analisis del comportamiento de las devoluciones
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ANALISIS DEL COMPORTAMIENTO DE LAS DEVOLUCIONES TRIBUTARIAS Y SU IMPACTO EN EL RECAUDO DE LOS IMPUESTOS RECAUDADOS POR
LA DIAN CALI AÑO 2002-2006
MARTHA LILIANA CUERO HURTADO
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE OCCIDENTE FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y ADMINISTRATIVAS
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS ECONÓMICAS PROGRAMA DE ECONOMÍA
SANTIAGO DE CALI 2007
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ANALISIS DEL COMPORTAMIENTO DE LAS DEVOLUCIONES TRIBUTARIAS Y SU IMPACTO EN EL RECAUDO DE LOS IMPUESTOS RECAUDADOS POR
LA DIAN CALI AÑO 2002-2006.
MARTHA LILIANA CUERO HURTADO
Pasantía para optar al Titulo de Economista
Director AVELINO MARTINEZ SANDOVAL
Economista
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE OCCIDENTE FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y ADMINISTRATIVAS
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS ECONÓMICAS PROGRAMA DE ECONOMÍA
SANTIAGO DE CALI 2007
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Nota de aceptación:
Aprobado por el Comité de Grado en cumplimiento de los requisitos exigidos por la Universidad Autónoma de Occidentes para optar al título de Economista
Contadora MYRIAM RUTH MONTEALEGRE Jurado
Contadora. MARGOTH CAJIGAS Jurado
Santiago de Cali, 30 de julio de 2007
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A mis padres Dagoberto Cuero Segura y Benicia Hurtado, a mi abuela Francisca Cuero y a mis hermanos José Elkin, Sandra Patricia, Diego Fernando, Dagoberto y Luís Carlos Cuero Hurtado.
Dios no pudo haberme dejado en mejores manos.
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AGRADECIMIENTOS
En primer lugar, quiero agradecer a DIOS, por darme salud, sabiduría e inteligencia, porque sin sus bendiciones hubiera sido imposible llevar a cabo con éxito este proyecto. A mis padres, por darme sus sabios consejos y su más sincero e incondicional apoyo y confianza; ustedes son mi motor de lucha y mi ejemplo a seguir. Mi más profundo y sincero agradecimiento a mi director de proyecto, Avelino Martínez Sandoval, quien con sus conocimientos, confianza y apoyo hizo posible la realización de un trabajo novedoso, interesante e importante. A la Dra. Marlen Prado, por su ayuda, comprensión y desinteresada colaboración, pues fue la persona que facilitó los datos para llevar a cabo este proyecto. Mi satisfacción y agradecimientos por la comprensión y ayuda recibida por parte del grupo Control de las Devoluciones de la Subdirección de Fiscalización Tributaria de la DIAN Cali. También quiero agradecer a Víctor Harry López Murillo y a Jessenia Murillo Salazar, quienes me brindaron su apoyo, ánimo y compañía en momentos de flaqueza e incertidumbre. Sin ánimo de olvidar a nadie en particular y a todas aquellas personas que de una u otra manera hicieron posible la realización de este proyecto.
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CONTENIDO
Pág.
RESUMEN
INTRODUCCIÓN 13
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 14 1.1 ENUNCIADO DEL PROBLEMA 14 2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA 15 2.1 SISTEMATIZACIÓN 15 3. OBJETIVOS 16 3.1. OBJETIVO GENERAL 16 3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS 16 4. JUSTIFICACIÓN 17 5. METODOLOGÍA 18 6. MARCO DE REFERENCIA 20 6.1 ANTECEDENTES 21 6.2 MARCO TEÓRICO 25 6.2.1. Efectos de la Imposición 25 6.2.2. Efectos en el Ahorro 26 6.2.3. Efectos en el Consumo 28 6.2.4. Efectos de la Imposición en la Riqueza 28 6.2.5. Sistema Tributario Ideal 32 6.3 MARCO CONCEPTUAL 39
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6.4. MARCO LEGAL 43 7. PROCEDIMIENTOS EMPLEADOS POR LA SUBDIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA DE LA DIAN CALI PARA EL ESTUDIO EINVESTIGACIÓN PREVIA DE LAS SOLICITUDES DE DEVOLUCION Y/O COMPENACION 46 7.1. FORMACIÓN DEL EXPEDIENTE 47 7.1.1. Numeración del expediente 47 7.1.2. Trámite de los expedientes radicados 48 7.2. ESTUDIO Y ANÁLISIS DE LAS DEVOLUCIONES TRIBUTARIAS 48 Y/O COMPENSACIONES 8. ANÁLISIS DEL COMPORTAMIENTO DE LAS DEVOLUCIONES TRIBUTARIAS AÑO 2002-2006 58 9. ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN DE LAS DEVOLUCIONES TRIBUTARIAS EN EL TOTAL DEL RECAUDO DE IMPUESTOS 70 10. ANALISIS DEL EFECTO DE LAS DEVOLUCIONES TRIBUTARIAS AÑO 2002-2006 77 10.1. EFECTOS EN EL INGRESO DEL ESTADO COLOMBIANO 77 11. COMPENSACIONES 82 12. CONCLUSONES 85 13. RECOMENDACIONES 89 BIBLIOGRAFÍA 87 ANEXOS 89
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LISTA DE TABLAS
Pág. Tabla 1. Recaudo Tributario año 2004 22 Tabla 2. Participación porcentual de las devoluciones realizadas Con respecto al total de las pendientes de pago radicadas en la DIAN Cali. 59 Tabla 3. Tratamientos Fiscales especiales a nivel municipal 69 Tabla 4. Índice: Devolución Renta y Venta / Ajuste por Devolución año 2002-2006. 71 Tabla 5. Devolución de Renta anual 78 Tabla 6. Devolución de Venta anual 80
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LISTA DE FIGURAS
Pág. Figura 1. Participación en el recaudo del impuesto de renta por tipo de contribuyente año 2004 21 Figura 2. Recaudo ajustado y no ajustado por devoluciones en el Perú agosto 2002-febrero 2003. 23 Figura 3. Monto de devoluciones tributaria en el Perú 2001-2003 24 Figura 4. Efectos sobre el ahorro de un impuesto sobre los salarios 26 Figura 5. Efectos sobre el ahorro de un impuesto sobre los salarios teniendo en cuenta una devolución tributaria 27 Figura 6. Efectos de la Imposición sobre el salario 30 Figura 7. Efecto de las devoluciones en el consumo individual 31 Figura 8. Trámites iniciales para las solicitudes de devolución 46 Figura 9. Participación porcentual de las devoluciones realizadas en el total de las pendientes de pago correspondiente a la DIAN Cali. 60 Figura 10. Solicitudes rechazadas vs. Devoluciones realizadas 61 Figura: 11 . Solicitudes rechazadas vs. Devoluciones realizadas otros Conceptos. 62 Figura 12. Devolución por Renta año 2002 63 Figura 13. Devolución por Renta año 2006 63 Figura 14. Tendencia de las devoluciones tributarias por renta año 2002-2006. 64 Figura 15. Devoluciones por impuesto de venta año 2002 DIAN Cali 65 Figura 16. Devolución por Venta año 2006 66 Figura 17. Tendencia de las Devoluciones por concepto del impuesto de Venta. 67
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Figura 18. Devolución Tributaria por Pago en Exceso 2002-2006. 68 Figura 19. Evolución de la participación de las Devoluciones por Renta y Venta en el recaudo tributario año 2002-2006 71 Figura 20. Recaudo ajustado y no ajustado por renta 72 Figura 21. Recaudo ajustado y no ajustado por devolución año 2006 73 Figura 22. Comportamiento de las devoluciones por impuesto de renta año 2002-2006 DIAN Cali (miles de millones a precios constantes) 74 Figura 23. Comportamiento de las devoluciones por venta año 2002-2006 DIAN Cali (miles de millones a precios constantes) 75 Figura 24 Recaudo ajustado y no ajustado por devolución renta y venta año 2002-2006 76 Figura 25. Recaudo ajustado y no ajustado por Devolución de Renta DIAN Cali 2002-2006 78 Figura 26. Recaudo ajustado y no ajustado por Devolución de Venta DIAN Cali año 2002-2006 79 Figura 27. Compensaciones por renta y venta en los municipios de Buenaventura, Cali, Jamundí, Yotoco, Yumbo, la Cumbre, Vijes, Restrepo, Calima y Dagua año 2002 – 2006. 82 Figura 28. Compensaciones por otros conceptos 83 Figura 29. Devoluciones ajustadas pon compensación 83 Figura 30. Recaudo ajustado y no ajustado por devolución año 2002-2006 84 Figura 31. Eficiencia en el Recaudo 89
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LISTA DE ANEXOS
Pág.
Anexo A. Formulario Solicitud de Devolución y/o Compensación Renta o Ventas 92 Anexo B. Formulario Solicitud de Devolución y/o Compensación y/o Imputación por Pago en Exceso, Pagos de lo no Debido y Otros 94 Anexo C. Requisitos para Presentar Solicitud de Devolución y/o Compensación 95 Anexo D. Instrucciones para Conformar Cuadernillo 97 Anexo E. Reformas tributaria año 1993-200 98 Anexo F. Reformas tributaria 2002-2003 100
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RESUMEN Las devoluciones tributarias son el reintegro de un saldo a favor del contribuyente originado en sus obligaciones fiscales; dicha devolución puede realizarse en Efectivo, TIDIS y/o Compensación. El presente documento presenta un análisis del comportamiento y efectos de las devoluciones tributarias en el período 2002 al 2006; para ello, se tuvieron en cuenta estudios relacionados con el tema, realizado en el Perú y en Colombia. De igual manera, se realizó un análisis de los medios de pago de las devoluciones por cada uno de los conceptos objeto de devolución en los últimos cinco años; así como también, la participación de las devoluciones de renta, venta, pago en exceso, pago de lo no debido y otros tributos en el total del recaudo de impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Cali. La información empelada en este documento, corresponde a los municipios de Buenaventura, Cali, Calima, Jamundí, Yumbo, Yotoco, Vijes, Restrepo y La Cumbre, con la cual se realizó un estudio del comportamiento de las distintas clases de devoluciones tributarias, así como también la participación de los tipos de devolución tributaria y finalmente, los efectos de las devoluciones en el recaudo de impuestos administrados por la DIAN Cali; análisis que se realizó a partir de los objetivos planteados. En este documento se encontró que las devoluciones tributarias han presentado desde el año 2002 al 2006 un incremento significativo, el cual tiende a aumentar con el transcurso de los años, principalmente las devoluciones por concepto de impuesto de renta y venta; comportamiento que ha presentado la misma tendencia del recaudo tributario, pues a mayor recaudo mayor devolución. Se realizó además, el ajuste del recaudo tributario, una vez descontadas las devoluciones tributarias, -a excepción de las compensaciones- y se encontró que dichas devoluciones han reducido el recaudo tributario y por ende los ingresos del Estado colombiano; teniendo en cuenta que el recaudo ajustado es el que realmente ingresa al Tesoro Público, mide la efectividad de las reformas tributarias y finalmente el déficit fiscal.
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INTRODUCCION
Las devoluciones tributarias hacen referencia al abono o pago que realiza el Estado colombiano a los contribuyentes- personas naturales o jurídicas- de tasas o impuestos pagados en exceso, por error (pagos de lo no debido), por impuestos de renta y complementarias, ventas, retención en ventas e IVA, devoluciones que se realizan en efectivo, Títulos de Devolución de Impuestos (TIDIS) y/o mediante compensación. El proceso de devolución es realizado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), entidad pública que garantiza la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad. Dado que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional (DIAN) esta conformada por diferentes subdirecciones a nivel local, regional y nacional, cabe resaltar que la división encargada para el control de las devoluciones y/o compensaciones es la División de Fiscalización Tributaria y/o Aduanera, la cual realiza en primera instancia, investigaciones de acuerdo a las directrices conformadas por el comité de devolución y/o compensación, con el fin de verificar la correcta presentación de las declaraciones, que dieron origen a saldo a favor, para de esta forma, proceder con los trámites de las devoluciones y/o compensaciones del contribuyente solicitante. En Colombia, el comportamiento de las devoluciones tributarias es un tema que ha sido poco estudiado, por tal razón, la finalidad de este documento es aportar elementos que expliquen la dinámica de las devoluciones tributarias, de acuerdo al tipo de devolución y al medio de pago de las mismas, de acuerdo a los datos administrados por la división de Devoluciones de la DIAN Cali en los años 2002 – 2006. El documento se encuentra distribuido en siete secciones, siendo esta introducción la primera. En la segunda sección se muestran los procedimientos empleados por la Subdirección de Fiscalización Tributaria de la DIAN Cali, para el estudio e investigación previa de las solicitudes de devolución y/o compensación. La tercera sección, consta del análisis del comportamiento de las devoluciones tributarias año 2002 al 2006. En la sección tres, se realiza un análisis de la participación de las devoluciones tributarias en el total del recaudo de impuestos administrados por la DIAN. La sección cuarta consta de un análisis de los efectos de las devoluciones tributarias años 2002-2006.
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En la sección cinco, se realiza el análisis de los efectos de las devoluciones tributarias en el ingreso del Estado colombiano. La sección seis consta de un análisis de las compensaciones; finalmente se realizan las conclusiones de este estudio.
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1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1.1 ENUNCIADO DEL PROBLEMA Los impuestos son el instrumento más importante de la financiación del gasto público; éstos provienen de la contribución realizada por personas naturales y jurídicas y representan el principal ingreso con que cuenta el gobierno para hacer posible la eficiencia de la política fiscal a través de la realización de actividades de infraestructura, educación, economía, obras y servicios públicos, la cual conduce finalmente al bienestar social; “Durante el año 2000, la participación de los ingresos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en el total de ingresos tributarios del Gobierno Nacional – Sector Central- se ubicó en 95,8%, igualando el promedio general desde el año 1998”1.
Por lo anterior, las devoluciones tributarias representan una situación desfavorable tanto para los ingresos del Gobierno como para la economía en general, debido a que un aumento en las devoluciones, genera una disminución en los ingresos totales del Estado, situación que afecta las finanzas del mismo y por ende el gasto público. Así mismo, se reflejará una disminución en la participación de los ingresos netos en el Producto Interno Bruto (PIB), los cuales según datos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) han incrementado su participación, en el año 2000 por ejemplo, los ingresos por concepto de impuestos presentaron una participación del 11,01% del PIB, en el 2001 del 13,18%, en el 2002 del 13,47, el 2004 de 14,02%, 2005 de 14,80% y en el 2006 de 15,35% del PIB, incrementos causados por el nivel de producción y ventas entre otras actividades que realizan los agentes económicos del país. No obstante, las devoluciones tributarias han presentado una tendencia creciente, la cual ha estado desde el año 2002 al 2006 en un promedio del 10,76% del total de las solicitudes pendientes de pago, equivalente a $146.442.159 (miles de millones de pesos) aproximadamente, lo que indica que en la DIAN Cali, cada vez son más los contribuyentes correspondientes a los municipios de Buenaventura, Cali, Calima, Yumbo, Yotoco, Jamundí, la Cubre, Restrepo y Vijes, que presentan saldos a favor por conceptos como impuesto de renta y venta principalmente, situación perjudicial para las finanzas del estado colombiano, acarreando efectos negativos en las obligaciones gubernamentales, creando así una desequilibrio fiscal aún mayor.
1 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES. Evolución del recaudo de Ingresos Tributarios [en línea]. Santiago de Cali: Universidad Nacional de Colombia, 2003. [consultado 2 de febrero de 2007]. Disponible en Internet: http://www.cid.unal.edu.co
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2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA • ¿Cuál es el comportamiento y efectos de las devoluciones tributarias, sobre el total recaudado de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Cali año 2002-2006? 2.1. SISTEMATIZACION DEL PROBLEMA • ¿Cuál es el comportamiento de los tipos de devoluciones tributarias? • ¿Cuál es la participación de las devoluciones tributarias en el total del recaudo de impuestos, de acuerdo al tipo de devolución? • ¿Cómo se afecta el recaudo de impuestos administrados por la DIAN a partir de las devoluciones tributarias?
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3. OBJETIVOS 3.1. Objetivo General Realizar un análisis del comportamiento y efectos de las devoluciones tributarias, sobre el total recaudado de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Cali año 2002-2006. 3.2. Objetivos Específicos: • Analizar el comportamiento de las distintas clases de devoluciones tributarias en los municipios correspondientes a la jurisdicción de la DIAN Cali. • Identificar la participación de las devoluciones tributarias, de acuerdo al tipo de devolución. • Analizar el efecto de las Devoluciones tributarias en el recaudo de impuestos administrados por la DIAN.
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4. JUSTIFICACIÓN La pasantía a realizada pretendió analizar el comportamiento de las devoluciones tributarias, debido a la relación inversa existente entre éstas y los ingresos netos del Estado colombiano, ya que un incremento de las devoluciones tributarias conlleva a procesos de desequilibrio fiscal, es decir, a una disminución en el ingreso neto gubernamental, el cual se ve reflejado directa y negativamente en el gasto público, lo que implica un desequilibrio fiscal (Ingreso < Egreso). Por ello, fue necesario realizar un análisis integral que involucró elementos como los mecanismos de devolución empleados por subdivisión de Fiscalización tributaria, específicamente el grupo control de las devoluciones de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), la identificación de los manuales de procedimiento para las devoluciones tributaras, las diferentes modificaciones a las leyes referentes a las devoluciones de saldos a favor, entre otros datos que permitieron identificar el comportamiento de las devoluciones tributarias y su impacto en el recaudo de impuestos administrados por la DIAN.
De igual manera, fue necesario conocer la participación de las devoluciones por concepto de impuestos en el recaudo total con el fin de identificar y analizar la magnitud de los efectos de las devoluciones tributarias en la situación fiscal.
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5. MÉTODOLOGÍA UTILIZADA PARA EL DESARROLLO DE LA PASANTÍA
Para llevar a cabo esta pasantía, consistente en el análisis descriptivo de las devoluciones tributarias y su efecto en el recaudo de los impuestos administrados por la DIAN Cali desde el año 2002 al año 2006, se realizaron las siguientes fases: FASE I: Descripción de los procesos para las devoluciones tributarias empleados por la subdirección de fiscalización de la DIAN sur-occidental (Cali). Para este proceso se utilizó una metodología descriptiva, la cual permitió conocer los procedimientos empleados en el proceso de devoluciones tributarias que encaminan la investigación hacia su objetivo final, que consiste en analizar el comportamiento de las devoluciones tributarias en el Valle del Cauca y su impacto en el recaudo de impuestos administrados por la DIAN. Por lo tanto, inicialmente la investigación fue fundamentada en el método descriptivo, dado que brinda elementos que sirve de base para el nivel de profundidad que requiere este análisis. FASE II: Identificación de la participación de las Devoluciones Tributarias por tipo en el total recaudo de impuestos de la jurisdicción de la DIAN Cali. De acuerdo con la información manejada por la DIAN, específicamente la División de Devoluciones, se identificó la participación de las Devoluciones en el recaudo total de impuestos, lo cual permitió conocer el recaudo neto, es decir, el recaudo una vez descontadas las devoluciones. Esta situación reflejó la existencia de situaciones fiscales problemáticas, dado que una disminución en el recaudo tributario, generado por las devoluciones ocasiona desfases entre los ingresos y gastos del gobierno. FASE III: Diseño del Proyecto En lo referente al diseño, se utilizó un diseño documental, debido a que la recolección de los datos se hizo con fuentes secundarias, donde la fuente de datos se recogió básicamente de la División y/o grupo de Devoluciones o Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) regional (Cali). FASE IV: Tratamiento de la Información Una vez obtenida la información, se realizó la selección y clasificación de la misma, por tipo de devolución, año, concepto, causa de las devoluciones, formas de pago de las devoluciones, solicitudes radicadas, solicitudes aceptadas y
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rechazadas. Dado que los datos adquiridos se encontraban en precios corrientes, se les realizó el tratamiento para transformarlos a precios constantes, con el objeto de conocer la equivalencia, significado e impacto de dichos valores a precios de hoy y con los cuales se realizó en términos reales. Fase V: Análisis del comportamiento de las devoluciones tributarias y su impacto en el total del recaudo de impuestos administrados por DIAN Cali. Con la información seleccionada y organizada, se realizó el análisis del comportamiento de las devoluciones tributarias y el impacto que generan estas en el recaudo de impuestos administrados por la DIAN Cali, además de los efectos generados en el contribuyente que posee saldos a favor. En relación a la ubicación espacio temporal de la investigación, se abarcó desde el año 2002 hasta el año 2006 en forma mensual, debido a que la información de años anteriores no pudo adquirirse porque la División de Devoluciones de la DIAN Cali, no posee archivo histórico, por lo que solo tenían información desde el año 2002. El estudio se realizó en la ciudad Santiago de Cali, específicamente en la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales (DIAN), por tanto, la unidad de análisis fue las devoluciones tributarias presentadas en la ciudad de Cali.
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6. MARCO DE REFERENCIA
6.1. ANTECEDENTES Dado que los impuestos son la principal fuente de ingreso del Estado colombiano y que las devoluciones tributarias representan una amenaza para las finanzas de éste, se ha hecho necesario realizar estudios con respecto al tema de las devoluciones tributarias y la efectividad del recaudo realizado en el país. Cárdenas (2006) mencionan que: “Las finanzas del Gobierno Central colombiano se han caracterizado durante los últimos diez años por un desequilibrio que hoy en día puede calificarse como estructural. Por ello, el país vive bajo la apremiante necesidad de incre- mentar el recaudo tributario con el fin de evitar un excesivo desfase entre los ingresos y los gastos del gobierno. El resultado, de acuerdo a los condiciona- mientos impuestos por las instrucciones políticas y los incentivos que de impuestos por las instituciones políticas y los incentivos que de ellas se derivan, ha sido una sucesión de reformas tributarias de alcance parcial, con baja consistencia entre sí”.
Con el objeto de medir y analizar los efectos que generan las devoluciones tributarias, es importante mencionar que “los impuestos internos (renta, valor agregado, timbre, patrimonio y el gravamen a movimientos financieros –GMF-), de acuerdo a las cifras reportadas en 2005, generaron cerca del 80% de los ingresos tributarios nacionales, participación que se ha mantenido prácticamente constante durante los últimos cinco años. Por su parte, los impuestos externos, compuestos por aranceles e IVA a las importaciones, aportan el 20% restante”2, situación que se ilustra en la figura 1. “El impuesto de renta y el IVA son los que realizan el mayor aporte al recaudo total. En 2005 el impuesto de renta y complementarios aportó el 43% del recaudo total, el IVA 28%, actividad externa 21%, GMF 6% y timbre 1,6%. Una porción bastante menor se compone de recaudos en otros impuestos, que incluye el impuesto al patrimonio”3. La participación del impuesto neto de renta de acuerdo al tipo de contribuyente, se representa en la gráfica a continuación:
2 Ibíd., p. 5. 3 Ibíd., p. 10.
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Figura 1. Participación en el recaudo del impuesto de renta por tipo de contribuyente año 2004
Fuente: CARDENAS, Mauricio; MERCER – BLACKMAN, Valerie. Cuaderno 19: Análisis del Sistema Tributario Colombiano y su Impacto sobre la Competitividad [en línea]. Santafé de Bogotá: FEDESARROLLO, 2006. [Consultado 4 de marzo de 2007]. Disponible en Internet: www.fedesarrollo.org.co
La tabla 1 muestra el recaudo tributario agregado de los municipios de Bogotá, Cali, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Bucaramanga, Santa Marta, Ibagué, Manizales, Villavicencio, Armenia, Buenaventura, Quibdo Florencia, Riohacha, Ipiales, Yopal, San José del Guaviare, Arauca, San Vicente del Caguán, Castilla la Nueva y Cabuyaro –los cuales se muestran en la tabla 1- agrupados por tamaño, con el objeto de conocer la participación que poseen dentro de los ingresos totales del gobierno central y así establecer la importancia de estos en las finanzas del mismo.
Gran contribuyente
80%
Persona natural15%
Persona jurídica5%
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Tabla 1. Recaudo Tributario año 2004
Municipio Recaudo Población Recaudo Número 2004 Per cápita Impuestos Municipalidades grandes 1.718.417 6.865.997 250.279 5
Bogotá 326.456 2.369.696 137.763 NA Cali 442.310 1.978.511 223.557 NA Barranquilla 145.432 1.359.700 106.959 Na
Cartagena 96.377 1.004.074 95.986 2 Municipalidad medianas Cúcuta 29.242 538.126 54.340 7
Bucaramanga 59.898 472.461 126.779 14 Santa Marta 36.936 434.937 61.931 4 Ibagué 37.430 399.838 93.613 8 Manizales 45.607 378.965 120.346 6 Villavicencio 33.189 358.621 92.546 5 Armenia 26.271 316.301 83.057 Na Buenaventura 24.437 276.517 88.374 4 Municipalidades pequeñas Quibdo 3.787 1.666.250 22.779 5 Florencia 9.579 146.987 65.169 2 Riohacha 7.495 98.809 46.780 2 Ipiales 3.564 95.990 37.129 3 Yopal 3.845 86.030 44.694 3 San José del Guaviare 5.069 64.286 78.851 30 Arauca 4.381 59.805 73.255 8
San Vicente del Caguán 2.059 50.336 40.905 3 Castilla La Nueva 1.871 4.865 2.055.499 1 Cabuyaro 242 4.299 56.292 1
Fuente: CARDENAS, Mauricio; MERCER – BLACKMAN, Valerie. Cuaderno 19: Análisis del Sistema Tributario Colombiano y su Impacto sobre la Competitividad [en línea]. Santafé de Bogotá: FEDESARROLLO, 2006. [Consultado 4 de marzo de 2007]. Disponible en Internet: www.fedesarrollo.org.co Finalmente, Cárdenas (2006) concluye que el principal problema tributario colombiano, es la inestabilidad, lo cual crea incertidumbre para los negocio, en gran parte causadas por la cantidad de cambios a la ley, gravámenes temporales, cambios en la vigencia de varios impuestos, conceptos jurídicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas (DIAN) a veces inconsistentes, etc. De igual forma, se llega a que el reducido tamaño de la base tributaria explica en parte la elevación de las tasas y debido a esto, muchos sectores empresariales han intensificado la búsqueda de tratamientos preferencias por medio de un variado y creativo sistema de exenciones, descuentos y deducciones, situación que ahonda aún más la problemática fiscal. Así mismo, la investigación realizada por Cárdenas (2006) hace referencia a que las mayores tarifas del impuesto de renta han incidido negativamente sobre la inversión privada, especialmente en maquinaria y equipo.
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Por otra parte, también es importante mencionar que esta situación problemática que representan las devoluciones tributarias en las finanzas gubernamentales se refleja no solo en Colombia, sino también otros países, como es el caso de Perú, donde también se han realizado investigaciones y análisis de la influencia que poseen las devoluciones tributarias en la economía de ese país. Dentro esas investigaciones, se destaca la de Oscátegui (2003), en la cual hace referencia a que (el total de Recaudación por Tributos Internos en el mes de Marzo presentó un incremento de 40.1% en términos reales respecto a marzo del año pasado (año 2002), asegura además, que este significativo resultado es explicado principalmente por el importante incremento en la recaudación del Impuesto de Renta. Sin embargo, dicho resultado se debe a que el 26 de marzo fue la fecha de inicio de la regularización de dicho impuesto del ejercicio 2002, es decir, se dio un adelanto de tres días en la acreditación de la recaudación del mes, pues sin este efecto, la recaudación del Impuesto de Renta (IR) hubiera sido tan sólo del 23.3%. En la figura 2 se observa la diferencia entre las tasas de crecimiento de recaudación total en el Perú reveladas por la Sunat – las cuales no se ajustan por devoluciones- y, las que aparecen en los cuadros estadísticos que publican a fines de mes- donde sí se considera el efecto de las devoluciones- es bastante significativa. Esto implica que las tasas de crecimiento no son realmente tan altas como se dice inicialmente. Figura 2. Recaudo ajustado y no ajustado por devoluciones en el Perú agosto 2002-febrero 2003.
7,4
12,5
8,27,0
14,5
7,4
17,0
2,7
8,0
4,2 4,0
12,5
1,6
4,4
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
Ago-02 Sep-02 Oct-02 Nov-02 Dic-02 Ene-03 Feb-03
Recaudo sin considerar recaudo Recaudo ajustado por devoluciones
Fuente: OSCÁTEGUI ARTETA, José. Análisis Económico de Coyuntura: Sector Público [en línea]. Perú: Pontificia Universidad Católica del Perú – Departamento de Economía, 2003. [consultado 28 de abril de 2007]. Disponible en Internet: http://www.pupc.edu.pe/departamento/economia/imagen/documentos/III038.pdf
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En el Perú, las devoluciones vienen registrando a lo largo de los últimos meses, montos bastante superiores a los de años pasados lo cual permite que esta distorsión de resultados sea aún mayor. Además, otro tema importante es que el posible impacto fiscal positivo por mayores exportaciones e importaciones en el Perú, se ve neutralizado por las devoluciones de exportaciones y por el régimen de devolución anticipada del IGV por importaciones de maquinaria y equipo. Figura 3. Monto de devoluciones tributaria en el Perú 2001-2003
84
54 50 5463
68 65
94
79 75 72 72
98
84
0
20
40
60
80
100
120
Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb
En
mill
ones
de
dola
res
2001-2002 2002-2003
Fuente: OSCÁTEGUI ARTETA, José. Análisis Económico de Coyuntura: Sector Público [en línea]. Perú: Pontificia Universidad Católica del Perú – Departamento de Economía, 2003. [consultado 28 de abril de 2007]. Disponible en Internet: http://www.pupc.edu.pe/departamento/economia/imagen/documentos/III038.pdf Según Oscátegui4 (2003), pese a la importante recuperación que viene registrándose en la recaudación de impuestos del Perú -gracias a las medidas administrativas implementadas por la Sunat y a la mayor cobertura de las acciones de fiscalización y cobranza que viene desarrollando- no se puede dejar de ser objetivos: las cifras que se publican a principios de cada mes no son los indicadores finales, pues no han sido ajustadas por concepto de devoluciones, que son las que efectivamente ingresan al Tesoro Público y miden el déficit fiscal. El hallazgo de esta investigación concluye que las tasas de crecimientos registradas no son realmente tan altas como se presentan, ya que cuando la recaudación se ajusta por las devoluciones el recaudo real es menor, llegando a la 4 OSCÁTEGUI ARTETA, José. Análisis Económico de Coyuntura: Sector Público [en línea]. Perú: Pontificia Universidad Católica del Perú – Departamento de Economía, 2003. [consultado 28 de abril de 2007]. Disponible en Internet: http://www.pupc.edu.pe/departamento/economia/imagen/documentos/III038.pdf
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lógica conclusión que los ingresos percibidos por el gobierno peruano son menores cuando se tienen en cuenta las devoluciones.
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6.2. MARCO TEÓRICO 6.2.1. Efectos de la Imposición. Albi et. al. (2000) consideran que el sistema fiscal afecta de forma importante el comportamiento de los individuos, dado que estos pueden alterar sus decisiones de ahorro e inversión, entre otros gustos y preferencias; los efectos de los impuestos dependen del tipo de impuesto empleado, pues si se trata de un impuesto proporcional∗ sobre los salarios, el contribuyente paga un tipo constante en cada unidad de renta que gana y su restricción presupuestaria es una línea recta con pendiente (1 - t), donde t es el impuesto; mientras que con un impuesto progresivo el individuo paga un tipo creciente, lo que hace que el consumo (después de impuestos) aumente a una tasa inferior que su renta. Consecuentemente, su restricción presupuestaria es una función estrictamente cóncava. Los efectos de pasar de un impuesto proporcional sobre los salarios a otro progresivo dependen del nivel de las rentas salariales de los contribuyentes, dado que, para un contribuyente de renta salarial elevada (bien porque su salario, w, es alto, porque su esfuerzo laboral, L, es alto, o ambas), se producen dos efectos: primero su salario marginal disminuye y segundo su salario medio disminuye, lo que implica que, en relación a un impuesto proporcional se refuerza tanto el efecto sustitución (que le induce a trabajar menos) como el efecto renta (que le induce a trabajar mas). El resultado final depende de la fortaleza relativa de ambos efectos. Sin embargo, para un contribuyente de renta salarial baja, el efecto es el contrario, su salario marginal aumenta y también lo hace su renta disponible. Se reduce entonces, la magnitud del efecto sustitución y del efecto renta (en relación a la citación sin impuestos) Finalmente, para individuos de rentas medias, el paso de un impuesto proporcional a otro progresivo supone una reducción del salario marginal y un aumento del salario medio, de esta forma, aumenta la magnitud del efecto sustitución y se reduce la del efecto renta Dado que los impuestos reducen el salario que reciben los individuos, cuando los contribuyentes presentan saldos a su favor por concepto de impuestos y les son devueltos ya sea mediante efectivo, Títulos de Devolución de Impuestos o compensación, los efectos negativos en el individuos se ven reducidos temporalmente, dado que las devoluciones tributarias representan un beneficio para su ingreso, consumo y ahorro en ese momento.
∗ impuesto proporcional toma una proporción constante de renta, independientemente del ingreso que se perciba, siempre se cancelará el mismo monto por concepto de impuesto.
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6.2.2. Efectos en el Ahorro. Los efectos negativos de la imposición abarcan de igual forma una variable como el ahorro, el cual se considera como el determinante básico del crecimiento de un país, dado que éste es un fenómeno intertemporal, (ahorra hoy para consumir mañana), el análisis de los efectos de los impuestos sobre el ahorro requiere de modelos que tomen en cuenta la dimensión temporal de las decisiones de consumo, donde el individuo consume solo una parte de su ingreso en el tiempo t1 y ahorra otra parte para subsidiar su consumo en el periodo t2; comportamiento que se ve afectado en forma negativa por la imposición. El efecto sobre el ahorro privado (el que realiza el individuo) se puede determinar dándose cuenta de que el ahorro que realiza el individuo es igual al valor presente del consumo en el segundo período; esto es, S1(1 + r) = C1 2. Como el tipo de interés permanece constante ( r ), la disminución del consumo en el segundo período (bajo el supuesto de que es un bien normal) implica una reducción en el ahorro privado, pero será inferior a la cuantía del impuesto, situación que se presenta en la figura 4. Figura 4 Efectos sobre el ahorro de un impuesto sobre los salarios Fuente: ALBI, Emilio; GONZALES-PARAMO, José M; ZUBIRI, Ignacio. Economía Pública II: Criterios de la Valoración de los Sistemas Tributarios. Barcelona: Editorial Ariel, S.A., 2000. 439 p. La figura anterior demuestra el efecto que se presenta en el individuo cuando se impone un impuesto sobre el salario, donde la recta presupuestaria se contrae pasando de w a w-T, efecto que en primera instancia reduce el consumo del primer periodo del contribuyente de C0
1 a C11. Dicha disminución en el ingreso del
w(1 + r) - T
C02
C12
C11 C0
1 w - T w
Ahorro antes de T
Ahorro después de T
w (1 + r) Pendiente de ambas rectas: (dC2/dC1)= -(1 + r)
E0
E1
C2
C1
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individuo conlleva de igual manera a una reducción de su ahorro; situación que afecta negativamente el consumo del segundo período, dado que el ahorro del primer periodo se realiza para subsidiar el consumo del segundo periodo. Esto sin considerar las devoluciones tributarias. Una vez consideradas las devoluciones tributarias, los efectos negativos sobre el individuo se reducen, dado que la disminución de su salario se ve compensado por el saldo a favor que presente en ese momento. Dichos efectos se muestran en la figura 5. Figura 5. Efectos sobre el ahorro de un impuesto sobre los salarios teniendo en cuenta una devolución tributaria Fuente: Elaboración propia En la figura anterior se observa, que bajo la existencia de un impuesto sobre los salarios y una devolución tributaria, la curva de restricción presupuestaria del individuo se contrae pero en menor proporción que cuando no se consideran las devoluciones, esto es, pasa de w a (w – T) + DT, presentándose un nuevo punto de equilibrio en E’1. Esto implica que el contribuyente no tendrá que reducir su consumo del primer periodo de C0
1 a C11, si no de C0
1 a C1´2. De igual manera, el
consumo del segundo periodo no se afecta tan significativamente cuando se presenta una devolución tributaria, dado que inicialmente su consumo se reduciría de C0
2 a C12, mientras que con una devolución de impuestos su consumo del
segundo período pasará de C02 a C1’
2. Por su parte, el ahorro también presenta el mismo comportamiento, pues cuando el individuo presenta saldo a favor en sus
w(1 + r) - T + DT
w(1 + r) - T
C02
C12
C11 C0
1 w - T w
Ahorro antes de T
Ahorro después de T
w (1 + r) Pendiente de ambas rectas: (dC2/dC1)= -(1 + r)
E0
E1
C2
C1 C1´2
Ahorro después de T con Devolución de T
E’1
(w – T) + DT
C1’2’
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obligaciones tributarias, la reducción se su ingreso por la imposición se ve compensada en cierta parte, lo que implica que el ahorro del contribuyente no se verá tan afectado como cuando no se presenta una devolución de impuestos. 6.2.3. Efectos en el Consumo. Albi et. al. (2000), explica los efectos de un impuesto general sobre el consumo, el cual supone que se establece un impuesto que grava el consumo en ambos períodos a un tipo uniforme t. Los impuestos que paga un individuo son, por tanto una proporción fija de su consumo vitalicio, como se refiere en la ecuación (1).
C1 + C2 = w – T(Φ) = w – t C1 + C2 (1 + r) (1 + r) (1)
El impuesto, por tanto, como grava el consumo de ambos períodos al mismo tipo, no altera el precio relativo del consumo presente y el consumo futuro. Por otro lado, dado que grava todo el consumo y el individuo gasta toda su renta (después de impuestos) el consumo es equivalente a un impuesto proporcional sobre los salarios al tipo λ = 1/(1 + t)∗. Debido a esta equivalencia, a igual recaudación, los efectos sobre el consumo de un impuesto general sobre el consumo y un impuesto sobre los salarios son idénticos; esto es, el vector de consumo después de impuestos será igual. Con un impuesto sobre el consumo, el ahorro privado será mayor que con el impuesto sobre los salarios. La razón es que la periodificación de los impuestos difiere. Con el impuesto sobre los salarios, todo el impuesto se paga en el primer período. Con el impuesto sobre ventas, parte se paga en el primer período y parte en el segundo. En consecuencia, con el impuesto sobre ventas el consumidor debe ahorrar y pagar su consumo del segundo período (C1
2) y los impuestos asociados al mismo ( tC1
2 ). 6.2.4. Efectos de la Imposición en la Riqueza. Albi et. al. (2000), también hace referencia a que el impuesto sobre el patrimonio (IP) tiene como objetivo gravar la riqueza neta que poseen los individuos. A diferencia de los que ocurre en el ámbito de la imposición sobre la renta. Bajo el supuesto de que toda la riqueza de una persona estuviera invertida en usos productivos, si el tipo de interés es r, en ausencia de impuestos, un individuo que al principio de un período tuviera una riqueza R, al final del período tendría una riqueza R(1 + r). Si se establece un impuesto sobre el patrimonio al tipo tR, su riqueza al final se observa en la ecuación (2).
R(1 + r)(1 – tR) (2) ∗ Siempre y cuando los individuos no dejen o reciban herencias.
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Por su parte, un impuesto sobre el patrimonio sobre las rentas del capital al tipo tr, provoca una reducción en el rendimiento de la riqueza a r(1 – tr), con lo que su riqueza después de impuestos hubiera sido:
R 1 + r(1 – tr) (3)
Finalmente, aseguran que en todos los casos en los que los rendimientos del patrimonio no toman la forma de intereses o dividendos el impuesto sobre el patrimonio puede forzar a los propietarios de riqueza a endeudarse o a vender parte de la misma para pagar sus impuestos. La equivalencia entre un impuesto al patrimonio y un impuesto sobre los rendimientos del capital implican además que, en principio, los efectos económicos de ambos impuestos son iguales. De esta forma, el impuesto sobre el patrimonio tendrá dos efectos contradictorios. Por un lado, se producirá un efecto sustitución: al disminuir la rentabilidad de acumular riqueza (que es simplemente consumo futuro) por consumo presente. Para ello desahorrarán y reducirán su riqueza. Al mismo tiempo, se producirá un efecto renta. Debido a la reducción de la rentabilidad para garantizar un nivel determinado de consumo futuro es necesario aumentar la cantidad de riqueza. Como resultado, los individuos aumentarán su ahorro y, por ende, su patrimonio. El saldo neto de ambas fuerzas es indeterminado porque actúan en sentido opuesto. Finalmente, dichos efectos mencionados por Albi, et. al. (2000) se verán reducidos cuando el individuo presenta un saldo a favor por pago de sus obligaciones tributarias, pues en el momento en que se realizan devoluciones tributarias, el contribuyente podrá sopesar los efectos de una imposición. Es importante resaltar, que los impuestos influyen en el comportamiento del individuo, acarreando consecuencias importantes en sus decisiones de trabajo, ahorro, en la formación de capital, adopción de riesgo y hasta en sus deseos de casarse, entre otros. Antes de una imposición, la función de utilidad de un individuo está dada por: U(C, 1- L), lo que indica que ésta depende de su consumo y del trabajo que realiza el agente económico. Una vez establecido el impuesto sobre el salario, el consumo de los individuos es igual a la renta después de impuestos, es decir: C = w (1 - t) L + A. Donde: C = Consumo, w (1 – t) = Reducción del salario por unidad trabajada, L = Trabajo y A = Renta exógena. Un incremento en los impuestos, afecta directamente el consumo, -entre otras variables-, lo que implica que el nivel de bienestar∗ del contribuyente se ve
∗ Se entiende por bienestar el nivel en el que el agente económico adquiere el máximo de nivel de satisfacción de sus necesidades.
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reducido, dada su restricción presupuestaria; esto es, el incremento sobre el impuesto del salario implica que el individuo deba trabajar más para no ver disminuido significativamente sus ingresos y de igual forma su consumo habitual, esto, siempre y cuando el individuo considere los bienes que consume como bienes normales∗, pues de lo contrario se provoca un efecto sustitución, encarecimiento de la renta frente al ocio, que tenderá a reducir la oferta de trabajo. Situación que se observa en la figura 6. Figura 6. Efectos de la imposición sobre el salario Fuente: Elaboración propia. La figura 6 muestra el efecto que se presenta cuando se da un impuesto sobre los salarios; esto sin tener en cuenta las devoluciones tributarias, pues cuando éstas son consideradas, el efecto impuesto sobre el consumo se ve reducido, dado que el individuo compensa esa reducción del consumo con las devoluciones, en tal caso, el agente económico no se verá en la obligación de incrementar las horas de trabajo laboradas para no reducir su nivel de bienestar, o por lo menos, no en las cantidades que debería incrementarlas si no obtuviese un saldo a favor por concepto de impuestos . Situación que se demuestra en la figura 7.
∗ Un bien normal es aquel cuya elasticidad renta es positiva. Es decir, que al aumentar la renta se consume más de él.
A - T
A
C
L
E0
L0 L1
E1 C0
C1
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Figura 7. Efecto de las devoluciones en el consumo individual Fuente: Elaboración propia Tx efectivamente pagado por el contribuyente = A + B - C La figura 7 significa que, se explica que un impuesto sobre los salarios recae directamente en el consumo del individuo, situación que es amortiguada por los saldos a favor de los contribuyentes, es decir, se presenta el efecto devolución, donde la curva de restricción presupuestaria obtiene un movimiento sobre la misma, en la cual el contribuyente obtiene mayor nivel de bienestar que si no hubiese presentado saldo a favor (efecto impuesto), pero menor bienestar que obtendría en el nivel inicial, donde el impuesto es igual a cero (céteris páribus). Para ALBI et. al. (2000) “un impuesto proporcional sobre la renta es la suma de un impuesto sobre los salarios y de un impuesto sobre los rendimientos del capital, donde el primero de estos efectos reduce el ahorro privado, pero el segundo tiene efectos indeterminados, por lo tanto el resultado es indeterminado”5. Dado que en la economía variables como el consumo, el ahorro, la inversión, entre otras, están correlacionadas, es decir, un movimiento positivo o negativo de una, genera efectos negativos o positivos en otra u otras; tal es el caso del ahorro (Céteris páribus), pues la implementación de un impuesto sobre la renta o el
5 ALBI, Emilio; GONZALES-PARAMO, José M; ZUBIRI, Ignacio. Economía Pública II: Criterios de la Valoración de los Sistemas Tributarios. Barcelona: Editorial Ariel, S.A., 2000. p. 24
C
L’1
C0
C1
C’1
L1 L1
L
C Efecto Devolución
Efecto Impuesto
Sin impuesto
B
A
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salario le genera efectos negativos; esto es, bajo un modelo ciclo de vida intertemporal (de dos períodos), el ahorro del agente económico es un fenómeno intertemporal, donde solo consume una parte de su ingreso del periodo 1 (presente) y otra parte la ahorra para el consumo del segundo período (futuro). Este comportamiento una vez establecido el impuesto, se ve afectado, ya que la cantidad del ingreso destinada para el ahorro con el objeto de financiar el consumo del segundo período será reducida, dado el menor ingreso. Sin embargo, cuando el individuo presenta saldo a favor por concepto de impuestos, no se presentará un impacto tan decreciente en el ahorro del contribuyente (en el período correspondiente a la devolución), dado que el reembolso de ese saldo, realizado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, genera un bienestar para el individuo, pues en términos relativos su ingreso en ese momento (de la devolución) no se verá significativamente afectado y por ende su consumo y su ahorro (céteris páribus), caso contrario cuando no obtiene devoluciones por sus obligaciones tributarias. Se concluye entonces, que las devoluciones tributarias representan un efecto positivo para los individuos que obtienen saldos a favor por concepto de impuestos, dado que, significa para ellos un aumento de sus ingresos (en el momento de la devolución), con el cual pueden subsanar parcialmente el efecto de la imposición o un alza del mismo, independientemente de que el pago de ese saldo a favor sea en efectivo, con Títulos de Devolución de Impuestos o por Compensación. Sin embargo, para el gobierno, las devoluciones tributarias a excepción de las compensaciones- representan la contrapartida de sus ingresos, dado que es dinero que deben descontar del total recaudado por impuestos. 6.2.5. Sistema Tributario Ideal. Los autores que se mencionan a continuación han hecho referencia a lo que son los impuestos y han expuesto diversos criterios que permiten un sistema tributario ideal, donde tanto el gobierno como los ciudadanos de un país, alcanzan la eficiencia en sus ingresos. Para Albi, et. al. (2000), los impuestos son aquellas cantidades que el Sector Público extrae del Sector Privado de forma coactiva como medio de contribuir a la financiación general de la actividad pública, lo que quiere decir, que la característica que define a un ingreso público como impuesto el principio de coherción∗. Esto es, el sector público determina unilateralmente la cantidad a pagar y los agentes privados están obligados a pagar esta cantidad sin contrapartida directa. Al mismo tiempo, destacan que los impuestos no son la única fuente de ingresos del Sector Público, ya que éste puede financiar sus gastos mediante otros
∗ Esto supone que el impuesto debe estar establecido mediante Ley.
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ingresos como el cobro de algunos de los servicios que presta (tasas y precios públicos), ingresos patrimoniales (dividendos de empresas participadas, alquileres de propiedades públicas, intereses por préstamos, etc.), enajenación de sus activos (ventas de participaciones en empresas, de edificios, etc.) o mediante transferencias (cantidades recibidas de forma gratuita del Sector Privado o ayudas dadas por organismos internacionales); además, el Sector Público puede recurrir al endeudamiento y en algunos países a la emisión de dinero. De igual manera, agregan que los objetivos que deben guiar el diseño de los sistemas fiscales son la eficiencia, la equidad, la sencillez y la flexibilidad. Esto es, la noción de eficiencia económica se refiere a un mejor uso posible de los recursos limitados de los agentes económicos; un sistema económico es eficiente si no desperdicia recursos, haciendo máximo el bienestar de los individuos, es decir, se dice que hay eficiencia en un sistema económico en el que no es posible reasignar los recursos existentes de tal forma que algún (o algunos) individuo(s) mejore(n) sin que otro (u otros) empeore(n); a esta eficiencia se le denomina también Pareto eficiente o Pareto óptima. Albi et. al. (2000), señala además que, para analizar la equidad de los impuestos se debe revisar primero cuál debe ser la base de imposición para a continuación, analizar los principios básicos de tributación: los denominados principios de equidad horizontal y equidad vertical. Dentro de los principios de la imposición poseen mayor importancia en la literatura hacendística el beneficio, la capacidad de pago, la utilidad y el consumo. Según el principio del beneficio, los impuestos que tiene que pagar un contribuyente deben estar relacionados con los beneficios que recibe de los bienes y servicios públicos. Esto es, quien obtenga mayores beneficios debe pagar impuestos más altos. A este criterio de tributación se le denomina el Principio del Beneficio, el cual implica que el Sector Público no redistribuya nada entre los ciudadanos; cada cual paga según recibe y por tanto, el residuo fiscal∗ de todos los individuos es cero. Por su parte, el Principio de la Capacidad de Pago hace referencia a que el gasto público debe distribuirse entre los contribuyentes en función de su posición económica, es decir, los que están en mejor posición económica deben pagar más impuestos. El principio de la capacidad de pago, a diferencia del principio del beneficio, conllevará una redistribución entre individuos en la que los peor situados obtendrán un residuo fiscal positivo en tanto los mejor situados tendrán un residuo fiscal negativo. Convencionalmente la capacidad de pago de una persona se identifica con su renta. De esta forma, el principio de la capacidad de pago
∗ El residuo fiscal es la diferencia entre los beneficios que recibe un contribuyente y los impuestos que paga. Cuando el Sector Público es redistributivo, el residuo fiscal será positivo para los peor situados y negativo para los mejor situados.
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establece que el gasto público debe ser financiado por los individuos en función de su renta. Sin embargo, en general, los impuestos basados en la renta son distorsionarios, por lo que el principio de la capacidad de pago conducirá a asignaciones ineficientes, situación que genera un problema de equidad, ya que no se toma en cuenta el esfuerzo realizado para obtener dicha renta. Según el principio de la utilidad, la posición económica de los individuos esta medida, no por su renta, sino por su bienestar. Por ello, los impuestos deben basarse en los niveles individuales de utilidad y no en los de renta. De esta forma, el principio de la capacidad de pago establece que el gasto público debe ser financiado por los individuos en función de su renta. Sin embargo, en general, los impuestos basados en la renta son asignaciones ineficientes, situación que genera un problema de equidad, ya que no se toma en cuenta el esfuerzo realizado para obtener dicha renta. Según el principio de la utilidad, la posición económica de los individuos está medida, no por su renta, sino por su bienestar. Por ello, los impuestos deben basarse en los niveles individuales de utilidad y no en los de renta. El principio de la utilidad tiene una amplia tradición en la Hacienda y los autores clásicos como Piguo, Dalton y John Stuart Mill propusieron principios de justicia tributarias basados en las pérdidas de utilidad que causa el sistema fiscal a los contribuyentes. Así surgieron las denominadas teorías del sacrificio igualitario, según las cuales, el sistema fiscal más justo es aquel que causa una pérdida igual de utilidad a todos los individuos. Sin embargo, estas teorías cayeron en desuso debido fundamentalmente a que dentro del análisis económico se generalizó la idea de que los niveles de utilidad de los individuos no eran medibles, además, la aplicación del principio de la utilidad al diseño de los impuestos plantea problemas cuando las funciones de utilidad difieren entre los individuos o cuando estas funciones incluyen argumentos no económicos. Por su parte, el principio del Consumo, hace referencia a que la base adecuada para establecer el impuesto no es la renta, sino el valor del consumo que realizan los individuos. La propuesta de que los impuestos se basen en el consumo se puede encontrar ya en los escritos de Thoma Hobbes en el siglo XVII. La lista de economistas que defienden la base consumo incluye también, entre otros, a John Stuart Mill, Irving Fisher y más recientemente Nicholas Kaldor y J. A. Kay y Merving King (1989). Un impuesto sobre el consumo sería un impuesto que anualmente gravará (de forma proporcional o progresiva) el consumo realizado por los individuos. Como por definición: Consumo = Renta – Ahorro
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Un impuesto sobre el consumo es equivalente a un impuesto sobre la renta que permite deducir de la base el ahorro realizado. En cuanto a los principios de equidad horizontal y vertical, refieren a que el primero se ocupa de cómo debe tratar el sistema fiscal a los individuos que son iguales desde el punto de vista económico, por tanto es un principio que garantiza la igualdad de los contribuyentes ante la Ley Fiscal y el segundo, se ocupa de cómo debe tratar a los que se encuentran en una posición económica diferente. Sin embargo, esto simplemente pone de manifiesto que no existe un tratamiento justo de los individuos en posición económica diferente, pues lo que se considere como un tratamiento fiscal justo depende de la concepción de justicia distributiva que se aplique, y dos personas pueden diferir legítimamente acerca de cuál es la mejor teoría de justicia. La Sencillez es otro de los objetivos que deben guiar el diseño de los sistemas fiscales, ya que cuando un sistema fiscal es sencillo se basa en unos pocos impuestos de base muy amplia, esto es, cuando lo que grava el impuesto (renta, el consumo, la propiedad, etc.) se define de forma muy general, sin reglas complicadas de valoración y sin casos particulares. La sencillez de los impuestos presenta ventajas como: Reducción de la Presión Fiscal Indirecta de los Contribuyentes, Reducción del Fraude y Reducción de los Costos de Gestión. Por último, dentro de la imposición óptima se encuentra la Flexibilidad, donde se dice que un sistema fiscal es flexible cuando su recaudación se ajusta automáticamente a las variaciones de renta de la economía. Cuando un impuesto no es flexible y los precios están aumentando (porque existe inflación), el Sector Público tiene que aumentar los tipos impositivos para que la recaudación real no disminuya. Por su parte Musgrave (1999), consideran que el sistema fiscal ha evolucionado en respuesta a muchas influencias –económicas, políticas y sociales-. Economistas y filósofos sociales, desde Adam Smith, han propuesto lo que deberán ser tales requisitos. Entre ellos, los siguientes son los de mayor importancia: • La recaudación debería ser adecuada • La distribución de la carga tributaria debería ser equitativa. Cada uno debería estar obligado a pagar su justa parte. • Lo importante en este contexto es no sólo el punto de impacto al que el impuesto se aplica sino su punto de aplicación final. • Se deberían elegir los impuestos de forma que resultara mínima la interferencia con las decisiones económicas en unos mercados en otro caso eficientes. Dichas interferencias imponen un “exceso de gravamen∗” que debería ser minimizado. • La estructura tributaria debería facilitar el uso de la política fiscal para los ∗ El exceso de gravamen, también llamado costo de bienestar o peso muerto del impuesto, hace referencia a la pérdida de utilidad por parte de los contribuyentes, superior al recaudo obtenido de un impuesto.
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objetivos de estabilización y crecimiento. • El sistema fiscal debería permitir una administración justa y no arbitraria y debería ser comprensible para el contribuyente. • Los costes de administración y cumplimiento deberían ser todo lo bajos que resulte compatible con el resto de objetivos. Estos y otros objetivos pueden ser valorados como criterios para evaluar la calidad de una estructura tributaria. Los diferentes objetivos no están necesariamente de acuerdo, y cuando entran en conflicto, se precisa llegar a alguna transacción entre ellos. Así, la equidad puede exigir cierta complejidad administrativa y puede interferir con la neutralidad, el diseño eficiente de la política impositiva puede interferir con la equidad, y así sucesivamente. Por otra parte, Stiglitz (2000), afirma que los impuestos son inevitablemente dolorosos. Como cabria esperar, el diseño de los sistemas tributarios siempre ha sido objeto de considerables controversias. Los gobiernos, pensando en la mejor manera de recaudar los sistemas tributarios deben tener cinco propiedades: • Eficiencia Económica: El sistema tributario no debe ser distorsionador; si es posible, debe utilizarse para aumentar la eficiencia económica. • Sencillez Administrativa: Los costes de administración y de cumplimiento del sistema tributario deben ser bajos. • Flexibilidad: Debe ser capaz de responder fácilmente (en algunos casos automáticamente) a los cambios de las circunstancias económicas. • Responsabilidad política: Debe diseñarse de tal forma que cada individuo pueda averiguar qué está pagando y saber en qué medida el sistema refleja sus preferencias. • Justicia: El sistema tributario debe ser o debe considerarse que es justo, que trata de forma similar a los que se encuentran en circunstancias similares y que obliga a pagar más impuestos a los que pueden soportar mejor la carga tributaria. Además de las propiedades óptimas ya mencionadas, Allan (1999), hace referencia a que dentro de los regímenes fiscales óptimos también deben considerarse: La Neutralidad, que consiste en el grado en que el impuesto evita perturbar el funcionamiento del mecanismo del mercado. Cualquier tributación que afecte a una actividad económica distorsionará, sin duda alguna, esa comparación de costes y beneficios; por ejemplo, un impuesto sobre la renta reduce los ingresos del trabajo sin hacer que éste sea menos arduo. Así mismo, la tributación óptima debe tener Certeza, con la cual las autoridades pueden estimar su rendimiento futuro para el fisco.
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De acuerdo a estas consideraciones óptimas para lograr la eficiencia en el sistema tributario, es evidente la carencia de estas propiedades en el Sistema Tributario Colombiano, el cual pese a que está en continuas reformas que buscan ampliar la cobertura de contribuyentes para obtener mayor recaudo de impuestos, no se tienen en cuenta la eficiencia económica, la sencillez y la justifica, entre otras consideraciones, lo cual ocasiona fallos en la administración y recaudo de los impuestos; como lo expone Cárdenas (2006), “Los problemas del sistema tributario colombiano tienen efectos sobre la estabilidad, la eficiencia y la equidad, y generan costos que inciden sobre la competitividad de los diferentes sectores, ocasionando diversos impactos sobre variables como la inversión privada, el ahorro, la informalidad y el crecimiento económico”. Las Devoluciones Tributarias, por ejemplo, pueden considerarse como un mecanismo que impide el incremento real de los ingresos del gobierno, ya que es una acción por medio de la cual el contribuyente puede solicitar devoluciones de impuestos que se han generado a su favor en el momento de realizar el pago de los mismos; por ende, “Las devoluciones tributarias, (que se incrementan con el paso del tiempo) pueden considerarse como la contrapartida de las reformas tributarias”. Al respecto, Clavijo (2005), afirma que existen graves problemas de gobernabilidad fiscal para convencer a los respectivos Congresos sobre las bondades de elevar a niveles “adecuados” las tasas de IVA, adoptar tasas mas uniformes y expandir la base de tributación, exceptuando únicamente los bienes y servicios mas básicos. Mas aun, en América Latina la percepción (errada) de muchos Congresos es que las tasas de impo-renta son relativamente elevadas y, por lo tanto, deben proceder a otorgar una amplia gama de exenciones tributarias, todo lo cual termina minando la eficiencia del sistema. Acabar con esta serie de “rendijas impositivas”, a través de las cuales se le escapan a la sociedad recursos que evitarían incrementar el endeudamiento público, es uno de los grandes desafíos en el futuro inmediato. Al respecto, Cárdenas (2006) hace referencia a que el impuesto de renta tiene cuatro tipos de beneficios fiscales: ingresos no constitutivos de renta, deducciones, exenciones y descuentos fiscales. Las exenciones están constituidas por todas aquellas rentas percibidas por quienes por ley no son sujetos pasivos del impuesto. Se pueden clasificar en exenciones laborales, regionales y sectoriales. Las primeras se refieren a los ingresos salariales no constitutivos del impuesto de renta, en 2005 el 25% de los ingresos laborales (con un tope de $4,5 millones de pesos mensuales). Un ejemplo de exenciones regionales son las otorgadas por las Leyes Páez y Quimbaya. A nivel sectorial existen exenciones a casas editoriales, licoreras y loterías. Por otra parte los regimenes de zonas francas, zonas económicas especiales y las amparadas por convenios internacionales permiten la exención de rentas.
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Según estadísticas del Ministerio de Hacienda, el total de las rentas exentas a 2004, que ascendió a $7,1 billones de pesos corrientes (2,8% del PIB), representó un costo fiscal de $1,5 billones de pesos, equivalentes a 0,4% del PIB de ese año; es decir, bajo una estimación conservadora, el costo de dichas exenciones equivale a cerca de la mitad del recaudo en gravamen a los movimientos financieros de 2005. Es importante recordar que el monto de las exenciones depende de la renta gravable de los contribuyentes, el cual resulta mayor en el caso de los grandes contribuyentes. En Cárdenas (2006), el impuesto al valor agregado presenta tres categorías principales de beneficios tributarios, las exenciones, exclusiones y los descuentos. Dentro de los bienes y servicios exentos (a los cuales no se les carga el impuesto) se incluyen los bienes de exportación, bienes donados, libros y revistas de carácter cultural o científico, bienes utilizados en instituciones de educación superior, alcohol carburante para automotores y servicios turísticos prestados a extranjeros o vendidos en el extranjero.
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6.3. MARCO CONCEPTUAL “Desde el año 2004 las personas naturales que adquieren bienes y servicios gravados con IVA al 16%, tienen derecho a la devolución de 2 puntos del impuesto pagado, si realizan el pago con tarjetas débito y crédito. A partir de 2005, esta norma aplica también para la adquisición de bienes y servicios gravados con la tarifa de 10%”6. El impuesto de renta se genera en la obtención de rentas ordinarias o extraordinarias, susceptibles de producir un enriquecimiento en el patrimonio del beneficiario en el momento de percibirlas y dentro del calendario fiscal (enero a diciembre). En general, todas las sociedades son sujetas al impuesto de renta, el cual, de acuerdo a las últimas modificaciones realizadas por la ley 1111 del 2006, la tarifa es del 38,5%, mientras que para personas naturales, depende del nivel de ingresos, llegando también al 35% si percibió ingresos por cien millones ó más para el año 2006. Para el año gravable 2007 bajará del 38,5% al 34% y en el año 2008 al 33%. Por su parte, los países de América Latina presentan un promedio del 28,73% para el impuesto de renta, mientras que para los países de Europa, el impuesto de renta se encuentra en promedio en 32,39%. Por otra parte, el impuesto general sobre las ventas se entiende como un impuesto sobre el valor agregado en la venta de mercancías y en la prestación de algunos servicios específicamente indicados en la Ley No. 6826 del 8 de noviembre de 1982 y sus reformas, en las cuales, en la Ley 1111/2006, se establecieron 9 tarifas diferenciales del 0 por ciento, 1,6 por ciento, 3, 5, 10, 16, 20, 25 y 35 por ciento, dependiendo de los tipos de bienes; con algunas excepciones, los bienes y servicios que actualmente están gravados con el 10 por ciento pasaron a la tarifa del 16 por ciento desde el primero de enero de 2007. Se entiende por Devolución la restitución de un saldo a favor del contribuyente, previa compensación de deudas a cargo del mismo. Mediante el proceso de Devolución, el contribuyente responsable o usuario aduanero desea le sean entregados en cheque, títulos (TIDIS -títulos de Devolución de Impuestos) o giro a cuenta bancaria, los saldos a favor determinados en una liquidación privada de
6 CARDENAS, Mauricio; MERCER – BLACKMAN, Valerie. Cuaderno 19: Análisis del Sistema Tributario Colombiano y su Impacto sobre la Competitividad [en línea]. Santafé de Bogotá: FEDESARROLLO, 2006. [Consultado 4 de marzo de 2007]. Disponible en Internet: www.fedesarrollo.org.co
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sus declaraciones tributarias y/o aduaneras, o en una actuación oficial, siguiendo los procedimientos y cumpliendo los requisitos establecidos para tal fin. Por otra parte, el término Compensación es empleado para hacer referencia a la acción por medio del cual el contribuyente, responsable o usuario aduanero desea el traslado, previa solicitud, de un saldo a favor, para cancelar sus actuales deudas u obligaciones pendientes por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones que figuren a su cargo, a través de la utilización de un saldo a favor determinado en una declaración privada de declaraciones tributarias y/o aduaneras o en una actuación oficial, siguiendo los procedimientos y cumpliendo los requisitos establecidos para tal fin. En el proceso de Devolución y/o Compensación de saldos a favor, también se puede presentar una imputación del mismo, en el cual, se realiza un abono de un saldo a favor del contribuyente originado en declaración tributaria, al mismo impuesto del mismo contribuyente para el período inmediatamente siguiente. Para hacer efectiva la Devolución de saldos a favor por concepto de impuestos, se emplea además del efectivo y la compensación el TIDIS o Título de Devolución de Impuestos, por el cual, se realizan devoluciones de impuestos siempre y cuando el saldo a favor del contribuyente sea superior a doce millones trescientos mil pesos ($12.300.000) (valor año 2006), el cual se ajusta cada año. Art. 862 “Mecanismos para efectuar la devolución” Estatuto Tributario; estos constituyen deuda pública interna y son libremente negociables. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá determinar que la totalidad o parte de la emisión de los títulos de devolución de impuestos –TIDIS-, se efectúe mediante depósito en el Depósito Centralizado de Valores de una sociedad legalmente autorizado por la Superintendencia de Valores, evento en el cual estos títulos circularán en forma desmaterializada y se mantendrán bajo el mecanismo de anotación en cuenta por dicho depósito. La desmaterialización es una operación por la cual un título físico que se encuentra en circulación se puede transformar en un derecho inscrito en el depósito central de valores, es decir, la inmovilización de los valores físicos. Mediante este mecanismo las transacciones sobre títulos valores se efectúan a través de registros electrónicos, contables de cargo y abono a posiciones en títulos valores en cuentas y subcuentas de depósitos, implicando un desplazamiento virtual y no material de los títulos valores para su cumplimiento. Es importante mencionar además, que en el proceso de devolución y/o compensación se causan intereses en la vía gubernativa, los cuales se presentan cuando hubiere un pago en exceso o si en las declaraciones tributarias y/o aduaneras resulta un saldo a favor del contribuyente. Estos intereses pueden ser: Intereses corrientes, que se causan cuando hubiere presentado solicitud de
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devolución y el saldo a favor estuviere en discusión se causa, desde la fecha de notificación del Requerimiento Especial o del Acto que niegue la devolución según el caso, hasta la ejecutoria del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor. Intereses Moratorios, se causan a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación. “Cuando haya lugar al reconocimiento de intereses moratorios a favor del contribuyente o responsable, de conformidad con el artículo 863 del Estatuto Tributario, se liquidarán diariamente a la tasa vigente que se aplica para cancelar en forma extra temporánea los impuestos administrados por la DIAN, establecidas de acuerdo con el artículo 635 del mismo estatuto, previa solicitud del contribuyente o responsable. (Artículo 12 Decreto 1000 de 1997). Dentro de la información que recoge el grupo de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para los procesos de investigación, se encuentra el GESTOR, que es un sistema que contiene información de referencia necesaria para proferir los actos administrativos de los procesos de investigación, determinación y discusión de los impuestos internos administrados por la DIAN y suministrar y procesar información para la toma de decisiones, así como para el seguimiento y control de los procesos. Además, el sistema operacional de GESTOR contiene la totalidad de formatos correspondientes a los actos administrativos (105) y otros documentos que, sin ser proferidos por la DIAN, tienen relación directa con los diferentes procesos y programas de investigación (Fiscalización), determinación (Liquidación) y discusión (Jurídica), que adelanta la institución, en relación con los impuestos de los contribuyentes. Los autos administrativos utilizados actualmente por la subdirección de fiscalización son: Auto de Apertura; se realiza una vez se vaya a iniciar investigación al contribuyente para verificar la información presentada, Auto de Archivo; se genera cuando en la investigación se recolectan pruebas donde se declara la solicitud como inconsistente, satisfactoria, con mérito para continuar la investigación, traslado del expediente a otra administración o a otro programa, entre otros. Auto Inadmisorio; se expide cuando se inadmite el recurso de reconsideración, es decir cuando el contribuyente no cumple con la totalidad de los requisitos señalados por la ley. Auto de Inspección Tributaria; auto mediante el cual se comisiona a los funcionarios para que practiquen inspección tributaria a una persona o entidad con el fin de verificar la exactitud de las declaraciones, establecer la existencia de hechos gravados o no, y verificar el cumplimiento de las obligaciones formales, correspondientes al impuesto y período señalados. Auto Exclusorio/Inclusorio; se emite cuando se ordena excluir/incluir de investigación al contribuyente mediante el Auto de apertura. Auto de Inspección Contable; se ordena para que el funcionario tenga amplias facultades de investigación para que practique inspección contable a la persona o entidad solicitante, con el fin de verificar la exactitud de las declaraciones, establecer la existencia de hechos
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grabados o no y verificar el cumplimiento de las obligaciones formales, correspondientes a los impuestos y periodos solicitados. Auto de Verificación y Cruce de Información; se expide para que el funcionario practique cruce de información a terceros, para efectos de perfeccionar la inspección tributaria al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante solicitante; así mismo, para que verifique el cumplimiento de la obligación de expedir facturas, entre otras. Emplazamiento para Declarar; se expide cuando el funcionario en uso de sus facultades, obliga al contribuyente a declarar por los impuestos y períodos señalados para que dentro de un término de un mes contado a partir de la notificación de este auto, cumpla con la obligación de presentar la declaración tributaria que el funcionario le solicite. Emplazamiento para corregir; el funcionario emite este emplazamiento para que dentro del término de un mes, contado a partir de su notificación el contribuyente proceda a corregir la declaración tributaria, de acuerdo a la causal que se le señale. Cuando el contribuyente corrige su declaración deberá liquidar y pagar una sanción equivalente al veinte por ciento (20%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a su favor según el caso, que se genere entre la corrección y la declaración inmediatamente anterior a aquella. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extratermporánea el monto de la sanción se aumentará en un cinco por ciento (5%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a su favor según el caso, por casa mes o fracción de mes transcurrido entre la fecha de presentación de la declaración inicial y la fecha del vencimiento del plazo para declarar por el respectivo período, sin que la sanción total exceda del ciento por ciento (100%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a su favor.
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6.4. MARCO LEGAL Legalmente, las Devoluciones y Compensaciones Tributarias se encuentran reguladas por leyes y decretos que reglamentan este proceso. El artículo 1º del Decreto Reglamentario 1000 de 1997 por ejemplo, hace referencia a que podrán solicitar devolución o compensación de saldos a favor originados en declaraciones del impuesto sobre las ventas, los responsables del régimen común que hayan sido objeto de retención por impuesto sobre las ventas, hasta concurrencia del saldo a favor originado en las retenciones que les hubieren practicado y que hayan incluido en la declaración del período correspondiente. Así mismo, el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en el artículo 251 “Devolución de saldos a favor”, hace referencia a que la DIAN deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que estos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor. Parágrafo: Cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la devolución de saldos originados en la declaración del impuesto sobre las ventas, sólo podrá ser solicitada por aquellos responsables de que trata el artículo 82 “Bienes y Servicios exentos” del estatuto tributario y por aquellos que hayan sido objeto de retención. Igualmente procederá la devolución del impuesto sobre las ventas para diplomáticos, organismos internacionales y misiones diplomáticas y consulares, de conformidad con lo dispuesto en los tratados, convenios, convenciones o acuerdos internacionales vigentes que hayan sido incorporados a la legislación interna y a falta de estos, con base en la más estricta reciprocidad internacional. Por otra parte, en el Artículo 854, del E.T. “Término para solicitar la devolución de saldos a favor”, hace referencia a que la solicitud de devolución de impuestos deberá presentarse a más tardar dos (2) años después de la fecha de vencimiento del término para declarar. Cuando el saldo a favor de las declaraciones del impuesto de renta y complementarios o sobre las ventas, haya sido modificado mediante una liquidación oficial y no se hubiere efectuado la devolución, la parte rechazada no podrá solicitarse aunque dicha liquidación haya sido impugnada, hasta tanto se resuelva definitivamente sobre la procedencia del saldo. Por su parte, el artículo 855 “Término para efectuar la devolución” referencia que, la administración tributaria deberá devolver, previa las compensaciones a que haya lugar, los saldos a favor originados en los impuestos de renta y sobre las ventas, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de la solicitud de devolución presentada oportunamente y en debida forma.
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El término previsto en el presente artículo aplica igualmente para la devolución de impuestos pagados y no causados o pagados en exceso. Par. 3º-Modificado. L233/95, Art.140 “cuando la solicitud de devolución se formule dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la declaración o de su corrección, la administración tributaria dispondrá de un término adicional de un (1) mes para devolver”. El Artículo 862 “Mecanismos para efectuar la devolución”, del ET se refiere a que la devolución de saldos a favor podrá efectuarse mediante cheque, título o giro. La administración tributaria podrá efectuar devoluciones de saldos a favor superiores a un millón de pesos ($1.000.000) (hoy $20.072.000), mediante títulos de devolución de impuestos, los cuales solo servirán para cancelar impuestos o derechos, administrados por las direcciones de impuestos y de aduanas, dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición. El valor de los títulos emitidos en cada año, no podrá exceder del cinco por ciento (5%) del valor de los recaudos administrados por la DIAN respecto al año anterior, se expedirán a nombre del beneficiario de la devolución y serán negociables. Además de lo anterior, las Devoluciones y Compensaciones se encuentran reguladas por las siguientes disposiciones: Existen Leyes y Decretos que reglamentan las Devoluciones y Compensaciones Tributarias, las cuales para efecto de este trabajo, se mencionarán las relacionadas en los últimos seis años que son el período de estudio de este análisis. Los Decretos que reglamentan las Devoluciones y Compensaciones Tributarias son: Decreto No. 1243 de 2001, Decreto 1113 de 2001, Decreto 1854 de 2001, Decreto 2267 de 2001. Así mismo, en el Estatuto Tributario figuran diversos artículos que reglamentan las Devoluciones y Compensaciones llevadas a cabo por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a saber: Artículo 481 ¨Bienes que conservan la calidad de exento¨., Artículo 684 ¨Facultades de fiscalización e investigación¨., Artículo 779 ¨Inspección tributaria (Modificado. L. 233/95, Art. 137)¨., Artículo 782 ¨Inspección contable (Modificado. L.233/95, Art.138)¨., Artículo 815 ¨Compensación con saldos a favor¨., Artículo 815-1¨Devolución de impuestos a las ventas retenido (Adicionado L.223/95, Art. 48)¨., Artículo 816 ¨Término para solicitar la compensación¨., Artículo 850 ¨Devolución de saldo a favor (Modificado. L.223/95, Art. 49)¨., Artículo 851 ¨Facultad para fijar trámites de devolución de impuestos (Adicionado. L. 863/2003, Art. 33)¨., Artículo 853 ¨Competencia funcional de las devoluciones¨., Artículo 854 ¨Término para solicitar las devoluciones de saldos a favor¨., Artículo 855 ¨Término para efectuar la devolución¨., Artículo 856 ¨Verificación de las devoluciones¨., Artículo 857 ¨Rechazo e inadmisión de las solicitudes de devolución o compensación. (Modificado. L. 223/95, Art. 141)¨., Artículo 857-1 ¨Investigación previa a la devolución o compensación (Modificado. L. 223/95, Art. 142)¨., Artículo 858 ¨Auto inadmisorio (Modificado. L. 223/95, Art. 143)¨., Artículo 859 ¨Devolución de
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retenciones no consignadas¨., Artículo 860 ¨Devolución con presentación de garantía (Modificado. L. 223/95, Art. 144)¨., Artículo 861 ¨Compensación previa a la devolución¨., Artículo 862 ¨Mecanismos para efectuar la devolución¨., Artículo 863 ¨Intereses a favor del contribuyente (Modificado. L. 49/90, Art. 44)¨, Artículo 864 ¨Tasas de intereses para devoluciones (Modificado. L. 223/95, Art. 166)¨., Artículo 865 ¨El gobierno efectuará las apropiaciones presupuestales para la Devolución¨. Por su parte, en el Decreto Reglamentario 1000 de 1997 del Artículo 1º al Artículo 7º, del Artículo 9º al Artículo 11º y el Artículo 13º y 14º, también reglamentan las Devoluciones y Compensaciones Tributarias realizadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. De igual manera, en materia de Devoluciones y/o Compensaciones del Impuesto a las Transacciones Financieras (2 por 1000 y 4 por 1000 a partir del año 2004) y del Gravamen a los Movimientos Financieros (3 por 1000), para solicitudes de Devolución de impuestos causados y pagados durante el periodo 1º de enero de 2001 a la fecha, se tienen en cuenta la Ley 633 del 23 de diciembre del año 2000 que adiciona el libro VI del Estatuto Tributario – Artículos 870 al 881, los Decretos reglamentarios 405 del 14 de marzo del año 2001 y 518 del 27 de marzo de 2001, el Decreto 707 del 23 de abril del año 2001, los Concepto general No. 28581 del 6 de abril del 2001, sobre el gravamen a los impuestos financieros, la Carta circular GE-156 de abril 30 de 2001, proferida por el Banco de la República, y los demás conceptos emitidos por la oficina de Doctrina Tributaria. Por otra parte, es importante menciona que existen casos que requieren ser tratados bajo el esquema del Decreto 1000 de 1997, donde todas las solicitudes de Devolución de este impuesto deben ser tramitadas para su análisis preliminar ante la división de recaudos especiales de la sub dirección de recaudación y solo procede para los siguientes casos: - Para sujetos pasivos de entidades financieras en liquidación y/o que ya no opere. - Para sujetos pasivos que fueron objeto de retención por responsables y/o agentes retenedores que por efectos de normas posteriores perdieron tal calidad.
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7. PROCEDIMIENTOS EMPLEADOS POR LA SUBDIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA DE LA DIAN CALI PARA EL ESTUDIO E INVESTIGACIÓN PREVIA DE LAS SOLICITUDES DE DEVOLUCION Y/O
COMPENACION. ¨La siguiente información es tomada de la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Subdirección de Fiscalización Tributaria, Subdirección de Recaudación. Orden Administrativa No. 004 de abril 30 del año 2002.¨ La División y/o Grupo de Devoluciones o Recaudación deberá agotar diversos trámites, desde el momento en que el contribuyente realiza una solicitud de devolución, para de esta manera estudiar e investigar todas y cada una de las devoluciones solicitadas. Los trámites iniciales que se siguen son los siguientes: � Radicar y conformar el expediente � Numerar el expediente � Verificar y sustanciar los requisitos formales de las solicitudes � Enviar los expedientes al Grupo de Control de Devoluciones y/o Compensaciones de la División de Fiscalización Tributaria y/o Aduanera, en un término máximo de dos (2) días desde su radicación teniendo en cuenta los casos que deban ser objeto de control e investigación. � Proferir los Actos administrativos que decidan sobre la solicitud de Devolución y/o Compensación de los saldos a favor de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1 del Artículo 853 del Estatuto Tributario. � Efectuar el pago de conformidad con lo establecido en el artículo 862 del Estatuto Tributario. Para mayor claridad, los trámites anteriores se resumen en la figura 8. Figura 8. Trámites iniciales para las solicitudes de devolución Fuente: Elaboración propia
1823 Paso 1 Paso 2 Paso 3
Paso 4
Paso 5 Paso 6
Expediente
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La formación de los expedientes se realiza de la siguiente manera: 7.1. FORMACIÓN DEL EXPEDIENTE Si la solicitud se encuentra correctamente diligenciada y con los documentos y requisitos exigidos, se procede a radicarla en la división de devoluciones; sin embargo, cuando la solicitud no cumpla con los requisitos legales no se radicará y se devolverá al solicitante, indicándole todos los aspectos que debe corregir o señalándole que debe desistir de presentarla, según sea el caso; si el solicitante insiste, se radicará dejando constancia de los errores e inconsistencias, en este ultimo evento se proferirá el respectivo Auto Inadmisorio. 7.1.1. Numeración del Expediente. El expediente se deberá numerar teniendo en cuenta:
CP: Código de programa:
DI – Devolución Impuestos Tributarios � Liquidación en declaración • Renta • Ventas � Pagos en exceso • Renta • Ventas • Retención DO – Devolución Otros conceptos � Pago de lo no debido • Intereses • Otros impuestos • Otros � Otros • Otros • Otros impuestos • IVA universidades • IVA Organismos Internacionales / Diplomáticos • IVA Vivienda de Interés social • IVA visitantes extranjeros en UDF • IVA turistas extranjeros • IVA eje Cafetero • IVA Partida Arancelaria 48.18.40.00.00
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� Actos Administrativos Liquidaciones Oficiales • Renta • Ventas • Retención
� Actos Administrativos Resoluciones
• Renta • Ventas • Retención ST – Sentencia y Conciliaciones Judiciales � Sentencias y Conciliaciones 7.1.2. Trámite de los Expedientes Radicados. Luego de radicados y conformados los expedientes por parte de la División o Grupo de Devoluciones o Recaudación, estos deberán enviarse en un término máximo de dos (2) días, por el coordinador o jefe respectivo para que el Grupo de control de Devoluciones y/o Compensaciones de la División de Fiscalización inicie el estudio y análisis correspondiente. 7.2. ESTUDIO Y ANÁLISIS DE LAS DEVOLUCIONES Y/O COMPENSACIONES Estas acciones serán realizadas por el Grupo de Control de Devoluciones y/o Compensaciones de la División de Fiscalización, de acuerdo con los siguientes lineamientos: Generales - Que la solicitud se presente dentro del término establecido. - Que el saldo no haya sido objeto de imputación, devolución o compensación. - Que se presente en el lugar y por quien puede solicitarla. - Que el beneficiario registre información correcta sobre el NIT, nombre o razón social y actividad económica. - Que la declaración tributaria no incurra en las causales para tenerse como no presentada, conforme con los artículos 580 y 650-1 del Estatuto Tributario. - Consultar si las declaraciones que originan la devolución han sido afectadas por requerimiento especial o liquidación oficial de corrección o de revisión. - Revisar la declaración tributaria para establecer su consistencia aritmética. - Confirmar la identidad y verificar la residencia o domicilio del beneficiario. - Solicitar a la División de Cobranzas certificación sobre las deudas que figuran a cargo del solicitante, incluido el valor de los intereses que se generen a la fecha
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que indique la División de Devoluciones o Recaudación, si existen acuerdo de pago o procesos concordatarios.
La citada oficina en un término no mayor de cinco (5) días, deberá dar respuesta directamente al grupo de sustanciación y Verificación, para que se consigne en la hoja de ruta la información reportada. Cuando se trate de solicitudes presentadas con garantía, el término para informar será máximo de un (1) día. - Verificar ante la oficina correspondiente que los actos administrativos se encuentren debidamente ejecutoriados. - Consultar el archivo de control de devoluciones y compensaciones, el Registro Único Tributario (RUT), el sistema de control y gestión, la cuenta corriente integral del contribuyente y el sistema de documentación; para establecer:
Respecto del beneficiario: El cumplimiento de sus obligaciones tributarias, que no haya presentado solicitud anterior, que no haya sido declarado proveedor ficticio, que no pertenezca al régimen simplificado y que no le hubiesen sido declaradas devoluciones o compensaciones improcedentes.
Analizar las causas que dieron lugar a desistimientos, resoluciones de rechazo, autos de inadmisión, autos de suspensión de términos y que la declaración objeto de devolución sea la activa según la normatividad y demás antecedentes que permitan establecer indicios.
Respecto de los proveedores o retenedores relacionados: la veracidad de la información (NIT, nombre o razón social, dirección, valor retenido o facturado, actividad económica, etc.), el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, que no hayan sido declarados ficticios, que no pertenezcan al régimen simplificado y los demás que se consideren pertinentes, previa definición del Comité de Evaluación y Control de Devoluciones de la Administración, son algunos de los aspectos administrativos. Nota 1: De los casos irregulares detectados debe informarse al administrador para que ordene iniciar las investigaciones administrativas o penales a que haya lugar. Nota 2: Una vez vencido el plazo señalado sin haberse obtenido respuesta de la División de cobranzas y Liquidación, se asume que no existen procesos de cobro o que la liquidación es auténtica continuándose el trámite de la devolución y/o compensación con los documentos que reposen en el expediente, debiendo responder administrativa y disciplinariamente los jefes de las divisiones respectivas.
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Específicos RENTA Y COMPLEMENTARIOS • Verificar que la declaración objeto de devolución no corresponda a aquellas de que trata el artículo 594-2 del Estatuto Tributario. (declaraciones presentadas por los no obligados), en cuyo caso se proferirá oficio al solicitante de devolución explicándole las razones por las cuales la Administración se abstiene de atender su solicitud y se envía el expediente a la División de Fiscalización en lo de su competencia. • Verificar en el caso de los autorretenedores la obligación de declara y pagar sus autorretenciones previamente a la solicitud, toda vez que el saldo a favor generado en declaración de renta no se puede devolver mientras no se efectúe dicho pago. En el caso de Autorretenedores, el saldo a favor de la declaración de renta no puede ser utilizado para compensar las mismas obligaciones que generaron a favor. • Se efectuarán entre otras las siguientes verificaciones respecto de la declaración que originó el saldo a favor: - Realizar análisis vertical y horizontal para establecer el comportamiento tributario del contribuyente. - Que la presión tributaria en renta corresponda a la de la actividad económica. - Que el total de retenciones que le practicaron en el año gravable no exceda del porcentaje (%) del total de ingresos brutos que señale el comité de devoluciones de la administración. - Que el total de retenciones que le practicaron en el período no exceda del porcentaje del total de impuesto a cargo que señale el comité de devoluciones de la administración. - En el caso de personas naturales profesionales independientes, que los costos no superen el porcentaje (%) de los ingresos establecidos en el artículo 87 del Estatuto Tributario o un porcentaje inferior según lo determine el comité de devoluciones de la administración. VENTAS • En el caso de la declaración de ventas, se debe verificar que tengan ingresos por exportaciones, operaciones exentas o le hayan practicado retención en la fuente por ventas. • En el caso de exportadores, verificar que en la certificación de existencia y representación legal, figure dentro del objeto social tal calidad de exportador. Esta verificación no se adelantará cuando se trate de una solicitud originada en la venta a una comercializadora que exporte bienes.
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• Que la presión tributaria en ventas corresponda a la actividad económica. • Verificar el volumen de ventas nacionales, ventas al exterior frente a los saldos a favor que se solicitan en devolución, conforme a los parámetros que fijen el comité de devoluciones de la administración. • Verificar el ajuste a cero (o) de la cuenta impuestos sobre las ventas por pagar (literal (a), Artículo 6 Decreto 1000 de 1997) RETENCIÓN EN VENTAS • Que la retención en la fuente en el impuesto sobre las ventas sea del 75% del valor del impuesto correspondiente a la respectiva transacción, salvo cuando se trate de servicios gravados prestados por personas o entidades sin residencia o domicilio en el país, en cuyo caso la retención será del cien por cien (100%) del valor del impuesto que se genere, el cual no es materia de devolución, aunque puede ser impuesto descontable. • Que el certificado expedido por el agente retenedor cumpla con los requisitos establecidos en el Artículo 7 del Decreto 380 de 1996. • Que el ajuste a la cuenta Impuesto sobre las ventas retenido haya sido realizado en forma proporcional. Las retenciones practicadas por este impuesto deberán ser incluidas en la declaración correspondiente al periodo fiscal en que se hubiera efectuado la retención o en cualquiera de los dos períodos inmediatamente siguientes. (Artículo 10 del Decreto 380/96). En el caso de la retención asumida frente a operaciones con responsables del régimen simplificado debe consignarse previamente esa retención, para poderla llevar como descontable. CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL. Verificar que: • Certificado de existencia y representación legal que haya sido expedido por la autoridad competente, con anterioridad no mayor de cuatro (4) meses. • Poder otorgado en debida forma cuando se actúe mediante apoderado. • Certificado expedido por la autoridad municipal competente acerca del estrato socioeconómico correspondiente al proyecto de vivienda de interés social. • Si el constructor solicitante ha desarrollado bajo contrato el proyecto, deberá adjuntar certificación expedida por el titular del proyecto, sobre el contrato de construcción correspondiente. • Relación certificada por Revisor Fiscal o Contador Público, de las facturas o documentos equivalentes, de compra de materiales utilizados para la construcción de viviendas de interés social, indicando su número, el nombre o razón social y NIT del proveedor y valor del IVA cancelado, discriminado en ellas.
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• Garantía bancaria o de compañía de seguros expedida con el cumplimiento de los requisitos legales, cuando el solicitante se acoja a la opción contemplada en el Artículo 860 de Estatuto Tributario; • Certificado expedido por el INURBE o su delegado, en el que conste que el plan fue debidamente aprobado o declarado elegible. • Copia de los certificados de tradición de los inmuebles que constituyan vivienda de interés social, expedida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados. Si la construcción se desarrolla por contrato de construcción sobre sitio propio, o por autoconstrucción el Certificado de la Oficina de Registro deberá incluir la construcción realizada y su valor. Es importante resaltar, que antes de presentar la Solicitud de Devolución y/o Compensación, como requisito para su procedencia, el constructor deberá registrarse ante la División de Fiscalización, o la unidad que haga sus veces, de la Administración de Impuestos del domicilio social de la entidad solicitante; el proyecto de vivienda de interés social aprobado por el INURBE o su delegado, con copia del correspondiente plan de costos, por capítulos, sub.-capítulos, ítems y unidades de obra. Únicamente no dan derecho a devolución por vivienda de interés social el estrato socioeconómico 6 (Decreto 1854 de 2001). IVA PAGADO Por instituciones Estatales u Oficiales de Educación Superior. • Que el impuesto sobre las ventas haya sido efectivamente pagado en al adquisición de bienes, insumos y servicios adquiridos. • Que la Solicitud de Devolución y/o Compensación se presente dentro de la oportunidad señalada y en la Administración de Impuestos correspondiente de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2627 de 1993. • Que los bienes, insumos y servicios que adquiera sean para uso exclusivo de la entidad. • Que cumpla con los requisitos exigidos. Por Entidades Constructoras de Vivienda de Interés Social o que realicen planes de Autoconstrucción. La Administración efectuará las investigaciones que considere necesarias, a fin de constatar: el pago del impuesto sobre las ventas por parte del solicitante, que el mismo no haya sido solicitado como descontable en la cuenta impuesto a las ventas por pagar y en general su derecho a la devolución y/o compensación respectiva.
Esta verificación podrá realizarse sobre la contabilidad del solicitante y la de sus proveedores.
Se entiende que por un solo proyecto de construcción se pueden presentar varias solicitudes de devolución, siempre y cuando no relacione facturas respecto de las
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cuales se haya solicitado devolución o compensación y efectuado la misma por parte de la Administración. Se debe verificar que el valor solicitado no sobrepase el valor del impuesto correspondiente a los materiales de obra gravados incluidos en el presupuesto de cada proyecto aprobado, para lo cual cada Administración deberá llevar los controles que sean necesarios. En todo caso el trámite para devolver será hasta el cuatro (4%) por ciento del valor de la vivienda de interés social que conste en la escritura pública. En los planes autorizados por el INURBE o su delegado, en que la entidad autorizada subcontrata la construcción, se debe verificar que la devolución o compensación solo procede respecto de las entidades a quienes les ha sido aprobado el plan de vivienda de interés social. Por lo cual las facturas deben figurar a nombre de quien tiene el proyecto aprobado. Pagos en Exceso y de lo no Debido. Verificar que el pago fue recibido por las entidades autorizadas para recaudar, y que los recibos que acreditan dicho pago fueron expedidos en forma regular. Sentencias y Conciliaciones Judiciales. • Verificar que correspondan a providencias de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 29 de la Ley 344 de 1996. • Verificar que la Sentencia o Conciliación judicial allegada no se le haya proferido Resolución de Compensación en ésta o en cualquier otra Administración, por el mismo concepto. • Se liquidan los intereses corrientes cuando el fallo así lo ordene. Actos Administrativos y Pago de las Devoluciones : Auto Inadmisorio. La solicitud deberá inadmitirse cuando se presente alguna de las siguientes causales: - La declaración objeto de devolución y/o compensación o imputación se tenga como no presentada, de acuerdo con las causales de los Artículos 580 y 650-1 del Estatuto Tributario y Artículos 132 del Decreto 2685 de 1999. - La solicitud se presente sin el lleno de los requisitos formales. - Impute en la declaración objeto de solicitud un saldo a favor del período anterior diferente al declarado. (excepto cuando haya sido devuelto o compensado la parte correspondiente al IVA retenido). - Cuando respecto de la mercancía a que se refiere la declaración objeto de solicitud de la devolución o compensación se hubiere iniciado procedimiento
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administrativo de que trata el capítulo XIV del Título XV (Artículo 554 Decreto 2685 de 1999). Es importante destacar, que es el jefe de la División de Devolución o Recaudación, el agente competente para proferir el Auto Inadmisorio, en un plazo que no exceda 15 días contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud, o de 10 días si ésta se presentó con garantía, de conformidad con el Artículo 858 del Estatuto Tributario. Cuando se inadmita la solicitud, deberá presentarse dentro del mes siguiente una nueva, en la que se subsanen las causales que dieron lugar a su inadmisión, dando alcance a la solicitud inicial. Sin embargo, no procede el auto inadmisorio cuando como resultado de cualquier operación aritmética, el declarante se haya determinado en su liquidación privada un menor saldo a favor del que realmente tiene derecho. En este caso, debe reconocerse por el valor declarado, siempre y cuando la solicitud sea procedente. Resolución de Rechazo Definitivo . Se profiere resolución de rechazo definitivo cuando: - En Declaraciones Tributarias - La solicitud fuere presentada extratemporáneamente - El saldo materia de la solicitud haya sido objeto de devolución, compensación e imputación anterior. - En el caso de los exportadores, cuando el saldo a favor objeto de solicitud corresponda a operaciones realizadas antes de cumplirse con el requisito de la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores previsto en el Artículo 507 del Estatuto Tributario. - Cuando del resultado de la investigación previa de la Solicitud de Devolución y/o Compensación, se produzca la corrección de la declaración por el contribuyente o responsable en la que se genere un saldo a pagar. - En el caso del IVA pagado por entidades constructoras de vivienda de interés social y entidades que realicen planes de autoconstrucción, el proyecto no haya sido aprobado con anterioridad a la solicitud de devolución y/o compensación; además cuando se verifique que el impuesto sobre las ventas objeto de la solicitud ha sido utilizado como impuesto descontable o como costo, entre otros. Auto de Trámite de Suspensión de Términos. El término para devolver o compensar se podrá suspender hasta por un máximo de noventa (90) días, para que la División de Fiscalización Tributaria o Aduanera, adelante la correspondiente investigación, cuando se produzca alguno de los siguientes hechos:
� Cuando se verifique que alguna de las retenciones o pagos en excesos denunciados por el solicitante son inexistentes, ya sea porque la retención no fue practicada, o porque el agente retenedor no existe, o porque el pago en exceso
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que manifiesta haber realizado el contribuyente o importador, distinto de retenciones, no fue recibido por la administración. � Cuando se verifique que alguno de los impuestos descontables denunciados por el solicitante no cumplen los requisitos legales para su aceptación o cuando sean inexistentes, ya sea porque el impuesto no fue liquidado o porque el proveedor o la operación no existe por ser ficticios. � Cuando al juicio del administrador exista un indicio de inexactitud en la declaración que genera el saldo a favor, en cuyo caso se dejará constancia escrita de las razones en que se fundamenta el indicio, o cuando no fuera posible confirmar la identidad, residencia o domicilio del contribuyente o solicitante.
El administrador es el competente para firmar el auto de suspensión de términos. Deberá proferirse dentro del término para resolver la solicitud, el cual solo podrá finalizar con requerimiento especial, declaración de corrección voluntaria aceptada por la administración, liquidación oficial o la orden del jefe de grupo de control de devoluciones y/o compensaciones para la división de devoluciones o quien haga sus veces continúe con el trámite de la solicitud de devolución y/o compensación. En todo caso, el auto de trámite de suspensión de términos deberá señalar las razones en que se fundamentó el indicio.
Cuando se hubiera trasladado el expediente a la división de fiscalización, con suspensión de términos y se hubiera proferido requerimiento especial, la devolución solo procederá sobre el saldo a favor que se plantee en el requerimiento, sin que se requiera de una nueva solicitud por parte del contribuyente. Este mismo tratamiento se aplicará en las demás etapas de determinación y de discusión tanto en la vía gubernativa como en la jurisdiccional. Una vez preferido el requerimiento especial la división de fiscalización enviará copia del mismo a la división o grupo de devoluciones o quien haga sus veces para que proceda a devolver y/o compensar la parte aceptada y proferir auto de improcedencia provisional por la parte no aceptada. En el evento que un contribuyente corrija la declaración disminuyendo el saldo a favor, como consecuencia de la investigación realizada por parte de la división de fiscalización tributaria o aduanera o la dependencia que haga sus veces, no será necesario presentar nuevamente solicitud de devolución y/o compensación del saldo a favor registrado en la declaración de corrección.
Una vez culminado el término de suspensión sin que la división de fiscalización tributaria o aduanera o quien haga sus veces se manifieste, la división de devolución o recaudación procederá a efectuar la devolución, dejando constancia escrita de lo sucedido. El comité de devoluciones determinará el procedimiento a seguir con estos expedientes.
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No se deben suspender términos cuando la solicitud de devolución ha sido presentada con garantía. Contra el auto de suspensión de términos no procede recurso alguno.
Auto de Archivo por Desistimiento . Si en cualquier etapa del trámite de la devolución y/o compensación, el peticionario desiste de la solicitud, deberá proferirse auto de archivo por desistimiento, advirtiendo que debe corregirse la declaración privada, si es del caso y dándose traslado a la división de fiscalización, previa evaluación del comité de devoluciones y/o compensaciones, quien tendrá en cuenta las circunstancias que pudieron motivar el desistimiento.
Sentencia y Conciliaciones Judiciales . La Resolución de Devolución y/o Compensación deberá proferirse y notificarse dentro del término de siete (7) días siguientes al recibo de los documentos en debida forma por parte de la División de Cobranza; éste término debe entenderse incluido dentro del establecido en el Artículo 4 del Decreto 2126 de 1997 20 (veinte) días. En el evento en que la entidad condena sea la DIAN, deberá remitirse copia de la resolución de compensación y del acto por el cual se adopta medidas para dar cumplimiento a la sentencia o conciliación judicial, al Grupo Ejecutor de clasificación de sentencias y devoluciones de la Secretaría General para lo de su competencia.
Auto de Improcedencia Provisional . El auto de improcedencia provisional se deberá formular en todos los casos en que se produzca un requerimiento especial que disminuye o modifique el saldo a favor, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 del numeral 3 del Artículo 857-1 del Estatuto Tributario.
Si el saldo eliminado o disminuido es finalmente reconocido a favor del contribuyen una culminados los proceso del determinación y/o discusión, la Administración debe tramitar oficiosamente la devolución, una proferida la liquidación o fallo correspondiente y en todo caso en el menor tiempo posible evitanto intereses a favor del contribuyente. Simultáneamente con la expedición del auto de improcedencia provisional procederá a la devolución y/o compensación de la parte del saldo a favor que no haya sido rechazada en el requerimiento especial. Auto de verificación y cruce de información . Este auto faculta al comisionado, para la verificación y control de las devoluciones o compensaciones de que trata el artículo 856 del Estatuto Tributario.
Auto de Adición de Términos . En el evento que la administración disponga del término adicional de un (1) mes para devolver, de que trata el parágrafo tercero del artículo 855 del Estatuto Tributario y el Artículo 551 del Decreto 685 de 1999, deberá dejarse anotación especial en el expediente, con la fecha en que se tomó dicha decisión y la firma del jefe de la División. ‘No se deben adicionar términos cuando la solicitud ha sido presentada con garantía’.
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Reconsideración . Contra la resolución de rechazo definitivo, la resolución de devolución y/o compensación, la resolución reconocimiento de intereses a favor del contribuyente, procede el recurso de reconsideración, ante la oficina competente –División Jurídica Tributaria, dentro de los 2 meses siguientes a la notificación del mismo de conformidad con el Art. 720 del Estatuto Tributario. La administración tendrá un (1) ano para resolver el recurso contado a partir de su interposición en debida forma, de conformidad con el Art. 722 del Estatuto Tributario.
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8. ANÁLISIS DEL COMPORTAMIENTO DE LAS DEVOLUCIONES TRIBUTARIAS AÑO 2002-2006
Las devoluciones tributarias se originan en las declaraciones de renta y venta presentada por los contribuyentes; los conceptos de devolución a parte de los impuestos ya mencionados, son pago en exceso∗, pago no debido∗∗, sentencias, aduanas y otros tributos, conceptos de los cuales los que presentan una dinámica más activa son las devoluciones por renta, venta, pago en exceso y pago no debido. En la División de Devoluciones tributarias se emplean diversos conceptos, los cuales son necesarios mencionar para mayor entendimiento de los procedimientos aquí resaltados, dado que las devoluciones como tal son el proceso final. Una vez llegado a este punto se observaron y analizaron los saldos que se traen de períodos anteriores, a los cuales se les nombra saldo inicial pendientes; a éstos a su vez les son adicionados las solicitudes que se radican en el mismo período∗∗∗, es decir, el saldo inicial de enero es sumado con las solicitudes radicadas en el mismo mes y así sucesivamente, sumatoria que da origen a las devoluciones pendientes de pago. Cabe resaltar, que estos saldos ya han pasado por una previa fiscalización y control de las devoluciones. Además de los procedimientos mencionados, se encuentran los actos administrativos a saber, auto de apertura, auto de archivo, de suspensión de términos, inadmisorio y auto de improcedencia provisional; de igual manera se encuentran las resoluciones de rechazo y las de cumplimiento; una vez realizados todos estos procedimientos, los saldos que quedan son las solicitudes pendientes al final del período. En el año 2002, se presentaron 9.249 devoluciones pendientes, de las cuales, fueron devueltas por TIDIS 598, en efectivo 679 y se compensaron 586. Sin
∗ Se configuran pagos en exceso cuando se cancelan sumas mayores a las que figuren liquidadas por el responsable de la obligación tributaria o por la administración (renta, ventas, retención en la fuente). ∗∗ Los pagos de lo no debido se configuran cuando se hayan efectuado pagos con cargo a impuestos no administrados por la DIAN o a impuestos administrados por la DIAN y efectuados sin que exista causal legal para hacer exigible su cumplimiento. ∗∗∗ Las solicitudes radicadas son las que se presentan en el año en curso con saldo a favor originados a más tardar 2 años atrás. Decreto reglamentario 1000 de 1997. Artículo 4. término para solicitar la devolución o compensación de saldos a favor
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embargo, para el año 2003 se tenían 8.524 devoluciones pendientes, de las cuales 1.300 fueron devueltas en efectivo, presentando así un incremento del 91,46% con respecto al año 2002; 865 devoluciones se realizaron en TIDIS, que presentaron un incremento del 44,65% con respecto las devoluciones realizadas en el año 2002 por este mismo concepto y finalmente, un incremento del 13.82% para las devoluciones por compensación, las cuales para este mismo año equivalieron a 667 del total de devoluciones pendientes. Por su parte, en el año 2004, existían 7.530 devoluciones pendientes y se devolvieron en efectivo 1.691, en TIDIS 959 y compensadas fueron 775. Para el año 2005, las devoluciones pendientes volvieron a incrementarse con respecto al año anterior, ascendiendo a un total de 8.722, de las cuales se devolvieron 2.182, 1.284 y 680 en efectivo, TIDIS y compensación respectivamente. Finalmente, en el año 2006 las devoluciones pendientes fueron 7.929, de las cuales, 1.629 fueron devuelta a los contribuyentes con saldo a favor en efectivo, 796 en TIDIS y 620 en compensación, lo que indica que en un período de 5 años (2002-2006) la DIAN Cali, obtuvo 41.954 devoluciones pendientes, de las cuales, se devolvieron 15.311; 7.481 en efectivo, 4.502 en TIDIS y 3.328 fueron compensadas. En la tabla 2 se observa la participación de las devoluciones realizadas con respecto al total de las pendientes de pago radicadas en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cali, correspondiente a los municipios de Buenaventura, Cali, Calima, Yumbo, Yotoco, Jamundí, Vijes, la Cumbre y Restrepo. Tabla 2. Participación porcentual de las devoluciones realizadas con respecto al total de las pendientes de pago radicadas en la DIAN Cali.
PERIODO EFECTIVO TIDIS COMP. DEV.
PENDIENTES
2002 7,34% 88,07% 97,99% 9.249
2003 15,25% 66,54% 77,11% 8.524
2004 22,46% 56,71% 80,81% 7.530
2005 25,02% 58,85% 52,96% 8.722
2006 20,54% 48,86% 77,89% 7.929
Fuente: Datos de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Elaboración propia
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Figura 9. Participación porcentual de las devoluciones realizadas en el total de las pendientes de pago correspondiente a la DIAN Cali.
0,00%
20,00%
40,00%
60,00%
80,00%
100,00%
120,00%
2002 2003 2004 2005 2006
EFECTIVO TIDIS COMP.
Fuente: Datos de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Elaboración propia En la figura 9 y la tabla 2, se demuestra que los TIDIS y las Compensaciones son los conceptos primordiales por los cuales se han presentado las devoluciones., pues en el año 2006 representaron el 48.86% y 77,89% respectivamente; mientras que las devoluciones en efectivo representaron el 20,54%. Dicho comportamiento es explicado porque las devoluciones por TIDIS son otorgadas a los contribuyentes que presentan un saldo a favor superior a doce millones trescientos mil pesos ($12.300.000 valor para el año 2006 el cual es modificado anualmente), lo que indica que los contribuyentes han venido presentando significativos saldos a favor, razón por la cual no se han otorgado importantes devoluciones en efectivo pese a que el valor de los TIDIS en sus modificaciones lo han ido incrementando con el transcurso de los años, ya que para el año 2007, el monto de devoluciones por TIDIS equivale a veinte millones novecientos setenta y cuatro mil pesos ($20.974.000). Por su parte, el comportamiento de las compensaciones, implica que aunque los contribuyentes presentan saldos a favor, poseen al mismo tiempo deudas en algunas de sus obligaciones tributarias y por lo cual les son compensadas. En el período analizado en este estudio, las devoluciones por concepto de renta han ido presentando un importante crecimiento, donde en el año 2002, representaron el 15.92%, en el 2003, el 15.74%, en el 2003, 22.25%, en el 2004, 23.12% y en el año 2006, el 22.93%. Dicho comportamiento puede tener relación con el mayor recaudo que ha mostrado este impuesto; podría decirse entonces, que el recaudo del impuesto de renta y las devoluciones por este mismo concepto tienen una relación directa, a mayor recaudo de renta, mayor devolución por este mismo concepto.
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Por otra parte, se puede observar, que tanto los rechazos de las solicitudes de renta como de las solicitudes por venta, han sido nulos o casi cero, razón por la cual la mayoría de las solicitudes de devolución de saldo a favor son devueltas, principalmente por impuesto de renta, el cual presenta una dinámica importante de crecimiento, al igual que las devoluciones por impuesto de venta. Dicho comportamiento es explicado en la figura 10. Figura 10. Solicitudes rechazadas vs. Devoluciones realizadas
-
20.000.000
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160.000.000
180.000.000
2002 2003 2004 2005 2006
RECHAZO RENTA DEV. RENTA RECHAZO VENTA DEV. VENTA
Fuente: Datos de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Elaboración propia De igual manera, las devoluciones y compensaciones de los pagos en exceso, de lo no debido y otros tributos, en un gran porcentaje no se les ha proferido rechazo definitivo, aunque es de destacar, que las devoluciones por concepto de pagos en exceso han tenido un incremento significativo, casi comparado con el de las devoluciones por impuesto de renta. Los pagos en exceso se configuran cuando se cancelan sumas mayores a las que figuren liquidadas por el responsable de la obligación tributaria o por la Administración (renta, ventas, retención en la fuente) sea que se efectúe en uno o varios recibos oficiales de pago y/o en la declaración tributaria privada, liquidaciones oficiales, fallos vía gubernativa o recursos de reconsideración o acciones de revocatoria directa y sentencias o demás y apelaciones ante los tribunales administrativos o Consejo de Estado. Cabe destacar, que las causales de rechazo definitivo (ley 190 del Estatuto Tributario), se profieren cuando : � la solicitud fuese presentada extemporáneamente, � el saldo material de la solicitud haya sido objeto de devolución, compensación e imputación anterior,
� cuando la declaración objeto de la devolución o compensación se fundamente
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en una declaración que conforme al artículo 134 del Estatuto, no produzca efecto legal alguno. Por su parte, son objeto de inadmisión cando dentro del proceso para resolver las solicitudes, se dé alguna de las siguientes causales: Cuando la solicitud se presente sin el lleno de los requisitos formales que exigen las normas pertinentes. � Cuando la declaración objeto de la devolución o compensación presente error
aritmético.
� Cuando se impute en la declaración objeto de solicitud de devolución o compensación, un saldo a favor del período anterior diferente al declarado. El que las solicitudes de devolución presenten un comportamiento creciente y los rechazos sean casi nulos, implica que las solicitudes presentadas por pagos en exceso cumplieron con los requisitos exigidos por división de devoluciones de la Dirección y Impuestos y Aduanas Nacionales de la ciudad de Cali, cuya jurisdicción abarca los municipios de Buenaventura, Cali, Calima, Yumbo, Yotoco, Jamundí, Vijes, la Cumbre y Restrepo. Dicho comportamiento se demuestra en la figura 11. Figura: 11. Solicitudes rechazadas vs. Devoluciones realizadas otros conceptos
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500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
2002 2003 2004 2005 2006
RECHAZO PAG EN EXC DEV. PAGO EN EXC RECHAZO P. NO D.
DEV. PAGO NO DEB. RECHAZO OTROS DEV. OTROS
Fuente: Datos de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Elaboración propia Dicha situación favorece a los contribuyentes beneficiados, dado que los saldos a favor que presentan les son devueltos bien sea en efectivo, en TIDIS o por
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compensación. Para el año 2002, fueron por compensaciones que se realizaron la mayor cantidad de devoluciones, lo que indica que una gran cantidad de contribuyentes que solicitan saldos a favor presentaban saldos a pagar por concepto de sus obligaciones tributarias; de esto se puede decir entonces, que para el año 2002 tanto los contribuyentes como los ingresos del Estado por concepto de recaudo tributario de la DIAN Cali, se vieron beneficiados, ya que el contribuyente no tuvo que disminuir su ingreso en ese período para pagar sus obligaciones tributarias y la DIAN pudo recaudar ese saldo a pagar por el contribuyente realizando solo un cruce de cuentas. Tal comportamiento se aprecia en figura 12. Figura 12. Devoluciones por renta año 2002
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5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
25.000.000
30.000.000
2002-I 2002-II 2003-III
2002-IV
2002-V
2002-VI
2002-VII
2002-VIII
2002-IX
2002-X 2002-XII
EFECTIVO TIDIS COMPENSACIÓN
Fuente: Datos de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Elaboración propia Seguido de las devoluciones por compensación, se encuentran los TIDIS como medio por el cual se realizan significativas cantidades de devolución, quedando así rezagados las devoluciones por efectivo para el año 2002. Dicha situación se presenta en todos los años objeto de este análisis descriptivo, pues solo existen variaciones entre las devoluciones por compensación y por TIDIS. Para efectos de comparación entre el primero y el último año analizado, en la figura 13 muestra el comportamiento del año 2006.
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Figura 13. Devoluciones por renta año 2006 DIAN Cali
Fuente: Datos de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Elaboración propia La tendencia de las devoluciones tributarias por concepto de renta, se observa en la figura 14, donde se muestra el período de estudio de este análisis. Figura 14. Tendencia de las Devoluciones Tributarias por Renta año 2002-2006
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10.000.000
20.000.000
30.000.000
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90.000.000
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2002 2003 2004 2005 2006
EFECTIVO TIDIS COMPENSACIÓN
Fuente: Datos de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Elaboración propia La figura 14 demuestra que las devoluciones por concepto de renta presentan una tendencia creciente, donde los Títulos de Devolución de Impuestos –TIDIS- tienen un importante incremento, seguido por las compensaciones y en forma muy
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2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
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20.000.000
2006(I)
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2006 (XII)
EFECTIVO TIDIS COMPENSACIÓN
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rezagada se encuentran las devoluciones en efectivo. Este resultado, muestra que así como tienden a crecer los saldos a favor de los contribuyentes, al mismo tiempo, este comportamiento se presenta con los saldos a pagar de los mismos, lo que hace que exista ese incremento tan significativo de las compensaciones; dado esto, podría decirse entonces, que el proceso de recaudo por concepto de renta se hace aún más óptimo cuando los contribuyentes que presentan saldos pendientes de pago, solicitan los saldos que tienen a su favor, ya que es en ese proceso es donde se realizan las compensaciones. Es importante resaltar, que de igual manera, las devoluciones por TIDIS, también implican una optimización en el recaudo, ya que este título garantiza el pago oportuno de los impuestos. Por su parte, las devoluciones por concepto de impuesto de venta presentan un comportamiento diferente a las otorgadas por renta, pues en el año 2002, fueron los Títulos de Devolución de Impuestos (TIDIS) los que presentaron un crecimiento constante y significativo en las devoluciones por venta, ya que aunque se observan picos importantes de decrecimiento –especialmente en febrero y en octubre-, este supera dos veces a las devoluciones en efectivo y las compensaciones. Figura 15 Figura 15. Devoluciones por impuesto de venta año 2002 DIAN Cali
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EFECTIVO TIDIS COMPENSACIÓN
Fuente: Datos de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Elaboración propia El que no se hayan presentado procesos de compensación significativos, implica que en el impuesto de venta los contribuyentes con saldo a favor, en ese año no presentaban saldos pendientes de pago por este concepto. Sin embargo, el que predominen las devoluciones por TIDIS beneficia de igual manera la eficiencia en el recaudo, dado que mediante este título al contribuyente
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se le van amortizando periódicamente sus obligaciones tributarias, situación que además de favorecer el recaudo por concepto de impuestos mejora su cartera morosa. En la figura 16 se presentan las devoluciones por IVA para el año 2006, como modo de comparación entre el año inicial y el año final del período de estudio de este análisis, con el objeto de presentar en forma separada su evolución. Figura 16. Devolución por IVA año 2006 DIAN Cali
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2.000.000
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6.000.000
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2006(XI)
2006 (XII)
EFECTIVO TIDIS COMPENSACIÓN
Fuente: Datos de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Elaboración propia En la figura 16 se puede observa que existe el mismo comportamiento de las devoluciones por ventas presentadas en el año 2002, es decir, los TIDIS siguen presentando un crecimiento significativo, comportamiento que va seguido por las compensaciones; en cuanto a las devoluciones en efectivo siguen estando rezagadas con respecto a los TIDIS y a las compensaciones. Además de mostrar el comportamiento presentado por las devoluciones del impuesto de ventas en períodos separados, es importante ilustrar la tendencia de dichas devoluciones en todo el período de estudio, con el objeto de que el lector pueda comprender con más precisión la evolución de las devoluciones por impuesto de venta. Dicho comportamiento se observa en la figura 17.
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Figura 17. Tendencia de las Devoluciones por concepto del impuesto de venta
Fuente: Datos de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Elaboración propia Para las devoluciones por impuesto de ventas, se han empleado significativamente los TIDIS, quedando rezagadas tanto las compensaciones como las devoluciones por efectivo. Dicho comportamiento refleja que en el periodo 2002-2006 los contribuyentes con saldos a favor por concepto del impuesto de venta, no presentan significativos saldos a pagar por este mismo concepto, trasladándose así, un beneficio tanto para los contribuyentes como para el recaudo y por ende para los ingresos del Estado colombiano. Por su parte, los medios para las devoluciones por pagos en exceso han variado significativamente, ya que para el año 2002 la mayor cantidad de devoluciones se efectuó mediante compensaciones; sin embargo, a partir del año 2003 fueron los TIDIS los que predominaron como medio de pago de los saldos a favor, seguido por las compensaciones, aunque en el año 2006 las devoluciones realizadas en efectivo presentaron un crecimiento mayor que las compensaciones, como se observa en la figura 18.
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10.000.000
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EFECTIVO TIDIS COMPENSACIÓN
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Figura 18 Devolución Tributaria por Pago en exceso año 2002-2006
Fuente: Datos de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Elaboración propia Finalmente es de destacar que tanto las figuras como los datos muestran que las devoluciones tributarias presentan un comportamiento fluctuante e inestable; dicha situación tiene orígenes en factores económicos, socio-políticos y gremiales; de igual manera, parte de este comportamiento también es explicado por las continuas reformas tributarias, dado que éstas modifican los montos por los cuales se debe declarar impuestos, con el cual amplían la cobertura de los contribuyentes, las exenciones de impuestos, entre otros. Cada vez que se realizan reformas tributarias, las devoluciones se ven afectadas directa o indirectamente; recientemente, en el gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez se creo la ley 863/2003 en la cuál se determinó una devolución de dos puntos del IVA, para compras con tarjetas de créditos y debito, de bienes o servicios a la tarifa del 16% y, a partir del primero de 2005 para adquirir bienes y servicios con tarifa de 10% y excluyó otros a la tarifa de 7%, pero respecto a las devoluciones por renta, pagos en exceso, pagos de lo no debido y otros, hasta el momento no se han presentado reformas, las cuales incidan en un incremento o disminución de su participación. Además de mencionar y resaltar las devoluciones tributarias, es importante de igual manera, resaltar las diversas exenciones tributarias existentes en Colombia, las cuales se observan en la tabla 3.
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500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
2002 2003 2004 2005 2006
P.E. EFECTIVO P. EXC. TIDIS P. EXC. COMP.
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Tabla 3. Tratamientos Fiscales especiales a nivel municipal Municipio Exoneraciones, Reducciones y Beneficios Tributarios Arauca Reducción del saldo a pagar por pronto pago en ICA e internación de vehículos (sólo rige en 2005) Armenia Exenciones temporales en ICA para los sectores industria, salud, inmobiliario, turístico y comercial. También ofrecen exenciones en este impuesto a fondos de empleados, microempresas y a los vendedores ambulantes que se reubiquen. Exenciones en impuestos de construcción por zonas rurales. Bucaramanga En ICA: a producción primaria agrícola, ganadera o avícola, explotación de canteras, educación pública, entidades de beneficencia, culturales, deportivas, asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, paridos políticos, hospitales vinculados al SNS y a la primera etapa de transformación de la producción agrícola en predios rurales. Buenaventura Se concede el beneficio de descuentos de intereses moratorios (para impuesto predial) y en pago Total (en ICA) a los contribuyentes que cancelen la totalidad del impuesto adeudado, incluida la vigencia fiscal 2004, conjuntamente con el total de las deudas de vigencias fiscales anteriores. Cartagena Reducciones impositivas a empresas que generen empleos directos permanentes. A proyectos que desarrollen infraestructura industrial y hotelera. Tarifas diferenciales en predial para aquellos proyectos que estén destinados en el POT a actividades. Cúcuta Por la ley 819/2003 se abolieron las exenciones ya que si se conceden se debe crear una fuente adicional de ingresos para suplir el dinero que se deja de recaudar. Florencia Descuento en ICA por generación de empleos permanentes. El beneficio se ofrece según el número de empleos creados. Ibagué Acuerdo 002 de 1999, mediante el cual se exonera del pago de ICA y predial durante 10 años a las empresas que se instalen en Ibagué. Manizales Incentivos del 20% al 100% en predial y del 15% al 100% en ICA por generación de nuevos empleos dependiendo de la actividad económica y del número de empleos efectivamente generados, por períodos que van desde uno a diez años. Ipiales Reducción del 5% al 15% por pronto pago del impuesto predial durante los cinco primero meses del año. Reducción hasta del 10% por pronto pago en industria y comercio. Quibdo Descuentos por pronto pago en industria y comercio. Riohacha Impuesto de Industria y comercio: las nuevas empresas de carácter industrial que generen más de 25 empleos directos de carácter permanente, tendrán una exención por 5 años en el predial. Impuesto de Industria y Comercio: las empresas en concordato tendrán un descuento del 50% del impuesto a pagar. San José del Incentivo por oportunidad de pago en predial. Guaviare Industria y Comercio: exoneración ala producción primaria agrícola, ganadera y avícola así como la producción de artículos nacionales destinados a la exportación. Santa Marta Beneficio a instalación nuevas empresas industriales. Acuerdo 019 diciembre 30 de 2004 válido Desde el año 2005 al 2004. Villavicencio Descuento por pago anticipado en predial hasta por el 12% del valor a pagar. Descuento del 8% en ICA por pago dentro de los plazos establecidos. Yopal Incentivo al pago del predial, al ICA (única para el régimen simplificado). Fuente: CARDENAS, Mauricio; MERCER – BLACKMAN, Valerie. Cuaderno 19: Análisis del Sistema Tributario Colombiano y su Impacto sobre la Competitividad [en línea]. Santafé de Bogotá: FEDESARROLLO, 2006. [Consultado 4 de marzo de 2007]. Disponible en Internet: www.fedesarrollo.org.co
72
9. ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN DE LAS DEVOLUCIONES TRIBUTARIAS EN EL TOTAL DEL RECAUDO DE IMPUESTOS
Desde el año 2002 (período de inicio del gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez), se han aprobado hasta la fecha, un total de 3 reformas tributarias (ver anexo F), las cuales tienen como objeto ampliar la cobertura de individuos con obligaciones tributarias, para incrementar el recaudo tributario total; dichos objetivos han tenido efectos positivos, dado que el recaudo de impuestos administrados por la DIAN se han incrementado con el transcurso del tiempo. Sin embargo, los reportes de crecimiento continuo de los recaudos de impuestos manejados por la DIAN, no representan efectivamente el total de ingresos por concepto de impuestos, dado que son datos que se presentan sin ser ajustado por las devoluciones tributarias, las cuales descuentan un porcentaje de ese recaudo; de modo que el recaudo total de impuestos, está dado por el recaudo total menos las devoluciones mas las compensaciones como se ilustra en la ecuación (1):
RTC i = RR – Devoluciones + Compensación (1) En forma agregada:
RA = Σ RR – Σ D + Σ Ci (2) Donde: RTC: Recaudo Total por contribuyente RR: Recaudo recibido RA: Recaudo Agregado K: Tipo de contribuyente (Personas naturales, Jurídicas y Grandes contribuyentes) L: Tipo de devolución (Renta, venta, pago en exceso, pago no debido, otros) M: Compensaciones (Renta, venta, pago en exceso, pago no debido, otros) Las devoluciones por impuesto de Renta e impuesto de Venta han fluctuado en un promedio de 15.17% y 12.96% respectivamente, lo que indica un promedio significativo, dado que, del 100% del impuesto de renta recaudado solo en los municipios de Buenaventura, Cali, Calima, Yotoco, Yumbo, Dagua, Jamundí, la Cumbre, Restrepo y Vijes, el 15.17% ha sido devuelto a los contribuyentes que presentaron saldos a favor, a la vez que del 100% del recaudo por impuesto de venta el 12.96% ha sido devuelto bien sea en efectivo, TIDIS o compensaciones desde el año 2002 al 2006. Tabla 4.
K
i = 1
L M
i = 1 i = 1
73
Tabla 4. Índice: Devolución Renta y Venta / Recaudo sin ajuste por devolución año 2002-2006
AÑO RENTA VENTA
2002 14,82% 7,53% 2003 14,17% 11,51%
2004 16,31% 14,45%
2005 15,95% 15,40% 2006 14,62% 15,90%
PROMEDIO 15,17% 12,96%
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. En la figura 19 a continuación, se muestra la evolución de la participación de las devoluciones de renta y venta en el período frente al recaudo sin ajuste 2002-2006. Figura 19. Evolución de la participación de las Devoluciones por Renta y Venta en el recaudo tributario año 2002-2006
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. De acuerdo a la figura 19, se observa que durante el periodo 2002-2006, las devoluciones tributarias han presentado un comportamiento creciente ya que han aumentado su participación en el recaudo total de los impuestos administrados por la DIAN Cali. De igual manera, la figura anterior, demuestra que las devoluciones por concepto del impuesto de venta, han ido adquiriendo mayor participación dentro del recaudo total de impuestos administrados por la DIAN Cali, la cual tiene
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
16,00%
18,00%
2002 2003 2004 2005 2006
RENTA VENTA
74
como jurisdicción los municipios de Buenaventura, Cali, Calima, Yotoco, Yumbo, Jamundí, la Cumbre, Restrepo y Vijes, situación que debe representar una alerta roja para el gobierno, pues sus ingresos por concepto de los impuestos administrados por la DIAN los cuales representan aproximadamente el 80% principalmente por los impuestos de renta y venta; por ende, este comportamiento de las devoluciones están representando una amenaza fiscal, debido a que el recaudo tota podría disminuir. Una vez descontadas las devoluciones por concepto de impuestos en el total recaudado por la DIAN Cali, se demostró que dicho recaudo presenta una disminución importante en algunos períodos, como es el caso del mes de julio del año 2004, donde el recaudo ajustado presentó una disminución extremadamente grande, además de las disminuciones presentadas en los otros meses, situación que se muestra en la figura 20. Figura 20 Recaudo ajustado y no ajustado año 2004
-
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
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180.000.000
2004(I)
2004(II)
2004(III)
2004(IV)
2004(V)
2004(VI)
2004(VII)
2004(VIII)
2004(IX)
2004(X)
2004(XI)
2004 (XII)
RECAUDO SIN AJUSTE RECAUDO AJUSTADO
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Ya para el año 2006 la diferencia entre el recaudo ajustado y no ajustado por devolución se redujo significativamente, pues se observa que al final del año esta diferencia es mínima, lo cual es beneficioso para la DIAN y para el gobierno.
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Figura 21 Recaudo ajustado y no ajustado por devolución año 2006
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20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
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180.000.000
2006(I)
2006(II)
2006(III)
2006(IV)
2006(V)
2006(VI)
2006(VII)
2006(VIII)
2006(IX)
2006(X)
2006(XI)
2006 (XII)
RECAUDO SIN AJUSTE RECAUDO AJUSTADO
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Esta poca diferencia del recaudo sin ajuste por devolución y el ajustado que se observa en la figura 21, puede ser explicada por los incrementos presentados en el recaudo tributario como consecuencia de las reformas tributarias empleadas, situación que ha sopesado el continuo incremento que han obtenido las devoluciones tributarias con el transcurso del tiempo, debido a que se han creado nuevo impuestos en el gobierno del presidente Uribe, como el del Decreto 1838/2002 que se realizó con fin de atender los gastos para preservar la seguridad. Al mismo tiempo, se creó el impuesto sobre el patrimonio por una sola vez por declarante del impuesto de renta y complementario del año fiscal 2001, con patrimonio superior a $169,5 millones, con tarifa del 1,2% sobre el patrimonio liquido y finalmente con la ley 788 del 2002 se creó una sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar impuesto sobre la renta equivalente al 10% del impuesto neto de la renta para el año 2003. Es por esta razón, que se explica que en el período 2002-2006 el incremento de las devoluciones tributarias sea menor que el incremento del recaudo de impuestos administrados por la DIAN Cali, correspondiente a los municipios de Buenaventura, Cali, Calima, Jamundí, La Cumbre, Yotoco, Yumbo, Restrepo y Vijes. Sin embargo, es importante resaltar que el monto de las devoluciones se ha ido incrementando, la cual en los últimos cinco años del total recaudado por renta equivalente a $4.810.477.527,04 se han devuelto $732.210.796,89, obteniendo un recaudo neto de $4.078.266.730,15. Por tal motivo se hace necesario y muy importante tener en cuenta el comportamiento de las devoluciones tributarias,
76
comportamiento que se observa en la figura 22 donde se observa la tendencia creciente de la devolución por impuesto de renta. Figura 22. Comportamiento de las devoluciones por impuesto de renta año 2002-2006 DIAN Cali (miles de millones a precios constantes)
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20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
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160.000.000
180.000.000
Renta 116.874.601,89 115.246.093,45 162.912.939,64 169.286.114,26 167.891.047,65
2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. En la figura 22 se observa que con el pasar del tiempo, las devoluciones por concepto de renta ha presentado un importante crecimiento, dado que para el año 2002 alcanzaban cerca de los 120 mil millones de pesos y para el año 2006 se encuentran en aproximadamente 170 mil millones de pesos. En cuanto a las devoluciones por ventas, de un total recaudado en los últimos cinco años de $ 2.104.207.677,75 se devolvieron $282.212.417,03; lo que significa que realmente se recaudaron por impuesto de venta $1.821.995.260,72 en la DIAN Cali. Dicho comportamiento de las devoluciones por ventas se observa en la figura 23.
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Figura 23. Comportamiento de las devoluciones por venta año 2002-2006 DIAN Cali (miles de millones a precios constantes)
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10.000.000
20.000.000
30.000.000
40.000.000
50.000.000
60.000.000
70.000.000
80.000.000
90.000.000
Devolución Venta 23.295.919,11 47.191.226,75 61.051.541,87 71.405.440,68 79.268.288,62
2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. En la figura 23 se demuestra que, al igual que las devoluciones por renta, las devoluciones por venta, han presentado un importante crecimiento en los últimos cinco años, ya que para el año 2002 éstas representaban alrededor de 23 mil millones de pesos; sin embargo, pero para el año 2006 se ha duplicado tres veces más dicho valor, llegando así a los $80 mil millones de pesos aproximadamente. Una vez observada la tendencia creciente de las devoluciones por renta y venta, se hace necesario ilustrar el comportamiento del recaudo una vez descontadas las devoluciones por dichos conceptos en el periodo de estudio 2002-2006, el cual para de esta manera, observar la tendencia efectiva del recaudo, la cual se observa en la figura 24.
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Figura 24 Recaudo ajustado y no ajustado por devolución renta y venta año 2002-2006
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200.000.000
400.000.000
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2002 2003 2004 2005 2006
RECADO SIN A. POR DEV.RENTA RECAUDO A. POR DEV. RENTA
RECADO SIN A. POR DEV.VENTA RECAUDO A. POR DEV. VENTA
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN.
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10. ANALISIS DEL EFECTO DE LAS DEVOLUCIONES TRIBUTARIAS AÑO 2002-2006
En Colombia, las Devoluciones Tributarias son consideradas como el reintegro de un saldo a favor del contribuyente originado en sus obligaciones fiscales, Renta y impuesto de Venta, por los cuales se generan pago en exceso y/o pago no debido; adicionalmente se realizan devoluciones tributarias por Sentencias y Aduanas. Una vez comprobada la veracidad del saldo a favor, se lleva a cabo el reembolso del dinero solicitado por el contribuyente, ya sea en efectivo, o por medio de un TIDIS (Títulos de Devolución de Impuestos); este último, cuando el saldo a favor del contribuyente equivale a 1.000 UVT hoy veinte millones novecientos setenta y cuatro mil pesos ($20’974.000) -valor del año 2007, ajustado anualmente-. Este título es entregado por la División de Devoluciones de la DIAN Cali, al banco, los cuales se encargan de liquidar periódicamente las obligaciones tributarias del contribuyente beneficiario. 10.1. EFECTOS EN EL INGRESO DEL ESTADO COLOMBIANO En el período 1993-2004 –tiempo en el que se incluye parte del período analizado en este estudio-, se han aprobado un total de seis reformas tributarias en Colombia (ver anexo E), las cuales tienen como propósito incrementar la carga tributaria de la nación; de hecho, se ha logrado dicho propósito, pues de acuerdo a estudios de Clavijo (2005): “para el año 1990 ésta correspondía al 14% del PIB, mientras que actualmente representa cerca del 20% del mismo; sin embargo, este incremento se ha visto limitado drásticamente por el gasto público, dado que presenta un mayor ritmo de crecimiento, el cual hacer parte del 34% del PIB”7. Dicho desajuste fiscal, se ve ahondado aún más por las devoluciones tributarias, dado que éstas reducen el recaudo total de los impuestos administrados por la DIAN, situación que se reflejaría en el nivel de endeudamiento al cual el gobierno tiene que recurrir para cumplir con sus obligaciones. En el período analizado en este estudio, se puede observar cómo las devoluciones tributarias han ido adquiriendo mayor representatividad, implicando una creciente disminución en el recaudo total correspondientes a la jurisdicción de la
7 CLAVIJO, Sergio. Tributación, Equidad y Eficiencia en Colombia: Guía para Salir de un Sistema Tributario Amalgamado: Déficit fical y Tributación en Amércia Latina [en línea]. Santafé de Bogotá: Banco de la República, 2005. [Consultado 4 de marzo de 2007]. Disponible en Internet: www.banrep.gov.co
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Administración de Impuestos Nacionales de Cali, la cual comprende los municipios de Buenaventura, Cali, Calima, Dagua, Jamundí, la Cumbre, Restrepo, Vijes, Yotoco y Yumbo; dicha tendencia se observa en la figura 25. Figura 25. Recaudo ajustado y no ajustado por Devolución de Renta DIAN Cali 2002-2006
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. En este periodo analizado, se observa que las devoluciones por concepto de renta han venido disminuyendo una proporción importante del recaudo total de renta, pese a que como ya se mencionó, esté ha venido incrementando su participación; esto corrobora una vez mas la relación directa existente entre el recaudo y las devoluciones, situación que es poco favorable para los ingresos del Estado colombiano, dado que los efectos de incremento en el recaudo tributario de las continuas reformas están siendo anulados por las devoluciones, las cuales equivalen a $732.210.796 (setecientos treinta y dos mil millones doscientos diez mil setecientos noventa y seis pesos) en los últimos cinco años como se muestra en la tabla 5.
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400.000.000
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2002 2003 2004 2005 2006
RECAUDO SIN AJUSTE POR DEVOLUCION RECAUDO AJUSTADO POR DEVOLUCION
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Tabla 5. Devolución renta anual (miles de millones de pesos – valores constantes) Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Vale la pena mencionar, que aunque los impuestos no son la única fuente de ingreso del gobierno, si representan su principal ingreso y por ende, esta disminución del recaudo por renta, representa en el ingreso tributario del Estado desequilibrios en sus finanzas. Al igual que las devoluciones por impuesto de renta, las que se realizan por ventas reducen el recaudo total y por ende el ingreso del Estado, por concepto de impuestos, teniendo en cuenta que tanto las devoluciones como el recaudo aquí mencionados corresponden a la jurisdicción de la DIAN Cali, en la cual se encuentran los municipios de Buenaventura, Calima, Dagua, Jamundí, la Cumbre, Restrepo, Vijes, Yotoco, Yumbo y Cali. Desde el punto de vista de las devoluciones por venta, también se observa que el recaudo ajustado por este concepto, presenta de igual manera, una reducción cada vez mayor en los últimos cinco años, como se aprecia en la figura 26. Figura 26. Recaudo ajustado y no ajustado por Devolución de Venta DIAN Cali año 2002-2006
Año Devolución Renta Recaudo Renta
sin ajustes Total Recaudo
Renta
2002 116.874.601,89 788.853.360,35 671.978.758,46
2003 115.246.093,45 813.387.466,05 697.961.372,60
2004 162.912.939,64 998.695.393,17 835782453,53
2005 169.286.114,26 1.061.485.891,57 892199777,31
2006 167.891.047,65 1.148.055.415,90 980164368,25 Total $. Constante 732.210.796,89 4.810.477.527,04 4.078.086.730,15
Total $. Corriente 921.638.242.742,00
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100.000.000
200.000.000
300.000.000
400.000.000
500.000.000
600.000.000
2002 2003 2004 2005 2006
RECADO SIN A. POR DEV.VENTA RECAUDO A. POR DEV. VENTA
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. La tabla 6 muestra el valor de las devoluciones de venta realizadas desde el año 2002 al 2006 en miles de millones de pesos en valores constantes. Tabla 6. Devoluciones de venta anuales (miles de millones de pesos – valores constantes)
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Este comportamiento de las devoluciones de venta sumado con el de las devoluciones de renta y el de las devoluciones por pago en exceso, de lo no debido, aduanas, sentencias, y otros tributos, representan una disminución mayor del recaudo total, lo cual empeora aún más el total de ingresos tributarios del
Año Devolución Venta Recaudo Venta
sin ajustes Recaudo Venta
ajustado 2002 23.295.919,11 309.510.751,20 286.214.832,09
2003 47.191.226,75 410.130.332,47 362.939.105,72
2004 61.051.541,87 422.542.726,60 361.491.184,73
2005 71.405.440,68 463.582.957,97 392.177.517,29 2006 79.268.288,62 498.440.909,51 419.172.620,89
Total $ Constantes 282.212.417,03 2.104.207.677,75 1.821.995.260,72
Total $ Corrientes
375.575.079.303,00
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Estado colombiano, presentándose así una alerta roja, dado que tanto las devoluciones por renta como las de venta han ido creciendo a medida que se incrementa el recaudo por estos mismos conceptos, lo que indica una vez mas, la existencia de una correlación entre devoluciones y recaudo. Adicional a esto, es importante mencionar, que tanto en las devoluciones como en el recaudo por ventas se encuentran agregados los conceptos de IVA Vivienda de Interés Social, IVA Entidad de Educación Superior e IVA Partida Arancelaria, dado que para efectos de análisis de recaudo tributario no son discriminados. De acuerdo a todo lo anterior, es indispensable tener en cuenta que las tasas de crecimiento del recaudo no son realmente tan altas como se presumen, pues las cifras que se publican como el total recaudado no son los indicadores finales, pues no han sido ajustados por devoluciones, ya que ese es el total recaudado que efectivamente ingresa al Tesoro Público y mide el déficit fiscal. Cabe destacar, que los impuestos internos (renta, valor agregado, timbre, patrimonio y el gravamen a movimientos financieros –GMF-) según datos de la DIAN, en el año 2005 generaron cerca del 80% de los ingresos tributarios nacionales, situación que se ha mantenido constante durante los últimos cinco años y dentro del cual son los impuestos de Renta y Venta los que realizan el mayor aporte del recaudo total, el incremento de las devoluciones por impuesto de Renta e impuesto de Venta, ocasionan grandes desequilibrios entre los ingresos y gastos del gobierno colombiano, desequilibrio que de acuerdo a estudios realizados en FEDESARROLLO viene generándose desde hace aproximadamente diez años, situación que para Cárdenas et. al. (2006) se ha convertido en un desequilibrio estructural.
84
11. COMPENSACIONES Las Compensación son el medio por el cual el contribuyente, responsable o usuario aduanero desea el traslado, previa solicitud, de un saldo a favor, para cancelar sus actuales deudas u obligaciones pendientes por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones que figuren a su cargo, a través de la utilización de un saldo a favor determinado en una declaración privada de declaraciones tributarias y/o aduaneras o en una actuación oficial, siguiendo los procedimientos y cumpliendo los requisitos establecidos para tal fin. El análisis de las compensaciones tributarias, muestra un grado de complejidad, debido a que éstas presentan una contrapartida, es decir, por un lado se consideran como devolución, dado que el contribuyente con saldo a favor, no tiene necesidad de reducir su ingreso para pagar sus obligaciones tributarias, dado que ésta es compensada o suplida con el dinero que ha pagado por adelantado en sus declaraciones tributarias, sea cual fuere el origen de dicho saldo (pago no debido, pago en exceso, entre otros). Las Figuras 27 y 28 muestran el comportamiento de las devoluciones individualmente. Figura 27. Compensaciones por renta y venta en los municipios de Buenaventura, Cali, Jamundí, Yotoco, Yumbo, la Cumbre, Vijes, Restrepo, Calima y Dagua año 2002 – 2006.
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10.000.000
20.000.000
30.000.000
40.000.000
50.000.000
60.000.000
70.000.000
80.000.000
90.000.000
2002 2003 2004 2005 2006
COMPENSACIÓN RENTA COMPENSACIÓN VENTA
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN.
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20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
140.000.000
160.000.000
180.000.000
2002 2003 2004 2005 2006
RENTA VENTA
Al igual que las devoluciones sin incluir las compensaciones, el impuesto de renta es por el cual se presentan mayores saldos a favor de los contribuyentes; esto sin mirar el comportamiento del total de devoluciones una vez sumadas las compensaciones, las cuales representan un beneficios para los contribuyentes. Figura 28. Compensaciones por otros conceptos Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Por su parte, las compensaciones por sentencias, pagos en exceso, pagos no debidos y otros tributos, siguen el mismo comportamiento que las devoluciones sin incluir compensaciones como se observa en la figura 29. Figura 29. Devoluciones ajustadas por compensación Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN.
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500.000
1.000.000
1.500.000
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2002 2003 2004 2005 2006
COMPENSACIÓN SENTENCIAS COMPENSACIÓN PAGO EN EXC.
COMPENSACIÓN PAGO NO DEB. COMPENSACIÓN OTROS TRIB.
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Figura 30. Recaudo ajustado y no ajustado por devolución año 2002-2006
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200.000.000
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2002 2003 2004 2005 2006
RECAUDO SIN AJUSTE POR DEVOLUCIÓN RECAUDO AJUSTADO POR DEVOLUCIÓN
Fuente: Elaboración propia con datos obtenido de la División de Devolución Tributaria de la DIAN. Por otra parte, las compensaciones también deben ser contabilizadas como un recaudo tributario, dado que éstas representan un impuesto pagado por el contribuyente que posee un saldo a favor en los impuestos administrados por la DIAN, originado en sus obligaciones tributarias y por ende, en este caso se trata de un cruce de cuentas, donde el contribuyente con saldo a favor, paga sus deudas pendientes con la entidad. La figura 30 muestra el comportamiento del recaudo una vez ajustado por devoluciones e incluidas las compensaciones, el cual presenta de igual forma una disminución con tendencia creciente en los últimos cinco años, lo que implica que el recaudo que efectivamente ingresa al Tesoro Público desde el año 2002 ha venido decreciendo, situación que ha medido el déficit fiscal de los últimos años. Se concluye entonces, que aunque desde el punto de vista del contribuyente, las compensaciones tributarias representan una devolución, desde la parte del recaudo, podrían considerarse como una forma de optimización del mismo, dado que estas reducen un poco los efectos de disminución en el recaudo dado por las devoluciones y por ende en el ingreso del Estado colombiano. Sin embargo, es importante mencionar que pese al comportamiento de las compensaciones, el recaudo total neto de los impuestos principalmente de renta y venta administrados por la DIAN Cali, se han visto significativamente reducidos.
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12. CONCLUSIONES
Las devoluciones tributarias representa un efecto positivo en los individuos que obtiene saldos a favor por concepto de impuestos, dado que significa para ellos un aumento de sus ingresos (en el momento de la devolución) independientemente del medio por el cual se realiza -efectivo, TIDIS o compensación-; por su parte, para el estado colombiano, las devoluciones tributarias a excepción de las compensaciones representan la contrapartida de sus ingresos, debido a que las devoluciones implican una disminución del recaudo tributario. En el periodo de estudio de este análisis -2002-2006-, las devoluciones tributarias originadas por las declaraciones de renta y venta, pagos en exceso, pagos de lo no debido, sentencias, y otros tributos, han presentado un comportamiento fluctuante e inestable, donde se observaron crecimientos y decrecimientos significativos, especialmente por los conceptos de sentencias, pagos de lo no debido, pagos en exceso y otros tributos, a diferencia de las devoluciones por impuesto de renta y venta, las cuales en los últimos cinco años han presentado constantemente un crecimiento. Dichas devoluciones han sido realizadas principalmente por compensaciones y Títulos de Devolución de Impuestos (TIDIS) y de manera poco representativa en efectivo. En los últimos cinco años, la DIAN Cali ha recaudado por concepto de impuesto de renta y venta en los municipios de Buenaventura, Cali, Calima, Yumbo, Yotoco, Jamundí, Vijes, La Cumbre y Restrepo $6.914.685.202 y se han devuelto por renta, venta pago en exceso, pago no debido y otros tributarios $1.029.562.258. (Valores en precios constantes). Esto ha implicado, que el recaudo total de impuestos se haya visto disminuido, dado que el recaudo neto resulta del recaudo menos la devoluciones mas las compensaciones. En este análisis se demostró además del incremento de la devoluciones, que los rechazos de las solicitudes de devolución han presentado el comportamiento adverso de las mismas, es decir, las devoluciones han incrementado en los últimos cinco años, pero los rechazos parciales y/o definitivos no han presentado ningún incremento en este período, ya que solo han representado una minúscula parte de las devoluciones realizadas y paradójicamente, tienden a disminuir con el transcurso del tiempo. Sin embargo, cabe destacar, que las solicitudes de devolución de impuestos además de ser rechazadas, pueden ser inadmitidas, emplazadas, suspendidas, o el contribuyente puede desistir de la misma. Desde el año 2002 al 2006, las devoluciones por renta y venta, presentaron un comportamiento paralelo al recaudo de las mismas, es decir, a mayor recaudo de venta y renta, mayor devolución por los mismos conceptos, por lo que podría
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suponerse una relación directa entre estas dos variables (Recaudo – Devolución tributaria). Parte de este comportamiento explicado por las continuas reformas tributarias que incrementan el recaudo, pero que al mismo tiempo generan factores de devolución como es el caso de la ley 863/2003, la cual determina la devolución de dos puntos del IVA para compras con tarjetas de crédito y débito de bienes o servicios a la tarifa del 16% y a partir del primero de enero del 2005 para adquirir bienes y servicios con tarifa del 10% y excluyó otros a la tarifa del 7%; así como también el decreto 2502 del 19 de julio del 2005, entre otros. Las diversas exenciones tributarias son generadoras de devolución; el Decreto 1075 del 2007, entre otros. De igual manera, situaciones gremiales, políticas y socioeconómicas, son consideradas factores motivo de devolución tributaria. En el proceso de estudio de este análisis, se observó que una vez descontadas las devoluciones tributarias (renta, venta, pago en exceso, pago de lo no debido, sentencias y otros tributos), el recaudo de impuestos administrados por la DIAN Cali, la cual tiene por jurisdicción los municipios de Buenaventura, Cali, Calima, Yumbo, Yotoco, Jamundí, Vijes, La Cumbre y Restrepo, presenta una disminución importante, motivo por el cual se concluye que las tasas de crecimiento del recaudo no son tan altas como se presume, pues las cifras que se publican como el total recaudado no son los indicadores finales, dado que no han sido ajustados por devoluciones, recaudo que finalmente es el que efectivamente ingresa al Tesoro Público y mide el déficit fiscal.
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13. RECOMENDACIONES
Figura 31. Eficiencia del recaudo Tributario
Fuente: elaboración propia Debido a todo el estudio realizado, y dado que las devoluciones tributarias representan un costo para la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, en este documento, se expone como recomendación la implementación de un sistema que permita realizar devoluciones automáticas, ya que mediante este proceso, los costos tanto por parte contribuyente como de la DIAN se verán reducidos, pues la información de saldos a favor y saldos pendientes de pago de los contribuyentes la administra la DIAN y por tal razón el proceso de devolución y/o compensación de dichos saldos se realizará a través de un cruce de cuentas. Se recomienda además, que las compensaciones se tomen como forma de recaudación de impuestos independientemente que el contribuyente solicite o no la devolución de un saldo a favor, pues de esta forma, el recaudo de impuestos se verá incrementado y la cantidad de contribuyentes con saldos pendientes de pago se verá reducida. Con una devolución automática y las compensaciones como forma de recaudación, conducirán a procesos más eficientes en el recaudo de impuestos realizado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
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ANEXOS
Anexo A. Formulario Solicitud de Devolución y/o Compensación Renta o Ventas
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Anexo B. Formulario Solicitud de Devolución y/o Compensación y/o Imputación por Pago en Exceso, Pagos de lo no Debido y Otros
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Anexo C. Requisitos para Presentar Solicitud de Devolución y/o Compensación
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Anexo D. Instrucciones para Conformar Cuadernillo
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Anexo E. Reformas Tributarias 1993-2000
Gobierno Año Leyes Medidas
Cesar Gaviria Trujillo 1993 Ley 100 Incremento en 10% de los impuestos nominales. Ernesto Samper Pizano 1994 Ley 174 Estableció una renta presuntiva de 1,5% y un aumento
sobre el patrimonio liquido a 5%. Creo una exención del 30% de los pagos laborales.
Ernesto Samper Pizano 1995 Ley 223 Aumento de la tasa del impuestos de renta 30% a 35%. Aumento de la tasa del IVA al 16% e inclusión en su base insumo y materiales para la construcción Andrés Pastrana Arango 1998 Decreto 2330 y 2331 Emergencia económica. Creo el impuesto a las
transacciones financieras (2*1000), por medio del mecanismo de emergencia económica y social.
Andrés Pastrana Arango 1998 ley 488 Los nuevos contribuyentes del impuesto a renta son:
Caja de compensación familiar y fondo de empleados de asociaciones gremiales. Eliminación de renta presuntiva sobre el patrimonio bruto. La tarifa de IVA, de redujo del 16 al 15%. Sobretasa a la gasolina y el ACPM.
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Gobierno Año Leyes Medidas
Andrés Pastrana Arango 2000 ley 633 para efecto sobre el impuesto sobre la renta, se presume que la renta liquida del contribuyente no es inferior a la cifra que resulte mayor entre el 6% de su patrimonio liquido o en el 1% de sus patrimonio bruto, en el ultimo día del ejercicio gravable inmediatamente anterior. La tarifa general del IVA es de 16%, la cual se aplicara también a los servicios, con excepción de los excluidos expresamente. Se crea un nuevo impuesto, a partir del 1 de enero del 2001, el gravamen de los movimientos financieros, a cargo de los usuarios del sistema financiero, y de las entidades que los conforman. La tarifa será el tres por mil (3*1000).
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Anexo F. Reformas Tributarias 2002-2003
Gobierno Año Leyes Medidas
Anexo Álvaro Uribe Vélez 2002 Decreto 1838 Con base en la declaratoria de Estados de Comisión
Interno Decreto 1837 de agosto 11 de 2002) se creó un impuesto con fin de atender los gastos para “preservar la seguridad”.
Impuestos sobre patrimonio por una sola vez por declarante del impuesto de renta y complementariedad del año fiscal 2001, con patrimonio superior a $169,5 millones, con tarifa del 1, 2% sobre el patrimonio liquido.
Álvaro Uribe Vélez 2002 ley 788 Creo una sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar impuestos sobre la renta equivalente al 10% del impuestos neto de la renta para el año 2003.
Creo tarifas diferenciales del IVA 2%, 7% ara los bienes y servicios gravados, estableciéndose que a partir del 1 de enero del 2005 pasa a ser gravados, esta ultima será del 10%. En el mismo sentido se modifican las tarifas para los vehículos y automóviles.
Álvaro Uribe Arango 2003 ley 863 Estableció una sobretasa del 10% del impuesto neto de
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renta durante los próximos 3 años. Creo el impuesto del 0.3% al patrimonio poseído a 1 de enero de 2004 durante los próximos tres años y cuando dicho patrimonio sea superior a $ 3.000 millones. Determino una devolución de dos puntos del IVA, para compras con tarjetas de créditos debito, de bienes o servicios a la tarifa del 16% y, a partir del primero de 2005 para adquirir bienes y servicios con tarifa de 10%. Excluyo otros a la tarifa de 7%.
Fuente: Misión del ingreso y código tributario.