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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2278/2014 RECURRENTES: COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES, Y SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIA GEORGINA LASO DE LA VEGA ROMERO. Vo. Bo.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

VISTOS para resolver el amparo directo en revisión identificado

al rubro y;

RESULTANDO:

PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo.

Mediante escrito presentado el veinticuatro de octubre de dos mil trece

ante la Oficialía de Partes de la Sala Superior del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa, **********, por conducto de su

representante legal, demandó el amparo y protección de la Justicia

Federal contra la resolución dictada por la Sala Superior del referido

órgano jurisdiccional el cuatro de septiembre del año en cita, en el

juicio contencioso administrativo **********

En acuerdo de cinco de noviembre de dos mil trece, el

Presidente del Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2278/2014 [2]

Administrativa del Primer Circuito admitió la demanda de amparo,

registrándose al efecto el expediente relativo con el número **********–

relacionado con los recursos de revisión fiscal **********

El veinticinco de abril de dos mil catorce, el referido Tribunal

Colegiado dictó sentencia en la que concedió el amparo solicitado

contra la sentencia reclamada.

SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con la

anterior determinación, mediante escrito presentado el diecinueve de

mayo, ante la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales

Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, el Secretario

de Hacienda y Crédito Público [en su carácter de tercero interesado],

interpuso recurso de revisión en su contra por conducto del Director

General de Asuntos Contenciosos y Procedimientos de la

Procuraduría Fiscal de la Federación, en suplencia por ausencia del

Subprocurador Fiscal Federal de Amparos, del Director General de

Amparo contra Leyes y del Director General de Amparos contra Actos

Administrativos, en ese orden.

Asimismo, por escrito presentado en la misma fecha ante la

Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en

Materia Administrativa del Primer Circuito, el Presidente de la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores [en su carácter de tercero

interesado], interpuso recurso de revisión contra de la referida resolución

por conducto del Director General Contencioso de esa Comisión.

Por acuerdo de tres de junio de dos mil catorce, el Presidente de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió los recursos de

revisión que se registraron con el número de expediente 2278/2014.

Asimismo, ordenó se turnara el asunto al señor Ministro Alberto Pérez

Dayán y se enviara a esta Segunda Sala a efecto de que su

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2278/2014 [ 3 ]

Presidente dictara el acuerdo de radicación respectivo,

lo que se realizó el diez de junio del año en curso.

En proveído de diez de junio de dos mil catorce, el Presidente de

este Alto Tribunal admitió el recurso de revisión adhesiva interpuesto

por la autorizada de la parte quejosa.

Con fundamento en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo

vigente, se publicó el proyecto de la presente resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver

el presente recurso de revisión de conformidad con lo previsto en los

artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente a partir

del tres de abril de dos mil trece y 21, fracción III, de la Ley Orgánica

del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo dispuesto en los

Puntos Primero, Segundo, fracción III y Tercero del Acuerdo General

Plenario 5/2013, toda vez que se interpone en contra de una sentencia

dictada en un juicio de amparo directo iniciado con posterioridad a la

fecha en comento, en la que el Tribunal Colegiado realizó la

interpretación directa del artículo 113, párrafo segundo, de la

Constitución General de la República, habida cuenta que se estima

innecesaria la intervención del Tribunal Pleno para su resolución.

SEGUNDO. Procedencia del recurso. De conformidad con lo

previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de

la República, 81, fracción II y 86 de la Ley de Amparo en vigor, la

procedencia del recurso de revisión en amparo directo está

condicionada a la satisfacción de los siguientes requisitos:


1. Que se interponga por conducto del Tribunal Colegiado de

Circuito que dictó la sentencia recurrida dentro de los diez días

hábiles siguientes al en que surta efectos la notificación

respectiva.

2. Que en la sentencia recurrida:

a) Se decida sobre la constitucionalidad de normas generales,

se establezca la interpretación directa de un precepto de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de

los derechos humanos previstos en los tratados

internacionales de los que el Estado Mexicano es parte; o bien

b) Se omita decidir sobre tales aspectos cuando hubiesen sido

planteados en la demanda de amparo.

3. Que la resolución del asunto implique fijar un criterio de

importancia y trascendencia de acuerdo con lo previsto en los

Acuerdos Generales que al efecto emita el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que de conformidad

con lo dispuesto en los artículos 9 y 10 de la Ley de Amparo en vigor,

el recurso de revisión puede promoverse por el tercero interesado o

bien por su representante legal, en los términos de las disposiciones

legales y reglamentarias aplicables.

En ese contexto, por razón de orden, debe analizarse en primer

término lo relativo a la oportunidad en la presentación del recurso y la

legitimación de las promoventes, para lo cual debe tenerse en cuenta

que de autos se desprenden los siguientes aspectos:

La sentencia recurrida se notificó por oficio al Secretario de

Hacienda y Crédito Público y al Presidente de la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores, en su carácter de terceros interesados, el


viernes dos de mayo de dos mil catorce, por lo que

el plazo legal para la interposición del recurso

transcurrió del martes seis al diecinueve de mayo del

citado año.1

De conformidad con lo previsto en el artículo 72, fracción III, del

Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el

Subprocurador Fiscal Federal de Amparos de la Procuraduría Fiscal

de la Federación, está facultado para representar al titular de esa

Secretaría cuando tenga el carácter de tercero interesado en los

juicios de amparo, mientras que en términos de lo previsto en los

artículos 2, Apartado B, fracción XXVII y 105 del propio reglamento, el

Subprocurador Fiscal Federal de Amparos será suplido en sus

ausencias, por los Directores Generales de Amparo contra Leyes, de

Amparos contra Actos Administrativos y de Asuntos Contenciosos

Administrativos, en ese orden.

En términos de lo previsto en los artículos 39, fracción I2, y 523 del

Reglamento Interior de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores,

1 Debe tenerse en cuenta que en términos de lo previsto en los artículos 18 y 31 de la Ley de Amparo en

vigor, la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el mismo viernes dos de mayo de dos mil catorce

y que se excluyen del cómputo relativo los días tres, cuatro, cinco, diez, once, diecisiete y dieciocho de mayo del citado año por haber sido inhábiles, conforme a los artículos19 de la Ley de la materia, y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

2 ARTÍCULO 39.- A la Dirección General Contenciosa, a través de su titular, le corresponderán las facultades siguientes:

I. Representar los intereses de la Comisión, ante los tribunales o ante cualquier autoridad que dé curso a procesos sustanciados en forma de juicio, incluyendo la facultad de articular y absolver posiciones, en el ámbito de su competencia; así como para suscribir contratos, convenios o acuerdos con organismos públicos, dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para allegarse de información de carácter público, necesaria para cumplir con sus objetivos para emitir tanto normatividad como información estadística;

3 ARTÍCULO 52.- El Presidente, el Vicepresidente Jurídico, el Director General de Delitos y Sanciones y el

Director General Contencioso, tendrán la representación legal de la Comisión para intervenir en los procedimientos judiciales, administrativos o laborales en los que la Comisión sea parte o pueda resultar afectada, en los términos de los artículos 16 fracción I y 17 de la LCNBV. Dichos servidores públicos podrán designar apoderados para llevar a cabo la tramitación de los referidos procedimientos.

El Presidente será suplido en sus ausencias temporales o por falta de designación de este, por el Vicepresidente Jurídico, por el Director General Contencioso, por el Director General de Delitos y Sanciones, por el Director General Adjunto Jurídico de Procedimientos A, por el Director General Adjunto Jurídico de Procedimientos B o por el Director General Adjunto Jurídico de Procedimientos C, en el orden indicado, en los


el Director General Contencioso se encuentra facultado para

representar a la citada comisión ante los tribunales o ante cualquier

autoridad que dé curso a procesos sustanciados en forma de juicio,

así como tener la representación legal de la comisión para intervenir

en los procedimientos judiciales, administrativos o laborales en los

que la comisión sea parte.

Entonces, si los recursos de revisión hechos valer en

representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público y la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, se presentaron en la Oficina

de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia

Administrativa del Primer Circuito el diecinueve de mayo del año en

curso y se suscribieron, respectivamente, por el Director General de

Asuntos Contenciosos y Procedimientos, en suplencia por ausencia

del Subprocurador Fiscal Federal de Amparos, del Director General

de Amparo contra Leyes y del Director General de Amparos contra

Actos Administrativos, todos de la Procuraduría Fiscal de la

Federación, en ese orden, así como por el Director General

Contencioso, es dable concluir que se promovieron oportunamente

y por parte legitimada para ello.

La revisión adhesiva fue interpuesta por ********** autorizada

por la empresa quejosa en términos amplios, conforme al artículo 12

de la ley de la materia [carácter que le fue reconocido en el proveído de admisión

de la demanda de amparo], siendo que el viernes seis de junio de dos mil

catorce se le notificó por lista el auto admisorio de los recursos

principales, por lo que el plazo de cinco días para su interposición4

juicios de amparo en los que figure como autoridad responsable, para efectos del artículo 19 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

4 Artículo 82. La parte que obtuvo resolución favorable en el juicio de amparo puede adherirse a la revisión interpuesta por otra de las partes dentro del plazo de cinco días, contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación de la admisión del recurso, expresando los agravios correspondientes; la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste.


transcurrió del martes diez al lunes dieciséis del mismo

mes y año5. De ahí que si dicho recurso fue

presentado por la autorizada de la quejosa el viernes

trece de junio de dos mil catorce ante el Tribunal del conocimiento,

resulta inconcuso que se promovió oportunamente y por parte

legitimada para ello.

Por lo que respecta a los restantes requisitos que condicionan la

procedencia del recurso de revisión en amparo directo, debe

precisarse que del análisis que se realiza de la demanda de amparo,

se advierte que la parte quejosa solicitó que se realizara la

interpretación del artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución

Política de los Estados Unidos, así como del diverso 63.1 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos, en aras de precisar

si al declarar la nulidad de la resolución impugnada en un juicio

contencioso administrativo, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa debe, necesariamente, estimar actualizada la

responsabilidad patrimonial del Estado y por tanto el derecho a una

indemnización.

Siendo que en la ejecutoria que se recurre en la presente vía, el

Tribunal Colegiado del conocimiento, en apego al artículo 113, párrafo

segundo, de la Constitución General de la República, determinó que

"en el caso con la declaratoria de nulidad, ya está configurada la actividad

irregular del Estado que generaría una responsabilidad objetiva; por tanto, a fin

de cumplir con los principios constitucionales antes señalados, para resolver

sobre la pretensión del actor, [la Sala responsable] sólo debe resolver si esa

actividad irregular generó el derecho del afectado a ser indemnizado".

De ahí que el órgano colegiado al sostener que la declaratoria de

nulidad de actos administrativos en el juicio contencioso administrativo

5 Debiéndose descontar los días siete y ocho de junio de dos mil catorce por haber sido inhábiles.


es suficiente para acreditar la actividad administrativa irregular de la

autoridad que genera la responsabilidad patrimonial del Estado,

indubitablemente fijó el sentido y alcance del segundo párrafo del

artículo 113 constitucional.

Máxime que derivado de la anterior determinación consideró

que, en aras de cumplimentar con el derecho humano de acceso a la

justicia pronta y completa, resultaba innecesario que en la especie el

particular agotara el procedimiento de reclamación de responsabilidad

patrimonial ante las autoridades demandas, y en su en caso, un nuevo

juicio contencioso administrativo. Es decir, a juicio del Tribunal

Colegiado, basta que en el juicio contencioso administrativo el actor

vincule la nulidad de la resolución impugnada con la pretensión de una

indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, para que la

Sala del conocimiento deba pronunciarse sobre tal aspecto, sin

necesidad de que el particular agote el procedimiento de

responsabilidad patrimonial respectivo.

En ese sentido, resulta inconcuso el Tribunal del conocimiento

desentrañó el alcance de la responsabilidad "objetiva" y "directa", que

tutela el artículo 113 constitucional, y por ende, en el presente asunto

se colman los requisitos para la procedencia del recurso.

Dada la conclusión alcanzada, resultan infundados los

argumentos expuestos por la quejosa en el capítulo de su escrito de

recurso de revisión adhesiva intitulado "IMPROCEDENCIA DE LOS RECURSOS",

pues contrario a lo señalado por la empresa quejosa en el referido

motivo de disenso, en la especie sí se surten los presupuestos

procesales para la procedencia de los recursos principales

interpuestos por las terceras interesadas en el presente juicio, máxime

que fue la misma promovente de amparo quien solicitó la

interpretación directa de los artículos constitucionales y

convencionales antes referidos.


TERCERO. Antecedentes del asunto. Para

estar en aptitud de examinar la materia del presente

recurso, es importante tener presentes los siguientes

antecedentes que informan el asunto:

I. Por escrito presentado el cinco de octubre de dos mil cinco

ante la Oficialía de Partes de las Salas Regionales Metropolitanas del

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, **********por

conducto de su representante legal, demandó la nulidad de la

resolución contenida en el oficio número**********, emitida por el

Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante

la que se resolvió el recurso de revocación confirmando las multas

administrativas impuestas a la referida empresa en cantidad de

$**********y $**********

Las razones torales por la que la citada comisión consideró que

era procedente imponer las referidas multas, estriban en que

**********, infringió lo ordenado por el artículo 14 Bis 2, fracción II, de

la Ley del Mercado de Valores, con relación a lo previsto en el artículo

16 Bis de la citada Ley.

Correspondió conocer de la referida demanda a la

Decimoprimera Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, radicándose con el número de expediente**********

Previo auto presidencial de veintiocho de febrero de dos mil siete, por

el que se acordó procedente atraer para su conocimiento el asunto

una vez que se declarara cerrada la instrucción, la referida Sala envió

los autos del expediente para su resolución a la Sala Superior, la que

emitió sentencia el cuatro de septiembre de dos mil trece declarando

la nulidad de la resolución impugnada. Las consideraciones del fallo,

en lo que interesa, son las siguientes:


En principio, se precisó que mediante resolución de doce de octubre de dos

mil once, dictada por el Pleno de la Sala Superior, se suspendió el juicio en

que se actúa hasta en tanto se emitiera sentencia definitiva en el

expediente **********de la Sexta Sala Regional Metropolitana, en virtud

de que en dicho expediente se combate el oficio de emplazamiento al

procedimiento administrativo de imposición de sanción, del que derivan las

multas impuestas a la actora y que fueron confirmadas en la resolución

impugnada, a saber, la contenida el oficio número **********emitida por el

Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante la que

se resolvió el recurso de revocación interpuesto por la demandante.

Así, en la sentencia emitida por la Sexta Sala Regional se declaró la nulidad

lisa y llana del oficio de emplazamiento, toda vez que la autoridad

demandada fundamentó su actuar en el Reglamento de Supervisión de la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, publicado en el Diario Oficial de

la Federación el dieciocho de enero de dos mil cinco, el cual no se

encontraba vigente al momento de la investigación sobre las presuntas

violaciones a la Ley del Mercado de Valores que se le imputaron a la

demandante. En esa lógica, se consideró que en el juicio opera la cosa

juzgada refleja sobre la legalidad del oficio de emplazamiento y, por ende,

si la resolución impugnada deriva de los actos de investigación a los que

alude el referido oficio, lo procedente es decretar la nulidad lisa y llana de

aquélla, puesto que en el procedimiento de investigación se aplicó

retroactivamente el Reglamento de Supervisión de la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores en perjuicio de la empresa actora.

Al pronunciarse sobre la indemnización por daños y perjuicios solicitados

por la demandante, bajo el argumento de que la autoridad demandada

incurrió en falta grave y que no se allanó a la contestación a la demanda, la

Sala Superior consideró que tal petición es inoperante en virtud de que la

demanda de nulidad se presentó el tres de octubre de dos mil cinco, por lo


que en la materia de indemnización por daños y

perjuicios a cargo de la autoridad, el ordenamiento legal

que resulta aplicable es la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, vigente a partir del uno de enero

de dos mil cinco.

Del análisis que la Sala responsable realizó de los artículos 1, 2, 4, 17, 18, y

20 a 23 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado,

concluyó que la vía para iniciar un procedimiento de responsabilidad

patrimonial, es mediante una reclamación de la parte interesada presentada

ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el entendido

que "la nulidad o anulabilidad de los actos administrativos por la vía

administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no

supone por sí misma el derecho a la indemnización".

En esa lógica, "se tiene que en el presente caso, lo que fue presentado

ante este Tribunal fue una demanda de nulidad (NO una reclamación) en

contra de la confirmación de dos multas administrativas federales

impuestas", siendo que "para reconocer el derecho a la indemnización, el

reclamante debe demostrar la actividad administrativa irregular del Estado,

la existencia de los daños y perjuicios que constituyan la lesión patrimonial

reclamada, así como la relación causa-efecto entre estos elementos

esenciales; exigencias que no se probaron en el presente caso".

De ahí que el derecho a la indemnización no nace de manera automática

por el sólo hecho de actualizarse una actividad irregular del Estado, pues es

menester que el reclamante demuestre además los elementos que la ley

exige para ello, a saber, la existencia real del daño sufrido, así como el

nexo causal entre éste y la referida actuación administrativa. Máxime que

"no por el solo hecho de que el acto administrativo sea declarado nulo, se

presupone el derecho a la indemnización".


Finalmente, señaló que la ley de la materia no establece que si la autoridad

no se allana a la pretensión del actor, en automático procede la

indemnización, habida cuenta que el Código Fiscal de la Federación

tampoco establece la condena a gastos por ninguna de las partes en el

juicio contencioso administrativo.

Atento a lo anterior, la Sala Superior resolvió: "I.-La parte actora probó los

extremos de su pretensión, en consecuencia; II.- Se declara la nulidad de la

resolución impugnada y recurrida, las cuales han sido precisadas en el

resultando 1º de este fallo; III.- No procede la indemnización por daños y

perjuicios".

II. Contra el anterior fallo, la quejosa promovió juicio de amparo

directo que fue registrado con el número de expediente **********del

índice del Decimoquinto Colegiado en Materia Administrativa del

Segundo Circuito –relacionado con los recursos de revisión fiscal

**********y**********–.

Al respecto, resulta relevante precisar que en la demanda de

amparo la quejosa solicitó al Tribunal Colegiado del conocimiento que

"haga la interpretación directa del artículo 113 constitucional, para determinar el

sentido y alcance de la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños

que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o

derechos de los particulares, así como el derecho que concede a los

particulares a una indemnización conforme a las bases, límites y

procedimientos que establezcan las leyes". Asimismo, que "realice la

interpretación del artículo 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos, que reconoce el derecho humano a la reparación por los daños y

perjuicios causados por las autoridades".

Lo anterior, porque en la demanda de nulidad solicitó que se

declarara su derecho a una indemnización por daños y perjuicios que

le fueron ocasionados por la autoridad demandada, habida cuenta que


la Sala responsable dejó de aplicar la jurisprudencia

emitida por esta Segunda Sala intitulada "DAÑOS Y

PERJUICIOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 6o., CUARTO

PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. LA SENTENCIA DEBE RECONOCER SÓLO EL DERECHO A

LA INDEMNIZACIÓN SOLICITADA POR ESE CONCEPTO, MIENTRAS QUE LA

DEMOSTRACIÓN DE LA AFECTACIÓN PATRIMONIAL, DEL NEXO CAUSAL

RELATIVO Y DE SU CUANTÍA DEBEN RESERVARSE AL INCIDENTE

RESPECTIVO".

Al dictar la sentencia que ahora se recurre, el Tribunal Colegiado

otorgó el amparo y la protección de la Justicia Federal contra la

sentencia reclamada, atento a las siguientes consideraciones

esenciales:

En principio, consideró que la parte quejosa contaba con interés jurídico

para acudir al amparo, en virtud de que pretende obtener un beneficio

mayor al que obtuvo con la nulidad decretada en la sentencia que

constituye el acto reclamado, a saber, la indemnización por daños y

perjuicios derivados de la actividad irregular del Estado.

Por otra parte, consideró que los conceptos de violación enderezados a

demostrar que resultaba procedente el pago indemnizatorio en referencia,

resultaban esencialmente fundados y, para establecer las razones de ello,

atendió al marco normativo que tutela la responsabilidad patrimonial del

Estado, en específico, el artículo 113, párrafo segundo constitucional, así

como los numerales 17 a 24 de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado.

Del estudio que realizó de los preceptos invocados, el órgano colegiado

determinó que la indemnización por los daños causados por la actividad

irregular del Estado se encuentra reconocida a nivel constitucional, siendo

que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado regula el


procedimiento para acceder a ese derecho. Así, precisó que el

procedimiento de reclamación tiene como fin determinar si existió o no la

actividad irregular que afecte a quienes no tengan la obligación jurídica de

soportarlo, fija las indemnizaciones para la reparación integral del daño y,

en su caso, por el daño moral y personal.

Atendiendo a lo anterior, se tiene que en el juicio de origen la quejosa

demandó la nulidad de las multas que le fueron impuestas por violación a

la Ley del Mercado de Valores, pero además solicitó que se le reconociera

el derecho a la indemnización por daños y perjuicios derivados,

precisamente, de la ilegalidad de dichas multas.

Esto es, la parte actora instó el juicio contencioso administrativo con dos

pretensiones concretas: obtener la nulidad lisa y llana de las multas

impuestas y el reconocimiento del derecho indemnizatorio derivado de la

responsabilidad objetiva por la actividad irregular del Estado, en virtud de

que la autoridad demandada, al imponer las sanciones pecuniarias, no

atendió a las condiciones normativas o los parámetros establecidos en la

ley o en los reglamentos administrativos.

De ahí que el derecho a la indemnización por daños y perjuicios, derivados

de la responsabilidad objetiva por la actividad irregular del Estado "no se

ejerció de manera autónoma o independiente, sino que la vinculó precisamente a

que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, anulara la resolución

en la que se impusieron las multas, pues al obtener la declaratoria de ilegalidad de

las mismas [porque la autoridad administrativa no se ajustó a la normatividad

correspondiente], se configura la actividad irregular atribuida que genera la

responsabilidad objetiva".

Precisando que si bien el Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el

treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, que se aplicó para resolver la

litis planteada no regulaba de manera específica la condena a la

indemnización como ahora lo prevé el artículo 6 de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, lo cierto es que en atención el

principio pro persona, a las garantías de legalidad, seguridad jurídica y


justicia pronta y completa que tutela la Constitución

Federal, "la Sala Superior estaba obligada a decidir la litis

sometida a su consideración atendiendo ambas

pretensiones, de conformidad a lo previsto por los artículos 237, 238 y 239 del

Código Fiscal de la Federación, sin dividir la continencia de la causa, pues la

segunda pretensión (reconocimiento del derecho a la indemnización por daños y

perjuicios) la hizo depender de la procedencia de la primera ( declaratoria de

nulidad de las multas impuestas)".

En el entendido que lo que se perseguía en el juicio era que se determinara

si existió o no la actividad irregular que afecta a quienes no tienen la

obligación jurídica de soportarla, así como fijar la indemnización

correspondiente, empero, en "el caso con la declaratoria de nulidad de la

resolución impugnada, ya está configurada la actividad irregular del Estado que

generaría una responsabilidad objetiva; por tanto, a fin de cumplir con los

principios constitucionales antes señalados [consagrados en el artículo 113], para

resolver sobre la pretensión del actor, sólo debe resolver si esa actividad irregular

generó el derecho del afectado a ser indemnizado por los daños y perjuicios que

ésta le ocasionó, aplicando las disposiciones relativas que regulan el

procedimiento para obtener dicha indemnización".

De estimar lo contrario, implicaría la violación al derecho humano de acceso

a la justicia pronta y completa, "en razón de que el particular tendría que esperar

que la autoridad administrativa se pronunciara nuevamente sobre la reclamación

para la indemnización por daños y perjuicios por la actividad irregular del Estado,

[y] agotar el juicio contencioso administrativo en caso de que la instancia

administrativa le resulta desfavorable, con el consecuente retraso en la solución

final de su pretensión".

Una vez fijados los referidos alcances de la responsabilidad

patrimonial del Estado, el Tribunal Colegiado otorgó el amparo y la

protección de la Justicia Federal a la quejosa, para que la Sala

responsable dejara sin efectos la sentencia reclamada y emitiera otra

en la que:

"1) Reitere el pronunciamiento que realizó para determinar la nulidad


de la resolución materia de la litis en el juicio de nulidad, que no fue materia del juicio de amparo directo (considerando octavo).

2) A partir de la premisa de que, por virtud de la nulidad de la resolución impugnada en el juicio de nulidad, está acreditada la actividad irregular del Estado [porque al imponer las sanciones pecuniarias controvertidas no atendió a las condiciones normativas o los parámetros establecidos en la ley o en los reglamentos administrativos], lo que genera una responsabilidad objetiva, con plenitud de jurisdicción, aplicando las disposiciones relativas al procedimiento regulado en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, determine si esa actividad irregular conlleva o no al reconocimiento del derecho a la indemnización por daños y perjuicios; y en su caso, los cuantifique a través del incidente innominado correspondiente".

Dada la conclusión alcanzada, el órgano colegiado determinó

innecesario examinar el concepto de violación en el que la quejosa

combate la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, en razón de que "al margen de

que su planteamiento resultara fundado, su pretensión ya se satisfizo con el

sentido del presente fallo, porque la Sala Fiscal del conocimiento deberá

examinar en el juicio de nulidad, como parte de sus pretensiones, si se le

reconoce o no el derecho a la indemnización por daños y perjuicios derivados

de la conducta irregular del Estado, sin necesidad de acudir a la instancia

administrativa de la reclamación que regula el citado precepto".

Ahora bien, para combatir las anteriores consideraciones las

autoridades recurrentes plantean en sus agravios lo siguiente:

En principio, aducen que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial

del Estado establece un procedimiento para reclamar el pago de una

indemnización por el daño que cause la actividad administrativa irregular

del Estado, el que se iniciará con la presentación de la reclamación

respectiva por la parte interesada, ante la dependencia presuntamente

responsable.

En esa lógica, el Tribunal Colegiado interpreta incorrectamente el derecho

humano de acceso a la justicia pronta y completa, pues pasa por alto todo


el procedimiento dispuesto en la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, haciendo

prácticamente nugatorio el proceso específico para

reclamar el pago de una indemnización por los daños causados por la

actividad irregular del Estado.

Si bien los artículos 1º y 17 constitucionales privilegian el derecho de

acceso a la impartición de justicia, lo cierto es que no tienen el alcance de

soslayar los presupuestos procesales necesarios para el acceso a la tutela

jurisdiccional y, por ende, la actora debe atender al procedimiento previsto

en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, máxime que

la justicia pronta y completa no se traduce en que en un solo juicio se

deban resolver tanto la pretensión de nulidad, como la reclamación por

indemnización por responsabilidad patrimonial estatal, ya que para cada

caso se prevén distintivas vías.

Por otra parte, sostienen que resulta ilegal la interpretación que se realizó

del artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución General de la

República, en virtud de que el Tribunal Colegiado deja de advertir que para

reclamar el derecho a una indemnización debe seguirse el procedimiento

establecido en ley a fin de establecer si existe o no una actividad

administrativa irregular.

De ahí que resulta erróneo que en la sentencia recurrida se hubiese

determinado que al decretarse la nulidad de las multas impugnadas, se

configuró la actividad irregular del Estado, pues para llegar a esa

determinación, debió respetarse lo dispuesto en el referido precepto

constitucional que prevé un procedimiento especial para establecer si se

actualiza una actividad administrativa irregular.

Habida cuenta que para demostrarse la responsabilidad patrimonial del

Estado, se debe acreditar: (I) la relación causa efecto entre la lesión

patrimonial y la acción administrativa irregular; (II) la causalidad única o

concurrencia de hechos y condiciones causales, y la participación de otros


agentes en la generación de la lesión reclamada. Siendo que ninguno de

los requisitos anteriores fueron probados en la especie.

CUARTO. Interpretación del artículo 115 constitucional.

Resultan esencialmente fundados los agravios expuestos por las

recurrentes en los que, esencialmente, aducen que mediante la

interpretación directa que se realizó del segundo párrafo del artículo

113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el

Tribunal Colegiado del conocimiento pretende soslayar el

procedimiento que rige la responsabilidad patrimonial del Estado.

En efecto, como se expuso en el anterior considerando, el

Decimoquinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito determinó que al declararse en el juicio de origen la nulidad de

la resolución impugnada se encontraba acreditada la “actividad

administrativa irregular” de la Comisión Nacional Bancaria y de

Valores, por lo que la Sala responsable debía de pronunciarse sobre la

indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, habida

cuenta que de obligar a la empresa quejosa a agotar la vía de la

reclamación ante el citado ente estatal conforme a la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, implicaría el menoscabo al

derecho humano de acceso a la justicia pronta y completa con relación

al principio de interpretación más favorable a la persona.

A partir de los anteriores razonamientos, el órgano colegiado

determinó que la sentencia reclamada resultaba ilegal, y otorgó el

amparo y la protección de la Justicia Federal a efecto de que la Sala

responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada y emitiera

otra en la que, reiterando las cuestiones que no fueron materia de la

protección constitucional, sostenga que se acreditó la actividad

administrativa irregular de la autoridad demandada, y con base en ello,

determine si esa actividad irregular conlleva o no al reconocimiento del


derecho a la indemnización por daños y perjuicios; y

en su caso, los cuantifique a través del incidente

innominado correspondiente.

Como se desprende de lo anteriormente manifestado, el punto

jurídico que debe dilucidarse en el presente recurso estriba en

determinar si acorde al artículo 113 constitucional, al declararse la

nulidad de la resolución impugnada en un juicio contencioso

administrativo, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

debe, necesariamente, estimar actualizada la responsabilidad

patrimonial del Estado y por tanto el derecho a una indemnización.

A efecto de dar solución al problema jurídico planteado resulta

pertinente, en principio, citar el artículo 113, segundo párrafo, de la

Constitución General de la República.

"Artículo 113.- […]

La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. "

Como es de verse, el precepto constitucional transcrito prevé la

responsabilidad patrimonial del Estado y el correlativo derecho de los

particulares de recibir una indemnización conforme a las bases, límites

y procedimientos que establezcan las leyes; asimismo, dispone que la

responsabilidad patrimonial del Estado tiene las características de ser:

(I) directa; (II) objetiva y; (III) surge con motivo de su “actividad

administrativa irregular”.

Cabe señalar que el referido derecho constitucional no sólo tiene

el propósito de consagrar la prerrogativa de los particulares a la

indemnización mencionada, sino también el de asegurarles una vía

procesal ordinaria para obtener su cumplimiento, ya que al disponer


que la indemnización se otorgará "conforme a las bases, límites y

procedimientos que establezcan las leyes", faculta al legislador ordinario

para la configuración normativa de ejercicio obligatorio, consustancial

a la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por

ende, imprescindible para el respeto del derecho a los particulares a la

indemnización respectiva.

De ahí que corresponde al legislador ordinario establecer la vía

para ejercer el derecho sustantivo que tutela el párrafo segundo del

artículo 133 de la Constitución General de la República, así como las

reglas procesales a las que debe ceñirse su reclamación por parte de

los particulares que se consideren lesionados por la actividad irregular

de los entes estatales.

En esa lógica se expidió la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, la que acorde con la exposición de motivos

presentada ante la Mesa Directiva del Senado de la República –Cámara

de Origen– el veinticuatro de septiembre de dos mil dos, tiene como

finalidad:

"[H]acer eficaz la instrumentación del instituto resarcitorio -ya

introducido como garantía constitucional en nuestra Ley

Suprema mediante la adición de un segundo párrafo al artículo

113, lo cual permitirá desarrollar un sistema de responsabilidad

general, objetiva, directa y ponderada del Estado, en mérito del

cual se reconozca la obligación de éste, de resarcir los daños y

perjuicios que cause a los particulares, cuando éstos no tengan la

obligación jurídica de soportarlos y, al mismo tiempo, impulsar la

eficiencia y el control de las actividades estatales en su conjunto […]

Por tanto, la adopción de un régimen de responsabilidad de naturaleza

objetiva y directa como se propone en la presente iniciativa de Ley


Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, tiene

como principales finalidades:

- Cumplir con un imperativo de justicia y fortalecer el

Estado de Derecho mexicano;

- Elevar la calidad de los servicios públicos, y

- Profundizar o restablecer la confianza de los gobernados frente al

Estado, así como en la respetabilidad del Derecho como el mejor

instrumento de solución de los problemas de la convivencia social.

[…]

En términos generales, la iniciativa de Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, que sería reglamentaria del segundo párrafo

del artículo 113 Constitucional que aquí se presenta, contempla los

lineamientos y requisitos que regularían las características del

daño resarcible, los supuestos de imputabilidad al Estado, las

bases para la cuantificación del daño, las relaciones de

causalidad entre el daño y la actividad del Estado, el

procedimiento de reclamación para exigir las indemnizaciones

resarcitorias provenientes de la responsabilidad patrimonial del

Estado, así como los medios de impugnación administrativa y

jurisdiccional".

De la razón legislativa en comento se advierte que la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado se instituye como la norma

reglamentaria del párrafo segundo del artículo 113 constitucional,

estableciendo los lineamientos y requisitos que informan el sistema de

responsabilidad patrimonial del Estado.

Así, en su origen, el ordenamiento normativo en comento

regulaba el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado

de la siguiente manera:

"ARTÍCULO 1.- La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos


Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta Ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia".

"ARTÍCULO 3.- Se exceptúan de la obligación de indemnizar, de acuerdo con esta Ley, además de los casos fortuitos y de fuerza mayor, los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, así como aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento y en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño".

"ARTÍCULO 4.- Los daños y perjuicios materiales que constituyan la lesión patrimonial reclamada, incluidos los personales y morales, habrán de ser reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población".

"ARTÍCULO 17.- Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se iniciarán por reclamación de la parte interesada".

"ARTÍCULO 18.- La parte interesada podrá presentar su reclamación ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Los particulares en su demanda, deberán señalar, en su caso, el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se considere irregular.

Si iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, se encontrare pendiente alguno de los procedimientos por los que el particular haya impugnado el acto de autoridad que se reputa como dañoso, el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en tanto en los otros procedimientos, la autoridad competente no haya dictado una resolución que cause estado".

"ARTÍCULO 19.- El procedimiento de responsabilidad patrimonial deberá ajustarse, además de lo dispuesto por esta Ley, a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación, en la vía jurisdiccional".


"ARTÍCULO 20.- La nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no presupone por sí misma derecho a la indemnización".

"ARTÍCULO 21.- El daño que se cause al patrimonio de los particulares por la actividad administrativa irregular, deberá acreditarse tomando en consideración los siguientes criterios:

a) En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado deberá probarse fehacientemente, y

b) En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada".

"ARTÍCULO 22.- La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al Estado corresponderá probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial".

"ARTÍCULO 23.- Las resoluciones que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de las reclamaciones que prevé la presente Ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el Capítulo IV de esta Ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular".

Del primero de los preceptos normativos citados se advierte que

la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es


reglamentaria del párrafo segundo del artículo 113 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que tiene por objeto fijar

las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la

indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran

daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de

la actividad administrativa irregular del Estado.

Asimismo, dispone que la responsabilidad extracontractual a

cargo del Estado es objetiva y directa, y que "la indemnización deberá

ajustarse a los términos y condiciones señalados en esa ley y en las demás

disposiciones legales a que la misma hace referencia".

Por otra parte, de los artículos 17 y 18 –vigentes hasta el doce de junio

de dos mil nueve– se advierte que el interesado podía interponer la

reclamación directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa.

Resulta oportuno destacar que el artículo 20 expresamente

establece que la nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la

vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-

administrativa, "no presupone por sí misma derecho a la indemnización".

La anterior regla deriva del hecho de que en términos del artículo

18, si iniciado el procedimiento de reclamación respectivo, se

encontrare pendiente algún medio de defensa que haya interpuesto el

particular contra el acto que se reputa como dañoso, el procedimiento

de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en

tanto en los otros procedimientos, la autoridad competente no haya

dictado una resolución que cause estado.

Así, aún en el supuesto de que en diversa vía se combata el

mismo acto administrativo cuya responsabilidad patrimonial se

demanda, y en su caso, se declare la nulidad o anulabilidad del

mismo, ello resulta insuficiente para que se tenga por acreditado el


derecho al pago indemnizatorio, esto es, el legislador

claramente distinguió la reclamación de

responsabilidad patrimonial estatal de los demás

procedimientos de control administrativo.

Una vez precisado lo anterior, se tiene que el artículo 22 señala

las cargas probatorias de las partes en el procedimiento, fijando las

excepciones que pueda hacer valer la autoridad a quien se le imputa

el daño causado, a saber: (I) la participación de terceros o del propio

reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al

mismo; (II) que los daños no son consecuencia de la actividad

administrativa irregular del Estado; (III) que los daños derivan de

hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los

conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento

de su acaecimiento; (IV) la existencia de la fuerza mayor que lo

exonera de responsabilidad patrimonial.

Al respecto, cabe destacar que en el Dictamen de treinta y uno

de octubre de dos mil dos elaborado por las Comisiones Unidas de

Gobernación, de Estudios Legislativos y de Justicia de la Cámara de

Senadores, se precisó que:

"[N]ecesariamente deberá existir una relación de causa-efecto, es decir, deberá acreditarse un vínculo entre las actividades que se lleven a cabo como consecuencia de la prestación de los servicios públicos por parte de la Administración Pública -latu sensu- y el daño y/o perjuicio patrimonial que se cause al particular que no tenga la obligación jurídica de soportarlos, lo cual podría considerarse como el aspecto medular para acreditar la responsabilidad patrimonial del Estado".

Es decir, para determinar la responsabilidad patrimonial del

Estado, resulta un requisito indispensable que en el procedimiento se

pruebe el vínculo jurídico entre las actividades administrativas que se

reputan como irregulares y la lesividad causada al particular.


Ahora, mediante reforma publicada el doce de junio de dos mil

nueve, el legislador dispuso que toda reclamación debe ser

presentada ante el propio ente estatal a quien se le reclama la

responsabilidad patrimonial –vía administrativa–6 y, en caso de resultar

desfavorable la resolución respectiva, puede ser recurrida mediante el

recurso de revisión en la vía administrativa, o bien, directamente ante

el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa –vía jurisdiccional–7.

Sin que sea el momento de analizar detalladamente las reglas

que rigen cada una de esas vías, basta decir por el momento, que en

la vía administrativa subsisten las reglas procedimentales contenidas

en los citados preceptos 3, 4, 20 a 22 –dado que no fueron objeto de

reforma–, así como los elementos mínimos que debe contener la

resolución que se emita en el procedimiento de reclamación, previstos

por el artículo 238 del mismo ordenamiento legal.

En tanto que, por lo que hace al juicio contencioso

administrativo, el procedimiento se rige conforme a la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo9, y por ende, en dicha vía

jurisdiccional lo que se impugna es la legalidad de la resolución

recaída a la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial

del Estado, en aras de verificar si ésta cumplimenta o no con la

6 ARTÍCULO 18.- La parte interesada deberá presentar su reclamación ante la dependencia o entidad presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

7 ARTÍCULO 24.- Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al interesado podrán impugnarse mediante recurso de revisión en vía administrativa o bien, directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

8ARTÍCULO 23.- Las resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de las reclamaciones que prevé la presente Ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el Capítulo IV de esta Ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular.

9 "Artículo 19.- El procedimiento de responsabilidad patrimonial deberá ajustarse, además de lo dispuesto por esta Ley, a lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en la vía jurisdiccional”.


totalidad de los requisitos que le impone la normativa

aplicable. Es decir, funge como una verdadera

instancia de revisión de la resolución administrativa.

En el entendido de que dada la especial naturaleza de este tipo

de procedimientos, la sentencia que al efecto emita el órgano

jurisdiccional no sólo se limita a la declaración de la legalidad o

ilegalidad de la resolución administrativa, sino también podrá

reconocer un derecho subjetivo del actor, a saber, la indemnización

por la lesión injustificada que sufrió en su persona o en sus bienes por

la actuación administrativa irregular del Estado, cuando los datos,

pruebas y actuaciones provenientes de sede administrativa se lo

permitan.

De lo hasta aquí expuesto, se colige que en aras de hacer

efectivo el ejercicio del derecho a la indemnización por la actividad

administrativa irregular del Estado, el legislador estableció un

procedimiento específico, sentando los lineamientos y bases adjetivas

que deben respetarse en aras de establecer si ha lugar al pago de

daños y perjuicios al particular, precisamente, por esa actividad lesiva.

Precisado lo anterior, huelga señalar que, por lo que hace al

juicio de nulidad, el legislador estableció en el artículo 6 de la Ley

Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo [vigente a partir del

uno de enero de dos mil seis] un procedimiento especial indemnizatorio

para los particulares, conforme a las siguientes directrices:

"ARTÍCULO 6º […]

La autoridad demandada deberá indemnizar al particular afectado por el importe de los daños y perjuicios causados, cuando la unidad administrativa de dicho órgano cometa falta grave al dictar la resolución impugnada y no se allane al contestar la demanda en el concepto de impugnación de que se trata. Habrá falta grave cuando:


I. Se anule por ausencia de fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la competencia.

II. Sea contraria a una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de legalidad. Si la jurisprudencia se publica con posterioridad a la contestación no hay falta grave.

III. Se anule con fundamento en el artículo 51, fracción V de esta Ley.

La condenación en costas o la indemnización establecidas en los párrafos segundo y tercero de este artículo se reclamará a través del incidente respectivo, el que se tramitará conforme lo previsto por el cuarto párrafo del artículo 39 de esta Ley".

Del dispositivo legal en cita se desprende que en el juicio

contencioso administrativo habrá lugar al pago de una indemnización

al particular cuando la autoridad demandada cometa falta grave al

emitir la resolución cuya nulidad se reclama y no se allane al momento

de contestar la demanda, en el entendido que habrá falta grave

cuando el acto administrativo: (I) se anule por ausencia de

fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la

competencia; (II) sea contrario a una jurisprudencia de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación en materia de legalidad; (III) se anule

con motivo de que los hechos que la motivaron no se realizaron,

fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se

dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar

las debidas, en cuanto al fondo del asunto.

De ahí que dentro del propio juicio de nulidad se prevé un

procedimiento especial que puede dar lugar a indemnizar a los

gobernados que se vieron afectados cuando la autoridad demandada

haya incurrido en "falta grave" –y no por la “actividad administrativa irregular”

como se prevé en el diverso procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado–

, estableciéndose de manera taxativa los supuestos que dan lugar,

precisamente, al pago de daños y perjuicios.


En esa lógica, si el particular pretende obtener

una indemnización dentro del juicio de nulidad

derivado del daño causado por el acto administrativo

emitido por la autoridad demandada, es requisito indispensable que se

actualice alguno de los supuestos de “falta grave” aludidos, en el

entendido que, de no acontecer ello, las Salas del Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa no podrán otorgar el derecho a una

indemnización con base en la diversa figura de la “actividad

administrativa irregular” a que hace alusión el segundo párrafo del

artículo 113 constitucional, pues como se ha razonado, este último

derecho al pago de daños y perjuicios se encuentra sujeto,

ineludiblemente, a las bases y lineamientos que el legislador ordinario

estableció en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado.

En esa lógica, resulta inconcuso que es ilegal la sentencia que

se recurre ya que, en principio, resulta errado que se haya establecido

que con la declaratoria de nulidad se tiene por acreditada “la actividad

irregular” del ente estatal, pues como se ha señalado, la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado prevé las cargas

probatorias y principios que deben observarse para ese efecto, siendo

un requisito ineludible que se acredite la relación causa-efecto entre la

acción u omisión que se le imputa al ente estatal y, que a su vez, éste

pueda hacer valer las excepciones a las que alude el citado artículo

22.

En el entendido que el artículo 20 de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado expresamente establece que

la nulidad del acto administrativo "no presupone por sí misma derecho a la

indemnización", pues para ello, es menester que se substancie el

procedimiento de reclamación patrimonial del Estado conforme a las

reglas que establece la ley reglamentaria del párrafo segundo del


artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

De ahí que si en la especie el juicio de origen fue promovido

como juicio de nulidad y no como reclamación directamente ante el

Tribunal responsable –conforme al derogado artículo 18 de la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado–, no resulta jurídicamente posible

que la Sala Superior realice pronunciamiento alguno respecto a la

indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, al no

ser la vía instituida para ello.

En el entendido de que condicionar a la empresa quejosa a que

agote el procedimiento de reclamación previsto en la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, pese a que obtuvo la nulidad

del acto administrativo que se reputa como lesivo para efectos de la

indemnización respectiva, de manera alguna implica que se

menoscabe el derecho humano de acceso a la justicia pronta y

completa tutelado por el artículo 17 de la Constitución General de la

República, como incorrectamente se determinó en la ejecutoria de

amparo.

Esto es así, ya que el derecho humano en referencia no llega al

extremo de que los justiciables puedan soslayar los requisitos

procedimentales que señala la ley reglamentaria del artículo 113

constitucional para efectos de obtener una indemnización por la

actividad administrativa irregular del Estado, ni mucho menos que

deban de resolverse dos procedimientos de distinta naturaleza en la

misma vía, pues lejos de beneficiar a los particulares, tal criterio

conllevaría a menoscabar el principio de seguridad jurídica y a que se

contravengan, desde luego, los principios y valores que dan forma al

sistema de responsabilidad patrimonial del Estado establecidos por el

Poder Revisor de la Constitución y cuyo ejercicio, se insiste, se


encuentra subordinado a las formalidades que la ley

secundaria establece para ello.

Por el contrario, la exigencia de agotar el procedimiento de

responsabilidad patrimonial resulta concordante con el artículo 17 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se

traduce, esencialmente, en que la administración de justicia se imparta

en los plazos y términos que fijen las leyes y con arreglo,

precisamente, a las formalidades esenciales del procedimiento

previstas en las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

Dan apoyo a lo anterior, las tesis 2a. LXXXI/2012 (10a.)10, 2a.

XXXIX/2013 (10a.11) y 2a. XXXVIII/2013 (10a.)12 cuyo rubro son del

tenor literal siguiente:

"DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS DEMÁS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL".

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO RESTRINGE EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 13 DE JUNIO DE 2009)".

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO VULNERA EL PRINCIPIO DE EXPEDITEZ (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 13 DE JUNIO DE 2009)".

A más, no resulta adecuado el criterio sustentado por el Tribunal

Colegiado, ya que la propia razón legislativa expuesta por el

Constituyente Permanente otorgó importancia sustancial a establecer

un equilibrio entre la obligación estatal de reparar los daños causados

10 Consultable en la página 1587, Libro XIV, noviembre de dos mil doce, tomo 2, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Décima Época.

11 Visible en la página 989, Libro XX, mayo de dos mil trece, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Décima Época. 12

Consultable en la página 989, Libro XX,mayo de dos mil trece, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Décima Época.


por su actuar irregular y el uso racional de las finanzas públicas para

ese fin.

En efecto, en el Dictamen de la exposición de motivos de

reforma al artículo 113 de la Constitución General de la República,

presentado el veintinueve de abril de dos mil ante la Cámara de

Diputados, se estableció que

"[E]stas Comisiones Unidas se hacen conscientes de la problemática financiera y presupuestal que puede significar establecer la obligación del Estado, de indemnizar directamente a los particulares a los que cause un daño […] No obstante esta realidad, consideramos, como lo señala la iniciativa, que no se busca convertir al patrimonio público en una especie de aseguradora universal. Corresponderá al órgano legislativo establecer, bajo el principio de equidad, los montos, bases, límites y procedimientos para la indemnización. Esto significará que el legislador, tanto el federal como el de las entidades federativas, deberá armonizar el principio de la responsabilidad directa con la capacidad presupuestal, respetando omnímodamente el principio de equidad".

Así, el Legislador Federal se ciñó a regular principios básicos de

imputabilidad al órgano estatal para circunscribir su obligación de pago

dentro de parámetros razonables y plausibles, lo cual se correlaciona

con la pretensión legislativa que impide cargas presupuestarias

desmedidas e injustificadas al erario público, pues debe tenerse

presente que el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado no

consiste "en pagar cualquier daño con cargo al erario público, sino hacer más

eficientes los servicios públicos que proporciona el Estado y, en forma

específica, la Administración Pública, como se ha dicho y establecido con éxito

en otros países".

Por ende, al fijarse en la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial el esquema de cargas procesales, el legislador consideró

que debía de establecerse un procedimiento razonable para hacer

efectivo el derecho tutelado en el párrafo segundo del artículo 113


constitucional, ya que "una posición demasiado flexible e

imprecisa de la causalidad traería consecuencias altamente

negativas para las finanzas del país; así como situaciones

cualitativa y cuantitativamente injustas a los particulares si se adopta un criterio

rígido o intransigente que no deje a la autoridad administrativa o al juzgador

más remedio que desestimar prácticamente cualquier reclamo".

En esa tesitura, resulta incorrecto que en la ejecutoria de amparo

que se recurre en la presente vía, se pretenda sostener que en los

casos en que en el juicio contencioso administrativo se declare la

nulidad del acto administrativo se tenga por acreditada la actividad

administrativa irregular de la autoridad y, que por ende, el Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deba proceder a determinar

lo conducente respecto de la indemnización por responsabilidad

patrimonial del Estado, pues con ello se haría nugatorio el

procedimiento específico establecido en la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, con la consecuencia de

violentar, precisamente, el equilibrio presupuestario que se pretende

conservar mediante el sistema de responsabilidad estatal.

Habida cuenta que no escapa a este Alto Tribunal que el

procedimiento especial consagrado en el artículo 6 de la Ley Federal

de Procedimiento Contencioso Administrativo resulta inaplicable en la

especie, pues como se ha precisado, el juicio de origen no fue

tramitado conforme al referido ordenamiento legal, sino con base en

los artículos 197 a 263 del Código Fiscal de la Federación vigentes

hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, ya que el juicio de

nulidad se inició el tres de octubre de dos mil cinco, de ahí que la Sala

responsable sostuviera en la sentencia reclamada que no ha lugar al

pago de daños y perjuicios, pues:

"[N]o por el sólo hecho de que el acto administrativo sea declarado nulo, se presupone el derecho a la indemnización.


A más que la ley de la materia tampoco establece que si la autoridad no se allana a la pretensión del actor, en automático procede la indemnización.

Y conforme al Código Fiscal de la Federación no procede la condena a gastos para ninguna de las partes del juicio contencioso administrativo".

Dadas las razones expuestas, se colige que la sentencia

recurrida resulta ilegal y, por ende, deben declararse infundados los

agravios expuestos por la quejosa en el recurso de revisión adhesiva

[en los que toralmente la quejosa sostiene la ilegalidad de la sentencia reclamada, al

haberse declarado como inoperante su pretensión indemnizatoria], ya que como

se ha señalado, resulta descartado el criterio sustentado por el

Tribunal Colegiado en el sentido de que basta que en el juicio

contencioso administrativo el actor vincule la nulidad de la resolución

impugnada con la pretensión de una indemnización por

responsabilidad patrimonial del Estado, para que la Sala del

conocimiento deba pronunciarse sobre tal indemnización, sin

necesidad de que el particular agote un procedimiento de

responsabilidad patrimonial de manera autónoma. Máxime que en el

caso concreto no ha lugar al procedimiento indemnizatorio especial

consagrado en el referido artículo 6 de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo.

En atención a lo anteriormente señalado, lo procedente es

revocar la sentencia recurrida y en consecuencia, con fundamento en

el artículo 93, fracción IV, de la Ley de Amparo lo procedente es dar

respuesta al concepto de violación cuyo análisis omitió el Tribunal

Colegiado en el que se impugna la constitucionalidad del artículo 18

de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

QUINTO. Constitucionalidad del artículo 18 de la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado. En el referido motivo

de disenso, la empresa quejosa establece, sustancialmente, que el

segundo párrafo del referido artículo 18 transgrede los artículos 14, 16,


17, 73, fracción XXIX-H y 113 de la Constitución

General de la República, así como los preceptos 1, 2,

8, fracción I, 25, 29 y 63.1 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos.

En principio, debe señalarse que resultan ineficaces los

argumentos enderezados a establecer que el dispositivo legal

impugnado transgrede los artículos 14, 73, fracción XXIX-H y 113

constitucionales, así como los preceptos 1, 2, 8, 29 y 63.1 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que la quejosa

únicamente se limita a reproducir el contenido de los referidos

artículos constitucionales y convencionales, y señala el derecho

fundamental que tutelan, pero es omisa en establecer las razones

lógico-jurídicas por las que considera que el artículo 18 de la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado menoscaba dichos

derechos fundamentales.

De ahí que el aludido motivo de disenso no cumple con los

requisitos que la técnica jurídica procesal exige para llevar a cabo del

estudio del dispositivo legal impugnado a la luz del catálogo de los

derechos humanos que componen el parámetro de regularidad

constitucional.

Así lo establece la jurisprudencia 2a./J. 188/200913 que se lee

bajo el rubro: "AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS

EN LOS QUE SE PRODUCE UN IMPEDIMENTO TÉCNICO QUE IMPOSIBILITA EL

EXAMEN DEL PLANTEAMIENTO QUE CONTIENEN".

En todo caso, atendiendo a la causa de pedir, se desprende que

la quejosa pretende impugnar el citado artículo 18 porque viola los

derechos humanos de garantía de audiencia y acceso a la justicia que

13

Consultable en la página 424, tomo XXX, noviembre de dos mil dos mil nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época.


consagran los artículos 14 y 17 constitucionales, así como 8 y 25 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que no fija ni

regula el procedimiento específico de reclamación por los daños

causados por los actos irregulares o ilegales de la administración

pública federal.

Sin embargo, el artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, vigente hasta el doce de junio de dos mil

nueve, no contraviene lo dispuesto por los dispositivos

constitucionales y convencionales referidos, pues si bien el precepto

impugnado no desarrolla el procedimiento que regula la interposición

de la reclamación indemnizatoria por los daños derivados de la

actividad administrativa irregular de los entes estatales, lo cierto es

que la promoción del escrito respectivo debe realizarse "conforme a lo

establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo".

De ahí que no contraviene el derecho humano de tutela

jurisdiccional, ya que remite a las bases y lineamientos contemplados

en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que en su Título

Tercero regula, precisamente, el procedimiento para poder ejercitar el

derecho sustantivo que consagra el segundo párrafo del artículo 113

constitucional, aunado a que se ve garantizado el derecho de

audiencia, pues del análisis armónico de las disposiciones relativas y

del artículo 18 con los diversos 3, 4, 17 y 19 a 24 de la propia Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se advierte que el

particular se encuentra ante la posibilidad de exigir al Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa, la tramitación y resolución de la

reclamación derivada de la responsabilidad patrimonial, es decir, se

prevé la oportunidad del gobernado de ser oído con las debidas

garantías y dentro de un plazo razonable, por un Tribunal competente,

independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, para


la determinación del derecho a una indemnización por

la actividad administrativa irregular que se le impute al

Estado.

SEXTO. Decisión. En atención a lo anteriormente señalado, lo

procedente es revocar la sentencia recurrida y negar el amparo y la

protección de la Justicia Federal a la quejosa contra la sentencia

reclamada.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no Ampara ni Protege

a**********, en contra de la autoridad y por el acto reclamado

precisados en el resultando primero de esta ejecutoria.

TERCERO. Es infundada la revisión adhesiva.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos

a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como

asunto concluido.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de

abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3,

fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y

Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el

segundo párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura

Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y

Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión

pública se suprime la información considerada legalmente como


reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos

normativos

amparo directo en revisiÓn 2278/2014 …207.249.17.176/segundasala/asuntos lista...

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