
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6. Cuales son los principales problemas que usted como jefe de UACI ha experimentado en las licitaciones y en la ejecución y seguimiento de proyectos?
7. Que suma de dinero transfirió el Estado a su Municipalidad con recursos
FODES en 2003 y 2004?
8. Cuantos fueron los ingresos propios generados por el Municipio en 2003 y 2004?
9. Quien elabora las bases de licitación o términos de referencia para impulsar
los procesos de contrataciones y adquisiciones.
10. Quién elabora los perfiles de proyectos y carpetas técnicas en su Alcaldía?
11. Quien revisa y da el aval técnico para que se apruebe un perfil de proyecto o una carpeta técnica?
12. Quien da mantenimiento a los proyectos que se realizan
13. Tiene la Alcaldía su propio Banco de proveedores y profesionales a quienes
puede acudir en caso de requerirlo?
14. Cual es el equipo y mobiliario que tiene la UACI para realizar su trabajo
15. Participan los pobladores locales en los procesos de licitación, ejecución, seguimiento y mantenimiento de los proyectos que se llevan a cabo? Si la respuesta es si, diga como se da esa participación en cada fase.
16. Además de las Instituciones gubernamentales que realizan ciertas tareas de
fiscalización, existe algún organismo permanente de la Sociedad civil para ejercer contraloría social sobre los procesos de licitación y sobre el manejo del presupuesto municipal?.
17. Que opina sobre la creación de una UACI común a varios Municipios, tal como
se plantea en el perfil preliminar que hay comparto con usted? Cuales serían los principales beneficios que le vería?; ¿Cuáles serían las principales desventajas?.
18. ¿Cuáles serían los principales obstáculos para crearla e implementarla?
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ANEXO TRES: Guía de entrevista a actores clave de entidades de apoyo técnico
Datos de la persona entrevistada: Nombre:
Institución:
Cargo que ocupa
Profesión u Oficio: Fecha:
Introducción: La entrevista a realizar forma parte de la Investigación de campo que se está realizando como parte del Trabajo de graduación de la Maestría en Desarrollo Local, titulado “Creación de una Unidad de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, común a un conjunto de Municipios”. El propósito de esta entrevista es recopilar información, percepciones y opiniones de personas claves que, por laborar en puestos de Dirección de Instituciones públicas dedicadas al fortalecimiento y desarrollo de las Municipalidades, poseen amplios conocimientos y experiencia sobre esta temática, de tal manera que sus percepciones y opiniones permitirían contar con insumos valiosos para hacer el diseño de la Propuesta antes mencionada.
1. ¿Desde cuando comenzó a trabajar con la Institución? 2. ¿Cuáles son los principales vínculos entre la Institución en que labora y las
Municipalidades?
3. ¿Se han llevado a cabo acciones o programas específicos desde la institución para mejorar el desempeño de las UACI en particular?
4. Qué tipo de acciones o programas ha llevado a cabo la Institución para
promover la Asociatividad de las Municipalidades en general y de sus UACI en particular?
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5. Sabe si existe una UACI común para varios Municipios? Si su respuesta es positiva podría describir sus antecedentes, estructura adoptada, funcionamiento y resultados obtenidos?
6. La Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública,
comúnmente conocida como LACAP, contempla en uno de sus considerandos que, las Instituciones del Estado, incluyendo a las Municipalidades, están obligadas a que las contrataciones de obras y adquisiciones de bienes o servicios se realicen en forma clara (transparente), ágil y oportuna.
¿Cree usted que las Municipalidades se apegan a este espíritu de la Ley? Si no se apegan, podría señalar cuales son, en su opinión, las causas más frecuentes y los vacíos más significativos que tienen las UACI municipales?
7. Partiendo del intercambio de información que su Institución tiene con las
Municipalidades o de los registros institucionales que se llevan, podría ayudarnos a conocer la siguiente información:
¿Cuáles son las 25 Alcaldías que tienen menos empleados fijos, según planillas laborales del año 2003? ¿Se podría tener un detalle de los puestos existentes y sus respectivos salarios? ¿Cuáles son las 25 Alcaldías que, durante el año 2003, recibieron menos transferencias de fondos FODES? (Que suma recibieron?) ¿Cuales son las 25 Alcaldías que durante el año 2003 recibieron del FIS menos dinero para la ejecución de obras de infraestructura (que suma recibieron)?
8. Partiendo del perfil preliminar de UACI COMUN que anexo y comparto hoy con
usted, cuales en su opinión, serían los cuatro principales beneficios de una UACI común a varios Municipios y cuales serían las cuatro principales desventajas?
9. Partiendo del mismo perfil, podría identificar los principales obstáculos para la
creación de una UACI común a varios Municipios?
10.¿Cree usted que una UACI común a varios Municipios, como la diseñada en el perfil anexo, encaja en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y en el Programa de Modernización del Estado? ¿Cree que podrían existir inconvenientes por parte de la Administración central del Estado?
11.En su opinión ¿qué incentivos podría ofrecer el Gobierno Central para apoyar
una iniciativa de este tipo?
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ANEXO CUATRO: RESULTADOS DE LA CONSULTA REALIZADA (A nivel de Municipalidades)
ASPECTOS EXPLORADOS SAN MIGUEL DE MERCEDES AZACUALPA
1. Cual es el organigrama de su
Alcaldía? Está incluida en él la UACI?
La uaci está incluida en el organigrama porque la Ley lo ordena, de lo contrario no sería necesario ya que casi nunca se hacen licitaciones públicas.
Si está incluido, pero por exigencia legal. Los puestos se describen más adelante.
2. Cuantas personas trabajan en la UACI
y cuales son sus cargos?
Trabajan dos personas, una con cargo nominal de jefe de uaci y otra que es quien realmente hace esa función.
Una. Jefa de uaci.
3. Quien es el jefe de la UACI?
Nivel educativo Salario asignado Experiencia previa en el cargo
Desempeña otro cargo en la Alcaldía?
Oficialmente es José Antonio Hércules, primer regidor del Concejo municipal, pero es la señora María Cenobia Guevara de Rauda, quien realmente desempeña esa función. Noveno grado $528 Comenzó su trabajo en la Alcaldía desde 1980 como ordenanza y luego desempeñó distintos cargos administrativos Si, secretaria del Concejo, contador y jefe de uaci. Este último es Adhonoren.
Lubia Concepción Rivas Franco. Bachiller $240 Ninguna. Si, es auxiliar del secretario y en ese sentido desempeña cualquier función administrativa, incluyendo el de jefe de uaci, en carácter de Adhonoren.
4. Cuantos empleado fijos aparecen en
planilla? Nos puede dar detalles?
Cargo Sueldo Nivel educativo Alcalde $ 685 Bachillerato Secre/contador $528 9ª grado Ctas. Ctes. $228 Bachiller Registro fam. $228.00 9º grado Fontanero $220.00 Bachiller Vigilante $171.00 Educación básica Motorista $161.00 Educación básica Mozo $160.00 Educación básica
Cargo Sueldo Nivel educativo Alcalde $ 600 Educación básica Secretario $ 525 Abogado Aux. Adm. $ 240 Bachiller (3) Ordenanza $ 215 Educación básica Bombero $215 Educación básica La jefa de uaci, es una de las 3 auxiliares administrativas de secretaría.
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ASPECTOS EXPLORADOS SAN MIGUEL DE MERCEDES AZACUALPA 5. Cuantas y cuales licitaciones se
llevaron a cabo durante 2003 y 2004?
AÑO 2003
Seis licitaciones por administración para suministro materiales Una licitación pública para construir carretera suchitlan para 5 municipios mancomunados. Monto del proyecto $2.5 millones, de los cuales el FISDL aportó 1.294 millones.
AÑO 2004 licitaciones por administración (suministro de materiales para obra) 1 licitación pública para construcción del parque recreativo ecológico, cuyo monto ascendió a $82,303 de los cuales el FISDL aportó el 60 %.
AÑO 2003
Licitaciones por administración para suministro materiales Ninguna licitación pública.
AÑO 2004 Licitación por administración (suministro de materiales para obra) Una licitación pública para construcción del centro cultural, realizada con el FISDL. El total del proyecto fue de $ 154,710 y colaboraron varias instituciones: Concultura $12,000; Asociación de residentes en E.U. $26,042 y el FISDL $116,668. Alcaldía puso el terreno valorado en $3,000.00
6. Cuales son los principales problemas
que usted como jefe de UACI ha experimentado en las licitaciones y en la ejecución y seguimiento de proyectos?
Se tiene poco personal y esto recarga el trabajo en pocas personas. En varios proyectos por administración, primero se ha negociado la contratación o compra y después se realiza el proceso. En algunos proyectos no se legalizó la propiedad de los terrenos y tampoco se contrató una persona para que supervisara los proyectos. Esto fue señalado por la Corte de cuentas como una falla del proceso y como un incumplimiento a la Ley.
Según lo manifestado por el señor José Marco León no tienen dificultades en las licitaciones. Esta persona aproximadamente de 65 años de edad y informó ser abogado, lo cual le permite conocer la Ley a fondo y asesorar continuamente a quien hace la función de jefa de uaci. Manifestó haber sido felicitado por la Corte de cuentas por la forma como realizan las adquisiciones y contrataciones. En la licitación pública realizada en 2004 el FISDL fue quien llevó la batuta y se combinó los conocimiento jurídicos del señor León con la experiencia del FISDL
7. Que suma de dinero transfirió el
Estado a su Municipalidad con recursos FODES en 2003 y 2004?
FODES en 2003 $153,691 FODES en 2004 $168,687
FODES en 2003 $96,000 aprox
FODES en 2004 $97,200 aprox
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ASPECTOS EXPLORADOS SAN MIGUEL DE MERCEDES AZACUALPA Según reporte de ISDEM el FODES transferido en 2003 fue de $
155,422 Según reporte de ISDEM el FODES transferido en 2003 fue de $ 136,449
8. Cuantos fueron los ingresos propios
generados por el Municipio en 2003 y 2004?
AÑO 2003 $ 31,462 AÑO 2004 $ 57,076 Se hizo la observación de que este ingreso es alto porque la Alcaldía maneja el sistema de agua y es ella quien cobra las cuotas por el servicio. En el 2004, se obtuvo como ingreso por el servicio de agua la suma de $42,000, lo cual representa el 73.58 % de los ingresos del año. Sin esta circunstancia, los ingresos propios ascenderían a unos $15,000 aproximadamente.
Oscila entre $900 y $1000 mensuales (entre $10,800 y $12,000 al año)
9. Quien elabora las bases de licitación o
términos de referencia para impulsar los procesos de contrataciones y adquisiciones.
En los dos únicos proyectos que se ha hecho licitación pública las bases de licitación las hizo el FISDL, de acuerdo a su propio formato. En los demás proyectos no se hacen bases de licitación.
En el proyecto del Centro cultural las bases de licitación las hizo el FISDL, ya que ellos financiaron la mayor parte del proyecto. En el caso de los que se hacen por administración no se preparan bases, solo una carpeta técnica por la cual se paga entre $500 y $700.
10. Quién elabora los perfiles de
proyectos y carpetas técnicas en su Alcaldía?
Para proyectos con fondos del FISDL, se contrata a un profesional para que formule la carpeta técnica, en los demás casos lo que se hace es dar las indicaciones verbales a quien hace la obra sobre como se quiere ésta.
Los que corresponden a proyectos que se licitan con fondos propios los elabora un técnico al que se contrata para eso.
11. Quien revisa y da el aval técnico para
que se apruebe un perfil de proyecto o una carpeta técnica?
Para los proyectos grandes el FISDL, para los otros proyectos la uaci y el Concejo municipal.
La uaci junto con el Concejo municipal.
12. Quien da mantenimiento a los
proyectos que se realizan
Nadie, aunque la Alcaldía lo debería hacer, pero no se hace porque no se tienen recursos para ello.
Formalmente es la alcaldía la responsable.
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ASPECTOS EXPLORADOS SAN MIGUEL DE MERCEDES AZACUALPA
13. Tiene la Alcaldía su propio Banco de proveedores y profesionales a quienes puede acudir en caso de requerirlo?
Lo que se tiene es un listado de ferreterías u otros negocios a los que se acude cuando se quieren comprar materiales de oficina o para pequeñas obras. Banco de profesionales no se tiene porque rara vez se hace una licitación de proyecto grande. Para pequeños proyectos se busca maestros de obra o algunos técnicos conocidos del Alcalde o del Concejo.
Si se tiene.
14. Cual es el equipo y mobiliario que
tiene la UACI para realizar su trabajo
1 computadora, un escritorio, un archivador y sillas, pero se carece de fax y de correo electrónico propio de la uaci.
No se tiene equipo específico para la uaci, se usa el equipo que se tiene para todos.
15. Participan los pobladores locales en
los procesos de licitación, ejecución, seguimiento y mantenimiento de los proyectos que se llevan a cabo? Si la respuesta es si, diga como se da esa participación en cada fase.
En los proyectos del FISDL se ha convocado a Asamblea a la comunidad beneficiaria para formar comité de proyectos porque así lo exige el FISDL, pero muy poco se ha interesado la gente en todas las fases del proceso, solo se acercan a ver como avanza la obra y a veces hace comentarios informales, pero no en conjunto ni de manera formal. A veces participan aportando su mano de obra, porque quien dará el dinero lo ha exigido así.
Se tiene un delegado de las comunidades para que participe junto con la jefa de uaci y otro concejal, en todas las decisiones relacionadas con la ejecución de proyectos.
16. Además de las Instituciones
gubernamentales que realizan ciertas tareas de fiscalización, existe algún organismo permanente de la Sociedad civil para ejercer contraloría social sobre los procesos de licitación y sobre el manejo del presupuesto municipal?
No, generalmente la alcaldía hace las obras más rápidamente cuando no hay intervención de personas ajenas a la Alcaldía.
Las directivas de los barrios que han solicitado los proyectos son los que se encargan de estar pendientes de cómo avanzan las obras, pero están pendientes solo a nivel de campo, no a nivel de oficina. Además en algunos casos aportan mano de obra, a veces pagada y a veces no.
17. Que opina sobre la creación de una
UACI común a varios Municipios, tal como se plantea en el perfil preliminar que hay comparto con usted? Cuales serían los principales beneficios que le vería?;
Beneficios: º Se tendría información centralizada de y para varias municipalidades, lo cual serviría para agilizar o mejorar los procesos de adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios.
Beneficios: º Una uaci conjunta es buena idea, pero si se encarga de todas las licitaciones públicas de todas las alcaldías y no solo de aquellas referidas a proyectos conjuntos, ya que estos raras veces se dan.
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ASPECTOS EXPLORADOS SAN MIGUEL DE MERCEDES AZACUALPA ¿Cuáles serían las principales desventajas?.
º Las alcaldías dispondrían de una unidad tecnificada, pagando de acuerdo a su disponibilidad, ya que entre varias sería más fácil pagar una sola uaci.
º Licitar proyectos de distinto tipo para varias alcaldías crearía más experiencia para la uaci conjunta y eso sería beneficioso para las alcaldías. º Las funciones de la uaci intermunicipal podrían ser realizadas por una firma privada o por profesionales independientes con experiencia en la materia.
Desventajas:
º Si una alcaldía no cumple con el pago mensual del aporte que le corresponda para el funcionamiento de la uaci conjunta, eso se podría convertir en el inicio del desmantelamiento de dicha uaci.
º El personal o los concejales que se asignan para la uacis podría ser dedicado para que realizaran otras actividades que necesita hacer la alcaldía o dedicarse al trabajo con las comunidades para mejorar o fortalecer la relación con la alcaldía.
Desventajas:
º Si el personal de la uaci conjunta se parcializa a favor o en contra de una alcaldía eso produciría inconformidades y podría afectar la existencia de esta uaci.
º Las alcaldías que hacen pocas o ninguna licitación pública estarían en desventaja con respecto a las que hacen más, debido a que siempre les tocaría pagar los costos de la uaci por partes iguales.
º Para alcaldías como la nuestra destinadas a no poder hacer grandes proyectos, la uaci intermunicipal sería demasiada uaci.
18. ¿Cuáles serían los principales
obstáculos para crearla e implementarla?
º La oficina tiene que ser instalada en un lugar estratégico y previamente convenido por los alcaldes que hayan decidido asociarse, lo cual implica identificar un liderazgo y dedicar tiempo suficiente para llegar a definir por acuerdo común el lugar más apropiado.
¿Quién asume este liderazgo con el consumo de tiempo y costos que ello podría implicar?
º Debe ser una oficina suficientemente equipada y con personal preparado académicamente y con gran experiencia, lo cual podría tener costos bastante altos para la instalación de dicha oficina, los que probablemente no podrían ser cubiertos con solo los recursos propios de las alcaldías asociadas.
º Las municipalidades actúan con lineamientos políticos y no se pondrían de acuerdo para formar una uaci conjunta.
º Las alcaldías están acostumbradas a trabajar en forma aislada y talvez solo se juntarían si tuvieran un proyecto en común, como el de la carretera que se construyó pasando por todos los municipios de la mancomunidad Suchitlán: Las mercedes, Chalate, San Luis del carmen, San Francisco Lempa y Azacualpa.
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RESULTADOS DE LA CONSULTA REALIZADA
(A nivel de Municipalidades)
ASPECTOS EXPLORADOS LAS VUELTAS COMALAPA 1. Cual es el organigrama de su Alcaldía? Está
incluida en él la UACI?
La uaci está incluida en el organigrama pero algunas personas cubren las funciones de dos y hasta tres puestos.
La uaci está incluida en el organigrama
2. Cuantas personas trabajan en la UACI y cuales
son sus cargos?
Una persona, como Jefa de uaci, pero es un puesto desempeñado ad honórem
Ella más un miembro del Consejo y un representante de las comunidades, trabajan en la uaci, reuniéndose para decidir lo relativo a las licitaciones.
Trabaja una persona, como Jefe de uaci.
3. Quien es el jefe de la UACI?
Nivel educativo Salario asignado Experiencia previa en el cargo Desempeña otro cargo en la Alcaldía?
María Gladis Alas. Bachiller Adhonorem Ninguna, comenzó en 2001 2ª regidora suplente del Consejo
Yesenia Maribel Velásquez Bachiller $308 Ha trabajado en todos los puestos. No. Antes el jefe de uaci llegaba a la alcaldía dos veces por semana y ella era su auxiliar, además tiene 8 años de trabajar en la alcaldía en todos los puestos.
4. Cuantos empleado fijos aparecen en planilla? Nos puede dar detalles?
Cargo Sueldo Nivel educ. Alcalde $ 600 8ª grado Jefa uaci Adhonoren Bachiller Secretaria /contad $400 Bachiller Registro familiar $285.00 Bachiller Ordenanza $200.00 6ª grado
Cargo Sueldo Nivel educ.
Alcalde $ 571 8º grado Secretario /Cont $ 350 Bachiller Jefe de uaci $ 240 Bachiller Ordenanza $ 200 9º grado Tesorero $225 Bachiller Registro fam. $300 Bachiller
Cuentas ctes $308 Bachiller
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ASPECTOS EXPLORADOS LAS VUELTAS COMALAPA
5. Cuantas y cuales licitaciones se llevaron a cabo durante 2003 y 2004?
AÑO 2003
7 licitaciones por administración para suministro materiales
1 licitaciones pública, proyecto de energía eléctrica con fisdl por $58,000 Alcaldía aportó $17,140
AÑO 2004
6 licitación por administración (suministro de materiales para obra)
Ninguna licitación pública.
AÑO 2003
15 licitaciones por administración para suministro materiales
1 licitación pública para construcción de puente sobre río Azambio por un monto de $96,000 con aporte FISDL
AÑO 2004
15 licitaciones por administración (suministro de materiales para obra)
Ninguna licitación pública.
6. Cuales son los principales problemas que usted
como jefe de UACI ha experimentado en las licitaciones y en la ejecución y seguimiento de proyectos?
En la única licitación pública que se ha hecho, hubo roces entre las dos empresas que presentaron oferta y la que había sido evaluada en primer lugar, terminó siendo descalificada por no llevar todos los documentos. Ganó la evaluado en segundo lugar.
En las licitaciones por administración o libre gestión el Alcalde hace arreglos acelerados con los proveedores y hasta después se pide al jefe de uaci que ejecute el proceso de licitación, pero adaptando éste a los acuerdos previos
En licitaciones públicas no hay problemas porque se hacen como el FISDL ordena y además solo hemos hecho una en dos años
En los proyectos por administración ocurre con frecuencia que el alcalde se adelante al proceso formal, decidiendo a quien se le van a comprar los materiales y a quien se va a contratar y luego indica al jefe de uaci que proceda a realizar el proceso formal. Esto da lugar a roces.
Igual que otros alcaldes vecinos, él ha quedado acostumbrado a concentrar en su persona las decisiones sobre adquisiciones y contrataciones, ya que en el pasado el proceso de compras estaba concentrado en los alcaldes. Esto ha ocasionado algunas observaciones de Corte de cuentas de la República.
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ASPECTOS EXPLORADOS LAS VUELTAS COMALAPA
7. Que suma de dinero transfirió el Estado a su Municipalidad con recursos FODES en 2003 y 2004?
FODES en 2003 $ 130,085 Según ISDEM FODES/03 fue $135,157 FODES en 2004 $ 140,650
FODES en 2003 $156,000 Según ISDEM, FODES/03 fue $207,989 FODES en 2004 $168,,000
8. Cuantos fueron los ingresos propios generados
por el Municipio en 2003 y 2004?
Alrededor de $ 1,800 por año
9. Quien elabora las bases de licitación o términos
de referencia para impulsar los procesos de contrataciones y adquisiciones.
El único proyecto en que se hizo bases de licitación, las bases fueron preparadas por el FISDL, ya que ellos financiaron como el 70%.
En el único proyecto que se ha hecho licitación pública las bases de licitación las hizo FISDL de acuerdo a su propio formato. En los demás proyectos no se hacen bases de licitación solo carpetas técnicas.
10. Quién elabora los perfiles de proyectos y
carpetas técnicas en su Alcaldía?
Los que corresponden a proyectos que se licitan con fondos propios o del FODES los elabora un técnico al que se contrata para eso.
Se contrata a un profesional para que formule la carpeta técnica y se pagan honorarios por montos que andan entre los 500 y 600 dólares.
11. Quien revisa y da el aval técnico para que se
apruebe un perfil de proyecto o una carpeta técnica?
La uaci junto con el Concejo municipal.
En los proyectos por administración la uaci hace una revisión de tipo administrativo y el Concejo municipal es quien da la aprobación.
12. Quien da mantenimiento a los proyectos que se
realizan
Nadie.
La alcaldía.
13. Tiene la Alcaldía su propio Banco de
proveedores y profesionales a quienes puede acudir en caso de requerirlo?
Como no se hacen licitaciones públicas no se necesita
Si, aunque es limitado y en cuanto a ferreterías se tiene que acudir a las de Chalatenango.
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ASPECTOS EXPLORADOS LAS VUELTAS COMALAPA
14. Cual es el equipo y mobiliario que tiene la UACI para realizar su trabajo
No se tiene equipo específico para la uaci, se usa el equipo que se tiene para todos.
1 computadora, un escritorio, un archivador y sillas, pero se carece de fax y de correo electrónico propio de la uaci.
15. Participan los pobladores locales en los procesos de licitación, ejecución, seguimiento y mantenimiento de los proyectos que se llevan a cabo? Si la respuesta es si, diga como se da esa participación en cada fase.
Se tiene un delegado de las comunidades para que participe junto con la jefa de uaci y otro concejal, en todas las decisiones relacionadas con la ejecución de proyectos.
Hay un plan de acción anual que se ha elaborado con la participación de las comunidades y cuando se decide ejecutar algunos de los proyectos incluidos en el plan, se forma un comité de evaluaciones con el alcalde, jefe de uaci, un concejal y un representante de la comunidad interesada. En el seguimiento la gente no participa, ya que para eso se contrata un supervisor, aunque la gente siempre está pendiente sobre el avance o cambios que se requieran al proyecto por parte de ellos
16. Además de las instancias de gobierno que
realizan las tareas de fiscalización, existe algún organismo permanente de la sociedad civil para ejercer contraloría social sobre los procesos de licitación ?.
En el caso del proyecto grande que se licitó si se formó un Comité de transparencia para que le diera seguimiento, pero solo participó en la revisión física de la obra y no en los procesos administrativos, ni en revisión de documentos.
No, la gente solo participa para priorizar los proyectos que quieren y para ver como avanza la obra y si ven que algo no les gusta, se lo informan a la alcaldía.
17. Que opina sobre la creación de una UACI común
a varios Municipios, tal como se plantea en el perfil preliminar que hay comparto con usted? Cuales serían los principales beneficios que le vería?; ¿Cuáles serían las principales desventajas?.
Beneficios: En los casos de proyectos grandes, la licitación puede ser más técnica y efectiva.
La uaci conjunta podrá gestionar ante el gobierno de El Salvador la canalización de más recursos para la ejecución de obras de infraestructura en los municipios pobres.
Desventajas: En esta alcaldía casi el 100 % de licitaciones son por administración y se busca hacerlas de la manera mas rápida posible, en cambio una uaci conjunta podría
Beneficios: Podrían agilizarse las licitaciones públicas, es decir las de montos mayores a los $12,600, suponiendo que no todos los municipios las hacen en la misma fecha.
Con una uaci bien técnica las alcaldías pueden dar mayor confianza a distintas instituciones que financian proyectos y que exigen efectividad en su realización.
Se reducirían talvez las observaciones de la corte de cuentas, pues se supone que esta uaci intermunicipal estaría formada por personas con gran experiencia y
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ASPECTOS EXPLORADOS LAS VUELTAS COMALAPA volver engorrosos los procesos, ya que no estaría ubicada en la propia alcaldía.
Por la baja cantidad de proyectos que se hacen en una alcaldía pequeña ni siquiera se necesita uaci, se tiene solo porque la ley la exige. Ahora si se tuviera una uaci común, todas las alcaldías tendrían que pagar una misma cuota y esto afectaría a las que casi no hacen proyectos, como en el caso de la nuestra en donde el trabajo de jefa de uaci se hace adhonorem.
La alcaldía nuestra no tiene presupuesto ni siquiera para pagar a la jefe de uaci actual, mucho menos lo tendría para pagar una uaci conjunta.
Si solamente se va dedicar a hacer licitaciones, no traería mucha ventaja y entonces podría no representar ningún atractivo para los Concejos, ni para los Alcaldes. Sería bueno que se dedicaran a hacer gestión de proyectos para las alcaldías que se asocien.
nivel profesional y honestidad.
Desventajas: No daría abasto si se pone a ejecutar todo tipo de licitaciones, es decir, las públicas, las de administración y las de gestión directa. Imagínese que pasaría al tener un grupo de diez alcaldías. Quizá se producirá una sobrecarga.
Dejaría sin empleo a los jefes de uaci actuales.
Para que despierte el interés de los alcaldes y concejos, no solo debería dedicarse a las licitaciones, sino también a gestionar financiamiento para los proyectos, pero canalizando los fondos hacia la municipalidad
18. ¿Cuáles serían los principales obstáculos para
crearla e implementarla?
La alcaldía nuestra no tiene presupuesto ni siquiera para pagar a la jefe de uaci actual, mucho menos lo tendría para pagar una uaci conjunta.
Si solamente se va dedicar a hacer licitaciones, no traería mucha ventaja y entonces podría no representar ningún atractivo para los Concejos, ni para los Alcaldes. Sería bueno que se dedicaran a hacer gestión de proyectos para las alcaldías que se asocien.
Como la mayoría de alcaldes siguen fielmente lineamientos de su partido podría ser que la línea sea no unirse con alcaldías vecinas que pertenezcan a otros partidos.
La pobreza presupuestaria de las alcaldías no permitiría que logren cubrir los costos de la uaci intermunicipal.
Si no se tiene personal bien preparado y con gran experiencia en trabajo con las alcaldías y tacto para tratar respetuosamente a las personas, se podrían generar problemas de comunicación y roces, lo cual no permitiría que la uaci avance.
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RESULTADOS DE LA CONSULTA REALIZADA (A nivel de Municipalidades)
ASPECTOS EXPLORADOS CONCEPCIÓN QUEZALTEPEQUE SAN JOSE LAS FLORES
1. ¿Cual es el organigrama de su Alcaldía? Está
incluida en él la UACI?
No está incluida, ya que es el señor alcalde quien desempeña esa función.
Formalmente no, pero hay una jefa de uaci ad honoren.
2. ¿Cuantas personas trabajan en la UACI y
cuales son sus cargos?
Ninguna. Es el alcalde quien asume esta función, con el apoyo del auditor interno. Antes había un empleado como jefe de uaci, pero fue despedido y asumió tal función el alcalde desde enero de 2003.
Una, como jefa de uaci, pero su función principal es como Jefa del registro familiar.
3. ¿Quien es el jefe de la UACI?
Nivel educativo Salario asignado Experiencia previa en el cargo Desempeña otro cargo en la Alcaldía?
Fidel Ángel Funes Mena Educación básica No dio información. Tiene 3 períodos como alcalde. Es el Alcalde y el cargo de jefe de uaci lo desempeña en forma Adhonoren.
Silvia Guadalupe Mejía Bachiller $330 Ninguna. El cargo oficial que desempeña es Encargada del Registro familiar y opera como Jefa de uaci Adhonoren.
4. ¿Cuantos empleado fijos aparecen en planilla?
Nos puede dar detalles?
Cargo Sueldo Nivel educativo
Alcalde No sabe No sabe Auditor interno $528 Contador Secretario/ ctas.ctes. $450 Educ. básica Contadora $280 Contador Registro familiar $280 Bachiller Fontanero $160 Bachiller Ordenanza $160 Educ. básica
Cargo Sueldo Nivel educativo Alcalde $ 680 Educ. básica Secret/ contador $ 580 Bachiller Ctas. Ctes. $ 315 Bachiller Registro familiar $ 330 Bachiller Recolector basu $ 160 Educ. básica Ordenanza $ 275 Educ. básica Fontanero $ 215 Educ. básica Operador planta $ 200 Bachiller de tratamiento
Digitalizado por: Biblioteca "P. Florentino Idoate, S.J." Universidad Centroamericana José Simeón Cañas
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ASPECTOS EXPLORADOS CONCEPCIÓN QUEZALTEPEQUE SAN JOSE LAS FLORES
5. ¿Cuantas y cuales licitaciones se llevaron a cabo durante 2003 y 2004?
AÑO 2003
15 licitaciones por administración para suministro materiales Ninguna licitación pública.
AÑO 2004
15 licitaciones por administración (suministro de materiales para obra) Ninguna licitación pública.
AÑO 2003
Siete licitaciones por administración para suministro materiales
Ninguna licitación pública.
AÑO 2004
Seis licitaciones por administración (suministro de materiales para obra)
Ninguna licitación pública
6. ¿Cuales son los principales problemas que
usted como jefe de UACI ha experimentado en las licitaciones y en la ejecución y seguimiento de proyectos?
Auditores de corte de cuentas actúan con prepotencia y exigen prebendas. A veces sugieren que se hagan procedimientos sofisticados para obras pequeñas que son las únicas que puede hacer la alcaldía. Ministerio de Hacienda exige que al iniciar año se haya elaborado un plan de compras anuales, pero para nuestras alcaldías que son muy pobres y no sabemos como estarán los ingresos es muy difícil hacer ese plan, ya que nunca se sabe si habrá fondos.
Como no se hacen licitaciones públicas no hay mayores problemas, ya que los proyectos por administración son fáciles de hacer. No se tiene a la mano las observaciones que la Corte de cuentas de la República pueda haber hecho
7. ¿Que suma de dinero transfirió el Estado a su
Municipalidad con recursos FODES en 2003 y 2004?
FODES en 2003 $ 240,000 Según ISDEM el FODES transferido en 2003 fue de $258,389 FODES en 2004 $ 252,000
FODES en 2003 $ 142,847 Según ISDEM el FODES transferido en 2003 fue de $142,848 FODES en 2004 $ 167,234
8. ¿Cuantos fueron los ingresos propios
generados por el Municipio en 2003 y 2004?
AÑO 2003 $ 35,000
AÑO 2003 $ 15,000
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ASPECTOS EXPLORADOS CONCEPCIÓN QUEZALTEPEQUE SAN JOSE LAS FLORES
AÑO 2004 $40,000
AÑO 2004 $ 15,000
9. ¿Quien elabora las bases de licitación o
términos de referencia para impulsar los procesos de contrataciones y adquisiciones.
El señor alcalde.
Nadie, no ha habido necesidad, ya que para los proyectos por administración no se necesitan bases
10. ¿Quién elabora los perfiles de proyectos y
carpetas técnicas en su Alcaldía?
Si el proyecto es algo caro se contrata a alguien para que elabore carpeta técnica.
Se contrata un técnico o profesional para que formula la carpeta y se paga entre $400 y $500 por la formulación.
11. ¿Quien revisa y da el aval técnico para que se
apruebe un perfil de proyecto o una carpeta técnica?
El alcalde y el concejo.
El Alcalde y Concejo municipal
12. ¿Quien da mantenimiento a los proyectos que
se realizan
Cuando se termina una obra el Comité de barrio la recibe. Si las reparaciones son pequeñas las hacen las comunidades, pero si se trata de costo muy elevado se lo piden a la alcaldía.
La alcaldía, cuando tiene fondos para eso.
13. ¿Tiene la Alcaldía su propio Banco de
proveedores y profesionales a quienes puede acudir en caso de requerirlo?
No, porque no es necesario ya que para las compras se puede hacer en cualquier ferretería de Chalatenango y los peones o maestros de obra se contratan aquí.
No. no se necesita.
14. ¿Cual es el equipo y mobiliario que tiene la
UACI para realizar su trabajo
No hay mobiliario específico para la uaci, ya que el señor alcalde puede usar cualquiera como jefe de uaci.
La uaci como tal no tiene equipo ni mobiliario propio.
15. ¿Participan los pobladores locales en los proce-
sos de licitación, ejecución, seguimiento y man-tenimiento de los proyectos que se hacen?
Las obras se hacen a petición de las comunidades, sus proyectos se incluyen en el plan participativo que se hace con todos y cuando ya se puede ejecutar la
Las comunidades participan en elaborar el plan anual de la municipalidad en el que se incluye los proyectos que se tratará de ejecutar. Cuando se inicia un
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ASPECTOS EXPLORADOS CONCEPCIÓN QUEZALTEPEQUE SAN JOSE LAS FLORES
Si la respuesta es si, diga como se da esa participación en cada fase.
obra se le pide a la comunidad que esté pendiente de la marcha de la misma. Al final le dan recepción como comunidad.
proyecto la comunidad participa dando su mano de obra por un día, pero no interviene en lo administrativo. Alcalde y Concejo son quienes deciden sobre compras.
16. Además de las Instituciones gubernamentales
que realizan ciertas tareas de fiscalización, existe algún organismo permanente de la Sociedad civil para ejercer contraloría social sobre los procesos de licitación y sobre el manejo del presupuesto municipal?.
El presupuestos es responsabilidad del Concejo municipal y las licitaciones del alcalde. La comunidad participa en estar pendiente de cómo se está ejecutando la obra y de darle recepción cuando esté terminada. Después de esto se termina el papel de contraloría.
La comunidad está muy organizada y delega comités para que den seguimiento y controlen la ejecución de los proyectos que se les ha encomendado. No hay una estructura fija de contraloría social, sino que se organiza para cada caso.
17. ¿Que opina sobre la creación de una UACI
común a varios Municipios, tal como se plantea en el perfil preliminar que hay comparto con usted? Cuales serían los principales beneficios que le vería?; ¿Cuáles serían las principales desventajas?.
Beneficios: Podría mejorar el desempeño técnico de las alcaldías en materia de licitaciones y por lo tanto en su queha-cer administrativo, ya que las licitaciones son parte de los procesos administrativo.
Es una buena idea, siempre y cuando todas las alcaldías paguen. Ayudará a que la Corte de cuentas no haga tantas observaciones sobre los procesos de adquisiciones y contrataciones. El personal de esta uaci podría enfrentarse mejor ante la prepotencia de la Corte de cuentas. Si los resultados de esta uaci son buenos podría animar a que los concejos municipales se sigan uniendo para impulsar conjuntamente otras áreas de su gestión pública.
Beneficios: Significaría un gran respaldo técnico para los municipios que decidan asociarse Da la posibilidad de abrir un nexo con el gobierno central para que éste se anime a ejecutar proyectos regionales que por hoy dice no hacerlos porque no confía en la capacidad técnica de las alcaldías del campo. Si se unen varias alcaldías para hacer compras conjuntas através de una uaci común, se podría lograr mejores precios y mejores condiciones con los proveedores. Una uaci común con personal que no haya sido seleccionado por razones partidarias puede dar confianza a un mayor número de instituciones de cooperación internacional.
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ASPECTOS EXPLORADOS CONCEPCIÓN QUEZALTEPEQUE SAN JOSE LAS FLORES Desventajas:
El jefe o personal de la uaci conjunta podría ser parcial y actuar por compadrazgo y familiaridad, lo cual molestaría a las alcaldías. El nuevo jefe de esta uaci se podría volver con mucho poder al tener concentradas en sus manos las licitaciones de un grupo de alcaldías. Las adquisiciones pequeñas podrían resultar demasiado risible para una unidad tal tecnificada como la que se propone.
Desventajas: Si esta uaci es pagada por el gobierno central perdería su imparcialidad y estaría sujeta a los lineamientos oficialistas. Si no está dotada de equipo suficiente y de personal capaz, con experiencia y honesto, entonces no podrá dar un aporte distinto a lo que se hace actualmente.
18. ¿Cuáles serían los principales obstáculos para
crearla e implementarla?
Si ofrecen el mismo sueldo mínimo que pagan en las alcaldías no hallarán personas preparadas y con experiencia para que se hagan cargo de esta nueva oficina y entonces seguiría ocurriendo lo mismo que ya ocurre. No estoy seguro de que con su permanente problema de bajos ingresos las municipalidades puedan pagar una unidad técnica como la que se está planteando. Quizá será necesario pedir ayuda al gobierno central y eso va a ser difícil, ya que tampoco ha querido subirle el FODES a las alcaldías, sobre todo a las más pobres. De seguro los alcaldes que han estado acostumbrados a manejar a su voluntas las licitaciones, no quieren soltar esta facultad porque se puede sentir como perder poder.
Que los Concejos municipales no se quieren asociar por razones políticas o ideológicas. Se podría sentir que se está arrebatando un instrumento de poder a los gobiernos municipales o que se está violando su autonomía. Este temor produciría una actitud de oposición a la uaci conjunta.
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ANEXO CUATRO: RESULTADOS DE LA CONSULTA REALIZADA (A nivel de Entidades de Apoyo Técnico)
ASPECTOS EXPLORADOS FUNDE GTZ 1. ¿Cuáles son los principales vínculos
entre la Institución en que labora y las Municipalidades?
Ha ejecutado proyectos de ordenamiento territorial y participación ciudadana además de haber impulsado el fortalecimiento de algunas micro regiones. En estos temas ha asesorado y acompañado a varias Municipalidades
GTZ actúa en dos ámbitos: uno nacional, en el que interactúa con actores del país y actores extranjeros para incidir en políticas públicas y estrategias que contribuyan al avance de la descentralización y desarrollo local; y otro regional en el que trabaja con 18 municipios del Departamento de La Paz, incluyendo la Asociación de municipios “Los Nonualcos”, a los cuales acompaña para fortalecer su capacidad de gestión pública y concertación .
2. ¿Se han llevado a cabo acciones o pro-
gramas específicos desde la institución para mejorar el desempeño de las UACI en particular?
No. El esfuerzo ha estado más orientado a fortalecer las micro regiones y promover el desarrollo local – regional.
No se han realizado programas ni acciones específicas para mejorar el desempeño de las uaci.
3. ¿Qué tipo de acciones o programas ha
llevado a cabo la Institución para pro-mover la Asociatividad de Municipios en general y de sus UACI en particular?
Ninguna acción se ha realizado para promover uaci conjunta, pero en materia de asociatividad si se han realizado ciertas investigaciones y aportes bibliográficos.
GTZ no ha promovido la asociación de uaci’s, pero si está asesorando y apoyando el fortalecimiento de la Asociación de municipios “Los Nonualcos” y además, en conjunto con el ISDEM y COMURES ha publicado una Guía para la asociatividad municipal.
4. Sabe si existe una UACI común para
varios Municipios? Si su respuesta es positiva podría describir sus antece-dentes, estructura adoptada, funcio-namiento y resultados obtenidos?
No existe ninguna UACI INTERMUNICIPAL. Si conoce la existencia de oficinas técnicas propias de Asociaciones de municipios, como AMUVASAN (Asociación de municipios del Valle San Andrés)
No existe ninguna UACI INTERMUNICIPAL.
5. ¿Cree usted que las Alcaldías se
apegan al espíritu de la Ley LACAP en cuanto a ser ágiles, oportunos,
Se ha conocido casos de licitaciones irregulares, en las que han incidido intereses partidarios, el compadrazgo y el enfoque patrimonialista con que se
No hay porque pensar que las municipalidades no se apegan al espíritu de la Ley, no obstante, sabe de la existencia de una campaña pública impulsada por
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ASPECTOS EXPLORADOS FUNDE GTZ transparentes en la adjudicación y contratación? Si no se apegan, podría señalar cuales son, en su opinión, los vacíos más frecuentes que tienen las UACI municipales?
manejan muchos de los procesos de licitación. Desafortunadamente estas irregularidades casi nunca han podido ser probadas y en algunos casos, aún teniendo indicios claros, poco o nada se ha hecho al respecto.
FUNDE y COMURES, junto a organizaciones de la sociedad civil para buscar que se garantice legalmente la participación ciudadana en la gestión municipal y que se mejore la transparencia en el manejo de proyectos y presupuestos municipales.
6. Partiendo del perfil preliminar de UACI
COMUN que anexo y comparto hoy con usted, cuales, en su opinión, serían los principales beneficios de una UACI conjunta y cuales serían las desventajas?
Beneficios:
Al haber más actores involucrados en el proceso de licitación se darían condiciones propicias para que dicho proceso se vuelva más institucionalizado, evitando que se maneje en forma personal, familiar o partidaria. Al juntarse varios municipios pueden contratar y pagar mejores profesionales e incluso pueden ahorrar gastos (dependiendo del número de municipios que se asocien y del número de personal que se contrate) Una UI podría darle contenido a las Asociaciones o Micro regiones que ya existen, pues hasta hoy los municipios se han asociado en su mayoría para solicitar recursos a otros, pero no para financiar y operar conjuntamente actividades permanentes de las Alcaldías como por ejemplo la actividad de adquisiciones y contratación de bienes y servicios. Dada la cantidad reducida de proyectos que ejecutan en el año, para ciertos municipios resulta caro tener su propia uaci, por lo cual se verían beneficiados al participar en un esquema de UACI INTERMUNICIPAL, ya que entre varios pagarían una sola uaci. Desventajas: Que la UI no asuma o pierda el sentido de
Beneficios:
Los municipios participantes podrían lograr economías de escala en sus procesos de compras. Los proyectos serían contratados y ejecutados con más agilidad. Los municipios participantes estarían más capacitados y con mayores habilidades técnicas para gestionar y ejecutar un mayor número de proyectos en sus jurisdicciones. Una UACI conjunta podría convertirse en un incentivo para que los municipios involucradas aumentaran su confianza y niveles de asociatividad. Esto es muy importante porque la asociación y coordinación de esfuerzos es la única alternativa que tienen los municipios pequeños y deprimidos para salir adelante en su gestión pública. Desventajas:
Se pueden producir celos institucionales. Una UACI INTERMUNICIPAL implica el reto de superar el problema cultural del trabajo individualista, el cual conduce a centrarse exclusivamente en si mismo y pierde de vista al conjunto y el entorno.
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ASPECTOS EXPLORADOS FUNDE GTZ pertenencia a los municipios que la han creado Que el personal de la UI distorsione su rol y asuma que por su capacidad técnica está por encima de los Alcaldes y sus Concejos municipales, invadiendo el área de toma de decisiones de los gobiernos municipales, lo cual representaría un menoscabo para la soberanía municipal. La UI contaría con varios jefes al mismo tiempo y manejar esa relación con varios jefes podría ser problemático.
La UACI INTERMUNICIPAL requiere orientación adecuada y control permanente por parte del grupo de alcaldes que la ha constituido. Si esta función es débil o inexistente se corre el riesgo de que pueda actuar con mucha discrecionalidad y salirse del marco normativo que se le haya estipulado. También existe el riesgo a la inversa, es decir que se oriente inadecuadamente o se interfiera tanto en su operatividad que al final dicha uaci podría terminar actuando con los mismos vicios y debilidades que se ha tenido tradicionalmente.
7. Partiendo del mismo perfil, podría
identificar los principales obstáculos para la creación de una UACI común a varios Municipios?
El temor de los alcaldes y concejales que podrían percibir como pérdida de poder la delegación del proceso de adquisiciones y contrataciones en una uaci intermunicipal.
No hay impedimento legal, pero si podría haber alguna oposición desde la perspectiva particular de cada Concejo al suponer que perderían control sobre los procesos de licitación o porque la propuesta de la UI no esté bien sustentada y no le vean los beneficios. Por esta razón sería recomendable que el diseño de esta uaci se haga con las alcaldías interesadas.
8. ¿Cree usted que una UACI común a
varios Municipios, como la diseñada en el perfil anexo, encaja en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y en el Programa modernizador del Estado? ¿Visualiza inconvenientes por parte de la Administración central del Estado?
Si encaja en el Programa de modernización del Estado, ya que una uaci de este tipo contribuiría a que las licitaciones se dejen de tratar como patrimonio del partido político que gobierna la Alcaldía y además podría minimizar el efecto negativo que produce en los proyectos los cambios de gobiernos por el período relativamente corto (tres años) que se ha establecido para los gobiernos municipales.
Si encaja en el Programa de modernización del Estado porque una UACI como la descrita en el perfil, además de fortalecer la asociatividad de municipios, podría contribuir a la creación de territorios o unidades técnicas competitivas. Es oportuno recordar que “Descentralización no es sinónimo de Municipalismo”. No ve inconveniente de parte de la Administración central del Estado y además éste no tiene porque intervenir en una iniciativa que se refiere a los Municipios.
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ASPECTOS EXPLORADOS FUNDE GTZ 9. Según Ud. qué incentivos podría ofrecer
el Gobierno Central para apoyar una iniciativa de este tipo?
El gobierno podría subvencionar en forma parcial y temporal las UI. También podría incentivarlas permitiendo que, además de recibir recursos vía FODES, los municipios asociados a través de una UI tengan acceso a proyectos o programas específicos del GOES, Sugiere también la posibilidad de que, por medio de un decreto legislativo, se obligue a los municipios más deprimidos a crear uaci’s conjuntas para ahorrar gastos en materia de adquisiciones y contrataciones y potenciar la ejecución de más proyectos en sus respectivas jurisdicciones.
El Gobierno Central debería abrir Programas de fortalecimiento municipal en los que, para participar, se debería poner como requisito que los Municipios estén asociados bajo alguna modalidad. No cree que sería conveniente crear incentivos vía FODES porque eso implicaría comparar y calificar municipios y entonces habría que preguntarse ¿quién califica? Y ¿sobre que base?. Además el FODES se ha vuelto un espacio fuertemente politizado, a tal grado que cualquier modificación de los criterios actuales, podría ser mal interpretada por una o más fuerzas políticas
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ANEXO CUATRO: RESULTADOS DE LA CONSULTA REALIZADA (A nivel de Entidades de Apoyo Técnico)
ASPECTOS EXPLORADOS RTI ISDEM
1. ¿Cuáles son los principales vínculos
entre la Institución en que labora y las Municipalidades?
RTI ha ejecutado dos proyectos cuyos principales objetivos han sido: fortalecer los procesos democráticos a nivel local; la capacidad administrativa y financiera de los municipios, y su capacidad para la prestación de servicios públicos (especialmente agua y manejo de desechos sólidos). Ha diseñado también el SAFIMU II (Sistema financiero integrado municipal).
El ISDEM fue creado para proveer capacitación y asistencia técnica a las municipalidades de todo el país para que eleven su capacidad de gestión, especialmente en el ámbito administrativo, contable y financiero.
2. ¿Se han llevado a cabo acciones o
programas específicos desde la institución para mejorar el desempeño de las UACI en particular?
No, pero si se han brindado a algunos municipios capacitación sobre la Ley LACAP y además se ha elaborado el Manual de compras que utiliza la Unidad Normativa de adquisiciones y contrataciones del Ministerio de Hacienda. Han brindado capacitación a Comités locales sobre el tema de contraloría social de proyectos y presupuestos municipales.
No existen programas específicos para mejorar el desempeño de las uaci, los programas van orientados a lograr mejora en todas las áreas de gestión: contabilidad, tesorería, catastro, cuentas corrientes, registro del estado familiar, etc.
3. ¿Qué tipo de acciones o programas ha
llevado a cabo la Institución para promover la Asociatividad de las Municipalidades en general y de sus UACI en particular?
Ninguna acción, pero si ha dado asesoría técnica a grupos de municipios para el impulso de proyectos conjuntos, como por ejemplo la selección de sitio y diseño del relleno sanitario de Alto de la bola, en el que participaron 9 municipios de Chalatenango.
Nunca se ha promovido la asociación de uaci’s, pero si la asociatividad municipal. El ISDEM ha asesorado la creación de 22 Asociaciones municipales en sus aspectos jurídicos, organizativos, contables y administrativos. Ahora entra a una nueva fase: lograr su fortalecimiento a través de distintos medios como: ferias de logros, giras de observación, creación de unidades técnicas propias de las asociaciones, etc. Con esto se trata de evitar que éstas se conviertan en “cascarones organizativos”, y que al contrario se conviertan en entidades dinámicas, generadoras de valor agregado,
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ASPECTOS EXPLORADOS RTI ISDEM para cada Municipalidad.
4. Sabe si existe una UACI común para
varios Municipios? Si su respuesta es positiva podría describir sus antecedentes, estructura adoptada, funcionamiento y resultados obtenidos?
No existe ninguna UACI COMUN . La experiencia más cercana a este concepto fue el proyecto de Alto de la bola, mencionado en el numeral anterior y en el cual los municipios participantes delegaron en la uaci de la Alcaldía de Chalatenango para que llevara a cabo el proceso de licitación de dicho proyecto.
Hasta el momento no existe ninguna uaci asociativa. Lo más cercano a este concepto ha sido el caso de municipios que han tomado la decisión de impulsar un proyecto de beneficio común para todos y en esa circunstancia, para evitar que la licitación se vuelva compleja y burocrática, han decidido delegar a determinada alcaldía del conjunto para que lleve a cabo el proceso de licitación, obviamente los demás municipios han estado pendientes del proceso y participado en la toma de decisiones del proceso de licitación.
5. ¿Cree usted que las Alcaldías se apegan
al espíritu de la Ley LACAP en cuanto a oportunidad transparencia y agilidad de los procesos de licitación, adjudicación y contratación? Si no se apegan, podría señalar cuales son, en su opinión, los vacíos más frecuentes que tienen las UACI municipales?
Las Municipalidades tratan de apegarse lo más posible a la Ley LACAP, sin embargo cuando se trata de proyectos financiados con fondos del FISDL, es este organismo el que establece la normativa para llevar a cabo las licitaciones, y aunque en general se apega a la ley LACAP, algunas veces se dan diferencias de criterios que generan alguna incertidumbre en las uaci.
El caso es que la Ley “LACAP” exige por un lado agilidad, pero por otro exige transparencia y legalidad para lo cual establece procedimientos y requisitos extensos que obligan a alargar el proceso de licitación. En este sentido, lo que se observa en las municipalidades es que se enfrentan a un dilema “anteponer la legalidad a la agilidad” o “viceversa”.
6.Partiendo del perfil preliminar de UACI
COMUN que anexo y comparto hoy con usted, cuales en su opinión, serían los beneficios de una UACI conjunta y sus desventajas?
Beneficios: Habría una economía de escala en la medida que las alcaldías asociadas compartan los costos de una sola uaci. Se podrá reducir tiempos en los procesos de licitación, en la medida que se diseñen y apliquen estándares y se disponga de instrumentos comunes como el banco de operadores por ejemplo.
Beneficios: Se dispondría de una uaci más tecnificada El personal de la uaci sería más estable, ya que no dependería de una determinada Alcaldía o determinado Instituto político. Se producirían economías de escala, al
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ASPECTOS EXPLORADOS RTI ISDEM Para los oferentes de bienes o servicios es más fácil y práctico comunicarse y hacer gestiones con una uaci que con seis, ocho o más. Para las instituciones nacionales o internacionales que destinan esfuerzos y recursos hacia el desarrollo local podría ser muy atractivo invertir sus recursos en aquellos municipios que, al haber adoptado la figura de una UACI CONJUNTA estarían demostrando voluntad para ejecutar proyectos en forma eficiente, transparente y con alta dosis de participación ciudadana. Desventajas: Puede interpretarse como que se está perdiendo poder. La UACI INTERMUNICIPAL, podría concentrar mucho poder, si no se define y delimita claramente su rol (facultades y obligaciones) El que la UACI INTERMUNICIPAL actúe como referente de los procesos de licitación podría inducir, en cierta medida, a una separación de la ciudadanía con respecto al gobierno municipal.
disponer de instrumentos y procedimientos estandarizados y manejados frecuentemente por el mismo personal Habría más transparencia en la medida que el proceso no se concentra en una o dos personas. Desventajas: Puede ser interpretada como una forma de ceder poder. Por su propia naturaleza, las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios implican intereses de distinto tipo y algunos actores se podrían sentir afectados al saber que la UI efectuará los procesos de licitación, no en forma tradicional, sino bajo un enfoque más técnico e institucional. Si el concepto de UACI INTERMUNICIPAL no es bien explicado o bien comprendido, podría generar recelos bajo el argumento de que se atenta contra la autonomía municipal.
7.Partiendo del mismo perfil, podría
identificar los principales obstáculos para la creación de una UACI común a varios Municipios?
Los protagonistas municipales de los procesos de licitación o compras (Alcaldes y Jefes de uaci) podrían sentir que pierden control e influencia en estos procesos o, en el caso del jefe de uaci, que perdería su empleo, partiendo de que no sería reasignado a otro puesto. Por otro lado, el entrevistado opina que la uaci intermunicipal es viable y un instrumento adecuado para tecnificar la administración municipal, sin embargo se pregunta como vería esta iniciativa la Corte de cuentas,
Dos cosas podrían obstaculizar la creación de una uaci intermunicipal, la falta de voluntad política de los Alcaldes y sus Concejos municipales y la carencia o limitación de recursos presupuestarios.
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ASPECTOS EXPLORADOS RTI ISDEM tomando en consideración que frente a ciertos esfuerzos asociativos de las municipalidades ha expresado algún tipo peculiar de objeción.
8.¿Cree usted que una UACI común a varios
Municipios, como la diseñada en el perfil anexo, encaja en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y en el Programa modernizador del Estado? ¿Visualiza inconvenientes por parte de la Administración central del Estado?
Si encaja en el Programa de modernización del Estado.
Si encaja en el Programa de modernización del Estado, ya que se sustenta en dos pilares fundamentales de este Programa: la eficiencia y la transparencia de la gestión pública. No cree que exista inconveniente alguno por parte de la Administración central del Estado.
9.Según Ud. qué incentivos podría ofrecer el
Gobierno Central para apoyar una iniciativa de este tipo?
El Estado podría y debería premiar esfuerzos de asociatividad como la iniciativa planteada, ya que va dentro de la lógica de que la mayoría de municipios no tienen la capacidad técnica ni los recursos suficientes para manejar adecuadamente las uaci y por lo tanto esta sería una buena oportunidad de superar esa situación . Considera que los incentivos no tienen solo expresión monetaria, sino que se pueden dar bajo otras modalidades, como por ejemplo proveer equipamiento y local para la uaci intermunicipal o destacar personal de otras áreas de la administración pública hacia la UI, pero a condición de que tenga capacidad, experiencia y honestidad. Cree que la UACI INTERMUNICIPAL podría, de manera gradual servir a varios propósitos, comenzando por el manejo de los procesos de licitación, pero después podría trascender a la gestión de financiamiento para los proyectos y en determinada etapa podría ser una unidad que maquilara contabilidad para un conjunto de municipios, dada la gran debilidad que éstos demuestran en el área contable.
Se podría promover modificación al FODES adicionando criterios para hacer llegar más recursos a aquellas municipalidades que estén asociadas o que impulsen iniciativas conjuntas como la UACI INTERMUNICIPAL. También debería incentivar a aquellas que mejoren sus sistemas tributarios y capten más recursos propios. Se debe recordar que el FODES es un mecanismo para fomentar el desarrollo municipal, sin embargo algunas municipalidades lo han mal entendido, llegando a atenerse tanto que ahora recogen
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ANEXO CUATRO: RESULTADOS DE LA CONSULTA REALIZADA (A nivel de Entidades de Apoyo Técnico)
ASPECTOS EXPLORADOS FISDL UNAC
1. ¿Cuáles son los principales vínculos
entre la Institución en que labora y las Municipalidades?
El FISDL tiene programas a través de los cuales las alcaldías y otros actores locales pueden acceder a fondos para co-financiar proyectos de infraestructura y Asistencia Técnica. El vínculo más cercano que se da entre FISDL y las Alcaldías es a través de los Asesores en Desarrollo.
La UNAC depende del Ministerio de Hacienda y es la entidad encargada de velar por el cumplimiento de la política anual de adquisiciones y contrataciones, así como de proponer los lineamientos y procedimientos para la adquisición y contratación de obras, bienes y servicios por parte de las entidades que utilizan fondos públicos o fondos municipales. Por lo tanto la UNAC se relaciona con las alcaldías municipales, dándoles asesoría y orientaciones para realizar adecuadamente los procesos de adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios.
2. ¿Se han llevado a cabo acciones o
programas específicos desde la institución para mejorar el desempeño de las UACI en particular?
Si, dentro del Programa de Asistencia Técnica para el Desarrollo Local (PATDEL) se financia AT y capacitación para mejorar los procesos administrativos de las alcaldías, entre ellos, los relacionados con la UACI.
Una de las atribuciones clave de la UNAC es la capacitación, asistencia técnica y seguimiento a las UACI para el cumplimiento de la normativa relacionada con los procesos de adquisiciones y contrataciones. En este sentido la UNAC tiene un programa de capacitación anual no solo para las uaci del gobierno central, sino también para las uaci de las 262 municipalidades. Además elabora y distribuye instructivos, manuales y demás instrumentos que faciliten a las uaci cumplir con los objetivos y normas de la ley LACAP.
3. ¿Qué tipo de acciones o programas ha
llevado a cabo la Institución para promover la Asociatividad de Municipios en general y de sus UACI en particular?
No se han realizado acciones concretas en cuanto a promover la asociatividad en general, ni mucho menos de las UACI. La asociatividad en general se ha promovido a través del co-financiamiento de proyectos en asociación, de hecho este es uno de los criterios de selección que tiene el Programa Unidos por la Solidaridad para asignar fondos a los proyectos concursantes. En el área de
Ninguna. No es ese el rol de la UNAC.
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ASPECTOS EXPLORADOS FISDL UNAC AT, también se ha financiado estudios y capacitaciones hacia asociaciones de municipalidades.
4. Sabe si existe una UACI común para
varios Municipios? Si su respuesta es positiva podría describir sus ante-cedentes, estructura adoptada, funcio-namiento y resultados obtenidos?
No conozco ningún caso.
No existe ninguna uaci intermunicipal, aunque en distintos foros se ha hablado de que una figura de ese tipo podría ser conveniente para los municipios pequeños.
5.¿Cree usted que las Alcaldías se apegan al
espíritu de la Ley LACAP en cuanto a ser ágiles, oportunos, transparentes en la adjudicación y contratación? Si no se apegan, podría señalar cuales son, en su opinión, los vacíos más frecuentes que tienen las UACI municipales?
Creo que en general las UACI municipales se apegan a ese espíritu debido a que conocen la ley y han ido ganando experiencia en su aplicación. No obstante, tuve una experiencia con las UACI de un grupo de municipios, en donde podría decirse que la gestión no estuvo muy apegada a ese principio, se trataba de la adquisición de servicios de consultoría muy especializados y que además, se financiarían con fondos BID y por tanto, debían regirse a normas de adquisiciones de ese Banco; básicamente, no hubo mucha agilidad, oportunidad, y en un caso, transparencia debido a que las alcaldías no conocían esas normas y tuvieron muchas dudas al aplicarlas.
Sería muy atrevido decir que las municipalidades no se apegan al espíritu de la Ley. Sin embargo, en la UNAC se tiene oportunidad de conocer fallas de distinto tipo y frecuencia, ante las cuales no se actúa como ente contralor, sino como entidad para ayudarles a superar dichas fallas. Muchas veces y sobre todo en el caso de las alcaldías remotas, se incurre en fallas por limitantes relacionadas con la no disponibilidad de recursos o porque las condiciones de su entorno no son adecuadas(malas vías de acceso, ausencia de ofertantes, inadecuados medios de comunicación, rotatividad de funcionarios por razones políticas electorales, etc.)
6. Partiendo del perfil preliminar de UACI
COMUN que anexo y comparto hoy con usted, cuales, en su opinión, serían los principales beneficios de una UACI conjunta y cuales serían las desventajas?
Beneficios: Ahorro en gastos administrativos (salarios). Se pueden generar economías de escala en las compras de bienes y servicios comunes,
Beneficios: Economías de escala. Se pueden lograr mejores precios al hacer compras conjuntas. Estas podrían ser para todo el año y llegar a un arreglo con los proveedores para la entrega del producto poco a poco, según las necesidades y el pago
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ASPECTOS EXPLORADOS FISDL UNAC por ejemplo, si compran la papelería al por
mayor para todas. Más transparencia: Se reduce el riesgo de que los empleados de la UACI se asignen por criterios políticos, y por ello, hay más probabilidades de privilegiar las habilidades técnicas. La UACI común sería más autónoma en relación a cada municipalidad, y eso también puede aportar más transparencia en sus decisiones. Puede motivar a las alcaldías a trabajar juntas también en otras áreas, es decir, a generar proyectos e iniciativas de trabajo conjuntas. Desventajas: Puede retrasar procesos si es que no se ha diseñado adecuadamente para realizar el volumen de trabajo conjunto de las alcaldías. Si no se ha diseñado bien el esquema y las reglas, pueden haber desacuerdos a la hora de cubrir los costos comunes.
se pudiera efectuar conforme se utilice el producto adquirido. Esto evitaría problemas como los que ocurren actualmente con las petroleras que no ofertan a municipios que compran muy poquito. Economía procesal. Una unidad técnica bien montada, con recurso humano tecnificado y dedicada exclusivamente a los procesos de adquisiciones y contrataciones, sería más ágil no solo para la alcaldía, sino para los ofertantes que ya no tendrían que desplazarse a varios lugares geográficos, sino a uno solo Se lograría más transparencia por dos vías: a) por el hecho de que intervendría una unidad que no depende ni funcional ni partidariamente de las alcaldías y b) porque al hacer compras conjuntas el volumen aumentaría y entonces la licitación tendría que realizarse bajo estándares más exigentes, por medio de licitación pública, el cual es un proceso más expuesto al público y aumenta la posibilidad de ser más transparente, a diferencia de cuando las compras se efectúan en forma privada. La planificación de compras podría ser más transparente y objetiva. Esto se lograría especialmente en el caso de compras conjuntas. Poco a poco las uaci dejarían de funcionar como tiendas. Los costos fijos que tienen las alcaldías en cuanto a sus uaci podrían reducirse, ya que entre todas pagarían una sola uaci, en lugar de estar pagando una por cada municipio. Esta ventaja se basa en que en la actualidad las uaci de este tipo de municipios no pasan activas todo el año. Desventajas: Se corre el riesgo de que la municipalidad más desarrollada pueda tomar la batuta y que los demás se atengan a ella.
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ASPECTOS EXPLORADOS FISDL UNAC En el caso de proyectos conjuntos habría mayor complejidad en la aprobación de las bases de licitación y las adjudicaciones, pues tendría que consultarse con todos previo a la aprobación. Se volvería una unidad inestable debido a la rotación partidista en los gobiernos municipales, ya que si las nuevas autoridades provienen de otro partido podrían tomar la decisión de ya no participar en esa uaci conjunta. Se supone que el propósito de la descentralización es acercar los servicios a la población, pero en este caso se estaría centrando las actividades en un cierto municipio y eso implicaría que los demás tengan que estar viajando hacia él.
7.Partiendo del mismo perfil, podría
identificar los principales obstáculos para la creación de una UACI común a varios Municipios?
Falta de voluntad política, es decir, algunas alcaldías podrían no querer delegar esa función a una entidad más autónoma. Las diferencias partidarias también me parece que son un obstáculo.
Obstáculo jurídico no existe, pero si podría ser un obstáculo fuerte la falta de voluntad de los gobiernos municipales, la diferencia de partido o ideología que éstos tengan y la dificultad de acceso a los municipios.
8.¿Cree usted que una UACI común a varios
Municipios, como la diseñada en el perfil anexo, encaja en la Estrategia Nacional de Desarrollo Local y en el Programa modernizador del Estado? ¿Visualiza inconvenientes por parte de la Administración central del Estado?
Si encaja en la ENDL, pues es un medio que permitiría alcanzar algunos de los objetivos de dicha Estrategia, principalmente los siguientes: Promover la transformación de estructura y funcionamiento del Estado (tanto a nivel nacional como municipal), para asegurar una gestión descentralizada, eficiente y eficaz. Fortalecer, armonizar y simplificar el marco institucional y legal para facilitar el desarrollo local.
Si encaja. No cree que hubiera inconveniente de parte de la administración central, excepto en el caso que el diseño organizativo y funcionamiento de la uaci conjunta violentara el marco jurídico existente, especialmente el Código municipal y la Ley LACAP.
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ASPECTOS EXPLORADOS FISDL UNAC También es consistente con los principios básicos de la ENDL, principalmente los de compromiso y eficiencia social, económica y financiera. Esta labor se podría considerar parte del área Operativa de la ENDL: “Reorganización del marco institucional”. También encaja con Programa de Modernización del Estado
9.Según Ud. qué incentivos podría ofrecer el
Gobierno Central para apoyar una iniciativa de este tipo?
El principal incentivo podría venir a través de un Programa de Asistencia Técnica para facilitar a los gobiernos locales interesados dar el paso hacia una UACI común, incluso podría pensarse en diseñar algún programa piloto.
Capacitación, asistencia técnica, ayuda en la planificación inicial y acompañamiento como iniciativa piloto.
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ANEXO CINCO: COSTOS DE EQUIPAMIENTO Y FUNCIONAMIENTO DE LA UACI INTERMUNICIPAL.
Costos de equipamiento. Tres computadoras con su respectivo software, mueble, silla e impresora .................................................................. $ 6,600 Una fotocopiadora ............................................................................. $ 3,050 Un fax y aparato telefónico ................................................................ $ 300 Un vehículo todo terreno, ...................................................................$ 20,000 Una mesa para sesiones con doce sillas ...........................................$ 700 Tres archivadores ...............................................................................$ 400 Aparato para depósito de agua (oasis) ..............................................$ 250 Pequeños accesorios de oficina .........................................................$ 200 Un lote inicial de papelería, tinta y otros útiles de oficina ...................$ 500 TOTAL ...................... $ 32,000 Costos de funcionamiento para un mes. Alquiler de local ................................................................................. $ 400 Salarios del personal (4 personas) .................................................... $ 4,700 Prestaciones laborales ....................................................................... $ 1,175 Servicios públicos (agua, energía eléctrica, teléfono, correo) ........... $ 125 Papelería, tinta y útiles de oficina ....................................................... $ 200 Seguros ............................................................................................... $ 150 Mantenimiento de equipos .................................................................. $ 100 Lubricantes y combustible ...................................................................$ 250 TOTAL ............. $ 7,100
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