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División Jurídica

Contraloría General de la República

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Al contestar refiérase

al oficio N° 4499

21 de abril de 2017 DJ-0466 Señor Andrés Sandí Solís Secretario, Concejo Municipal MUNICIPALIDAD DE MORA

Estimado señor:

Asunto: Solicitud de dictamen preceptivo y vinculante sobre el procedimiento administrativo disciplinario n.° 001-DIS-CM-2016, en contra el auditor interno de la Municipalidad de Mora.

Nos referimos a su oficio n.° OSCM-29-2017, del 7 de marzo de 2017 recibido en

esta Contraloría General de la República ese mismo día, mediante el cual solicita el

dictamen previo y favorable a la imposición de la sanción correspondiente en relación con

el procedimiento administrativo incoado contra el Auditor Interno de la Municipalidad de

Mora, conforme al acuerdo n.° # ACM-EX -20-01-2017 tomado por el Concejo Municipal

de ese ayuntamiento en la sesión extraordinaria n.° 20 celebrada el día 2 de marzo de

2017 y con la cual nos remiten el expediente administrativo ordinario seguido contra el

señor Ronald Serrano Mena, Auditor Interno, el cual consta de 448 folios y el acuerdo n.°

# ACM-EX- 20-01-2017 en el cual consta la resolución final que elaboró el Órgano Decisor

sobre el procedimiento administrativo, documento que consta de 18 folios.

La atención de su solicitud se rinde con observancia de lo dispuesto por el artículo

15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el ordinal 31 párrafo

final de la Ley General de Control Interno, así como las normas contenidas en los

“Lineamientos sobre los requisitos de los cargos de auditor y subauditor internos, las

condiciones para las gestiones de nombramientos, suspensión y destitución de dichos

cargos, y la aprobación del reglamento de organización y funcionamientos de las

auditorías internas del Sector Público regulada en el artículo 15 de la Ley Orgánica de la

Contraloría General de la República” L-1-2006-CO-DAGJ (Resolución R-CO-91-2006 de

las 9:00 horas del 17 de noviembre de 2006).

I. ANTECEDENTES PROCEDIMENTALES

La copia certificada del expediente del procedimiento disciplinario aludido y que

fue puesto a nuestro conocimiento consta de 448 folios, así como el oficio OSCM- 29-

2017, en el que se transcribe el acuerdo n.° # ACM-EX -20-01-2017 tomado por el

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Concejo Municipal de ese ayuntamiento en la sesión extraordinaria n.° 20 celebrada el día

2 de marzo de 2017, el cual consta de 18 folios; ambos documentos contienen los

antecedentes de mayor relevancia para la emisión del presente dictamen, que de seguido

se exponen de manera cronológica:

1. El 11 de julio de 2016, se presentó formal denuncia ante la Procuraduría de la

Ética, en la cual indica que el señor Ronald Serrano Mena, auditor interno del

municipio a su cargo emitió una carta de recomendación dentro del procedimiento

de contratación administrativa n.° 0002-2016 “Cocinera (o) del Comedor Escolar”,

promovido por la Junta de Educación de la Escuela Rogelio Fernández Güell,

ubicada en el distrito Colón, acción que no es permitida en el caso de funcionarios,

por lo cual concluyen que se violentó el deber de probidad por parte del señor

Serrano Mena. (Visible a folios 06 al 79 del expediente administrativo del

procedimiento administrativo disciplinario n.° 001-DIS-CM-2016).

2. El 23 de agosto de 2016, Lissy Dorado Vargas Procuradora de la Ética Pública,

emitió el oficio AEP-651-2016, dirigido al Concejo Municipal del cantón de Mora,

en el cual informa que fue interpuesta una denuncia relacionada con una carta de

recomendación elaborada por el señor Ronald Serrano Mena, Auditor Interno de la

Municipalidad de Mora y que a partir de esa denuncia se desarrolló una

investigación preliminar que generó el informe n.° AEP-INF-016-2016 de las 14:00

horas del 23 de agosto de 2016, el cual se les remite para su conocimiento.

(Visible a folios 80 al 105 del expediente administrativo del procedimiento

administrativo disciplinario n.° 001-DIS-CM-2016).

3. El 29 de agosto de 2016, en sesión ordinaria n.° 19 celebrada por el Concejo

Municipal de Mora, como punto 9 se conoce el oficio AEP-651-2016, remitido por

la Procuraduría General de la República, en el cual se les pone en conocimiento el

informe AEP-INF-016-2016, situación por la que el Concejo acuerda trasladar a

conocimiento del asesor legal para que les emita una recomendación. (Visible a

folios 106 al 108 del expediente administrativo del procedimiento administrativo

disciplinario n.° 001-DIS-CM-2016).

4. El 16 de setiembre de 2016, el asesor legal del Concejo Municipal de Mora, rindió

criterio legal solicitado por los ediles en sesión ordinaria celebrada el 29 de agosto

de 2016. (Visible a folios 109 al 123 del expediente administrativo del


5. El 19 de setiembre de 2016, en sesión ordinaria n.° 21-2016 celebrada por el

Concejo Municipal del cantón de Mora, según acuerdo n.° 9 se conviene abrir

procedimiento disciplinario en contra del señor Ronald Serrano Mena, nombrando

como Órgano Director al señor Andrés Sandí Solís, Secretario del Concejo. (NO

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SE LOGRA VERIFICAR EL FOLIO).

6. El 27 de setiembre de 2016 a las 14:00 horas se emitió por parte del Órgano

Director la Resolución 001-2016, correspondiente al traslado de cargos. (Visible a

folios 129 al 134 del expediente administrativo del procedimiento administrativo


7. El 27 de septiembre de 2016, se notificó de forma personal al señor Ronald

Serrano Mena. (Visible a folio 128 del expediente administrativo del procedimiento


8. El 28 de setiembre de 2016, el investigado Serrano Mena interpuso los recursos

ordinarios en contra de la resolución correspondiente al traslado de cargos.

(Visible a folios 136 al 159 del expediente administrativo del procedimiento


9. El 29 de setiembre de 2016 mediante resolución de las 9:00 horas denominada

“N.° 002-2016 RESUELVE RECURSO DE REVOCATORIA Y ELEVA APELACION

(sic)”, el Órgano Director del procedimiento administrativo dispuso “(…) POR

TANTO .En razón de lo anteriormente expuesto, éste Órgano Director resuelve:

1.Se corrige error material, a fin de que se tenga como segundo apellido de

investigado MENA y no MORA, como en su defecto se ha consignado. 2. Se

rechaza la apelación en cuanto al alegato tercero por falta de interés actual. 3. En

cuanto a los demás alegatos y extremos, se declara sin lugar el recurso de

revocatoria interpuesto (…)”. (Visible a folios 153 al 158 del expediente

administrativo del procedimiento administrativo disciplinario n.° 001-DIS-CM-2016).

10. El 3 de octubre de 2016, vía correo electrónico y de forma personal se le notificó la

resolución “N.° 002-2016 RESUELVE RECURSO DE REVOCATORIA Y ELEVA

APELACION (sic)” al señor Serrano Mena. (Visible a folios 151 al 152 del

expediente administrativo del procedimiento administrativo disciplinario n.° 001-

DIS-CM-2016).

11. El 3 de octubre de 2016, en sesión ordinaria n.° 23 celebrada por el Concejo

Municipal conoció el recurso de apelación, y mediante acuerdo unánime n.° 7

dispuso: “(…) 1. Se corrige error material, a fin de que se tenga como segundo

apellido de investigado MENA y no MORA, como en su defecto se ha consignado.

El Concejo, mediante acuerdo fundamento en el numeral 157, procederá a realizar

la rectificación de dicho error.2. Se rechaza la apelación en cuanto al alegato

tercero por falta de interés actual. 3. En cuanto a los demás alegatos y extremos,

se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto (…)”. (Visible a folios 185

al 191 del expediente administrativo del procedimiento administrativo disciplinario

n.° 001-DIS-CM-2016).

12. El 10 de octubre de 2016, se le notificó al señor Serrano Mena vía correo

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electrónico el acuerdo # ACM-23-05-2016, tomado por el Concejo Municipal en

sesión ordinaria n.°23-2016, celebrada el día 3 de octubre de 2016, el cual

resuelve Recurso de Apelación contra el acto de apertura del procedimiento

administrativo disciplinario n.° 001-DIS-CM-2016. (Visible a folio 184 del


DIS-CM-2016).

13. El 10 de octubre de 2016, en sesión ordinaria n.° 24 celebrada por el Concejo

Municipal de Mora, se tomó el acuerdo n.° 6 el cual reza: “(…)2. Facultar a los

funcionarios Lic. Carlos A. Lanzas Quesada, Director Jurídico de esta

Municipalidad, portador de la cédula de identidad 1-1308-0957, Carnet 19256; y el

señor Lic. Jonathan Masis (sic) Solís, Asistente Legal de la Dirección Jurídica,

portador de la cédula de identidad 1- 1163-0037, Carnet Colegiado 22108, como

Asesores del Órgano Director del Procedimiento Administrativo Disciplinario

Ordinario, que se lleva bajo el Expediente N°.001DIS-CM, en el cual figura como

investigado el señor Ronald Serrano Mena (Auditor interno).(...)”. (Visible a folios

194 al 195 del expediente administrativo del procedimiento administrativo


14. El 18 de octubre de 2016, se notificó vía correo electrónico al señor Serrano Mena,

el acuerdo # ACM-24-05-2016. (Ver folio 193 del expediente administrativo del


15. El 19 de octubre de 2016, mediante resolución de las 9:00 horas el Órgano

Director, resolvió: “(…) POR TANTO. PRIMERO: Rectifíquense (sic) los CARGOS

IMPUTADOS, al procesado los cuales se entenderán de la siguiente manera; 1.

Que el señor RONAL (sic) SERRANO MENA, Auditor Interno de esta

Municipalidad, presuntamente se aprovechó indebidamente de su condición de

funcionario público, incumpliendo los principios éticos que mandan a todo servidor

del Estado a anteponer el interés público sobre el interés privado,-dejando de lado

cualquier relación privada, que genere duda en cuanto a la objetividad e

imparcialidad en el desempeño de su cargo- emitiendo una cata (sic) en la que

recomienda al señor Andrés Vázquez Castro, la cual fue presentada en la

Contratación Directa N°002- 2016 "Cocinera (o) del Comedor Escolar", promovida

por la Junta de Educación de la Escuela Rogelio Fernández GüelI. Ministerio de

Educación Pública, con lo cual violentó su deber de probidad, e incumplió con el

artículo 1° de la Directriz Presidencial N°20 del 03 de marzo de 1997, publicada en

la Gaceta N.° 65 del 04 de abril de 1997, y la disposición 1.1.4.16 de la Directriz D-

2-2004-CO, del 12 de noviembre del 2004, publicada en la Gaceta N° 228 del 22

de noviembre del mismo año, que prohíben a todo funcionario público, emitir

recomendaciones o cartas de recomendación; todo de conformidad a la

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investigación preliminar llevada a cabo por la Procuraduría de la Ética INFORME

N° AEPINF- 016-2016 de las 14 horas del 23 de agosto del año 2016, folios 81 a

104. 2. Actuar presuntamente con falta al deber de probidad en cumplimiento de

sus deberes como Auditor Interno, de conformidad al artículo 3 de la Ley 8422 Ley

contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, así como de

la investigación preliminar llevada a cabo por la Procuraduría de la Ética

INFORME N° AEP-INF-016-2016 de las 14 del 23 de agosto del año 2016, folios

81 a 104. SEGUNDO: Se le cita y emplaza al procesado para que comparezca

personalmente y no por medio de apoderado, a una comparecencia oral y privada

que se celebrará a las NUEVE HORAS DEL DÍA VIERNES 11 DE NOVIEMBRE

DEL AÑO DOS MIL DIECISEIS (sic), cambiándose la sede en la Alcaldía

Municipal de la Municipalidad de Mora, localizada en el Palacio Municipal, sita 100

metros oeste y 50 metros norte del Plantel del Instituto Costarricense de

Electricidad (ICE), en el centro de Ciudad Colon. TERCERO: téngase como parte

del elenco probatorio el INFORME N° AEP-INF-016-2016 de las 14 horas del 23

de agosto del año 2016 de la Procuraduría de la Ética, entregado al Concejo

Municipal en el oficio AEP-651-20161 del 23 agosto del 2016, y el testimonio del

señor ERICK MONTERO PARRA, portador de la cédula de identidad número 1-

0947-0458. CUARTO: Se comunicará en el momento procesal oportuno el cambio

de fecha de la audiencia y sede respectiva al otro testigo del proceso, sea el señor

Andrés Vásquez Castro. QUINTO: Téngase las actuaciones de este órgano

director, analizadas en el considerando cuarto de esta resolución, al recoger

posteriormente la firma del Lic. Mario Arce Guillen (sic), Asesor Legal del Concejo

Municipal, el cual emite un criterio que analiza el INFORME N° AEP-INF-016-2016

de las 14 horas del 23 de agosto del año 2016 de la Procuraduría de la Ética, y

recomienda en la misma línea de pensamiento la apertura de un procedimiento

disciplinario, como válidas de conformidad a los artículos 223, 227.1 y 247 de la

Ley General de la Administración Pública. NOTIFIQUESE (sic)”. (Ver folios 199 al

202 del expediente administrativo del procedimiento administrativo disciplinario n.°

001-DIS-CM-2016).

16. El 20 de octubre de 2016, Ronald Serrano Mena presentó escrito, en el cual hace

constar: “(...)una vez más se ha violentado el Debido Proceso y Derecho de

Defensa, al realizar una inadecuada, imprecisa, inexacta y confusa imputación de

hechos, no dejando margen de recurrir las mismas, toda vez que dentro de la

misma ni siquiera se le otorga al suscrito en calidad de investigado a recurrir dicho

acto dentro del plazo de 24 horas tal y como lo establece la Ley General de

Administración Publica (sic), (…)”.(Ver folios 204 al 207 del expediente


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17. El 21 de octubre de 2016, el investigado Ronald Serrano Mena, presentó escrito

en el cual solicitó: “(…)1. Actualmente cuántos en total son los asesores legales

con que cuenta este Órgano Director para el procedimiento de marras. 2. A cargo

de cuál de los asesores nombrados para éste Órgano estuvo la redacción o

asesoría de la Resolución 001-2016 "TRASLADO DE CARGOS" de las catorce

horas del 27 de septiembre del 2016. 3. A cargo de cuál de los asesores

nombrados para éste Órgano estuvo la redacción o asesoría de la Resolución 002-

2016 "RESUELVE RECURSO DE REVOCATORIA Y ELEVACION (sic)

APELACION (sic)" de las nueve horas del 29 de septiembre del 2016. 4. A cargo

de cuál de los asesores nombrados para éste Órgano estuvo la redacción o

asesoría de la Resolución sin numero (sic) de las nueve horas del 19 de octubre

del 2016 (…)”. (Ver folios 208 al 210 del expediente administrativo del


18. El 24 de octubre de 2016, mediante resolución de las 8:00 horas, el Órgano

Director del procedimiento resolvió: “(…) PRIMERO: Se le concede al procesado el

plazo de 24 horas para recursos de revocatoria ante este órgano director, y de

apelación para ante el órgano decisor, contra la resolución las 16 horas del 19

octubre del 2016. NOTIQUESE (sic)”. Dicho acto le fue notificado a la parte

investigada ese mismo día de forma personal. (Ver folios 211 al 212 del


DIS-CM-2016).

19. El 24 de octubre de 2016, mediante auto de las 9:00 horas, el Órgano Director del

procedimiento resolvió la gestión presentada por el investigado el 21 de octubre

del 2016, donde solicita información referente a los asesores legales del órgano.

Dicho acto le fue debidamente notificado al investigado de forma personal. (Ver

folio 213 del expediente administrativo del procedimiento administrativo


20. El 25 de octubre de 2016, el señor Ronald Serrano Mena presentó recurso de

revocatoria con apelación en subsidio en contra de la resolución de las 9:00 horas

del 19 de octubre del 2016, denominada “ACTO DE SANEAMIENTO DEL

PROCESO”. (Ver folios 214 al 232 del expediente administrativo del procedimiento


21. El 25 de octubre de 2016, el investigado Serrano Mena interpuso recurso de

revocatoria con apelación en subsidio ante el superior jerárquico impropio contra el

acuerdo adoptado en la sesión ordinaria n.° 24 celebrada el día 10 de octubre de

2016. (Ver folios 241 al 252 del expediente administrativo del procedimiento


22. El 31 de octubre de 2016, a través de resolución de las 11:00 horas el Órgano

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Director del procedimiento resolvió el recurso de revocatoria, en los siguientes

términos: “(…) PRIMERO: Se declara sin lugar RECURSO DE REVOCATORIA

interpuesto contra la resolución de las 09 horas del 19 de octubre del 2016.

SEGUNDO: Se omite especial pronunciamiento sobre las valoraciones subjetivas

y personales del procesado por ser este un proceso basado en la legalidad.

TERCERO: Se elevan los autos al Concejo Municipal con el expediente

administrativo respectivo, para que, como alzada, resuelva lo que en derecho

corresponda todo de conformidad con los artículos 346 y 352 de la Ley General de

la Administración Pública”. (Ver folios 234 al 237 del expediente administrativo del


23. El 31 de octubre de 2016, mediante correo electrónico se notificó al señor Ronald

Serrano Mena, la resolución de las 11:00 horas del día 31 de octubre del 2016.

(Ver folio 233 del expediente administrativo del procedimiento administrativo


24. El 7 de noviembre de 2016, el señor Ronald Serrano Mena, presentó incidente de

recusación contra el señor Horacio Chavarría Quesada, Presidente del Concejo

Municipal de ese ayuntamiento. (Ronald Serrano Mena, la resolución de las 11:00

horas del día 31 de octubre del 2016. (Ver folios 253 al 264 del expediente


25. El 7 de noviembre de 2016, en sesión ordinaria n.° 28 celebrada por el Concejo

Municipal de Mora, se tomó el acuerdo n.° 5 el cual indica lo siguiente: “(…)1.

Declarar sin lugar RECURSO DE APELACIÓN interpuesto contra la resolución de

las 09 horas del 19 de octubre del 2016. 2. Se validan todas las actuaciones

desplegadas por el Órgano Director del Procedimiento, manteniéndose incólume la

resolución de las 09 horas del 19 de octubre del 2016, recurrida.3. Se omite

especial pronunciamiento sobre las valoraciones subjetivas y personales del

procesado por ser este un proceso basado en la legalidad. 4. Se devuelven los

autos al Órgano Director del Procedimiento con el fin que siga el curso normal del

presente procedimiento. 5. Se comisiona al Secretario Municipal, para que en el

ejercicio de su función como Secretario del Concejo, comunique el presente

acuerdo al investigado. ACUERDO DEFINITIVAMENTE APROBADO”. (Ver folio


001-DIS-CM-2016).


Municipal de Mora, se tomó el acuerdo n.° 6 indicando: “(…)1. APROBAR POR

MAYORIA (sic) CALIFICADA, solicitarle al señor Presidente de este Concejo

Municipal, Horacio Chavarría Quesada, rendir en el término de 24 horas un

Informe referente a la Recusación interpuesta en su contra por el investigado en el

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Expediente Administrativo "Expediente N°. 001-DIS-CM- 2016, -sea el procesado-

Ronald Serrano Mena, todo de conformidad con el artículo 236 inciso 3 de la Ley

General de la Administración Pública. 2. Una vez que este Concejo Municipal

conozca del Informe requerido por Ley, resolverá lo que en derecho corresponda.

3. Comuníquese al recurrente lo resuelto preliminarmente. ACUERDO EN FIRME”.

(Ver folios 281 al 282 del expediente administrativo del procedimiento



Municipal de Mora, se tomó el acuerdo n.° 7 indicando: “(…)1. APROBAR POR

MAYORIA (sic) CALIFICADA Y EN FIRME el Dictamen CAJ-CERO SEIS-DOS MIL

DIECISEIS (sic), de la Comisión Municipal de Asuntos Jurídicos (...). 2. Notifíquese

el presente acuerdo con acuse de recibo y fecha al recurrente, señor Ronald

Serrano Mena. ACUERDO EN FIRME.”. (Ver folios 286 al 287 del expediente


28. El 8 de noviembre de 2016, el señor Horacio Chavarría Quesada, Presidente del

Concejo Municipal, hizo entrega ante el Secretario Municipal, del informe se

correspondiente a la gestión de recusación interpuesta por el investigado Serrano

Mena, de conformidad con el artículo 236 de la Ley General de la Administración

Pública y conforme al acuerdo tomado en la sesión del número 28-2016, del día 7

de noviembre del 2016 del Concejo Municipal. (Ver folios 316 al 318 del


DIS-CM-2016).

29. El 9 de noviembre de 2016, mediante Ref. Acuerdo # ACM-28-03-2016, el

Secretario del Concejo Municipal transcribió y notificó el acuerdo tomado por el

Concejo Municipal correspondiente al recurso de apelación presentado en contra

de la resolución de las 9:00 horas del 19 de octubre de 2016. (Ver folios 265 al 272

del expediente administrativo del procedimiento administrativo disciplinario n.° 001-

DIS-CM-2016).



Concejo Municipal correspondiente al incidente de recusación presentado en

contra del señor Horacio Chavarría Quesada Presidente del Concejo Municipal


administrativo




Concejo Municipal correspondiente al recurso de revocatoria con apelación en

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subsidio ante el jerarca impropio en contra el acuerdo n.° 6 adoptado en la sesión

ordinaria n.° 24 celebrada el día 10 de octubre de 2016, presentado por el

investigado Serrano Mena. (Ver folios 283 al 287 del expediente administrativo del


32. El 9 de noviembre de 2016, el señor Ronald Serrano Mena presentó incidente de

recusación contra el señor Andrés Sandí Solís en su condición de Órgano Director.



33. El 9 de noviembre de 2016, el señor Ronald Serrano Mena suscribió escrito en el

solicitando la inhibitoria del señor Andrés Sandí Solís como Órgano Director del

procedimiento. (Ver folios 302 al 315 del expediente administrativo del


34. El 10 de noviembre de 2016, el señor Andrés Sandí Solís presentó informe ante la

solicitud de inhibitoria y recusación presentada por el señor Ronald Serrano Mena.



35. El 10 de noviembre de 2016, en sesión extraordinaria n.° 13 el Concejo Municipal

de Mora tomó el acuerdo n.° 1, manifestando: “(…)1: APROBAR POR MAYORIA

(sic) CALIFICADA Y EN FIRME, rechazar de plano la gestión (sic) recusación

planteada por el procesado Ronald Serrano Mena, contra el miembro de este

Órgano Decisor sea el señor Horacio Chavarría Quesada, por improcedente. (…)”.



36. El 10 de noviembre de 2016, en sesión extraordinaria n.° 13 el Concejo Municipal

de Mora tomó el acuerdo n.° 2, disponiendo: “(…)1. Rechazar de plano la gestión

de recusación e inhibitoria planteada por el Ronald Serrano Mena, contra el

Órgano Director del Procedimiento -el señor Sandí Solís- por improcedente (…)”.



37. El 11 de noviembre de 2016, mediante Ref. Acuerdo # ACM-EX-13-01-2016, el


Concejo Municipal correspondiente a la gestión de recusación interpuesta por el

señor Ronald Serrano Mena en contra del señor Horacio Chavarría Quesada como

parte del Órgano Decisor del procedimiento seguido en su contra. Dicho acuerdo

fue notificado al señor Serrano Mena ese mismo día. (Ver folios 322 al 325 del


DIS-CM-2016).

38. El 11 de noviembre de 2016, mediante Ref. Acuerdo # ACM-EX-13-02-2016, el

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Concejo Municipal correspondiente a las gestiones de recusación e inhibitoria

interpuestas por el señor Ronald Serrano Mena en contra del señor Andrés Sandí

Solís como Órgano Director del procedimiento seguido en su contra. Dicho

acuerdo fue notificado al señor Serrano Mena ese mismo día. (Ver folios 326 al


001-DIS-CM-2016).

39. El 11 de noviembre de 2016, se celebró la audiencia oral y privada señalada

dentro del procedimiento administrativo seguido en contra del señor Ronald

Serrano Mena, en presencia del investigado, su abogada, el Órgano Director y los

asesores legales que le fueron nombrados. En dicha comparecencia se

resolvieron los incidentes presentados por la defensa del investigado Serrano

Mena, se evacuaron los testimonios de los señores Andrés Vásquez Castro y Erick

Steven Montero Parra, se brindó la posibilidad de rendir conclusiones por escrito.



40. El 14 de noviembre de 2016, el Órgano Director del Procedimiento solicitó al señor

Rafael Agüero Agüero, Director de la Escuela Rogelio Fernández Güell, copia

certificada del Expediente Contratación Administrativa "Contratación Directa N°.

002-2016, Cocinera(o) del Comedor Escolar", llevado a cabo en el mes de mayo

del 2016. Además, se le indicó que por favor señalará en dicha certificación, si el

folio con consecutivo 100 de dicho expediente, corresponde a un documento

original o fotocopia. (Ver folio 354 del expediente administrativo del procedimiento


41. El 16 de noviembre de 2016, el investigado Ronald Serrano Mena rindió sus

conclusiones de forma escrita. (Ver folios 361 al 369 del expediente administrativo

del procedimiento administrativo disciplinario n.° 001-DIS-CM-2016).

42. El 30 de noviembre de 2016, mediante auto de las 9:07 horas el Órgano Director

del procedimiento puso en conocimiento del investigado Serrano Mena la prueba

complementaria solicitada. Dicho auto le fue comunicado al investigado ese mismo

día. (Ver folio 440 del expediente administrativo del procedimiento administrativo


43. El 5 de diciembre de 2016, el investigado Serrano Mena presentó escrito en virtud

de la audiencia señalada en el auto de las 9:07 horas del 30 de noviembre de

2016, indicando entre otras cosas: “(…), por haberse utilizado prueba espuria en

mi contra; lo cual se le hizo ver a éste órgano director, el cual habiendo realizado

la audiencia y precluida (sic) la etapa probatoria, arbitrariamente trajo al proceso

esta nueva prueba (…)”. (Ver folio 443 del expediente administrativo del

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44. El 13 de diciembre a las 15:53 horas el Órgano Director, realizó entrega del

expediente 001DlS-CM-2016, al Órgano Decisor del procedimiento para que se

procediera a la resolución final. (Ver folio 448 del expediente administrativo del

procedimiento administrativo disciplinario n.° 001-DIS-CM-2016)

45. El 3 de marzo de 2016, en sesión extraordinaria n.° 20 celebrada por el Concejo

Municipal de Mora, se tomó el acuerdo n.° 1 en los siguientes términos: “(…) 1:

APROBAR DE FORMA UNÁNIME Y, EN FIRME: el contenido de la Resolución

Final emitida por el Órgano Decisor con relación al Procedimiento Administrativo

Disciplinario Ordinario que se tramita bajo el Expediente N°. 001-DIS-CM-2016, en

contra del señor Auditor Interno, Ronald Serrano Mena. 2. Notifíquese el presente

acuerdo con acuse de recibo y fecha al Gerente de la División Jurídica de la

Contraloría General de la República (Ente Contralor), el Lic. Luis Diego Ramírez

González, para que se proceda como corresponde. ACUERDO

DEFINITIVAMENTE APROBADO”. (Ver Ref. Acuerdo # ACM-EX20-01-2017 de

fecha 7 de marzo de 2017).

II. CRITERIO DEL DESPACHO

A.- En cuanto a la garantía de inamovilidad del auditor y subauditor internos

El artículo 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República

dispone un régimen especial para la suspensión o destitución de auditores o subauditores

internos de los entes u órganos de la Hacienda Pública, el cual constituye una garantía de

inamovilidad de los servidores mencionados en virtud de las labores que desempeñan

dentro de la Administración. Dicho numeral dispone lo siguiente:

“(…) ARTÍCULO 15.- GARANTÍA DE INAMOVILIDAD. El auditor y el subauditor de los entes u órganos de la Hacienda Pública son inamovibles. Sólo podrán ser suspendidos o destituidos de su cargo por justa causa y por decisión emanada del jerarca respectivo, previa formación de expediente, con oportunidad suficiente de audiencia y defensa en su favor, así como dictamen previo favorable de la Contraloría General de la República. La inobservancia del régimen de inamovilidad establecido en esta norma será sancionada con suspensión o destitución del o de los funcionarios infractores, según lo determine la Contraloría General de la República. Igualmente los funcionarios que hayan incurrido en ella serán responsables de los daños y perjuicios causados, sin perjuicio de la nulidad absoluta del despido irregular, la cual podrá ser declarada por la Contraloría General de la República directamente, de conformidad con el artículo 28 de esta Ley. En este caso, el funcionario irregularmente removido tendrá derecho a su reinstalación, como si la remoción no hubiera tenido lugar.

(…)”, el subrayado no corresponde al original.

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12

De la norma transcrita se desprende no solo el principio de inamovilidad, sino

también que la suspensión o destitución del cargo de auditor o subauditor tiene que ser

por justa causa, previa formación de expediente con oportunidad suficiente de audiencia y

defensa en su favor, y con dictamen previo y favorable emitido por la Contraloría General

de la República, antes de la adopción del acto final lo cual se constituye como el debido

proceso.

Es decir, para la suspensión o destitución del auditor y subauditor de los entes u

órganos de la Administración Pública resulta indispensable la tramitación de un

procedimiento administrativo conforme lo establece la Ley General de la Administración

Pública y lo señalado en los lineamientos L-1-2006-CO-DAGJ (Resolución R-CO-91-2006

de las 9:00 horas del 17 de noviembre de 2006), en el punto 6, en lo que interesa reza:

“6. SOBRE EL TRÁMITE DE SUSPENSIÓN O DESTITUCIÓN DEL AUDITOR Y SUBAUDITOR INTERNOS: 6.1 Condiciones para la suspensión o destitución: La suspensión o destitución del auditor o subauditor interno sólo procede por justa causa, y únicamente puede dictarlas el máximo jerarca institucional, en condición de órgano decisor, con observancia de los procedimientos que garanticen el debido proceso, y previa obtención del dictamen favorable de la Contraloría General. Para tales efectos, debe tramitarse el procedimiento administrativo ordinario y conformarse el expediente respectivo, otorgando al auditor o subauditor interno oportunidad suficiente de audiencia y defensa en su favor, y observando la normativa y los

principios aplicables. (…)”, lo subrayado no corresponde al original.

Conforme lo indicado deberá la Administración garantizar cada una de las etapas

dispuestas en la normativa supracitada, con el fin de brindar el debido proceso del auditor

o subauditor, que se pretende suspender o remover, dándole oportunidad de suficiente de

audiencia y defensa en su favor, -como bien lo señala el numeral 15 de referencia y el

punto 6 de los lineamientos indicados-.

Por otro lado, resulta importante indicar que para la imposición y ejecución de la

sanción, ya sea al auditor o el subauditor, el dictamen previo y favorable que debe rendir

el órgano Contralor, corresponde a un requisito legal cuyo valor jurídico es la vinculación

absoluta, pues éste se otorga una vez revisado el caso en concreto, con el fin de

determinar si se han tutelado los derechos del auditor o subauditor sujeto al examen

administrativo, motivo por el cual dicho dictamen debe otorgarse de forma previa a la

adopción del acto final, situación que de no ser así causaría una nulidad absoluta de lo

actuado.

Colorario de lo señalado, el auditor y subauditor interno tienen un verdadero fuero

de protección especial establecido en el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría

División Jurídica




13

General de la República, por cuanto la decisión de suspender o destituir a dicho

funcionario –en el cumplimiento de sus deberes- debe estar precedida por la garantía del

debido proceso conjuntamente con la acreditación de una justa causa que justifique la

imposición de la sanción, así como el dictamen previo favorable de la Contraloría General

de la República, en el cual se examina el cumplimiento de lo anterior. Pero ello no implica

de modo alguno un fuero de indemnidad para la auditoría interna, quien debe asumir la

responsabilidad que corresponda, según sus actuaciones y la rendición de cuentas de

sus labores.

Ahora bien, dentro del caso en concreto es preciso indicar que la garantía de

inamovilidad del auditor fue vulnerada al haberse tomado la decisión final por parte del

Concejo Municipal, en la cual se ordena la destitución del señor Serrano Mena (según

acuerdo n.°1 de la sesión extraordinaria n.° 20 celebrada el 3 de marzo de 2016), y luego

se solicitó el dictamen que debe rendir este órgano Contralor, el cual como se ha

explicado líneas atrás debe ser solicitado de forma previa a la adopción de la decisión

final y no de forma posterior como sucede en el presente caso, en donde luego de la

determinación y adopción de la sanción de separación del cargo por parte del Órgano

Decisor del procedimiento -Concejo Municipal- se remite a la Contraloría con el fin de

contar con el dictamen afirmativo y vinculante necesario.

De acuerdo con el escenario descrito, tal y como se ha explicado y reiterado el

dictamen indicado en el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la

República debe de ser previo a la adopción del acto final de lo contrario tal y como

sucede en el caso en concreto se estaría frente un vicio de nulidad absoluta de todo lo

actuado dentro del procedimiento administrativo por cuanto la decisión de suspender o

destituir a dicho funcionario –en el cumplimiento de sus deberes- debe estar precedida

por la garantía del debido proceso conjuntamente con la acreditación de una justa causa

que justifique la imposición de la sanción, así como el dictamen previo favorable de la

Contraloría General de la República, dictamen en el cual se debe examinar el

cumplimiento de lo anterior, razón por la cual no se puede rendir el dictamen solicitado.

B.- Sobre la confidencialidad en los procedimientos administrativos

En circunstancias habituales, este órgano Contralor no tiene por norma referirse

sobre este tema. No obstante, en este caso se debe iniciar con un enérgico llamado de

atención al Concejo Municipal y al Órgano Director por la flagrante violación al deber de

confidencialidad de la identidad del denunciante que se ha observado en el expediente

administrativo.

División Jurídica




14

Como preámbulo, se debe indicar que los artículos 6 de la Ley General de Control

Interno y 8 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función

Pública disponen sobre los funcionarios de la Contraloría General, la Administración y las

auditorías internas el deber de guardar la confidencialidad de la identidad de los

ciudadanos que presenten denuncias ante sus oficinas. Así lo establecen ambos

numerales.

Lo anteriormente señalado resulta oportuno y necesario para iniciar el recuento de

acciones que ha detectado esta División Jurídica en el expediente sometido a valoración,

las cuales transgreden el deber citado:

● Incorporación en el expediente de la denuncia presentada ante la Procuraduría

General de la República con el nombre y la firma visible del denunciante. (Visible a

folios 6 al 78 del expediente administrativo).

● Incumplimiento de la prevención realizada por la Procuraduría de la Ética Pública en el

oficio AEP-651-2016, en el cual textualmente se advirtió: “(…) Se les recuerda que, tal

y como señala el artículo 8 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito

en la Función Pública, Ley .No. 8422 y los artículos 10 y 18 del Reglamento a dicha

Ley, Decreto Ejecutivo No. 32333, se debe guardar la confidencialidad de la identidad

de la persona denunciante y de la información y documentación que por este medio se

les remite y que pueda originar la apertura de procedimientos”. (Visible a folios 79 al

105 del expediente administrativo).

A partir del recuento anterior queda evidenciado que tanto el Concejo Municipal, en

su condición de Órgano Decisor, como el señor Andrés Sandí Solís, en su condición de

Órgano Director transgredieron el deber de confidencialidad sobre la identidad del

denunciante, al incorporar la denuncia realizada dentro del expediente administrativo del

procedimiento.

En razón de lo sucedido, se realiza un llamado de atención enérgico para que en la

futura tramitación de otros procedimientos administrativos no se cometan errores similares

a los señalados.

División Jurídica




15

C.- En cuanto al debido proceso

Como se ha indicado, el cumplimiento del principio del debido proceso y el

derecho de defensa del investigado, de modo que garantice la tutela de sus intereses y

brinde oportunidad suficiente y razonable para hacer valer su posición en el procedimiento

administrativo, resultan aspectos cardinales para cumplir con los parámetros

constitucionales y legales que limitan y encauzan el ejercicio del poder público.

Desde esa óptica, este órgano Contralor debe hacer ver algunas evidencias que

permiten vislumbrar que no se ha cumplido con aquellas formalidades sustanciales que

han sido definidas como aspectos esenciales de las citadas garantías.

C1.- En cuanto al orden cronológico del expediente administrativo en el caso en

concreto

La debida foliatura y que el expediente administrativo se encuentre en orden

cronológico se erige como una garantía para la parte y no solamente como un mero

requisito formal.

En el caso en concreto, se constata errores reiterados en el orden cronológico en

todo el expediente administrativo del procedimiento, resultando contrario a lo dispuesto en

el numeral 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo, al respecto basta con ver

los antecedentes procedimentales en este documento y verificar la foliatura, sin embargo

nos permitimos señalar algunos:

● No consta en el expediente trascripción o acta de la sesión n.° 21-2016 del

Concejo de la Municipalidad de Mora, en la cual se adopta el acuerdo n.°

9.

● A folios 126 y 127 aparece parte del manual de puestos sin una razón o

solicitud del porqué se incorporó dentro del expediente.

● Antes de la emisión de la resolución 001-2016 de las 14:00 horas del 27 de

setiembre de 2016, aparece el acta de notificación, situación que se repite

en varias ocasiones. (Ver folios 128 al 134, 151 al 158).

● A folio 159 consta recibido por parte del señor Serrano Mena de la

resolución 0002-2016 de las 9:00 horas del 29 de setiembre de 2016,

correspondiente al día 4 de octubre de 2016 y luego a folio 160 aparece

documento de fecha 3 de octubre de 2016, error que es repetitivo dentro

del expediente.

División Jurídica




16

● La minuta correspondiente a la comparecencia se encuentra de forma

particionada y entre ésta existen documentos aportados por la parte. (Ver

folios 332 al 353).

C2.-En cuanto a la intimación de cargos en el caso en concreto

La Sala Constitucional ha definido y deslindado en su jurisprudencia el principio de

intimación indicando:

“(…) a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones”. (…) IV. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se dé una identidad entre lo

intimado y lo resuelto (…)”1

Lo anterior llevado a la especie, tenemos que de los documentos que conforman el

expediente administrativo, se tiene que la imputación e intimación de cargos al señor

Ronald Serrano Mena se realizó mediante resoluciones 001-2016 de las 14:00 horas del

27 de setiembre de 2016 (véase folios 129 al 134) y resolución de las 9:00 horas del 19

de octubre de 2016 (véase folios 199 al 202), ambas emitidas por el Órgano Director del

procedimiento. De dichas resoluciones, se pueden apreciar las siguientes falencias:

En primer término, este Órgano Contralor verifica que el Órgano Director del

procedimiento administrativo realiza una mezcla inadecuada de los hechos con la

intimación, indicando como hechos “(…) b) Que la Escuela Rogelio Fernández Güell, es

beneficiaria de dineros provenientes del Presupuesto Anual de la Municipalidad de Mora,

destinados para el apoyo de Escuelas Públicas en el Cantón. (ver Constancia TM-08 del

14 de julio del 2016 emitida por la Tesorería Municipal). c) Que estos fondos son

supervisados por la auditoría Municipal. (ver Descripción del Cargo según el Manual de

Puestos).(…) f Que dentro de dicho proceso de contratación, el señor Serrano Mena

emitió una carta de recomendación a favor de uno de los oferentes, el señor Andrés

Vásquez Castro, para lo cual utilizó su sello de abogado debidamente registrado. (copia

de la carta). g) Que dicha Carta busca favorecer la contratación del señor Vásquez Castro

1 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 632-1999.

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17

dentro de un proceso de contratación realizado por una Junta de Educación que recibe

fondos municipales sujetos a fiscalización por parte de la Auditoría”, cuando en buena

técnica, no se tratan de hechos, en realidad algunos constituyen la conducta reprochada,

y otros parecieran meros antecedentes toda vez que el hecho tiene que ser

circunstanciado en tiempo y espacio, lo cual se extraña en algunas de las redacciones

supra transcritas, debido a que en algunos casos no resulta clara la indicación en el

tiempo en donde se dieron los supuesto hechos (año, mes y día), por lo que se detectan

errores graves y sustanciales en la imputación e intimación de cargos, toda vez que la

misma tiene que ser sumamente clara, con la finalidad de que la parte pueda ejercer de

manera adecuada su derecho a defensa.

Asimismo, de la resolución 001-2016 de las 14:00 horas del 27 de setiembre de

2016 (véase folios 129 al 134) se extraña que no existe un análisis con las

consideraciones fáctico jurídicas de la presunta falta o faltas que se le atribuyen al señor

Ronald Serrano Mena, sino que básicamente se realizó una mera transcripción de

normas, sin realizar un desarrollo del motivo por el cual se considera que la conducta

reprochada presuntamente pudo haber incurrido en una lesión de dichas normas.

Por lo anterior, efectivamente tenía razón el encausado cuando alegó dicho yerro,

en sus recursos. Sin embargo, lo dicho fue subsanado mediante la resolución de las 9:00

horas del 19 de octubre de 2016 (véase folios 199 al 202), resolución que resulta extraña

para ese momento, debido a que es adoptada luego de que se han resuelto los recursos

ordinarios presentados por el investigado, quien justamente indicó una indebida intimación

e imputación; alegato que fue rechazado en ambas instancias para luego enmendar el

grave error a través de la resolución antes citada, situación que denota que efectivamente

la falencia argumentada se dio y lo cual provocó en su momento indefensión, toda vez

que la razón de ser de una clara, precisa y circunstanciada intimación de cargos radica en

el ejercicio del derecho a defensa.

De la misma forma, se encuentra un error en la resolución de las 9:00 horas del 19

de octubre de 2016 (véase folios 199 al 202), correspondiente a que no se le otorgó la

posibilidad al investigado de presentar los recursos ordinarios oportunos -situación que

fue subsanada posteriormente en virtud del reclamo del investigado-, asimismo dicha

resolución no es clara en indicar las posibles sanciones a las que se exponía el

investigado en caso de comprobarse responsabilidad administrativa, al respecto en

ambas resoluciones únicamente se le indicó al encausado Serrano Mena que la sanción

aplicable correspondía al despido sin responsabilidad patronal, dejando de lado el

acuerdo n.° 9 de la sesión ordinaria n.° 21-2016 tomado por el Concejo Municipal -

División Jurídica




18

Órgano Decisor del procedimiento- referente a los términos en que se procedía a la

apertura de un procedimiento en contra del señor Serrano Mena, dicho acuerdo dispuso:

“(…) 1. CON DISPENSAS DE TRAMITE (sic) Y APROBADO DE FORMA UNANIME (sic):

Aprobar la recomendación presentada por el Asesor Legal Msc. Mario Arce Guillén y

acogerla en todos sus extremos (…)”, al respecto dentro de las recomendaciones

rendidas por el señor Arce Guillén se observan las siguientes: “(…)1. Ordenar la apertura

de un procedimiento disciplinario en contra del funcionario Ronald Serrano Mena (…), a

fin de que se investigue sobre los hechos que se describen a continuación, y emita la

recomendación correspondiente. (…)4. Que se instruya al Órgano Director para que

determine si los hechos acusados constituyen violación a los artículos: 3 y 38.b), de la Ley

contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, 1 de la Directriz Presidencial N°20 del 3

de marzo de 1997, 1.1.4.16 de la Directriz D-2-2004-CO del 12 de Noviembre del 2004

(…)”.

Por otro lado, en la resolución 001-2016 de las 14:00 horas del 27 de setiembre de

2016, no se indica la posibilidad que tiene el investigado de acudir y hacerse representar

por su abogado de confianza, mientras que en la resolución de las 9:00 horas del 19 de

octubre de 2016 se indicó lo siguiente: “(…) Se le cita y emplaza al procesado para que

comparezca personalmente y no por medio de apoderado, a una comparecencia oral y

privada (…)”, situaciones que técnicamente no son correctas en razón de que el

investigado tiene derecho de hacerse representar por un personas de su confianza para

su defensa.

C3- En cuanto a las resoluciones del órgano de alzada en el caso en concreto

En relación con este punto, este Órgano Contralor considera necesario llamar la

atención en la forma en que se han resuelto los recursos ordinarios presentados en contra

de la resolución 001-2016 de las 14:00 horas del 27 de setiembre de 2016, toda vez que

en dichas resoluciones se atendieron los alegatos del investigado rechazando

prácticamente casi todos sus argumentos, y posteriormente se emite la resolución de las

9:00 horas del 19 de octubre de 2016, con el fin de subsanar errores en la intimación e

imputación, yerros que fueron advertidos por el investigado en sus recursos y que en la

etapa recursiva le fueron rechazados, situación que llama la atención. Además, si existían

deficiencias técnicas por parte del Órgano Director para la atención y dirección del

procedimiento asignado este debió haber realizado desde el inicio del procedimiento la

asignación de asesores jurídicos. En igual sentido se observa que el Concejo Municipal a

pesar de contar con apoyo jurídico no abordó de forma diferente el recurso presentado.

División Jurídica




19

Se evidencia que la atención de los recursos planteados no cumplió con su finalidad y

genera violaciones al debido proceso.

C4.- En cuanto a la solicitud de prueba luego de celebrada la comparecencia.

En el caso en concreto se observa que el Órgano Director, luego de celebrada la

comparecencia oral y privada solicitó más prueba dentro del procedimiento sin antes

consultar con el superior (ver folio 354), lo cual es disconforme a lo establecido en el

numeral 319 de la Ley General de la Administración Pública.

III. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto y de conformidad con las atribuciones conferidas

en el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el

numeral 31 de la Ley General de Control Interno y lo dispuesto en los lineamientos

contenidos en la resolución L-1-2006-CO-DAGJ (Resolución R-CO-91-2006 de las 9:00

horas del 17 de noviembre de 2006), una vez analizada la solicitud planteada por el

Secretario de la Municipalidad de Mora, en el cual se solicita dictamen previo y favorable

a la imposición de la sanción correspondiente en relación con el procedimiento

administrativo incoado contra el Auditor Interno, conforme al acuerdo n.° # ACM-EX -20-

01-2017 tomado por el Concejo Municipal, se rechaza la gestión al no haberse solicitado

de forma previa a la adopción de acto final por parte del Órgano Decisor por lo que NO SE

OTORGA DE MANERA FAVORABLE EL DICTAMEN QUE HA SIDO REQUERIDO. Se le

otorga a la administración 5 días hábiles para que proceda al retiro del Expediente

administrativo “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EXPEDIENTE 001-DIS-CM, el cual

consta de 448 folios y se encuentra custodiado en el piso 7 de la Contraloría General de

la República.

De esta forma damos por atendida su solicitud.

Atentamente,

Lic. Iván Quesada Rodríguez Gerente Asociado


Licda. Adriana Delgado Fernández Fiscalizadora Contraloría General de la República

ADF/IQR NI:6230-2017 G: 2017000502-4

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