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PLAN ENERGÉTICO NACIONAL

2006 – 2025

Propuesta de Objetivos y Estrategias

(Para comentarios)

Octubre 10 de 2006

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ÍNDICE

1. Propuesta de formulación de objetivos y estrategias del PEN 2006-2025 4

2. Los objetivos y estrategias propuestas 6

3. Formulación de objetivos y estrategias del PEN 2006 – 2025 17

I. OBJETIVO CENTRAL. Maximizar la contribución del sector energético alcrecimiento y al desarrollo económico nacional 17

II. OBJETIVO PRINCIPAL # 1. Asegurar la disponibilidad (abastecimiento) de losrecursos energéticos para atender la demanda nacional y garantizar lasostenibilidad a largo plazo del sector energético 19

III. OBJETIVO PRINCIPAL # 2. Integración regional que permita colocar losexcedentes y la importación de los faltantes de energía para atender lademanda nacional 36

IV. OBJETIVO PRINCIPAL # 3. Consolidar esquemas de competencia en losmercados 39

V. OBJETIVO PRINCIPAL # 4. Formación de precios de mercado de losenergéticos que aseguren competitividad 48

VI. OBJETIVO PRINCIPAL # 5. Maximizar el desarrollo social 55

VII. TEMA TRANSVERSAL # 1. Fuentes no convencionales – FNCE y usoracional de la energía – URE 59

VIII. TEMA TRANSVERSAL # 2. Medio ambiente y salud pública 66

IX. TEMA TRANSVERSAL # 3. Ciencia y tecnología 70

X. TEMA TRANSVERSAL # 4. Marco institucional y regulatorio 75

XI. TEMA TRANSVERSAL # 5. Capacitación, promoción e información 81

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INTRODUCCIÓN

La Ley 143 de 1994 en su Artículo 16, establece dentro de las funciones de la UPME lade: elaborar y actualizar el Plan Energético Nacional -PEN, en concordancia con elProyecto del Plan Nacional de Desarrollo. A través del PEN se dan lineamientos depolítica para el desarrollo del sector energético en el largo plazo.

En cumplimiento de sus funciones actualmente la UPME se encuentra en el proceso deactualización del PEN, para lo cual se ha nutrido de las siguientes fuentes deinformación y consulta:

- El Plan Visión Colombia 2019, teniendo en cuenta la conveniencia de atender lasdirectrices de dicho plan, que se convertirá en la antesala del Plan de Desarrollopara el periodo 2007-2010.

- Los estudios: “Formulación de una Estrategia Nacional de AbastecimientoEnergético” por parte de Arthur D' Little y “Diseño de una Política Integrada dePrecios de los Energéticos” de la Fundación Bariloche, desarrollados para la ANHy la UPME en el marco de un convenio celebrado por estas entidades.

- El PEN 2003-2020 a fin de guardar plena consistencia con el este Plan. Serevisaron nuevamente sus objetivos principales y estrategias las cuales fueronevaluadas en su cumplimiento.

- Otros documentos y Planes que desarrolla la UPME como parte de sus funcionespropias de planeador de los sectores minero y energético.

A partir de los elementos anteriores, se está elaborando la propuesta del Plan EnergéticoNacional 2006 – 2025. El presente documento es esencialmente conceptual en sualcance y busca recibir los aportes y contribuciones a los Objetivos y Estrategias quedeberá contener el nuevo PEN, por parte de los agentes y diferentes componentes de lasociedad, en el marco de un proceso de construcción participativo.

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 1. PROPUESTA DE FORMULACIÓN DE OBJETIVOS Y

ESTRATEGIAS DEL PEN 2006-2025

La formulación del PEN que se presenta a continuación es resultado del análisisdetallado de los elementos: Plan Visión Colombia 2019, el Plan Energético Nacional2003-2020, Agenda Interna de competitividad para el sector energético, otros estudiosreferentes para el presente trabajo y documentos de la UPME.

La propuesta de Formulación de Objetivos del PEN 2006-2025 que se presenta en este

capítulo tiene la estructura que se define a partir de los siguientes elementos:

- Objetivo Central.- Objetivos Principales o Ejes Temáticos.- Temas Transversales.

I. Objetivo Central: Plantea la razón de ser y el marco conceptual del Objetivo Central delPEN 2006-2025.

INTEGRACIÓN REGIONALCOLOCACIÒN DEEXCEDENTES E

IMPORTACIÓN DEFALTANTES DE ENERGÍA

FORMACIÓN DE

PRECIOS DE MERCADOQUE ASEGURENCOMPETITIVIDAD

DISPONIBILIDAD DE LOSRECURSOS

ENERGÉTICOS YSOSTENIBILIDAD A L.P

DEL SECTOR ENERGÉTICO

MAXIMIZAR ELDESARROLLO SOCIAL

ESQUEMAS DECOMPETENCIA EN LOS

MERCADOS

MAXIMIZAR LACONTRIBUCIÓN

DEL SECTORENERGÉTICO

ALCRECIMIENTOECONÓMICONACIONAL

CAPACITACIÓN,PROMOCIÓN EINFORMACIÓN

MARCO INSTITUCIONALY REGULATORIO

FUENTES NOCONVENCIONALES Y USORACIONAL DE LA ENERGÍA

CIENCIA Y TECNOLOGÍA MEDIO AMBIENTE Y SALUDPÚBLICA

EJES TRANSVERSALES 

OBJETIVO CENTRAL

OBJETIVOS PRINCIPALES 

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 II. Objetivos Principales o Ejes Temáticos: En cada uno de estos objetivos se hace unanálisis conceptual de la razón de ser de cada uno y de la importancia de suconsideración en la estructura general del PEN 2006-2025. Adicionalmente, en cadacaso, se plantean las estrategias más relevantes para su cumplimiento.

III Temas Transversales: Son parte esencial del modelo del nuevo PEN 2006-2025 ycontienen desarrollos conceptuales comunes a uno o varios objetivos. Para cada uno delos temas transversales se hace un análisis conceptual del papel que juega en laestructura del Modelo PEN 2006-2025 y las líneas de acción más importantes en cadacaso.

El sector de la energía en Colombia, a través de sus diferentes Planes Energéticos havenido desarrollando una marcada preocupación sobre el tema de la disponibilidad yautosuficiencia de los recursos. En efecto, en versiones anteriores del PEN y hoy en díaen las discusiones que se dan a nivel del Gobierno, en los debates en el Congreso de laRepública y en las discusiones de carácter público sobre la problemática sectorialenergética, se manifiesta la preocupación por la “autosuficiencia” tanto en petróleo comoen gas natural y en generación de energía eléctrica. Como se verá en los capítulosposteriores, en el PEN 2006-2025, el concepto de la autosuficiencia se ha redefinido entérminos de la disponibilidad y el pleno abastecimiento de la oferta de energía y lasostenibilidad de los subsectores energéticos. De esta manera se logrará que la

sociedad colombiana disponga de la energía que se requiere para atender susnecesidades y además, que dichos subsectores energéticos estén enmarcados en unaestructura institucional viable que permita prestar los servicios de manera continua en elmediano y largo plazo.

Reconociendo entonces la importancia de un adecuado planteamiento en los temasrelativos a la gestión de la oferta de energía, es necesario plantear la necesidad decontar con estrategias de gestión de la demanda de energía. Sobre este particular, laformulación del nuevo PEN 2006-2025, presenta una visión equilibrada entre losaspectos que caracterizan la oferta y la demanda de los diferentes energéticos. A lolargo de los diferentes objetivos principales y temas transversales, los aspectos de ofertay demanda, se tratan de manera conjunta sin establecer divisiones entre los que

corresponden a la producción y los que caracterizan al consumo. 

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2. LOS OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS PROPUESTAS 

A manera de síntesis, a continuación se lista la propuesta de los objetivos principales ysus correspondientes estrategias, las cuales se soportan en los análisis que sedesarrollan en el Documento

OBJETIVO CENTRAL

MAXIMIZAR LA CONTRIBUCIÓN DEL SECTOR ENERGÉTICO AL CRECIMIENTO Y ALDESARROLLO ECONÓMICO NACIONAL

OBJETIVOS PRINCIPALES

Objetivo No. 1

ASEGURAR LA DISPONIBILIDAD (ABASTECIMIENTO) DE LOS RECURSOSENERGÉTICOS PARA ATENDER LA DEMANDA NACIONAL Y GARANTIZAR LASOSTENIBILIDAD A LARGO PLAZO DEL SECTOR ENERGÉTICO

Estrategias

Petróleo y Gas Natural 

- Mantener condiciones atractivas para la inversión en exploración y producción dehidrocarburos.

- Establecer los mecanismos que permitan efectuar el seguimiento anual dereservas, oferta y demanda de petróleo y gas, comparados con los escenarios deabastecimiento definidos por la UPME y ANH. Se hará un seguimiento detalladode variables clave de la política en términos de indicadores fundamentales como:exploración sísmica, pozos exploratorios perforados e inversiones.

- Durante el periodo del nuevo PEN 2006-2025, se realizará una evaluaciónpermanente del Modelo de Concesión Petrolera en ejecución por parte de la ANHconsiderando los resultados obtenidos en cuanto a nuevas reservas comercialesde petróleo y gas natural.

- Adecuar el sistema de refinación para la mezcla de crudos domésticos cada vezmás pesada y promover la inversión en procesos de mejoramiento (comoupgrading) de crudos pesados acorde con el desarrollo de las reservasincrementales de este tipo.

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 - Desarrollar los mecanismos necesarios para asegurar que las ampliaciones en la

capacidad de transporte de gas natural en el país entren en operación en elmomento que se requiera para atender adecuadamente la demanda,considerando criterios de eficiencia, confiabilidad y precio, entre otros.

- Para el sector del Gas Natural, se realizará anualmente un Análisis de Criticidad afin de evaluar la efectividad de la capacidad propia del sistema nacional de gasmás los recursos de importación, para atender con plenas garantías la demandanacional de este energético. Si los resultados del seguimiento anual más losanálisis de criticidad, arrojan resultados desfavorables, se podrá evaluar yproponer un Plan de contingencia.

- Evaluación y seguimiento de la interconexión de gas entre Colombia Venezuelaasí como de los proyectos internos de gas en Venezuela como el llamado ICO.

- Calcular el Impacto del Plan Maestro de Cartagena en el balance nacional deoferta y demanda de productos, precios y subsidios, teniendo en cuenta el nuevoesquema de propiedad de la Refinería de Cartagena.

- Formular una política de precios de los derivados del petróleo que consultereferentes internacionales de calidad y que considere los conceptos de paridadexportación y paridad importación.

- Maximizar el uso de biocombustibles y combustibles alternativos en la canastaenergética colombiana, sujeto a las evaluaciones de conveniencia técnica yeconómica.

GLP  

- Caracterizar la Oferta del GLP incluyendo el aporte de los nuevos campos comoCusiana-Cupiagua.

- Fomentar la utilización de GLP de Refinería en usos diferentes de la cocción ycalefacción en el sector residencial con orientación hacia el sector petroquímico.

- Caracterización del parque automotor a fin de evaluar la utilización de GLPvehicular de tal manera que sea consistente con la política nacional de GNV.

- Investigar nuevos usos del GLP en el mercado y diseño de políticas de apoyo ala investigación y desarrollo de nuevas aplicaciones.

- Definición de un marco regulatorio e institucional que haga viable y “sostenible” elsector del GLP, para lo cual se deberán tener en cuenta temas institucionales, decomportamiento de los agentes y tarifas.

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- Definir los fundamentos de una Política de Estado en torno a los precios de esteenergético en las zonas rurales y en la periferia de las ciudades.

Carbón 

- Cuantificar las reservas de carbón mineral “disponibles” para el abastecimiento dela demanda nacional y los mercados de exportación a partir de las reservas decarbón “in-situ” y la aplicación de diferentes tecnologías de extracción del carbóno la energía ligada a éste.

- Controlar la esterilización de reservas de carbón como consecuencia de lapequeña minería ineficiente.

- Evaluar la “sostenibilidad” de la pequeña y mediana minería a mediano y largoplazo con base en los costos de desarrollo del carbón y los precios del mercadoy generar recomendaciones de política sobre el direccionamiento sectorial en lostemas de organización institucional y precios del recurso

Energía Eléctrica  

- Establecer un mecanismo de seguimiento a la normatividad del cargo porconfiabilidad y a los resultados de su aplicación como señal de expansión delsistema de generación eléctrica en Colombia.

- El papel de la UPME en el desarrollo de planes indicativos de generación, sefortalecerá con la actividad de promoción de proyectos y el señalamiento de losplanes alternativos en caso de que los indicativos no se estén cumpliendo.

- Proponer y definir criterios que establezcan la frontera entre el Estado Empresarioy el Estado responsable por la “disponibilidad-abastecimiento” del servicio.

- Llevar a cabo el programa de privatización o capitalización de las empresasdistribuidoras con participación accionaria mayoritaria del Estado.

- Consolidar la regulación de la actividad de Comercialización y establecer elReglamento de Comercialización.

- Continuar los estudios y desarrollo de la propuesta de la CREG sobre elestablecimiento del Sistema Electrónico de Contratos – SEC.

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Objetivo No. 2

INTEGRACIÓN REGIONAL QUE PERMITA COLOCAR LOS EXCEDENTES Y LAIMPORTACIÓN DE LOS FALTANTES DE ENERGÍA PARA ATENDER LA DEMANDANACIONAL

Estrategias

- Diseño y puesta en marcha de un sistema de manejo de información sobre losrecursos energéticos del país a fin de conocer: disponibilidad, localización,excedentes por exportar o déficit por atender.

- Identificar y evaluar los requerimientos de la integración energética regional entérminos de los componentes físico, regulatorio y político, con cada uno de lospaíses vecinos.

- Promover la Interconexión eléctrica con Centroamérica y el desarrollo de unesquema de intercambios comerciales.

- Determinar las necesidades de infraestructura para la integración con losmercados de Centroamérica y región andina en gas natural principalmente.

- Evaluación y seguimiento de la interconexión de gas entre Colombia y Venezuelaasí como de los proyectos internos de gas en Venezuela tales como el llamadoICO. (En común con el Objetivo # 1)

Objetivo No. 3

CONSOLIDAR ESQUEMAS DE COMPETENCIA EN LOS MERCADOS

Estrategias“Temas intrasectoriales”. 

- Determinar el nivel de información en los mercados de la energía que debeponerse a disposición de los agentes a fin de que estos tomen las decisionescomerciales adecuadas y establecer lo mecanismos para la administración ydivulgación de la información requerida.

- Desarrollar esquemas de capitalización de inversionistas privados en empresascon participación estatal mayoritaria como en los casos de ISAGEN y las

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distribuidoras de energía eléctrica. Mientras se adelantan estos procesos sedeben establecer los “Esquemas de Gobernabilidad” adecuados.

- Definir mecanismos de coordinación (comerciales y regulatorios) entre losmercados del gas natural y energía eléctrica de tal manera que sin subordinar losintereses de un sector al otro y sin pretender unificar procedimientos en sectoresestructuralmente diferentes, se identifiquen los temas de conflicto y se propongancorrectivos.

Refinación y Comercialización de combustibles

- Establecer las condiciones necesarias para la apertura del sector de la refinaciónde petróleo a la inversión privada nacional e internacional. Se deberán examinarlas experiencias de proyectos de refinación privada tales como: Refinare ySebastopol

- Determinar las condiciones comerciales tanto en contratos de compra y venta decrudo y derivados así como en precios que deberían considerarse para lainstalación de nuevos proyectos de refinación en la Costa Atlántica y el Interior delpaís.

- Evaluar la efectividad de los reglamentos de transporte, almacenamiento ycomercialización de derivados del petróleo, expedidos por el Ministerio de Minas yEnergía, como mecanismo para promover la entrada de nuevos agentes en elmercado.

Gas Natural 

- Evaluar los esquemas de competencia del mercado del gas natural tanto enproducción como en distribución y comercialización y determinar si laconcentración de los mercados ha disminuido las ventajas que tiene para elconsumidor la existencia de mercados competitivos. De conformidad con losresultados, tomar las decisiones pertinentes, propendiendo por la desintegraciónvertical.

Carbón 

- Estructurar una estrategia de gestión de la demanda que permita compensar losefectos de mercados monopsónicos en este subsector minero-energético. Lagestión de la demanda deberá enfocarse hacia proyectos de utilización del carbónpara la producción de combustibles líquidos y el incremento de la demanda en elsector industrial.

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- Evaluar la intervención del Estado en el sector vía el señalamiento de preciosmínimos indicativos a las actividades de producción de carbón correspondientesa los sectores de pequeña y mediana minería.

Energía Eléctrica 

- Proponer esquemas específicos de intervención por parte del Estado en laactividad de generación de energía eléctrica en los casos en los cuales el sectorprivado no reaccione a las señales regulatorias. Este esquema de intervencióndebe ser suficientemente conocido por los agentes y reflejar la responsabilidad de“última instancia” que tiene el Estado frente a la sociedad colombiana comoresponsable por la prestación de los servicios públicos.

- Continuar el proceso de separación de la empresa que tiene las funciones deAdministrador del MEM y Centro Nacional de Despacho (actualmente XM) decualquier agente que participe en el mercado de energía eléctrica.

- En transmisión de energía eléctrica, se propenderá por la búsqueda demecanismos para una participación plural internacional y eficiente en las nuevasconvocatorias para la expansión del sistema de tal manera que el precioresultante de un proceso abierto y competitivo refleje lo que el mercado requierepara ejecutar dichos proyectos.

- En distribución de energía eléctrica garantizar el libre acceso de los usuarios a lasredes de distribución.

- Evaluar los efectos que esté generando en los mercados de energía eléctrica laintegración vertical que mantienen algunas empresas en las actividades degeneración y distribución, y de conformidad con los resultados, tomar lasdecisiones pertinentes, propendiendo por la desintegración vertical.

Objetivo No. 4

FORMACIÓN DE PRECIOS DE MERCADO DE LOS ENERGÉTICOS QUE ASEGURENCOMPETITIVIDAD

Estrategias

Hidrocarburos y Derivados del petróleo 

- Sobre la base de las reglas de juego vigentes en lo referente a la política dedesmonte de subsidios, se propone la creación de un fondo específico destinadoa “garantizar la autosuficiencia petrolera y el mantenimiento de la capacidadexportadora”, cuyos recursos provendrían de un incremento mínimo del precio de

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los combustibles, de tal manera que no se generen señales inflacionarias. Eneste esquema serían los consumidores los que pagarían por su seguridad futurade abastecimiento y mantenimiento de condiciones de una economía másdinámica y estable, sin afectar los ingresos fiscales y de los agentes.

- Establecer la ruta de desregulación de los precios del Gas de la Guajira a fin deque éstos se fijen mediante mecanismos diferentes de la regulación de preciosmáximos por parte de la CREG, considerando el impacto de los suministros degas en la Costa Atlántica y en la “disponibilidad y abastecimiento” de gas a nivelnacional.

- Revisar la estructura tarifaria de los negocios de transmisión y distribución de gasnatural para que reflejen costos eficientes, permitan la sostenibilidad de losnegocios y beneficien a los usuarios colombianos.

- Establecer una metodología de determinación de precios de los derivados delpetróleo que consulte los siguientes criterios:

- Mercados internacionales.- Calidades de los derivados del petróleo en Colombia con respecto a los

mercados internacionales.- Posición del país si es exportador o importador de derivados del petróleo.- Política social: GLP para las zonas rurales.- Biocombustibles: Oferta, precios e índices de ajuste con base en indicadores

internacionales.- Estructura de impuestos:

o Gasolina vs. diesel.o Tasas impositivas incluyendo sobretasas.

- Experiencias internacionales.

- Proponer una política nacional para determinar la sobretasa y los impuestosespecíficos aplicables a las estructuras de precios de los combustibles derivadosdel petróleo, el GLP y el GNV. Dicha política deberá contemplar el aspecto fiscalde los entes territoriales que perciben recursos asociados con estos tributos.

GLP.

- Definir los fundamentos de una Política de Estado sobre los precios de esteenergético, que concilie los criterios de eficiencia económica con su mercadoobjetivo localizado en las zonas rurales y en la periferia de las ciudades y quepodría llegar a requerir precios especiales para lograr la penetración. (En comúncon el Objetivo Principal # 1).

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- Para la nueva oferta de GLP proveniente de campos de hidrocarburos se definiráuna estructura de precios flexible que permita la incorporación de esa oferta almercado nacional.

Carbón. 

- Señalar indicadores de precios mínimos o indicativos, a las actividades deproducción de carbón correspondientes a los sectores de pequeña y medianaminería. (En común con el Objetivo Principal # 3)

Energía Eléctrica  

- Monitorear permanentemente las operaciones del mercado mayorista de energíaeléctrica por parte de la CREG y SSPD con el apoyo de la UPME a fin derecomendar acciones que conduzcan a mejorar la competitividad en estesegmento de la cadena de energía eléctrica.

- Revisar la estructura tarifaria de los negocios de transmisión y distribución deenergía eléctrica para que reflejen costos eficientes, permitan la sostenibilidad delos negocios y beneficien a los usuarios colombianos.

Objetivo No. 5

MAXIMIZAR EL DESARROLLO SOCIAL

Estrategias

- Maximizar la cobertura del servicio de energía en el país para lo cual seestablecerá:

o Definición del concepto de “cobertura”.o Criterios para “electrificación” y criterios para “energización”.o Elaboración y seguimiento a los planes indicativos de cobertura de

electricidad elaborados por la UPME acorde a lo establecido por la Ley.- Elaborar el portafolio de recursos energéticos para la prestación del servicio de

energía en las zonas rurales incluyendo los siguientes componentes:

o Uso de Fuentes no Convencionales de Energía o Energías Renovables.o Optimización en la utilización de gas natural o del GLP según criterios de

mínimo costo.o Evaluación de los costos, subsidios e inversiones de los programas de

GLP para el Campo y briquetas de carbón.o Minimizar los impactos en el medio ambiente y en salud pública.

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 - Identificar los factores que limitan la penetración del gas natural en los estratos

bajos de la población y establecer recomendaciones para mejorar lacompetitividad del gas en estos estratos como el uso de recursos del FSSRI parasubsidiar el costo de acometidas.

- Para las ZNI, la propuesta general es impulsar el establecimiento de áreasexclusivas de prestación de servicio (concesiones) mejorando la infraestructuraexistente con recursos del FAZNI y estableciendo: metas de aumento decobertura y/o de mejora de horas de prestación de servicio en la respectiva

licitación de parte del contratista y costos eficientes de generación, distribución ycomercialización del mercado relevante, para determinar el valor del subsidio agirar por parte del estado, que se vea reflejado en tarifa del usuario final.

- Maximizar el cubrimiento del servicio de energía en las ZNI estableciendo elportafolio óptimo de energéticos para atender la respectiva demanda y evaluandolos beneficios económicos netos del programa de cubrimiento de las necesidadesde energía en las ZNI.

TEMAS TRANSVERSALES

El concepto de transversalidad se refiere a aquellos temas que inciden en uno o más delos objetivos principales. Por esa razón el tema transversal propone líneas de acción quecoadyuvan a las estrategias formuladas en los objetivos principales. Los temastransversales con sus correspondientes líneas de acción son los siguientes:

1. FUENTES NO CONVENCIONALES – FNCE Y USO RACIONAL DE LA ENERGÍA

- Promover el uso de fuentes FNCE, o de Energías Renovables, con el fin de

fomentar su utilización en las Zonas No Interconectadas.- Elaborar propuestas sobre mecanismos de mercado e incentivos y análisis de

largo plazo para la utilización de fuentes no convencionales de energía(biocombustibles, GTL, CTL, entre otros).

- Definir un marco conceptual para el desarrollo del URE

- Formular un plan estratégico de uso racional y fuentes no convencionales deenergía elaborado por la UPME y concertado con las diferentes entidades delestado y los sectores de oferta y demanda.

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 2. MEDIO AMBIENTE Y SALUD PÚBLICA

- Establecer una Política de Calidad de los combustibles derivados del petróleo.

- Desarrollar mecanismos que reflejen los costos ambientales y asegurar laincorporación en los costos de los energéticos de las inversiones para lograr losíndices de calidad requeridos.

- Determinación de los impactos del uso de energéticos debido al consumo de gas

natural, energía eléctrica, carbón y GLP en diferentes sectores de consumo.

- Determinación de la estrategia para el cumplimiento de los compromisos deColombia en el marco del Protocolo de Kyoto.

3. CIENCIA Y TECNOLOGÍA

- Evaluación del desarrollo de tecnologías que permitan el uso del carbón comorecurso “limpio”.

- Establecer las proporciones óptimas de los biocombustibles en la composición

final de gasolina y diesel para consumo nacional.

- Desarrollo del conocimiento para la aplicación del GLP en usos no tradicionalestales como: generación eléctrica a pequeña escala, iluminación, calefacción deambientes, refrigeración y aire acondicionado, secado de granos, calor puro paraprocesos industriales, aplicaciones agrícolas en la avicultura, la floricultura y elcontrol de malezas.

- Desarrollo del conocimiento en Tecnologías de uso del gas y carbón en laproducción de combustibles líquidos – Caso CTL, GTL y CBM.

- Desarrollo de un programa de GLP automotor coherente y organizado, con base

en: la caracterización del parque automotor, selección de tecnologías adecuadas,definición de la normatividad que se requiera para garantizar la prestación de unservicio seguro y confiable y la armonización con los programas de GNV.

4. MARCO INSTITUCIONAL Y REGULATORIO

- Desarrollar un Plan de Ordenamiento Territorial, que delimite zonas que no debenser intervenidas, se desincentiven los asentamientos urbanos en dichas zonas yse racionalicen los procesos de planeación y prestación de los servicios públicos.

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- Desarrollar un Marco General de Suministro y Manejo de Información Públicapara el sector energético.

- Desarrollar mecanismos de Coordinación Institucional que faciliten la organizacióny disposición de información, así como la toma de decisiones en los temastransversales al sector energético.

- Armonizar los marcos regulatorios nacionales con los de la subregión y definirpolíticas de precios de largo plazo para los intercambios comerciales, para lossectores de energía y gas natural, respectivamente.

- Evaluar la conveniencia de la participación del Estado en las empresas del SectorEnergético y en consecuencia desarrollar los procesos de privatización ocapitalización, caso ECOPETROL; ISAGEN y distribuidoras de energía eléctrica,entre otras.

- Avanzar en el desarrollo regulatorio, de temas como: el cargo por confiabilidad,los precios del gas en boca de pozo, las señales de distancia vs. estampilla y laremuneración de la confiabilidad en los sistemas de transporte de gas natural ylos temas de de competitividad en el "downstream" del mismo sector y el marcoregulatorio del GLP.

- Revisar y proponer ajustes en el marco institucional y normativo del sector de laminería de carbón de tal manera que este recurso minero-energético haga partedel portafolio de fuentes energéticas para atender los requerimientos de energíade la sociedad colombiana.

5. CAPACITACIÓN, PROMOCIÓN E INFORMACIÓN

- Desarrollar mecanismos de Coordinación Institucional y Sectorial que faciliten laorganización y disposición de información, así como la toma de decisiones en lostemas transversales al sector energético. Se desarrollarán agendas de trabajo conlos Ministerios del Transporte, Protección Social y Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial en los temas de competencia de los referidos ministerios yque se relacionen con las políticas del sector energético.

- La UPME se convertirá en la entidad líder en programas de información a losusuarios y la promoción de oportunidades de negocios a los agentes interesadosde manera que se disponga de los elementos para la toma de decisiones.

- Desarrollar una “Agenda Educativa Energética” con el Ministerio de EducaciónNacional y la UPME a fin de iniciar un proceso masivo de capacitación a toda lacomunidad nacional sobre los fundamentos de la energía, la conciencia del“ahorro energético” y el bueno uso de los recursos con que cuenta el país.

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3. FORMULACIÓN DE OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DEL PEN 2006 – 2025

I. OBJETIVO CENTRAL

La definición del Objetivo Central para el PEN 2006-2025 es la siguiente:

MAXIMIZAR LA CONTRIBUCIÓN DEL SECTOR ENERGÉTICO AL CRECIMIENTO Y AL DESARROLLO ECONÓMICO NACIONAL

Maximizar el crecimiento y el desarrollo económico sostenido de Colombia a mediano ylargo plazo, es una prioridad nacional y es además el eje central en el marco del PlanVisión Colombia 2019. Sólo a través de una economía en expansión será posiblecorregir los problemas endémicos de la sociedad colombiana los cuales se traducen enaltos niveles de pobreza y un número creciente de personas con necesidades básicasinsatisfechas. En la medida que la economía crezca con la contribución de un sector

energético sólido y en expansión, el Estado tendrá los medios para crear una sociedadmás justa, igualitaria y solidaria.

El planteamiento del Objetivo Central del PEN 2006-2025, propone:

Fortalecer la contribución del sector energético al crecimiento y desarrolloeconómico sostenido y no limitarse a la maximización de la producción y a laexportación de recursos energéticos.

Cambiar el paradigma de la “autosuficiencia” por el del “pleno abastecimiento” ola “disponibilidad” de la energía que el país requiere para su desarrollo. Paralograrlo se hace necesario establecer esquemas de “complementariedad” con

otros países en los planes de desarrollo energético, lo cual implica adelantar losprocesos de integración energética con los vecinos,

- El pleno “abastecimiento” o “disponibilidad” de los recursos energéticos deninguna manera le resta importancia a la conveniencia de encontrar dichosrecursos en el subsuelo colombiano por cuanto con el autoabastecimiento esmayor la contribución a la economía nacional y regional. Por esa razón, todos losesfuerzos que se hagan para incrementar la base de recursos de origen nacionala disposición de la sociedad, son consistentes con el objetivo del plenoabastecimiento.

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En cuanto a la potencialidad de exportación de hidrocarburos y carbón mineral, debendesarrollarse mecanismos que propicien la exportación de productos de valor agregado oterminado de manera complementaria con las exportaciones tradicionales de materiasprimas o recursos energéticos primarios.

Para la implementación de los objetivos planteados en el Plan se requiere contar con unMarco Institucional y Regulatorio que garantice reglas de juego claras y estables quefaciliten la permanencia de los negocios. Dentro del análisis del Marco Institucional, seconsidera necesario que en este Plan se haga énfasis en la necesidad de alcanzar losmás altos niveles posibles de coordinación de las instituciones energéticas y las demásautoridades involucradas, las cuales resultan ser cada vez más numerosas.Adicionalmente, se debe dar mayor importancia a la consolidación y divulgación desistemas de información que permitan reducir asimetrías para que la sociedad cuentecon la mejor información posible en la toma de decisiones .

El PEN 2006-2025 considera dos aspectos fundamentales, relacionados con losmercados energéticos, que dan origen a dos Objetivos principales: El primero es lanecesidad de establecer esquemas transparentes de formación de precios competitivosde los energéticos; y .el segundo hace referencia a la consolidación de esquemas decompetencia en los mercados energéticos.

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II. OBJETIVO PRINCIPAL # 1

ASEGURAR LA DISPONIBILIDAD (ABASTECIMIENTO) DE LOS RECURSOS ENERGÉ 

TICOS PARA ATENDER LA DEMANDA NACIONAL Y GARANTIZAR LASOSTENIBILIDAD A LARGO PLAZO DEL SECTOR ENERGÉTICO 

El Objetivo No. 1 se centra en dos conceptos esenciales: Disponibilidad y Sostenibilidad. 

Desde la óptica de la Disponibilidad el país requiere contar con los recursos energéticosbien sea de producción nacional o importados para atender las necesidades de losdiferentes sectores socio-económicos de consumo. En el caso de los recursos fósilescomo los hidrocarburos, la sociedad podría tener un mayor nivel de bienestar cuando losrecursos se encuentran en el subsuelo propio, dependiendo desde luego de lasinversiones en las distintas actividades de la cadena energética

Otras diferencias entre los recursos energéticos de origen local o importado son la mayorconfiabilidad en el suministro y los menores egresos de caja de los primeros con respectoa los segundos. Sin embargo, el no contar con los recursos energéticos de procedencialocal no se puede convertir en un argumento para limitar las posibilidades de crecimientoeconómico y desarrollo locales por cuanto el recurso en sí mismo siempre podráimportarse para atender las necesidades de la demanda nacional.

Por las consideraciones anteriores y sin pretender reducir la importancia que tienen losdescubrimientos de recursos energéticos en el subsuelo colombiano, se propone enfocarlos esfuerzos hacia una estrategia de Disponibilidad a fin de contar con la energíarequerida para el crecimiento y desarrollo nacional. Sin embargo, si no se dan nuevosdescubrimientos de hidrocarburos en el territorio colombiano, deberán adoptarse laspolíticas necesarias que permitan que la energía esté disponible, así tenga que recurrirsea los mercados internacionales para tal efecto.

Por su parte, el concepto de Sostenibilidad está orientado a consideraciones de carácterinstitucional y regulatorio. Si los sectores o los mercados energéticos son sostenibles,puede concluirse que las estructuras subsectoriales son sólidas, lo cual les permiteprestar los servicios requeridos por la sociedad colombiana tanto a mediano como a largoplazo. Si por el contrario las estructuras subsectoriales no son sólidas al no estarinmersas en un esquema institucional y regulatorio viable, la “sostenibilidad” a largo plazoestará comprometida lo mismo que su capacidad de prestar los servicios a la sociedad.

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A continuación se desarrollan estos conceptos para cada uno de los sectores:

II. 1 Petróleo y Gas Natural.

II.1.1. Análisis del “upstream” 

Los análisis de disponibilidad de petróleo y gas natural ofrecen diferencias conceptualesimportantes. Por una parte, los eventuales déficit que se presenten en el suministro depetróleo y derivados, pueden ser superados mediante operaciones “spot” de importaciónpor tratarse éste de un mercado de gran liquidez, transparencia, transabilidad y plenainformación para la toma de decisiones por parte de los agentes.

Por otra parte, el gas natural ha venido mejorando gradualmente su transabilidadinternacional en particular en las operaciones de LNG gracias a la conformación de unmercado, aún incipiente, de transacciones “spot”. Mercados de menor envergadura quesólo podrían ser atendidos por gasoductos como el caso de Colombia, tienen opcionesde suministro limitadas a países vecinos. Por consiguiente, la “disponibilidad” del gasnatural al interior del país dependerá de las reservas propias, de la próxima interconexióncon Venezuela y de la entrada en operación de otras fuentes de suministro a mediano ylargo plazo como sería el caso del campo de Gibraltar.

Para examinar el tema de la oferta de petróleo y gas natural se tomaron los escenariosdesarrollados en el Estudio de Abastecimiento Energético realizado en forma conjuntapor la ANH y la UPME A continuación se presenta una tabla resumen con los valores dereservas planteados en dichos escenarios:

Reservas de Crudo por Escenario (MMBL)

Reservas de Crudo por Escenario(MMBL)

Abundancia Sesgo

PetróleoSesgo Gas Escasez

Nuevos Descubrimientos 5000 3300 2000 1000

Nuevos Desarrollos 210 210 133 133

Recuperación Mejorada 1607 1607 1244 1244

Total Nuevas Reservas 6817 5117 3377 2377

Reservas de Gas por Escenario (TPC)

Reservas de Gas por Escenario (TPC) Abundancia SesgoPetróleo

Sesgo Gas Escasez

Nuevos Descubrimientos 11 2,5 6,5 0,8Proyectos exploratorios Específicos 14 4 9 2

Nuevos Desarrollos 9,4 3,7 6,8 3,2Total Nuevas Reservas 34,4 10,2 22,3 6

Fuente: ANH - UPME

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 Como se observa de la información anterior la característica básica de estos escenarioses la incertidumbre, la cual se refleja en la amplitud y dispersión de los datos.

Adicionalmente, el agotamiento de crudos livianos y las perspectivas de producción decrudos cada vez más pesados en nuestro país conlleva a que la mezcla de crudosdomésticos se haga cada vez más pesada y por lo tanto en el mediano plazo sea críticoadecuar el sistema de refinación colombiano. Así mismo se puede considerar elacondicionamiento y tratamiento de estos crudos pesados antes del proceso derefinación, con el propósito de obtener los máximos niveles de conversión, produciendocombustibles de mayor calidad y reducir el costo de producción de cada barril, por lo cualse deberá evaluar la factibilidad técnico – económica y promoción de procesostecnológicos de mejoramiento (como upgrading) en coherencia con el desarrollo de lasreservas incrementales de crudos pesados.

Como se indicó anteriormente, los mercados de petróleo y gas natural presentandiferencias conceptuales importantes, de lo cual se concluye que el déficit de petróleo yderivados puede atenderse con recursos del mercado internacional, mientras que en elcaso del gas natural, la única fuente posible en el corto plazo sería la importación de gasde Venezuela, razón por la cual es preciso determinar e interpretar las dificultades delsector para dar las señales adecuadas de abastecimiento.

En el “upstream” de los hidrocarburos, el concepto de Sostenibilidad está vinculado conlos resultados del nuevo modelo de concesión cuyo indicador fundamental será la tasa dehallazgo de nuevas reservas. Si el modelo a futuro no rinde los resultados esperados,aún si los energéticos se tienen a disposición de la sociedad colombiana por la vía de laimportación, el esquema contractual de exploración y explotación podría ser no“sostenible” y se requerirá plantear cambios al modelo.

II.1.2. Análisis del “downstream” 

II.1.2.1. Derivados del Petróleo.

Para el desarrollo del Objetivo No. 1, en el tema de infraestructura, es prioritario examinarla situación actual y generar las condiciones necesarias a fin de que la actividad de larefinación de petróleo y producción de derivados pueda abrirse a la inversión privadanacional o internacional. Así mismo, evaluar la reglamentación actual en materia deutilización de la infraestructura de transporte y almacenamiento a fin de determinar si sefacilitan o no los procesos de incorporación de la actividad privada en este sector.

La calidad de los combustibles está estrechamente relacionado con el tema transversal #2 – Medio Ambiente y Salud Pública, donde se evalúan las tendencias mundiales encalidad de combustibles y las opciones de política que podría seguir el país sobre esteparticular. Es claro que la fuerte conexión entre especificaciones de los combustibles y

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calidad del aire y el impacto de éste sobre la salud pública de los habitantes hace queeste tema en particular sea muy relevante.

En cuanto se refiere al tema de precios, se deben analizar los criterios para sudeterminación y en particular del componente del “Ingreso al Productor” en lo cual haradicado la mayor dificultad para el establecimiento de una política coherente de preciosque consulte las realidades de los mercados internacionales. Los conceptos másprecisos sobre el tema se definirán en el análisis del Objetivo # 4 Formación de Preciosde Mercado de los Energéticos que aseguren competitividad.

Por su parte en el “downstream” de refinación, transporte, distribución y comercializaciónde productos líquidos derivados del petróleo, el concepto de “sostenibilidad” se centra enuna adecuada definición de políticas de precios de los energéticos que consulte loscriterios económicos de paridad exportación y paridad importación lo mismo que calidadde los referentes internacionales con respecto a los productos locales. La política deprecios deberá establecer trayectorias creíbles de aproximación a los nivelesinternacionales cuantificando los ajustes necesarios y explicando con claridad los costosy los beneficios de dichas políticas. El país deberá optar por una política clara ytransparente de precios aproximando gradualmente los niveles actuales a losinternacionales en vez de continuar con el actual sistema de aproximaciones sucesivashacia unos referentes internacionales que no consultan las realidades de mercado.

II.1.2.2. Gas natural 

Las actividades que conforman el downstream del gas natural tienen la característica deservicio público domiciliario a diferencia del upstream, lo cual plantea la necesidad deconciliar los intereses de los inversionistas que se mueven en una actividad de alto riesgoy competencia internacional frente a las responsabilidades en la prestación del serviciopúblico domiciliario de gas natural.

II.1.2.2.1Transporte 

Optimizar el transporte de gas requiere de un profundo conocimiento del mercado de laenergía en Colombia y en particular de los energéticos que son competidores del gasnatural en los diferentes subsectores de consumo, en especial: residencial, comercial,energía eléctrica, industrial y transporte.

Por estas consideraciones, el transportador de gas natural es un agente comercial activoa diferencia de lo que ocurre en energía eléctrica cuya actividad es esencialmente pasivaante la falta de competencia tecnológica con otros energéticos. En gas natural esnecesario entender el funcionamiento de otros mercados energéticos que compiten conel gas natural tales como GLP para uso en las residencias; crudos pesados, derivadosdel petróleo y carbón utilizados en el sector industrial; y gasolina y diesel en el sectorautomotriz.

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 La diferencia conceptual de ambos negocios, también se extiende a los marcosregulatorios de cada uno. El transporte de gas natural presenta una estructura deremuneración de cargos basada en señales de distancia y requiere la celebración decontratos entre transportador y remitente. A diferencia del sector eléctrico donde loscargos del STN son estampillas y no se requiere la estructuración de contratos.

La expansión del sistema de transporte de gas es responsabilidad del transportadorquien podrá adelantar las inversiones correspondientes sólo cuando disponga de loscontratos que le permitan vender la nueva capacidad. Esto quiere decir que existe unelemento de discrecionalidad respecto del momento en que el transportador decide laexpansión lo cual está relacionado con el riesgo que asuma dicho agente. En efecto,riesgo “cero”, implicaría contar con el 100% de la nueva capacidad contratada bajo elesquema de contratos. Sin embargo, esta política podría conllevar que la expansión noesté estrictamente a tiempo cuando la demanda lo requiera para asegurar confiabilidadplena en la atención de la demanda de gas natural.

De ahí que el concepto de “Disponibilidad-Abastecimiento” en el transporte de gas naturalestá vinculado con la decisión de expansión por parte del transportador y esto a su vezestá relacionado con la estructura contractual del servicio.

II.1.2.2.2 Distribución.

En distribución las diferencias conceptuales con respecto a los negocios de energíaeléctrica son menores. Podría decirse que el concepto del “Operador de Red” enelectricidad se asimila al de “distribuidor” en gas natural. Esta última actividad estácompletamente regulada por la Resolución CREG 011 de 2003, donde se aprobaron losprincipios generales para definir la metodología de remuneración de la actividad dedistribución con reconocimiento de las inversiones en la infraestructura y los costosAOM.

Adicionalmente, tanto la Ley 142 de 1994 como resoluciones posteriores de la CREG,entre otras la Resolución 057 de 1996, establecieron el concepto de las “áreasexclusivas” lo que ha permitido extender la estructura del servicio a consumidores quepueden ser atendidos con redes de gas natural. De esa manera se ha logrado definir unesquema de “universalización” del servicio considerando criterios técnicos y económicos.

La actividad de distribución de gas natural ha evolucionado hacia una participaciónprivada mayoritaria en este sector y un esquema regulatorio que ha venido dando lasseñales adecuadas de expansión. De lo anterior podría concluirse que la “disponibilidad”de la distribución está asegurada y no representa una amenaza para la prestación delservicio.

II.1.2.2.3. Comercialización 

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La actividad de Comercialización está asociada a la de Distribución de gas natural. Sinembargo, a diferencia de lo que ocurre en energía eléctrica, donde la reforma se haorientado a tener una actividad de comercialización dinámica e independiente de ladistribución, en gas natural, la figura de los “comercializadores puros” no ha tenido larelevancia deseada. En el análisis del Objetivo # 3 – Consolidar Esquemas deCompetencia en los Mercados y en el Tema Transversal # 4, Marco Institucional yRegulatorio, se hacen mayores comentarios al respecto. En este punto vale decir que elsector del gas natural no cuenta con una estructura plural y amplia de“comercializadores” puros o independientes que le de dinamismo y liquidez al mercado yque promueva esquemas de competencia en la prestación de estos servicios.

Sostenibilidad

Finalmente, en lo que se refiere al “downstream” del gas natural, podría decirse que en eltransporte y distribución de esta actividad su “sostenibilidad” está relacionada con elestricto cumplimiento de los programas de expansión. En la próxima ronda regulatoriadonde se definirán las tarifas de transporte y distribución de gas se tomarán decisionesque podrían afectar la “sostenibilidad” del sector dependiendo de las señales delregulador.

En conclusión, se considera que la “sostenibilidad” del sector del gas natural estaríaseriamente comprometida si no se cuenta con la “disponibilidad” de gas necesaria paraatender plenamente la demanda, no sólo en la oferta adicional que es necesario tener adisposición de los mercados, sino también en el cumplimiento estricto de los programasde expansión de la infraestructura de transporte y distribución de gas natural en el país.

II.2. El GLP 

Se ha considerado necesario adelantar una evaluación específica del sector del GLPpara la cual se analizan a continuación los temas relevantes.

Oferta, Demanda y Transporte 

En el tema de la oferta el nuevo PEN 2006-2025 estructurará una visión de largo plazosobre la oferta del GLP considerando los siguientes elementos:

- Producción nacional de la Refinería de Barrancabermeja.- Escenarios de producción de GLP de Cusiana.- Factores que pueden incidir en la producción de derivados del petróleo de la

Refinería de Cartagena, teniendo en cuenta la vinculación de Glencore comoinversionista estratégico.

En cuanto se refiere a la demanda del GLP, se deben considerar los desarrollostradicionales y no tradicionales tales como: energético de cocción en las residencias,

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demanda petroquímica, GLP automotor para lo cual se requiere adelantar lacaracterización del parque automotor nacional y GLP rural en competencia con el carbón.

En lo que se refiere al transporte, dada la evolución del mercado de GLP con demandasa la baja, no se han encontrado restricciones para el movimiento de las produccionesactuales de refinería. Sin embargo, la gran limitación es la infraestructura de transportede nuevas producciones como es el caso del GLP de Cusiana-Cupiagua debido a que nose cuenta con un poliducto o propanoducto que haga posible el transporte del GLP desdeCusiana en condiciones comerciales, lo cual puede llegar a comprometer la viabilidad delproyecto.

Calidad y Precios 

En general puede decirse que el GLP tal y como es producido en las refinerías deECOPETROL, cumple sin dificultad alguna su papel como energético de cocción ycalefacción en los hogares colombianos.. El problema reside justamente en que sedebería propender por un mejor uso del GLP de refinería para lo cual es necesarioestudiar a fondo las posibles utilizaciones de este energético en operaciones depetroquímica en lugar de tener que destinarlo a la quema en los hogares.

En el tema de precios, y en concordancia con lo anterior, se considera que adoptar unreferente internacional para el GLP es una medida correcta. El tema a analizar es si elcriterio debería ser paridad exportación o importación. Sobre el particular convieneseñalar que si bien en un mercado excedentario y con exportaciones el referente deprecios debería ser el de paridad de exportación, este es un concepto de plena aplicaciónen mercados de bienes transables dotados con la infraestructura necesaria para que laexportación pueda efectuarse a precios competitivos. Sin embargo, este no es el casodel GLP de Cusiana y por el contrario, no podría asumirse que la producción de GLP deeste campo tenga como vocación el mercado de exportación por los altísimos costos detransporte por carro tanque que conlleva esta operación. En casos como éste podría

  justificarse una regulación diferente que podría conllevar la aplicación temporal delcriterio paridad de importación, precios piso del producto u otro mecanismo que permitaponer la producción del GLP de Cusiana a disposición del mercado aún si los preciosinternacionales se redujeran de manera considerable. Este tema tendrá unaconsideración más amplia en el Objetivo # 4.

Para el resto de la producción de las refinerías de ECOPETROL, con sistemas detransporte desarrollados, podría aplicarse el criterio convencional de paridad exportacióno importación según sea el caso. Sin embargo, es necesario que el criterio de precio quefinalmente se adopte tenga en consideración que el mercado natural de GLP estálocalizado en las zonas rurales y la periferia de las ciudades y que un esquema deprecios al productor con base en paridad de importación más tarifa estampilla en eltransporte, podría resultar en un precio que no permita la penetración en el mercadoobjetivo del GLP.

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 Estos temas se analizarán en el desarrollo del tema Transversal # 4, Marco Institucionaly Regulatorio.

Sostenibilidad 

De todos los hidrocarburos más el carbón que son objeto de análisis en el PEN, esprobable que el GLP sea el más amenazado de todos y el energético que hoy en díaafronta las más adversas circunstancias para su desarrollo.

Varias son las razones que sustentan la afirmación anterior. Para empezar, desde losorígenes del Plan de Masificación del Gas, era sabido que el GLP le abriría el camino alGas Natural en los mercados de las grandes ciudades. Se planteó entonces que laverdadera vocación del GLP sería la atención de los consumidores localizados en laperiferia de las ciudades y los mercados rurales. Sin embargo, la regulación de preciosatada a unos indicadores internacionales con referentes paridad de importación no haresultado compatible con una política de promoción del consumo del GLP en las zonasrurales colombianas. Lo anterior, unido a la posible aplicación de las señales dedistancia en el transporte del GLP, le eliminaría la escasa competitividad que tiene esteenergético en la atención de la demanda en las zonas apartadas. Adicionalmente, aún nose conoce una propuesta de marco regulatorio que reemplace al vigente, pese a quedesde el año 2002 han venido circulando borradores de documentos propuestos por laCREG mediante los cuales se introducen cambios importantes en el marco regulatoriosectorial. Por último, otros usos potenciales como el del GLP en el transporte, hanresultado prohibidos expresamente por la Ley colombiana lo cual ha privado a losusuarios de la posibilidad de escoger un energético económico para el transporteplenamente usado en otros países del mundo y a la industria del GLP, de explorar unaoportunidad de desarrollo de mercado muy utilizada en otros países.

II.3. El Carbón Mineral 

Oferta 

Colombia tiene reservas probadas de carbón por 6600 Millones de toneladas al términodel año 2005, mientras que la producción en ese mismo año ascendió a 59 Millones detoneladas lo que da una relación Reservas/Producción superior a 100 años. Según loanterior, el país no tendría que preocuparse sobre la capacidad de oferta para atender lademanda nacional a mediano y largo plazo.

Es conveniente tener en cuenta que las reservas totales están integradas por aquellasdisponibles según diversas tecnologías de extracción. Así, las reservas totales delGuajira, por ejemplo, están integradas por la sumatoria de aquellas extraíbles mediante laminería de superficie y la gasificación.

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Lo anterior implica que la energía ligada a los depósitos de carbón, no sólo se refiere a lacontenida en forma sólida, sino las considerables reservas de gas metano ligadas amantos de carbón, identificadas y potenciales, que pueden producir energía eléctrica.

Esto quiere decir que cuando no es posible extraer las reservas de carbón medianteprocesos de minería tradicionales, pueden recuperarse éstas, mediante técnicas degasificación “in situ”, para usos termoeléctricos, principalmente.

Determinar la real disponibilidad del carbón permitirá establecer que su explotación ydesarrollo hagan parte de los procesos de planeación energética integral del país, de talmanera que se le dé la consideración adecuada no sólo como recurso minero sinotambién como energético. El resultado sería la determinación de las reservas de carbónaprovechable o disponible para su extracción y la atención de la demanda tanto localcomo externa.

Demanda 

La composición de la demanda de carbón en los subsectores eléctrico e industrialrepresenta el 97% del total nacional en la cual la industria participa con el 75% y elsector eléctrico el 22%. En Estados Unidos la proporción es 65% para generación deenergía eléctrica y la industria participa con el 35% aproximadamente. Lo anterior indicaque se tiene un sector retrasado a nivel de demanda doméstica, pero con gran dinámicadel mercado internacional, atendido en buena forma por la gran minería.

¿Cuáles son los mecanismos que permitirían activar la demanda interna de carbón?Puede decirse que los nuevos proyectos termoeléctricos constituyen una demandapotencial importante para el sector carbón. En el caso de la industria se considera que lagestión de la demanda tendría una efectividad limitada debido a que las señales deprecios del carbón y de los demás energéticos, son elementos suficientes para que laindustria tome decisiones eficientes. Como se verá en el Tema Transversal de Ciencia yTecnología, el mecanismo que podría activar considerablemente la demanda interna decarbón es la producción de combustibles a partir de este energético. Datos preliminaresindican que una planta de producción de 20.000 barriles diarios de diesel, doblaría lademanda interna de carbón.

Por lo anterior, el mayor dinamismo del sector carbón en la parte de la demanda podríalograrse mediante acciones como las siguientes:

- Promover el uso del carbón para la producción de combustibles líquidos y gasescombustibles.

- Actualizar la legislación ambiental del país para que las emisiones producto deluso del carbón se encuentren en consonancia con la legislación internacionalsobre el tema.

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- Buscar una mayor participación del carbón en la canasta energética nacional, enaplicaciones que tengan en cuenta sus especiales condiciones de disponibilidad ycostos.

- Impulsar el desarrollo del conocimiento científico y tecnológico sobre el carbón ylos procesos para su utilización en las nuevas tecnologías petroquímicas, de altatecnología y de generación de energía.

En resumen, se considera fundamental que el país avance en el conocimiento de lastecnologías disponibles para el uso del carbón en la producción de gas y combustibleslíquidos lo cual, además de generar una mayor demanda agregada del carbón, lebrindaría al mercado productos derivados de buena calidad con lo cual se diversificaría laoferta energética y se disminuiría la presión sobre los recursos fósiles de que dispone elpaís.

II.3.3. Sostenibilidad 

En el tema de “disponibilidad” se precisa definir los conceptos de “carbón disponible”para atender las demandas de este energético a nivel nacional e internacional a partir delas reservas agregadas de Carbón “in situ” aplicando los factores de recobrotécnicamente viables y según los procesos técnicos y económicamente factibles. Elresultado sería la determinación de las reservas de carbón aprovechable o disponiblepara su extracción para lo cual se estiman las reservas aprovechables económicamentepor tipo de tecnología de producción: minería de superficie, minería subterránea,gasificación “in situ” y gas metano en los mantos. Adicionalmente, para el carbón queabastece el mercado interno, se requiere tomar medidas para minimizar la esterilizaciónde reservas por parte de la minería ineficiente, y aprovechar las reservas disponiblesutilizando diversas tecnologías de producción.

En cuanto se refiere a la “sostenibilidad” desde la perspectiva de la pequeña y medianaminería se debe analizar si la estructura de precios permite cubrir los costos marginalesde desarrollo en el largo plazo y si como resultado de lo anterior, podría requerirse unaintervención estatal hacia la definición de un marco regulatorio de precios que asegure la“sostenibilidad” a largo plazo del sector. De lo contrario, la viabilidad del desarrollo de lapequeña y mediana minería del carbón podría quedar seriamente comprometida privandoasí al país de un recurso minero-energético clave para las futuras expansiones de lacapacidad de generación de energía en el país y la industria nacional.

La sostenibilidad también requiere que la legislación ambiental colombiana se actualice yse encuentre en línea con la legislación internacional pertinente tanto a la producción ytransporte de carbón, así como a las emisiones de gases y partículas contaminantesproducto de la combustión.

Finalmente, como se indicó en la primera parte del documento, el sector carbón nocuenta con una estructura institucional adecuada que les permita a los pequeñosmineros, en particular en el interior del país, entender los mecanismos necesarios para

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costear adecuadamente el recurso de tal manera que la actividad haga posible elcumplimiento de todas las obligaciones de ley. Tampoco tienen conocimiento de lasoportunidades de negocio ni de las nuevas condiciones del entorno nacional einternacional que le abren grandes posibilidades a un desarrollo importante de laindustria carbonera de Colombia.

En consecuencia, el desarrollo más armónico de la pequeña minería requiere:

- Apoyo al desenvolvimiento eficiente de la industria del interior del país concriterios empresariales.

- Desarrollo de un sistema indicativo de precios eficientes que cubran los costos delargo plazo.

- Promoción del consumo del carbón a nivel de industria como elementodinamizador de la demanda interna.

- Investigación y desarrollo que acompañen los procesos de transformación delcarbón de Colombia.

II.4. Energía Eléctrica 

El mercado de energía eléctrica presenta las siguientes características principales en suestructura comercial:

- Gran dificultad de transabilidad internacional física del energético.- Mercado con pocos jugadores a nivel nacional.- Existencia del mercado mayorista.- Grandes usuarios con precio final no regulado.

A continuación se analizará el Objetivo No. 1 en el marco de los segmentos de la cadenade valor del servicio de energía eléctrica así: Generación, Transmisión, Distribución yComercialización.

II.4.1. Generación 

El espíritu y la letra de la reforma al sector eléctrico mediante las Leyes 142 y 143 de1994, introdujeron reglas de juego para el desarrollo de esta actividad por parte deinversionistas privados. El mensaje fue claro al señalar que en lo sucesivo esta actividadno sería desarrollada por el Estado como empresario del sector.

Una característica muy importante de la reforma sectorial señala que el Estado a travésde la UPME elabora los planes de expansión de Generación de energía eléctrica loscuales tienen un carácter indicativo.. Sin embargo, si los planes no se desarrollan porparte de los inversionistas, el Estado mantiene la responsabilidad de asegurar la“disponibilidad-abastecimiento” y en consecuencia debe asumir la obligación de ejecutarlos proyectos necesarios para mantener la demanda debidamente atendida.

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Con respecto a la “disponibilidad” del sistema actual podría decirse que el parquegenerador colombiano continúa siendo predominantemente hidráulico con un 66% de lageneración y el resto – 34% - de tipo térmico, sin contar los 19 MW eólicos del Complejode Jepirachi a cargo de EPM.

Es interesante señalar que la disponibilidad de generación de energía eléctrica en paísesvecinos es limitada con excepción de Venezuela que tiene recursos importantes pero enel oriente del país. En el caso del Ecuador, no se cuenta con “disponibilidad” degeneración y los planes de expansión aunque se desarrollan considerando lasexportaciones, en la práctica no se llevan a cabo de manera integrada. Lo anterior quieredecir que la integración Colombia-Ecuador y probablemente la que se desarrolle conPanamá, se basará en recursos de generación de energía eléctrica con origen enColombia.

Para completar el panorama sobre la “disponibilidad-abastecimiento” del recurso degeneración de energía eléctrica es necesario tener en cuenta que el nivel de riesgos dedesarrollo de un proyecto de generación hidráulico es muy diferente a la del térmico. Paralos hidráulicos los niveles de inversión (particularmente si se comparan con plantas a gasnatural), los riesgos geológicos y de producción son mucho mayores que para losproyectos térmicos. A su vez, los proyectos de generación térmica requieren para sucierre financiero el compromiso del abastecimiento del combustible a ser usado en suplanta. En las actuales circunstancias del sector del gas natural en Colombia, losproductores han expresado la preocupación sobre la señal de contratos de gas tantopara la capacidad actual instalada como para proyectos nuevos que hace parte de lanueva regulación del Cargo por Capacidad.

La situación actual de la generación eléctrica aún cuenta con una oferta importante conrespecto a los requerimientos de la demanda, visto desde la potencia instalada ya que enenergía depende del comportamiento de la hidrología asociada a los embalses. Sinembargo, este margen se disminuirá progresivamente en la medida que se den losincrementos en los consumos. Debe señalarse que, con excepción de Porce III, no setiene definido el inicio de la construcción de un nuevo proyecto de generación. Si bien seha logrado una participación importante del sector privado en la oferta de energíaeléctrica (aproximadamente. 57%) esta obedece en gran parte a cambios de propiedaddesarrollados a través de los procesos de privatización o capitalización..

Puede decirse entonces que las futuras expansiones podrían llegar a depender de lasreglas de juego que se determinen por la nueva estructura del Cargo por Capacidadsegún Resolución 043 de 2006 y otras que están a consideración de los agentes en elmomento de elaboración de este documento.

En consecuencia, en el tema de “disponibilidad-abastecimiento”, el PEN 2006-2025plantea las siguientes tareas:

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- Establecer un mecanismo de seguimiento al resultado de la aplicación del nuevocargo por confiabilidad como señal de expansión del sistema de generacióneléctrica en Colombia.

- Fortalecimiento del papel de la UPME en el desarrollo de planes indicativos degeneración, con la promoción de proyectos y el señalamiento de los planesalternativos en caso de que los planes indicativos no se estén cumpliendo.

II.4. 2. Transmisión 

La transmisión de energía eléctrica a mediano y largo plazo, no presenta los riesgos quese perciben en la actividad de generación.

Para apoyar en los procesos de planeación de esta actividad, se cuenta con el ComitéAsesor del Planeamiento de la expansión de Transmisión para la elaboración del plan deReferencia por parte de la UPME y para la introducción de la competencia se cuenta conel mecanismo de convocatorias en la ejecución de los proyectos definidos en el plan. Deesta manera se busca garantizar la disponibilidad del sistema de transporte y susampliaciones.

La remuneración de los nuevos proyectos de transmisión se da en función del menoringreso ofrecido para la expansión de los nuevos proyectos y de los costos eficientespara el resto de la infraestructura. Es además una actividad sin riesgos financieros debidoa que las tarifas están calculadas de tal manera que se obtenga un ingreso determinadoque cubra los costos de operación y la rentabilidad adecuada al inversionista.

Por las consideraciones anteriores, puede afirmarse que hasta ahora, el sistema hadesarrollado planes de expansión de transmisión que han motivado la ejecución de losproyectos para atender la demanda nacional. Como es de conocimiento público, se hanpresentado numerosos atentados a la infraestructura de transmisión a pesar de loscuales la confiabilidad del suministro se ha mantenido en estándares de calidad, lo cualmuestra la solidez del sistema y la capacidad de las empresas que prestan el servicio.

De lo anterior se concluye que la garantía de disponibilidad hacia el futuro es unarealidad y por lo tanto no se prevé la necesidad de establecer políticas adicionales paracumplir con este objetivo.

II.4. 3. Distribución 

La Resolución CREG 082 de 2002, aprobó los principios generales para definir lametodología de remuneración de la actividad de distribución mediante la cual sereconocen las inversiones en la infraestructura y los costos AOM. En el caso de lainfraestructura se consideran criterios de remuneración utilizando costos de reposición,vida útil, pérdidas de energía y calidad en la prestación del servicio. La regulaciónestablece cargos de distribución quinquenales correspondientes a cuatro niveles de

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tensión, con revisión anual para el caso del nivel IV o STR, cuya tarifa es estampillada. Adiferencia de las tarifas de transmisión, en este caso el riesgo de la demanda empleadapara calcular el cargo de distribución está en cabeza del comercializador así como elriesgo de cartera sobre la facturación.

Al estar el riesgo del recaudo en cabeza del comercializador, se afecta el segmento de ladistribución dada la integración de esta actividad con la comercialización.

Puede decirse que la “disponibilidad” de la distribución está asegurada y no representauna amenaza para la prestación del servicio en las ciudades principales que cuentan conuna estructura institucional sólida en este segmento de la cadena del servicio. En lasdemás zonas del país, aunque se ha presentado recientemente una evolución favorableen los niveles de pérdidas, todavía varias empresas, particularmente de carácter estatal,presentan niveles por encima de lo que la norma reconoce.

Adicionalmente, aquellas empresas distribuidoras que no cuentan con generación propiaven disminuida su competitividad con respecto a los Comercializadores Generadores enel mercado de los No Regulados. Esto las priva de este tipo de usuarios de gran utilidadpara asegurar flujo de caja o las obliga a hacer concesiones para poderlos mantener.

Para el PEN 2006-2025 se plantea el impulso a los procesos de privatización ocapitalización de las empresas distribuidoras todavía en poder del estado a fin defortalecer su gestión y planes de inversión.

El relación con las zonas no interconectadas se deben considerar los Planes deDistribución y Cobertura, tema que se analiza en el Objetivo # 5 – Maximizar el DesarrolloSocial.

II.4. 4. Comercialización 

En virtud de la reforma del sector eléctrico se reconoce la libertad de los usuarios deescoger su propio comercializador de energía eléctrica y en particular para los noregulados de negociar libremente la tarifa de comercialización. Para los usuariosregulados, se deben cobrar los cargos establecidos por la CREG para estos efectos.

Algunas de las características de esta actividad son las siguientes:

- Existen barreras que impiden a los usuarios regulados y obstaculizan en el casode los no regulados, la libre escogencia del comercializador ¿???

- Buena parte de los comercializadores corresponde al grupo de los Generadores yDistribuidores.

- La integración de las actividades de generación y comercialización pone a losagentes generadores en condición privilegiada para atender el mercado NoRegulado.

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- Para los usuarios Regulados la diferenciación de los costos de Comercializaciónha impulsado la práctica denominada como “Descreme del Mercado”, lo cualsignifica que los Comercializadores (particularmente puros) que tienen un costoasignado bajo en comparación con los Comercializadores - Distribuidores,busquen el mercado Residencial de estratos altos.

Hacia futuro en el tema de comercialización de energía eléctrica, el PEN 2006-2025,propone como estrategias las siguientes:

- Consolidar la regulación de la actividad de Comercialización y establecer elReglamento de Comercialización.

- Continuar los estudios y desarrollo de la propuesta de la CREG sobre elestablecimiento del Sistema Electrónico de Contratos – SEC.

II. 5. Estrategias del Objetivo # 1.

Petróleo y Gas Natural 

- Mantener condiciones atractivas para la inversión en exploración y producción dehidrocarburos.

- Establecer los mecanismos que permitan efectuar el seguimiento anual dereservas, oferta y demanda de petróleo y gas, comparados con los escenarios deabastecimiento definidos por la UPME y ANH. Se hará un seguimiento detalladode variables clave de la política en términos de indicadores fundamentales como:exploración sísmica, pozos exploratorios perforados e inversiones.

- Durante el periodo del nuevo PEN 2006-2025, se realizará una evaluaciónpermanente del Modelo de Concesión Petrolera en ejecución por parte de la ANHconsiderando los resultados obtenidos en cuanto a nuevas reservas comercialesde petróleo y gas natural.

- Adecuar el sistema de refinación para la mezcla de crudos domésticos cada vezmás pesada y promover la inversión en procesos de mejoramiento (comoupgrading) de crudos pesados acorde con el desarrollo de las reservasincrementales de este tipo.

- Desarrollar los mecanismos necesarios para asegurar que las ampliaciones en lacapacidad de transporte de gas natural en el país entren en operación en elmomento que se requiera para atender adecuadamente la demanda,considerando criterios de eficiencia, confiabilidad y precio, entre otros.

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- Para el sector del Gas Natural, se realizará anualmente un Análisis de Criticidad afin de evaluar la efectividad de la capacidad propia del sistema nacional de gasmás los recursos de importación, para atender con plenas garantías la demandanacional de este energético. Si los resultados del seguimiento anual más losanálisis de criticidad, arrojan resultados desfavorables, se podrá evaluar yproponer un Plan de contingencia.

- Evaluación y seguimiento de la interconexión de gas entre Colombia Venezuelaasí como de los proyectos internos de gas en Venezuela como el llamado ICO.

- Calcular el Impacto del Plan Maestro de Cartagena en el balance nacional deoferta y demanda de productos, precios y subsidios, teniendo en cuenta el nuevoesquema de propiedad de la Refinería de Cartagena.

- Formular una política de precios de los derivados del petróleo que consultereferentes internacionales de calidad y que considere los conceptos de paridadexportación y paridad importación.

- Maximizar el uso de biocombustibles y combustibles alternativos en la canastaenergética colombiana, sujeto a las evaluaciones de conveniencia técnica yeconómica.

GLP  

- Caracterizar la Oferta del GLP incluyendo el aporte de los nuevos campos comoCusiana-Cupiagua.

- Fomentar la utilización de GLP de Refinería en usos diferentes de la cocción ycalefacción en el sector residencial con orientación hacia el sector petroquímico.

- Caracterización del parque automotor a fin de evaluar la utilización de GLPvehicular de tal manera que sea consistente con la política nacional de GNV.

- Investigar nuevos usos del GLP en el mercado y diseño de políticas de apoyo ala investigación y desarrollo de nuevas aplicaciones.

- Definición de un marco regulatorio e institucional que haga viable y “sostenible” elsector del GLP, para lo cual se deberán tener en cuenta temas institucionales, decomportamiento de los agentes y tarifas.

- Definir los fundamentos de una Política de Estado en torno a los precios de esteenergético en las zonas rurales y en la periferia de las ciudades.

Carbón 

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- Cuantificar las reservas de carbón mineral “disponibles” para el abastecimiento dela demanda nacional y los mercados de exportación a partir de las reservas decarbón “in-situ” y la aplicación de diferentes tecnologías de extracción del carbóno la energía ligada a éste.

- Controlar la esterilización de reservas de carbón como consecuencia de lapequeña minería ineficiente.

- Evaluar la “sostenibilidad” de la pequeña y mediana minería a mediano y largoplazo con base en los costos de desarrollo del carbón y los precios del mercadoy generar recomendaciones de política sobre el direccionamiento sectorial en lostemas de organización institucional y precios del recurso

Energía Eléctrica  

- Establecer un mecanismo de seguimiento a la normatividad del cargo porconfiabilidad y a los resultados de su aplicación como señal de expansión delsistema de generación eléctrica en Colombia.

- El papel de la UPME en el desarrollo de planes indicativos de generación, sefortalecerá con la actividad de promoción de proyectos y el señalamiento de losplanes alternativos en caso de que los indicativos no se estén cumpliendo.

- Proponer y definir criterios que establezcan la frontera entre el Estado Empresarioy el Estado responsable por la “disponibilidad-abastecimiento” del servicio.

- Llevar a cabo el programa de privatización o capitalización de las empresasdistribuidoras con participación accionaria mayoritaria del Estado.

- Consolidar la regulación de la actividad de Comercialización y establecer elReglamento de Comercialización.

- Continuar los estudios y desarrollo de la propuesta de la CREG sobre elestablecimiento del Sistema Electrónico de Contratos – SEC.

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III. OBJETIVO PRINCIPAL O EJE TEMÁTICO # 2

INTEGRACIÓN REGIONAL QUE PERMITA COLOCAR LOS EXCEDENTES Y LAIMPORTACIÓN DE LOS FALTANTES DE ENERGÍA PARA ATENDER LA DEMANDA

NACIONAL

Este objetivo acoge el planteamiento del Plan Visión Colombia 2019 en el sentido deposicionar a nuestro país como un cluster regional energético, lo que resulta consistentecon el objetivo anterior de ”Disponibilidad-Abastecimiento” y “Sostenibilidad” de losrecursos energéticos. El Objetivo # 2 se ocupará en establecer los mecanismos quepermitan completar la oferta nacional de energéticos y proveer los mecanismos quehagan posible la colocación de los excedentes.

En términos de los elementos concretos de estrategia se plantean los siguientesaspectos:

- Desarrollo del “cluster” Minero Energético.- Desarrollo de Infraestructura.- Consolidar el Mercado Eléctrico Centroamericano y Andino.- Evaluar la Consolidación de un Mercado de Gas Natural Centroamericano y

Andino.

III. 1. El Concepto del “Cluster”. 

Esencialmente el “Cluster” se entiende como un “racimo”, “conjunto” o portafolio deenergéticos el cual se pone a disposición de los inversionistas para el desarrollo deproyectos. El “cluster” implica apertura, integración, competitividad.

La obligación que asume el Estado a través del PEN 2006-2025, es la de tenerdisponibles los energéticos esenciales para atender las necesidades de esos proyectosde inversión. ¿Cuáles son esos energéticos? Podríamos hablar de: Electricidad, Gasnatural, carbón, derivados del petróleo y GLP.

El desarrollo de un “cluster” conlleva la definición de un concepto tripartita así: físico,regulatorio y político.

El concepto físico implica la necesidad de contar con conexiones físicas o mecanismoscomerciales para entregar o traer la energía. De los energéticos mencionadosanteriormente, la energía eléctrica y el gas natural requieren de tales medios físicos paracumplir ese objetivo mientras que los derivados del petróleo y el GLP necesitan de un

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mecanismo comercial de exportación e importación que les permita llevar y recibir elenergético hacia y desde los puertos colombianos.

La segunda parte del concepto tripartita es de carácter regulatorio y requiere identificarlos ajustes en las normas que hagan posible el flujo de energía hacia y desde losmercados externos lo cual conlleva la necesidad de contar con reglas de juego claras yestables.

El tercer componente es el político y dependerá de los acuerdos que se logren entre lospaíses particularmente cuando el intercambio comercial en algunos energéticos estálimitado, por ahora, a los países vecinos, razón por la cual los acuerdos políticos entregobiernos constituyen en estos casos un elemento que puede llegar a ser necesario parala concreción de los negocios.

III. 2. Desarrollo de Infraestructura y Consolidación de los mercados de energía eléctrica y de gas natural.

El caso de los mercados de energía eléctrica y gas natural requiere de dos condicionesesenciales para su consolidación, de tal manera que la aproximación al concepto del“cluster” sea viable:

- Infraestructura de interconexión eléctrica y de gas natural a través de lossiguientes proyectos:

o Interconexión eléctrica con Centroamérica y desarrollo de un esquema deintercambios comerciales con Venezuela.

o Concluir el gasoducto binacional entre Colombia y Venezuela y las obrasde interconexión gasífera entre el Occidente y el Oriente de Venezuela. Deesa manera se contará con el gas para atender los requerimientos deenergía del “cluster”.

- Armonizar los marcos regulatorios que rigen los temas de la energía en los paísesa fin de viabilizar las transacciones internacionales.

El concepto del “cluster” unido al desarrollo de infraestructura y a la consolidación de losmercados de la energía a nivel de Centroamérica y el Caribe conllevará la necesidad deestablecer una coordinación sectorial en el manejo y administración de los recursosenergéticos con que cuenta el país. Será necesario conocer información actualizadasobre los recursos disponibles es decir:

- ¿Qué se tiene?- ¿Dónde está localizado?- ¿Qué se puede comprometer?- ¿Cuáles son los faltantes?

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Lo anterior implica una gran coordinación sectorial en el manejo y administración de losrecursos. En esencia se requiere de una organización institucional que consolide lainformación energética nacional, la analice y les dé a los agentes públicos y privados lasseñales necesarias a fin de que los mercados actúen. El alcance de estas actividades esmuy similar a los planteamientos efectuados en las estrategias del Objetivo # 1.

Como se indicó anteriormente, el concepto del “cluster” y la integración de los mercadosconlleva apertura y competitividad. Y eso va a requerir de nuevos esquemas decomercialización que estén atentos a suplir las necesidades energéticas de los mercadosy la presencia de nuevos agentes comerciales que diseñen las opciones que serequieren. Para consolidar estas opciones de comercialización nuevamente ladisponibilidad amplia y suficiente de la información a todos los agentes será elementoclave para el desarrollo del Objetivo # 2.

III. 3 Estrategias del Objetivo # 2.

- Diseño y puesta en marcha de un sistema de manejo de información sobre losrecursos energéticos del país a fin de conocer: disponibilidad, localización,excedentes por exportar o déficit por atender.

- Identificar y evaluar los requerimientos de la integración energética regional entérminos de los componentes físico, regulatorio y político, con cada uno de lospaíses vecinos.

- Promover la Interconexión eléctrica con Centroamérica y el desarrollo de unesquema de intercambios comerciales.

- Determinar las necesidades de infraestructura para la integración con losmercados de Centroamérica y región andina en gas natural principalmente.

- Evaluación y seguimiento de la interconexión de gas entre Colombia y Venezuelaasí como de los proyectos internos de gas en Venezuela tales como el llamadoICO. (En común con el Objetivo # 1)

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IV. OBJETIVO PRINCIPAL O EJE TEMÁTICO # 3

CONSOLIDAR ESQUEMAS DE COMPETENCIA EN LOS MERCADOS 

El tema de competencia de los mercados, el cual fue un objetivo específico del PEN2003-2020, sigue siendo válido como objetivo del PEN 2006-2025. Conviene entoncesseñalar en cuales subsectores es posible introducir mejoras en la competencia y cuálesserían los pasos para lograrlo:

IV.1. “Upstream” y “Downstream” de Petróleo y Derivados.

El tema de competencia en los mercados no es un tema relevante en la parte deexploración y producción de petróleo y gas natural.

En cuanto se refiere a la exploración de hidrocarburos, la metodología de asignación deáreas por parte de la ANH combina la suscripción de contratos directos conprocedimientos licitatorios para adjudicación de áreas buscando contar con el mayornúmero posible de entidades contratistas de las áreas disponibles para exploración yproducción. Debe anotarse que el mercado de oportunidades en el “upstream” estácompletamente globalizado y por consiguiente, más allá de las condiciones contractualesvigentes y de las actividades de promoción que adelanta la ANH, no es mucho lo que sepuede hacer para contar con más oferentes en este segmento del negocio.

En el caso del “downstream”, en distribución y comercialización de combustiblesderivados del petróleo, el sector está abierto y cumple las reglas de los mercadoscompetitivos: Bien homogéneo, número plural de actores donde ninguno forma el precio,información completa, agentes racionales y libertad de entrada y salida.

Puede decirse además que el mercado del GLP también está abierto y permite la entraday salida de nuevos agentes de conformidad con las evaluaciones de carácter privado quese hagan. En conclusión, la distribución mayorista y minorista está lo suficientementeabierta con libre acceso y posibilidades de salida sujetas a acuerdos comerciales.

En el sector de la refinación en Colombia, se cuenta con dos grandes refinerías, la deBarrancabermeja de propiedad de ECOPETROL y la de Cartagena la cual tendrá aGLENCORE como socio estratégico de ECOPETROL. En este último caso se estaríaconformando una nueva sociedad y no la apertura de la competencia en el sector de larefinación.

¿Cuál sería el objetivo al abrir la refinación a agentes privados? En primer lugar contarcon un esquema de plena competencia no es posible debido a que ECOPETROL

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continuará teniendo un peso específico muy importante en este sector. En efecto eltamaño de la refinería de Barrancabermeja, el hecho de que ECOPETROL tieneparticipación propia en la producción de petróleo e indirecta a través de los contratos deasociación y las sinergias que se obtienen en el Complejo Industrial de Barrancabermejagracias a la integración con el tren petroquímico, hace difícil que se genere unacompetencia de otros actores que le haga contrapeso a la empresa estatal en este tema.La idea entonces es abrir la posibilidad de inversión privada en refinación de petróleo detal manera que se produzca la “desmonopolización” de la industria y que de maneragradual, se cuente con otros agentes que le ofrezcan al mercado nacional combustiblesderivados del petróleo.

Ahora bien, abrir la refinación a la inversión privada, implica disponer de crudos (envolúmenes disponibles y sostenibles) y además establecer referentes de preciosinternacionales a la producción local de derivados. Con esto se asegura que los nuevosinversionistas tengan la materia prima básica para operar y además que los precios noconlleven que los privados tengan que asumir subsidios a los combustibles lo quedesestimularía cualquier posibilidad de inversión en este sector. Por ejemplo, laResolución 180966 de Agosto de 2006 estableció que las ventas de productosderivados del petróleo que tengan que hacerse al mercado local se harán en condicionesde precios con referentes internacionales.

En la implantación de este propósito se encuentran diferencias importantes y de fondoentre las refinerías costeras y las llamadas “mediterráneas”. Las primeras, por sulocalización geográfica, tienen la ventaja de la importación de crudos y la exportación deproductos a los mercados internacionales. Aunque podría decirse que una refineríacostera no conlleva la apertura de mercado por que está orientada a exportaciones ymás aún si se tienen socios estratégicos extranjeros, las reglas de juego también debenfavorecer este tipo de proyectos e impulsar su desarrollo por cuanto de todas manerasgeneran valor económico agregado por la vía de la exportación de productos más que delmismo crudo.

En cuanto a las refinerías que se localicen en el interior del país el panorama deabastecimiento de crudos enfrenta riesgos y problemas logísticos por la dificultad yademás los costos de ingresar los crudos necesarios para la operación del sistema derefinación. Sin embargo, el hecho de contar con mercados en el interior del país le da aestos proyectos un margen de maniobra interesante y la posibilidad de competir con unarefinería de gran tamaño como la de Barrancabermeja.

Dentro de la evaluación de los esquemas de competencia será necesario examinar lanormativa de acceso a poliductos y terminales de almacenamiento, casos de utilizaciónde esta infraestructura por parte de agentes privados en operaciones de manejo dehidrocarburos y recomendaciones que se puedan hacer para mejorar la normatividad ysu impacto en los esquemas de competencia.

IV. 2. El Gas Natural 

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 La Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, como principio básico de regulación,estableció la necesidad de promover la competencia entre los prestadores de serviciospúblicos en términos de eficiencia, cobertura y calidad.

En lo que respecta a la parte del “upstream” del gas natural, el mercado presenta índicesde concentración altos, lo cual se explica por la estructura misma del contrato deAsociación en el cual ECOPETROL participaba como socio en todos los contratos y porconsiguiente disponía de producción a nombre y en representación de la Nación. Esnecesario conciliar los intereses de los inversionistas que se mueven en una actividad dealto riesgo y competencia internacional frente a la normatividad que rige a las demásactividades de la cadena del gas natural. 

En lo que se refiere a la distribución-comercialización, en la práctica se ha observadoconcentración de la demanda en el mercado de gas en particular en el interior del paísdebido a la fusión de compañías de distribución y además a la adquisición dedistribuidoras por parte de compañías de transporte de gas. Estos procesos departicipación cruzada a través de esquemas de integración de negocios, han disminuidolos índices de competitividad de los mercados de gas natural.

Adicionalmente se observan deficiencias importantes en los esquemas de información alos agentes del sector del gas natural lo cual no les permite contar con los elementos de

 juicio para la toma de las decisiones. Por ejemplo, mientras que la Resolución CREG 071de 1999, o Reglamento Único de Transporte, impone obligaciones específicas desuministro de información a los transportadores, en la práctica la información que sepresenta en los BEO’s es bastante diversa y con vacíos que hace difícil tener loselementos de juicio para la toma de decisiones.

En otros segmentos de la cadena del gas, como es el caso de la distribución ycomercialización no se conocen las “canastas de tarifas” según consumos lo cual dificultala verificación del principio de “neutralidad" y por otra parte tampoco se conoceinformación a nivel de los productores – comercializadores sobre las escalas de preciosvs. volumen.

Un sistema comercial con mejores y más transparentes elementos de información tiene lacapacidad de tomar mejores decisiones. Se conoce de tiempo atrás la voluntad de laCREG de lograr mercados mejor informados. Para ello es necesario que se cumplan lasdisposiciones sobre la materia a fin de que los agentes cuenten con los elementos de

 juicio para la toma de sus decisiones comerciales y de esa manera se le dé una mayordinámica a los mercados de gas natural en el país.

En resumen, en los aspectos de transporte, distribución y comercialización en el tema decompetitividad de los mercados se tiene lo siguiente:

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- En Transporte, se cuenta con libertad de inversión en nuevos proyectos. Noopera el sistema de convocatorias públicas, al estilo del sector eléctrico paraefectos de la expansión del sistema sino que las nuevas inversiones se realizanpor parte de los mismos agentes del transporte quienes tienen la opción deacometer dichos proyectos una vez que se tienen los contratos que garantizan laventa del servicio. En consecuencia la probabilidad de contar con nuevostransportistas es mínima.

- La venta de la participación estatal en ECOGAS, configura un esquematotalmente privado en el transporte de gas natural.

- La actividad de distribución es regulada y abierta de tal manera que cualquieragente puede desarrollar dicha actividad cumpliendo los requisitos definidos paratal efecto

- Hay zonas de carácter exclusivo a los concesionarios. En las demás zonas delpaís existe un distribuidor que en la mayoría de los casos está integrado conempresas de transporte.

- Esta misma integración ha limitado el “bypass” que los consumidores noregulados, industriales principalmente, pueden realizar a la red de distribución afin de conectarse directamente a la red troncal de gasoductos.

También la integración vertical que incluye la actividad de comercialización más laescasa disponibilidad de gas en particular en el interior del país antes de la entrada enoperación de la Planta de Tratamiento de Cusiana, ha sido responsable por la noexistencia de comercializadores puros a diferencia de lo que ocurre en el sector eléctricodonde la comercialización ha sido elemento esencial en la dinamización de losmercados.

IV. 3. El Carbón 

En el sector carbón, se tiene el caso de una oferta atomizada en múltiples y pequeñosproductores y unos compradores con una estructura comercial muy fuerte y asimilable auna estructura de monopsonio. En esas condiciones estructurales de los mercados delcarbón, la competencia no es posible y los precios que se negocien, no podrángarantizar la sostenibilidad de la industria ya que el poder de los compradores hace quelos precios resultantes sean inferiores a los costos incrementales de largo plazo, lo cualconfigura un sector de mediana y pequeña minería no viable.

Para superar esta problemática, se tienen dos posibilidades, las cuales pueden llegar aser complementarias:

- Ampliar el mercado interno del carbón mediante una gestión de la demanda locual podría lograrse mediante la estructuración de proyectos de producción decombustibles líquidos a partir de carbón, y el incremento de los consumos delsector industrial y la carboelectricidad (cogeneración incluida) según se comentóen el análisis del Objetivo # 1.

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- Evaluar la posibilidad de introducir una estructura de precios mínimos que cubralos costos marginales de largo plazo y garantice la factibilidad económica de laproducción de carbón, la disponibilidad del energético para los consumidores yelimine de manera natural la presencia de la pequeña minería no eficiente.

IV. 4. Energía Eléctrica 

La competencia en el mercado de energía eléctrica, sólo puede obtenerse en lossegmentos de generación y comercialización donde se tiene concurrencia de losagentes. Para lograr lo anterior es fundamental contar con un administrador del sistematotalmente independiente y una información amplia, pública y veraz que garantice lacompetencia. Por su parte, en los segmentos de transmisión y distribución, se tienenmonopolios naturales con estructura de cargos regulados y acceso abierto.El sector de energía ha venido dando pasos importantes en el esfuerzo de consolidaresquemas de competencia. Algunos de estos logros son los siguientes:

- Se estableció la máxima participación por parte de una empresa dentro del totalde la generación nacional

- Se especifica la obligación de mantener cuentas separadas para aquellasempresas que no se desintegren verticalmente.

- Se creó el mercado de energía mayorista.- Se permite que los usuarios puedan optar por un mercado libre cuando su

demanda excede los 100 kW o 55 MWh-mes.- Para los usuarios Regulados se define un proceso licitatorio a través del operador

de red de la zona a fin de recibir ofertas simultáneas de interesados de las cualesdicho operador selecciona la más conveniente al mercado.

Por otra parte, se tienen otros aspectos que no van en la línea de consolidar esquemasde competencia tales como:

- Más del 50 % de la generación total del país se encuentra concentrada en 3empresas

- El estado Colombiano todavía controla cerca del 60% de la generación deelectricidad.

- En el ánimo de asegurar la prestación del servicio, el Estado puede generarsituaciones anticompetitivas. Por Ej.: El otorgamiento de Garantía Soberana quela nación le entregó a EPM para la ejecución del proyecto Porce III.

- La información y administración del sistema aunque está en manos de unaempresa independiente, aproximadamente el 100% de su capital pertenece a laprincipal transportadora del país.

- La disponibilidad y confiabilidad de la información particularmente para el usuariofinal deja mucho que desear.

- La coordinación entre los sectores eléctrico y de gas es muy débil.

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Las autoridades regulatorias vienen estudiando criterios que permitan mejoras en losesquemas de competencia en el MEM algunos de los cuales son los siguientes:

La CREG puso a consideración el nuevo sistema electrónico de contratos SEC para lastransacciones en el mercado de energía mayorista con el objetivo entre otros de mejorarla competitividad y evitar abusos por parte de los agentes con mayor poder de mercado.Sin embargo, el desarrollo de este esquema está suspendido.

Por otra parte, aunque los usuarios No regulados tienen la oportunidad de negociardirectamente con los proveedores su precio y modalidad contractual de energía, por logeneral solamente los más grandes consumidores están lo suficientemente capacitados einformados para lograr una negociación adecuada superando las asimetrías deinformación que normalmente ocurren en estos casos.

En cuanto a la coordinación gas-electricidad, se está en mora de desarrollar unapropuesta que permita mejorar estos mecanismos y que reconozca las diferencias defondo en la estructura de cada uno. Sobre este particular, la CREG abrió un concurso afinales del año anterior el cual fue cancelado.

En lo que respecta a los usuarios regulados, el espíritu de su propia definición indica queel marco regulatorio les daría la protección adecuada a fin de evitar abusos en laasignación de los costos de los servicios; sin embargo, no es suficiente entre otrasrazones por falta de información.

En cuanto a oportunidades para mejorar los esquemas de competencia en el mercadomayorista de energía eléctrica podrían mencionarse los siguientes:

- Integrar y relacionar todas las medidas que garanticen la competenciaparticularmente lo referente al Cargo por Capacidad y al SEC.

- Estructurar mecanismos reales y efectivos de vigilancia y control para evitarabusos de poder.

- Garantizar que el administrador del sistema sea completamente independiente delos agentes del mercado y que cuente con un mecanismo de información que seapúblico, confiable, oportuno y sobre el cual pueda ejercer evaluaciones de suveracidad. Esto implica tomar decisiones respecto a establecer la totalindependencia entre el administrador del sistema y cualquier agente del mercado.

Adicionalmente, y aunque el Plan Visión Colombia 2019 plantea un nuevo rol del Estadoen el cual prácticamente se elimina el carácter de empresario, es bien difícil que elEstado pueda sustraerse de su responsabilidad como proveedor de “última instancia” delos servicios públicos en los casos en los cuales el sector privado no reaccione a lasseñales regulatorias. Sin embargo, aún en este caso, la actividad estatal debe contemplar“puntos de disparo” específicos de tal manera que las circunstancias que pueden motivarla intervención sean suficientemente conocidas de los agentes.

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De otra parte, mientras el Estado se despoja de sus empresas en las cuales aún tieneparticipación, parece necesario establecer “Esquemas de gobernabilidad” en aquellosactivos de generación donde la participación estatal sea mayoritaria. Esos esquemasimplican, por ejemplo: la estructuración de juntas directivas independientes y nointegradas por funcionarios estatales.

Aunque la existencia del “Estado empresario” no parece tan impactante en un negocioRegulado como en uno No Regulado, sigue siendo una estructura poco transparentecuando se trata de la interrelación con otras instancias donde el estado interviene demanera plena como es el caso de los entes de regulación y Control. Sería el caso dondese confunden reguladores y regulados por su carácter estatal en ambos casos.

Sobre la transmisión de energía eléctrica, la competencia en la expansión se da en lamedida que las convocatorias públicas que se abran para desarrollar los proyectos seanplurales y los jugadores que intervengan sean eficientes en sus propuestas.

Los resultados de dicha política y su evolución hasta la fecha son las siguientes:

- No ha habido pluralidad de oferentes en las convocatorias que se han presentado.No se tiene información certera de las razones por las cuales no hay compañíasinteresadas, particularmente de carácter internacional.

- La mayoría de las ampliaciones de transmisión han sido desarrolladas por unasola empresa. El 80% de la transmisión en Colombia está en manos de ISA,entidad que es controlada por el estado. El resto corresponde a empresasintegradas verticalmente.

Hacia adelante, es deseable la búsqueda de mecanismos para propender por unaparticipación plural internacional y eficiente en las nuevas convocatorias, a fin degarantizar que el precio que paguen los usuarios por los nuevos proyectos de transmisiónsea el resultado de un proceso competitivo.

Finalmente, sobre los esquemas de la distribución de energía eléctrica cabe señalar lossiguientes aspectos:

- La distribución es regulada y abierta de tal manera que cualquier agente puededesarrollar dicha actividad cumpliendo los requisitos definidos para tal efecto

- No hay zonas de carácter exclusivo contrario a lo que ocurre en Gas Natural.- Normativamente existe el libre acceso por parte de los usuarios a las redes de

distribución.- En la mayoría de zonas del país existe un operador de red que aunque no tiene el

carácter de exclusivo si ha generado con sus activos barreras de entrada a lacompetencia u obstáculos para el libre acceso a la red.

- En forma incipiente se han desarrollado redes de distribución por parte de otrosempresarios en áreas donde ya existe un operador de red.

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 Finalmente, en el tema de mercado en el sector de la distribución es fundamentalgarantizar el libre acceso de los usuarios a las redes de distribución.

IV. 5 Estrategias del Objetivo # 3.

“Temas intrasectoriales”.

- Determinar el nivel de información en los mercados de la energía que debeponerse a disposición de los agentes a fin de que estos tomen las decisionescomerciales adecuadas y establecer lo mecanismos para la administración ydivulgación de la información requerida.

- Desarrollar esquemas de capitalización de inversionistas privados en empresascon participación estatal mayoritaria como en los casos de ISAGEN y lasdistribuidoras de energía eléctrica. Mientras se adelantan estos procesos sedeben establecer los “Esquemas de Gobernabilidad” adecuados.

- Definir mecanismos de coordinación (comerciales y regulatorios) entre losmercados del gas natural y energía eléctrica de tal manera que sin subordinar losintereses de un sector al otro y sin pretender unificar procedimientos en sectoresestructuralmente diferentes, se identifiquen los temas de conflicto y se propongancorrectivos.

Refinación y Comercialización de combustibles

- Establecer las condiciones necesarias para la apertura del sector de la refinaciónde petróleo a la inversión privada nacional e internacional. Se deberán examinarlas experiencias de proyectos de refinación privada tales como: Refinare ySebastopol

- Determinar las condiciones comerciales tanto en contratos de compra y venta decrudo y derivados así como en precios que deberían considerarse para lainstalación de nuevos proyectos de refinación en la Costa Atlántica y el Interior delpaís.

- Evaluar la efectividad de los reglamentos de transporte, almacenamiento ycomercialización de derivados del petróleo, expedidos por el Ministerio de Minas yEnergía, como mecanismo para promover la entrada de nuevos agentes en elmercado.

Gas Natural 

- Evaluar los esquemas de competencia del mercado del gas natural tanto enproducción como en distribución y comercialización y determinar si la

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concentración de los mercados ha disminuido las ventajas que tiene para elconsumidor la existencia de mercados competitivos. De conformidad con losresultados, tomar las decisiones pertinentes, propendiendo por la desintegraciónvertical.

Carbón 

- Estructurar una estrategia de gestión de la demanda que permita compensar losefectos de mercados monopsónicos en este subsector minero-energético. Lagestión de la demanda deberá enfocarse hacia proyectos de utilización del carbónpara la producción de combustibles líquidos y el incremento de la demanda en elsector industrial.

- Evaluar la intervención del Estado en el sector vía el señalamiento de preciosmínimos indicativos a las actividades de producción de carbón correspondientesa los sectores de pequeña y mediana minería.

Energía Eléctrica 

- Proponer esquemas específicos de intervención por parte del Estado en laactividad de generación de energía eléctrica en los casos en los cuales el sectorprivado no reaccione a las señales regulatorias. Este esquema de intervencióndebe ser suficientemente conocido por los agentes y reflejar la responsabilidad de“última instancia” que tiene el Estado frente a la sociedad colombiana comoresponsable por la prestación de los servicios públicos.

- Continuar el proceso de separación de la empresa que tiene las funciones deAdministrador del MEM y Centro Nacional de Despacho (actualmente XM) decualquier agente que participe en el mercado de energía eléctrica.

- En transmisión de energía eléctrica, se propenderá por la búsqueda demecanismos para una participación plural internacional y eficiente en las nuevasconvocatorias para la expansión del sistema de tal manera que el precioresultante de un proceso abierto y competitivo refleje lo que el mercado requierepara ejecutar dichos proyectos.

- En distribución de energía eléctrica garantizar el libre acceso de los usuarios a lasredes de distribución.

- Evaluar los efectos que esté generando en los mercados de energía eléctrica laintegración vertical que mantienen algunas empresas en las actividades degeneración y distribución, y de conformidad con los resultados, tomar lasdecisiones pertinentes, propendiendo por la desintegración vertical.

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V. OBJETIVO PRINCIPAL O EJE TEMÁTICO # 4

FORMACIÓN DE PRECIOS DE MERCADO DE LOS ENERGÉTICOS QUE ASEGUREN COMPETITIVIDAD 

Este objetivo se refiere a la competitividad del país la cual se mejora en la medida que secuente con recursos energéticos cuyas señales de precios sea a su vez el resultado demercados de energía en competencia. Aunque este tema está estrechamenterelacionado con el Objetivo Principal # 3, se tienen aspectos específicos que ameritan sutratamiento como un objetivo independiente. El análisis que se presenta a continuaciónmuestra los conceptos de formación de precios eficientes en aquellos segmentos de losmercados energéticos que podrían tratarse como competitivos.

No se tocarán segmentos regulados como es el caso del transporte, distribución ycomercialización de servicios públicos ni tampoco los referentes a la regulación del GNV.En estos casos la premisa es que la regulación debe propender porque la estructuratarifaria refleje costos eficientes, permita la sostenibilidad de los negocios y beneficie alos usuarios colombianos.

V. 1. El Upstream 

La incertidumbre de los escenarios de producción de hidrocarburos permite prever quepara los productores se presenta un mayor grado de indiferencia, dado que con larentabilidad disponible pueden invertir o no en Colombia, dependiendo de la propiaevaluación que realicen acerca de las posibilidades del país; mientras que sondesfavorables para el Estado (Nación y Regiones) en los casos base y de escasez y másaún en uno de declinación. Sólo en el escenario de abundancia la situación sería lainversa; por lo tanto, parecería aconsejable vincular, de un modo creativo, el programa dedesmonte de subsidios a la promoción de inversiones en exploración mediante un criterioque determine qué parte del incremento de la renta adicional será destinado ainversiones de riesgo en exploración.

En tal sentido se pueden fijar dos tipos de criterios centrales. Uno sería incurrir enmodificaciones respecto a las reglas de juego vigentes basándose en el argumento deque así como en el pasado cuando los escenarios de precios resultaron desfavorables setrabajó en la dirección de remover los obstáculos para una mayor inversión privada, en laactualidad la emergencia previsible lleva a la necesidad de capturar y destinar recursos aldescubrimiento y desarrollo de nuevas reservas. Las lecciones históricas respecto a laparalización de las inversiones frente a este tipo de debates conducen al menos areflexionar acerca de los riesgos implícitos en tal enfoque.

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 El segundo podría ser destinar, toda o parte de la renta incremental capturada ya por elEstado (sobre la base de las reglas de juego vigentes), a la creación de un fondoespecífico destinado a “garantizar la autosuficiencia petrolera y el mantenimiento de la capacidad exportadora”. Este fondo podría proveer recursos para exploración de riesgobajo reglas de reembolso en caso de éxito. De este modo el productor que presente elmejor programa de inversiones (a ser auditadas en tiempo y forma) obtendría estosfondos que no deberían cubrir el 100% del programa, sino un porcentaje del mismo.Sobre esta opción aún quedarían alternativas respecto al papel de ECOPETROL. Dadoque esta empresa ha sido históricamente proveedora de recursos fiscales adicionales (ej.Mediante el aporte de dividendos), una opción sería crear un programa preferencial parala misma, equiparando su capacidad potencial de inversión a la de los actores netamenteprivados; sin embargo, esto deberá hacerse coherente con el proceso de privatización ocapitalización que se adelanta actualmente.

Las experiencias en torno a las políticas de rápida monetización de las reservas sinresguardo del abastecimiento a largo plazo aconsejan también una extremada cautela alrespecto dado que el tema debe ser visto desde los impactos potenciales previsiblessobre la Nación en el corto, mediano y largo plazo.

Bajo este enfoque serían los consumidores los que pagarían por su seguridad futura deabastecimiento y mantenimiento de condiciones de una economía más dinámica yestable. El Estado Nacional y las Regiones dispondrían de al menos su actual nivel derecursos provenientes de la actividad petrolera. ECOPETROL se vería fortalecida comoinstrumento de política nacional y los productores que se le asocien, si tal fuese el caso,verían minimizado su riesgo.

En el “upstream” de gas, amerita un análisis particular lo referente a los precios reguladosdel gas de la Guajira por cuanto los demás campos de producción tienen la potestad defijar precios acordes con el mercado.

La pregunta es si es posible establecer una política de precios que desregule de formagradual el precio del gas Guajira de tal manera que se cumplan las metas y objetivosestablecidos en la regulación.

El control de precios tiene como objetivo la protección al usuario en el marco de laviabilidad financiera de las empresas. Sin embargo, puede ocurrir que en aras de dichaprotección se establezcan unos precios que no incentiven la inversión y por consiguienteno le brinden al mercado los volúmenes de gas requeridos para atender la demanda.Para el ente regulador es de primordial importancia la adecuada distribución de las rentasentre los diferentes agentes de la cadena del gas y proteger al usuario o consumidor finalfrente a los potenciales abusos del productor comercializador. Por lo anterior y dadas lascaracterísticas de concentración de oferta en el mercado colombiano y a que en la zonade la Costa Atlántica no se podrán alcanzar las condiciones de competencia, se ha

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  justificado mantener regulado el precio del Gas Guajira como lo ratificó la ResoluciónCREG 119 de Diciembre de 2005.

Es necesario ofrecer una señal más precisa sobre las condiciones bajo las cuales sedaría esa liberación en el mediano o largo plazo. Mantener la señal de precioscontrolados para el gas de la Guajira podría limitar el emprendimiento de nuevasactividades exploratorias en la zona que resulten en el descubrimiento de nuevos camposde gas natural con precio libre según la regulación vigente, debido a que éstos se veríanobligados a competir con el campo Guajira de precio regulado.

V. 2. El Downstream de derivados del petróleo incluyendo el GLP.

Para el subsector de los derivados del petróleo se propone establecer las bases de unapolítica de precios de combustibles regulados que consulte los siguientes aspectos:

- Mercados internacionales: Los precios deben reflejar los mercados y tender hacianiveles reales antes que determinar escenarios de referencia que no consultanesas realidades. Es el caso por ejemplo de los escenarios CERA Medio que hastala fecha ha sido el referente de los precios locales de gasolina pero que a su vezse encuentran apartados de los precios comerciales.

- Calidades: Los referentes internacionales deberán ajustarse de tal manera quereflejen la calidad de los productos que se ofrecen en el mercado internocolombiano. Por ejemplo, el indicador de la gasolina en la Costa del Golfo deberáajustarse para reflejar las especificaciones de la gasolina local no solamente en eloctanaje sino en otros componentes que se consideren parte de un esquema decalidad con implicaciones ambientales. Consideración similar puede hacersesobre la calidad GLP local con respecto a la de los índices Mont. Belview en losEstados Unidos

- Posición del país si es exportador o importador: que permitan definir el ingresoproductor con base en los conceptos de paridad exportación e importación.

- Experiencias internacionales: caso Chile. No se debería someter a loscolombianos a fluctuaciones de los precios de la gasolina y diesel en losmercados internacionales, las cuales en buena parte se originan en maniobrasespeculativas por parte de agentes no comerciales. Sin embargo, el análisis delentorno internacional sugiere que las tendencias al alza de los precios delpetróleo probablemente se mantendrán hacia el mediano plazo. A fin de lograr unadecuado manejo de los ajustes en los precios, conviene examinar la experienciade otros países, caso Chile, los cuales muestran un desarrollo exitoso en elmanejo de ajustes en los precios al público de los combustibles, y en la políticade acercamiento a los niveles internacionales.

- Biocombustibles: Tendencias de los precios del etanol y biodiesel y su impacto enla formación de los precios de los combustibles en Colombia.

- Estructura de impuestos: Gasolina vs. diesel y Tasas impositivas. Este tema hasido reiterativo desde el PEN anterior y se refiere a la conveniencia de unificar laestructura de impuestos entre los dos combustibles principales de tal manera que

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las señales hacia el consumidor sean consistentes con el direccionamiento de lapolítica energética en el sentido de llevar el precio del diesel a su valor deeficiencia y eliminar los incentivos a su uso con respecto a la gasolina originadosen un tratamiento diferencial de los impuestos.

Algunos de los puntos de más relevancia en este análisis serán los siguientes:

- Los conceptos paridad exportación y paridad de importación como componentede la definición del “ingreso productor” para los combustibles derivados delpetróleo particularmente gasolina y diesel.

- Metodología para la determinación de los demás componentes del ingresoproductor según los conceptos de paridad importación o exportación como es elcaso de los fletes internacionales y aranceles.

- Comparación de precios vs. calidad en los derivados del petróleo cuyosindicadores se utilizan como referentes en las fórmulas de precios.

En el tema de la formación de precios del GLP se debe definir una posición clararespecto a la determinación del componente de Ingreso Productor dentro de la estructurade precios del GLP. Como se indicó en el análisis del Objetivo # 1, una regulación deprecios atada a indicadores internacionales con referentes paridad de importación noes compatible con una política de promoción del consumo del GLP en las zonas ruralescolombianas. Esta situación, más la posible aplicación de las señales de distancia en eltransporte del GLP, haría inviable la atención de la demanda de GLP en zonas apartadasdel país.

V. 3. El Carbón.

La problemática de precios del carbón mineral ya fue objeto de análisis en los objetivosanteriores. Se concluyó que la formación de precios eficientes, no se ve viable debido alas imperfecciones del mercado los cuales se reflejan en una oferta atomizada enmúltiples y pequeños productores y unos compradores con una estructura comercial muyfuerte y asimilable a una estructura de monopsonio.

Al respecto se plantearon dos posibilidades referidas en un caso a la gestión dedemanda interna para aumentar los consumos de carbón y evaluar la posibilidad deintervenir el mercado con el propósito de establecer precios mínimos que cubran loscostos marginales de inversión (exploración) y producción de largo plazo y de esamanera se haga viable el desarrollo de la pequeña y mediana minería del carbón.

V. 4. La Energía Eléctrica.

En el sector de energía eléctrica, se tienen situaciones diferentes en el tema de preciossegún el segmento de la cadena de valor de que se trate.

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Puede decirse que los precios óptimos a los usuarios finales son el resultado de laconsolidación de esquemas de competencia y del diseño de mecanismos eficientes defijación de precios al usuario final. Al mismo tiempo, los precios óptimos a los usuariosfinales deben ofrecer las señales adecuadas para garantizar la expansión del sistema,específicamente de generación.

La situación del segmento de la generación de energía eléctrica tiene las siguientescaracterísticas como resultado de las reformas introducidas en la operación del mercadomayorista de energía eléctrica en la década pasada:

- Los precios mayoristas y minoristas cayeron con la introducción del nuevosistema.

- Siguen sin definirse señales de precio de largo plazo. La nueva propuesta deCargo por Capacidad de la CREG se encuentra a consideración de los agentes.

- Por la preponderancia de la generación hidráulica la volatilidad de los precios debolsa es alta.

- Muchos de los usuarios “No Regulados” no se han capacitado adecuadamentepara afrontar la responsabilidad de enfrentar la negociación de los componentesde generación y comercialización.

- Hay diferencia cada vez más amplia en los precios entre los usuarios Regulado yNo Regulado.

- El sistema de fijación de precios para los usuarios Regulados se define medianteun proceso licitatorio a través del operador de red de la zona, de unas ofertassimultáneas de interesados para que dicho operador escoja la mejor; sinembargo, no hay gran motivación por parte del operador de red para buscar laoptimización de los precios ofrecidos.

Desde el punto de vista de mejoras en la competitividad, la CREG debe avanzar en laimplementación del Cargo por Capacidad, el Sistema Electrónico de Contratos yasegurar que los agentes cuenten con un sistema de información público amplio yconfiable. Además, la capacitación de los usuarios en el manejo adecuado de la temáticadel MEM es muy importante a fin de que los precios de la energía se determinen por lavía de un mercado mejor informado y con mejores elementos de juicio para tomardecisiones.

Sobre este tema de los precios de la generación de energía eléctrica, el PEN 2006-2025plantea un seguimiento detallado del mercado a fin de asegurar que los preciosresultantes reflejen la correcta asignación de los recursos. Se considera que agenciascomo la CREG y la SSPD deberán monitorear de manera cercana la operación de estemercado. Algunas de las reflexiones que cabría hacer sobre este particular son lassiguientes:

- Las acciones que se adelanten en procura de mejorar la competitividad sonfundamentales para alcanzar precios óptimos al usuario final. Entre ellas se

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encuentran buscar la eliminación de “El poder de Mercado” y fijar señales deprecios de largo plazo.

- Estudiar reformas del esquema de definición de precios del componente NoRegulado para los usuarios Regulados. No hay duda que dicha reforma va adisminuir la brecha de precios existente entre los dos tipos de usuarios.

Como se mencionó anteriormente, para el caso de los negocios de transmisión ydistribución de energía eléctrica la CREG debe asegurar que la estructura tarifaria de losnegocios refleje costos eficientes, permitan la sostenibilidad de los negocios y beneficiena los usuarios colombianos.

V. 5 Estrategias del Objetivo # 4.

Hidrocarburos y Derivados del petróleo 

- Sobre la base de las reglas de juego vigentes en lo referente a la política dedesmonte de subsidios, se propone la creación de un fondo específico destinadoa “garantizar la autosuficiencia petrolera y el mantenimiento de la capacidadexportadora”, cuyos recursos provendrían de un incremento mínimo del precio delos combustibles, de tal manera que no se generen señales inflacionarias. Eneste esquema serían los consumidores los que pagarían por su seguridad futurade abastecimiento y mantenimiento de condiciones de una economía másdinámica y estable, sin afectar los ingresos fiscales y de los agentes.

- Establecer la ruta de desregulación de los precios del Gas de la Guajira a fin deque éstos se fijen mediante mecanismos diferentes de la regulación de preciosmáximos por parte de la CREG, considerando el impacto de los suministros degas en la Costa Atlántica y en la “disponibilidad y abastecimiento” de gas a nivelnacional.

- Revisar la estructura tarifaria de los negocios de transmisión y distribución de gasnatural para que reflejen costos eficientes, permitan la sostenibilidad de losnegocios y beneficien a los usuarios colombianos.

- Establecer una metodología de determinación de precios de los derivados delpetróleo que consulte los siguientes criterios:

- Mercados internacionales.- Calidades de los derivados del petróleo en Colombia con respecto a los

mercados internacionales.- Posición del país si es exportador o importador de derivados del petróleo.- Política social: GLP para las zonas rurales.- Biocombustibles: Oferta, precios e índices de ajuste con base en indicadores

internacionales.- Estructura de impuestos:

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o Gasolina vs. diesel.o Tasas impositivas incluyendo sobretasas.

- Experiencias internacionales.

- Proponer una política nacional para determinar la sobretasa y los impuestosespecíficos aplicables a las estructuras de precios de los combustibles derivadosdel petróleo, el GLP y el GNV. Dicha política deberá contemplar el aspecto fiscalde los entes territoriales que perciben recursos asociados con estos tributos.

GLP.

- Definir los fundamentos de una Política de Estado sobre los precios de esteenergético, que concilie los criterios de eficiencia económica con su mercadoobjetivo localizado en las zonas rurales y en la periferia de las ciudades y quepodría llegar a requerir precios especiales para lograr la penetración. (En comúncon el Objetivo Principal # 1).

- Para la nueva oferta de GLP proveniente de campos de hidrocarburos se definiráuna estructura de precios flexible que permita la incorporación de esa oferta almercado nacional.

Carbón. 

- Señalar indicadores de precios mínimos o indicativos, a las actividades deproducción de carbón correspondientes a los sectores de pequeña y medianaminería. (En común con el Objetivo Principal # 3)

Energía Eléctrica  

- Monitorear permanentemente las operaciones del mercado mayorista de energíaeléctrica por parte de la CREG y SSPD con el apoyo de la UPME a fin derecomendar acciones que conduzcan a mejorar la competitividad en estesegmento de la cadena de energía eléctrica.

- Revisar la estructura tarifaria de los negocios de transmisión y distribución deenergía eléctrica para que reflejen costos eficientes, permitan la sostenibilidad delos negocios y beneficien a los usuarios colombianos.

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VI. OBJETIVO PRINCIPAL O EJE TEMÁTICO # 5

MAXIMIZAR EL DESARROLLO SOCIAL

El título del objetivo señala de forma directa su razón de ser y busca reflejar la necesidadde que por la vía de programas de energía, se contribuya a mejorar el nivel de vida de lascomunidades localizadas en zonas conectadas y no interconectadas, población rural yestratos bajos de la población. Por esa razón, las estrategias apuntan a accionesconcretas en beneficios de esos grupos las cuales se indican a continuación. En esteobjetivo se hacen explícitos los programas de gestión de demanda particularmente enlas ZNI.

VI.1 Ampliar la cobertura del servicio de Energía Eléctrica y energéticos complementarios 

En el tema de Cobertura la Ley 143 de 1994, Artículo 3º, habla de programas de energíaeléctrica mientras que el Artículo 48 se refiere a programas de energización. El conceptoanterior es importante porque en esencia, la obligación del Estado es atender losrequerimientos de energía de sus ciudadanos bien sea de manera directa, a través de lasagencias de gobierno o indirectamente por agentes privados. Dichos deberes de Estadodeben ejercerse en un marco de cuidado y buen manejo de los recursos de tal maneraque se optimicen los costos de prestación del servicio y se obtenga una mejora en losniveles de calidad de vida de los usuarios beneficiados lo mismo que un impulso a losprocesos económicos comerciales e industriales dentro de las regiones. Por esasconsideraciones, en el tema de cobertura surge la necesidad de:

- Establecer las diferencias entre los conceptos de “electrificación” .vs.“energización”. Por el primero se entiende la prestación de los servicios definidosvía programas de electrificación mientras que el segundo comprende laprestación de los mismos servicios mediante un portafolio de energéticos quecomprende todas las posibilidades desde la propia energía eléctrica, gas natural,GLP, carbón y FNCE. El concepto de “energización” se ajusta más a la línea deacción de programas en procura del Uso Racional de la Energía y se ajustarían alos términos de la Ley 143 de 1994.

- Definición del concepto de “cobertura” en términos de continuidad del servicio(horas de prestación) e indicadores de calidad en lo que se refiere a parámetrosde FES y DES y nivel de tensión en la prestación del servicio.

- Involucrar la evaluación Socio – Económica de los proyectos dimensionando elimpacto social y económico de los proyectos de “electrificación” o “energización”.

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VI.2. Energía en Zonas no Interconectadas – ZNI 

El PEN 2006-2025, como parte del Objetivo # 5, propone la maximización de la coberturade energía en las Zonas no Interconectadas para lo cual se parte de la metodologíaactual utilizada por la UPME:

- Factibilidad de la incorporación de la ZNI respectiva al sistema interconectado deenergía bien sea de electricidad, gas natural o gas propano.

- Si la incorporación de la demanda de la ZNI no resulta factible ni técnica nieconómicamente, será necesario acudir a esquemas de recursos energéticos alinterior de la ZNI para lo cual se tendrán en cuenta un portafolio de energéticos

convencionales disponibles tales como: Generación a base de combustibles fósiles Generación distribuida de pequeña escala Fuentes No Convencionales de Energía tales como: energía solar,

energía eólica, energía procedente de la biomasa y residuossólidos.

- Beneficios económicos netos del programa de cubrimiento de las necesidades deenergía en las ZNI para lo cual se hará una evaluación de utilidad en términos defunción de bienestar para el sector residencial y beneficios económicos para lossectores comercial e industrial.

Con esta metodología se acogen los planteamientos del Plan 2019 en el cual serecomienda fortalecer la planeación sectorial en Fuentes No Convencionales y UsoRacional de la Energía y promocionar acciones concretas para incentivar laimplementación de estas tecnologías gracias al apalancamiento e inversión directa conrecursos del Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas NoInterconectadas (FAZNI).

VI.3. Ampliar la cobertura del servicio de gas natural en estratos bajos de la población 

La política de masificación del gas combustible ha sido particularmente exitosa en laextensión de la cobertura en los estratos bajos de la población. Se estima que el 85% del

sector residencial atendido con gas natural corresponde a los estratos 1, 2 y 3.Maximizar la penetración del gas en los estratos bajos de la población conlleva unanálisis de competitividad del gas natural con otros energéticos sustitutos como es elcaso de la energía eléctrica y el gas propano. Los elementos de ese análisis son lossiguientes:

- El análisis tarifario convencional mediante el cual se comparan los costos porMbtu de los diferentes energéticos a fin de establecer el más conveniente para uncliente en particular.

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- Identificar los costos intra-domiciliarios de conversión los cuales están dados porlos costos de conexión, acometida y gasodomésticos. En el caso de la energíaeléctrica se precisa cambiar la estufa de cocina mientras que en el GLP, sólo serequiere un ajuste en las “boquillas” de paso del gas lo cual conlleva un costomínimo. De otra parte, mientras que en GLP no se tienen costos de conexión y enenergía eléctrica dichos costos ya fueron pagados, el nuevo usuario de gasnatural debe asumir las acometidas y los costos de conexión lo cual le restacompetitividad al gas natural durante la etapa en la cual se amortizan dichosvalores.

En consecuencia, la decisión de cambio de energéticos dependerá de la función deutilidad de cada usuario en particular. Una motivación será el bienestar que el usuariopercibe por un cambio de servicio el cual puede ir desde la comodidad en el recibo ydisposición de la energía hasta consideraciones sobre la valorización del inmueble. Enotros casos, la decisión de cambio dependerá de un análisis estrictamente económico.

VI.4. Ampliar el portafolio de energéticos utilizados en el cubrimiento del servicio de energía en el sector rural colombiano. 

Un punto esencial a fin de lograr la mejora de las condiciones de vida del sector ruralcolombiano, está en la estructuración de un portafolio de energéticos que consultecriterios de tipo económico, seguridad y continuidad en el abastecimiento y minimizaciónde los efectos de su uso en la salud de los usuarios y en el medio ambiente en general.Este último aspecto se tratará en el tema transversal sobre Medio Ambiente y SaludPública.

El PEN 2006-2025 plantea entonces la conformación de un portafolio amplio, noexcluyente, de energéticos para atender la población rural colombiana incluyendo lossiguientes: energía eléctrica, gas propano y gas natural. Incluso bajo condicionesadecuadas de manejo de los productos de la combustión, deberá incluirse el uso de laleña y el carbón.

Se considera entonces que el plan de abastecimiento al sector rural y las zonasperiféricas de las ciudades se construya a partir de los siguientes elementos:

- Maximizar el uso de Fuentes no Convencionales de Energía. Este punto enparticular será tratado en el tema transversal correspondiente.

- Utilización del gas natural o del GLP según criterios de mínimo costo deabastecimiento para atender una comunidad específica. Al respecto deberárevisarse la normatividad vigente relativa a la utilización del Fondo deInfraestructura creado por la Ley 401 de 1997, de creación de ECOGAS y lasdisposiciones emitidas posteriormente mediante las cuales se estableció el cobrode una contribución para la financiación de infraestructura en los municipioslocalizados en el área de influencia de los gasoductos. Se deberá analizar laposibilidad de utilizar dichos fondos para el manejo de programas de energía rural

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- Continuidad de los programas de GLP para el Campo y cuantificación de lossubsidios y costos que conllevan estos programas.

- Evaluación de la utilización de los programas de carbón, mediante la modalidadde briquetas incluyendo la determinación de costos y beneficios del programa.

VI. 5 Estrategias del Objetivo # 5.

- Maximizar la cobertura del servicio de energía en el país para lo cual seestablecerá:

o Definición del concepto de “cobertura”.o Criterios para “electrificación” y criterios para “energización”.o Elaboración y seguimiento a los planes indicativos de cobertura de

electricidad elaborados por la UPME acorde a lo establecido por la Ley.

- Elaborar el portafolio de recursos energéticos para la prestación del servicio deenergía en las zonas rurales incluyendo los siguientes componentes:

o Uso de Fuentes no Convencionales de Energía o Energías Renovables.o Optimización en la utilización de gas natural o del GLP según criterios de

mínimo costo.o Evaluación de los costos, subsidios e inversiones de los programas de

GLP para el Campo y briquetas de carbón.o Minimizar los impactos en el medio ambiente y en salud pública.

- Identificar los factores que limitan la penetración del gas natural en los estratosbajos de la población y establecer recomendaciones para mejorar lacompetitividad del gas en estos estratos como el uso de recursos del FSSRI parasubsidiar el costo de acometidas.

- Para las ZNI, la propuesta general es impulsar el establecimiento de áreasexclusivas de prestación de servicio (concesiones) mejorando la infraestructuraexistente con recursos del FAZNI y estableciendo: metas de aumento decobertura y/o de mejora de horas de prestación de servicio en la respectivalicitación de parte del contratista y costos eficientes de generación, distribución y

comercialización del mercado relevante, para determinar el valor del subsidio agirar por parte del estado, que se vea reflejado en tarifa del usuario final.

- Maximizar el cubrimiento del servicio de energía en las ZNI estableciendo elportafolio óptimo de energéticos para atender la respectiva demanda y evaluandolos beneficios económicos netos del programa de cubrimiento de las necesidadesde energía en las ZNI.

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VII. TEMA TRANSVERSAL # 1 

FUENTES NO CONVENCIONALES – FNCE Y USO RACIONALDE LA ENERGÍA

El uso racional de energía debe ser uno de los ejes de cualquier Plan EnergéticoNacional. Ahorrar energía no solo permite utilizar menos recursos económicos, sino quetambién significa menor impacto ambiental puesto que toda transformación de energíaaumenta la entropía del sistema global. Si la energía a su vez se obtiene de combustiblesfósiles, el impacto ambiental se incrementa por las emisiones a la atmósfera. Por otraparte, el estudio de las Fuentes no Convencionales de Energía, permitirá identificar elverdadero potencial que tiene Colombia para su aplicación en zonas conectadas y enparticular en regiones aisladas.

Las líneas de acción que marcan FNCE y URE como tema transversal en el PEN 2006-2025, son las siguientes:

VII.1. Tendencias internacionales en el desarrollo de FNCE.

A nivel internacional se considera que la participación actual y esperada de fuentes deenergía diferentes a los hidrocarburos tradicionales y el carbón, será muy baja durantelos próximos 30 años pese a que dichas fuentes vienen experimentando crecimientosimportantes en años recientes como es el caso de la utilización de energía solar y devientos las cuales en el año anterior crecieron 65% y 30% respectivamente. Aunqueestos porcentajes se aplican sobre valores muy pequeños de capacidad instalada en laactualidad, incrementos de esta naturaleza sostenidos durante varios años podríancomenzar a marcar una tendencia.

Corroborando lo anterior, se presentan los gráficos VII.1 a VII.4 1 , los cuales dan unaprimera referencia del peso de los energéticos renovables en la canasta mundial deenergía así:

1FUENTE: “INTERNATIONAL ENERGY OUTLOOK - WITH PROJECTIONS 2030” - EIA JUNIO

2006.

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USO MUNDIAL DE ENERGIA VENDIDA POR TIPO DE ENERGÉTICO

COSENIT S.A.

FUENTE: EIA. AEO 2006

0

50

100

150

200

250

300

1 98 0 1 98 5 1 99 0 1 99 5 2 00 0 2 00 5 2 01 0 2 01 5 2 02 0 2 02 5 2 03 0

   Q

   u   a   d   r   i   l   l   i   o   n

   B   t   u

Oil

Natural Gas

Coal

33%

27%

9%Renewables

Nuclear

26%

5%

Share of

World

Total

History Projections

38%

24%

24%

8%

6%

 Gráfica VII.1

Como se puede observar, en el año 2003, la participación de los llamados “renovables”entendiéndose por tal los energéticos diferentes al petróleo, carbón, gas natural yenergía nuclear, representaban el 8% del consumo mundial de energía y su participaciónen el año 2030 escasamente alcanzará el 9% lo cual conlleva un incremento bajo conrespecto a lo actual. La figura que sigue básicamente corrobora la afirmación anterior:

COMPARACIÓN DE PROYECCIONES EN EL 2025:IEO2006 vs IEO2005

COSENIT S.A.

FUENTE: EIA.

224

173

177

34

58

665

243

162

156

34

49

645

162

99

100

27

33

421

0 100 200 300 400 500 600 700

Oil

Natural Gas

Coal

Nuclear

Renewables

Total

Quadrillion Btu

IEO2006

2003

IEO2005

 Gráfica VII.2

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 Las dos próximas figuras, muestran el panorama de la producción mundial dehidrocarburos líquidos y la participación que los denominados recursos no fósiles y noconvencionales tendrían en el agregado mundial.

PRODUCCIÓN MUNDIAL DE HIDROCARBUROS LIQUIDOS

COSENIT S.A.

FUENTE: EIA. ANUAL ENERGY OUTLOOK 2006.

0

20

40

60

80

100

120

140

2003 2008 2013 2018 2023 2028

   M

   i   l   l   i   o   n

   B   a   r   r   e   l   s

   p   e   r   D

   a   y

Non-OPEC

OPEC

UnconventionalUnconventional

 Gráfica VII.3 

Considerando por ejemplo que para el año 2028 la producción mundial de hidrocarburoslíquidos podría ser superior a 120 MBD, se observa de la figura que sigue, que laproducción de los biocombustibles sería del orden de 2 MBD lo cual en términosporcentuales no llegaría al 2% del total. Adicionalmente, tecnologías relativamente enalza como las GTL o CTL, tendrían una contribución similar a la de los biocombustibleslo cual hace pensar que entre los recursos “renovables” y nuevas tecnologías a partir derecursos de hidrocarburos y carbón, no se va a contar con una participación importanteen el escenario mundial de la energía.

Uno de los temas que pueden contribuir a esta situación es la poca información que setiene sobre cada uno de esos recursos y la percepción de costos elevados de losdesarrollos de dichas tecnologías.

Por consiguiente, en el presente numeral VII.1.se hará un barrido general de lastendencias mundiales en el desarrollo de fuentes no convencionales de energía einformación sobre los recientes desarrollos tecnológicos con algunos indicativos sobrecostos.

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PRODUCCIÓN MUNDIAL DE COMBUSTIBLES NOCONVENCIONALES, 2005 Y 2030

COSENIT S.A.

FUENTE: EIA. IEO 2006

1.0

0.5

0.00.2

0.7

0.0

3.6

1.7

2.1 2.1 2.1

0.1

0

1

2

3

4

Oil Sands Ultra

Heavy

Gas to

Liquids

Coal to

Liquids

Biofuels Shale Oil

   M   i   l   l   i   o   n

   B   a   r   r   e   l   s   p   e   r   D   a  y

2030

2005

 Gráfica VII.4 

Así las cosas, pese a que a nivel internacional las energías no tradicionales ocupan unespacio pequeño con respecto al petróleo, gas y carbón, el mensaje es que en el mundola producción de fuentes de energía limpias tiene cada vez una prioridad mayor y que,aún si los incrementos porcentuales son bajos con respecto a los altos porcentajes departicipación del petróleo y el carbón, la posibilidad de contar con energéticos quecontaminen menos es un proceso a FUTURO que comienza con pequeños avances en elcorto plazo.

VII.2. Caracterización del potencial de Colombia para el desarrollo de FNCE.

Actualmente el país a través de la UPME y el IDEAM cuenta con inventarios de carácternacional de las potencialidades de los siguientes recursos energéticos: solar y vientos.Se encuentra en desarrollo la caracterización del potencial hidroenergético y de biomasa(con la participación de Colciencias). Para una etapa posterior la UPME contemplacontinuar con los de geotermia y energía de los océanos.

La UPME y el IDEAM han venido desarrollando el inventario de las Fuentes noConvencionales de Energía ( Energía Renovable ) en el país. En este tema lasrealizaciones más importantes son las siguientes: Atlas del Recurso Energético Solar yEólico con carácter indicativo los cuales fueron publicados en el año 2005. Este informerecoge información capturada por las estaciones del IDEAM desde 1980 hasta el año2001 aproximadamente. Se estima que el promedio de la información básica es de 5años.

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 Al mismo tiempo se encuentran en preparación tres atlas adicionales los cuales son:Aprovechamientos Hidráulicos el cual será entregado en el 2007; el del recursoBiomasa (con la participación de Colciencias) con expectativa de finalización en el 2008 yel de energía maremotriz aún sin fecha cierta de entrega.

Si bien un proyecto de inversión en energías renovables requerirá información máselaborada y precisa para tomar las decisiones correspondientes, se considera que losavances logrados con los Atlas existentes y los que saldrán próximamente son unabuena base para confirmar el potencial que tiene el país en estos recursos y seconstituyen además en el primer e indispensable paso hacia la elaboración de un ¨PlanNacional de Aprovechamiento de Energía Renovables en Colombia”.

VII.3. Diseño de políticas para el desarrollo en FNCE.

A partir del análisis de las tendencias internacionales en FNCE y conociendo lacaracterización del potencial que tiene Colombia en este tipo de proyectos a lo cual sehizo referencia en el numeral anterior, el PEN 2006-2025 planteará la política en estamateria considerando los siguientes elementos:

a) El Marco Institucional. Comprenderá temas tales como: Oficinas del Estado quetendrán a su cargo la promoción de estas actividades, la definición de roles y losmecanismos de monitoreo de resultados

b-) Generación de la información sobre inventario de los recursos de energíasrenovables. En el numeral anterior se indicaron los avances en este tema lo cuales sonindispensables para generar políticas adecuadas de desarrollo de energías renovables.

c) Diferenciación de Zonas del país para la aplicación de las políticas definidas. Es claroque la política tendrá características particulares según se trate de Zona Interconectadao Zona No Interconectada o ZNI como se le conoce.

d) Diseño y desarrollo de proyectos piloto o proyectos demostrativos de elevadareplicabilidad. El desarrollo de esta actividad es esencial a fin de que los proyectosexitosos de aplicación de energías renovables puedan replicarse en otras regiones delpaís.

e) Búsqueda de recursos para financiamiento (“fund-raising”): Teniendo en cuenta laslimitaciones presupuestales del Gobierno Central, es necesario establecer como unaactividad de alta prioridad la consecución de recursos de carácter local (Banca deDesarrollo) y/o internacionales (organismos Multilaterales: Banco Mundial, BancoInteramericano de Desarrollo, Corporación Andina de Fomento, Unión europea, otros).Este tipo de proyectos de Energías Renovables, despierta el interés de organizacionesinternacionales razón por la cual se tienen recursos disponibles para estos proyectos.

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 En la ejecución de la estrategia que finalmente se adopte resulta fundamental ladefinición del alcance del papel del Estado el cual iría desde tareas básicas depromoción hasta asumir en forma integral el desarrollo de proyectos incluida la inversión.

Igualmente el diseño de la estrategia contemplará propuestas sobre mecanismos demercado e incentivos de largo plazo para la utilización de fuentes no convencionales deenergía incluyendo recomendaciones sobre ajustes en el marco que regula estasactividades.

VII.4. Definición conceptual del marco de Uso Racional de la Energía.

Se propondrá el marco conceptual del URE para lo cual se partirá de la normatividad jurídica sobre el tema. La definición del marco URE comprende los siguientes aspectos:

- Definición del Concepto Básico o Central del URE.- Evaluación y análisis de la normatividad existente y los resultados alcanzados

hasta la fecha.- Definir escenarios de participación del Estado como impulsor y desarrollador de

Proyectos URE. Esta actividad, al igual que en el caso de las energíasrenovables, iría desde la promoción hasta el desarrollo de proyectos incluida lainversión. .

- Definición de los elementos de estrategia:o Tipos de proyectos URE a impulsar durante la vigencia del nuevo Plan y

priorización de los sectores donde inducir las acciones de los programasURE.

o Definición de los precios de los principales energéticos a largo plazo,garantizando la estabilidad de la relación de precios entre dichosenergéticos, lo cual a juzgar por las experiencias internacionales, seconsidera esencial para el éxito de estrategias URE.

o Desarrollo de proyectos piloto, o también denominados demostrativos, deelevada replicabilidad en los sectores priorizados

o Conformación funcional de los Órganos estratégico y operativo con suscorrespondientes responsabilidades.

o Definición de esquemas de comunicación con los diferentesconsumidores, plan de Capacitación, responsabilidad de ejecución, planesde incentivos y los agentes impulsores necesarios para fomentar losproyectos URE.

o Involucrar los programas URE en el marco del Protocolo de Kyoto.

VII.5. Propuestas para estimular la adopción de medidas URE en los sectores de consumo.

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Aunque la definición del concepto URE es una de las tareas a desarrollar, un proyecto deesta naturaleza por lo general favorece la reducción de consumos energéticos derivadosde combustibles fósiles lo mismo que la reducción de gases de efecto invernadero.Adicionalmente, un proyecto califica como URE si sustituye un energético de origen fósilpor uno renovable.

En el desarrollo de las propuestas para estimular a los diferentes sectores de consumode energía a incluir en un programa de uso racional y eficiente de la misma deberántenerse en cuenta las características propias de cada subsector. Por ejemplo, elalumbrado público, la industria y el consumo residencial, requieren esquemasparticulares de diseño de estrategias de proyectos URE.

No obstante la singularidad y especificidad de cada sector de consumo se podríanestablecer una serie de acciones comunes a cada uno de ellos, las que permitirán “aposteriori” definir proyectos URE:

a) Diagnostico de los consumos energéticos en el sistema considerado: una plantaindustrial, un comercio, una flota de transportes de carga y/o de pasajeros urbanos ointerurbanos, un sistema de alumbrado público municipal, un sistema de bombeo deaguas, un conjunto de residencias, un hospital.

b) Estudio y definición de las posibles medidas a tomar para lograr ahorros de energía

c) Evaluación de las inversiones necesarias para concretar los ahorros

d) Determinación de los periodos de repago simples de las inversiones y establecimientode un ranking de prioridades para su concreción, desde las más a las menos rentables.

e) Realización de las inversiones

f) Diagnóstico de la nueva situación de consumo

g) Determinación de los ahorros (comparación con la situación de partida)

h) Seguimiento de resultados.

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VIII. TEMA TRANSVERSAL # 2

MEDIO AMBIENTE Y SALUD PÚBLICA

VIII.1. Establecer una Política de Calidad de los combustibles derivados del petróleo.

El tema de la calidad de los combustibles en particular gasolina motor y diesel, vieneafectando directamente la calidad del aire en algunas de las principales ciudades del paíscomo es el caso de Bogotá. A su vez, el deterioro en la calidad del aire ha traídoconsecuencias negativas para la salud de los bogotanos por concepto de las llamadasERAS, o Enfermedades Respiratorias Agudas que afectan más seriamente a lapoblación infantil y a la tercera edad. Por las razones anteriores, el PEN 2006-2025 debeabordar la definición de una política de calidad del aire con base en los siguienteselementos de análisis:

- Las tendencias mundiales en materia de especificaciones de calidad de loscombustibles derivados del petróleo: los casos de Europa, Estados Unidos ypaíses latinoamericanos con severos problemas de contaminación urbana como:Chile y Méjico.

- Las especificaciones nacionales de los productos combustibles y su comparacióncon los estándares internacionales.

- Impactos de la utilización de los combustibles derivados del petróleo en la saludpública de los colombianos en determinadas ciudades: desarrollo de pruebas decampo y estimación de costos.

- Tecnologías disponibles para mejorar la calidad de los combustibles que seobtienen de los procesos de refinación petrolera: Evaluación técnica ycuantificación de las inversiones requeridas.

- Recomendaciones sobre la política de calidad de los combustibles planteandovarios escenarios los cuales dependerán del nivel de referencia internacional alcual el país desee asimilar las calidades locales.

El diseño de la política de calidad de los combustibles en Colombia comprende variasetapas que van desde la evaluación de los impactos de la política actual, investigación delos referentes internacionales sobre el tema, cuantificación de las inversiones yestimación de los beneficios.

El diseño de la política debe realizarse en un marco de estrecha coordinacióninstitucional entre las agencias de gobierno que tienen que ver con el tema como son:

- Departamento Nacional de Planeación- Ministerio de Transporte

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- Ministerio de Protección Social- Ministerios de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial- Ministerio de Minas y Energía y la UPME.

VIII. 2. Evaluar los efectos del uso de los biocombustibles en el transporte.

El uso de los biocombustibles en el transporte tiene dos componentes. Lafundamentación técnica y los límites técnicos y económicos de su uso en combinacióncon la gasolina y el diesel y los efectos de su utilización mirando varios aspectos que vandesde el comportamiento de los usuarios, vehículos hasta la medición de sus impactosnegativos en la salud pública. El primer tema será analizado en el módulo de Ciencia yTecnología, mientras que el segundo corresponde principalmente al tema actual demedio ambiente y salud pública. Para ello, el PEN 2006-2025 propone una evaluacióncompleta y sistemática de los efectos de la política del uso de etanol en la gasolinaacometiendo los siguientes temas:

- Impactos de la utilización del etanol en la gasolina motor en el país.- Evaluación de impactos, efectos en el parque automotor colombiano

considerando la eficiencia y el comportamiento de los motores a mediano y largoplazo. Desarrollo de pruebas de campo.

- Efectos secundarios del uso de los biocombustibles en salud pública debido a lasemisiones de acetaldehído y de óxidos de nitrógeno.

VIII.3. Evaluación de impactos debido al uso de energéticos como el Gas Natural,Energía Eléctrica, Carbón y GLP.

Los recursos energéticos tienen como objetivo final atender la demanda de energía de lasociedad en sus diferentes subsectores. Por consiguiente, se impone la necesidad deevaluar los impactos ambientales de su uso a los usuarios finales de los mismos.

En el caso de la energía eléctrica la utilización de energéticos diferentes de lahidroelectricidad podría tener un impacto de carácter ambiental en especial si el recursoutilizado es carbón, diesel o fuel oil. Con gas natural los impactos son mínimos.

En el caso del carbón su uso se da en la energía eléctrica, sector residencialparticularmente en zonas rurales y además en la industria. Para el carbón, el tema anivel internacional ya no se plantea en términos de su calidad intrínseca, comocombustible con contaminantes o potencial de producir contaminantes durante sucombustión, sino con respecto al uso de tecnologías ya desarrolladas que hacen que susemisiones cumplan con la legislación que vela por la salud pública. Ya las tecnologíasexistentes para combustión del carbón están en capacidad de reducir las emisionesgaseosas y de partículas a niveles aceptables por la sociedad. Las estrictasdisposiciones europeas y norteamericanas pueden cumplirse satisfactoriamente con lastecnologías disponibles ya en el mercado.

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Estos criterios son aplicables en la industria donde se pueden utilizar tecnologías parareducción de emisiones. Sin embargo, en el sector rural residencial es necesario velarpara que los usuarios hagan el debido uso del carbón mineral a fin de minimizar elimpacto en la salud de los usuarios. Para ello en el tema de Ciencia y Tecnología seharán propuestas específicas al respecto tales como proponer el diseño de estufasapropiadas para su uso en el sector rural colombiano a fin de minimizar el impacto demanipulación y combustión del carbón, utilizando briquetas y maximizar la disposición deresiduos procedentes de la combustión de leña y carbón de tal manera que se puedausar el carbón con mínimo impacto sobre la salud pública. Esta consideración especialsobre el sector rural está establecido en uno de los Objetivos Principales del PEN 2006-2025 el cual señala la importancia de maximizar el bienestar en el campo colombianosuministrando la canasta adecuada de energéticos, en contraposición a lo que estáocurriendo hoy en día donde el uso no dirigido de los energéticos tradicionales (como elcaso de la leña y el carbón) está incidiendo en la proliferación de enfermedadesrespiratorias y cancerígenas en este segmento de la población.

Por su parte el Gas Natural tiene un uso universal tanto en generación de energíaeléctrica como en la atención de la demanda industrial, residencial y comercial así comoen el transporte a través del gas natural vehicular. Y por último se tiene el GLP, con ununiverso de usos similar al del gas natural mencionados anteriormente.

En todos los casos se hace necesario realizar una evaluación de los impactos en elmedio ambiente por su utilización en cada una de las actividades señaladasanteriormente.

VIII.4 El Protocolo de Kyoto, los mecanismos de aire limpio MDL y su impacto en el país.

Con la ejecución de programas URE, el país estará en el marco de las disposiciones delProtocolo de Kyoto debido a que todo programa de ahorro en consumos de energíaestará impactando el tema de las emisiones de CO2. Es el caso por ejemplo de losbiocombustibles cuya implantación en el país presenta un balance positivo en la capturade bióxido de carbono (gas de efecto invernadero). Programas como éste constituyen ungran aporte al país por cuanto, además de facilitar el cumplimiento de acuerdosinternacionales, trae beneficios por su aporte positivo a los problemas de calentamientoglobal.

A partir del año 2012 donde el país asume compromisos formales en materia dereducción del CO2 será necesario diseñar un programa similar, o en el marco del URE,con incentivos adecuados orientados al sector industrial y agro industrial, que permitaalcanzar la máxima reducción de los gases de efecto invernadero.

Existen posibilidades, para el subsector carbón, de aprovechamiento de los mecanismosde flexibilidad de la Convención de Cambio Climático y su desarrollo en el Protocolo deKyoto, como la financiación de tecnologías limpias de combustión, que no parece que se

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estén utilizando. Esto desde el punto de vista de las emisiones. Desde el punto de vistade la absorción y retención de dióxido de carbono, debe continuar el impulso a lasiniciativas de reforestación asociadas con la minería del carbón. Estos recursospotenciales no han tenido el debido aprovechamiento por el subsector carbón.

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IX. TEMA TRANSVERSAL # 3

CIENCIA Y TECNOLOGÍA

Un fuerte impulso a los temas de desarrollo tecnológico y científico es esencial en elsector energético en vista de la multiplicidad de casos donde se requiere de tecnología einnovación para impulsar el desarrollo del sector. Las principales recomendaciones sobrelíneas estratégicas en este tema transversal son las siguientes:

IX. 1. Utilización del carbón como recurso “limpio”.

La política energética nacional debe sustentarse en la utilización de los recursosenergéticos disponibles dentro de los cuales se encuentra el carbón.

Para lograr el pleno desarrollo de este recurso, el PEN 2006-2025 propone unaevaluación integral de las tecnologías que permitan su uso como recurso “limpio”utilizando mecanismos como el uso de calderas de lecho fluidizado y otras tecnologías (eldesarrollo de calderas) que controlan las emisiones de gases contaminantes e incorporanadicionalmente los filtros adecuados, mecánicos o eléctricos, para control de partículasemitidas. En estas condiciones, las cenizas volátiles generadas por la combustión decarbón pueden removerse en porcentajes del orden del 99.8% mediante precipitadoreselectrostáticos.

También deberían analizarse calderas de lecho fluidizado para el sector industrial. Latecnología de estas calderas ( de las cuales se tiene una en Colombia ) reduce lasemisiones de gases azufrados ( y nitrogenados) por debajo de lo requerido en laslegislaciones europeas y estadounidenses, permitiendo quemar no sólo carbón con altoscontenidos de azufre, sino también residuos y desechos fósiles, coque de petróleo de altocontenido de azufre, etc.

En tercer lugar, se considera conveniente evaluar la repotenciación de unidadestermoeléctricas ya existentes con calderas de lecho fluidizado e instalar la tecnología deIntegración de Gasificación y Ciclo Combinado (IGCC) para los futuros proyectostermoeléctricos a carbón. Una planta típica de IGCC (Ciclo combinado con gasificaciónintegrada) puede remover el 99% del azufre presente en el carbón térmico.

En cuanto se refiere a la demanda de carbón para el sector residencial y en particular enlas zonas rurales, se propone evaluar dos temas a saber:

- Factibilidad técnica y económica del sistema de briquetas de carbón.- Mecanismos de disposición de residuos y evacuación de gases de combustión a

fin de preservar la salud de la población.

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Finalmente, en el tema del carbón, se hace necesario evaluar de manera completa el“Estado del Arte” en cuanto al desarrollo de tecnologías que permitan el uso del carbóncomo recurso “limpio” con efectos mínimos sobre el medio ambiente. En concordanciacon lo anterior, es conveniente evaluar la posibilidad de introducir cambios en lanormatividad del uso del carbón, a fin de que en lugar de limitar las emisiones en lafuente se regulen en el uso del recurso. En la actualidad la legislación colombiana sobreuso del carbón, introduce restricciones en función de la cantidad de azufre presente en elmineral, lo cual puede dar lugar a un esquema regulatorio excesivamente restrictivo en lautilización de un recurso estratégico para el país.

IX. 2. Fundamentación técnica que permita establecer las proporciones óptimas de los biocombustibles en la composición final de gasolina y diesel para consumo nacional.

El futuro energético de Colombia pasa por la producción de biocombustibles, siendo susmayores fortalezas el etanol carburante y el biodiesel lo que ofrece además unaperspectiva muy amplia en la conquista de mercados externos. La energía provenientede los biocombustibles es completamente renovable lo que no ocurre con la energía decombustibles fósiles.

En cuanto se refiere al etanol, la primera meta se alcanzará cuando se logre alcanzar elpleno cubrimiento de mezclas de etanol al 10% del volumen de gasolina. Metasposteriores se plantean con porcentajes de mezcla del 15% con posibilidad de llegar al20-25%.

En cuanto al uso de mezclas de biodiesel, el primer límite se presentará cuando se cubrala demanda de mezclas de 5% en volumen. Ya se plantea la posibilidad de incrementarestos porcentajes a niveles superiores.

Teniendo en cuenta lo anterior, el PEN 2006-2025 propone una evaluación amplia delMarco de Utilización de los biocombustibles en el transporte con los siguientes temas aconsiderar:

- ¿Cuáles son los límites a la implantación de porcentajes de mezclas mayores alos actuales?,

- ¿Cómo sería el comportamiento del parque automotor colombiano en presenciade mayores porcentajes de mezclas teniendo en cuenta el tipo de vehículos y laedad del parque nacional?

- ¿Cuáles son los efectos para los usuarios en términos de eficiencia, gasto encombustibles y duración de los motores?

-Una evaluación cuidadosa de los temas planteados exige además un estudio de lasexperiencias internacionales en países que hayan atravesado por procesos y decisionessimilares con circunstancias también similares de las condiciones del parque automotor.Si bien un incremento de los porcentajes sería deseable para el país desde el punto de

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vista energético al sustituir combustibles fósiles por biocombustibles, tal decisión debeevaluarse con detalle de tal manera que se protejan los intereses de los usuarios delsistema de transporte en el país.

IX. 3. Nuevos usos de Gas Natural y GLP.

Para la reactivación del mercado de GLP se requiere no solo alcanzar el mayorcubrimiento posible del sector rural sino incentivar su utilización en aplicaciones noconvencionales para nuestro medio y que adicionalmente puedan generar mayoresconsumos.

En los países industrializados el GLP tiene múltiples aplicaciones debidamente probadasy comprobadas bajo las condiciones más estrictas de seguridad, de clima, ambientales yde eficiencia. Aplicaciones de diverso grado de complejidad tecnológica tales comogeneración eléctrica a pequeña escala, iluminación, calefacción de ambientes,refrigeración y aire acondicionado, secado de granos, calor puro para procesosindustriales, aplicaciones agrícolas en la avicultura y la floricultura, el control de malezas,todas operando con GLP o gas natural, abren un portafolio muy interesante deaplicaciones para explorar.

No obstante el amplio campo de aplicaciones disponibles, existe mucho desconocimientoa nivel de la industria y de los mismos distribuidores sobre las tecnologías y suspotencialidades.

En consecuencia, el PEN 2006-2025 recomienda incentivar la investigación sobre lasnuevas aplicaciones, liderando planes piloto para su desarrollo y comercializaciónmasiva.

IX. 4. Tecnologías de uso del gas y carbón en la producción de combustibles líquidos – Caso CTL, GTL y CBM.

El PEN 2006-2025 propone un gran esfuerzo tecnológico a fin de que el país desarrolleel conocimiento que le permita entender y aplicar las tecnologías que se vienen utilizandoen el mundo a fin de sacar el mayor provecho posible de los yacimientos de gas ycarbón. No se trata de que el Estado a través de una de sus agencias se dedique adesarrollar tecnología de punta sobre estos temas, sino de adquirir el conocimiento que lepermita proponer el desarrollo de proyectos de ese alcance en el país. Además, a fin deampliar el portafolio de energéticos nacionales, se le deberá otorgar prioridad al análisisde las tecnologías de producción de combustibles líquidos a partir del gas natural ycarbón, y también a la producción de metano a partir del carbón mineral.

Por una parte se tienen las tecnologías de Coal to Liquids – CTL y Coal Bed Methane,mediante las cuales el carbón se procesa para obtener productos combustibles similaresa los derivados del petróleo, principalmente gasolina y diesel y gas naturalrespectivamente.

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 En Colombia está por desarrollarse el conocimiento de la gasificación del carbón, tantopara extraerle su energía de las minas a profundidades no económicas para suextracción como sólido, como para generar y distribuir el gas combustible para consumodoméstico e industrial. También es necesario desarrollar el conocimiento que permitaentender los procesos de conversión de carbón a combustibles líquidos

En lo que se refiere a los proyectos de GTL – si bien desafortunadamente el propuestopor BP para la utilización del gas de Cusiana – Cupiagua se ha pospuestoindefinidamente, es necesario que el país evalúe otras tecnologías desarrolladas pordiferentes compañías petroleras a fin de decidir sobre la conveniencia de su aplicación aefectos de monetizar las reservas existentes.

En consecuencia, el análisis que se propone a los tipos de proyectos de GTL, CTL yCBM debe tener el siguiente alcance:

- Identificación de las tecnologías disponibles y costos de adquisición de laslicencias.

- Cuantificación de los costos de desarrollo, inversión y operación.- Requerimientos de reservas que justifiquen su desarrollo económico.- Factibilidad de su desarrollo en Colombia.

IX.5. El GLP automotor: Caracterización del parque automotor, tecnología y normatividad.

Como se mencionó anteriormente, el GLP automotor es una de las formas de aumentarlos niveles de consumo de GLP, a la vez que permite alternativas de combustibles máslimpios y económicos para los usuarios.

Al igual que el GNV, la tecnología está probada y comprobada a nivel mundial,reportando altos índices de seguridad, rendimiento y economía donde quiera que esutilizado. Más de 10’000,000 de vehículos (2) dan fe de ello en países tan disímiles comoItalia, Polonia, Turquía y Corea del Sur, con más de 1’000,000 de vehículos cada uno ymercados crecientes; Argentina, considerada la meca mundial del GNV, recientementeabrió sus puertas al uso del GLP automotor en las regiones que no son atendidas por elGNV.

En estudios de la UPME, se evaluó la conveniencia de eliminar las restriccionesregulatorias que restringen el uso del GLP automotor teniendo en cuenta la suficiencia deproducto en el mercado, los potenciales de nuevas producciones y la importancia de

2Statistical Review of Global LPG, 2005

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ofrecer al mercado combustibles alternativos que disminuyan la dependencia de lagasolina y el ACPM, además del menor impacto ambiental negativo.

Existen varios segmentos de mercado que, sin competir con el GNV, permiten usar elGLP vehicular como complemento de la canasta energética para transporte.Geográficamente, se tienen zonas como, la región sur del país (Cauca, Nariño,Putumayo, Caquetá), parte de Boyacá y los Santanderes, el Chocó y algunas regiones dela Costa Atlántica que no son atendidas por el gas natural y por ende carecen deposibilidades de utilizar combustibles alternativos. O los vehículos de carga carreterapequeños y medianos que encuentran en la limitada autonomía del GNV una fuerterestricción para su uso, o el segmento de vehículos particulares pequeños cuyo limitadorecorrido no justifican los costos de conversión a GNV. En todos los casos, la falta deinformación sobre el parque automotor nacional ha sido una limitante para concretar losposibles tamaños de mercado.

-Para sustentar adecuadamente un programa de GLP automotor coherente y organizado,se requiere:

•  Caracterización del parque automotor. El conocimiento del número de vehículos, suubicación, antigüedad, cilindraje y tipo de combustible forman parte del paquetemínimo de información necesario para diseñar un plan de sustitución.

•  Selección de tecnologías. Se convierte en la base fundamental para el adecuadodesarrollo de un programa de GLP automotor a fin de garantizar el correctofuncionamiento en cualquier clima o ubicación geográfica.

En cuanto a la normatividad del esquema de GLP automotor, en la década anterior,Ecopetrol, con el apoyo del ICP e ICONTEC, desarrolló las normas básicas del programalas cuales deberán ser revisadas y actualizadas para soportar adecuadamente un nuevoprograma

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X. TEMA TRANSVERSAL # 4

MARCO INSTITUCIONAL Y REGULATORIO 

El Marco Institucional resulta ser un factor transversal esencial en la formulación del PEN2006-2025 y conlleva una revisión general del papel que desempeña la UPME de cara alsector energético y no menos importante frente a las demás instituciones del Estado.

En este marco de coordinación institucional, es conveniente plantear la necesidad de queel país cuente con un Plan de Ordenamiento Territorial, que le permita delimitar laszonas que definitivamente no deben ser intervenidas y en las cuales no se deberíanincentivar ni generar condiciones para crecimiento de asentamientos humanos loscuales generan presión sobre la provisión de servicios públicos esenciales, como laenergía eléctrica, en particular en regiones apartadas y la disponibilidad de recursosnaturales vitales (bosques acuíferos, fuentes hídricos) produciendo su rápidadegradación.

Adicionalmente a la coordinación con las entidades de gobierno, el tema institucionalrequerirá un examen del papel de la UPME como entidad promotora de proyectos y líderen el proceso de suministro de información a los usuarios del sector energético encumplimiento de los propósitos del Plan 2019 de avanzar en la estructuración de unasociedad bien informada a fin de que todos sus agentes puedan tomar las mejoresdecisiones.

No menos importante será el marco regulatorio no sólo a nivel interno sino también en lasubregión, a fin de establecer reglas de juego suficientemente conocidas, estables y conproyección de largo plazo que dé las señales que requieren los agentes tanto públicoscomo privados en la estructuración de proyectos de inversión en el sector energético.

Finalmente, en el tema transversal Institucional y Regulatorio, el PEN 2006-2025 proponeidear mecanismos de Coordinación Institucional en particular entre las agencias delgobierno teniendo en cuenta que varios de las líneas de acción que se proponen,requieren de intercambio de información, acuerdos y definición de políticasinterinstitucionales a fin de lograr los objetivos que se proponen.

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X.1. Armonizar los marcos regulatorios nacionales con los de la subregión y definir políticas de precios de largo plazo para los intercambios comerciales de la subregión.

El posicionamiento de Colombia como “Cluster Energético” requiere que se cumplan losprincipios de convergencia en los precios y marco regulatorio adecuado que posibilite lastransacciones internacionales. Y para ello se requieren definiciones en dos temas:

- Armonización de los marcos regulatorios regionales en electricidad.- Definición de precios de largo plazo para los intercambios comerciales de gas

natural.

X.2. Evaluar la participación del Estado en las empresas del Sector Energético.

Este es un objetivo planteado en el PEN 2003-2020. Acá se propone estructurar unapolítica para el tratamiento de aquellos casos de empresas del sector energético en lascuales el Estado aún conserva una participación importante con el objetivo de determinarsi los propósitos y objetivos del PEN 2006-2025 pueden alcanzarse manteniendo elEstado dicha participación o si por el contrario es conveniente que una parte o la totalidadla propiedad de dichas compañías pase a manos privadas.

En este análisis es necesario determinar la sostenibilidad de la participación accionariaestatal, teniendo en cuenta la política de participación del Estado, la cual fue formuladaen el Plan Visión Colombia 2019 y que puede resumirse así:

- Eliminación de la presencia del Estado cuando el Sector Privado asuma laprestación directa de los servicios.

- En casos de monopolios con gestión privada, el Estado se concentrará en supapel de regulador y controlador.

- En los casos en los cuales se tengan activos y bienes públicos que se requieranpara la adecuada prestación de los servicios, el Estado podrá aportarlos a laconstitución de empresas mixtas con gestión privada.

- En casos específicos donde la ejecución de proyectos de infraestructura se

considere esencial para asegurar el acceso abierto a los agentes del mercado, elEstado podrá considerar participaciones de carácter minoritario.- En proyectos de innovación tecnológica y dependiendo del riesgo involucrado en

los proyectos específicos, el Estado podrá conformar nuevas empresas públicas oparticipar en compañías mixtas.

Algunos de los casos concretos que deberán ser desarrollados y que se mencionaron através del documento son: ECOPETROL, distribuidoras de energía estatales y lavinculación de XM a ISA; esto adicional a los procesos que se adelantan actualmentecomo ECOGAS, ISAGEN y CORELCA.

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 Algunas consideraciones sobre capitalización de ECOPETROL

ECOPETROL ha venido operando como instrumento de la política energética del Estadocolombiano. En el desarrollo de estas tareas la Empresa ha tenido que sacrificar susobjetivos empresariales en aras del cumplimiento de las metas y necesidades propias dela Nación como su única dueña. De esa manera, se han maximizado los giros porconcepto de utilidades y transferencias a fin de solucionar problemas fiscales de cortoplazo, en detrimento de objetivos de mediano y largo plazo como sería el caso de la

exploración directa y la modernización de las refinerías de Barrancabermeja y Cartagenacon el fin de producir combustibles con calidades internacionales no sólo para el mercadolocal sino también para el de exportación. Adicionalmente, ECOPETROL se ha vistoprecisada a asumir la responsabilidad por el abastecimiento nacional de derivados delpetróleo y gas natural y a sufragar los diferenciales entre los precios regulados de loscombustibles y los costos de producción e importación.

La capitalización de ECOPETROL tienen ventajas indudables de manejo empresarial lascuales han sido planteadas en diferentes debates públicos sobre el tema y entre lascuales se mencionan: autonomía en el manejo presupuestal y en el diseño de suspropias políticas de endeudamiento, orientación de la compañía hacia la maximización devalor como empresa petrolera integrada y direccionamiento estratégico que obedezca acriterios empresariales de largo plazo antes que metas fiscales públicas de corto plazo.

Sin embargo, al mismo tiempo, la capitalización de ECOPETROL conlleva la necesidadde realizar cambios profundos en el manejo de la política energética nacional debido aque la presencia de un nuevo socio así sea en proporción minoritaria del 20%, hacenecesario que ECOPETROL redireccione el rumbo de su actividad empresarial. Algunosde estos cambios serían los siguientes:

- Los criterios de rentabilidad para ECOPETROL podrían no coincidir con larentabilidad país.

- La capitalización de ECOPETROL podría conllevar una estrategia demonetización de reservas mediante operaciones de exportación lo que impactaríael panorama de disponibilidad de hidrocarburos.

- Las transferencias y los dividendos deberán ser el resultado de un plan deinversiones y operaciones a mediano y largo plazo definido por sus accionistas yno producto de las necesidades presupuestales del Gobierno Central.

- Será necesario sincerar los precios de los combustibles en Colombia de talmanera que estos sigan indicadores internacionales teniendo en cuenta ademáslas calidades de los productos nacionales con respecto a los externos y laposición del país como exportador o importador de productos. No se podrá acudira escenarios de precios que no consulten las estrictas realidades de los mercadosinternacionales.

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- La responsabilidad del abastecimiento y el pago de subsidios deberá ser asumidapor una empresa estatal diferente de ECOPETROL con las debidasapropiaciones presupuestales que le permitan asumir este tipo de obligaciones.

Lo anterior conlleva la necesidad de repensar el papel de ECOPETROL, como empresapetrolera con participación privada y no estatal del 100%, dentro del desarrollo del sectorenergético en el largo plazo y su contribución al equilibrio de las finanzas públicas.

X.3 El Marco Institucional de Información Pública.

Uno de los temas que se plantean como de mayor preocupación en el Plan 2019 es lanecesidad de que los agentes económicos cuenten con la información que necesitanpara entender la gestión estatal así como el uso y asignación de los recursos públicos ylas oportunidades disponibles para sus intereses. El Plan 2019 lo plantea como lanecesidad de: Avanzar hacia una sociedad informada.

La información es un bien público, de manera similar a lo que ocurre en sociedadesmás avanzadas en las cuales contar con la información adecuada para la toma de lasdecisiones es no sólo un derecho sino también una necesidad.

Además un requisito necesario para que la sociedad participe en la gestión del desarrollo.¿Cómo hacerlo si no se tienen los elementos de información básicos? Por ello el ejeconceptual información-participación se hace necesario en cualquier plan de desarrollosectorial o nacional que se formule hacia el futuro.

En resumen, un esquema de sociedad bien informada, debe ser parte de un Plan delargo plazo hacia el 2019, donde se contemple un verdadero impulso a procesos dedescentralización, que conduzcan a una sociedad más igualitaria y solidaria donde nosólo los centros urbanos principales reciban la distribución del ingreso sino que a estosrecursos tengan acceso todas las comunidades. En la medida que el desarrollo se logreampliar a otros sectores se podrán hacer realidad las expectativas del mismo plan loque permitirá alcanzar las metas de crecimiento propuestas.

El asunto es cómo lograr que la sociedad avance hacia procesos donde se disponga demejor información para participar en la gestión de desarrollo y en la toma de lasdecisiones:

Para ello, el PEN 2006-2025, propone adelantar la evaluación de un Marco General deSuministro y Manejo de Información Pública con el siguiente marco de referencia:

- Identificar deficiencias de información que tengan los agentes en los diferentessubsectores energéticos: Petróleo y Gas Natural, Energía Eléctrica, Gas Propano,

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Carbón y GLP. Esta actividad deberá realizarse a través de consultas directascon los agentes comerciales más representativos del mercado quienes sufren encarne propia las deficiencias de información en los procesos de toma dedecisiones.

- Determinar el cumplimiento de las disposiciones regulatorias sobre suministro deinformación a los mercados y comparar lo anterior con la realidad de losmercados.

- Evaluar el papel de la UPME como administrador de información pública en elsector energético. Para lograr lo anterior podría requerirse un replanteamiento dealgunas de las funciones de la Unidad, liberándose de tareas esencialmente detrámite que no corresponden a su función esencial y atendiendo actividades claveen el propósito de poner el sector energético al alcance de la sociedad.

.X.4. Temas Regulatorios Sectoriales.

Si bien desde la expedición de la Ley de Servicios Públicos, se ha avanzado mucho en laestructuración de un marco regulatorio que le brinde las señales adecuadas a losagentes, aún se tienen temas regulatorios trascendentales para los diferentessubsectores energéticos, no resueltos completamente, los cuales deben ser traídos aconsideración en el PEN 2006-2025. Los casos por ejemplo, de la regulación del GLPaún en proceso de definición, el Cargo por Capacidad en el sector eléctrico, los preciosdel gas en boca de pozo y los temas de competitividad en el “downstream” del gasnatural, conllevan análisis o planteamientos de carácter regulatorio que deben serconsiderados.

Adicionalmente, en el tema del carbón como energético no regulado se propone evaluarel establecimiento de indicadores de precios mínimos, a las actividades de producción decarbón correspondientes a los sectores de pequeña y mediana minería. (En común conlos Objetivos Principales # 3 y 4 ).

X. 5.Coordinación Sectorial 

Un tema esencial para alcanzar mejores niveles de información a los agentes, mayorparticipación de la sociedad en los planes de desarrollo y una gestión más efectivo de lasagencias del Estado, es el logro de una adecuada Coordinación Sectorial en todos losaspectos que tienen que ver con el sector energético.

Los temas clave de la energía en los próximos años requerirán de la coordinación entrelos siguientes Ministerios y Departamentos Administrativos:

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- Minas y Energía como rector de la política minero- energética.- Transporte como rector de la política en ese sector el cual es el principal cliente y

usuario de los derivados del petróleo.- Protección Social, por los impactos de la política energética en los temas de salud

pública- Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial por todos los procesos de trámites de

licencias de proyectos minero-energéticos pero además por las regulacionessobre calidad del aire.

- Con el DNP, en los temas que tienen que ver con desarrollo territorial e

identificación de las necesidades energéticas que surjan de la orientación de losPlanes de Desarrollo.

El resultado de esta actividad deberá ser el establecimiento de “Agendas de Trabajo y Cronogramas”  entre el Ministerio de Minas y Energía y cada una de las entidadesseñaladas en el punto anterior en aquellos temas del resorte de las institucionesrespectivas. Por ejemplo, con el Ministerio de Transporte el objeto de la coordinación esla caracterización del parque automotor y tecnología de las nuevas generaciones devehículos y calidad de los combustibles que se requieren, mientras que con losMinisterios de Protección Social y MAVDT, se tratarían las normas sobre calidad decombustibles y su impacto en la calidad del aire.

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XI. TEMA TRANSVERSAL # 5

CAPACITACIÓN, PROMOCIÓN E INFORMACIÓN 

XI. 1. Información pública y capacitación a los usuarios.

Este tema comparte algunos puntos con el # 4 donde se analizó el Marco Institucionalde Información Pública. En este caso se trata de esquemas de información y orientacióna los usuarios de los servicios en temas tales como:

- Derechos y obligaciones.- Marco regulatorio general.- Normas de seguridad vigentes.- Capacitación a usuarios en el uso y manejo de los recursos energéticos.

El último de los puntos mencionados se relaciona a su vez con varios de los ejestransversales que hacen parte de la estructura del PEN 2006-2025. Por una parte, enconcordancia con el Objetivo 5 y el tema transversal de medio ambiente y salud pública,

es necesario avanzar en esquemas de capacitación a los usuarios del carbón en el usoadecuado y disposición de residuos. Y por otra parte, en Ciencia y Tecnología sepropenderá por el diseño de estufas para su uso adecuado en los sectores rurales con uncompromiso mínimo en términos de salud pública, continuar mejorando e instalando losdiseños de los hornos de ladrillo, cerámicas y coques, etc., cambiando paulatinamentelos diseños antiguos por los nuevos más eficientes, con recuperación de energía, controlde emisiones de partículas y subproductos, y de menores emisiones a la atmósfera.Otros ejemplos de energéticos donde se requiere capacitación para su uso es GLP y elGas Natural donde un manejo inadecuado ha sido y continúa siendo responsable por lapérdida de vidas humanas.

Como complemento de lo anterior, en este eje transversal de Capacitación-Promoción e

Información, el cual está conectado con el Tema Transversal # 3 – Marco Institucional yRegulatorio, se resalta la necesidad de informar a la comunidad sobre las mejoresprácticas de uso de los energéticos, por su mayor impacto sobre las personas y elambiente

XI. 2. Promoción de oportunidades de negocios.

Las necesidades de expansión de los sistemas de energía en Colombia a fin de atenderla creciente demanda nacional y con mayor razón en un escenario de crecimientoeconómico sostenido del orden del 6%, exige que los agentes conozcan los posiblesnegocios que pueden desarrollarse en el marco de la legislación actual.

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Uno de esos temas por ejemplo, sería dar a conocer a potenciales inversionistas ennuevos proyectos de generación eléctrica las oportunidades que podrían desarrollarse enel sector de carbón mineral. A su vez, la atomización de la oferta de carbón, hace quecada uno de los productores por sí mismos, no tengan acceso a información sobreposibles negocios y oportunidades y se requiera de un apoyo que permita hacer conocerde los agentes estas oportunidades y recomendaciones a fin de contar con un esquemainstitucional más fuerte.

Así mismo, se tienen otras oportunidades de negocios que deben ser promocionadasmediante adecuados esquemas de información, por ejemplo, expansiones de generacióna base de gas natural, incentivos para programas URE y FNCE, biocombustibles entreotras.

XI. 3 La Agenda Educativa  

Una sociedad “sostenible” en el sentido energético, debe proponerles a sus ciudadanosel desarrollo de prácticas de uso adecuado de la energía disponible y esto se logramediante procesos educativos al alcance de todos donde se expliquen los fundamentosde la energía, técnicas de ahorro, optimización de los recursos, uso de fuentesrenovables, etc.

Por ello el PEN 2006-2025 propone el desarrollo de una “Agenda Educativa Energética ”con el Ministerio de Educación Nacional y la UPME que cubra los temas mencionadosanteriormente, y que de manera gradual y a largo plazo genere la conciencia sobre laimportancia que tiene la energía para que la sociedad colombiana aprenda a “Vivir Mejor”y de esa manera se cumplan las metas del desarrollo nacional a largo plazo.