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“Los Estados Partes adoptarán todas las
medidas administrativas, legislativas y de
otra índole para dar efectividad a los
derechos reconocidos en la presente
Convención.
En lo que respecta a los derechos
económicos, sociales y culturales,
los Estados Partes adoptarán
esas medidas hasta el máximo de
los recursos de que dispongan y,
cuando sea necesario, dentro del
marco de la cooperación
internacional.”
Artículo 4 de laConvención sobre losDerechos del Niño:
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ÍNDICEPresentación
1. Introducción 7
2. La transición de modelos (1989-1991) 9
3. La etapa de expansión jurídico-cultural 11de autonomía de la infancia y deimplementación fluctuante (1992-2004)
4. Adolescentes en conflicto con la ley penal 37y el caso de las maras en Centroamérica
5. Procesos y experiencias de participación de 45niños y adolescentes: problemas y perspectivas
6. Conclusión 51
7. Estado de las ratificaciones de los Tratados de 52Derechos Humanos relacionados con la protecciónde los derechos de la niñez
Página
Producido por:UNICEF/ Oficina Regionalpara América Latina y el Caribe 2004
Ciudad del Saber, Edif. 131Apartado 3667 Balboa, AncónPanamá, Rep. de PanamáTel. (507) 315-7400Fax: (507) 317-0258Email: [email protected]: http://www.uniceflac.org
Foto portada:UNIFEF/ Bolivia Amazonía/ Fernando Cuellar
Todos los derechos reservados
Para más información contactar con:María Jesús Conde ([email protected])Emilio García Méndez ([email protected])
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El 20 de noviembre de 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Convención sobre los
Derechos del Niño. Los trabajos de su preparación duraron más de diez años porque se quiso contar con las
aportaciones de diversas sociedades, religiones y culturas. El esfuerzo valió la pena y la Convención se
convirtió así en el tratado de derechos humanos más ampliamente aprobado de la historia.
La Convención sobre los Derechos del Niño es el primer código universal de los derechos de los niños y las
niñas legalmente obligatorio. Los derechos que proclama corresponden a todos los niños y niñas menores de
18 años independientemente del lugar de nacimiento, de quiénes sean sus padres o su familia, de cuál sea su
sexo, su etnia, la religión que practiquen o la clase social a la que pertenezcan.
Hoy, quince años después de su aprobación, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) en
América Latina y el Caribe quiere celebrar su existencia y recordar el compromiso, casi universal, de conseguir
que el mundo sea un mejor lugar para todos los seres humanos. Con el propósito de compartir este deseo
hemos querido documentar ejemplos de logros y de retos en el desarrollo y aplicación de este tratado. El
panorama que aquí se presenta no pretende ser exhaustivo, sino destacar algunos de los aspectos más
relevantes de su adaptación legislativa en América Latina.
Durante los últimos quince años América Latina ha avanzado significativamente tanto en el reconocimiento de
los derechos humanos de los niños y las niñas como en la mejora efectiva de sus condiciones de vida.
Prácticamente todos los países han venido reformando sus leyes de infancia para adaptarlas a los mandatos
Presentación
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de la Convención, bien mediante reformas integrales, contenidas en los denominados Códigos o Leyes de la
Niñez y la Adolescencia, bien mediante reformas parciales sobre temas específicos que han orientado las
nuevas políticas de infancia y familia. Como resultado de esos avances, la mortalidad materno-infantil ha
disminuido notablemente y 19 de cada 20 niños nacidos podrán celebrar su quinto cumpleaños . Así mismo la
cobertura de la educación primaria ha crecido significativamente y los niveles de matrícula son cercanos al
90% en la mayoría de los países .
Sin embargo, América Latina no está ajena a lo que ocurre en el resto del mundo y sus niños y niñas sufren
con demasiada frecuencia e intensidad la violencia, el desamparo, el abuso, el maltrato y la explotación.
Diariamente los vemos como las víctimas inocentes de los conflictos armados, de las catástrofes, de la
pobreza, de la ignorancia, del autoritarismo, así como de cualquiera de los cambios que se producen en
nuestras sociedades. Las transformaciones de las estructuras familiares, la fragilidad de las nuevas formas de
empleo, las migraciones, los recortes de los programas sociales o los modelos de comercio faltos de escrúpulos
tienen también graves repercusiones sobre sus vidas. La superación de esas amenazas y la conversión de la
globalización en fuente de justicia, equidad y bienestar dependerá de los avances que hagan los países, con
el apoyo de la comunidad internacional, en el cumplimiento de la Declaración del Milenio y sus Objetivos de
Desarrollo, especialmente en lo que se refiere al respeto de los derechos humanos y al fortalecimiento de las
democracias y buen gobierno.
Ojalá que las iniciativas ejemplares de ratificación de la Convención que se produjeron en América Latina años
atrás, cuando los países comenzaron a hacer realidad sus anhelos de democracia, inspiren hoy su desarrollo y
aplicación. El respeto por los derechos humanos de todas las personas es un buen barómetro para medir los
niveles de gobernabilidad democrática de un estado. De ahí que donde la infancia no vea atendida sus
necesidades, donde no haya una verdadera conciencia sobre las distintas realidades que viven los niños y las
niñas o donde no se reconozca su derecho de participación y su autonomía progresiva no pueda hablarse de
verdadera democracia.
Esperamos que este documento contribuya a mejorar la protección de la niñez y adolescencia latinoamericana
como el gran proyecto de las democracias de la región de los próximos años, en cumplimiento de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio para el 2015.
Nils Kastberg
Director Regional,
UNICEF Oficina Regional para América Latina y el Caribe
UNICEF, Estado Mundial de la Infancia, 2003.UNESCO, 2001.
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1. Introducción
7
La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN), aprobada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 20 de noviembre de 1989, es el primer tratado internacional especializado que reconoce los dere-
chos humanos de todos los niños, niñas y adolescentes. A lo largo de sus 54 artículos, la Convención crea un
marco inédito de protección integral a favor de las personas menores de 18 años que obliga a los Estados que
la han ratificado a respetar, proteger y garantizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos, económicos,
sociales y culturales de este numeroso grupo de seres humanos. Quince años después de su entrada en vigor
puede decirse que todos los Estados del mundo, excepto Somalia y los Estados Unidos, han aceptado
obligarse a reconocer a los niños y las niñas los derechos que con carácter general se habían consagrado en
el derecho internacional en favor de todos los seres humanos más otros específicos dirigidos a asegurar su
crecimiento y desarrollo en las mejores condiciones de bienestar.
El reconocimiento internacional de la titularidad de derechos en favor de la infancia y la extensión de esa
obligación adquirida por los Estados a todos los miembros de la sociedad y a las familias implica, desde el
punto de vista jurídico y cultural, un cambio sustancial en el modelo jerárquico y discrecional que tradicional-
mente había caracterizado las relaciones entre los adultos y los niños. Para hacer realidad ese nuevo modelo
y orientar su interpretación y aplicación nacional, la CDN consagra cuatro principios generales:
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Para una visión histórica sobre el tema, que además incluye abundante bibliografía, cfr. Emilio García Méndez y Elías Carranza, “Infancia, adolescencia y Control Social en América Latina, Ed.Depalma, Buenos Aires, 1990 y Emilio García Méndez y Elías Carranza (organizadores), “Del Revés al Derecho la condición jurídica de la infancia en América Latina. Bases para una reforma legislativa”, Ed.Galerna, Buenos Aires,1992.
3
no-discriminación (artículo 2), interés superior del niño (artículo 3), derecho a la vida, a la supervivencia y al
desarrollo (artículo 6) y derecho a opinar libremente (artículo 12).
La aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño y el posterior y rápido proceso de ratificaciones
provocaron en América Latina, a través de movimientos nacionales destinados a adecuar las legislaciones
internas, una serie de transformaciones cuyo impacto real ha sido y es todavía hoy extremamente difícil de
evaluar. No obstante, más allá de cualquier apreciación crítica sobre su desarrollo y resultados, en ninguna otra
región del mundo se produjo una movilización social tan intensa en torno a la CDN como en el caso de América
Latina.
Sin olvidar los desfases nacionales entre países, como, por ejemplo, Brasil, que reformó su legislación en 1990,
y Argentina, Chile, México o Colombia, donde la reforma de las leyes de niñez está pendiente todavía,
es posible distinguir dos etapas diferenciadas de un proceso sobre el que aquí se pretende
contribuir - mucho más de manera analítica que a través de información exhaustiva que
puede recabarse de otras fuentes - a su mejor comprensión. Una primera y muy breve
etapa, de transición de modelos, que va desde la aprobación de la Convención, en
noviembre de 1989, hasta fines de 1991. En este periodo, en la práctica, se completa
el movimiento de ratificaciones de este tratado por parte de los Estados de la región,
manteniéndose sin embargo intacta la vieja legislación, específicamente diseñada
para el control-protección del “menor abandonado-delincuente”, producto de las
primeras décadas del siglo XX3. La segunda etapa, que se podría denominar de
expansión jurídico-cultural de autonomía de la infancia y de implementación
fluctuante, se extiende hasta nuestros días. En estos años comienzan a
producirse las primeras reformas legislativas y, como expresión del espíritu
del momento, se interpretan, adoptan y desarrollan en clave de
derechos humanos los principios más importantes sobre los que se
estructura la CDN. Sin embargo, podemos observar en esta
segunda etapa que al tiempo que se avanza en la implementación
de algunos capítulos de las leyes, la inversión en infancia es
todavía insuficiente e inadecuada para alcanzar los Objetivos de
Desarrollo, aprobados por la Asamblea General de Naciones Unidas
en la Cumbre del Milenio del año 2000, y además, en algunos países, se
producen involuciones represivas, muy en especial en lo referido a los
problemas derivados de la administración de la justicia en relación a los
adolescentes en conflicto con la ley penal.
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2. La transición de modelos (1989-1991)
La que aquí se denomina etapa de transición de modelos es la menos mencionada y analizada de las dos. En
un cierto sentido, esta etapa representa una fuerte continuidad con el proceso técnico, aséptico y relativamente
cerrado de redacción de la Convención, desarrollado entre 1979 y 1989.
A caballo de los nuevos aires que proporcionaban, primero, la retirada de las dictaduras militares (Brasil,
Argentina, Chile, Uruguay, Bolivia, etc.) y más tarde, el fin de los conflictos armados (Guatemala, El Salvador,
Nicaragua), se les presentó a los nuevos gobiernos de transición democrática la posibilidad de un gesto
simpático y en apariencia políticamente inocuo. Un gesto que otorgaba pequeñas cuotas de legitimidad tras
años de profundos desencuentros con la sociedad civil. Sin oposición, se finalizó en democracia, con una
velocidad sin precedentes en relación con otros instrumentos de derechos humanos de parecido tenor y en
relación también con otras zonas del mundo, el proceso regional de ratificaciones de la CDN y se introdujo de
este modo, después de 70 años de vigencia de un modelo en apariencia protector aunque en realidad
decididamente criminalizador de la pobreza, otro nuevo que venía a alterar el panorama jurídico-cultural de las
relaciones, por una parte, de la infancia - los “menores” - con las instituciones y, en general, de la infancia con
el mundo de los adultos.
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Fuente: Información obtenida de las Oficinas de UNICEF en América Latina, 2004.
Un indicador claro del nivel de aceptación de la Convención, especialmente comparado con otras regiones del
mundo, puede deducirse de las muy pocas reservas que los estados latinoamericanos realizaron en el
momento de su ratificación. Argentina y Venezuela manifestaron sus reservas en relación al tema de la
adopción, mientras Colombia realizo una, que sin duda puede caracterizarse como positiva, en relación al
Art.38 de la Convención, declarando que la edad mínima nacional para el reclutamiento en las fuerzas
armadas es de 18 años y no de 15.
Fecha de las ratificaciones de la Convención sobre los Derechos del Niño
Argentina 4 de diciembre de 1990
Bolivia 26 de junio de 1990
Brasil 24 de septiembre de 1990
Chile 13 de agosto de 1990
Colombia 28 de junio de 1991
Costa Rica 21 de agosto de 1990
Cuba 21 de agosto de 1991
Ecuador 23 de marzo de 1990
El Salvador 10 de julio de 1990
Guatemala 6 de junio de 1990
Honduras 10 de agosto de 1990
México 21 de septiembre de 1990
Nicaragua 5 de octubre de 1990
Panamá 12 de diciembre de 1990
Paraguay 25 de septiembre de 1990
Perú 4 de septiembre de 1990
República Dominicana 11 de junio de 1991
Uruguay 20 de noviembre de 1990
Venezuela 13 de septiembre de 1990
11
3. La etapa de expansión jurídico-cultural de autonomía de la infancia y de implementaciónfluctuante (1992-2004)
Esta segunda etapa, mucho más rica y compleja que la anterior, ha merecido algunos análisis más detallados
que la primera, ya que con ella da comienzo el proceso de reformas de las leyes y códigos de niñez en
América Latina para adaptarlos a los estándares y principios de la Convención.
Si algo marcó con fuerza el desarrollo de esta etapa es la influencia decisiva que, a nivel regional, ejerció en
materia de contenidos y de proceso participativo el Estatuto del Niño y el Adolescente (ECA), aprobado en el
Brasil, en julio de 1990, primera adecuación sustancial de una ley nacional a la CDN en América Latina. El
proceso de Brasil influyó profundamente en el cambio de modelo, tanto en términos de contenidos cuanto en
términos de proceso de construcción. Para muchos países de la región los procesos de redacción y
aprobación de estas leyes de infancia en el contexto del nuevo modelo se convirtieron en inéditos movimientos
de participación popular, alterando el carácter cerrado y tecnocrático que había imperado en la producción de
la vieja legislación. En todas las nuevas leyes se produjeron extraordinarios avances en términos no sólo de
reconocimiento jurídico de los derechos, sino también en la institución de nuevos mecanismos de exigibilidad
de los mismos.
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Los nuevos aires democráticos se vieron favorecidos por
la aparición de movimientos sociales de defensa de la
democracia y de los derechos humanos que jugaron un
papel importante en la construcción de las nuevas
sociedades, en la difusión de la CDN y en el
reconocimiento de los derechos de la niñez tanto en las
constituciones nacionales como en las correspondientes
leyes de infancia En muchos casos y para medir la
intensidad de estos cambios, en palabras del reconocido
pedagogo brasilero Antonio Carlos Gomes da Costa,
estos nuevos proyectos de ley se transformaron en reali-
dad en “verdaderos proyectos de sociedad”.
Así en poco tiempo al Estatuto del Niño y el Adolescente
de Brasil le siguieron, por orden cronológico, en 1992, el
Código del Menor de Perú; en 1993, el Código de la
Familia de El Salvador, que dice inspirarse en la CDN, aunque no contempla al niño como sujeto de dere-
chos individuales sino como parte de la familia; en 1994, la Ley del Menor Infractor de El Salvador; en 1996,
la Ley de Responsabilidad Penal Juvenil de Costa Rica; en 1996, el Código de la Niñez y la
Adolescencia de Honduras, y en 1997, la Ley de Adopciones de Paraguay.
El proceso ha continuado estos años con el Código de la
Niñez y la Adolescencia de Nicaragua (1998), la Ley
Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente
de Venezuela (1999), el Código del Niño, Niña y
Adolescente de Bolivia (1999), la Ley 40 de Régimen
Especial de Responsabilidad Penal para la Adolescencia
de Panamá (1999), la Ley Federal para la Protección de
los Derechos Niños, Niñas y Adolescentes de México
(2000), el Código de la Niñez y la Adolescencia de
Paraguay (2001), la Ley de Protección Integral de la
Niñez y la Adolescencia de Guatemala (2003), el Código
de la Niñez y la Adolescencia de Ecuador (2003), el
Código para el Sistema de Protección y los Derechos
Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes de
República Dominicana (2003) y el Código de la Niñez y la
Adolescencia de Uruguay (2004).
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cfr. Elisabeth Lewin, Programming For The Realization of Children’s Rights, UNICEF, 2000.
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Argentina No.
Bolivia Código del Niño, Niña y Adolescente (Ley 2026), 1999.
Brasil Estatuto del Niño y el Adolescente (Ley 8069), 1990.
Colombia No.
Costa Rica Ley de justicia penal juvenil (Ley 7576), de 1996.
Código de la Niñez y la adolescencia (Ley 7739), de 1997.
Ley contra la Explotación Sexual Comercial de
Personas Menores de Edad (Ley 7899), de 1999.
Ley de Paternidad Responsable (Ley 8101), de 2001.
Ecuador Código de la Niñez y Adolescencia (Ley 2002-100), de 2002.
Chile No.
Cuba No.
El Salvador Código de Familia (Decreto Legislativo 677), de 1993.
Ley del Menor Infractor (Decreto Legislativo 863), de 1994.
Decreto No. 395/04 de Reforma de la Ley del Menor
Infractor, que pasa a llamarse Ley Penal Juvenil.
Decreto No. 396/04 de Reforma de la Ley de Vigilancia
y Control de Ejecución de Medidas al Menor Infractor.
Guatemala Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia
(Decreto 27), de 2003.
Honduras Código de la Niñez y Adolescencia (Decreto 73), de 1996.
Leyes significativas* en materia de infancia posteriores a la CDN
*El término significativo se refiere tanto al carácter comprensivo de la Ley (Códigos integrales, leyes de responsabilidad penal juvenil o leyes de protección)como a su clara adscripción.
15
Fuente: Oficinas de UNICEF en América Latina 2004.
Leyes significativas* en materia de infancia posteriores a la CDN
México Ley para la Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y
Adolescentes. Mayo 2000.
Nicaragua Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley No. 287), de 1998.
Paraguay Ley de Adopciones (Ley 1136), de 1997.
Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley 1680), de 2001.
Panamá Código de Familia (Ley 3), de 1994.
Ley del Régimen Especial de Responsabilidad Penal para la
Adolescencia (Ley 40), de 1999, con modificaciones en 2003.
Perú Código de los Niños y Adolescentes (Decreto Ley 26.102),
de 1992.
Ley 27337, de 2000 que deroga mediante una nueva versión el
Código de los Niños y Adolescentes, de 1992.
República Dominicana Código para la Protección de Niñas, Niños y Adolescentes
(Ley 14-94), de 1994.
Código para el Sistema de Protección y los Derechos
Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes (Ley 136-03),
de 2003, que deroga la Ley 14-94.
Uruguay Código de la Niñez y la Adolescencia, de 2004.
Venezuela Ley Orgánica para la Protección del Niño y el Adolescente,
promulgada en octubre de 1998, con entrada en vigencia en
abril de 2000.
16
Las nuevas leyes prevén nuevos sistemas de protección de la infancia, responsables de la ejecución de las
políticas nacionales de atención a la niñez y nuevos sistemas de responsabilidad penal de los adolescentes en
conflicto con la ley. Pero probablemente sea en el campo de los nuevos sistemas de responsabilidad penal
juvenil, que sustituyeron a los eufemísticos modelos tutelares, donde el mayor número de transformaciones
concretas pueda apuntarse. Frente al uso abusivo que desde los sistemas tutelares se hacía de la privación de
libertad, ya fuera el niño un infractor de la ley penal ya fuera el niño víctima de la violencia o del abandono, en
las nuevas leyes de niñez, la privación de libertad - tal como lo dispone la CDN - pasó a considerarse una medida
excepcional y un último recurso, utilizada sólo para los casos de delitos graves cometidos por adolescentes.
En el caso de América Latina, las nuevas legislaciones disponen que los menores de 12 años - en algunos
países los menores de 14 años - que cometen algún tipo de infracción a la ley penal estén totalmente exentos
de responsabilidad penal, debiendo aplicarse, sin embargo, en dichos casos las medidas de protección adecuadas
dentro del ámbito de las instituciones civiles de bienestar o de la familia.
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Edades mínimas de responsabilidad penal
Fuente: Leyes y Códigos de Niñez y Adolescencia.
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Otro aspecto significativo sobre el que se volverá más
adelante y distinto de la administración de la justicia penal
juvenil, es el que se refiere a la introducción - comenzando
por el pionero articulo 23 del Estatuto del Niño y el
Adolescente del Brasil - de una precisa y taxativa normativa
mediante la cual se prohíbe tajantemente la separación de
los niños de su familia de origen por meras carencias
materiales o por razón de pobreza.
“Queda prohibido separar al niño o
adolescente de su grupo familiar, o
disponer la suspensión o pérdida de la
patria potestad invocando la falta o
insuficiencia de recursos”. (Código de la
Niñez y Adolescencia de Paraguay).
“La mera falta o carencia de recursos
materiales no podrá jamás constituir
motivo suficiente para la perdida o
supresión del patrio poder”. (Estatuto
del Niño y del Adolescente de Brasil).
“Un menor se encontrará en situación
de abandono o de peligro cuando falten
en forma absoluta o temporal las
personas que, conforme la ley, han de
tener el cuidado personal de su crianza
y educación o cuando existiendo
incumplen las obligaciones o deberes
correspondientes o carecen de las
calidades morales o mentales
necesarias para asegurar la correcta
formación del niño”. (Código de la Niñez
y Adolescencia de Honduras).
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Nada de lo dicho hasta aquí sobre los procesos de reforma
legal debe entenderse en el sentido de que las leyes puedan
sustituir la movilización social y la voluntad política, como
motor fundamental de una nueva concepción de políticas
sociales para la infancia. Ni la reforma de la ley ni la reforma
de las instituciones pueden dejarse de lado en cualquier
propuesta que en un contexto democrático pretenda formular
y ofrecer una política social que combine coberturas significati-
vas con una sustentabilidad en el tiempo de sus programas y
servicios. En otras palabras, puede decirse que la ley y las
instituciones, sin ser condición suficiente para la realización de
las transformaciones, son condición imprescindible para la
realización de las mismas. Prueba de esta afirmación es la
reducción drástica del número de menores de edad privados
de libertad tras la aprobación de leyes adaptadas a la CDN en
nuestra región, una de las consecuencias más notables y
concretas del cambio de modelo que implica el pasar de la
tutela a la responsabilidad.
Lo mismo puede decirse - a pesar de la persistencia del
problema en muchos países - de la reducción del número de Fuente: Derechos humanos de la niñez y la adolescencia encondiciones de vulnerabilidad social y jurídica en AméricaLatina y el Caribe, UNICEF, 2000
Fuente: Justicia Penal Juvenil: Buenas Prácticas en AméricaLatina, UNICEF, 2003.
En Costa Rica, en 1995 había 104
hombres y 14 mujeres menores de edad
en los centros de privación de libertad,
mientras que en junio de 1996, a un
mes de entrada en vigor de la ley, sólo
había 25.
En Nicaragua, la entrada en vigor del
Código de la Niñez y la Adolescencia
(octubre de 1998), cuyo título III crea un
sistema de responsabilidad penal juvenil,
tuvo como consecuencia inmediata la
presentación de 300 recursos de
habeas corpus a favor de adolescentes
privados de libertad en el régimen
anterior, a quienes se les imputaban
hechos que no constituían delitos.
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niños institucionalizados por pobreza. Por lo que sin duda
una consecuencia notable de la aprobación e imple-
mentación de los nuevos sistemas de responsabilidad
penal juvenil es el progresivo y creciente abandono de la
utilización de la privación de libertad (más allá del nombre
que se le de a dicha práctica) como una forma “reforzada”
de política social.
Pero los impactos concretos de la ley sobre la política social
y sobre la condición material de la infancia no se limitan al
plano, generalmente de alta visibilidad, de los conflictos
jurídicos de naturaleza penal. La ley de adopciones de
Paraguay, de 1997, constituye un ejemplo tan rico cuanto
poco mencionado en la región. Durante muchos años, las
prácticas y modalidades rutinarias de la adopción, muy
especialmente el uso desmedido - y, por tanto abusivo - de
aquella de carácter internacional, rozaron con situaciones no
muy lejanas de lo que pudiera definirse como tráfico de
niños. A modo de ejemplo, compárese que mientras desde la
entrada en vigencia de la ley de adopción prácticamente no
se ha tramitado ninguna adopción internacional, el Ministerio
Público del Paraguay calcula que sólo entre 1990 y 1995
más de 4.000 niños paraguayos fueron adoptados por
residentes extranjeros.
Para entender mejor la verdadera dimensión de estos
cambios, conviene no perder de vista que a comienzos de la
década de los 90 persistían todavía las resistencias de antiguos
actores representantes del viejo modelo. Ese modelo no era
otra cosa que una recreación de las formas clásicas del
“minorismo” de los años 20 y 30, que encontró su síntesis en
la vaga doctrina de la “situación irregular”. El viejo modelo
asistencial, de fuerte impronta religiosa y de voluntariado
asistencial, se “modernizó”, se reorganizó y terminó plasmán-
dose muchas veces en organismos nacionales igualmente
En Panamá, antes de la aprobación de
la Ley 40, el total de menores de edad
privados de libertad oscilaba alrededor
de los 500, de una población total (de
menores de edad) que apenas llegaba
al millón, según cifras que proporcionó
el Órgano Judicial a la Comisión
Presidencial. Los criterios normativos
impuestos por la Ley 40 redujeron
drásticamente el número de privados de
libertad. Los nuevos conceptos obligaban
a distinguir entre los que están en
proceso de resocialización (porque se les
impuso una sanción) de los que están
en Centros de Custodia (porque se les
está investigando). Durante este período
de transición, que se extendió más allá
de lo prudente, el primer grupo osciló
alrededor de 25, y el segundo entre los
50 y 60. Esto a su vez permitió elevar la
calidad de los programas en los centros
de resocialización.
Fuente: UNICEF/Paraguay, 2004.
En Paraguay, con la entrada en vigor del
Código de la Niñez y la Adolescencia el
número de niños privados de libertad
pasó de 650, en 1999, a 300, en 2001.
Fuente: Cfr.Jorge Giannareas, “Comentario al proceso dereforma legislativa en Panamá”, en, ”Infancia, Ley yDemocracia en América Latina, ob cit.
21
centralizados, donde mediante el uso instrumental de las
nuevas corrientes sociológicas y psicológicas, entró en
disputa por el control de los “menores” no sólo con las viejas
formas de la caridad y la psiquiatría, sino también con la
propia administración de justicia.
La primera experiencia de reforma en América Latina, ofrece
algunas enseñanzas en estos temas que sería un grave
error ignorar. En Brasil, la oportuna conjunción de
dispositivos jurídicos de la nueva ley de infancia (ECA), que
efectivamente abría las puertas a una descentralización
municipal y a un nuevo tipo de institucionalización de la
participación comunitaria (los Consejos Municipales de
Derechos de la Infancia), sumada a la rápida y decidida
voluntad política del Poder Ejecutivo de suprimir el órgano
nacional de bienestar de la infancia, produjo cambios drásticos
a través de la lisa y llana extinción del viejo órgano nacional
centralizado, cambios que hasta la fecha, con esa
profundidad, no se han verificado en otros países de la
región.
Esta etapa expansiva no sólo lo es desde el punto de vista
jurídico sino también político-cultural. Todavía el discurso
mediático de vinculación automática de los jóvenes con la
inseguridad urbana, uno de los problemas percibido como
de mayor preocupación social hoy, no había alcanzado la
importancia y centralidad de nuestros días.
A partir de mediados de la década del 90 puede decirse que
el proceso de implementación de la Convención en los
diversos países de la región se da en una situación de
permanente tensión, de avances y retrocesos, de profundas
oscilaciones que claramente pueden percibirse dada la
dimensión de las ransformaciones que implica el cambio de
modelo, no sólo entre paises si no dentro de un mismo país.
Libertad asistida en Guatemala
Los adolescentes en conflicto con la ley
participan en servicios comunitarios
como alternativa al encarcelamiento.
Empresas privadas ofrecen trabajo y
oportunidades de entrenamiento para
adolescentes que de otro modo no
tendrían esta oportunidad. Para
muchos participantes, esto significa
mucho más que un entrenamiento de
trabajo; se les da la oportunidad de
desarrollar sus habilidades sociales e
intrapersonales y de ganar autoestima.
Durante los dos años y medio del
programa, 304 adolescentes, entre los
13 y 18, años han participado en él.
Derecho a la identidad
En Bolivia, el 50% de los niños
menores de un año y el 12% de los
menores de 14 años estan sin inscribir
en el registro civil. En Nicaragua se
estima que un 69% de los niños y
niñas no son inscritos al nacer. En
Colombia, la falta de inscripcion afecta
a un 29.3% de la infancia; mientras que
en Honduras, afecta a un 20%.
Fuente: Justicia Penal Juvenil. Buenas Prácticas en AméricaLatina. UNICEF, 2003.
Fuente: CEPAL, UNICEF y SECIB, Construir Equidad desde laInfancia y Adolescencia en Iberoamérica, 2001.
22
Bolivia Defensorías de la Niñez y Adolescencia en los Municipios del país.
Comisiones Municipales y Comisiones Departamentales de la Niñez y
Adolescencia.
Brasil Consejo de Derechos de Niños y Adolescentes.
Consejos Tutelares.
Chile Oficinas de Protección de Derechos.
Costa Rica Comités Tutelares de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia.
Ecuador Juntas de Protección de Derechos (a nivel cantonal).
Guatemala Comisiones Municipales de la Niñez y la Adolescencia.
Honduras Procuradurías locales.
Paraguay Consejerías por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia
(CODENIS).
Consejo Municipal de Niñez y Adolescencia.
Perú Defensorías Municipales del Niño y Adolescente (DEMUNAS).
Defensorías Escolares del Niño y Adolescente (DESNAS).
República Dominicana Juntas Locales de Protección y Restitución de Derechos.
Venezuela Defensorías Comunitarias.
Consejos de Protección del Niño y Adolescente Consejos Municipales.
Fuente: Información obtenida de las Oficinas de UNICEF en América Latina, 2004.
Defensorias municipales y comunitarias
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Es durante este período que en muchos países de
América Latina se crea, difunde y expande una
institución realmente desconocida en la historia de
la infancia: Las Defensorías municipales y comuni-
tarias de niñas, niños y adolescentes. Pocas institu-
ciones resultan más representativas de la profunda
evolución que viven los derechos de la infancia. A
pesar de que, como se ha dicho, su existencia se
verifica en muchos países, los ejemplos de Perú y
El Salvador resultan altamente representativos,
tanto por su dimensión cuantitativa, como por el
carácter realmente novedoso de su naturaleza. Los
números son elocuentes. En el caso del Perú, la
existencia de más de 1.500 Defensorías activas en
24 Departamentos, que en casi una década han
atendido 160.000 casos de violaciones a los dere-
chos de la infancia, da cuenta de su importancia.
Pero tal vez uno de los hechos que resulte más
significativo sea su presencia e inserción territorial-
municipal. En otras palabras, la posibilidad de que
buena parte de los problemas de la infancia se
resuelvan en el mismo lugar donde se originan. El
caso de El Salvador no es menos importante.
Nacidas en 1994, por iniciativa de la Procuraduría
de los Derechos Humanos (órgano estatal de
defensa de los derechos humanos en general),
estas Defensorías conocieron un rápido proceso de
expansión municipal. Durante dicho proceso se
asistió a un interesante movimiento de transforma-
ción de su naturaleza inicial. La participación de
jóvenes y adolescentes otorgó a estas Defensorías
un carácter crecientemente comunitario. Una gradual
y clara transferencia de funciones y un vínculo en
constante aumento con la comunidad, condujeron a
un compromiso más concreto con los problemas
esenciales de la población. A pesar de las discon-
tinuidades y fragmentaciones de la política social,
estas Defensorías han demostrado un alto grado
de sustentabilidad y permanencia en el tiempo. No
cabe duda, tal como lo muestran procesos más
recientes como los de Bolivia y Ecuador, que el
futuro de las políticas para la infancia en la región
está indisolublemente ligado a la evolución de insti-
tuciones como éstas, caracterizadas por su
flexibilidad y su enorme capacidad de adaptación a
los desafíos del momento.
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Pero el área de la política social para la infancia que
mejor permite percibir las tensiones provocadas por la
transición del modelo de la tutela al modelo de la
responsabilidad es el área donde se cruzan las políticas
de protección con las políticas asistenciales. En otras
palabras, un área no desprovista de vastas zonas
grises del muchas veces tratamiento indiferenciado de
los niños y adolescentes ya sean sujetos activos ya
sean sujetos pasivos de la violencia. Esta confusión
aumenta cuando contemplamos las respuestas de los
Estados para con los niños, niñas y adolescentes en
conflicto con la ley penal, pues, a pesar de que su
dimensión numérica es bastante reducida, sobre todo si
se compara con otras áreas de las políticas sociales,
posee una extraordinaria influencia sobre el conjunto de
las políticas públicas en favor de la niñez.
En general, puede afirmarse que, salvo algunas
excepciones positivas, los diversos tipos de
instituciones responsables de las políticas de protección
de la niñez y la adolescencia, tanto por las condiciones materiales de los servicios que prestan como por las
interpretaciones que hacen de la Convención, están todavía lejos de satisfacer de forma
integral los derechos de los niños, niñas y adolescentes. En este sentido, es obligado
reconocer que las condiciones de vida más aceptables para los adolescentes infrac-
tores de la ley penal se verifican precisamente en aquellos países donde una
consecuente reforma legal e institucional ha permitido una separación
tajante entre los servicios y programas dirigidos a los niños, niñas y
adolescentes víctimas de la violencia y los servicios y programas
dirigidos a los que son sujetos activos de la misma. Sin desconocer
la existencia de problemas y dificultades, las leyes de
Responsabilidad Penal Juvenil de Costa Rica (1996) y Panamá (1999), por la
seriedad y consecuencia de su implementación, son buenos ejemplos de estos
avances.
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“Por privación de libertad se entiende toda
forma de detención o encarcelamiento, así
como el internamiento en un establecimiento
público o privado del que no se permita salir
al menor por su propia voluntad, por orden
de cualquier autoridad judicial, administrativa
u otra autoridad pública”. (Reglas de las
Naciones Unidas para la Protección de los
Jóvenes Privados de Libertad, de 1990.)
En una imaginaria línea continua que va de aceptables
a inaceptables condiciones materiales, no cabe duda
de que la mayor parte de los países de la región se
colocan mucho más próximos a esta ultima hipótesis.
Veamos más de cerca el problema con algunos casos
concretos de la región. En Bolivia, por ejemplo, el
monto asignado para la mayoría de los niños privados
de libertad por diversos motivos no alcanza para cubrir
el mínimo de las necesidades nutricionales.
El “internamiento” de niños y adolescentes, un
eufemismo que frecuentemente encubre la privación de
libertad, tal como esta es definida por las Reglas de
Naciones Unidas, todavía se realiza en la mayor parte
de los países de la región no sólo en forma abusiva
sino además sin distinguir entre medidas de protección
y medidas socio-educativas de privación de libertad
propiamente dichas.
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