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Análisis de las Prácticas Asistenciales como Estrategia Política de los Últimos Tres Gobiernos en Bogotá D. C. (2004-2014)
Liliana Alexandra Nieto Díaz
Universidad Católica de Colombia Università Degli Studi di Salerno
Maestría en Ciencia Política Bogotá D. C.
2015
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Análisis de las Prácticas Asistenciales como Estrategia Política de los Últimos Tres Gobiernos en Bogotá D. C. (2004-2014)
Liliana Alexandra Nieto Díaz
Tutor:
Pablo Guadarrama González
Universidad Católica de Colombia Università Degli Studi di Salerno
Maestría en Ciencia Política Bogotá D. C.
2015
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A Dios, por darme la vida, y acompañarme en todos los momento de mi vida; a mis padres, a
quien les debo todo lo que soy y todo lo que tengo, gracias por estar siempre a mi lado; a mi
esposo, por ser mi compañero de batallas y ser parte de todas mis alegrías; a Pablo, por su
paciencia y brindarme todo su conocimiento; y a mi hijo, por ser la razón de mi vivir, todo esto
es por ti y para ti Jóse Joaquín.
Todo este trabajo ha sido posible gracias a ellos.
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Tabla de Contenido
Introducción ........................................................................................................................... 7 Capítulo 1. El carácter asistencial de las políticas sociales como estrategia política en la lucha contra la pobreza en Colombia ............................................................................................. 12
1.1 Teorización de las políticas públicas .......................................................................... 12
1.2 Gestión pública: operativización de las políticas públicas ......................................... 13
1.3 Las políticas públicas y el ejercicio del Estado .......................................................... 15
1.4 Colombia: Estado social de derecho como marco de acción de la política social ...... 17
Capítulo 2. Caracterización de la Política Social en Bogotá D. C. ...................................... 23 2.1 La política social en la era del urbanismo de Peñalosa y la cultura ciudadana de Mockus (1998-2004) ...................................................................................................................... 23
2.2 Institucionalidad de la política social en Bogotá ........................................................ 30
2.3 Instrumentos de la política social en Bogotá: diseño y ejecución de los planes de desarrollo (2004-2014) ...................................................................................................................... 33
2.3.1 Salud. ................................................................................................................... 39
2.3.2 Educación. ............................................................................................................ 45
2.3.3 Seguridad alimentaria. ......................................................................................... 49
Capítulo 3. Política de desarrollo vs. Política social ............................................................ 58 3.1 Emprendimiento ......................................................................................................... 59
3.2 Innovación .................................................................................................................. 62
3.3 Gestión del Conocimiento Institucional ..................................................................... 65
3.4 Innovación Social en Bogotá ...................................................................................... 69
Conclusiones ........................................................................................................................ 72 Referencias ........................................................................................................................... 77 Anexos .................................................................................................................................. 82
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Lista de Figuras
Figura 1. Descomposición de los campos de estructuración de las políticas públicas. ....... 13 Figura 2 Estado de bienestar vs. Estado social. ................................................................... 16 Figura 3 Presupuesto del componente social (2004-2014) .................................................. 39
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Lista de Cuadros
Cuadro 1 Presupuesto por componente plan de desarrollo Por la Bogotá que Queremos (1998-2001) ............................................................................................................................. 24
Cuadro 2 Presupuesto por componente plan de desarrollo BOGOTÁ Para Vivir Todos del Mismo Lado (2001-2004) ......................................................................................................... 28
Cuadro 3 Presupuesto por eje plan de desarrollo Bogotá Sin Indiferencia (2004-2008) ... 34 Cuadro 4 Presupuesto por eje plan de desarrollo Bogotá Positiva (2008-2012) ................ 36 Cuadro 5 Presupuesto por eje plan de desarrollo Bogotá Humana (2012-2014) ............... 38 Cuadro 6 Población beneficiaria de asistencia alimentaria (2008-2011) ........................... 53
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Lista de Anexos
Anexo 1. Plan de desarrollo "Por la Bogotá que Queremos" ............................................... 82 Anexo 2. Situación de la red para la superación de la pobreza extrema .............................. 83 Anexo 3. Plan de desarrollo Bogotá Sin Indiferencia (2004-2008) ..................................... 84 Anexo 4. Plan de desarrollo Bogotá Sin Indiferencia (2004-2008) ..................................... 85 Anexo 5. Población afiliada al égimen subsidiado .............................................................. 86 Anexo 6. Población afiliada al régimen subsidiado y población en Bogotá ........................ 87 Anexo 7. Régimen subsidiadio: distribución de afiliados por grupos de edad .................... 88 Anexo 8. Régimen subsidiado: tipos de ARS ...................................................................... 89 Anexo 9. Cupos a generar en cada período .......................................................................... 90 Anexo 10. Escenario factible propuesto – Equipamientos educativos a construir ............... 91 Anexo 11. Número de personas afiliadas al régimen subsidiado en salud (2003-2013) ..... 91
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Introducción
Finalizando el siglo XX los países latinoamericanos indagan métodos paliativos a la
pobreza en busca de un resguardo social, propuesta elaborada primeramente por el Banco
Mundial quien advierte la imperante necesidad de instaurar métodos para el resguardo de los
sectores más vulnerables ante riesgos que afecten su ingreso económico y bienestar social. Así,
las políticas sociales que emanan del Estado, buscan fijar la distribución del ingreso y el bienestar
social de las sociedades políticamente y es llevada a cabo por un gobierno. Esta acepción
envuelve funciones que adopta elementos de resguardo, ciudadanía, cohesión social y bienestar
(Serrano, p. 23, 2011).
En este sentido, la asistencia social se liga al tema de la pobreza. Pero la pobreza
relacionada directamente con el campo de la economía, y no como una beneficencia de asistencia
social, puesto que dicha asistencia opera como herramienta terciaria entre la economía, el modelo
económico y gubernamental en vigencia. Lo anterior, debido a que en los últimos años ha surgido
en América Latina una nueva división de desarrollo social en ocasión a los cambios que ha
venido presentando la economía mundial enmarcados por la globalización y la revolución de los
sistemas tecnológicos y de información, que repercutieron innegablemente en la región (Banco
Mundial, pág. 70, 2001).
En este contexto hablar de asistencialismo es una de las actividades sociales que han
implementado las clases dominantes para disminuir la miseria que genera el sistema de
explotación, al margen de la voluntad de los agentes intervinientes, para relativizar, frenar el
conflicto y garantizar los privilegios en manos de pocos. De ahí que los sectores dominantes
producían pobreza con pocas alternativas para combatirla e insuficiente a la demanda de las
necesidades (Alayón, pág. 38, 1991).
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Por otro lado, los problemas sociales que presentan los ciudadanos y sus fuertes críticas al
sistema económico-social se tienen en cuenta en la labor asistencial como resultado de la presión
de los sectores populares, la cual es realizada por gobiernos de izquierda, centro y derecha, bajo
una orientación ideológica-política de la práctica asistencial (Espinosa, pág. 55, 2008). No
obstante, vale la pena precisar que, el Estado, independientemente de la postura ideológica de los
gobernantes de turno, tiene el deber de prestar una debida asistencia social a todos los
ciudadanos, pero en particular, a los más necesitados.
En todo caso, se considera al gobierno asistencialista cuando implementa las actividades
de bienestar social, formulando estrategias para solucionar los problemas sociales y que lleva a
cabo prácticas asistencialistas. De manera que, este asistencialismo es la inclusión de estas
prácticas como alternativas compensatorias, garantizando la reducción de la pobreza, puesto que
ésta tiene un carácter estructural y persistente para su debida solución (González, pág. 16, 2000).
Por supuesto, el papel del Estado se limita a garantizar los servicios básicos,
compensando los desequilibrios que genera el mercado, y teniendo en cuenta que las políticas
sociales tienen un carácter de control, éstas siempre representarán un riesgo político y un foco de
participación y resistencia por parte de la población, que en su mayoría, siempre será la más
vulnerable. Lo anterior, da razón y argumento a todos los programas asistencialistas como
modelos de política social, agravando los procesos excluyentes, aumentando la vulnerabilidad,
dependencia y aumento de las brechas, y asumiendo además, que las personas necesitan la
asistencia para su permanencia en la sociedad y llevar una vida mejor (Molina, pág. 40, 2009).
No obstante, el asistencialismo entendido como la elevación de la categoría de sistema, y
por tanto a permanente, de la ayuda a los demás, generando la dependencia permanente y sin
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plantear jamás su promoción personal, integral y solidaria (Gómez, pág. 39, 1997)1, se consolida
como una alternativa casi inmediata, para mostrar resultados en el panorama social, por su alto
carácter cuantitativo que facilita la medición de resultados mediante indicadores y cifras.
De ahí que, en Bogotá, las prácticas asistenciales, traducidas en proyectos de inversión
dirigidos a la población más vulnerable, se formulen con fuertes componentes cuantitativos, que
permitan mostrar el cumplimiento de sus metas. En otras palabras, entre mayor sea el número de
personas acreedoras de los beneficios que ofrecen este tipo de proyectos, mayor logro obtiene el
gobierno en materia social.
En efecto, a partir del año 2004, el uso de prácticas asistenciales generó cambios en la
manera como se administran los recursos públicos en la ciudad, reorientando la capacidad
institucional del Distrito (gobernanza), a favor de programas sociales que se convirtieron en el
mayor argumento de la propuesta programática de los tres últimos gobernantes, en su época
electoral y por la cual fueron elegidos.
Así pues, las prácticas asistenciales como estrategia política de los últimos tres gobiernos
en Bogotá se han convertido en uno de los instrumentos más utilizados por los gobernantes, para
mitigar los efectos que conlleva la pobreza, la desigualdad y la injusticia social, entre otros. Pese
a que en algunas ocasiones su aplicabilidad puede resultar favorable para los sectores sociales
más vulnerables, y en su defecto, suplir circunstancialmente determinadas necesidades, ésta
puede traer también efectos adversos, ya que puede generar más necesidades y posiblemente,
generar más problemas de carácter social.
Bajo esta premisa, la presente investigación tiene como propósito fundamental determinar
cuáles han sido los aciertos y los desaciertos de las prácticas asistenciales como estrategia política
de los gobiernos en Bogotá en los últimos diez años. Asimismo, el estudio está encaminado a 1 GÓMEZ, Julián, Asistencialismo y promoción en el tercer mundo hoy: Evangelización en extensión y en
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determinar en qué medida estas prácticas por parte de los gobiernos distritales, satisfacen las
necesidades que establece el Estado Social de Derecho en Colombia; analizar los procesos de
planeación, ejecución y evaluación de las prácticas asistenciales y determinar si existe algún tipo
de complementariedad por parte de políticas de desarrollo local, programas de emprendimiento e
innovación, que promuevan el uso óptimo de los recursos disponibles, lo anterior, teniendo en
cuenta los efectos de carácter presupuestal y administrativo que tienen las políticas asistenciales
en la composición del aparato institucional y su respectiva gestión pública.
En efecto, la base metodológica que sustenta la presente investigación se asienta en la
revisión bibliográfica y recolección de documentos que fortalecen la construcción del estado del
arte y la elaboración de conceptos. Por otro lado, se toman en consideración los datos referentes
al diseño e implementación de los planes de desarrollo, programas y proyectos que permiten
identificar y posteriormente, analizar los efectos que conlleva el uso de prácticas asistenciales
como estrategia política de los últimos tres gobiernos en Bogotá en el período comprendido entre
los años 2004 a 2013.
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Capítulo 1. El carácter asistencial de las políticas sociales como estrategia política en la
lucha contra la pobreza en Colombia
1.1 Teorización de las políticas públicas
Las políticas públicas son acciones que deben ejecutar los gobiernos con el objetivo de
complementar los dictámenes constitucionales para dar respuesta a las múltiples necesidades e
intereses de grupos de personas dentro de una sociedad, puesto que evidencian el grado de
control que tiene el gobernante sobre el aparato estatal y la sociedad que gobierna. Por tanto, la
política pública se consolida como un proceso integrador de las decisiones y acciones
establecidas por las autoridades públicas para dar solución a una problemática determinada. En
este sentido, para la aplicación de políticas públicas se requiere de los recursos internos y
externos de coerción o de consenso, erigiéndose como una guía de sus operaciones para luego ser
extienda hacia la sociedad, resultando claro que las políticas son el dispositivo de gobierno que
pone en marcha una determinada velocidad a la gestión pública (Velásquez, pág. 67, 2009).
A continuación, en la Figura 1 se señala la descomposición de los campos de
recontextualización de las políticas, situando el campo en donde se produce la formación de las
políticas teniendo en cuenta un conjunto de procesos de las intencionalidades de gobierno por
parte de las políticas públicas. De igual forma, está el campo acciones territoriales de gobierno.
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Figura 1. Descomposición de los campos de estructuración de las políticas públicas Fuente: La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad. Medellín, P. (pág. 36, 2004). Santiago de Chile, CEPAL.
Con respecto a lo antes planteado, se afirma que el proceso sigue la estructuración de las
políticas públicas, articula los conflictos generados como elementos claves en la producción y
reproducción de las políticas, logrando mantener o alterar el orden ya existente. Ciertamente, las
políticas públicas permiten ordenar y movilizar un conjunto determinado de recursos (técnicos,
humanos, financieros), atenuando a su vez, las tensiones y conflictos, lo cual permite que el
gestor mejore el proyecto de todos los ciudadanos (Medellín, pág. 36, 2004).
En síntesis, las políticas públicas se constituyen en un instrumento de comunicación que
se encuentra vinculado a la sociedad, justificando la importancia de la gestión social para resolver
los problemas. Además, se constituyen en el dispositivo a través del cual los gobernantes logran
imponer un rumbo definido a los Estados y a las sociedades que gobiernan.
1.2 Gestión pública: operativización de las políticas públicas
Las instituciones públicas actualmente desarrollan constantes cambios, los cuales
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determinan el entorno económico, social, político, legal, tecnológico, ambiental, requiriendo
adaptar un conjunto de funciones dentro de la gestión pública para el logro de la eficiencia,
eficacia y calidad de servicio que propenden desde el ámbito participativo de la ciudanía. Al
respecto, Paramés (pág. 57, 1974), expresa que la gestión pública es una nueva forma de estudio
en la ejecución de las políticas públicas, estableciendo corrientes de pensamiento acordes para
dar respuesta a los problemas y demandas sociales de la colectividad.
Por otro lado, las estructuras jerárquicas desproporcionan los procedimientos y resultados
que son orientados a mantener el control de los recursos, defender los territorios de cada sector
dentro de la administración pública, produciendo a su vez, compartimentos desproporcionados
entre la tecnocracia y la administración, y el descontrol de mejorar el ciclo de gestión del sector
público. Visto de esta forma, la excesiva centralización del sector público actual con respecto al
control de gestión, han advertido integrar y considerar a las instituciones públicas (Vivas &
Mora, pág. 72, 2001).
En efecto, las transformaciones de las instituciones públicas implican el fortalecimiento
de la sociedad, la cual se constituye como nuevo actor en la gestión del desarrollo de la
administración pública. Por ello, resulta claro la necesidad de contar con un sujeto colectivo,
entendido éste como una agrupación de ciudadanos dispuestos a participar en los procesos de
institucionalización de las necesidades de la población, como contraparte social, cuya acción
responda al desarrollo de herramientas de control de gestión y a la necesidad de propender una
unión del sector público.
Finalmente, es importante reconocer el papel que ha venido desempeñando la
participación ciudadana en todos los procesos de formulación y ejecución de políticas públicas,
ya que es la ciudadanía, la que imparte la agenda programática de los gobernantes. En otras
palabras, se puede determinar como un juego de mercado, en donde los ciudadanos son los
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consumidores y los gobernantes los productores, quien oferte un plan de gobierno que se ajuste a
las preferencias de los ciudadanos, muy seguramente será el gobernante elegido, el cual deberá
materializar sus propuestas en el plan de desarrollo y de ésta manera encaminar la gestión pública
a la operativización de las políticas públicas.
1.3 Las políticas públicas y el ejercicio del Estado
El estudio de las políticas públicas se ha convertido en uno de los principales objetos de la
ciencia de la política, pues, constituye un apoyo científico a la hora de tomar decisiones por parte
de los gobernantes, es decir, la manera en cómo éstos, diseñan y ejecutan sus planes de gobierno.
Entre tanto, teniendo en cuenta la teoría moderna de la ciencia política, podemos hablar
de dos tipos de Estado: el de bienestar y el social. El primero, según Esping-Andersen2 (pág. 47,
1999), hace referencia a la manera combinada e interdependiente de cómo el bienestar es
producido y asignado por el Estado, el mercado y la familia, y a su vez, cómo dicha
interdependencia, conduce, de manera particular, al objeto de la política social. El segundo, se
relaciona directamente con la política pública de carácter social, en donde ésta se convierte en el
instrumento más significativo del accionar político, centralizado en sectores específicos,
definidos socialmente, como sectores carentes de bienestar.
2 Gosta Espin-Andersen es sociólogo, reconocido por su teorización sobre el bienestar. Ha desarrollado sus estudios con base en el concepto de la socialdemocracia, convertido en un paradigma “socialmente correcto” para analizar las sociedades latinoamericanas.
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Figura 2 Estado de bienestar vs. Estado social. Fuente: Elaboración Propia.
Por su parte, según Muller y Surel (pág. 41, 1998), la política pública (policy) “designa el
proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de acción pública, es decir
dispositivos político-administrativos coordinados en principio, alrededor de objetivos explícitos”.
De otro lado, expertos colombianos como Salazar (pág. 30, 1999) definen las políticas públicas
como un “conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a
situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a
niveles manejables”. En literatura más reciente, Rinaudo (pág. 37, 2004) se refiere a las políticas
públicas como “un contexto general en el que se integra un conjunto de actividades
gubernamentales con un objetivo específico, encaminado éste a desarrollar acciones en el marco
del sector de intervención, el problema tratado y la constancia de la autoridad pública”.
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En este contexto, es evidente la reciprocidad conceptual que existe entre Estado y política
pública, de la cual se deriva la correlación entre Estado social y política social. Entonces, bajo el
supuesto de la Organización de las Naciones Unidas –ONU, que cataloga a la política social
como una condición inminente para el desarrollo económico, los países latinoamericanos,
adoptan este tipo de política como instrumento definitivo en la lucha contra la pobreza,
convirtiéndose en punto de partida para la conformación de un Estado Social que convalida las
necesidades primarias de la población, como derechos fundamentales y obligación máxima del
Estado.
1.4 Colombia: Estado social de derecho como marco de acción de la política social
En Colombia, la caracterización de la política social depende de un momento y espacio
determinado. A comienzos del siglo XX, las acciones en beneficio de la población vulnerable
estaban a cargo de grupos religiosos, quienes, mediante las conocidas “obras de caridad”,
ayudaban a los pobres. Hacia la década de los treinta, se incorporan las primeras medidas por
parte de las autoridades gubernamentales con fines sociales, esta vez, orientadas a mejorar las
condiciones del trabajo formal. Para tal fin, el gobierno de López Pumarejo, crea entidades como
el Instituto de Seguros Sociales –ISS, el Sistema de Subsidio Familiar, las Cajas de Previsión, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF y el Servicio Nacional de Aprendizaje –
SENA.
En los años cincuenta, la política social se utilizó como instrumento para el desarrollo
económico, lo que significó un alto grado de inversión en actividades relacionadas con el
desarrollo urbano y el comercio exterior. No obstante, el período de recesión que padeció
América Latina en la década de los ochenta, generó cambios en la perspectiva social que tenían
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los Estados, por lo que la política (policy) pasó de ser un instrumento de desarrollo a ser un
instrumento promotor de la igualdad social basado en la redistribución de la riqueza.
En este contexto, surgen metodologías para cuantificar diferentes aspectos sociales que
permitieran determinar el grado de pobreza de un grupo determinado de personas con base en
información de censos (tanto demográficos como de vivienda). Así, la Comisión Económica Para
América Latina –CEPAL, introduce el concepto de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI3,
para georreferenciar el grado de satisfacción de la población con respecto a las necesidades
primarias. De la misma manera se introduce el concepto Costo de las Necesidades Básicas –CNB
que, con base en la construcción de una canasta de bienes y servicios mínimos de subsistencia, se
determina el ingreso mínimo para su adquisición, es decir la Línea de Pobreza –LP. Entonces,
para finales de los años ochenta, Latinoamérica contaba con instrumentos metodológicos para
cuantificar y medir aspectos sociales, convirtiéndose en insumos técnicos para la realización de
políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida de la población, especialmente la
población más vulnerable.
Entre tanto, se da paso a la década de los noventa, caracterizada por un acérrimo
neoliberalismo que modifica los instrumentos de la política social con programas que promueven
la implementación de subsidios a la demanda y la descentralización de los servicios de educación
y salud, traducidos en un aumento considerable del gasto social. En Colombia, estos cambios en
la política (policy) fueron evidentes con el surgimiento de la carta constitucional de 1991, donde
se consolida un Estado Social de Derecho con una prevalencia absoluta del interés general. Así,
3 Según la CEPAL, las NBI (medición no monetaria) constituyen una serie de indicadores censales que permiten constatar si los hogares satisfacen o no algunas de sus necesidades principales; una vez establecida la satisfacción o insatisfacción de esas necesidades, se puede construir “mapas de pobreza”, que ubican geográficamente las carencias anotadas. Por su parte, el CNB (medición monetaria), clasifica como pobres a aquellas personas u hogares con un ingreso insuficiente para adquirir bienes y servicios básicos, cuyo costo está determinado por una “línea de pobreza”. Fuente: CEPAL, El Método de las Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI y sus Aplicaciones en América Latina, Chile, Año 2001.
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el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población se establecen como
fines sociales del Estado, priorizando todo tipo de gasto público relacionado con este propósito.4
Así las cosas, las políticas sociales comienzan a tener prevalencia sobre cualquier otra
política pública; entonces, la falta de acceso (cobertura) a servicios básicos como la educación, la
salud y la vivienda, se convirtió en un elemento determinante a la hora de diseñar las políticas de
corte social de la época. Sin embargo, después de una gran inversión de recursos en programas
relacionados con la disminución de la pobreza en los noventa, los resultados no fueron los
mejores. Según la Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la
Desigualdad –MERDP, los indicadores de pobreza mantuvieron una tendencia promedio de 51
puntos en el primer lustro de la década.5
A mediados de los noventa, con el gobierno del entonces presidente Ernesto Samper
Pizano, se incorporan medidas encaminadas, no sólo a combatir la pobreza, sino también a
generar crecimiento económico. En materia social, se aumentó el gasto público (en un 58,3%)6
con la conformación de la Red de Solidaridad Social7, esta vez, orientado más a proveer calidad
que cobertura en los servicios básicos ofertados a la población más vulnerable. A pesar de todo,
el programa no alcanzó a cumplir con las metas propuestas, ya que sólo alcanzó a atender un 30%
de la población objetivo.
4 Al respecto, cabe anotar que en el mismo marco de reforma constitucional, se crea el Sistema General de Participaciones –SGP, con el objeto de atender los servicios públicos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico) a cargo de los entes territoriales y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación (Art. 356 de la Constitución Política de Colombia de 1991). 5 Es importante tener en cuenta que a partir de los años ochenta, se han diseñado diferentes metodologías para el cálculo de los índices de pobreza y desigualdad. Dentro de las más importantes se encuentran: las medidas monetarias, que establecen la Línea de Pobreza –LP con base en un nivel de ingreso; las medidas no monetarias relacionadas con el Índice de Desarrollo Humano –IDH, Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI y niveles de SISBEN y Nutrición; y por último, encontramos el Enfoque Multidimensional, cuya metodología se aplica actualmente, para calcular el Índice de Pobreza Multidimensional –IPM, a partir de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos –ENIG. Fuente: CEPAL, Enfoques Para la Medición de la Pobreza, Chile, Año 2001. 6 Calculo elaborado con base en datos tomados de Banco de la República, pág. 19, http://www.banrep.gov.co/docum/ftp/borra218.pdf 7 De conformidad con la Ley 368 de 1997, se crea la Red de Solidaridad Social con el objeto de coordinar la programación, ejecución y seguimiento de programas focalizados de la política social.
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Bajo este panorama, es preciso mencionar que la política social en Colombia ha venido
presentando un conjunto de posición en cuanto a los diferentes agentes sociales y estatales,
evidenciándose la materialización de cada proyecto político dentro de la estructura burocrática
del Estado. En este sentido, la política social encabezada por Andrés Pastrana 1998-2002 se basó
en dos ejes dentro del Plan Colombia, puesto que estos dos ejes buscaron atender a la población
nacional (Presidencia de la República, pág. 117, 1999).
El primer eje es el Fondo de Emergencia Social que contó con recursos nuevos por cerca
de 900 millones de dólares, conformado por programas de generación de empleo urbano y rural,
subsidios directos condicionados a las familias más pobres y capacitación para jóvenes
desempleados, el cual buscó mitigar el impacto que la crisis económica sobre la población de
menores ingresos. Seguidamente, el Plan de Democratización y Desarrollo Social por un valor
superior a los 2.000 millones de dólares, conformado por una estrategia de desarrollo alternativo
y programas de asistencia humanitaria, fortalecimiento de la justicia y otras instituciones en las
regiones más apartadas del país.
Por su parte, el período del gobierno de Álvaro Uribe Vélez se destacó en la población
rural con el programa de transferencias condicionadas denominado Familias que benefició a 320
mil hogares con subsidios de educación y nutrición para sus hijos menores de 18 años. Por otro
lado, asignó al microcrédito a 1,7 millones de familias, construcción de 51 mil viviendas anuales
a más de 141 mil y reportó una cobertura en educación básica del 80 al 100 por ciento, en tanto
que en educación media avanzó del 57 al 80 por ciento (Departamento Nacional de Planeación,
pág. 105, 2010).
En cuanto al primer período de gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014), se pudo
evidenciar el comportamiento de los índices de pobreza y desigualdad en la distribución de los
ingresos, relacionados con el objetivo de Promoción Social en el 2010 y 2011 como resultado de
21
las estrategias de crecimiento económico y la implementación de acciones para aumentar los
ingresos de familias vulnerables y mejorar las condiciones de calidad de vida, ubicándose en el
4,0% y el 5,9%, respectivamente, la reducción en la tasa promedio de desempleo, al pasar de
11,8% en 2010 a 10,8% en 2011, y el crecimiento del ingreso per cápita nacional de los hogares
el cual pasó de $444.524 a $478.658, aumentando en 7,4% Es claro, entonces, que la versión
actual del Plan Colombia no tiene como énfasis la atención prioritaria en lo social al redefinir las
causas de la crisis del Estado colombiano en el narcotráfico y la confrontación de los grupos
armados al margen de la ley. Las desigualdades sociales, los altos niveles de exclusión política y
económica, la anacrónica concentración de ingreso y explotación de la tierra, la mala distribución
de la propiedad, los bajos salarios y los altos niveles de pobreza, no son tenidos en cuenta ni
como causa de los niveles de violencia que padece este país, ni como expectativa de solución
(Presidencia de la República, pág. 415, 2012).
Así las cosas, entendiendo la República de Colombia como un Estado dinámico cuya
característica principal es el desarrollo de su sistema, que describe los elementos del espacio,
límites de acción y relaciones que hacen vida dentro de este Estado dinámico abre paso al
preámbulo de actores dentro del mismo. De manera que, la actuación de individuos tiene un
carácter recíproco como beneficio mutuo dentro de la sociedad, actuando además bajo las
normas, leyes, principios y valores, con sentido de pertenencia e identidad que fortalecen a cada
individuo.
Por tanto, las políticas de desarrollo en la sociedad colombiana se fundamentan en la
distribución equitativa de la economía para el beneficio de las personas (Departamento Nacional
de Planeación –DNP, pág 3, 2012), además el desarrollo y la igualdad de oportunidades de la
población se perfilan como principios dentro de las políticas sociales traduciéndose en una mejor
22
productividad para el goce de bienestar de la población (Departamento Nacional de Planeación,
pág. 425, 2012). (Ver Anexo 2).
En otras palabras, según lo establecido por el DNP, el desarrollo económico de la
sociedad colombiana actual procura garantizar crecimiento económico, acompañado de políticas
que promuevan educación, capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo,
inclusión económica y desarrollo empresarial sectorial, entre otros, para que de ésta manera se
consolide una ciudadanía más productiva y con mayor calidad de vida. Por ello, el Gobierno
Nacional se ha esforzado por equilibrar las políticas sociales basándose en la innovación de las
actividades bajo la ejecución y equilibrio de las políticas públicas y los programas sociales,
tomando como relevancia los mercados internacionales, fortaleciendo la sostenibilidad ambiental
como práctica del bienestar para las futuras generaciones.
En todo caso, la promoción social centra su objeto en la experiencia de las personas para a
partir de sus conocimientos, impactando su entorno, promoviendo los procesos de transformación
que coadyuven a la autorrealización individual y colectiva, formulando política para superar las
acciones redistributivas hacia la asistencia social, promoviendo sus capacidades y expandiendo
sus libertades que están llenas de oportunidades en base a la promoción social, planteando el
diseño e implementación de estrategias que desincentiven el acceso a este tipo de subsidios,
resolviendo las demandas de orden psicosocial en los programas asistenciales, puesto que estas
políticas no pueden verse de forma aislada respecto de las políticas económicas, laborales, de
trabajo y de protección social.
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Capítulo 2. Caracterización de la Política Social en Bogotá D. C.
2.1 La política social en la era del urbanismo de Peñalosa y la cultura ciudadana de Mockus
(1998-2004)
En Bogotá las políticas públicas han venido avanzado en la cobertura en educación, salud,
vivienda, entre otros, puesto que la desigualdad se connota como un problema cuando se habla
del goce de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, acceso a la ciudad en términos
del disfrute de equipamientos, escenarios culturales y deportivos, y el desplazamiento
poblacional. Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario conocer el panorama social de Bogotá
durante las administraciones de Enrique Peñalosa (1998-2001) y Antanas Mockus (2001-2004).
La Contraloría de Bogotá8 realizó el balance de la gestión de la administración distrital de
Enrique Peñalosa, en relación con el cumplimiento del Plan de desarrollo Económico, Social y de
Obras Públicas: Por La Bogotá Que Queremos, con corte a diciembre 31 de 2000, por lo que
este balance se efectuó a la gestión de cada una de la entidades con prioridades, sectores,
programas y metas, permitiendo la ejecución total del plan en términos de eficiencia y eficacia.
En el marco de acción del plan de desarrollo, se ejecutaron 349 proyectos de inversión,
cuyas metas se relacionan con la construcción de obras de infraestructura vial; mejoramiento del
espacio público; cobertura de servicios públicos; atención a los grupos de población en riesgo,
pobre y vulnerables; creación de un sistema integrado de transporte; políticas de vivienda y la
búsqueda de una eficiencia administrativa. De manera que, para la vigencia del plan de desarrollo
se tomó como referencia el Acuerdo 06 de 1998 para realizar las asignaciones presupuestales
pertinentes para dar cumplimiento al plan.
8 Contraloría de Bogotá D. C., Balance de Cumplimiento de Metas Plan de desarrollo. Informe por Prioridad/programa. 2000.
24
En efecto, se asignó un presupuesto $16,93 billones, los cuales fueron ejecutados (en
términos reales) en 60%, teniendo en cuenta que se presentó una incertidumbre económica que no
permitió materializar varios proyectos de inversión.9 No obstante, en el Cuadro 1 se muestra el
comportamiento presupuestal del plan de desarrollo, teniendo en cuenta los principales objetivos.
Se evidencia que el componente de Interacción Social, en donde se reúnen todas las acciones
relacionadas con el mejoramiento de la calidad de la educación, la ampliación de la cobertura en
servicios de salud y el mejoramiento de los servicios prestados a la población más vulnerable, es
el componente con mayor inversión, ya que de los $5,48 billones asignados, se ejecutó el 97%.
Cuadro 1 Presupuesto por componente plan de desarrollo Por la Bogotá que Queremos (1998-2001)
Fuente: Elaboración Propia. Datos tomados de Contraloría de Bogotá D. C. Informe Integrado de Gestión del Distrito Capital –INGED (2000)
Haciendo énfasis en el aporte social que tuvo el gobierno de Peñalosa, tomó en
consideración mejorar los niveles de calidad y cobertura en la oferta de los servicios sociales
dirigida específicamente al mejoramiento integral de toda la población, procurando el bienestar
9 Contraloría de Bogotá D. C., Informe Integrado de Gestión del Distrito capital –INGED, año 2000.
25
social de los ciudadanos y los colectivos sociales, mediante sus capacidades, potencialidades e
interacción de redes de compromiso cívico. Aunado a ello, la implementación de estrategias de
interacción social apegó al desarrollo pleno del ser humano como apoyo para las personas con
discapacidad, especialmente a los niños y jóvenes para ser convertidos en ciudadanos
productivos, conservando las condiciones de equidad para el acceso a la educación y salud,
siendo éstos los factores de cohesión y dinamización del progresos social y económico de los
individuos y la sociedad plena10.
Sin embargo, como se mencionó anteriormente, dentro de los programas sociales que
implementó el gobierno de Enrique Peñalosa se encuentran el mejoramiento de la calidad de la
educación, mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios de salud, mejoramiento de la
calidad y aumento de la cobertura de servicios a grupos vulnerables. Sin embargo, según estudios
de la Contraloría de Bogotá D. C. (INGED, pág.18, 2000), no se lograron los resultados
esperados: en materia de educación, pues los niveles de cobertura y calidad continuaban siendo
insuficientes debido a que la administración no pudo consolidar un proyecto en materia
presupuestal y con acciones definidas para la consecución de dicho objetivo, en materia de salud,
la Secretaría Distrital de Salud –SDS, no pudo establecer mecanismos para mejorar la red
hospitalaria y así, ampliar la cobertura y la calidad de los servicios de salud, especialmente, para
la población más vulnerable.
Es importante resaltar, que el gobierno de Peñalosa (era del urbanismo), se caracterizó por
la idea de igualdad basada en la compensación de acceso a bienes públicos para toda la
población, ofreciendo bienes y servicios de alta calidad, optando por una equidad entre los
10Plan de desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe Bogotá 1998-2001 “Por la Bogotá que Queremos.
26
individuos. En otras palabras, la idea radica en que una mejor manera de vivir es mediante la vida
civilizada, por lo que se debe garantizar una “vida mejor”.
Así pues, la ciudad concebida como un medio para vivir mejor, determinada con un
entorno físico de cómo vive la gente, pensando siempre en los ciudadanos que logran vivir
alrededor de los ciudadanos más vulnerables, niños, viejos y todo aquel que se moviliza en silla
de ruedas. Por eso, durante la administración de Peñalosa se logró construir más de 250
kilómetros de ciclorrutas, 1.100 parques, ocho jardines sociales de lujo para niños de estrato bajo
y medio, megabibliotecas y el sistema público de transporte Transmilenio, entre otros proyectos.
Por otro lado, hizo inversiones en la Desmarginalización de barrios pobres llevando
servicios públicos, calles pavimentadas y en educación, con una proporción del 60% educación
privada a solo 30% privada y el resto pública y de mejor calidad. Apreciándose entre los
ciudadanos hacer una ciudad para la gente, con aceras, con espacios peatonales, con parques, con
excelente transporte público, con un alto componente estético.
Todo lo anteriormente descrito demuestra, que la administración de Peñalosa tuvo su
basamento en el campo de competitividad donde se promovió la generación de empleo y de
ingresos a través de estrategias para aumentar la productividad en la ciudad y garantizar la
igualdad de oportunidades. En definitiva, su estrategia social se determinó a través de la
promoción de un desarrollo urbano democrático y sostenible con perspectiva de solidaridad e
inclusión, donde el eje urbano-regional busca el crecimiento económico de la ciudad,
construcción de infraestructura y provisión de servicios públicos para su inclusión y equidad,
promoviendo programas e iniciativas para el desarrollo territorial y poder favorecer a la
población más vulnerable.
En contraste, a comienzos de la vigencia 2001, llega el plan de desarrollo BOGOTÁ para
VIVIR todos del mismo lado (Decreto 440 de 2001), el cual fue diseñado bajo la segunda gestión
27
del Alcalde Mayor de Bogotá, Antanas Mockus creando un esquema transversal para su
formulación, ejecución, seguimiento, con la coordinación del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital –DAPD y la Secretaría de Hacienda del Distrito –SHD. El plan estuvo
conformado por siete objetivos o ejes, distribuidos así: cultura ciudadana, productividad, justicia
social, educación, familia y niñez y gestión pública admirable. Lo anterior, como marco al diseño
y ejecución de 381 proyectos de inversión, articulados mediante 1.007 metas programadas las
cuales, al final del período (2001-20014), alcanzaron un porcentaje de cumplimiento de 39%
(INGED, pág. 9. 2004).
En términos presupuestales, el plan de desarrollo de la administración de Mockus, tuvo
una asignación disponible de $14,41 billones, con un porcentaje de ejecución de 91,6%
equivalente a $13.20 billones. El Cuadro 2, muestra la asignación presupuestal definitiva y el
presupuesto ejecutado para los diferentes objetivos que conformaron el plan de desarrollo. En
este caso, es evidente que se realizó una mayor inversión al objetivo de Productividad, en el cual
se reunían todos los esfuerzos orientados al aumento de la calidad de vida de toda la población,
promoviendo el crecimiento y desarrollo de la ciudad, acompañados de un aumento en la riqueza
per càpita de los capitalinos. Así las cosas, se asignó un presupuesto aproximado de $4,55
billones, de los cuales se ejecutaron, $3.86 billones correspondientes a un porcentaje de ejecución
de 84,8%.
28
Cuadro 2 Presupuesto por componente plan de desarrollo BOGOTÁ para Vivir Todos del Mismo Lado (2001-2004)
Fuente: Elaboración Propia. Datos tomados de Contraloría de Bogotá D. C. Informe Integrado de Gestión del Distrito Capital –INGED (2004)
Dentro de las prácticas asistenciales del gobierno de Mockus, se encuentran todas aquellas
relacionadas con el objetivo de Justicia Social, sustentado en la equidad y procura de los grupos
más vulnerables y desprotegidos de la ciudad, acceso a servicios básicos y a condiciones mínimas
de nutrición, salud, educación y habitación, reconociendo como población más indefensa a los
menores víctimas de abandono, maltrato, violencia intrafamiliar, delitos sexuales o de
explotación en trabajo infantil; a niños y jóvenes habitantes de la calle; a ancianos desvalidos; a
personas con limitaciones físicas, mentales y sensoriales y a mujeres, en especial cabeza de
familia.
Tal y como se observó en el Cuadro 2, este objetivo recibió una asignación presupuestal
de $3,60 billones, 26 puntos porcentuales menos, que el asignado al objetivo de Productividad, de
los cuales se ejecutaron $3,42 billones correspondientes al 95%. No obstante, cabe resaltar que se
presentan bastantes variaciones en el presupuesto, debido a que es difícil adecuar un monto
29
determinado de recursos para atender las necesidades de la población beneficiaria de este tipo de
proyectos. Sumado a esto, las metas relacionadas con este objetivo, alcanzaron un nivel promedio
de cumplimiento de 62,56%, lo que significa que aún no eran suficientes los proyectos de
asistencia social, para cubrir la demanda de población en condiciones críticas de pobreza.
Así pues, se puede decir que el plan de desarrollo de la administración Mockus, estuvo
basado principalmente en el desarrollo económico, ambiental y socialmente sostenible,
focalizado en la solución de los problemas sociales bajo el principio de Cultura Ciudadana,
Productividad, Justicia Social, Educación, Familia y Niñez, teniendo como alcance la formación
y fundamento de sus habitantes. Además, permitió incorporar modelos de intervención social con
enfoque de protección integral, promoviendo el reconocimiento, garantía y restablecimiento de
los derechos fundamentales de la población en situación de mayor vulnerabilidad y el ejercicio
pleno de todos los derechos de la familia y la sociedad.
Cabe resaltar, que la administración de Mockus ha sido reconocida por la promoción de la
Cultura Ciudadana, enmarcada en una serie de prácticas para el desarrollo de la democracia,
civilidad, seguridad, comunicación y disfrute, teniendo como actores principales las entidades
distritales en busca de una corresponsabilidad por parte de los ciudadanos. Además, se
constituyeron innovaciones a nivel internacional como la encuesta de cultura ciudadana y la
campaña para el de pago voluntario de impuestos, 110% por Bogotá.
Las características de estas prácticas se fundamentaron en la actuación de las dimensiones
morales, legales y culturales de la vida ciudadana, apuntando a la armonización entre lo
moralmente válido para el individuo, culturalmente aprobado por la colectividad y legalmente
permitido, enfatizando que las administraciones anteriores se basaron en la dimensión política de
30
la ciudadanía por medio del fortalecimiento de la participación y la organización ciudadana y de
prácticas de diseño participativo de las normas legales.
Se hizo reconocimiento diversos sub-campos culturales significando un avance en la
institucionalización de la política cultural y llevándose a cabo acciones de movilización
ciudadana por Bogotá. Asimismo, predominaron prácticas pedagógicas para la formación de
ciudadanos concernientes al diálogo y argumentación racional como interés público,
intensificando las estrategias de desarrollo de conocimiento sobre la ciudad y el impacto de los
programas de gobierno, divulgación de los resultados de su gestión y debate público sobre sus
políticas y programas, además de la comunicación entre la administración y los ciudadanos,
caracterizado por el uso de los medios masivos de comunicación y un lenguaje apreciativo,
coloquial y lúdico como dimensiones afectivas y estéticas de la ciudadanía.
2.2 Institucionalidad de la política social en Bogotá
La ciudad de Bogotá ha orientado sus fuerzas a consolidar un proceso de desarrollo
compacto, a mediados de la década de los noventa con los gobiernos de Antanas Mockus y
Enrique Peñalosa, se formularon planes y programas para llevar a Bogotá enfrentar retos. En este
sentido, se puede apreciar que dentro del aparato institucional mediante la Secretaría de Gobierno
del Distrito –SGD el papel de la inversión pública es fundamental para la satisfacción de
servicios públicos y generación de empleo.
Según la Secretaría Distrital de Hacienda –SDH, dentro de los proyectos que generaron
una gestión social y demandaron mayor asignación de recursos fueron: aseguramiento y
prestación de servicios de salud a la población pobre y vulnerable, nómina de centros educativos
a cargo de la Secretaría de Educación del Distrito –SED, servicios personales y aportes patronales
Departamento Administrativo de Bienestar Social –DABS, operación de centros educativos,
31
construcción y operación de las plantas de tratamiento del Salitre, Fucha y Tunjuelito, Nutrir para
el futuro, atención para el bienestar del adulto mayor en pobreza, fortalecimiento de la salud
pública, adquisición y sostenibilidad de medios de transporte destinados a la prevención en
seguridad, mejoramiento de la infraestructura de los centros educativos oficiales, servicios de
operación y apoyo de las unidades de servicios DABS, mejoramiento de la infraestructura física y
de la dotación de la red hospitalaria, servicios de transporte escolar, entre otros11.
En cuanto a la gestión social a través de la Secretaría Educación, el Sistema Educativo
Distrital –SED determinó tres áreas estratégicas, las cuales están incorporadas en el Plan
Sectorial de Educación: cobertura (acceso y permanencia), mejoramiento de la calidad y
eficiencia y, transparencia en la gestión del sector. Las metas se encaminaron a incrementar
resultados de aprendizaje de los estudiantes y fortalecer las instituciones educativas ofreciendo
condiciones adecuadas para alcanzar los resultados esperados; incluyendo estrategias de apoyo
para que bachilleres de escasos recursos puedan ingresar a las universidades, a la educación
técnica formal o no formal o al mercado laboral bajo condiciones de equidad, calidad y
pertinencia.
En cuanto al sector salud las instituciones adscritas a la Secretaria Distrital de Salud –SDS
presentaron inadecuadas instalaciones físicas para la prestación de los servicios, por lo que la
auto evaluación de los hospitales del Distrito en cuanto las condiciones de capacidad tecnológica
y científica, se identificaron fallas en la gestión del recurso humano, infraestructura física e
instalaciones, mantenimiento de equipos, gestión de insumos, procesos prioritarios asistenciales,
registros de servicios, interdependencia de servicios, referencia de pacientes y seguimiento a
riesgos. En este sentido, se fijó como proyectos prioritarios el mejoramiento de la calidad de la
prestación de los servicios de salud teniendo como propósito fundamental mejorar las 11Alcaldía Mayor de Bogotá D. C., Consolidado Sistema General de Participaciones, pág. 2, 2004.
32
condiciones de prestación de los servicios de salud en el Distrito a través de la regulación,
promoción y fomento, certificación y evaluación de la calidad de los prestadores de servicios con
prioridades definidas para el Distrito Capital.
En cuanto a las políticas de los desplazados la Unidad de Atención Integral a la Población
Desplazada –UAID brinda a esta población atención complementaria a la ofrecida por la nación,
construyendo alternativas de empleo para este segmento. Otra de las metas concretas de los
planes y programas que ofrece es apoyo de procesos de transferencia de conocimiento, apoyo
técnico y formación de organizaciones ciudadanas, para incrementar del empleo en la ciudad,
formulando el acceso, permanencia y calidad en la educación y relacionado con capacidades,
talentos y oportunidades para el empleo y la generación de ingresos de las personas de los
estratos uno y dos, permitiendo su acceso al sistema productivo y contribuyendo a mitigar las
condiciones de pobreza.
Se evidencia que la alta participación de las entidades y su gestión social no fueron
suficiente para mejorar los indicadores sociales del Bogotá, debiendo cambiar su tendencia para
el logro de la calidad de vida de los ciudadanos, buscando además herramientas que permitan un
progreso de los mismos como parte de futuras políticas de inversión pública. Todo lo anterior
evidencia que la institucionalidad se define conforme a las prioridades de cada uno de los
gobernantes, para garantizar el cumplimiento de objetivos y metas, afianzando las relaciones de
las diferentes coordinaciones interinstitucionales del Distrito, redundando en la asignación de
recursos disponibles para la consecución de resultados.
Asimismo, se debe tener presente que la creación de políticas sociales con fundamento de
asistencialismo garantiza crear instituciones para el ejercicio de los derechos económicos,
sociales y culturales, con el fin de optimizar la calidad de vida, reducir la pobreza y la inequidad,
potenciar el desarrollo autónomo, solidario y corresponsable de todos los ciudadanos con
33
prioridad para las personas, grupos y comunidades en situación de pobreza y vulnerabilidad,
donde se propicie la inclusión social a través de la igualdad de oportunidades y el desarrollo de
sus capacidades, dándole prevalencia a los derechos de los niños, niñas, restablecimiento de
derechos e inclusión social de jóvenes, población adulta mayor y con discapacidad.
2.3 Instrumentos de la política social en Bogotá: diseño y ejecución de los planes de
desarrollo (2004-2014)
Los planes de desarrollo, constituyen el punto de partida para el análisis de las prácticas
asistenciales que se han llevado a cabo en los últimos tres gobiernos en Bogotá, por lo que
consolidan los lineamientos para la formulación y ejecución de las políticas públicas, programas
y proyectos focalizados a contrarrestar las problemáticas sociales que aquejan a la ciudad.
Así pues, en términos generales, la política asistencial es la respuesta del Estado frente a
la desigualdad, cuyo propósito es reducir la disparidad de los ingresos de los ciudadanos y
dirigidas a mejorar la condición material de los menos afortunados. De manera que, las
administraciones distritales ofrecen beneficios para la inversión social contando con la
participación de las organizaciones de la sociedad civil para generar un debate público en cuanto
a las asignaciones presupuestarias y realidad del gasto gubernamental.
El plan de desarrollo Bogotá Sin Indiferencia. Un Compromiso Social contra la Pobreza
y la Exclusión (2004-2008), de Luis Eduardo Garzón, aprobado por el Acuerdo 119 de 2004,
tuvo su enfoque con carácter social contra la pobreza y exclusión fundamentada en la
construcción de las garantías efectivas de los derechos humanos, disminuir las desigualdades en
el marco del Estado social de derecho, orientada hacia la intervención social articulada e integral
para atender las carencias de los grupos humanos y necesidades de las comunidades con
perspectivas de género, ciclo vital, situación socio-económica y habitabilidad del territorio. De
34
igual forma, el plan de desarrollo logró la integración social de la ciudad y el desarrollo de las
capacidades de los ciudadanos, autogestión y vinculación del sector privado y del tercer sector en
las responsabilidades colectivas, garantizando la redistribución de los beneficios económicos para
enfrentar la pobreza, exclusión e inequidad12.
En términos presupuestales el plan de desarrollo de Garzón tuvo una asignación
presupuestal de $32,82 billones, de los cuales se ejecutaron $31,81 billones equivalentes al
96,9% del total asignado. Como se muestra en el Cuadro 3, el eje con mayor inversión fue el
Social, en donde se incluyen todas las acciones relacionadas con la política de seguridad
alimentaria (bandera de esta Administración), mejoras en servicios de salud, política de equidad y
género y acciones encaminadas a mejorar los índices de empleo, entre otros, superando,
inclusive, el presupuesto asignado en un 101,4%, ya que de los $19,58 billones asignados, se
ejecutaron $19,86 billones. Algo similar pasó con el eje Gestión Pública Humana, que pese a que
fue el eje con menor asignación presupuestal, presentó un porcentaje de ejecución de 119,9%.
Cuadro 3 Presupuesto por eje plan de desarrollo Bogotá Sin Indiferencia (2004-2008)
Fuente: Elaboración Propia. Datos tomados de Contraloría de Bogotá D. C. Informe de gastos e inversiones (2008)
12 Alcaldía Mayor de Bogotá D. C., Plan de desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas 2004-2008, Acuerdo 119 del 3 de junio de 2004.
35
Por su parte, el plan de desarrollo Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor (2008-2012), de
Samuel Moreno Rojas, establecido mediente el Acuerdo 308 de 2008, cuyo eje fundamental fue
coordinar los programas con el propósito construir una ciudad donde se reconozca, restablezca,
garantice y ejerzan los derechos individuales y colectivos, disminuyendo las desigualdades en el
sector salud se coordinaron tres programas cuya garantía aseguró la atención integral en salud,
fortalecimiento y provisión de los servicios de salud a la población más necesitada; el sector
educación coordinó programas en Educación de Calidad para Vivir Mejor, con el acceso a la
educación para todos y todas, mejorando la infraestructura y dotación de colegios, el sector de
integración social donde se garantizó la igualdad de oportunidades y derechos para la inclusión
de la población y el sector de desarrollo económico coordinó los programas de alimentación
productiva para la generación de ingresos para poblaciones vulnerables13.
Respecto al componente presupuestal de este plan de desarrollo, se dispuso de un
presupuesto de $36.66 billones para una ejecución respectiva de $28,44 billones equivalentes a
77,6% de ejecución. De igual manera, en el Cuadro 4, se evidencia que el objetivo con mayor
asignación es el de Ciudad de Derechos, en donde se reunen todas las acciones relacionadas a la
garantía del cumplimiento de los derechos fundamentales de los bogotanos, es decir, el
componente social. Este objetivo tuvo una asignación de $19,11 billones, acompañada de un
porcentaje de ejecución de 81,6% representados en $15,59 billones. De igual manera, se
encuentra el objetivo Derecho a la Ciudad, orientado a la materialización de los derechos con
políticas enfocadas al mejoramiento de vivienda y hábitat, movilidad, seguridad y convinevcia,
entre otros; con una asignación presupuestal definitiva de $13,48 billones y un presupuesto
ejecutado de $9,60 billones correspondientes al 71,2% de ejecución.
13Plan de desarrollo “Bogotá positiva: para vivir mejor”. Balance General 2008-2011.
36
En otras palabras, se evidencia que en el plan de desarrollo se enfatizó la reducción de las
inequidades, encaminando el bienestar de la sociedad bajo la Ciudad de Derechos como goce y
disfrute de los derechos constitucionales, desarrollo de capacidades productivas de en Bogotá
para el éxito de la economía global. Además, se buscaba garantizar a la sociedad los derechos y
deberes mediante una participación para la toma de decisiones como parte fundamental de la
descentralización en la ciudad.
Cuadro 4 Presupuesto por eje plan de desarrollo Bogotá Positiva (2008-2012)
Fuente: Elaboración Propia. Datos tomados de Contraloría de Bogotá D. C. Informe de gastos e inversiones (2012)
Vale la pena resaltar que, en ninguno de los siete objetivos, la administración de Moreno
ejecutó al menos el 90% de los recursos asignados, lo que deja entredicho, la capacidad
administrativa y financiera que tuvo esta administración, teniendo en cuenta la coyuntura del
momento con el escándalo del conocido “carrusel de la contratación”.
Por último, se adopta el plan de desarrollo Bogotá Humana (2012-2016), de Gustavo
Petro Urrego, mediante el Acuerdo 489 de 2012, conteniendo objetivos, metas, estrategias y
37
políticas que logran elevar las condiciones de vida de los ciudadanos. El plan de desarrollo
humano de la ciudad tiene como prioridad la infancia y adolescencia con énfasis en la primera
infancia y aplicando un enfoque diferencial en todas sus políticas, busca reducir todas forma de
segregación social, económicas, espaciales y culturales, aumentando las capacidades de la
población para el goce efectivo de los derechos, acceso equitativo apoyo al desarrollo de la
economía popular para aliviar la carga del gasto de los sectores más pobres promocionando
políticas de defensa y protección de los derechos humanos de los ciudadanos, construir
condiciones para el desarrollo saludable de las personas en su ciclo de vida, garantizando el
acceso permanente y de calidad a la educación de niños, niñas, adolescentes y jóvenes y
garantizar el ejercicio pleno de derechos de toda la ciudadanía, defender, proteger y promover los
derechos humanos con el reconocimiento de la dimensión de la cultura, el arte, la actividad física,
la recreación y el deporte14.
Es de anotar, que para efectos de este estudio, se tomarán las tres primeras vigencias del
plan de desarrollo, las cuales pueden ser efecto de evaluación y análisis por ser vigencias
concluídas. Como se evidencia en el Cuadro 5, para las vigencias 2012-2014, se asignaron $26,66
billones de los cuales se ejecutaron $22,22 billones equivalentes al 83% de ejecución.
El eje Una Ciudad que Supera la Segregación y la Discriminación, abarca el 60,8% del
total de los recursos destinados para el plan, con una asignación de $16,21 billones y una
ejecución de $14,17 billones correspondientes a un 87,4% de ejecución. Si se tiene en cuenta el
valor total programado para el cuatrenio equivalente a $30,97 billones para este eje que refleja el
componente social del plan, a un año de terminar la administración de Petro, tan sólo se han
ejecutado el 45,7% de los recursos.
14Alcaldía Mayor de Bogotá. Plan de desarrollo 2012-2016. Bogotá Humana. 2012.
38
Cuadro 5 Presupuesto por eje plan de desarrollo Bogotá Humana (2012-2014)
Fuente: Elaboración Propia. Datos tomados de Contraloría de Bogotá D. C. Informe Integrado de Gestión del Distrito Capital –INGED (2014)
Así las cosas, es evidente que desde la vigencia 2004, los recursos ejecutados para el
objetivo o eje del plan de desarrollo destinado a políticas sociales, es decir, a prácticas
asistenciales, ha disminuido progresivamente (Figura 3). En los últimos doce años, Bogotá ha
tenido un presupuesto asignado de $54,9 billones para proyectos de inversión encaminados a
atender las necesidades básicas de la población más vulnerable, de los cuales se han ejecutado el
90,4% correspondiente a $49,6 billones.
Sumado a lo anterior, pese a que el componente social de los tres planes de desarrollo
siempre ha superado el 52% de los recursos total asignados para el plan. Tan sólo en el gobierno
de Garzón, la ejecución de los recursos en políticas sociales superó el 100% del presupuesto
asignado. Por el contrario, en los gobiernos de Moreno y Petro, dicho porcentaje equivale a 82%
y 87% respectivamente.
39
Figura 3 Presupuesto del componente social (2004-2014). Fuente: Elaboración propia, con datos tomados de la Contraloría de Bogotá D. C.
Teniendo en cuenta lo anterior, es relevante analizar las estrategias que utilizaron estos
gobiernos en materia de salud, educación y seguridad alimentaria, pues, de acuerdo a la
formulación de cada uno de los planes de desarrollo, fueron estas las problemáticas más asistidas
por parte de los tres gobernantes. Lo anterior, para identificar de qué manera, las prácticas
asistenciales se convirtieron en el instrumento más utilizado a la hora de ejecutar programas y
proyectos de carácter social.
2.3.1 Salud.
Para la consolidación del plan de desarrollo Bogotá Sin Indiferencia (2004-2008), se tuvo
en cuenta la participación de muchos sectores, quienes ayudaron a priorizar las necesidades, y así
diseñar las estrategias que debían implementarse, para contrarrestar los problemas de orden
social. De ahí que la salud, fuera una de las problemáticas con mayor necesidad de atención por
parte del Gobierno Distrital, ya que debía ampliarse la cobertura en los servicios de salud pública,
para la población más vulnerable, además, de reorganizar toda la información correspondiente al
40
Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios para programas sociales –
SISBEN, en términos de salud pública.
Por su parte, la Secretaría Distrital de Salud –SDS, reportó, en el 2004, 1.422.905
afiliados en el régimen subsidiado, un crecimiento de 8,3% con respecto a marzo de 2003. El
proceso de afiliación al régimen subsidiado ha sido creciente desde 1997, aunque no ha
compensado los aumentos que se han presentado en la población pobre de Bogotá. Desde 1997,
la cobertura en el régimen subsidiado se incrementó en 44,7%, registrándose un fuerte
incremento a finales de 2001 (Ver Anexo 4).
Adicionalmente, la población que se encuentra por debajo de la línea de pobreza en
Bogotá para el año 2004 aumentó, teniendo un crecimiento en el período de 71,8%, puesto que
los afiliados al régimen subsidiado, por genero muestran una mayor participación en el caso de
las mujeres (51,6%), que en los hombres (48,4%), registrando estos últimos una mayor
participación a la observada en 2002, que fue de 47,9% (Ver Anexo 5 y 6)15.
En cuanto a los grupos de edad presenta una participación del grupo entre los 16 y los 45
años de edad, con el 43,3%, un 38,2% de participación en la población infantil y la juvenil, por lo
que la población mayor a los 61 años tiene una participación de 8,0% (Ver Anexo 7)16.
En relación a la Empresas Promotoras de Salud (EPS), Salud Total y Humana Vivir
concentraron el 41,6% del total de la población afiliada al régimen subsidiado, seguidas de las
cajas de compensación familiar Comfenalco y Cafam, con el 20,2%, puesto que dentro de las
Empresas Solidarias de Salud –ESS se destaca Mutual Ser, que atendió al 6,5% de la población
afiliada. De igual forma, el régimen contributivo se pudo evidenciar que en enero de 2003 reportó
4.556.061 personas afiliadas, equivalente a 66,4% de la población de Bogotá, a esto se le suman
15Población Afiliada Al Régimen Subsidiado. 2004.16Población Afiliada Al Régimen Subsidiado y Población en Bogotá. 2004
41
las personas afiliadas al régimen subsidiado para ese año, lo que equivale a una cobertura del
85% del total de la población de la ciudad (Ver Anexo 8 y 9).
Teniendo en cuenta este panorama, la Secretaría Distrital de Salud –SDS, cabeza del
sector, propuso atender esta problemática mediante tres programas: Salud para la vida digna,
Hacia la salud para todos y todas y Ciudadanía en salud.
Dentro de las acciones más destacadas, se encuentra la implementación de la estrategia de
Atención Primaria en Salud –APS, la cual pretendía garantizar, en términos de cobertura, la
universalidad del derecho a la salud. Lo anterior, con un conjunto de acciones encaminadas a
prevenir enfermedades, ofrecer un régimen subsidiado para la población más vulnerable,
promover una buena atención en servicios de salud, entre otros.
Si bien, se presentaron avances significativos en la ampliación de 336 mil cupos al
régimen subsidiado de salud, un acceso a más de 260 mil familias a los servicios de salud,
disminuciones en tasas de mortalidad infantil y mujeres en estado de gestación, aumento de
cobertura en vacunación, entre otros, la “buena voluntad” de los gobernantes no fue suficiente, ya
que el Distrito no se consolidó el Sistema de Información en Salud Pública, lo que genera
incertidumbre en la información que se tiene del sector, dificultando el diseño de estrategias
efectivas que contrarresten la problemática. Además, diversos aspectos relacionados con la red
hospitalaria del Distrito continuaron en condiciones precarias, ya que en muchas ocasiones no
hay provisión de medicamentos, tampoco se cuenta con personal médico suficiente y capacitado
para atender a los usuarios y, por si fuera poco, no hay una estabilidad financiera para el
funcionamiento de la mayoría de hospitales públicos (Contraloría de Bogotá D. C. Informe de
Balance Social, pág 22, 2008).
De ahí que no se pueda ofrecer un servicio de salud pública de calidad para las personas
que más lo necesitan, pese a que éstas personas tengan un mayor acceso al sistema.
42
Por otro lado, en el plan de desarrollo Bogotá Positiva (2008-2012), a través de la
Secretaría Distrital de Salud –SDS, diseñó e implementó el Plan de Salud del Distrito Capital
2008-2012, el cual se conformó con seis ejes: Aseguramiento; Prestación y desarrollo de
servicios; Salud pública (Plan de Intervenciones Colectivas –PIC); Promoción social; Prevención,
vigilancia y control de riesgos profesionales; y Urgencias, emergencias y desastres. De esta
manera, se ejecutaron proyectos como Gratuidad en Salud, Salud al Colegio, Salud a su Casa,
entre otros.
En el marco del proyecto Salud a su Casa, dando continuidad al programa de salud
domiciliaria diseñado e implementado por el gobierno anterior, se dividió la ciudad en 425
microterritorios, cubriendo 369, atendiendo a 579.794 familias las cuales estaban compuestas por
1.862.647 personas, en las 19 de las 20 localidades del Distrito Capital, beneficiando al 24% de la
población total de Bogotá [7.467.804 Según proyecciones del DANE, SDP-DICE, en su boletín
estadístico del año 2,009].
Asimismo, dentro del Plan de desarrollo se logró evidenciar que la población con mayor
índice de pobreza y vulnerabilidad de la ciudad se encuentra ubicada en zonas ilegales o en vía de
legalización, con escasos recursos o, en zonas de alto riesgo, caracterizada por alto crecimiento
demográfico centrado en la infancia y la juventud, donde un 48% corresponde a personas
menores de 25 años y el nivel educativo predominante es la educación básica primaria para el
62% de los individuos.
No obstante, pese a que continuaron presentándose avances significativos en materia de
cobertura del régimen subsidiado de salud, acceso a los servicios básicos de salud, acceso al
sistema de vacunación, disminución en tasas de mortalidad, entre otros, continuó la incertidumbre
en cuanto a la información que se tiene del sector y además no mejoró tampoco la calidad de los
servicios que ofrece el Sistema Público de Salud, debido a que la red hospitalaria siguió
43
presentando deficiencias en su funcionamiento (Contraloría de Bogotá D. C. Informe de Balance
Social, pág. 22, 2012)
Seguidamente, se señala que el Plan de desarrollo Bogotá Humana (2012-2016) tuvo
como propósito asegurar el goce del derecho fundamental a la salud de la población, modificando
positivamente las condiciones para obtener una calidad de vida mediante el desarrollo de un
modelo de salud humanizado y participativo, apoyado en la atención primaria y las redes de
servicios de calidad, transparencia, innovación y sostenibilidad. Además, el Plan de desarrollo
tuvo como proyectos prioritarios como: Salud para el buen vivir, Acceso universal y efectivo a la
salud, Redes para la salud y la vida, Hospital San Juan de Dios, Modernización e infraestructura
de salud, Ampliación y mejoramiento de la atención pre-hospitalaria, Centro Distrital de Ciencia,
Biotecnología e Innovación para la Vida y la Salud Humana y Salud en Línea.
Se logra evidenciar que la salud en Bogotá asumida por la Bogotá Humana de ha venido
avanzando en la construcción de una ciudad que les permita a todos los habitantes desarrollar su
potencial como seres humanos, proponiendo alternativas que contribuyan a la construcción de un
modelo que proteja la vida y asegure a todas las personas el acceso a los bienes básicos. Por tal
razón, la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C. (SDS), garantiza el ejercicio efectivo del
derecho a la salud a todos los habitantes, bajo el fundamento en la atención integral, equitativa,
universal y participativa, por lo que el desarrollo de la estrategia de la Atención Primaria en Salud
(APS) ha contribuido a la disminución de las inequidades sociales y económicas de la población
más pobre y vulnerable de la ciudad, mediante los diferentes programas y servicios.
De lo anteriormente expuesto se puede inferir que los tres planes de desarrollo
mantuvieron un propósito de garantizar el derecho a la salud para todas las personas mediante la
atención integral con enfoque familiar y comunitario, realizando intervenciones y acciones
intersectoriales para mejorar las condiciones de vida, capacidades y opciones de las de la
44
colectividad y las familias, fortaleciendo la salud pública en un espacio urbano-regional mediante
intervenciones estratégicas determinantes del proceso salud-enfermedad. Por ello, el sector salud
en cuanto a la información referente a la demanda y oferta de servicios sociales que presta el
Distrito se encuentra un poco dispersa debido a las dificultades para focalizar a la población más
pobre y vulnerable, y que logren orientar la prestación de los servicios interinstitucionales de
forma integral, no contando con instrumentos de focalización y un sistema de información que
constituya datos de la población atendida por los distintos servicios sociales del Distrito e
instituciones del orden nacional.
Así las cosas, se puede observar cómo, las acciones encaminadas a la ampliación de la
cobertura del régimen subsidiado de salud y la garantía del acceso a servicios integrales de salud
a la población más vulnerable, se convirtieron en prácticas asistenciales para resolver la
problemática en salud. No obstante, es innegable, que este tipo de prácticas se reduzca al
cumplimiento de las metas establecidas relacionadas con el aumento del número de cupos al
régimen subsidiado y el número de ciudadanos beneficiados por programas de salud, sin tener en
cuenta que ese servicio de salud que se ofrece a la población más vulnerable, debe ser de calidad,
pues, de nada sirve aunar esfuerzos en materia de cobertura, si la red de hospitales continúa en
situaciones precarias.
En síntesis, para que Bogotá pueda contar con una política pública eficiente, o que por lo
menos, obtenga resultados más favorables y radicales, es necesario realizar una asignación de
recursos mayor al rubro de la salud pública, inclusive, acudir a las Alianzas Público Privadas –
APP, para poder financiar las acciones derivadas de la política pública y así, garantizar la gestión
institucional para la consecución de objetivos. Sumado a esto, es importante que a la hora de
diseñar dichas estrategias, se tenga en cuenta la capacidad institucional para atender la
problemática, las disparidades que puede presentar la caracterización de la población objetivo y
45
la debida organización de prioridades para hacer uso eficiente de los recursos y contribuir
eficazmente a contrarrestar los problemas de salud pública que presenta la ciudad.
2.3.2 Educación.
La formulación de programas orientados a la educación, permitió la implementación y
ejecución según informe emanado del Plan Maestro de Equipamientos Educativos, debido a la
problemática en la prestación del servicio educativo en la ciudad de Bogotá, abarcando aspectos
como la ausencia de la planeación territorial del servicio educativo, estado de la infraestructura
existente y demanda no atendida, por las condiciones espaciales inadecuadas. Asimismo, las
necesidades del sector en el marco del ordenamiento territorial en lo que respecta a la red y
demanda proyectada del sistema educativo en los próximos años (Secretaría de Educación del
Distrital, pág. 62, 2007).
De igual forma, se planteó un plan maestro como modelo urbano-arquitectónico bajo
estrategia de gestión en cuanto al sistema educativo en red para la ciudad de Bogotá dando
respuesta a la problemática actual, involucrando a todos los elementos de planeación del territorio
establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial –POT. Además, el plan propone la ejecución
de tres grandes programas, orientados a la atención de la población en edad escolar,
primeramente dirigido a la reubicación de estudiantes en sitios de la ciudad prestando un
adecuado servicio; segundo incrementar la cobertura del servicio educativo en estratos 1 y 2 y en
segunda instancia en estrato tres; y tercero mejorar las condiciones espaciales en la prestación del
servicio educativo, puesto que refleja un déficit técnico cercano al 35% de la población atendida,
garantizar la seguridad y permanencia en el sistema educativo de los niños y jóvenes que reciben
el servicio en colegios localizados zonas de alto riesgo.
46
De acuerdo a la demanda estimada, la Secretaría de Educación Distrital -SED atendió el
50.9% de la población en edad escolar de Bogotá, en los estratos 1, 2 y 3, los cuales presentan
condiciones de vulnerabilidad social y económica. Por ello, el plan maestro se concentra en
proveer los cupos para la atención de 711.580 niños y jóvenes que requieren el servicio en
concordancia con las estimaciones del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
Asimismo, se estableció el proyecto de construcción de nueva infraestructura educativa,
se puede afirmar que dicho proyecto tiene como objetivo fundamental superar el déficit de
atención que presenta actualmente el sistema educativo y el estimado para los años 2005, 2010 y
2015, previendo la construcción de 160 colegios nuevos estimándose la generación del 42% de
los cupos en el corto plazo, 36% en el mediano plazo y 26% restante en el largo plazo, para un
cubrimiento del 100% de la demanda estimada (Ver Anexo 10).
Según dichos planteamientos, se prevé la construcción de nuevos equipamientos teniendo
en cuenta que el 76% corresponde a costos de construcción, 12% corresponde a costos de diseño,
licencias e interventoría, 5% a adecuaciones urbanísticas y 8% restante a dotación, para dar
sustento a la meta de incrementar la cobertura en 711.580 cupos mediante la construcción de 160
colegios, así como la construcción de 8 núcleos de apoyo pedagógico. Aunado a ello, se espera la
reducción del déficit de espacios pedagógicos en algunas zonas de la ciudad de Bogotá,
contemplándose la intervención de 325 sedes escolares existentes, beneficiando a 71.772 niños y
jóvenes matriculados. De igual forma, dentro del plan maestro se incorpora los planes
operacionales para las áreas funcionales educativas, considerando la generación de 711.580
nuevos cupos escolares y la construcción de 8 núcleos de apoyo pedagógico, con una inversión
de $ 1.917.670 millones, con la siguiente composición de metas físicas (Ver Anexo 11).
Por otro lado, se implementó un programa cuyo propósito determinó los subsidios
condicionados a la asistencia escolar en Bogotá, entre los años 2005 y 2007, observándose los
47
Subsidios Condicionados a la Asistencia Escolar –SCAE, generando transformaciones de tipo
administrativo y política educativa que contribuye al proceso de implementación de política
pública moderna. Por tanto, estas transformaciones se dan mediante: Razones que motivaron la
aplicación del proyecto en la ciudad, expectativas ante la aplicación de las transferencias
monetarias condicionadas a la asistencia escolar en Bogotá, aprendizajes en términos de política
pública de educación y de administración del proyecto.
De manera que, se puede señalar que la operación del proyecto responde a la Nueva
Gerencia Pública manteniendo sus esfuerzos eficientes y efectivos, cumpliendo metas mediante
una administración del proyecto; coordinación con funciones de orientación y asesoría;
contratación de terceros para actividades especializadas, como la investigación evaluativa y la
prestación de servicios logísticos; conformación de grupos de trabajo interdependientes;
evaluación periódica mediante centros de investigación; y procedimientos del proyectos a través
del uso de nuevas tecnologías.
En lo que respecta al plan de desarrollo Bogotá Positiva (2008-2012) se evidencia el logro
en cuanto a garantizar el derecho a la educación a todos los niños, niñas y jóvenes mejorando las
condiciones de accesibilidad, derecho al acceso a la enseñanza, adaptabilidad derecho a la
permanencia, aceptabilidad derecho a la calidad, y asequibilidad derecho a la disponibilidad,
beneficiando en el año 2005 187.321 estudiantes del sistema educativo oficial con el programa de
gratuidad. De manera que, esta política fue aplicada a los estudiantes de preescolar y primaria,
para estudiantes de SISBEN 1, estudiantes con necesidades educativas especiales y escolares
víctimas del conflicto.
El Distrito Capital se consolidó como la primera ciudad del país logrando gratuidad total
al 100% de la población escolar registrada en su sistema educativo oficial, materializando el
derecho a la educación y eliminando los costos educativos a las familias que acceden a la
48
educación oficial, donde la matrícula del sector oficial aumentó durante el período 2007 a 2010 lo
cual no superó el 1% en cuanto a la cobertura. Adicionalmente, dentro del Plan se logró
aumentar la tasa de cobertura de atención en educación inicial en el Distrito, en jardines infantiles
que pasó de 35.901 cupos en 2007, a 47.576 en el 2010, y a 47.943 cupos en lo corrido del año
2011, alcanzando el 144% con relación a la programación.
En cuanto al plan de desarrollo Bogotá Humana (2012-2016) tuvo como fin reducir las
brechas de calidad de la educación mediante la oferta de educación pública incluyente y de
calidad, garantizando el acceso y permanencia en el sistema educativo de niños, niñas,
adolescentes y jóvenes, potenciando sus capacidades. Asimismo, lograr garantizar a las niñas y
los niños el derecho a una educación de calidad respondiendo a las expectativas individuales y
colectivas; con compromisos de campaña pedagógicas, que facilite la participación de los
estudiantes en las redes y autopistas del conocimiento para el desarrollo integral de la juventud
para la obtención de una mejor educación. De igual forma, el Plan de desarrollo dentro de los
proyectos del programa se tomó en consideración la Garantía del derecho con calidad, gratuidad
y permanencia, Jornada educativa única para la excelencia académica y la formación integral,
Educación media fortalecida y mayor acceso a la educación superior, Fortalecimiento de las
instituciones educativas con empoderamiento ciudadano, docente, y mejoramiento de la gestión
sectorial.
De igual forma, en lo que se refiere a los subsidios condicionados a la asistencia escolar,
Bogotá muestra su eficiente aplicación en cuanto a la operación y evaluación, por lo que la
evaluación constante de subsidios viene dado por un constante control interno relacionándolo
más con una visión de servicio que prestan las instituciones educativas al ciudadano.
Así mismo, los planes de desarrollo mantienen políticas que garantizan del derecho a la
educación con ofrecimiento en cuanto a una educación con criterios de acceso, permanencia,
49
calidad y disponibilidad, dando respuesta a la implementación los diversos proyectos y acciones
para la recuperación y el fortalecimiento de la educación. Aunado a ello, la reducción de brechas
con la formulación de las metas que han sido encaminadas a incrementar resultados de
aprendizaje de los estudiantes, fortaleciendo las instituciones educativas que ofrecen condiciones
apropiadas y alcanzar los resultados esperados.
Los planes de desarrollo analizados forman un aporte significativo la calidad de la
educación en todos sus niveles, logrando apoyar la continuidad y permanencia de los jóvenes en
la educación, respondiendo a la generación de nuevos cupos escolares en el sector oficial en las
localidades con mayor demanda educativa, poniendo en marcha los programas para estimular el
acceso y permanencia con base en la gratuidad, subsidios condicionados a la asistencia escolar,
alimentación escolar y transporte (rutas) como prácticas asistenciales. Sin embargo, no han
podido eliminar la brecha, en términos de calidad, que existe entre la educación pública y la
educación privada, ya que se han quedado cortos, a la hora de alcanzar estándares internacionales
de calidad en materia de educación.
2.3.3 Seguridad alimentaria.
Por otro lado, se evidencia que entre los servicios sociales implementados en Bogotá para
dar respuesta a la política pública se encuentra la seguridad alimentaria como servicios sociales
de prevención, promoción, para la protección y restablecimiento de la atención integral a
personas en situación de inseguridad alimentaria y nutricional en comedores comunitarios,
atención integral a personas con discapacidad severa en situación de inseguridad alimentaria y
nutricional a través de canasta complementaria, atención integral a familias en situación de
inseguridad alimentaria y nutricional a través de canasta complementaria y los subsidios
económicos para personas mayores.
50
Los Comedores Comunitarios: un medio para restablecer el derecho a la alimentación y
seguridad alimentaria y nutricional son adoptados para el cumplimiento de la política de
seguridad alimentaria, teniendo un espacio intergeneracional de encuentro alcanzando alrededor
del 40% de la nutrición diaria para muchas personas, tal vez hasta el 90%, puesto que este es el
único alimento que algunas familias, personas e individuos consumen al día. Por ello, se
promueven estrategias de los comedores comunitarios como nexo de inclusión social, cuyo
propósito es que los participantes conozcan todo el tema de derechos y conocimiento de la
política pública de seguridad alimentaria.
Actualmente, los comedores comunitarios están cumpliendo una labor que las personas
necesitan, consolidándose mejoras para su correcta implementación, por lo que es importante
para mantener este programa de inclusión social es fundamental una evaluación como eje del
bienestar social de la población más vulnerable. Aunado a ello, es necesario que las personas
participen en las decisiones de su programa, debido a que el Distrito paga entre $3.500 y $4.000
por cada almuerzo, por tanto es necesario que la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Secretaria de
Integración Social puedan implementar este servicio con mayor continuidad, ya que algunas
personas dependen solamente de esta comida.
Se estableció el programa Bogotá Sin Hambre definido como las acciones
interinstitucionales como parte del derecho a la alimentación, al diseño e implementación e
institucionalización de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Bogotá en el
marco de la Ciudad – Región el cual busca reducir la vulnerabilidad alimentaria y nutricional de
la población de escasos recursos en Bogotá D.C. B. El programa de gobierno y el plan de
desarrollo de la administración de Luis Eduardo Garzón (2004-2007), introduce cambios
conceptuales, institucionales y políticos para su evaluación.
51
Este programa de gobierno Por Una Bogotá Moderna y Humana promovió la vigencia de
los derechos humanos dentro de la perspectiva de reducir la pobreza, teniendo como compromiso
del plan de desarrollo de esta administración (Acuerdo 119 de 2004), asistido como el derecho a
la alimentación consagrado en el eje social como política, comprometido en alcanzar una
cobertura de 625.000 personas con apoyo alimentario y nutricional diario con preferencia en los
niños, niñas, los adultos y adultas mayores y las personas con discapacidad; disminuyendo en
30% el índice de desnutrición de los beneficiarios y las beneficiarias del programa, donde se
oriente, fomente y capacite en nutrición a 125.000 personas.
Por otro lado, la promoción de una red de Bancos de Alimentos a partir de la alianza con
el Banco Arquidiocesano, donde se evidenció la falta de mayor formulación programática, pues
solo se conservaba el énfasis en lo nutricional y no en cuanto a los derechos a la alimentación de
la población se refiere.
Las dos metas del plan de desarrollo anterior (2001-2004) fueron tenían como propósito
la complementación alimentaria, en base a mejorar la condición nutricional de 171.000 niños,
niñas, gestantes, lactantes, ancianos y habitantes de la calle mediante el suministro o ayuda
alimentaria con recursos del Distrito; manteniendo o mejorando la condición nutricional de
240.000 niños, niñas, gestantes y madres lactantes, mediante el suministro de complemento o
ayuda alimentaria. Adicionalmente, se implementó las Escuelas saludables que fortalecían y
mejoraban los hábitos alimenticios de las diferentes poblaciones; implementando Guías
Alimentarias en el D.C; manteniendo jornadas de escuelas saludables; definiendo la canasta
básica para Bogotá y la disminución en un 3% el sedentarismo en la población del D.C
Seguidamente, el programa Bogotá Sin Hambre se dotó de una estructura organizacional
consistente de un Subcomité Operativo de Seguridad Alimentaria y Nutricional –SOSAN,
adscrito al Consejo Distrital de Política Social –CDPS, conformado por una mesa temática de
52
alimentación y nutrición, una mesa de abastecimiento y una mesa de responsabilidad social. Por
su parte, el SOSAN tuvo como objetivo la asistencia técnica del Comité Distrital Intersectorial de
Alimentación y Nutrición –CDIAN y la secretaría técnica del Grupo Coordinador del Programa
Bogotá Sin Hambre –GCPBSH.
Sumado a lo anterior, dentro del eje social se promovió el derecho a la alimentación
buscando la integración de la ciudadanía y las comunidades para que participarán en las
iniciativas de las redes de servicios sociales, económicos y culturales.
De manera que, las comunidades como espacios sociales de convivencia primarios son
una excelente escuela para fomentar la cultura democrática, ya que las prácticas de asambleas
comunitarias para discutir los proyectos necesarios de las comunidades y su posterior aprobación,
muestra un ejercicio de lo democrático con amplia repercusiones en la cultura política del país y
la sanidad política de la república. A mayores niveles de participación corresponde mayores
niveles de fortalecimiento de lo democrático.
La idea de la representación se va reconfigurando hacia formas más participativas de las
comunidades. Por ello, los proyectos comunitarios en el ámbito de los derechos alimentarios
están centrados en las acciones de construcción de infraestructura en los que la comunidad está
ampliamente de acuerdo. En la elaboración de los proyectos hay una acción muy marcada de los
ciudadanos, puesto que las buenas relaciones de la comunidad con el Estado implican que esta se
beneficia de destrezas técnico-instrumentales facilitando el modo acertado la realización de los
proyectos.
En este sentido, la Secretaria de Integración Social –SDIS, por medio de los comedores
comunitarios, buscaba que éstos fueran espacios de encuentro e inclusión social para familias
vulnerables y pobres, brindando servicio de alimentación y nutrición; garantizando el derecho a
53
la alimentación a la población atendida desde la SDIS. Por medio del proyecto se crearon 48.611
cupos brindando apoyo alimentario en comedores comunitarios a familias en condiciones de
vulnerabilidad y pobreza; brindando atención a personas con discapacidad severa y a familias
campesinas e indígenas, obteniendo capacitación en actitudes, hábitos alimentarios, de vida
saludables y formando valores, derechos y deberes ciudadanos según Acuerdo 119 de 2004.
Durante el período 2008-2012 se realizó la apertura de 16 comedores escolares con
recursos SED y se atienden 4 comedores escolares con recursos UEL (tres en la localidad de
Usme y uno en la localidad de Sumapaz) dentro del Plan de desarrollo, avanzando en la
institucionalización de la Política Pública, mejorando las condiciones de prestación de los
servicios sociales asociados a la política tales como: los comedores comunitarios, las canastas
complementarias de alimentos y los bonos canjeables por alimentos.
En cuanto al suministro de apoyos alimentarios diarios a la población en inseguridad
alimentaria y nutricional para población vulnerable se logró ampliar la cobertura a 8.169 cupos de
servicios especializados dirigidos a niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos y personas
mayores, pasando de 135.065 cupos en 2007 año base a 143.234 en 2010. De igual forma, en el
año 2012 alcanzó una cobertura de 141.739 cupos de apoyo alimentario, que con relación al
mismo periodo del año base aumentando en 16.924 cupos.
54
Cuadro 6 Población beneficiaria de asistencia alimentaria (2008-2011)
Fuente: Secretaría de Educación Distrital, informe septiembre 2012.
En lo que respecta al Plan de desarrollo (2012-2016) se estableció un programa de
soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, favoreciendo la disponibilidad regional de
alimentos, con la garantía del acceso físico y económico de la canasta básica de los alimentos en
el Distrito Capital, en cuanto a equidad, suficiencia, sustentabilidad y calidad; reduciendo la
malnutrición de la población con prioridad en niñas y niños y adolescentes, generando prácticas
y condiciones para una alimentación saludable. Dentro de los proyectos prioritarios de este
programa se encuentran la Disponibilidad y acceso de alimentos en el mercado interno a través
del abastecimiento, Apoyo alimentario y nutricional inocuo y seguro, acorde con la diversidad
étnica y cultural y con enfoque poblacional, Fortalecimiento del sistema distrital de plazas de
mercado y Agricultura urbana y periurbana.
55
De lo anteriormente expuesto se infiere que el acceso a la alimentación en cuanto a la
estabilidad, calidad, inocuidad y adaptación cultural como seguridad alimentaria, no contribuye al
desarrollo de la dignidad humana y a la emancipación de las personas, significando que si el
acceso a los alimentos, consumo de los mismos y asimilación biológica se dan bajo condiciones
de ignorancia y dependencia, el derecho a la alimentación no estará presente en cada ciudadano
que se encuentre en situación vulnerable. Por tanto, el derecho a la alimentación como
consecuencia inmediata de los Planes de desarrollo, proponiendo realizar y garantizar el derecho
a la alimentación de los más pobres y excluidos del Distrito, incrementando la conciencia
ciudadana sobre este derecho en los beneficiarios directos, puesto que la alimentación escolar y
los comedores comunitarios han aportado beneficios y contribuyen a elevar la calidad de los
individuos y niveles de conciencia ciudadana en torno al derecho a la alimentación.
En segundo término, los desarrollos los comedores comunitarios han mostrado una
marcada diferencia entre sí, adoptando la perspectiva de restablecimiento de derechos,
desarrollando directrices denominadas de inclusión social. En cuanto la alimentación escolar ha
sido concebida para que cumpla una función pedagógica y reforzadora del derecho a la
educación, condicionado a que los proyectos de refrigerio y comida caliente de alguna manera
sean asumidos como un proceso más del ámbito escolar, integrados por los procesos como
educación sexual, medio ambiente, valores y ética, entre otros, incorporado además en los
ejercicios de planificación curricular y pedagógica.
Se ve por tanto que, integrar todos los esfuerzos de capacitación y formación ciudadana,
en cuanto al derecho a la alimentación se ha incorporado en los espacios de capacitación en
derechos humanos que realiza la Secretaría de Gobierno, basados en jornadas de capacitación que
realizan las ONGs, y otros, para su desarrollo práctico y pedagógico. En efecto, el servicio que
prestan las instituciones educativas públicas puede fundar establecimientos educativos que
56
garanticen condiciones en el marco de las normas y reglamentación nacionales pertinentes, y de
igual forma, desempeñando funciones en las instituciones educativas con carácter comunitario,
solidario, cooperativo o sin ánimo de lucro.
La democratización de la contratación y operación de los comedores comunitarios se
presenta como un logro significativo del sector seguridad alimentaria en diferentes planes de
desarrollo debido a que dicho servicio pasó de ser administrado por grandes oferentes a ser
administrado por organizaciones de base. Por ello, los servicios sociales se caracterizan por ser
un instrumento de política social, de desarrollo de los individuos y grupos, que generan tejido
social en los beneficiarios, que estos puedan acceder a servicios públicos, mediante el
establecimiento de principios con los cuales deben actuar para alcanzar los objetivos de la
política pública distrital, bajo un enfoque de participación, corresponsabilidad, garantizando los
derechos y libertades inmersas en la Constitución de 1991 (Servicios Sociales del Sector de
Integración Social, p. 10, 2008).
En últimas, según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura –FAO, una política en salud alimentaria debe contener mínimo tres garantías:
suministro alimentario seguro y nutricionalmente adecuado para todas las familias; grado
razonable de estabilidad en el suministro alimentario anual; y acceso a suficientes alimentos en
cada hogar para satisfacer las necesidades de todos.17 Con base en lo anterior, es evidente que
desde la vigencia 2004, se ha consolidado una política pública distrital en seguridad alimentaria
que abarca, desde la producción y la distribución de los alimentos en los sitios de abastecimiento,
hasta la entrega a los beneficiarios. No obstante, es necesario, que exista algún tipo de
complementariedad para lograr que las familias no sólo accedan de manera física a los alimentos,
17 Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura –FAO, pág 5, 2002.
57
sino que puedan acceder financieramente a éstos, para lograr una perdurabilidad en los resultados
de la política pública.
58
Capítulo 3. Política de desarrollo vs. Política social
En la actualidad la gestión pública asume el nuevo proceso integral, dinámico y
participativo, bajo un enfoque de planificación, ejecución, seguimiento, evaluación, control y
rendición de cuentas de las políticas de desarrollo local, dentro de la noción de gobernabilidad
democrática y participativa. Por ello, la gestión pública busca dar resultados de manera eficaz y
eficiente en cuanto a la reducción de la pobreza, mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes y fortalecer el desarrollo sostenible de la población en general.
En este sentido, la constitución de 1991 y la Ley 909 de 2004 establecen que la gestión
pública como función administrativa debe garantizar la prestación de los servicios, orientada al
mejoramiento de las condiciones de vida, nivel educativo, cobertura de afiliación al régimen
subsidiado de salud, ofreciendo productos y servicios en condiciones de eficiencia. Por ello, la
colocación de una institución pública que desempeñe con eficacia las funciones y principios
administrativos, establecidos por la Constitución y la Ley, implica el perfeccionamiento de una
estructura organizativa tanto de planeación estratégica como operativa, acordes en la consecución
de los objetivos, conformando el recurso humano para el manejo, control y evaluación que se
ajusten al proceso de gestión.
Bajo esta premisa, la gestión moderna en Bogotá trabaja de forma colaborativa y gestiona
su propio desarrollo, requiriendo construir confianza, estableciendo nuevas formas de
gobernanza, con la participación activa de la población, exigiendo transparencia en la gestión,
contratación, y lograr desarrollar una capacidad institucional en aras de gestionar temas con el
sector privado y los ciudadanos.
Desde el año 2002 Bogotá viene definiendo políticas, programas y proyectos con el
propósito de promover generación y apropiación de conocimiento e innovación, aplicándolos
59
sistemáticamente en los procesos productivos, puesto que se estructuró la Agenda Regional de
Ciencia y Tecnología entre 2002 y 2004 con el apoyo de 10 entidades públicas y privadas,
aportando recursos financieros y técnicos. De igual forma, se han orientado acciones regionales y
promoviendo la concertación dentro de este plan estratégico de largo plazo, destacando además la
existencia de una Política Distrital de Ciencia y Tecnología para Bogotá, construida con la
participación del sector privado en la Comisión Distrital de Ciencia y Tecnología desde 2005,
destacando la asignación del 0.5% de la inversión directa del Distrito a la financiación de
proyectos de innovación.
Adicionalmente, la región ha incorporado estrategias concertadas en gestión de
conocimiento, tecnología e innovación en el sector productivo, puesto que la inversión en
innovación durante el período 2002 y 2004 fue baja, correspondiéndose la mayor parte en
maquinaria y equipo, donde las empresas manufactureras utilizaron estrategias innovadoras para
facilitar los cambios en sus procesos o productos lo que pasó de 15% a 29%, por otro lado la
adquisición de equipos nuevos pasaron de 61% a 47%.
De igual forma, la innovación en Bogotá se orientó entre 2002 y 2004 por las exigencias
de la demanda (40%) y no por una internacionalidad estratégica de las tendencias globales (5%).
Por tal razón, ha venido promoviendo a los largo de los últimos 10 años la planeación de largo
plazo en materia de innovación como estrategia de competencia empresarial, donde se ha
incorporado herramientas de vigilancia tecnológica para la materialización de iniciativas que den
origen a innovaciones.
3.1 Emprendimiento
El Emprendimiento y la Innovación son claves de éxito y fungen como motores de
progreso, creación de empleo, generación de riqueza, fortalecimiento de ecosistemas de
60
emprendimiento, los cuales facilitan soluciones para los futuros empresarios en la construcción
de mejores empresas innovadoras, competitivas y con alto potencial de crecimiento.
La localización estratégica de Bogotá ha contribuido al dinamismo de su economía y su
posicionamiento como una ciudad atractiva para invertir y establecer empresas con capital
extranjero albergando cerca de 1.500 empresas, de las cuales 86 tienen negocios globales,
aumentando el número de compañías que ubican en la ciudad sus oficinas regionales y centros
logísticos y de servicios para atender el mercado latinoamericano. En Bogotá la tasa de actividad
emprendedora (TEA, por sus siglas en inglés) aumentó del 20,8% en 2010 a 23,3% en 2011, pero
luego bajó a 20,5% en 201218.
En Bogotá se presenta el más alto el porcentaje de los emprendedores, por lo que es
comprensible a medida que aumenta el grado de compromiso con la ejecución del proyecto la
empresa logra su durabilidad, encontrando crecientes evidencias sobre la necesidad de registrar la
empresa, que no tienen que ver con la influencia de otros emprendedores sobre su visión de la
oportunidad. De acuerdo con esta información, si se pretende incrementar el porcentaje de
emprendedores que deciden formalizar sus empresas, es importante estimular los contactos entre
ellos y otros emprendedores más experimentados, durante las fases iniciales de creación de una
empresa.
En cuando a las actitudes y comportamientos individuales hacia el emprendimiento en
Bogotá aumentó de forma significativa de 2010 a 2011 y se mantuvo en niveles altos en 2012,
tomando en consideración que realizar un emprendimiento como elección de carrera es una
posibilidad considerada. El emprendimiento que tiene mayor potencial de crecimiento es
desarrollado por emprendedores motivados por la búsqueda de la oportunidad, sobre todo
aquellos que aspiran a incrementar sus ingresos y su autonomía personal. 18 Reporte Anual de Bogotá. 2012-2013.
61
Las empresas fundadas por este tipo de personas tienden a plantearse objetivos más
ambiciosos que las demás, desde el punto de vista de la novedad del producto o servicio ofrecido,
requiriendo mayor financiación y exigiendo montos de recursos para su constitución. De manera
que, Bogotá se confirma como una plaza donde el efecto que tiene el nivel de educación del
emprendedor sobre el potencial de crecimiento y generación de empleo de la empresa es mayor
en Bogotá que en las demás ciudades colombianas. Desde esta perspectiva, Bogotá intensifica
esfuerzos para el establecimiento y fortalecimiento de redes de apoyo a los emprendedores, por lo
que el valor de una red para sus miembros aumenta en forma más que proporcional al incremento
en el número de sus miembros, convirtiéndose en un factor decisivo para consolidar esta
diferencia, lo cual es posible generar más redes de alta calidad con emprendedores nuevos y
experimentados, en más actividades productivas diferentes, que en el resto del país.
En cuanto a las políticas e iniciativas de los actores del ecosistema de emprendimiento en
Bogotá demuestra que incrementar el número y calidad de las empresas nuevas que se crean cada
año, las personas deben desarrollar una motivación por emprender y verse como gestores capaces
de sacar adelante una empresa, para posterior tomar la iniciativa y actuar, crear sus empresas y
persistir.
El apoyo al emprendimiento se relaciona con el hecho de que la actividad emprendedora
absorbe individuos que tienen bajos niveles de capacitación y capital humano e impidiéndole
seguir mejorando sus habilidades y nivel educativo, al aislarlos de entornos donde podrían
interactuar con individuos de mayores capacidades. Bogotá evidencia que cada año las
inversiones privadas de los individuos aportan volúmenes de dinero para la creación de empresas
de otras personas.
Todo lo anteriormente descrito evidencia que el emprendimiento en Bogotá necesita de la
sostenibilidad económica y promover el interés por los temas sociales, requiriendo además de
62
condiciones especiales para los créditos para este tipo de emprendimientos, que en ocasiones
encuentran en el ámbito financiero como uno de sus mayores desafíos. Muchos de ellos tienen
temor por la situación del país y la falta de apoyo para ellos, se deben articular esfuerzos para
invertir en desarrollar las habilidades de estos pequeños empresarios, alineándolos con los
grandes problemas sociales y medioambientales con dinámicas de mercado que les permitan
obtener sostenibilidad en el tiempo, puesto que los innovadores sociales sostenibles tienen como
fin solucionar problemas sociales logrando así iniciativas mucho más sostenibles y con un
impacto asegurado.
3.2 Innovación
En materia de innovación empresarial, en los últimos años el porcentaje de empresas
innovadoras de Bogotá disminuyó, puesto que entre el 2005 y el 2010 el porcentaje de empresas
en Bogotá disminuyó del 49% al 40% en cuanto a innovaciones y actividades de I+D para la
obtención de innovaciones de alcance nacional. Asimismo, se mantuvo el 9% de empresas que
obtuvieron innovaciones de alcance internacional con productos o procesos nuevos y actividades
formales de I+D.
El sistema de ciencia tecnología e innovación de Bogotá Región es influenciado por
actores externos como Colciencias, DNP, Sistema General de Regalías, Bancoldex, el Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA), normas de orden nacional (ley 1286, CONPES 3582 y 3527)
entre otros, la Alianza Universidad–Empresa–Estado creó en el 2012 la Corporación Connect
Bogotá Región, cuyo objetivo es convertir a Bogotá en una región de conocimiento, basada en la
creatividad como desarrollo económico, innovación, ciencia, tecnología y otros factores que
generan de valor agregado y riqueza. Por otro lado, Bogotá cuenta con una Política Distrital de
Ciencia, Tecnología e Innovación, como eje cardinal del Plan Distrital de Ciencia, Tecnología e
63
Innovación Bogotá Sociedad del Conocimiento 2007–2019”, por lo que no tiene un Plan de CTI
que defina los sectores estratégicos de la inversión de CTI y articulación, programas y proyectos
orientados a los sectores estratégicos de la ciudad.
Actualmente, la Región está desarrollando un proyecto de Especialización Inteligente
para Bogotá con el objetivo de construir acciones integradas para la transformación económica
territorial, a través de la política pública e inversiones sean focalizadas en las prioridades y retos
de la región para el desarrollo del conocimiento y la innovación, fortaleciendo los clusters
existentes y apoyando el surgimiento de clusters emergentes. En cierto sentido, la especialización
inteligente del territorio enfatiza elementos prospectivos e innovadores con vocación productiva y
futurista de la ciudad, con el apoyo de la CCB, Connect Bogotá Región, Consejo Privado de
Competitividad, Andi, Alcaldía de Bogotá, Probogotá, Ministerio de Comercio Industria y
Turismo, Alta Consejería para la Competitividad, y otras entidades regionales.
De tal modo que, el proyecto se alinea con las bases del Plan Nacional de Desarrollo
(2014-2018), proponiendo estrategias en ciencia e innovación, regionalizar las estrategias que se
desarrollen con el propósito de las regiones logre una especialización inteligente. Igualmente, se
ha adelantado el proyecto Construcción de un Tablero de Indicadores de Innovación para Bogotá,
cuyo objetivo es identificar, evaluar y seleccionar un conjunto de indicadores de innovación que
permitan comparar el desempeño innovador de Bogotá con otras regiones, por lo que se está
analizando el desempeño innovador de Bogotá de 2015.
Por otro lado, se tiene el Sistema de Gestión de la Innovación –SGI, que posee una
plataforma virtual Bogotá Innova y tiene como objetivo relacionar el sector productivo con
actores claves en el entorno para innovar, donde los usuarios pueden: consultar las ofertas de
innovación y servicios tecnológicos de centros y grupos de investigación especializados; resolver
64
de dudas en materia de innovación con expertos; intercambiar información con las entidades que
hacen parte de Bogotá Innova, entre otras cosas.
Adicionalmente, se están adelantando en la Región procesos de desarrollo de clústeres y
aglomeraciones productivas en sectores estratégicos, con el liderazgo de la Cámara de Comercio
de Bogotá –CCB y la Alcaldía Mayor con la participación de empresas, instancias
gubernamentales, entidades de apoyo y servicios, entre otros, con el propósito de incidir en la
productividad de las empresas y creación de competitividad para el sector económico que las
define.
Dentro de los planes y programas establecidos en el plan de desarrollo Bogotá Sin
Indiferencia (2004-2008) se tiene que la ejecución de programas de gestión para una disminución
de los excedentes de capital de algunas empresas, lo cual permitirá contar con mayores recursos
para realizar inversiones de carácter social y de infraestructura, gestionando además recursos
para proyectos estratégicos de la ciudad y trabajando conjuntamente para la regionalización de
políticas que permitan el uso y utilización de instrumentos de financiamiento nacional.
Posteriormente, el plan de desarrollo Bogotá Humana (2012-2016) estableció como
programas y proyectos para el fomento de la investigación para fortalecer la productividad
empresarial, fortalecer de las iniciativas de emprendimiento, potenciar zonas de concentración de
economía popular, desarrollo de iniciativas productivas para el fortalecimiento de la economía
popular, Banca para la economía popular, desarrollo turístico social y productivo de Bogotá, todo
ello con el propósito de realizar alianzas público-privadas que generen oportunidades de trabajo
decente y digno en el sector privado, mediante los procesos de formación e intermediación
laboral con enfoque de demanda ciudadana.
Lo anteriormente analizado en cuanto a la política de innovación permite generar el
impacto necesario para disminuir las deficiencias en materia de generación de Ciencia
65
Tecnología e Innovación (CTI), evidenciando que en la formulación de políticas para los últimos
planes de desarrollo se incluye la educación superior, pero en su implementación no se destaca la
formación en doctorados y en maestrías, requisito esencial para generar I+D, tampoco se observa
el direccionamiento de recursos suficientes para superar las deficiencias en I+D representa
escasamente el 0,3%, para innovación el 0,1%, y para TIC el 1,4% del total de ingresos de las
entidades que conforman el Presupuesto General de la Capital19.
De igual forma, se observa poca injerencia en investigación, desarrollo e innovación, son
muy pocas las que cuentan con un departamento de I+D formalmente creado (11%), y en las
entidades analizadas los porcentajes de inversión en I+D, con respecto a sus ingresos, estuvieron
muy por debajo del 1%, puesto que gran parte de las entidades públicas de Bogotá, D.C., no
aprovechan el apoyo de los actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
SNCTI.
Se observa poco esfuerzo en la asignación de recursos para Actividades de Innovación
donde se involucra los entornos: científico, educacional, productivo, financiero, tecnológico y de
equipos avanzados, manteniendo poca inversión en Ciencia Tecnología e Innovación (CTI), la
cual propicia que las innovaciones o tecnologías que se utilizan en la ciudad no se originen en los
procesos de Investigación y Desarrollo local20.
3.3 Gestión del Conocimiento Institucional
La gestión del conocimiento es un recurso competitivo cuyo propósito es mejorar los
servicios de las instituciones públicas locales, puesto que una corporación municipal que puede
identificar todo el conocimiento disponible dentro de sus límites y ponerlo a disposición de sus
19Contraloría de Bogotá, D.C. Investigación, Desarrollo e Innovación –I+D+I y TIC política pública para Bogotá, 2013.20.Ibíd.
66
empleados disfrutará de una gran ventaja frente a otras organizaciones (Cabrero, 2002). Por tanto,
desde el punto de vista general se afirma que la gestión del conocimiento reúne un conjunto de
actividades encaminadas al desarrollo y control del conocimiento que permite cumplir los
objetivos de la institución pública.
Por tanto, gestionar el conocimiento implica identificar y analizar el conocimiento dentro
de una organización, planificar inteligentemente y controlar las acciones dirigidas a obtener la
información de la que se carece, puesto que el desarrollo, retención y acceso sistemático es una
actividad fundamental. Así pues, se debe a que la gestión del conocimiento implanta estrategias
dirigidas a proporcionar el conocimiento adecuado a las personas adecuadas en el momento y
formato adecuados.
Bajo esta perspectiva, la gestión del conocimiento junto con el aprendizaje organizativo y
el capital intelectual, son uno de los conceptos básicos que integran el ciclo estratégico de los
activos intangibles de las organizaciones. De manera que, la gestión del conocimiento genera y
difunde el conocimiento entre los miembros de la organización, puesto que el capital intelectual
indica la necesidad de dar cuenta y razón de los activos intangibles poseídos por la organización
(Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, 2008). En el caso del sector público institucional en
Bogotá se afirma que la experiencia de las personas se valoraba especialmente al ofrecer una
visión precisa para superar los problemas concretos, puesto que, esto se agudizaba las
limitaciones presupuestarias e incrementando el número de directivos públicos que eran captados
por el sector privado.
De manera que, que la utilidad de la gestión del conocimiento para instituciones públicas
locales en Bogotá debe difundir el saber que poseen para incrementar su capacidad de
aprendizaje e innovación, puesto que es importante puntualizar aplicaciones concretas de la
gestión del conocimiento que provoquen una mejora de los servicios públicos locales.
67
A través de lo anteriormente expuesto, se afirma que el nuevo conocimiento público local
debe congregar el elemento temporal y el elemento espacial de la gestión del conocimiento,
puesto que esta nueva perspectiva tiene su importancia en el papel de las instituciones
municipales y de su capacidad por ser el centro del conocimiento de la comunidad local. De
manera que, las brechas de las políticas de desarrollo local deben estar compartidas entre los
propios funcionarios públicos y los grupos de interés, por lo que la formación de redes que
vinculen a agentes públicos y privados representa una alternativa en la búsqueda de otras formas
de conocimiento utilizable.
Asimismo, se enfatizan que la efectividad de las políticas asistenciales depende también
de la adquisición de una compilación de conocimiento implícito integrado por estructuras de
conocimiento, mapas cognitivos y modelos mentales. Por ello, es preciso que los gerentes
públicos tramiten ese conocimiento para la mejora continua y que el conocimiento público local
sea organizado para la promoción de la inteligencia de los ciudadanos, proveedores de servicios y
grupos de interés.
Una buena política de desarrollo local busca la transformación de las estructuras rígidas y
piramidales, con la capacidad de modificarse constantemente adaptándose a los entornos y los
frecuentes cambios de los mercados; busca un nuevo sistema de producción basado en la
información, el conocimiento y las nuevas tecnologías para elaborar productos, bienes y servicios
hechos a la medida del consumidor. Se busca, en el desarrollo ético de los procesos gerenciales,
el paso de una concepción del empleado como un instrumento pasivo al servicio sin restricciones
de la empresa a otra erigida en la estima, la valoración y estimulación de su iniciativa, su
responsabilidad, su percepción, su buen juicio, su inteligencia, sus conocimientos, su autonomía
y su capacidad para solucionar problemas y tomar decisiones.
68
En lo referido a las condiciones de calidad, dado que esta resulta en una especie de cultura
a la cual se le hace imperiosa y necesaria para competir en los distintos mercados; es evidente que
su visión ética debe partir del hecho de una constante permanencia en los procesos productivos de
la mencionada calidad. La visión de la calidad la dan los ciudadanos, y se da principalmente en
mercados altamente segmentados, de allí que el ser ético ante esta condición es asumir que cada
segmento tiene un parámetro distinto de calidad, requiriendo de esfuerzos significativos, de un
cambio de mentalidad y del quehacer.
Por tal razón, los cambios tecnológicos, sociales y culturales han traído como
consecuencia una mayor competencia, por lo que la calidad en cuanto a la aplicabilidad de
adecuadas políticas de desarrollo local que se incorpora en los procesos gerenciales actuales es el
resultado de nuevas visiones culturales, no de cursos de capacitación, ni entrenamientos, mucho
menos conferencias; allí es donde juega un papel importante esa cosmovisión y esa integración
con los procesos que se dan en el entorno, que al ser analizados y puestos en valor con los
principios genera una avanzada característica en las organizaciones abiertas a los mercados y a
las consideraciones estratégicas.
Por tal razón, el plan de desarrollo Bogotá Sin Indiferencia (2004-2008) a través de la
idea de generación de conocimiento e innovación, ha promovido la competitividad logrando
reducir las desigualdades, con criterios de inclusión y equidad, aumentando las capacidades para
generar conocimiento e impulsar la innovación para el bienestar de la población. De igual forma,
la Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS), mediante acciones de investigación y
desarrollo para la generación de conocimiento social y fortalecimiento de la innovación
tecnológica tuvo logros relacionados con la infraestructura tecnológica para soportar la
generación de conocimiento social, implementando el proceso de gestión de conocimiento, con la
puesta en práctica del centro de investigación para la gestión y evaluación de las políticas
69
públicas, dentro del Observatorio Social para el seguimiento y monitoreo para las políticas de
Bogotá: política pública en cuanto a la vejez y política para las familias, entre otros.
3.4 Innovación Social en Bogotá
La Secretaría Distrital de Integración Social –SDIS, reconoce la importancia de la
producción del conocimiento en relación con los procesos de direccionamiento político,
estratégicos y de carácter misional definidos en el marco del Sistema Integrado de Gestión, a
través de su evaluación interna tiene la necesidad de fortalecer las instancias de generación de
conocimiento alrededor del seguimiento de los proyectos de inversión y de las condiciones
sociales de la ciudad para la toma de decisiones. Diferentes sectores de la administración distrital
han establecido el impacto de los proyectos de inversión en términos de desarrollo
socioeconómico de la ciudad, condiciones sociales y bienestar como garantía, ejercicio y goce de
los derechos.
De igual forma se evidencia la necesidad de fortalecer un proceso integral de la ciudad
combinando información institucional con otras fuentes como la información construida en las
comunidades y en base a los componentes básicos del desarrollo, implicando una mirada integral
de la situación de los derechos con la inclusión, desarrollo institucional de las entidades
distritales y de los diferentes actores sociales para el ejercicio de su participación y control social
sobre el desarrollo de las políticas sociales.
Se observa una debilidad en el seguimiento y evaluación de la política social dentro del
Distrito Bogotá en cuanto proyectos y procesos, con relación a las condiciones sociales de la
ciudad para la toma de decisiones oportunas y fortaleciendo, articulando y darle continuidad a los
procesos de apoyo estratégico y sistematización de la información para apoyar la implementación
de los proyectos de la entidad. Esta debilidad se ve reflejada en la falta de flujos adecuados e
integrales de conocimiento, adelanto de trabajos de investigación particulares y desarticulados,
70
falta de herramientas y metodologías adecuadas para el análisis, seguimiento y evaluación de los
proyectos de la entidad, promoción de acciones desarticuladas e insuficientes que dificultan la
toma de decisiones y la no correspondencia con los enfoques institucionales propuestos en los
diferentes planes de desarrollo.
De igual forma, se puede constatar que la ciudad ha venido adoptando una orientación
política de acuerdo con una concepción amplia de desarrollo bajo un enfoque de derechos,
implicando criterios claros en cuanto a la medición de impacto, conllevando el sistema de
información en base a las protecciones sociales, como son las políticas, programas y proyectos
que mediante una red de servicios públicos, garantizan los derechos de la colectividad para tener
una calidad de vida, cuyo impacto debe ser medido a partir de indicadores que recojan el estado
del ejercicio de los derechos. La medición del impacto de la administración distrital se debe
centrar en los efectos de la implementación de las políticas en los habitantes de Bogotá, puesto
que dichas políticas responden a una normatividad nacional e internacional que la ciudad ha ido
adoptando enfocadas en los últimos planes de desarrollo para la transformación de las
desigualdades socioeconómicas y generando oportunidades en equidad que fortalezcan la
seguridad de los individuos.
Esta situación plantea la necesidad de establecer una instancia y una metodología que
recojan la medición de impacto sobre la evolución de la política social, restableciendo los
derechos del colectivo, logrando su ejercicio cabal y direccionamiento de las apuestas
programáticas de futuros planes de desarrollo. Además, debe brindar herramientas para orientar
su crecimiento y desarrollo; construir su acción que garantice el ejercicio de los derechos, es
especial a aquellas personas que no logran acceder y ejercer los derechos; realizar la asignación
presupuestal a nivel local e identificar el grado de apropiación y de reconocimiento de la
ciudadanía frente a sus derechos.
71
Por tal razón, se debe afianzar la conformación de un equipo que opere y oriente a la
entidad sobre el Sistema Integrado de Gestión que genere conocimiento sobre las condiciones
sociales de la ciudad para la toma de decisiones, por lo que esta alternativa combina debe estar
enmarcada en el aprovechamiento de los servidores públicos y las capacidades de los ciudadanos,
lo cual racionaliza los recursos y permitirá el aprendizaje de la entidad.
72
Conclusiones
Las prácticas asistenciales como estrategia política de los últimos tres gobiernos en
Bogotá se vienen utilizando con el fin de resolver problemas como la salud, la falta de educación,
alimentación entre otros, puesto que su aplicabilidad puede resultar favorable para los sectores
sociales más vulnerables y suplir determinadas necesidades, ésta puede traer también efectos
contrarios, los cuales pueden generar más necesidades y posiblemente, generar más problemas de
carácter social. Por ende, el asistencialismo juega un papel fundamental en los diferentes planes
de desarrollo que pueden ser medibles como formas decisivas hacia la formación de redes y la
asociatividad como la estrategia clave para fortalecer los emprendimientos productivos.
Se puede inferir en cuanto al diseño y ejecución de los planes de desarrollo en el período
2004-2014 que en materia de salud que los tres planes de desarrollo mantuvieron un propósito de
garantizar el derecho a la salud para todas las personas mediante la atención integral con enfoque
familiar y comunitario, realizando intervenciones y acciones intersectoriales para mejorar las
condiciones de vida, capacidades y opciones de las de la colectividad y las familias, fortaleciendo
la salud pública en un espacio urbano-regional mediante intervenciones estratégicas
determinantes del proceso salud-enfermedad.
Por ello, el sector salud en cuanto a la información referente a la demanda y oferta de
servicios sociales que presta el Distrito se encuentra un poco dispersa debido a las dificultades
para focalizar a la población más pobre y vulnerable no logrando orientar la prestación de los
servicios interinstitucionales de forma integral. Sumado a esto, se observó que no sirve de nada,
garantizar el acceso de toda la población a los servicios de salud, si éstos no se prestan de la
mejor manera, es decir, si no se ofrece un servicio público de calidad en salud. Es válido
73
reconocer, que todo esto requiere incrementos bastante significativos en la asignación de
recursos, pero esto no puede convertirse en una excusa para realizar acciones que efectivamente
contrarresten los malestares que presenta el sistema y así, mejorar el bienestar de los usuarios.
En cuanto a la educación, los planes de desarrollo mantuvieron políticas que garantizan el
derecho a la educación simultáneamente con los criterios de acceso, permanencia, calidad y
disponibilidad, dando respuesta a las diversas presupuesta de ejecución de los diversos proyectos
y acciones para la recuperación y el fortalecimiento de la educación, reduciendo las brechas
mediante la formulación de las metas para incrementar resultados de aprendizaje de los
estudiantes para de esta manera poder ofrecer condiciones apropiadas para la población
estudiantil.
Sumado a lo anterior, es evidente que los avances en cobertura han sido mucho más
significativos que los avances en materia de calidad. Con el tiempo, el sistema público educativo,
logró atender el 100% de la demanda efectiva y al mismo tiempo, disminuir la tasa de deserción
escolar con la implementación de políticas de permanencia como subsidios, refrigerios, transporte
y la gratuidad, acciones que requieren de un esfuerzo constante y significativo en materia
presupuestal. En este contexto y, teniendo en cuenta que el Sistema General de Participación es
limitado, se deben triplicar los esfuerzos para garantizar no sólo, el acceso y la permanencia a la
educación pública, sino que el servicio sea de excelente calidad, capaz de competir con la
educación que ofrece el sector privado en los ámbitos nacional e internacional.
Seguidamente, el acceso a la alimentación en cuanto a la estabilidad, calidad, inocuidad y
adaptación cultural como seguridad alimentaria como derecho para cada ciudadano que se
encuentre en situación vulnerable, puesto que el derecho a la alimentación hacia los más pobres y
excluidos del Distrito aporta y contribuyen a elevar la calidad de los individuos. Sin embargo, las
medidas adoptadas se han consolidado en un modelo benefactor, que limitan la posibilidad que
74
pueden tener los beneficiarios de este tipo de prácticas, a un acceso autosostenible, tanto físico
como económico al mercado de alimentos.
De lo anteriormente expuesto, se puede inferir que las prácticas asistenciales como
estrategia política de los últimos tres gobiernos distritales cumple con las obligaciones de un
Estado social de derecho, puesto que esta visión viene favoreciendo el mejoramiento sostenible
de la calidad de vida de la población, el acceso, calidad de servicios sociales y públicos para las
poblaciones y territorios que se encuentran en situación vulnerable. Así se evidencia que el
Estado social de derecho constituye el eje principal de la política social, la cual se cristaliza en un
conjunto de acciones integrales de carácter prestacional, con recursos humanos, físicos, técnicos
y financieros, contribuyendo a la garantía de los derechos y al mejoramiento de la calidad de vida
de las personas, familias y comunidades en el territorio social, destinadas a la participación y
promoción de la ciudadanía activa en los niveles de análisis, discusión y decisión, por parte de las
personas atendidas, así como por sus familias.
Adicionalmente, se ha tomado en consideración al gobierno distrital en donde se ha
priorizando políticas que permitan aumentar la cobertura en educación media, mejorar la calidad
de la educación escolar, reducir la mortalidad infantil en menores de un año, lograr la cobertura
universal de vacunación, y el fortalecimiento institucional sectorial.
Bajo el enfoque poblacional, la política social de los últimos tres gobiernos distritales se
ha evidenciado el fortalecimiento de la política pública de inclusión social en aras de dar un
cambio de visión asistencialista hacia políticas de desarrollo humano con un enfoque de
derechos, permitiendo además el acceso a bienes y servicios para las personas con criterios de
pertinencia, calidad y disponibilidad; el respeto por la diferencia hacia las personas con
discapacidad y su debida aceptación como parte de la diversidad; accesibilidad; igualdad de
oportunidades y eliminación de prácticas que conlleven a la marginación y segregación de
75
cualquier tipo con el propósito de promover su desarrollo humano, seguridad humana y el
ejercicio de sus derechos con equidad.
De igual manera, el gobierno distrital viene asegurando el acceso en igualdad de
condiciones a servicios fundamentales como la salud, la educación, vivienda para toda la
población, el goce efectivo del derecho a la salud, con aumento del acceso y mejoramiento de la
calidad de los servicios, fortalecimiento de la infraestructura pública hospitalaria, disminución de
las brechas en resultados en salud, recuperación de la confianza pública en el sistema de salud y
el aseguramiento de la sostenibilidad financiera del sistema.
Entonces, se puede afirmar que las prácticas asistenciales traen efectos inmediatos y
ayudan a contrarrestar, de alguna manera, situaciones coyunturales que presentan las diferentes
problemáticas a lo largo del tiempo. Esto se evidencia en la manera en cómo se plantean las
metas para cada una de estas prácticas, en donde los gobiernos se limitan a cumplir con la meta
establecida que puede estar relacionada con el número de cupos escolares, el número de familias
que acceden a servicios de salud y el número de almuerzos que se ofrecen en los comedores
comunitarios, entre otros. Esto conlleva a que las prácticas asistenciales se conviertan en
instrumentos exitosos, a la hora de contrarrestar, no las problemáticas, sino los indicadores que
las conforman.
Así pues, al convertirse dichas prácticas en los instrumentos más utilizados por los
últimos tres gobiernos capitalinos, el presupuesto asignado y ejecutado para la formulación e
implementación de dichas prácticas, siempre superó el 50% del presupuesto total designado para
cada uno de los planes de desarrollo. De esta manera, la caracterización transversal que presenta
el aparato institucional de la ciudad, cada vez concentra mayor atención en las problemáticas
sociales.
76
Por último, vale la pena revisar la atención que se presta a las políticas relacionadas con el
desarrollo sostenible, el emprendimiento y la innovación, ya que al ser subvaloradas por los
diferentes gobiernos, no se han podido materializar políticas públicas que permitan generar
espacios de creación de empresas, uso inteligente de tecnologías, etre otros. De ahí que si las
prácticas asistenciales no se acompañan por políticas que promuevan autosostenibilidad y un
sentido de corresponsabilidad por parte de la población, no tendrán efectos a largo plazo que
efectivamente contrarresten la pobreza, ya que se les está negando la posibilidad de garantizarse
“ellos mismos” una calidad de vida sin ningun tipo de sobredependencia del Estado.
Lo anterior, con base en la construcción de una nueva era de solidaridad y esperanza en
Bogotá, bajo en marco de un desarrollo equilibrado y sostenible entre lo social y lo económico,
con una región llena de oportunidades, integrada al mundo, productiva, competitiva, generadora
inversiones y creadora de riqueza colectiva. Una era donde comienza a superar la indiferencia,
con capacidad de generar condiciones sostenibles para erradicar el flagelo del hambre y la
pobreza, privilegiando los derechos de los niños y niñas, jóvenes, mujeres y adultos mayores,
brindando condiciones para la autosostenibilidad del bienestar de toda la población, que permite
la construcción de un efectivo Estado social de derecho.
77
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