antoine maillet estado debil saap 01-06-11

7/24/2019 Antoine Maillet Estado Debil SAAP 01-06-11

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Antoine Maillet

Congreso SAAPCrdoba

27-07-11

Estado regulador o Estado dbil: anlisis multisectorial de un caso pionero.

Chile 1990-2010.

Analyzing states entails almost as much hubris as pretending to run them

Peter Evans, Embedded Autonomy: States & Industrial Transformation.

10 de febrero de 2007. Precedido por una campaa publicitaria que levant muchas expectativas, y

despus de varios aos de anuncios y promesas, por fin se inaugura el nuevo plan de transporte

pblico terrestre de Santiago, capital de Chile. En pocos das, la palabra Transantiago, nombre con el

cual fue bautizada la nueva estructura, pasa a ser sinnimo de fracaso estrepitoso. En trminos ms

polticos, se atribuyen las fallas a los errores del Estado, para los cuales la Presidenta Michelle

Bachelet ofrecer disculpas pblicas, sin impedir que su gobierno arrastrase este problema durante

meses.

En el presente trabajo, no se proceder a un estudio pormenorizado de los elementos que componeneste plan. Al contrario, se propone insertarlo como un acontecimiento ms dentro del contexto ms

amplio de las transformaciones de las intervenciones estatales sobre los mercados en Chile durante

los gobiernos de la Concertacin (1990-2010).

Es ampliamente documentado el proceso de privatizacin generalizada ocurrido durante la dictadura

de Augusto Pinochet (1973-1990). Sin embargo, la trayectoria posterior de los sectores donde

ocurrieron estas privatizaciones es bastante menos conocida. Habrn mantenido un destino

comn? La imagen de ciudadanos desesperados por sumarse a una micro ser traspasable a la

salud, las pensiones o la telefona?

Si uno asume que los procesos de privatizacin no slo constituyen un repliegue del Estado, sino

tambin la oportunidad para desarrollar nuevas formas de intervencin, pasa a ser interesante

observar en qu medida estos cambios han generado una dinmica creativa. En particular, vale la

pena interrogarse sobre la pertinencia de los trabajos que hacen de este pas un caso paradigmtico

de Estado regulador en Amrica Latina. Revisar la trayectoria de siete sectores de poltica pblica en

Chile permitir comprobar que esta calificacin es equvoca. En respuesta, se propone la categora de

Estado dbil, ms adecuada para describir la poca autonoma con la cual el Estado interviene en los

mercados observados.


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En una primera parte, una discusin crtica del concepto de Estado regulador que usa la literatura

permitir establecer la existencia de tres ideales tipos de intervencin estatal: Estado interventor,

Estado regulador y Estado dbil. En base a este marco es posible clasificar las distintas combinaciones

de instrumentos que caracterizan la intervencin estatal en los mercados regulados. En una segunda

parte, el foco estar puesto en la proyeccin de esta discusin terica hacia la realidad emprica.

Llevando la discusin a Amrica Latina contempornea, se demostrar el carcter de caso crucial de

la experiencia chilena. En seguida, se establecer el mbito de mercados regulados donde aplicar el

estudio. La tercera etapa consistir en la presentacin analtica de los casos, la unidad de anlisis

siendo la combinacin de instrumentos en un sector de polticas pblicas. Los resultados

preliminares muestran una tendencia fuerte hacia el ideal tipo de Estado dbil, poniendo serias

dudas sobre la posibilidad de calificar Chile como un Estado regulador. En conclusin, se describen

los lineamientos de una agenda de investigacin que apunta a la explicacin de los mecanismos

causales que producen estos resultados.

I. Las transformaciones de la intervencin estatal bajo la lupa

Este trabajo propone considerar el Estado regulador no como un concepto propiamente tal, sino

como un valor entre varios que puede tomar el concepto de intervencin del Estado. Tambin

establece una definicin de Estado que permita hacer sentido de la diversidad de sus intervenciones,

agrupndolas en configuraciones propias de distintos ideales tipos. Estos ideales tipos muestran

distintos niveles de autonoma del Estado, en base a los cuales posteriormente se procede a calificar

los sectores estudiados.

1. Abriendo el concepto de Estado regulador

En un artculo clsico, Majone define el Estado regulador en contraste con el Estado interventor,

supuestamente caracterstico del perodo histrico posterior a la Segunda Guerra Mundial (Majone,

1997). Las diferencias entre estos dos ideales tipos aparecen tanto en las funciones del Estado como

en los instrumentos de la intervencin. Primero, se opera una transicin en las funciones

desempeadas por el Estado, desde un rol de redistribucin a otro que consistira en corregir las

fallas de mercado, cuando sea necesario. Segundo, en trminos de instrumentos, este proceso se

traduce por el reemplazo del tradicional gravar y gastar por la elaboracin de reglas(Majone,

1997). Aun puesta en trminos de tendencia o de ideal tipo, la supuesta transicin completa hacia un

repertorio de instrumentos exclusivamente dedicados a la reglamentacin genera una serie de

problemas, expuestos a continuacin.

Primero, el uso del concepto Estado regulador marca una concepcin monoltica del Estado, por lo

menos implcita. Parece considerar una presencia equivalente en la multitud de sectores donde

interviene. La presentacin de la teora como un movimiento histrico insina que todos los sectores

de intervencin pblica estn destinados a transformarse, rumbo hacia un mismo horizonte. Crtico

de esta casi escatologa, proceder a una reconstitucin slo tendencial del Estado, a partir de un

anlisis multisectorial, que toma en cuenta la diversidad sectorial. Los sectores que no hayan llegadoa tener intervencin slo de tipo reglamentario, no sern considerados como atrasados, sino que


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puede significar que han tomado una trayectoria distinta. Es importante poder descifrar cmo se

combinan adentro de un mismo pas estas diferentes trayectorias.

La preocupacin por el aspecto reglamentario de la accin estatal, en este artculo inicial y en la

literatura que se nutre de estas reflexiones, lleva a no considera la variedad de instrumentos ms all

de la elaboracin de reglas, en particular en relacin al proceso de implementacin1. Una teora de

la accin pblica tal, principalmente preocupada del marco legal y sus cambios, padece de una visin

truncada del proceso de formacin de polticas (policy process).

Un anlisis de la transformacin de la accin estatal requiere ampliar la visin hacia otras familias de

instrumentos de intervencin en los mercados. As, sin pretender a la exhaustividad, es posible

sumar otros instrumento, como las medidas de promocin de la competencia; la colaboracin

pblico-privada, en particular a travs del mecanismo de las concesiones; el fortalecimiento de las

capacidades administrativas (necesarios para la implementacin); los subsidios a la oferta; y no dejar

de tomar en cuenta el rol de los proveedores pblicos, cuando existen. Estos dos ltimos, si bien hanido en retroceso desde el final de los aos 1980s, no han desaparecido. Son legados del perodo

anterior, que se pueden combinar con cualquiera de los otros. Segn su uso y la combinacin, todos

estos son elementos de una potencial autonoma del Estado frente a los actores privados.

2.

El Estado dbil para remediar a los puntos ciegos en el concepto de Estado regulador

La autonoma es justamente otro problema que no abordan directamente Majone y los autores que

lo siguen. En la literatura sobre la Unin Europea, el foco ha estado mucho tiempo en la autonoma

formal de los organismos reguladores, principalmente frente a los actores polticos, aunque losproblemas de captura por el sector privado tambin han sido abordados. Sin embargo, esta visin

puede ser un punto de la teora que menos posibilidad tiene de viajar exitosamente desde el

contexto histrico europeo hacia Amrica Latina.

Recordemos que existe un debate de larga data en la ciencia poltica sobre la autonoma del Estado

de las fuerzas sociales. Para la corriente marxista, el Estado ha sido tradicionalmente un instrumento

en manos de una clase social, del cual quizs se podra tomar el control (Jessop 2008). Desde esta

perspectiva, el Estado aparece sin posibilidad de ejercer una accin autnoma en base a preferencias

endgenas. Sin embargo, esta visin ha sido criticada por la entonces incipiente corriente neo-

institucionalista, inicialmente en un libro que llama a reconsiderar la capacidad de accin autnoma

del Estado (Evans, Rueschmeyer, Skocpol, 1985). Esta propuesta de la corriente estatista neo-

institucionalista se inspira principalmente en la visin normativa de Estado establecida por Max

Weber. Adems de la definicin tradicional del Estado en cuanto detentor del monopolio del uso

legtimo de la fuerza, el legado del socilogo alemn tambin contempla la figura del burcrata

quien, en su calidad de representante del Estado, toma decisiones racionales e informadas

apuntando al bien comn. En otros trminos, el burcrata estatal de Weber permea la visin de los

neo-institucionalistas.

1 Majone slo considera problemas institucionales propios de la Unin Europea, como el potencial conflictoentre la Comisin y los Estados miembros (Majone 1997)


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En qu se relaciona esta reflexin con el concepto de Estado regulador? Aunque no sea de forma

explcita en el trabajo de Majone (1997), la referencia a la correccin de las fallas de mercado como

principal objetivo parece establecer que la encarnacin concreta del Estado reguladorel burcrata,

la agencia- acta en forma autnoma de los actores privados2. Pero, cul sera la calificacin de un

Estado que transitara alejndose del Estado interventor ideal-tpico sin aproximarse a un Estado

regulador con capacidad de implementacin de las reglas establecidas? Este caso no ha sido

abordado por la literatura hasta ahora. Volviendo a la consigna de los neo-institucionalistas, puede

llevar a equivocaciones. Simplemente puede ocurrir que no haya nada, o muy poco, que traer de

vuelta. Este impensado terico podra llevar a crear artefactos de Estado autnomo en su capacidad

de elaborar reglas e implementarlas.

As, es posible compartir la premisa de Majone (1997) que desde los aos 1980s se inici un proceso

de salida del Estado interventor en un gran nmero de pases, sin aceptar que este proceso est

orientndose hacia un resultado uniforme, que tomara el nombre de Estado regulador. Es necesario

por lo tanto considerar un valor alternativo a este Estado regulador, para el cual se propone elcalificativo de Estado dbil.

Ms que precisar tipos de Estado regulador, es preferible considerarlo como un ideal tipo, un valor

extremo que puede tomar el concepto de intervencin estatal, combinando distintos instrumentos.

El Estado dbil sera entonces el otro valor extremo resultado de la transformacin histrica del

Estado interventor. En este ideal tipo, el Estado no tiene autonoma para intervenir en el mercado3.

El grfico siguiente representa esta propuesta.

Grfico 1: Las alternativas de transformacin del Estado interventor

Estado regulador Sector pblico

autnomo

Estado interventor Autonoma

Sin autonoma,

Estado dbil captura total

2 Sera otra manifestacin de la porosa frontera entre el New Public Management (NPM) y programas dereforma del Estado basado en una perspectiva weberiana de fortalecimiento de las capacidades estatales(Bzes, 2007).3

Para la elaboracin conceptual, una inspiracin fundamental para este trabajo son las recomendaciones GaryGoertz (2005), en particular: considerar en la definicin el polo negativo de un concepto; recordar que entrelos polos extremos existe una zona gris donde el concepto puede tomar una multitud de valores.

Zona gris


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Vale recordar que esta reflexin tiene por objeto las variaciones en las intervenciones del Estado en

materias econmicas. Por lo tanto, lo que aqu se entiende por Estado dbil no tiene ninguna

relacin con la literatura sobre los Estados fallidos, que presentan situaciones donde el estado de

derecho no se aplica. Tiene una cercana con la idea de Estado sombra (Hollow state, Milward,

Provoan, 2000; Terry, 2005), que tambin discute los resultados de polticas de NPM.

Corresponde ahora seleccionar casos empricos mediante los cuales se podr llevar esta discusin a

la prctica.

II.

Seleccin de los casos: caso crucial y comparacin multisectorial

Para la confrontacin de la reflexin terica con la realidad emprica se propone llevar la discusin a

Amrica Latina, y particularmente Chile, cuyo estatuto de caso crucial es demostrado. Una vez

establecido el pas donde aplicar el estudio, se procede a delimitar el permetro de los sectoresincorporados en el trabajo.

1. Amrica Latina post-neoliberal: ms all de las reformas estructurales y su anlisis

En esta seccin se demuestra la insercin de la discusin sobre el Estado regulador dentro de una

corriente de estudios mucho ms amplia, que parte con el anlisis de las reformas estructurales en el

continente.

Desde el inicio de los aos 1990, los analistas han usado la etiqueta de reformas neo -liberales para

agrupar medidas y polticas de distinta ndole, tanto por los instrumentos que usan como por losplazos y objetivos que se fijan. Una profusa literatura ha estudiado las diferencias en el alcance y el

ritmo de las reformas, segn los pases y los sectores4. Ms importante es situar a la reflexin sobre

la transformacin del Estado en esta literatura.

Para este efecto, es til recurrir a la tradicional distincin entre ajuste y reforma. Dado el enfoque de

este proyecto en transformaciones de largo aliento, las medidas que concentrarn la atencin se

ubican en la segunda categora. Para llegar a ms precisin, se puede considerar la distincin que

hacen Murillo y Martnez-Gallardo (2007) entre medidas que, a nivel sectorial, persiguen tres

objetivos, generalmente en forma separada aunque pertenecientes a un mismo proyecto

transformativo: la privatizacin de los operadores pblicos; la liberalizacin del mercado; y la

introduccin de un marco regulatorio, en general caracterizado por la existencia o creacin de un

organismo especfico, una agencia reguladora.

Existe por lo tanto un vnculo directo entre la literatura sobre las reformas y la reflexin sobre la

funcin regulatoria del Estado. La segunda puede ser considerada como consecuencia de la primera.

Tomando nota de los lmites de un abordaje restringido a las reformas liberales, algunos autores han

propuesto abrir una nueva etapa en el estudio de la intervencin pblica en los mercados, para

4

Algunos ejemplos se encuentran en Murillo (2001) o Weyland (2002), cuyos libros pertenecen a lo quepodramos llamar una segunda ola de estudios sobre las reformas, ya ms reflexiva y matizada sobre losalcances de estas reformas, donde las variables polticas estn restablecidas en su importancia.


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ampliar y prolongar la perspectiva a partir de los aportes del estudio de las reformas de los 1980s y

1990s. As, Snyder (2001) tempranamente percibe la importancia del fenmeno que llama

reregulacin, nueva fase en el proceso de formacin de polticas, para la cual las reformas

neoliberales crean oportunidades e incentivos para la construccin de instituciones (Snyder,

2001:4).

En un libro ms reciente, Murillo (2009), saliendo del estudio del momento puntual de la reforma,

pasa a situar su trabajo dentro del marco de una literatura post-reforma. El puente entre las dos

etapas de la literatura se ilustra en la correspondencia de dos de los tres momentos de las reformas

con algunos de los componentes claves del Estado regulador tal como lo definen Levi-Faur y Gilad

(2004): el cambio en la propiedad y la creacin de instituciones nuevas a cargo del sector. A estos dos

elementos compartidos, aaden la formalizacin y codificacin de las relaciones entre regulados y

reguladores; y la creciente importancia de la auto-regulacin, como internalizacin de las normas. Sin

embargo, estas dos ltimas tienen un lugar ms perifrico en la reflexin, o ms prospectivo, en la

medida que la operacionalizacin se mantiene concentrada en las dos primeras.

La pregunta por las funciones regulatorias del Estado y su combinacin con otros instrumentos tiene

resonancia e incluso arraigo con la literatura contempornea sobre los procesos polticos

latinoamericanos. Dentro de este universo, el foco estar puesto en la experiencia chilena de los

ltimos veinte aos.

2. Chile como caso crucial

Para una reflexin sobre las transformaciones del Estado en Amrica Latina, Chile en el perodo

contemporneo constituye un caso crucial. Ms que una decisin propia de atribuirle este estatuto,es posible afirmar que ha sido constituido como tal por toda una literatura, a medio camino entre la

produccin acadmica y la consultora, que ha hecho de Chile un modelo para otros pases de la

regin y ms all. En los ltimos aos, las referencias se han hecho menos explcitas, pero siguen

presentes. Un ejemplo de aquello es el tratamiento de este pas en el informe del BID La poltica de

las polticas(Stein y Tommasi, 2006). Si bien no asume abiertamente su evaluacin muy positiva de

las caractersticas del proceso de formacin de polticas pblicas en este pas, la forma en la cual

presenta las alternativas de resolucin del dilema entre inclusin y efectividad de las polticas

pblicas no deja lugar a dudas sobre cual tiene sus favores. Los autores expresan as su preferencia

por la efectividad poltica, por sobre la inclusin.

Para aterrizar esta apreciacin general al foco del presente estudio sobre la funcin regulatoria, es

posible vincular este concepto de efectividad con la valoracin tambin muy positiva que tienen

Jordana y Levi-Faur (2005) de la solidez del marco regulatorio en Chile, aun cuando fundamentan

este diagnstico en una slo caracterstica, la existencia formal de una agencia. Esto muestra la

predominancia, en la literatura de la corriente principal, de la imagen de un proceso poltico que

seguira las lneas de los manuales normativos de poltica pblica, que preconizan una separacin

entre lo poltico y lo administrativo.

En otros trminos, existe una representacin ampliamente difundida que hace de Chile un casoaltamente probable (most likely case) de encontrar un tipo de intervencin cargado hacia el ideal


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tipo de Estado regulador, donde la principal intervencin del Estado en los mercados consiste en

elaborar de forma autnoma reglas para corregir las fallas de mercado. Est presente entonces el

supuesto de la homogeneidad, que un estudio multisectorial puede confirmar o desmentir. Sobre

todo, ser interesante observar si en este pas se presentan casos sectoriales cercanos al ideal tipo

previamente definido del Estado dbil.

Para realizar este proyecto, es necesario definir el permetro donde observar la transformacin de la

intervencin estatal en Chile. En la seccin siguiente, se discuten las fronteras del mbito de los

sectores que pueden calificarse como regulados.

3.

El permetro fluctuante de la regulacin

Haber determinado el caso donde se aplicar la discusin terica permite llevar la seleccin de caso

al nivel sectorial desde una perspectiva arraigada (grounded) en un determinado contexto emprico.Esto dicho, las reflexiones a continuacin tienen validez para pases ms all de Chile. Se trata de

mostrar que, desde un punto de vista politolgico, no existe un criterio esencialista para delimitar los

sectores regulados. Al contrario, es pertinente determinarse en base a la trayectoria histrica de los

sectores, en particular haber tenido una experiencia de provisin estatal del bien o servicio.

Un paso por la sociologa econmica (Fligstein 1996, 2001) permite constatar que el mbito de un

estudio sobre la intervencin estatal en los mercados econmicos es potencialmente infinito, en la

medida que el Estado, en un estado de derecho, ejerce en cualquier mercado una funcin, aunque

mnima pero siempre presente, de co-produccin. Al comprobar la falacia de la idea de un mercado

perfecto, que funcionara de manera totalmente autrquica y aislada, esta disciplina muestra que laintervencin estatal, incluso en un nivel ms alto de generalidad, la poltica misma, forman parte del

proceso de produccin de cada bien o servicio. Por lo tanto, el universo de mercados posibles para

estudiar las intervenciones, aunque mnimas, del Estado, cubre la totalidad de las actividades

mercantiles.

Si bien una cartografa de la intervencin estatal en su totalidad es posible en teora, resulta difcil en

la prctica abarcar un universo tan amplio. Por lo tanto se trata de circunscribir el mbito donde

focalizar la atencin. A este efecto, el trabajo se inscribe en el campo cognitivo de la regulacin, o

sea los mercados para los cuales existe una calificacin en la corriente general, de los mismos actores

o la academia, para referirse al proceso de intervencin estatal como un proceso de regulacin. An

as, existen distintas concepciones de estos mercados regulados, ms o menos amplias segn las

perspectivas y las disciplinas de los autores.

El derecho administrativo por ejemplo propone una definicin bastante restrictiva, que se refiere a

los mercados donde el monopolio natural reconocido por ley es regulado va un proceso de fijacin

tarifaria que se repite cada cierto tiempo. Los mercados afectados por estas reglas establecidas

durante los aos 1980, son pocos: distribucin elctrica, distribucin de gas, telefona fija y servicios

sanitarios (Agero, 2003). Los economistas suelen conservar estos mismos mercados como la porcin

de realidad social donde se ejercera la regulacin, de nuevo considerada en cuanto proceso tarifario,realizado a travs el mecanismo de la empresa eficiente que los tres tienen en comn (Bustos y


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Galetovic, 2002). Sin embargo, a menudo ultrapasan los lmites estrictos fijados en derecho, al

interesarse en otros aspectos de los sectores mencionados.

As, incorporan visiones ms amplias de estos mismos mercados. Por ejemplo, no se pronuncian slo

sobre la distribucin de electricidad, sino sobre el mercado elctrico en general, dividido segn es

costumbre entre generacin, transmisin y distribucin. Como mencionado anteriormente, la

porcin regulada en la perspectiva del derecho es el sub-mercado de la distribucin, de hecho slo

para los clientes residenciales. Aun as, los economistas no dudan en analizar y hacer

recomendaciones para otros componentes del mercado (Bitrn y Saavedra, en Moz, 1992), en

particular la generacin elctrica, lo que ilustra la porosidad de las fronteras de este campo de la

regulacin.

Tambin es comn que los estudios incorporen las obras pblicas, en particular desde la difusin del

recurso a las concesiones como instrumento de accin pblica (Engel, Fischer y Galetovic, 1996).

Algunos economistas se interesan incluso en el rol regulador del Estado en los servicios socialescomo parte de los mercados regulados (Fischer, Gonzlez, Serra 2006). Por lo tanto, no existe un

lmite natural que impedira trabajar en conjunto sobre uno u otro mercado. Pareciera ms bien

que, frente a las oportunidades de participacin en la accin pblica, por ejemplo va consultora, los

lmites se vayan diluyendo, demostrando la pertinencia de la observacin segn la cual no existe

ningn mercado que por sus calidades intrnsecas no se preste para un anlisis de la intervencin

estatal.

El ttulo del ltimo artculo citado - Does competition in Privatized Social Services work? (Fischer,

Gonzlez, Serra 2006)- entrega una clave para generar un permetro para el propsito del anlisis

politolgico de las intervenciones estatales. La mencin de la privatizacin permite restringir elmbito de estudio de los instrumentos de la intervencin estatal contempornea, a algunos

mercados, producto de una trayectoria histrica especfica, marcada por la aplicacin sectorial del

programa amplio de reformas neoliberales.

Para delimitar los sectores a incorporar en el estudio, la variable decisiva es que el Estado haya

asumido en un pasado reciente un rol activo, de proveedor. En general, stas son las bases de

estudios que documentan la difusin internacional e intersectorial del Estado regulador. Ubicarse en

esta definicin histrica del permetro relevante de estudio de la intervencin estatal significa dejar

de lado algunos actores transversales, que a veces se ven incluidos, como agencias: por ejemplo

rganos defensores de la libre competencia o del consumidor. Pueden corresponder a sectores de

accin pblica, pero no son mercados.

Por lo tanto, la porcin de realidad social que se discute aqu incluye los mercados de polticas

sociales y servicios en red donde el Estado haba asumido anteriormente responsabilidad de

proveedor: educacin, salud, pensiones, energa elctrica, servicios sanitarios, telecomunicaciones,

transporte pblico. Las fronteras de estos mercados pueden ser porosas, sujetas a cambios por los

progresos tecnolgicos, y tambin susceptibles de dividirse en unidades inferiores con dinmicas

propias. Estos lmites son el resultado de una actividad propiamente poltica, que no tiene

intrnsecamente que ver con el tipo de actividad (Fligstein, 1996). Dentro de estos siete mercadoselijo una porcin especfica, quedando la seleccin final compuesta por: educacin superior,


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previsin en salud, pensiones, generacin elctrica, servicios sanitarios, telefona fija y mvil,

transporte pblico terrestre en la capital.

Dado el enfoque politolgico de este trabajo, una vez los mercados seleccionados, pasa a ser ms

conveniente hablar de sectores, concepto ms adecuado para referirse a la accin pblica que es

objeto del estudio. Un sector est compuesto por actores, instituciones y una dimensin cognitiva

(Muller, in Boussaguet et al, 2004). Los actores del mercado forman parte de los actores que

participan de la discusin del sector, pero actan bajo racionalidades potencialmente distintas: por

ejemplo pueden estar compitiendo entre ellos en el mercado, pero actuar unido en el espacio

poltico del sector. Mantener esta distincin permite considerar las intervenciones estatales en su

especificidad, como algo en parte externo al mercado.

Por lo tanto, es importante hacer la transicin entre el mercado, espacio econmico donde se

produce el bien o el servicio, y el sector de poltica pblica, donde los actores intercambian visiones

del sector que in fine, junto con otros factores como los factores tecnolgicos o demogrficos, van aafectar el funcionamiento del mercado.

En esta tensin entre mercado y sector subyace la temtica de la autonoma del Estado. El Estado es

un actor que interviene en el mercado a travs de diversos instrumentos, segn principios

potencialmente alternativos a la rentabilidad econmica. La reconstitucin de la trayectoria de estos

siete sectores permitir dar una imagen bastante diversa de la intervencin estatal en mercados

tradicionalmente intervenidos. Sin pretender ser una muestra en trminos estadsticos, permitir

establecer algunas tendencias para contrastar con la literatura existente sobre Chile, y desde ah

cuestionar la visin que hace del Estado regulador el nico horizonte para el Estado.

Ahora que quedaron definidos el universo de estudio y los casos que de ah se extraen para el

anlisis, es posible pasar a la descripcin de cada caso.

III.

Diversidad de las intervenciones estatales

Para el estudio sectorial, se realiz un seguimiento a cinco instrumentos de intervencin estatal:

reforzamiento de la capacidad administrativa; cambios al marco legal; promocin de la competencia;

activacin de actor pblico; subsidio a la oferta. En su combinacin representan un mix o portafolio

que puede ser clasificado en relacin al tringulo que componen los tres polos extremos

previamente presentados: Estado interventor, Estado regulador, Estado dbil. Si bien existe cierto

traslape en algunos puntos, son instrumentos de inspiracin distinta. Tambin se pueden combinar,

no son excluyentes el uno del otro.


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Grfico 2: la intervencin estatal en un mercado

Estado regulador

Estado Interventor Estado dbil

Una ubicacin cerca de las puntas establece la cercana con uno de los ideales-tipos (puntos 1, 2 y 3),

pero tambin es posible considerar la combinacin de elementos ms propios de una u otra figura

(como el punto 4).

El paso siguiente en el anlisis es la construccin de un ndice basado en mediciones cualitativas del

efecto del uso de cada instrumento en trminos de autonoma del Estado para hacer prevalecer el

inters pblico.

De forma preliminar, es posible ordenar los sectores segn el grado de autonoma del Estado,

producto de una evaluacin cualitativa de la evolucin del sector durante los cuatro gobiernos de la

Concertacin. Para cada sector se presentan los principales hitos de la evolucin del rgimen

regulatorio5.

1. Casos de autonoma baja: ms orientados hacia el polo del Estado dbil

Los sectores de generacin elctrica y pensiones muestran una trayectoria donde la autonoma del

Estado es muy baja durante el perodo estudiado. Se ubican muy cerca del ideal tipo del Estado dbil.

El sector de educacin superior tambin se encuentra en esta categora, a pesar de la existencia de

un importante componente pblico en el mercado, paradoja que ser necesario explicar.

Estos tres sectores fueron profundamente modificados durante la dictadura. En los dos primeros, la

opcin fue deshacerse de activos pblicos para privilegiar una estructura de produccin basada en el

mercado. El tercero responde a una misma lgica, pero sin la desaparicin de los actores pblicos en

la provisin.

5 Se agradece el trabajo preliminar realizado por Giancarlo Visconti (UC) para los sectores de educacinsuperior, pensiones y telecomunicaciones.

X1

X2X3

X4


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Generacin Elctrica

La reforma al sector elctrico se inici con la ley general de servicios elctricos de 1982, que prepar

la privatizacin de la Empresa Nacional de Electricidad (Endesa). Las instituciones a cargo de la

supervisin del sector son la Comisin Nacional de Energa (CNE) y la Superintendencia de Energa y

Combustibles (SEC). Adems, el Estado conserva la propiedad de algunas centrales a travs de la

Corporacin de Fomento Productivo (CORFO), en particular Colbn, finalmente privatizada en 1997.

Esta privatizacin responde al objetivo de generar un competidor privado a Endesa. Se inscribe en un

referencial sectorial que privilegia el mercado como estructura de organizacin de la generacin. En

este marco, la intervencin de la CNE, cuya planta de funcionarios es muy reducida, es mnima

(Murillo 2009). La planificacin de proyectos queda a cargo del sector privado.

Aun as, el Estado actu con cierta autonoma al final de los aos 1990s, al generar las condiciones

para un acuerdo para la importacin de gas natural desde Argentina, que permitira generar

electricidad por un costo menor. Sin embargo, las principales acciones posteriores son sobre todoreactivas, productos cada vez de una coyuntura desfavorable: la sequa en los aos 1998 y 1999; los

problemas de abastecimiento del gas argentino el 2004. Apuntan en general a entregar los

incentivos correctos a los actores de mercado, que tienen fuerte injerencia en los procesos

legislativos.

La creacin del Ministerio de Energa el ao 2010 no genera cambio en la autonoma del Estado, que

aparece reticente a usar los instrumentos que tiene a su alcance. As, las empresas pblicas ENAP

(Empresa Nacional de Petrleos) y Codelco (Corporacin del Cobre) han destacado por generar las

inversiones necesarias a la instalacin de terminales de gas licuado, que deja en evidencia cuales

podran ser las bases de un rol ms activo del Estado (Rivera, 2010).

En resumen, la accin pblica durante los gobiernos de la Concertacin se caracteriza por el

desprendimiento o la reticencia al uso de los instrumentos del Estado interventor, pero sin construir

atributos propios del Estado regulador. Por lo tanto, se trata de una presencia sectorial de tipo

Estado dbil.


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Tabla recapitulativa 1: los instrumentos en el sector elctrico

Instrumento Experiencia sectorial Valor asignado

Reforzar capacidad administrativa CNE con planta reducida. 0

Cambios al marco legal Leyes votadas como solucin a problemas

puntuales: ley 19.613 (1999), leyes cortas 1 y2 (2004)

0,5

Promocin de la competencia Venta de Colbn no gener la competencia

esperada.

0

Activar actor pblico Formalmente no existe desde la venta de

Colbn, pero rol potencial de ENAP y Codelco

para GNL.

0,5

Subsidio a la oferta No, pero se podra considerar el rol en la

generacin de la colaboracin con Argentina

para la compra del gas natural

0

Total Estado dbil 1

Pensiones

El sector se transforma radicalmente el ao 1980, con la publicacin del Decreto Ley 3.500 que

sustituye al anterior sistema de reparto un sistema por capitalizacin, para el cual se crean nuevos

actores privados, las administradoras de fondos de pensiones (AFPs). En esta oportunidad se crea

una superintendencia de las AFPs, a cargo de la supervisin de la actividad de estas entidades. Sinembargo, las AFPs actan con muy poco control hasta los aos 2000, en particular en materia de las

comisiones que cobran a sus usuarios, llevando a rentas sobrenormales (Valds y Marinovic 2005).

La superintendencia incluso pasa a ser clave para limitar la competencia en el sector, instalando en

los aos 1990s un rgimen neocorporativista, en el cual la superintendencia participa activamente

a reducir la competencia en el mercado (Valds, 2005). Durante el gobierno Bachelet ocurre la

primera reforma de envergadura del sector. Sin embargo, en un anlisis desde el punto de vista de la

autonoma del Estado, los efectos de esta reforma son ambiguos.

En efecto, la reforma tiende ms bien a consolidar la dicotomizacin del sector de las pensiones,

entre por un lado un mercado privado cubierto por las AFPs, y por el otro lado un pilar solidario

que cubre la poblacin que no alcanza las condiciones para participar de este mercado. En lo que es

del propio mercado, las medidas que apuntaban a restaurar la autonoma del Estado son

desechadas, en particular la creacin de una AFP estatal. Slo se implementa la licitacin de los

nuevos cotizantes, lo que por cierto hace el Estado menos dbil, pero bastante lejos de un regulador

propiamente tal.


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Tabla recapitulativa 2: los instrumentos en el sector pensiones


Reforzar capacidad administrativa No 0

Cambios al marco legal Tardo y marginal con ley 20.255 (2008) 0,5

Promocin de la competencia No, al contrario (episodio

neocorporativista). La reforma no recoge

las medidas preconizadas por la comisin

en este sentido.

0

Activar actor pblico No existe. AFP estatal en la discusin pero

bloqueada. INP no interviene en el

mercado propiamente tal.

0

Subsidio a la oferta Es ambiguo. Respuesta positiva slo si se

considera el pilar solidario como parte del

sistema.

0,5

Total Estado dbil 1

Educacin superior

La educacin superior en Chile se ve radicalmente transformada por el Decreto n2 de 1981, que

decreta la libertad de enseanza superior. Las universidades pblicas existentes son fragmentadas,

pero no privatizadas. El mercado se instala a partir de la creacin de nuevas instituciones. La ley

Orgnica Constitucional de enseanza, votada en 1990, el ltimo da de la dictadura, crea un Consejode Educacin Superior (CSE) a cargo del licenciamiento de las nuevas instituciones de educacin

superior. Sin embargo, salvo situaciones extremas, su actuar es bastante limitado (Brunner 1999).

Nominalmente, una reforma importante interviene con la creacin del sistema de aseguramiento de

la calidad de la educacin superior el ao 2006, que instaura un proceso de acreditacin y crea un

nuevo rgano regulador, la comisin nacional de acreditacin (CNA). Sin embargo, no ha producido

efectos en el mediano plazo.


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14

Tabla recapitulativa 3: los instrumentos en el sector educacin superior


Reforzar capacidad administrativa Creacin de la CNA no modifica el

funcionamiento del mercado. Consejo

Superior de la Educacin era una

institucin muy dbil.

0

Endurecer marco legal Ley 20.129 (2006) tiene efecto reducido 0

Promocin de la competencia No se fortalece informacin pblica

sobre los establecimientos.

0

Activar actor pblico Contar todava con un importante

sector pblico influye poco en la

dinmica del mercado.

0

Subsidio a la oferta S, pero con poca condicionalidad. Ms

bien mantiene equilibrios

1

Total Estado dbil con legado interventor 1

2. Casos medianos

Los sectores de telefona fija y mvil, transporte pblico terrestre y servicios sanitarios son casos

medianos, donde el Estado muestra cierta autonoma en sus decisiones, en particular mediante la

combinacin de distintos instrumentos.

Transporte pblico

El sector del transporte pblico terrestre de la capital fue reestructurado durante la dictadura, con la

constitucin de un mercado muy abierto. Desde el retorno a la democracia, las polticas de la

Concertacin han intentado revertir esta situacin, inicialmente en una confrontacin con los

gremios de los proveedores. Las primeras medidas importantes fueron licitaciones de recorrido,

usando entonces un instrumento propio del Estado regulador (Estache y Gmez-Lobo, 2005).

En los aos 2000, el plan Transantiago se disea segn lineamientos muy propios de un Estado

regulador que coordina las capacidades de actores privados con fuertes capacidades de accin

autnoma. Sin embargo, el diseo falla por problemas reglamentarios y financieros que se han

intentado resolver. Una consecuencia inesperada y paradojal de este diseo de esencia regulatoria es

que ha obligado a subvencionar fuertemente la operacin de los actores privados, por lo cual, si bien

no se ha estatizado el Transantiago, s ha tendido a cargarse ms hacia el polo del Estado

interventor. Sin embargo, esto no ha significado una mayor autonoma, lo cual podra parecer

paradojal, pero resulta de la improvisacin del proceso, evidenciada por una postura claramente

anti-subvencin durante toda la fase de diseo (Maillet, 2007).


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Tabla recapitulativa 4: los instrumentos en el sector transporte pblico terrestre


Reforzar capacidad administrativa Transantiago ha requerido una

ampliacin de las capacidades pblicas

de planificacin

1

Endurecer marco legal Muy reducido hasta la implementacin

del transantiago. Anteriormente se usan

herramientas preexistentes.

0

Promocin de la competencia Al contrario de la tendencia general, la

dinmica en el sector apunta a reducir

la competencia, o por lo menos

enmarcarla dentro de procesos de

licitacin. Por lo tanto, ambiguo

0,5

Activar actor pblico Intentos de potenciar la accin del

metro en el mercado, pero no prospera.La estatizacin aparece en el debate

pblico a raz de la discusin de los

subsidios, pero sin consecuencia.

0

Subsidio a la oferta Importante. Efecto inesperado de la

implementacin.

1

Total Proyecto de Estado regulador no

plenamente logrado

2,5

Telefona

El sector telefona es el ms marcado por la evolucin tecnolgica. Para controlar mejor el impacto

de los cambios tecnolgicos, se opta por restringir el trabajo a la telefona y no abrirse al sector ms

amplio de las telecomunicaciones. En telefona, inicialmente existen dos subsectores de telefona fija,

distinguiendo entre local y larga distancia. Posteriormente, durante los aos 1990s se suma un

subsector de telefona mvil. En este ltimo, es posible observar la intervencin estatal en un

mercado naciente.

Los operadores pblicos de telecomunicacin fueron privatizados al final de la dictadura, el ao1988. A diferencia de otros sectores, esto no se acompa de la creacin de una entidad especfica

para regular el sector, sino que la Subsecretaria de Telecomunicaciones (Subtel) qued a cargo de

estos procesos. Subtel es en particular responsable de los procesos de fijacin tarifaria para la

telefona local. Estos procesos han dado lugar a mltiples controversias jurdicas, y han permitido a

las empresas mantener ganancias importantes (Fischer y Serra, 2007). Por el otro lado, en telefona

larga distancia, la poltica ha consistido en favorecer la competencia, a travs de medidas tendiendo

a crear un mercado, facilitando la operacin de distintos operadores. A pesar de las dificultades

judiciales, ha permitido una cada importante en los costos durante los aos 1990s.

Respecto a la telefona mvil, el instrumento seleccionado fue la concesin. Ha permitido undesarrollo rpido del sector, aunque con precios bastante altos (Fischer y Serra, 2007). Se usan por lo


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tanto en este sector con relativo xito instrumentos propios del Estado regulador. La lentitud para

avanzar en otras reformas, deseadas pero no concretadas en el perodo estudiado, como la

portabilidad del nmero de telfono mvil, muestra sin embargo ciertos lmites en la autonoma del

Estado.

Tabla recapitulativa 5: los instrumentos en el sector telefona


Reforzar capacidad administrativa Nominalmente la Subtel no se

transforma, pero muestra capacidad

para adaptarse a los cambios

tecnolgicos.

0,5

Endurecer marco legal Durante los aos 1990, en particular

con la ley 19,302 que estableci la

competencia en los servicios pblicos

de larga distancia. Despus los cambiosno son por va legal.

1

Promocin de la competencia S, a travs de licitaciones. Sin embargo,

el proceso ha sido lento en el mercado

de la telefona mvil.

1

Activar actor pblico No existe 0

Subsidio a la oferta No 0

Total Proyecto de Estado regulador no

plenamente logrado

2,5

Servicios sanitarios

El sector de los servicios sanitarios tiene una temporalidad distinta a la mayora de los previamente

presentados. Comparte con el transporte pblico terrestre un ritmo bastante especfico en su

transformacin. El agua se transform en un mercado durante los gobiernos de la Concertacin.

Durante la dictadura, se sientan las bases de una posible transformacin de esta ndole, con la

votacin de la Ley General de Servicios Sanitarios el ao 1988. En 1990, se crea la Superintendencia

de Servicios Sanitarios (SiSS), y se adopta el mismo modelo de fijacin tarifaria que en telefona fija ydistribucin elctrica: una regulacin por empresa eficiente (Alegra y Celedn, 2004).

La SiSS supervisa empresas pblicas existentes en cada regin hasta la aprobacin de la ley 19.459 el

ao 1997. Esta ley permite la venta de 65% del capital de estas empresas. Entre 1998 y 2000 se

traspasa la propiedad de distintas empresas. La combinacin de un regulador bastante dbil en su

posibilidad de control de las empresas con la privatizacin de las empresas pblicas ubicara el sector

hacia el polo del Estado dbil.

Esta constatacin se matiza con la accin del gobierno de Ricardo Lagos, durante el cual se

interrumpe el traspaso de la propiedad de las empresas, para recurrir a otro instrumento: laconcesin, que permite simular la competencia sin renunciar a la propiedad estatal (Donoso y


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Hantke, 2007). Es un instrumento ms propio del Estado regulador. Sin embargo, persisten los

problemas de regulacin tarifaria, expuestos a la luz pblica cuando se plantea el ao 2010 la venta

de los activos restantes de las empresas ya parcialmente privatizadas.

Tabla recapitulativa 6: los instrumentos en el sector Servicios Sanitarios


Reforzar capacidad administrativa Modificaciones a la planta y las

atribuciones de la SiSS son incluidas en la

ley 19.459 (1997), pero no impiden la

asimetra con las empresas.

1

Endurecer marco legal El proceso de tarificacin establecido deja

mucho margen a las empresas, pero

asegura la calidad del suministro.

0,5

Promocin de la competencia Difcil en un monopolio natural. 0

Activar actor pblico Componente pblico en servicios privados

se revela irrelevante en trminos de

control potencial sobre las firmas

0

Subsidio a la oferta No, pero importante subsidio a la

demanda.

0

Total Renuncia tarda a los instrumentos del

Estado interventor no ha sido plenamente

compensada

1,5

3. Caso atpico: resabios de Estado interventor y accin reguladora fuerte

El caso de la previsin en salud parece atpico respecto a la trayectoria ms general esbozada hasta

ahora, donde la mayora de los casos est ms bien ubicada entre un los polos del Estado regulador o

del Estado dbil.

En 1981, el decreto-ley n3 reforma el sistema de previsin en salud, instalando un componente

privado formado por los Institutos de Salud Previsional (ISAPRES). A su lado se mantiene el Fondo

Nacional de la Salud (FONASA). La Superintendencia de ISAPRES slo se crea el ao 1990.La participacin en el mercado de las ISPARES va a ir creciendo hasta el ao 1997. En esta fecha, el

sistema privado cubre 25% de la poblacin, pero ms de 50% del gasto total en salud (Ossandn

2008).

Sin embargo, desde este momento la porcin de mercado perteneciente a los actores privados se va

reduciendo. Es potencialmente el producto de varios cambios en el marco regulatorio y las

prestaciones ofrecidas por las ISAPRES y FONASA, que aparece cada vez ms competitivo, incluso

para individuos con niveles de ingreso altos. Por ejemplo, incluyen en 1999 en sus planes un seguro

de enfermedad catastrfica, presionados por la decisin similar que haba tomado FONASA algunos

meses antes. Esta tendencia se amplifica con la reforma a la salud del ao 2005, que crea garantas


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explcitas de salud (GES) para todos los individuos. Al mismo tiempo, reforma la institucionalidad del

sector. La superintendencia cambia de nombre y pasa a llamarse Superintendencia de Salud, por lo

cual cubre todo el mercado, y no slo el segmento privado (Ossandn, 2008).

La combinacin de una mayor regulacin con una fuerte intervencin estatal, en particular un

esfuerzo de financiamiento de FONASA, ubica al sector hacia un Estado interventor clsico, con

tendencias de Estado regulador.

Tabla recapitulativa 7: los instrumentos en el sector previsin en salud


Reforzar capacidad administrativa S. La superintendencia de ISAPRES (y

posteriormente de salud) se ha potenciado

durante todo el perodo.

1

Endurecer marco legal S, en particular con el conjunto de leyes

que conforman el plan Auge (2005)

1

Promocin de la competencia Fonasa instala la competencia con las

ISAPRES en general. Sin embargo, en la

porcin de mercado que detienen, parecen

actuar de forma bastante coordinada.

0,5

Activar actor pblico Se recurre a Fonasa no slo para suplir a

las ISAPRES en sectores de menos recursos,

sino tambin como un instrumento de

promocin de un mejor servicio en general

1

Subsidio a la oferta S, en la medida que Fonasa se financia

principalmente a travs del presupuesto

nacional

1

Total Fuerte autonoma, a medio camino entre

Estado interventor y regulador

4,5

4. Sntesis

El anlisis de cada sector permite ubicarlos en un plano en forma de tringulo6. Las coordenadas de

cada sector estn determinadas cualitativamente a partir de la distancia que tienen de cada polo.

La ubicacin de los siete sectores se resume en el siguiente grfico:

6En anexo figura una tabla que sintetiza el valor del ndice para cada sector


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Grfico 3: los siete casos en perspectiva (ao 2009)

Estado regulador

Estado Interventor Estado dbil

En esta representacin, aparece ntidamente la diversidad sectorial, aun en un caso como Chile,

donde era esperado una concentracin de los sectores hacia el polo del Estado regulador. La mayora

de los sectores estudiados estn cargados hacia la alternativa del Estado dbil. El breve anlisiscualitativo permite discernir que se tratara de una especie de Estado regulador fallido, donde se ha

renunciado a los instrumentos caractersticos del Estado interventor, pero sin dotarse de los propios

del Estado regulador. Chile parece por lo tanto exhibir una tendencia al Estado dbil, que quedara

por confirmar en otros sectores y realizando comparaciones intra-sectoriales en pases equivalentes.

Conclusin: Agenda de investigacin

El anlisis aqu propuesto tiene un carcter principalmente descriptivo. Primero se procedi a revisar

el concepto de Estado regulador propuesto en la literatura, para constatar que se trataba ms bien

de un valor particular de un concepto ms amplio de intervencin estatal, entendido como el

resultado de la combinacin de distintos instrumentos de poltica pblica. Tomando en cuenta la

evolucin histrica, se observa un movimiento desde el Estado interventor propio del perodo pos-

segunda guerra mundial hacia otros ideales tipos, caracterizados por nuevos instrumentos. Sin

embargo, aparece que esta evolucin que vera el Estado dejar de lado los instrumentos propios del

estado interventor puede tener dos puntos de trmino ideal-tpicos: el Estado regulador, ya

conocido, y el Estado dbil.

La etapa siguiente del trabajo consisti en establecer el pas y delimitar el universo de los mercadosdonde investigar las transformaciones de la accin estatal. Se opt por Chile, considerado como un

.Edu

.Sa

.Pe

.En

.Tel

.Tr.Ss


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caso crucial en Amrica Latina, y siete sectores caracterizados por haber tenido en algn momento

no muy lejano una fuerte intervencin estatal. El ltimo paso fue la narracin sistematizada de la

trayectoria de cada caso, para construir un ndice que permita caracterizar el grado de autonoma del

sector.

Adoptar un enfoque que hace de la descripcin el objetivo principal permite desmarcarse de una

literatura sobre polticas pblicas y reforma del Estado que en Amrica Latina ha dado demasiado

nfasis a los contenidos normativos por sobre el anlisis de los procesos en curso. Sin embargo, la

construccin de esta descripcin es slo un paso hacia un proyecto que debe incorporar anlisis

explicativos de estos fenmenos. En otros trminos, este trabajo ha consistido en la elaboracin de

una variable dependiente que ahora se trata de explicar.

Para identificar los mecanismos causales, se proyecta la realizacin de un process-tracing en 2 o 3

sectores, que permitir un abordaje ms detallado a las trayectorias de aquellos. Ms adelante, con

las variables detectadas, ser posible realizar un anlisis cualitativo comparado de tipofuzzy set,usando el ndice presentado aqu como variable dependiente. De esta manera, ser posible explicar a

partir de variables polticas las diferencias sectoriales constatadas. Se obtendr as un marco

explicativo para la trayectoria fallida del Estado regulador.

ANEXO

Tabla sinttica de la experiencia sectorial

Gen Elec Prev salud Educ sup Telef Trans pb Pens Serv Sancapacidad

administrativa

0 1 0 0,5 1 0 1

marco legal 0,5 1 0 1 0 0,5 0,5

la competencia 0 0,5 0 1 0,5 0 0

actor pblico 0,5 1 0 0 0 0 0

Subsidio oferta 0 1 1 0 1 0,5 0

Sntesis 1 4,5 1 2,5 2,5 1 1,5

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